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一、建立公共安全事件档案的必要性
1.有利于发挥公共安全事件档案的警示和教育作用。公共安全事件档案是人们在预测、预防预警、应对处置、善后安置及事后总结公共安全事件过程中形成的各类原始记录的总称。作为独特、专门的档案门类，一方面，公共安全事件档案客观真实、系统详细地反映了人们对公共安全事件进行应急处理的历史过程。另一方面，公共安全事件档案也反映了在面对突发的意外状况时，人们所做出的种种行为。这些行为较大程度地体现了以下两方面情形：其一，社会公众的风险防范意识薄弱、对灾害事故的危害性认识不足、自救知识储备不足及自救能力偏低等。其二，政府机构的应急处理机制不完善、应急处置能力不足、应急救援物资储备不足及公众的安全教育不到位等问题。例如：2003年重庆开县发生井喷事故时，一些村民不是逃命，而是站在那里看热闹，等到感觉不舒服想跑时，却已经跑不动了。因此，我们可以从公共安全事件档案的正反两方面对社会公众进行警示和教育。比如，告诫社会公众，在面对突发灾害事故时，该如何采取正确的防范、处理措施才能更好地维护生命和财产安全。这些对于普及基本的安全知识、树立公众的风险防范意识、培养公民的自救能力、增强公民的危机应变能力及避免因无知而造成不应有的损失等具有重大的意义。
2.有利于发挥公共安全事件档案的咨询和决策作用。随着改革的逐步深化，我国进入经济社会转型期，各种矛盾日益尖锐，各种利益不断冲突，公共安全事件频发。近年来，我国的地震、洪涝、干旱、冰雪和泥石流等重大自然灾害频发，SARS、甲型HINI流感和禽流感等重大公共卫生事肆虐。与此同时，各类重大刑事案件、群体性突发事件、暴力恐怖案件等社会安全事件以及特大交通事故、特大矿难事故、环境污染事故等事故灾难接连不断。这些都考验着我国各级政府的应急管理能力。然而，公共安全事件档案作为一种重要的信息资源，记载了以往公共安全事件的全景原貌，总结了以往公共安全事件预防、处理的经验教训以及探寻了以往公共安全事件形成、发展的规律。公共安全事件档案，不但可为各级政府应对新的同类公共安全事件提供参考与借鉴，而且为各级领导的咨询与决策提供信息支持。
3.有利于发挥公共安全事件档案的评估和评判作用。《中华人民共和国突发事件应对法》规定“：国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”由于，公共安全事件档案对事件发生的诱因、发展的进程、产生的影响、造成的损失等都做了真实完整地记录。因此，公共安全事件档案资料对评估可能发生的公共安全事件有重要作用。首先，通过已有类似的公共安全事件档案，人们可以较容易地明确风险评估目标、制定风险评估计划、选择风险评估方法以及建立风险评估指标。其次，通过公共安全事件档案，人们还可评判政府处置公共安全事件的态度是否积极、采取的处置措施是否科学、善后安置是否到位等。
4.有利于发挥公共安全事件档案的科学研究作用。公共安全事件档案为科学研究提供了第一手支撑资料，档案部门应联合高等院校、科研机构等单位共同开展公共安全事件档案的研究。鉴于，近年来我国各地频发的地震灾害，档案部门可以利用地方史志档案资料查找历史上的地震数据，根据档案记载，对每一次地震发生的前兆，地震与周边地理环境的关系，地震范围和级别，地震造成的人员伤亡和财产损失情况以及可能影响的人口数量和交通情况等进行精确分析，我们通过这些数据，不但可以分析地震发生、发展的规律以及不同级别地震所造成的损失，而且可以制订不同区域不同级别地震的应急预案，最终为政府的救灾抢险工作提供指导。例如，为了使政府的救灾抢险工作顺利开展“，日本政府开发了‘地震受灾早期评价系统’，该系统存储了大量4级以上地震灾害的资料，能在地震发生半小时内计算出受灾规模，指导政府救灾抢险有效进行。”
二、加强公共安全事件档案建设的措施
1.明确档案部门参与公共安全事件应急管理工作的法律地位。目前，我国关于公共安全事件应急管理的法律法规还没有明确档案部门在政府应急管理中的地位和作用。因此，我国各级政府应当转变观念。一方面，应积极争取向国家决策部门提议，尽早制定与档案工作相配套的法律法规，使建立公共安全事件档案工作有法可依；另一方面，应通过修订、完善地方应急管理条例，将建立公共安全事件档案纳入地区的各种应急预案编制和应急管理体系的具体规定中，使档案部门纳入救灾抢险的智囊部门，从而正确认识公共安全事件档案在政府应急管理中的作用。
2.拓宽渠道和方式，加大公共安全事件档案社会经济效益的开发。第一，在社会效益方面。档案部门可以对公共安全事件档案信息资源进行数字化开发，利用计算机技术、网络技术及多媒体技术等，加强对档案网站和档案信息数字化的建设。对于政府机构而言，档案部门应建立应急管理案例库等信息资源库，并实现跨地区、跨部门的信息资源共享，提高政府应急决策的科学性与时效性。对于社会公众而言，档案部门应改变过去主要为党政机关服务的格局，放宽服务对象，面向社会各个阶层，开放不同程度的档案信息，将适宜公开的编研成果及时在网上公布，加大信息共享力度。除此之外，档案部门应借助重大纪念日，通过博物馆、文化馆、科技馆等平台，对公共安全事件档案资源进行展示和宣传，让人们以史为鉴，提高风险防范意识和了解危险自救办法。第二，在经济效益方面。可以将公共安全事件档案制作成科教片或编成书籍，书籍可以为史料性质或科普性质的书籍。结合各类型的公共安全教育活动，将书籍或科教片出售给各阶层的群体，使公共安全事件档案在避免和减少灾害事故造成的损失方面发挥应有的作用，促进公共安全事件档案社会效益和经济效益的有效结合。
作者：陈晓艳单位：塔里木大学经济与管理学院
【摘 要】食品安全是近年来公共安全问题中的热点。食品安全事件发生后，政府在媒体应对时，存在对媒体认知不足，应对不及时，态度和方法不正确、应对没有常规化等诸多不足，从而影响食品安全事件的妥善解决，影响了政府和媒体的关系，导致政府公信力下降。政府在应对此类公共安全事件时，要重新认识政