时间：2022-05-20 02:57:21
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇部门预算，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
单位概况
（一）主要职能
我院成立于1956年，是自治区公益一类科研事业单位，人事关系归口自治区林业局管理，财政预算归口自治区科技厅管理。主要职责是：开展森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源相关领域的科学技术研究，以及生态文明建设和林业发展基础理论研究；承担林业科技创新、成果转化、技术推广、合作交流和科普宣传等工作，编辑出版林业期刊。
我院发展定位为以林业应用研究为主向基础研究延伸，以人才和管理体制为主轴，科技创新和成果转化为两翼的“一轴两翼”总体发展布局，努力建设成为全国一流省级林科院，为广西林业发展提供科技支撑，为自治区党委、政府和林业主管部门决策提供科技和智囊支持，为全区林业系统提供技术咨询、技术培训和技术服务。
（二）单位机构设置情况
人员结构：编制数285人。其中事业编制284人，机关后勤中心控制数1人。财政全供给编内实有人数257人，其中在职在编人员257人；退休人员218人（由社保局统一发放）；编外人员实有人数70人（财政不供给）。
下设研究所14个：用材林研究所、经济林研究所、油茶研究所、森林生态研究所、森林经营研究所、桉树研究所、森林保护研究所、林业生物技术研究所、林产加工研究所、林产化工研究所、园林花卉与森林旅游研究所、土壤肥料与环境研究所、木材研究所、两山研究所；职能部门12个：办公室、党委办公室、科技管理办公室、规划财务科、人事科、监察科、群团管理科、科技成果转化中心、林业科技信息中心、东盟办、安全保卫科、后勤管理科；1个附属小学，还有松散型的3个分院（钦州、玉林、百色）和1个科研试验基地（环江县华山林场）。
2020年4月自治区林业局成立广西“两山”发展研究院（属临时性机构，为广西林业行业理论研究平台），挂靠我院运行管理。
一、 部门预算报表（具体见附件）
（一）部门收支总体情况表
（二）部门收入总体情况表
（三）部门支出总体情况表
（四）财政拨款收支总体情况表
（五）一般公共预算支出情况表
（六）一般公共预算基本支出情况表
（七） 一般公共预算“三公”经费支出情况表
（八）政府性基金预算支出情况表
三、部门预算说明
（一）部门收支总预算说明
2021年收支总预算28，090.42万元，同比减少30，410.93万元，同比下降8.62%。收入包括一般公共预算拨款收入、事业收入、事业单位经营收入、其他收入、上年结余收入；支出包括：一般公共服务支出、科学技术支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、农林水支出、住房保障支出。
（二）部门预算收入说明
2021年收入总预算28，090.42万元，同比减少30，410.93万元，同比下降8.62%。其中：一般公共预算拨款6，551.36万元，占收入总预算23.32%，同比增加441.35万元，增长7.22%。未纳入财政专户管理的收入安排的资金21，539.06万元，占收入总预算76.68%，同比减少2643.86万元，下降10.93%。
（二）部门预算支出说明
2021年支出总预算28，090.42万元，基本支出预算6，184.93万元，占支出总预算22.02%，同比增加691.29万元，增长12.58%；项目支出预算21，905.49万元，占支出总预算77.98%，同比减少2，640.51万元，下降10.92%。
1．按支出功能分类科目划分，共分为六类，其中：
206类科学技术支出26，276.79万元，占支出总预算93.54%，同比减少2，862.62万元，下降9.8%；
208类社会保障和就业支出1106.76万元，占支出总预算3.93%，同比增加108.76万元，增长10.9%；
210类卫生健康支出263.63万元，占支出总预算0.095%，同比增加47.52万元，增长21.38%；
221类住房保障支出437.24万元，占支出总预算1.56%，同比增加56.44万元，增长14.82%；
2．按支出结构分类划分，分为基本支出预算和项目支出预算
（1）基本支出预算
基本支出预算6，184.93万元，占支出总预算22.02%，同比增加691.29万元，增长12.58%。其中：
人员类项目支出预算5，691.3万元，占基本支出预算92.01%，同比增加697.98万元，增长13.98%。其中：工资福利支出预算5，304.48万元，占基本支出预算85.76%，同比增加677.61万元，增长14.64%；对个人和家庭的补助预算386.82万元，占基本支出预算6.25%，同比增加20.37万元，增长5.56%。
运转类公用经费项目支出（商品和服务支出）预算493.63万元，占基本支出预算7.99%，同比减少6.69万元，增长1.34%。
（2）项目支出预算
项目支出预算21，905.49万元，占支出总预算77.98%，同比减少2，640.51万元，下降10.92%
（四）财政拨款收支预算情况说明
2021年财政拨款收支预算6，551.36.36万元，同比增加441.35万元，增长7.22%。收入包括一般公共预算拨款6，551.36万元。支出包括科学技术支出26，276.79万元万元、社会保障和就业支出1106.76万元、卫生健康支出269.636 万元、住房保障支出437.26万元。
（五）一般公共预算支出情况说明
2021年一般公共预算支出6551.36 万元，同比增加441.35万元，增长7.22%。其中：
基本支出6，184.93 万元，占一般公共预算支出的94.4%，同比增加691.29万元，增长12.58%。主要包括：科学技术4，737.73万元、社会保障和就业支出1，106.76万元、卫生健康支出269.63万元、住房保障支出437.24万元。
项目支出366.43万元，占一般公共预算支出的5.59%，同比减少249.94万元，下降40.55%。主要为：科学技术支出366.43万元。
（六）一般公共预算基本支出情况说明
2021年一般公共预算基本支出6，184.93万元。其中：
人员经费5，691.3 万元，主要包括：基本工资、津贴补贴、绩效工资、机关事业单位基本养老保险缴费、职业年金缴费、城镇职工基本医疗保险缴费、公务员医疗补助缴费、其他社会保障缴费、住房公积金、其他工资福利支出、离休费、退休费、医疗费补助、其他对个人和家庭的补助支出。
公用经费493.63万元，主要包括：办公费、印刷费、水费、电费、邮电费、差旅费、维修（护）费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、专用燃料费、劳务费、工会经费、福利费、公务用车运行维护费、其他交通费用、其他商品和服务支出。
（七）一般公共预算“三公”经费情况说明
2021年一般公共预算安排的“三公”经费支出预算89.93 万元，与上年持平，其中：
公务接待费3.14 万元，与上年持平。
公务用车购置及运行费54.64万元，同比增加32万元，增长141.34%。其中：公务用车运行维护费22.64 万元，与上年持平；公务用车购置费32万元，同比增加32万元，增长100%，主要原因是2021年部门预算安排购置新增车辆。
四、其他重要事项情况说明
1.政府采购预算安排情况说明
2021年政府采购预算17,154.47 万元，同比增加2,190.71 万元，增长14.64%。其中：政府集中采购预算1,564.55 万元（含货物类534.71 万元，服务类1,029.84 万元），占政府采购预算9.12%；分散采购预算15,589.92 万元（含货物类7,407.29 万元，工程类3,214.10 万元，服务类4,968.53 万元），占政府采购预算90.88%。
2.国有资产占用情况说明
经自治区财政厅核定，2021年部门预算机动车编制数：15辆。机动车实有数：12辆。其中轿车6辆，经济型车(皮卡车)1辆，旅行越野车5辆（其中有五辆车已批复报废）。
2021年一般公共预算安排32万元购置新增车辆。
3.重点项目预算绩效目标等情况说明
2021年200万元以上的项目共4个，总金额为1948.0万元。严格按照政府全面实施预算绩效管理的要求，围绕部门职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑工作活动和预算项目，重点从运行成本、管理效率、履职效能、效果效益、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门整体及核心业务产出水平和实施效果，推动提高部门整体绩效水平。
五、附表名词解释：
（一）收入科目
1.一般公共预算拨款收入：指自治区财政当年拨付的资金。
2.事业收入：指事业单位开展专业业务活动及辅助活动所取得的收入。
3.事业单位经营收入：指事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。
4.其他收入：指除上述“一般公共预算拨款收入”、“事业收入”、“经营收入”等以外的收入。
5.上年结转：指以前年度尚未完成、结转到本年仍按原规定用途继续使用的资金。
（二）支出科目
1.基本支出：指为保障机构正常运转、完成日常工作任务而发生的人员支出和公用支出。
2.项目支出：指在基本支出之外为完成特定行政任务和事业发展目标所发生的支出。
（三）“三公”经费：纳入自治区财政预决算管理的“三公”经费，是指自治区本级各部门用财政拨款安排的因公出国（境）费、公务用车购置及运行费和公务接待费。其中，因公出国（境）费反映单位公务出国（境）的国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、培训费、公杂费等支出；公务用车购置及运行费反映单位公务用车车辆购置支出（含车辆购置税）及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费用等支出；公务接待费反映单位按规定开支的各类公务接待（含外宾接待）支出。
（四）机关运行经费：为保障行政单位（含参照公务员法管理的事业单位）运行用于购买货物和服务的各项资金，包括办公及印刷费、邮电费、差旅费、会议费、福利费、日常维修费、专用材料及一般设备购置费、办公用房水电费、办公用房取暖费、办公用房物业管理费、公务用车运行维护费以及其他费用。
[关键词]预算执行；效率提升；途径研究
一、我国部门预算执行审计现状
（1）我国部门预算执行审计的发展历程
从2000年开始，我国开始了对政府部门预算执行的审计，历经了多年的实践与探索，在审计的范围、内容和审查力度等方面都有更深层次的提高，取得了令人欣慰的成绩。部门预算执行审计为促进地方经济体制的改革对地方财经秩序的规范地方政府部门规章的建立以及保障地方经济持续、健康和稳定的发展发挥了巨大的作用。如今，我国地方政府日益重视部门预算执行审计，不断其发展，审计方式不断创新，主要表现在对数字化审计平台的使用和推进审计全覆盖的方面，对审计结果产生了很多正面的影响。某市运用大数据审计方式，将审计人员从数据查阅的人工查账审计模式中解放出来，将审计重心转向删选数据、对比分析、问题发掘，仅用了不到一个月的时间便完成了大量的财务数据、国库集中支付数据的采集、分析、删选、疑点、问题分类等流程的审计工作任务，可见数据式审计的工作效率是相当高的。部门预算执行审计数据库的建立不但提升了部门预算执行审计的效率，还降低了审计成本，为后续审计项目的开展提供了很好的借鉴作用。
（2）部门预算执行审计不足
1）缺乏高质量审计队伍。由于审计人员自身知识结构单一的局限，部分预算执行审计很大程度还是停留在财政收支的真实性、合法性上，没有延伸到财政收支经济性、合法性、效益性上。在审计计划阶段，缺乏宏观方面的思考，不能立足于宏观的角度来分析查找财政资金运用中存在的漏洞，便无法从更深层次的意义上分析原因，更不用说提出有价值的意见和建议。进而使地方预算执行审计在加强经济管理、提高经济效益、推动经济发展等方面发挥的作用受到影响。在实施部门预算执行审计时，需要对各部门业务组成，组织结构和财务情况有基础性的了解，但是部分审计人员缺乏积极性，不能缺乏根据实际情况不断学习以提升业务水平，导致不了解被审计部门的综合情况，便难以发现该部门预算执行中存在的漏洞。
2）政府对部门预算执行审计不够重视。部分地方政府对于部门预算执行审计重视程度不到位，导致审计人员进行审前调查时，不能充分给予配合，使得预算执行审计的开展受到重重阻碍，审计过程中消耗的时间精力也相应增多，便难以取得目标审计成果。同时，部门预算执行审计结果也得不到相应的重视，导致审计成果利用率低。相关部门不及时根据部门预算执行审计结果作出改正，部门预算执行存在的问题也就没有得到解决，屡审屡犯现象不断发生。同时，审计人员积极性受到打击，部门预算执行审计收效甚微。
3）缺乏计算机辅助审计技术。随着审计技术的发展，计算机审计重要性逐步提高，地方审计机关亟需计算机审计方面的技术人才。当前，在面对大批量审计数据面前，很多地方审计机关以财务审计裁员为主，没有精通信息化审计的高端复合型人才，往往采取聘请计算机技术人员协助工作的方式，审计工作效率难以提升，审计成本增加，同时存在审计信息泄露的风险。如今审计机关工作时，虽然有相应的审计软件和审计账套，但是审计工作中并没有充分利用好这些便利信息，进行有效性的利用。在国家十三五提出建设大数据平台的背景下，地方审计机关没有利用好已经逐渐完善的大数据平台，利用数据平台为审计工作服务。
二、提升部门预算执行审计效率途径
（1）合理选用审计方法，改善审计方式
目前很多地方审计机关开始了对计算机审计辅助方式的运用，但是关于大数据平台的建立和运用还有很多不足之处。运用计算机辅助审计，设计审计程序，改变传统落后的审计思维，把预算执行审计的方向向预算编制与管理和财政资金使用效率的方向发展，借助计算机审计软件的快速运算和自动汇总功能，以国库集中支付数据、预决算数据、会计数据为审计对象，利用SQL语句，设计实用的审计模式，发现审计疑点，查找审计证据。通过对计算机辅助审计技术的使用，可以将审计人员从繁重的人工审计工作中解放出来，将审计工作重点放在预算执行审计执行中效率性、效果性方面，更符合加强预算执行审计的要求。不但能够提升工作效率，还能降低审计工作成本。通过合理绩效评价体系的使用，全面的评价部门预算执行审计。大数据审计方式也将成为未来审计方式的必然趋势。
（2）完善审计公告公开机制，做好审计反馈
目前各个地方政府的政务公开机制已经相当健全，审计公告也在审计局相关网站进行公开。但是，关于部门预算执行审计工作的公开，往往不够及时全面。对于审计整改结果的公开，更是少之甚少。地方审计机关应该将审计反馈和审计整改监督也作为部门预算执行审计的一部分，列入审计计划，作为地方政府预算执行审计的重要考核标准之一。在进行审计反馈时，不仅要告知被审计单位预算执行中存在的问题，还应对其提出相应的整改意见，发放审计意见整改书。某市地方审计机关实行“廉洁从审反馈”制度，即在审计项目开始之前，将审计整改意见和“审计通知书”一起发至被审计单位，要求被审单位在审计结束后10天内，将反馈函寄到审计部门.根据对反馈函的评价分析，由纪检部门归档建立审计人员廉政档案，实施事后监督，并确定审计整改的重点检查对象，这也是值得各地审计机关采取的良好审计反馈制度，值得各地方政府完善学习。除了将审计结果进行公开之外，审计整改实施过程和结果审计机关也可以进行相应政务公开，提高人民群众参政议政的热情，将广大人民群众纳入审计监督者的范围，使得对被审计单位的监督更加全面，对被审计单位的整改过程提供更有力的监督。
一、政府部门预算资金绩效审计的涵义
政府部门预算资金绩效审计是我国政府绩效审计的重要内容之一。自1948年3月阿瑟・肯特在美国《内部审计师》杂志上发表《经营审计》一文以来，“绩效审计(performance audit)”这一概念已逐步引起人们的关注和重视，一些学者、审计机关和国际组织对其内涵进行了归纳和描述。
R・E・布朗(1992)认为，绩效审计是对一个工作项目的效益和效果进行传统的分析。美国审计总署在《政府审计准则》中认为，绩效审计是参照客观标准或最佳实物及其他信息，对政府项目的绩效和管理进行独立的评价，以促进改善政府项目的经营，为负责监督或采取纠正措施的有关各方制定决策提供便利，促进政府加强公共责任。英国《国家审计法》(1983)认为，绩效审计是对政府部门或其他相关组织为履行职责而使用所掌握资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)进行的审查。最高审计机关国际组织(1986)在第十二届会议通过的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中认为，除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。
上述归纳表述虽然各异，但其实质是一致的：都强调“3E”，即通过对公共资源经济性、效率性和效果性审查，以促进政府改善公共资源配置、管理和利用效率。鉴于此，本文认为：政府部门预算资金绩效审计是审计机关在对财政预算单位的财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查政府各部门履行其职责对财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为。这里的“经济、效率和效果”，是政府部门预算资金绩效审计的三个基本要素。其中，经济l生是指以最低费用取得一定质量的资源；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。
由此可见，政府部门预算资金绩效审计是对传统财政财务收支审计的进一步拓展，它在真实性、合法性审计的基础上，突出了对政府部门预算资金使用的经济性、效率性和效果性审查，目的在于促进政府部门改善对预算资金的管理和使用效率，更好地解除公共受托责任。
二、政府部门预算资金绩效审计的范围和内容
政府部门预算资金绩效审计的对象是政府部门预算资金的使用和支出状况，因而政府部门预算资金支出的范围，就决定了其绩效审计的范围。按照预算收支分类科目的划分，可将政府部门预算支出的范围概括为三大领域：基本支出、项目支出和专项资金支出。
(一)基本支出绩效审计 基本支出是为保证政府部门正常运行和完成日常工作任务而发生的支出，包括人员经费支出和日常公用经费支出两部分，它是政府部门预算资金绩效审计的基本内容。其中，对于人员经费支出的绩效审计，主要是审查部门定员定额状况是否符合核定的标准，有无超编或空编现象，以评价被审部门履行的职能与所需人员经费之问，是否具有经济性和效率性。对于日常公用经费支出绩效审计，重点是审查办公用品的采购是否经济、节约，采购的物品是否适用、恰当，有无追求高标准和铺张浪费现象；同时，还要走访使用部门，了解所购物品的使用情况和使用效果，以评价所付支出是否实现了预期目标等。
(二)项目支出绩效审计 项目支出是为完成政府部门特定行政工作任务或事业发展而发生的支出，其支出数额巨大，一旦发生不经济或低绩效情况，将给国家预算资金造成巨大损失，因而是政府部门预算资金绩效审计的主要内容。项目支出绩效审计包括三个方面内容：一是着重审查项目立项和决策的绩效情况；二是着重审查资金使用和管理的绩效情况；三是着重审查竣工项目的绩效情况。
(三)专项资金支出绩效审计 专项资金支出是国家为了发展、扶持某项特殊事业或处理突发事件而发生的支出，具有专款专用、单独报账结算的特点。其支出数额也很巨大，且涉及的层级较多(如从中央拨至省、市、县甚至村)，容易被挤占或挪用，因而是政府部门预算资金绩效审计的重点。对专项资金支出的绩效审计，首先应审查资金的流向和使用是否符合指定的专门用途，是否存在被挤占、挪用、截留，以致专项资金损失浪费和低效率现象。其次，应审查专项资金支出后形成的结果是否达到了预期效果，对特定的事业是否产生了积极的经济效益和社会效益等。
三、政府部门预算资金绩效审计的难点
从政府部门预算资金绩效审计的范围和内容不难发现：绩效审计的影响力非常大，不仅涉及预算的修改、项目的继续或终止，甚至可以影响到一个组织或项目的声誉，因而其审计风险较传统财务审计更大。所以，我国在全面推进政府部门预算资金绩效审计过程中。会面临很多困难。
(一)评价绩效的标准难以确定 统一的绩效评价标准是全面推进绩效审计必不可少的技术要件，其功能在于为审计人员专业判断的一致性和客观性提供指南。然而，由于绩效审计是对政府部门预算资金的经济性、效率性和效果性(“3E”)进行的审计，不同的部门其预算资金支出的范围不同，衡量其“3E”的标准也截然不同。不同的审计人员根据自己不同的理解和判断会选择不同的评价标准，得出不同的审计结论，这必然影响绩效评价结果的客观性和一致性。因此，如何确定统一的绩效评价标准，是全面开展政府部门预算资金绩效审计的一大技术难题。
(二)政府部门预算编制不规范 部门预算数据的真实、完整、规范是顺利开展政府部门预算资金绩效审计的基础条件。但从目前各地编制的部门预算看，仍存在一些不规范问题，突出表现在以下四个方面：一是有些财政性资金没有纳入部门预算的范围，造成预算内容不完整；二是零基预算没有得到广泛运用，大部分部门预算实质上仍然采用的是“基数加增长”方式；三是预算数据的确定往往缺乏充分的科学论证，导致预算数据过于粗糙或笼统；四是预(决)算草案仍属于密级政府文件，使得部门预算的透明度和公开度较差。这些问题的存在，给全面开展政府部门预算资金绩效审计造成障碍。
(三)绩效审计准则体系不健全 全面推进绩效审计，需要一套健全的绩效审计准则体系予以规范。但凡绩效审计开展得比较好的国家，都较早地制定了绩效审计准则体系。美国是最早制定
绩效审计准则的国家，我国目前还没有一套完整的绩效审计准则体系，现行的《审计法》虽然规定审计机关要对“真实合法效益”进行审计，但非常笼统，而且仅指“财政财务收支”，对绩效审计如何实施、如何报告、以及审计机关和被审计单位的权力、责任和义务均未作明确规定。因此，尽快制定一套完善的绩效审计准则体系，是全面推进绩效审计所必须解决的一大难点。
(四)审计人员素质尚不适应绩效审计要求 绩效审计需要多学科的知识和复合型的人才，它不仅要求审计人员具有财务和会计知识，还要具有宏观意识，从经济和社会发展的全局评价政府工作绩效的知识和技能。然而，目前我国审计人员中，符合绩效审计要求的复合型人才不多，审计人员知识结构单一，经济学、社会学、统计学、工程建筑学等方面的人才普遍缺乏，大多数审计人员只精通财务会计知识，而且宏观意识不强，还没有真正做到“围绕经济搞审计，跳出审计谈经济”。因此，如何尽快提高审计人员素质，是全面开展政府部门预算资金绩效审计的又一难题。
四、政府部门预算资金绩效审计的建议
美国的绩效审计在政府审计业务中所占的比重已达到90％以上，我国《审计署2006至2010年审计工作发展规划》也要求：“到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”。开展绩效审计已成为政府审计的发展趋势。鉴于此，我国应针对上述绩效审计存在的难点，采取措施，为全面推进政府部门预算资金绩效审计做准备。
(一)合理确定绩效审计评价标准 评价绩效的标准多种多样：不同的人有不同的理解和判断，得出的结论也不同。因此，建议审计人员在现场审计开始前，可以按以下顺序与被审计单位进行协商，选择一种公认的、不存在异议的衡量标准：计划标准、历史标准、行业标准、国家标准、国际标准、经验标准。
(二)灵活运用各种绩效审计方法 根据发达国家经验，目前适用于绩效审计的技术方法除了传统财务审计方法外，还包括综合指数法、生产函数法、模糊数学法、因素分析法、成本―效益分析法、最低成本法、目标评价法、公众评价法等。我国作为一个市场经济体制初步建立起来的国家，可以从中选择部分适合我国国情的技术方法，并将其与传统的财务审计方法结合起来灵活运用。同时，还要勇于创新，积极探索计算机网络环境下的新技术、新方法，以适应绩效审计的需要。
(三)不断规范部门预算编制 财政部应加快财政预算管理体制改革步伐，完善部门预算编制制度，加大对部门预算编制的监管力度。政府各部门在深化部门预算改革的进程中，要紧密结合财政部的相关法规，认真界定部门预算的范围和标准，特别是预算支出的范围要严格界定；切实改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行真正意义上的“零基预算”；此外，还要进一步细化部门预算项目，确保预算支出数据详实、具体、精确、完整，为全面推进政府部门预算资金绩效审计创造条件。
编制部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。编制部门预算是贯彻依法治国、依法行政方针的客观需要，有利于人大对财政预算的审查和监督，有利于预算的公平、公正、公开，有利于强化预算观念，提高预算管理水平。部门决算是国家预算体系运行结果的年终反馈，是财政部门、上级主管部门和国家宏观经济管理部门制定政策、管理与监督预算执行过程、编制下年度政府预算及进行宏观经济调控的重要信息依据。部门决算与部门预算的对比一方面反映了部门预算编制是否合理；另一方面反映了部门预算的执行情况。
在各单位的具体实践中，部门决算与部门预算存在较大的差异，可比性较差，表现在两个方面，有的是总体收支差异较大，有的总体收支差异不大，但明细项目差异十几倍，甚至几十倍。
二、部门决算与部门预算对比性缺失的原因分析
造成决算与预算不配比主要是由于财政部门与基层编制单位两方面因素引起的。
（一）财政部门的原因。
1.财政与部门间的关系难以理顺。
（1）部门预算是以部门为主的“被动”预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。
（2）部门预算的财权冲突问题。一是预算外资金未全部纳入部门预算的现象大量存在；二是目前多个部门拥有预算分配权，财政部门很难从整体上对一个部门的预算进行掌握和控制；三是财政部门内部资金分配权分割。wWW.133229.Com目前部门预算资金分配权仍然落实在内部各职能部门手中，实行对口分配，分管业务处（科）室站在各自不同的角度，为分管部门争资金、争项目。
（3）事业单位退出机制不畅。最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。在以前收费、罚款没有得到有效控制的时期，各地增设了很多依赖收费生存的事业单位，这些单位可以说是“因费而生”。随着国家对收费项目的清理、取消，很多赖此生存的事业单位失去了经费来源，这些“因费而生”的单位本应“清费而灭”，却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。
2.缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。
（1）人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。
（2）部门预算执行出现法律空档。我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，一年中有1/4的时间实际上没有预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使部门预算的严肃性大打折扣。
（3）部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，只有报纸登载的财政预算报告，其他所有政府或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴，公众无法参与。
（4）没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，没有人对此进行详细考究。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。
3.科学的定额标准体系尚未建立。
（1）现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。现行的定额是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。
（2）很难确立科学的定额标准体系。一方面为了使定额标准更加接近单位的实际情况，与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好，但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的，定额标准涵盖的范围过窄，预算分配的公平性也很难得到体现；另一方面，如果过分强调预算定额的统一，对部门职能的特殊性考虑不够，又不利于部门工作开展和积极性的发挥。
4.以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应。
（1）现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况，无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。
（2）现代预算编制由过去的“投入法”改为“产出法”，强调部门所提供服务的效果和效率。对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。传统的收付实现制会计无法核算和反映公共资源的优化配置和合理使用情况，提供公共部门的绩效考核指标，迫切要求采用修正的权责发生制为基础。
（二）预算编制单位的自身原因。
1.某些基层编制单位领导对预算重视不够。有些单位领导对预算的严肃性认识不够，认为填报预算就是凑数字，随意编制预算；有些单位则为了从财政部门要到钱，虚列支出，把国家预算资金从国库里套出来。年终编制决算报告时，有的出现较大差异的单位为了数字好看，随意调节数字。通过这种方式编制出来的预、决算的可比性无从谈起。
2.具体预算编制人员不依法办事，随意拼凑数字。有的财务人员没有严格依照《预算法》、《会计法》等法律的规定办事，编制预算时马马虎虎或者完全按照单位领导的意图捏造数据；编制决算时为了通过财政部门的审核，违背真实情况拼凑数字，单位领导提起笔来就签字上报。
3.预算单位报告不够及时，与财政部门沟通不够主动。由于国家政策的变化，有些预算编制单位在年度内事权变动较大，有些单位出现突发状况，专项资金无法及时到位只能由其他经费中暂时先支出而又未及时向财政部门报告。
三、如何增强部门决算与部门预算的对比性
1.规范预算编制程序。一是适当提前预算编制时间；二是简化编报程序。目前从中央到地方普遍实行“二上二下”的编制方法，各地可以结合当地实际，适当简化编报程序，比如可以变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。
2.注意把握财政部门与其他部门的关系。一是财政部门在全面掌握部门资源和需求的基础上，不断增加预算编制的主动性；二是预算编制要坚持公开、公平、公正的原则，提高项目安排的透明度。
3.加强建章立制，增强预算的公开性和透明度，推进政务公开和依法理财工作。部门预算要体现公平、透明的原则。对于单位的经常性支出，要通过建立科学的定员定额体系，以实现预算分配的标准化；对单位的项目支出，要通过填报项目文本、建立项目库和科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目。预算报告要对公众公开，让公众及时了解政府的预算政策和资金去向，建立健全公众对预算程序的参与制度。
4.建立健全人大预算审查制度。首先要设立专司预算审查的专门委员会。目前中央及部分地方人大已经在财经委员会下设立了预算委员会，这对于加强预算审查、强化预算约束起到了积极的作用。考虑到预算审查的专业性和复杂性，应将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会。
5.完善定员定额标准。制定定员定额标准要遵循以下几个原则：一是财力与行政事业发展相结合。定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要建立在较为可靠的财力基础上；二是公平公正原则。结合部门的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪；三是同步考虑部门的特殊性，部门的特殊业务支出可以制定较高的定额。
6.建立健全部门预算绩效考评制度。对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。在项目申报阶段，在部门评审的基础上，不断扩大财政委托评审的范围，以保障项目确实必需、可行；在项目执行阶段，要对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结；财政部门定期或专项考核，并将绩效考评结果记入项目库，作为以后年度安排立项的参考，促使预算资金真正从“重分配”向“重管理”转变。
6.完善各项配套措施。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分：改革预算编制方法，建立国库集中收付制度，推行政府采购制度。实
部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题，国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题，政府采购解决的是资金使用的公开性和透明性问题，这三个部分相辅相成，只有配套联动，共同推进，才能取得预期的改革效果。
自1994年3月22日通过，1995年1月1日起开始实施的预算法已经历近十年的历程，它对我国强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家的宏观调控，保障经济和社会的健康发展及人大对预算的审查监督，促进依法理财都起到了十分重要的作用。随着公共财政预算体制的改革的推出，现行预算法逐渐显露出一些与这些改革不相适应的地方，客观上需要对其进行必要的调整和修订。
现行预算法存在的一个比较突出的问题就是它无法反映部门预算的改革。1999年，我国开始着手预算编制改革，试编部门预算，取得了较好的效果，目前财政部经国务院批准正在大力推广部门预算，但是现行预算法却无法反映这一改革。
例如，预算法第二十九条规定“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。”该规定较模糊，可操作性较低。预算收入与国民生产总值的增长率相适应，是应该体现在以相同的增长率增长，还是以一定的弹性增长，预算法中没有明确，在预算的实际运行中也没有规律性。如1994年后，我国税收收入连年呈现出超常增长态势，这与我国国民生产总值的增长率之间没有固定的比例关系，否则，在一定程度上可以说这些年的税收收入超常增长违背了预算法；假定预算收入与国民生产总值的增长率之间有固定的比例关系，不同的地区经济发展水平是不同的，某一地区的国民生产总值增长率与全国平均的增长率以及其他地区的增长率都不同，则编制地方预算时，难以确定应该以本地区的增长率为标准还是以全国平均的增长率为标准。可以考虑将该条调整为各级预算收入应保持与本地区当年GDP 的增长率（预测数）相同的增长率，以便实际操作。预算法对政府预算收入机制应做出规范性规定。明确规定税收收入是预算收入的主要形式，彻底取消预算外、制度外收入范畴，并且规范税制，健全完善税法，建立科学有效的征管机制，在此基础上，真正做到“依法治税、税收法定”，预算收入（主要是税收收入）直接受税法影响，预算收入的增减变化直接受税法修改、调整的影响，不受预算支出需求、宏观经济发展变化、宏观调控目标及民主决策等因素影响。
从编制时间来看，合理的预算编制时间是保证预算草案科学、全面、合理、有效的重要条件。预算编制需要收集各种数据，特别是在目前进行的编制部门预算、细化预算编制的改革和一些预算单位试编零基预算的情况下，需要对大量的各种数据进行计算分析，就更要有时间的保证。而现行预算法实施条例规定：国务院于每年 11月10日前下达编制下一年预算草案的指示，中央各部门在每年的12月10日前报财政部审核，省、自治区、直辖市于下一年1月10日前报财政部。这样各基层部门编制预算的时间仅一、两个月。而按照国际通行的标准预算周期要求，从预算编制开始到决算完成，大约需要30个月，其中，预算编制阶段期限约为12 个月，由于我国预算编制时间太短，导致预算草案仓促出台，预算支出项目的选定随心所欲，预算草案的质量明显得不到保证。所以，应提前和延长预算编制时间，保证预算正式编制前的准备时间。目前，财政部已经适应改革的需要，将预算编制的时间提前，即国务院下达编制预算的指示提前到9月初，大约提前2个月，建议再适当延长预算编制时间至半年到一年左右，以保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在预算执行中的频繁调整。再次，规范预算编制程序。在预算编制时间得以延长的前提下，应当进一步明确各级预算的编制程序，在编制时间、编制主体、内容要求、审查环节、法律责任等方面有严格的制度要求，以保证预算编制高效、合法、有序地进行。从某种意义上来说，编制多年滚动预算、财政中长期计划应该成为法定要求，这是编制年度预算的依据和基础。同时还应明确规定其必须与年度预算同时报送政府行政审核及立法机构审批，这有利于年度预算与国民经济和社会发展计划、财政中长期计划相适应，克服年度预算的“近视眼”局限，健全财政职能，保持宏观经济政策的适当稳定性，更好地实现国家宏观调控目标，同时也有利于立法机构从长远的角度对预算进行审查，相对地延长预算的审议时间，提高预算审批的质量和效果。
还有一点不能忽视，那就是目前我国财政部门内部各业务部门都有预算编制和执行的职能，这既不利于科学地编制预算，也不利于加强对预算执行的管理。故而，应改革现行集预算编制与执行于一体的预算机构设置和管理体制，取消各业务部门的预算编制职能，将预算编制与预算执行机构分设，明确规定设立专门的预算编制部门以及规定预算编制部门的权利等。预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准。预算的执行部门负责预算计划的具体执行，各司其责，相互分离，以保证财政预算计划执行的严肃性、公开性。
无论任何制度改革包括预算法完善都无法离开来自各方面的监督而独立施行，一方面为了群策群力，另一方面也不失监督制约。立法机关参与到政府预算政策或预算“盘子”的制定工作即预算编制工作，是世界各国的通行做法，也是体现预算的立法监督约束性的重要形式。预算法可以考虑授权人大财经委员会设置以专业人员为主体的预算编制、审核专门委员会或机构，由其编制政府预算“参考案”，内部使用，不具有法律意义，但反映人大的预算意见，作为审批政府提交的预算案大参照，并具体负责预算的检查与评估；同时，国务院和财政部下达编制下一年度预算的指示和要求时，应该反映人大常委会的预算编制意见和建议，从而形成一种“专业化牵制”，以弥补因预算管理专业化给预算编制和立法机关审查批准预算带来的困难。另外，考虑到政府预算的逐步细化和复杂化，预算法也应大力鼓励国内学术团体、学派、科研机构、高校、社会专业人士等社会力量为政府提出预算意见或专题意见，甚至受托参编政府预算，使政府预算在更广泛的基础上编制而成，真正提高政府预算草案的质量。
预算法律制度的完善是一个很重大的课题，有很多问题不能在这篇短短的小文中论述到，如对关于政府采购的法律确认与相关规范问题，国库集中收付的法律调整，如此这般等等，也有很多能够提到却没法很完全的展开的问题。无论如何，路漫漫其修远兮，吾将上下而求索，作为一个切入点，本文仅仅是开了一个头，而预算法制度改革，还是一个需要我们为之付出大量精力的课题，可能其意义说出来没有气动山河那么壮大，但是我们担负的责任和我们身处的环境都没法让我们像很多人那样只是动动嘴皮子而已，更多时候，我们必须付出更多！
周涛
【关键词】高校部门预算 隐性赤字 原因探讨 对策建议
实现“权责明确、行为规范、管理严格、监督到位、运行有效、服务优质”是高校的发展目标，高校的预算管理在实现上述目标过程中占有十分重要的地位。但是，随着高等教育事业的快速发展，高校办学经费日趋紧张，经费供求矛盾日渐突出，经济活动日益复杂。因此，增强高校财务管理创新意识，探索建立注意效益、节约资源的财务运行机制，就显得非常重要。
为了加强高校的预算管理，强化预算的权威性和严肃性，充分发挥预算在资源配置中的主导作用，教育部、财政部颁发了《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见的规定》。规定要求高校在编制学校预算时，应根据“量入为出，收支平衡，积极稳妥，确保重点，勤俭节约”的原则编制年度财务收支预算。高校的预算管理是高校财务管理的起点，也是高校财务管理的核心，是高校经济命脉的中枢神经。预算管理工作的好坏，直接关系到高校的日常运行和长远发展。因此，对预算编制方法进行改革，使用科学的预算管理方法进行预算编制，将对高校的财务管理工作产生巨大的积极作用。由于高校的预算在编制时由于按惯例编制，缺乏科学性和前瞻性，因此如何解决高校预算的隐形赤字，值得我们的思考和探索。
一、部门预算存在隐形赤字的原因
1.高校对部门预算编制的重要性认识不足、重视不够，缺乏科学性
高校的部门预算编制要应与部门的预算执行情况紧密衔接，高校的部门预算编制要有利于部门预算执行的可操作性和规范化。要想编准编好本部门预算，应该要有根有据，高校内部要高度重视，层层把关和落实，而且还需要校内相关的部门配合和支持。
2.高校部门预算的编制时间短，缺乏系统性和预算编制的严肃性
部门预算的编制不管是发达国家还是发展中国家，编制时间都要长达一年以上。充足的编制时间是保证预算编制质量的重要保证。然而，现在各高校编制部门预算的时间大约为6个月左右。高校部门预算的编制是一个系统工程，由于部门预算编制时间短，存在一些预算项目和指标论证不充分，缺乏民主程序和科学性，造成预算安排的先天不足，致使预算在执行中不断出现问题，追加经费的事情时有发生，冲击了预算的正常执行，严重影响了预算的严肃性。
3.高校部门预算编制存在潜在的隐形赤字
高校当年预算执行结果常常出现这样的情况:一是预算结余，即预算支出小于预算收入；二是预算赤字，即预算支出大于预算收入；三是预算平衡。但在部门预算的实际执行过程中，往往是存在将结余年份的资金抵补预算赤字年份的资金，虽然在资金运作上是处于一种收支平衡状态，但实际上这是一种潜在预算赤字。
4.高校的部门预算编制缺乏科学性和谨慎性
高校的部门预算编制包括收入预算的编制和支出预算的编制，收入预算主要包括国家财政拨款、事业收入、产业和附属单位缴款、其他收入等，由于有些收入的不可确定性，不应盲目的变大收入预算，缺乏科学性，造成收入预算在实际执行过程中收入不到位，完不成收入预算，造成预算赤字，高校在编制收入预算时应坚持实际情况与谨慎性原则相结合，应本着实事求是，科学准确完整的编制收入预算，如果收入预算实际执行过程中有新增收入，应根据高校的实际情况，根据轻重缓急的原则，再安排支出。
5.高校的部门预算执行不到位，缺乏管理、监督和约束
长期以来高校的部门预算在实际执行过程中，存在着高校的管理部门只重视支出预算而忽略了收入预算，年初高校编制的部门预算是一种在静态、理想状态下编制的收支平衡预算，但是部门预算在实际执行过程中，往往存在收入预算没有全部实现，支出预算却全部安排的情况，其结果往往导致预算赤字。
二、实现预算动态收支平衡的对策建议
1.高校应强化和规范部门预算编制，做到科学、准确、完整
高校部门预算的编制方法上可采取由上而下和由下而上结合的编制方法。在编制部门预算时应考虑各部门上年的实际支出情况和当年的事业发展，根据定额加专项实际编制好部门预算。做到部门预算审定、批准的程序要科学规范。在强化部门预算执行监督检查中，了解掌握部门预算的优点与不足，为提高部门预算质量提供有价值的改进意见或资料，促进部门预算的进一步完善，建立起部门预算编制、执行、监督的新体系，从而规范部门预算的全过程。
2.强化高校部门预算核定定额标准的科学性、准确性和前瞻性
从当前各高校在编制部门预算中的有关定额来看，由于教育部对高校的预算编制尚未有一个统一完整的标准和定额，高校在预算编制过程中对各部门核定定额标准时，大多数都是根据多年来在预算执行过程中的经验和惯例来确定的。
3．强化高校部门预算的严肃性、权威性
高校部门预算由于是在上一年度预计编制下一年度的预算，部门预算在当年实际执行过程中不可避免的存在支出没有安排的现象。高校在安排追加预算时，应考虑是否有收入预算作保证，如果有新增收入，根据新增收入金额，安排追加支出预算；如果没有新增收入，要根据轻重缓急统筹兼顾的原则，支出预算内部调整，真正做到预算的严肃性、权威性，实现真正意义上的收入支出平衡。
参考文献：
[1]邱晓菊.编制高校财务预算的原则与方法[j].理工高教研究,2007,(5).
[2]陈祖祺.提高高校预算编制质量的几个问题[j].预算管理会计月刊，2005,(4).
[3]王俊华.高校部门预算的编制对策与政策研究[j].巴音职教，2007,(2).
[4]周.高校预算编制方法探讨[j].事业会计，2007,(6).
（一）预算编制力量不足，制约了预算编制的准确性。各级财政部门预算编制都在年末进行，时间短，人力不足，工作量大。没有充分时间和精力对上报建议计划所涉及的事项进行逐项核实，缺乏与组织、人事部门的有效沟通，故而下达执行的部门预算缺乏审核和调研，造成预算准确性不高。
（二）预算编制过粗，影响了预算的约束力。现行的财政预算大多是按部门、按条条编制的，较为笼统，不利于人大和有关部门了解预算及其执行情况，也为财政部门擅自调整预算、进行隐形分配提供了方便。由于预算过粗，科目调剂频繁，调剂金额较大，往往使人代会批复预算时无所适从，从而造成部门预算缺乏足够的约束力。
（三）部门预算标准尚未制定，影响了部门预算的公正性。在实践中，对人员、公用经费定额标准的制定普遍感到很困难，原因是：一方面，各地综合财力水平难以预测，特别是非税收入不确定，对支出标准的制定产生影响。另一方面，公共资源配置和日常办公耗用缺乏科学统一的标准，造成同样性质的单位，经费水平高低不一，有的能够满足需要，有的却相差甚远。
（四）追加预算不尽合理，影响了部门预算的严肃性。我国中西部地区很多地方属依赖性财政，年初预算因有很多不可知而不能全部到位，往往要在年中（终）安排追加预算。有的追加预算过多，个别的追加预算比年初预算还要多，致使财政预算失去了严肃性和约束力。追加预算的审批不严格或流于形式，随意性较大，助长了一些部门、单位跑要资金的现象，容易产生腐败。同时对一些年终必须支付的资金，追加预算又很难确定纳入预算，从而形成超预算拨付款项。
（五）上级财政追加预算的不确定性，增加了部门预算工作的难度。近年来上级财政对贫困地区转移支付的力度加大，支持贫困地区的专项资金、转移支付资金等有相当一部分年初还不能确定，只有等到年底上级预算追加来后才能确定是否为本级财力。特别是部分项目资金跨年度批复，跨年度拨付，造成当年预算很难确定，导致预算编制的不确定性，致使年初预算安排不了，调整追加预算确定不了，年初预算少、年终预算支付大。
二、纠正地方部门预算编制存在问题的对策
（一）建立专职预算机构，确保预算编制改革的顺利进行。新设立的预算管理部门要全权负责政府预算计划的编制，统一掌握预算编制政策与标准，审核部门预算，编制综合财政预算，保证部门预算编制的权威性和独立性。
（二）实行标准周期管理，提高预算编制的科学性。预算编制一般应从每年年初开始，在对上一年预算执行结果进行分析总结和绩效评价的基础上，结合实际，测算下一年度预算收支规模和增长速度，预算草案。通过汇总各部门预算，形成本地区总预算草案，并按规定程序上报审批，期限为12个月。实行标准周期管理，可以使预算的时间延长至12个月，为细化预算编制，提高预算编制的科学性，提供了充足的时间。
（三）细化预算编制，增强预算约束力。要尽快建立科学合理的支出标准和预算定额，进一步细化预算，提高年初预算资金分配的到位率。各部门要建立和完善项目库，打好预算编制基础;逐步公开部门预算，建立预算执行的日常监督机制;加强支出预算的测算，并按照批复的预算严格执行。从公共财政需求出发，收入按类、款、项、目四级和支出按类、款、项三级细化预算的编制，实现财政预算资金分配的科学化、合理化和预算编制完整性。
（四）增强严格执行预算的自觉性，切实做到依法行政、依法理财。严格执行预算，维护政府预算的权威性和严肃性，是各级政府和各个部门的重要责任。要进一步增强法律意识，从维护国家利益和政令统一的高度，提高预算执行的自觉性;要按照先有预算、后有支出、无预算不支出的原则，完善预算管理制度，依法规范政府收支行为;要强化预算监督，落实预算执行责任，确保预算执行到位。
（五）改进预算编制方法，推进部门预算的公正和公允。在预算编制中实行“零基预算”法，按照建立公共财政体系和部门预算编制的原则，优化财政支出结构，确保财政资金用在最需要的地方。步骤是：对人员经费按照实际核定，公用经费按照定额核定，专项经费按照计划核定，部门预算一次核定，支出按总额控制，资金拨款按进度拨付。对人员经费定额标准的制定，严格按照国家工资制度和有关政策规定开支范围、开支标准核定;对公用经费定额标准的制定，按照本地区的经费保障平均水平制定基本定额;对项目支出的预算编制，要严把项目的立项、评审关，按照需要与可能的原则安排。
关键词：部门预算；审计；途径
中图分类号：F239.41 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2012)04-0095-02
当前，随着公共财政制度改革的逐步推进，国家逐步建立起公共财政体系。公共财政改革的核心内容是建立起一套基于责任化和民主化的部门预算管理制度，要求政府在行使权力同时必须履行相应的责任，防止出现传统的预算过程因缺乏明确而清晰的责任机制而导致“失灵”现象发生。同时，要确保公共资源的合理使用，让政府等公共部门的收支行为置于人民的监督之下，让纳税人在预算的形成过程中有发言权，确保国家的财政收入取之于民、用之于民。这些目标的实现都需要国家审计机关加强审计监督，不断提高部门预算执行的审计效果，以促进公共财政运行过程的公开、公平和公正。
一、提高部门预算执行审计效果的必要性
（一）有利于促进部门预算管理体系的健全完善
部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各个部门编制，经财政部门审核后由立法机关审议通过，反映各部门在预算年度内所有收入和支出情况的政府预算。部门预算执行审计是指审计机关依法按照财政部门批准的部门年度预算及相关财政法规，对政府部门年度预算的执行及其确认、计量、记录、报告情况进行审计督查。部门预算执行审计分析部门收支计划数与执行数之间的差异及原因，揭示财政资金管理使用以及现行制度、机制层面中存在的问题，并向政府和立法机关反映情况提出建议，以便制定更加切实可行的财政预算制度和政策，确保财政预算的科学化、规范化、法制化，推动财政管理改革，促进公共财政体制完善。
（二）有利于增强预算约束力和廉政监督水平
部门预算单位管理的财政资金既是政府为确保机构履行职能所保障的资金需要，更是纳税人权利的延伸。社会各界对政府及其部门“规范行为、提高效能、廉洁公正、增强责任”的呼声越来越高，人民群众愈加关注财政资金是否被过度消耗或浪费，财政预算的约束力是否得到实行。因此，部门预算执行效果不但关系到党和政府的廉洁、效能形象，更关系到广大人民群众的切身利益。审计机关通过加强对部门预算资金管理使用的监督，及时发现部门预算单位预算执行过程中的问题，并督促其整改，将进一步实现预算的约束力，推动提高财政财务管理工作水平；同时能阻断和预防个别干部“带病上岗”，防止因为权力增大而自我意识膨胀，在缺乏约束的“宽松”环境中慢慢“变质”。
二、提高部门预算执行审计效果的路径
（一）注重部门预算执行审计的全过程质量控制
部门预算执行审计是一项系统工程，要提高审计效果，需从审计工作的各个环节入手。在审计目标方面，要逐步从传统的查错纠弊向提高部门预算执行效果、建立公共财政体系上转变，促进公共财政向公开、公正、公平方向发展。在审计范围方面，要增加审计的广度和深度，从一般预算资金向整个财政性资金审计转变，从一级预算单位向二级预算单位及下属单位延伸，实现全方位审计。在审计手段方面，要积极运用计算机审计方法，充分利用科技手段来发现审计线索，提高审计工作效能。在审计问题处理方面，要重视对审计中发现问题的整改落实，加大审计整改跟踪力度，促使预算单位纠正问题、改进工作。部门预算执行审计全过程的质量控制将确保审计效果的全面提高。
（二）建立科学的部门预算执行审计指标体系
随着部门预算改革的不断推进，我国公共财政预算逐步向绩效预算方向发展。绩效预算的实施可以促进财政支出结构的优化，增强对公共部门的约束和控制，将资源投入和政府行为的产出、效果联系起来，不断提高预算的透明度，全面落实责任归属。这将促使我国政府审计工作逐步从真实性、合法性审计，向真实性、合法性以及效益性的绩效审计转变。目前，我国绩效审计还多停留在理论层面，现有相关政策制度涉及绩效审计的内容不多，缺乏可操作性。因此，建立科学的部门预算执行审计指标体系成为推动绩效审计的关键。首先，应建立绩效审计评价制度，建立相关审计管理方法和工作规范，设置审计评价指标体系，对公共财政支出的绩效工作进行监督、指导和质量控制。其次，应按照“定性——定量——定性”的步骤，建立适合我国公共财政绩效审计的业务操作指南，有选择地对部门预算执行展开整体绩效、重点绩效以及单项绩效的审计。再次，应按照“积极试点、分步实施”的方法，逐步在预算审计中引入绩效指标，先期引入简单的绩效指标和措施，跟踪这些措施的功效及影响，并加以选择地进行调整，不断提高其适用性，逐步建立起科学、高效、透明的部门预算执行审计指标体系。
（三）积极开展部门预算编制审计
预算编制是部门预算执行审计的依据。离开预算编制，部门预算执行审计就是无源之水、无本之木。预算执行问题产生的根源大多在于预算编制的不合理、不公平。预算编制审计将让审计监督关口前移，促进财政部门编制的预算草案更科学、更合理和更规范，增强预算的严肃性和权威性，从而实现预算执行的源头控制，同时也为后阶段开展部门预算执行审计奠定坚实基础。部门预算编制审计应重点把握好以下几个环节。首先，应重点关注预算编制是否符合预算法等法律法规和国家有关政策，是否坚持量入为出、收支平衡原则。其次，应关注部门预算是否按零基预算方法编制，真正改变“基数加增长”的做法。再次，应关注预算编制的内容是否完整、真实，部门收入是否包含部门的各项收入，是否对预算收入的增长进行科学预测，部门支出结构是否优化合理，资金投向是否符合宏观政策导向、是否细化到具体项目和明细科目。
【关键词】 县乡预算部门; 财务管理; 建议措施
近年来,随着部门预算、国库集中收付和政府采购制度等多项财政改革的深入,县乡预算部门的财务管理水平有所提高。但是,受多种因素影响,许多制度措施很难完全贯彻落实,财政收支行为不规范、资金安全得不到有效保障等问题比较突出,亟待解决。
一、存在的问题及原因剖析
(一)会计基础工作比较薄弱
1.账簿设置不规范。存在着有总账无明细账,有明细账无总账,或两账相互替代现象,有的甚至以表代账。
2.会计科目设置使用不正确。突出体现在:对政府收支分类改革后会计制度的调整理解不深刻,在设置支出明细账时,没有按照支出功能分类科目和支出经济分类科目逐级设置,有的甚至不按支出功能分类设置,而直接按支出经济分类设置明细账;对会计科目和预算科目的含义理解不够准确,在填制记账凭证和进行财务处理时经常出现混用现象。
3.票据管理不规范。许多部门没有建立规范的票据领取、使用和核销制度,不能按规定使用财政部门监制的票据,甚至还存在使用自制票据或过期、作废票据问题。
4.财务会计报告不完整。普遍存在着不报送会计报表附注和财务情况说明书问题,致使诸如资产账实是否相符,构成是否合理,固定资产使用、保管是否得当,负债构成情况,资产负债率等部门基本会计信息无法直接获取。
(二)以“收付实现制”为基础的会计核算方法,不能真实反映部门财务状况
当前,由于县乡财力紧张,除了按照较低水平保证公教人员工资发放外,年初预算安排的公用经费很少,与省市标准相差很多,为了保证乡镇工作正常开展,许多乡镇不得不通过举债来满足日常开支需要。但是根据《预算法》“收支平衡,不列赤字”的规定以及收付实现制核算原则,这些开支不能在当年列支,只能在“暂付款”科目挂账。虽然年终账面上实现了收支平衡,但与实际财务状况不符。
同时由于实行“收付实现制”原则,对应计债务不进行核算,如应计利息等,使部门的隐性债务不能全面反映,年终报表数字夸大了部门可支配的财力资源。
(三)内部制约机制有待加强
目前,许多部门没有建立起规范的内部财务监管制度,普遍存在会计岗位职责不清,“一人多岗”问题。尤其是对部门主要领导授权过大,缺乏必要的监督制约机制,对部门重大财务事项很少经过科学论证,再由集体审议做出决策,致使财政资金安全存在很大的风险。
(四)违反财经纪律的行为屡禁不止
1.部门预算的科学性、法律约束作用得不到根本保证。许多部门在编制预算时对收支项目预测不准确,造成预算的可执行性很差,执行过程中调整追加频繁;同时受行政干预和监管职能弱化的影响,许多资金不能按照预算安排的用途正确使用,挤占挪用专项资金的现象非常普遍,部门预算的约束作用被严重弱化。
2.监管不到位,许多改革措施难以贯彻实施。受部门利益驱使,许多部门在执行预算过程中,不能严格遵守“收支两条线”和“收入征缴制度”的改革要求规范收入管理工作,造成组织收入不能按年初预算和时间进度均衡入库,一些应缴财政专户资金直接用于日常开支,“坐收坐支”等违纪问题屡禁不止。财务收支唯领导意志而行,开支的随意性很大,对票据审核不严格,白条入账和抵库问题时有发生。
(五)国有资产监管制度不健全
现实工作中,不少预算部门没有单独设置固定资产账,购置固定资产入账不及时甚至不入账;变卖和处置固定资产不报批,所得收入不纳入财政管理,由部门随意支配,国有资产流失问题非常严重。
存在上述问题的原因是多方面的,归纳起来有以下三点:
一是随着部门预算、国库集中收付和政府采购等预算管理改革的推进,现行收付实现制会计基础下的会计信息已不能满足政府预算部门管理需要,例如对于因财力紧张而通过举债开支的正常经费的账务处理、一些采用分期付款方式进行结算的政府采购业务等。
二是财政部门忽视对预算部门财务管理工作的指导,对此项工作的重视程度不够。随着各项预算管理改革的推进,财政部门各相关科室没有相应建立必要的协调和应对机制,会计人员继续教育工作只是流于形式,未能及时跟上改革发展的需要,致使预算部门对于规范财务管理工作缺乏统一的参照标准。
三是思想认识不到位,依法理财观念不强,突出体现在:
1.一些部门领导或会计人员对《预算法》和《会计法》的相关规定知之甚少,对财会工作缺乏必要了解,对推进部门预算、国库集中收付等改革制度积极性不高,加强部门财务管理工作得不到足够重视。
2.人员业务素质低,流动频繁,没有形成一支爱岗敬业,具有良好职业道德素质而且稳定的会计人员队伍,致使财务收支行为唯领导意志而行,开支的随意性很大,违反财经纪律的现象屡禁不止。
二、加强部门财务管理工作的建议和措施
(一)借鉴国际经验,探索将“权责发生制”引入政府会计管理
结合实际情况,应采用修正原有收付实现制,逐步向权责发生制转变这一模式。
1.对有明确期间的借款、利息费用等按权责发生制加以确认,这样通过对应计项目的计量和确认,真实反映部门财务状况,便于加强债务管理,客观反映部门可支配的财政资源。
2.规范推进国库集中收付制度改革过程殊业务的会计处理方法。(1)将权责发生制引入预算会计体系,对于因弥补经费不足,经审查确需开支的项目,只要支出项目实际已经发生,无论资金是否付出,都应及时列支,以反映部门真实财务状况。(2)对于政府采购过程出现的特殊情况。在政府采购过程中,可能出现下列不同情况:有的材料物资已到,但发票账单未到;有的发票账单已到,但材料物资未到;有的采取分期付款方式。这样就遇到了何时确认支出的问题,按照收付实现制核算时只有在实际拨款时按拨款金额确认和计量支出,这种会计处理方法显然不能如实反映业务发生情况。
现举例说明分期付款条件下的账务处理问题:
某事业单位2007年与供货商签订合同,购入一项固定资产,合同金额35万元(该项目已纳入当年财政预算),合同规定当年支付30万元,余款于次年付清。该单位当年收到财政拨入的用于购置固定资产的拨款30万元。固定资产已收到,并收到供货商提供的有关发票账单。
如果按照收付实现制原则进行核算,固定资产只能按照30万元入账,余款5万元不反映,显然账实不符。
如果按照权责发生制原则进行核算,收到财政拨款时:
借:银行存款 30万元
贷:财政补助收入30万元
根据有关发票账单记“事业支出”和“固定资产”账:
借:事业支出 35万元
贷:银行存款30万元
其他应付款 5万元
同时,借:固定资产 35万元
贷:固定基金35万元
第二年补付款项时:
借:其他应付款5万元
贷:银行存款 5万元
通过以上账务处理,保证了账实相符,如实反映了当年的资产负债情况,也有利于部门加强债务管理工作。
(二)创新举措,促进会计基础工作逐步趋向规范
1.统一对规范会计基础工作的领导。县级财政部门应按照股(科)室职责分工,将涉及部门财务管理调整方面的职权,划归会计股(科)掌握,统一形成规范的制度文件,充分利用每年举办的会计继续教育活动,尽快被广大会计人员熟知应用。
2.普及会计电算化。县级财政部门要加强财会人员以计算机应用为主的信息技术培训,普及会计电算化,并以此为契机规范会计科目设置和账务管理工作,健全会计报表编报制度。
(三)完善部门内部监督制度,有效防范了财政资金管理风险
笔者认为主要应从以下几方面进行:强化岗位分工控制,确保不相容职务相互分离;确立授权批准控制,严格遵循授权范围和权限,重大会计事项建立集体审批制度;加强会计系统控制,制定符合单位的会计制度和岗位责任制等;完善财产清查控制,采取定期盘点的措施确保资产的安全完整;建立内部报告控制,及时全面地反映经济活动情况;采纳电子信息技术控制,加强电子信息系统的开发和维护,尽量减少人为操纵因素的影响;同时建立内部审计机构,确实履行职责,经常对内部控制制度执行情况进行评价,及时发现存在的问题,制定改进措施。
(四)深化部门预算、国库集中收付和政府采购制度改革
首先,县级财政部门应按照改革要求,督促预算部门在细化预算编制的基础上,提高预算的前瞻性、科学性和可执行性,切实增强部门预算的法律约束作用;其次,深化国库集中收付和政府采购制度改革,县财政支付中心应严格审查支出项目的真实性,加强对用款单位的事后监督,有效杜绝挤占、挪用专项资金等违纪问题的发生,防范财政资金运行风险;最后,积极推进和落实“收支两条线”和“票款分离”管理制度,明确对非税收入、预算外资金“国家所有,财政统一分配和使用”基本原则,实现综合财政预算管理目标,有效遏制乱收费行为发生,实现依法治费目标。
(五)加强国有资产管理,有效防止浪费流失
财政部门作为国有资产的管理部门要建立完善的国有资产管理制度,加强对预算部门国有资产的监督管理。部门应建立严格的财产物资的采购、验收、领发、保管、盘点和清查制度,确保国有资产安全;通过全面的资产清查工作,对所属固定资产重新进行造册登记,做到账账相符、账实相符,明确专人进行专账管理,加强日常监管,定期不定期进行清查盘点,防止国有资产流失。
(六)加强业务培训,树立依法理财的思想理念
通过多种形式的业务培训,全面提高会计人员整体素质,从而更好地适应新形势下各项财政改革发展的需要。当前,提高职业道德素质尤为重要,财务人员在做好部门领导参谋助手的同时,要敢于坚持原则,坚决抵制不合理、不合法的财务收支行为,努力营造科学理财、依法理财和民主理财的良好氛围,做一名爱岗敬业、坚持原则和诚实守信的会计工作者。
总之,加强县乡预算部门财务管理对于规范财务收支行为,确保财政资金运行安全,推进依法理财进程,实现科学和民主理财目标具有重要意义。但是,财务管理问题是一个不断发展和变化的课题,新时期还会面临新问题,这需要我们以科学发展观为指导,在不断深化各项财政财务改革的进程中加以改进和完善。
【参考文献】
编制部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。编制部门预算是贯彻依法治国、依法行政方针的客观需要，有利于人大对财政预算的审查和监督，有利于预算的公平、公正、公开，有利于强化预算观念，提高预算管理水平。部门决算是国家预算体系运行结果的年终反馈，是财政部门、上级主管部门和国家宏观经济管理部门制定政策、管理与监督预算执行过程、编制下年度政府预算及进行宏观经济调控的重要信息依据。部门决算与部门预算的对比一方面反映了部门预算编制是否合理；另一方面反映了部门预算的执行情况。
在各单位的具体实践中，部门决算与部门预算存在较大的差异，可比性较差，表现在两个方面，有的是总体收支差异较大，有的总体收支差异不大，但明细项目差异十几倍，甚至几十倍。
二、部门决算与部门预算对比性缺失的原因分析
造成决算与预算不配比主要是由于财政部门与基层编制单位两方面因素引起的。
（一）财政部门的原因。
1.财政与部门间的关系难以理顺。
（1）部门预算是以部门为主的“被动”预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。
（2）部门预算的财权冲突问题。一是预算外资金未全部纳入部门预算的现象大量存在；二是目前多个部门拥有预算分配权，财政部门很难从整体上对一个部门的预算进行掌握和控制；三是财政部门内部资金分配权分割。目前部门预算资金分配权仍然落实在内部各职能部门手中，实行对口分配，分管业务处（科）室站在各自不同的角度，为分管部门争资金、争项目。
（3）事业单位退出机制不畅。最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。在以前收费、罚款没有得到有效控制的时期，各地增设了很多依赖收费生存的事业单位，这些单位可以说是“因费而生”。随着国家对收费项目的清理、取消，很多赖此生存的事业单位失去了经费来源，这些“因费而生”的单位本应“清费而灭”，却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。
2.缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。
（1）人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。
（2）部门预算执行出现法律空档。我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，一年中有1/4的时间实际上没有预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使部门预算的严肃性大打折扣。
（3）部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，只有报纸登载的财政预算报告，其他所有政府或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴，公众无法参与。
（4）没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，没有人对此进行详细考究。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。
3.科学的定额标准体系尚未建立。
（1）现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。现行的定额是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。
（2）很难确立科学的定额标准体系。一方面为了使定额标准更加接近单位的实际情况，与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好，但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的，定额标准涵盖的范围过窄，预算分配的公平性也很难得到体现；另一方面，如果过分强调预算定额的统一，对部门职能的特殊性考虑不够，又不利于部门工作开展和积极性的发挥。
4.以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应。
（1）现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况，无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。
（2）现代预算编制由过去的“投入法”改为“产出法”，强调部门所提供服务的效果和效率。对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。传统的收付实现制会计无法核算和反映公共资源的优化配置和合理使用情况，提供公共部门的绩效考核指标，迫切要求采用修正的权责发生制为基础。
（二）预算编制单位的自身原因。
1.某些基层编制单位领导对预算重视不够。有些单位领导对预算的严肃性认识不够，认为填报预算就是凑数字，随意编制预算；有些单位则为了从财政部门要到钱，虚列支出，把国家预算资金从国库里套出来。年终编制决算报告时，有的出现较大差异的单位为了数字好看，随意调节数字。通过这种方式编制出来的预、决算的可比性无从谈起。
2.具体预算编制人员不依法办事，随意拼凑数字。有的财务人员没有严格依照《预算法》、《会计法》等法律的规定办事，编制预算时马马虎虎或者完全按照单位领导的意图捏造数据；编制决算时为了通过财政部门的审核，违背真实情况拼凑数字，单位领导提起笔来就签字上报。
3.预算单位报告不够及时，与财政部门沟通不够主动。由于国家政策的变化，有些预算编制单位在年度内事权变动较大，有些单位出现突发状况，专项资金无法及时到位只能由其他经费中暂时先支出而又未及时向财政部门报告。
三、如何增强部门决算与部门预算的对比性
1.规范预算编制程序。一是适当提前预算编制时间；二是简化编报程序。目前从中央到地方普遍实行“二上二下”的编制方法，各地可以结合当地实际，适当简化编报程序，比如可以变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。
2.注意把握财政部门与其他部门的关系。一是财政部门在全面掌握部门资源和需求的基础上，不断增加预算编制的主动性；二是预算编制要坚持公开、公平、公正的原则，提高项目安排的透明度。
3.加强建章立制，增强预算的公开性和透明度，推进政务公开和依法理财工作。部门预算要体现公平、透明的原则。对于单位的经常性支出，要通过建立科学的定员定额体系，以实现预算分配的标准化；对单位的项目支出，要通过填报项目文本、建立项目库和科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目。预算报告要对公众公开，让公众及时了解政府的预算政策和资金去向，建立健全公众对预算程序的参与制度。
4.建立健全人大预算审查制度。首先要设立专司预算审查的专门委员会。目前中央及部分地方人大已经在财经委员会下设立了预算委员会，这对于加强预算审查、强化预算约束起到了积极的作用。考虑到预算审查的专业性和复杂性，应将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会。
5.完善定员定额标准。制定定员定额标准要遵循以下几个原则：一是财力与行政事业发展相结合。定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要建立在较为可靠的财力基础上；二是公平公正原则。结合部门的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪；
三是同步考虑部门的特殊性，部门的特殊业务支出可以制定较高的定额。
6.建立健全部门预算绩效考评制度。对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。在项目申报阶段，在部门评审的基础上，不断扩大财政委托评审的范围，以保障项目确实必需、可行；在项目执行阶段，要对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结；财政部门定期或专项考核，并将绩效考评结果记入项目库，作为以后年度安排立项的参考，促使预算资金真正从“重分配”向“重管理”转变。
一、部门预算编制内容审查
审计人员应取得部门预算编制和批复业务过程中有关文件、项目申报书和账簿资料等，重点审查以下内容：
（一）收入预算编制是否完整
部门收入预算包括一般收入预算和政府性基金收入预算。一般收入预算又可具体分为财政拨款收入、非税收入、其他收入和转移性收入预算。审计人员应重点关注应纳入预算管理的预算外资金收入、经营收入等正常收入是否全部纳入预算管理。如一些行政事业性收费收入、罚没收入、房产出租收入、上级补助收入等比较容易放在账外的收入，是否全部纳入收入预算。动用上年结余资金是否纳入预算管理。在结余资金的管理中，大部分部门单位决算时除了跨年度项目资金外其余结余资金为零，导致部门在结余资金的账务处理中容易出现虚列支出、转移资金问题，致使下年度的预算编制不实。这也是我们审计中应重点关注的地方。
（二）“基本支出”预算编制是否真实
部门预算中的“基本支出”包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助支出三部分。审计人员应将从人事部门取得的单位编制人数和实有人数与单位报送的编制数和实有人数资料进行对比，重点关注有无虚报人数冒领财政资金的问题；核对编制部门批复的各单位的性质，判断是否存在为所属非预算单位申报财政拨款，套取基本支出财政拨款等问题。
（三）“项目支出”预算是否符合规定
部门预算的“项目支出”预算的编制是根据各部门自身的特点和需要编制《项目申报书》，比如修缮类、设备购置类、会议类、租赁类等支出项目。财政部门再根据项目可行性核定资金数额。“项目支出”预算审计应重点关注部门项目立项可行性研究是否充分，有无仓促立项，将不具备实施条件的项目申报，导致项目资金闲置浪费的问题；项目预算编制是否细化，有无项目预算未落实到具体执行单位和具体项目的问题；有无虚报项目支出或多报工程预算骗取财政资金的问题；项目支出预算安排是否合理，有无造成预算当年安排，项目下年执行等问题。
二、部门预算编制程序审查
部门预算编制实行“两上两下”的编制程序。“一上”阶段预算编制的审查，审计人员应取得部门上年度预算和决算报表，结合了解到的部门及所属单位以往收支活动，分析部门“一上”收支预算申报是否包含了本部门收支的全部内容；支出预算的安排是否符合国家政策和本部门发展的需要；上年度结余资金在本年度使用的项目支出是否纳入预算申报。“二上”阶段预算编制的审查主要是与“一上”预算进行比较，审查“二上”预算在内容上是否存在调整，分析调整的合法性与合理性；取得财政部门下达部门的“一下”控制数文件，审查“二上”各项预算编制数是否与控制数一致，对于不一致的内容，找出原因，并判断其合法性与合理性。
一、改革传统预算管理模式。加快推进部门预算
部门预算,就是一个部门一本预算,是由政府各部门编制,经财政部门审核后报同级人大审议通过,反映部门所有收入和支出的预算。它拓宽了编制范围,将一切财政性资金都纳入一本预算之中,既包括一般预算的收入和支出,也包括政府基金预算的收入和支出;在部门一般预算中,既要反映预算内收支,又要反映财政部门直接安排的预算拨款,还要反映有资金分配权部门安排的资金,从而进一步提高了预算的合理性和完整性,增强了各部门统筹安排资金的能力。
部门预算在预算编制方面的优势有:
1.部门预算更具前瞻性。它可以通过科学的分析预测,可以很好地将预算编制与经济预测结合起来,并以经济预测为基础,通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
2.预算编制时间充裕。部门预算一般是在每年的9月份前后布置,通过“两上两下”,保证有充足的时间来充分论证,科学安排预算,避免预算执行中调整报告不断,追加、追减过多,影响了预算的严肃性和约束力。
3.预算编制方法科学。部门预算改变传统的“基数加增长”的方法,实行“零基预算法”,表现为:一是部门经费多少,取决于事业发展的实际需要,不是取决于原来的基数。二是“零基法”打破了财政资金在部门间的分配格局、财政根据机构和人员变动情况,相应调整支出规模,有利于财政对经济结构和布局的宏观调控。三是有利于控制支出规模,优化支出结构。
4.预算编制具有完整性。部门预算将预算内、预算外资金统一进行分配,作为政府宏观调控财力来使用,避免预算外资金游离于预算管理之外,增强了财政的宏观调控能力。另外,可以避免不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同,各种资金如行政经费、科研经费,基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理的现象,这就使财政可以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。
5.预算收支分类体系较为完善。部门预算有利于细化预算编制和强化预算约束,保证了国库集中支付制度的顺利实施。它不仅包括了预算内资金,还包括了预算外资金的收支,甚至包括了社会保障基金的收支,便于财政资金的综合管理。
6.预算编制职能清晰。部门预算使得预算的编制、执行、监督分工明确,避免在预算编制上政出多门,保证了预算编制的质量和效率。明确了由预算管理部门编制预算,其他业务部门不得为其管辖的部门争预算、随意调整预算。
部门预算在预算执行方面比传统预算方法更具优越性:
1.部门预算的编制和批复落实到具体项目,可以保证及时下达和执行预算,及时拨付专项资金,避免年底突击花钱,保证了预算执行的均衡性和质量。
2.部门预算提高了预算的透明度,各主管部门了解财政总的资金情况,突破了预算编制质量的局限性,解决了预算调整普遍而频繁,“一年预算,预算一年”的问题。
3.部门预算严格按照人大批复的预算,分月分季按进度拨款,避免在预算执行过程中资金过于分散,使大量的资金沉淀在各级行政事业单位,造成资金调度不力和使用效率低下。财政部门也不必应付于日常预算追加和迫减,可以集中精力研究深层次的财政问题。
二、加快推进部门预算,优化财政支出结构
部门预算初步打破了“基数预算”法,采用了将“养人的预算”和“办事的预算”分开编制的思路,即“零基预算”法。在充分调查研究的基础上,区别不同行业的管理成本差异,参照历史上的经费供给水平,建立标准定额指标,结合经济性因素、政策性因素和管理性因素变化,核定各单位支出预算。
1.人员支出预算。对于实行财政统一发放工资的预算单位,按照财政工资统发数和统发之外财政供给项目据实核定。对于未实行财政统发工资的预算单位,按照财政部门测算的人均定额标准,依据编办、人事和财政部门核定的编制内实有人数核定。首先,建立机构、人员信息库(目前市直机关已经建立),建立人员支出定额标准分类,对于实行工资由国库集中支付的预算单位,综合考虑财政统发数、福利费、住房公积金、年终一次性奖金等统发外项目,一并核定人员支出预算。对尚未实行工资国库集中支付的预算单位,在核实实有人数的基础上,参考以往年度预算供应水平和实际开支水平,考虑政策性调整和增资等正常变化因素,分别确定人员经费标准。结合预算年度职工增资、正常晋职晋级,住房公积金标准调整等因素,最后核定预算年度人员支出定额标准。
2.公用支出预算。按照财政部门测算的人均定额标准,依据编办、人事和财政部门共同核定的编制内实有人数核定。首先建立单位经费支出信息库,即预算单位的正常经费开支、各项收入、办公设备、项目备选计划、政府采购计划等内容;其次根据预算单位的级别、规模,职责范围及工作量差别,结合单位的工作性质、原支出水平、收人情况以及财力可能等,将各单位的公用支出定额标准划分档次;最后核定公用支出定额标准。
3.实行专项支出项目备选预算。由市财政会同各级主管部门,根据各部门的的事业发展要求,编制三至五年的中长期项目备选规划,在编制年度预算时。视项目轻重缓急确定优先顺序,在财力允许的范围内。纳入专项支出项目备选年度预算。
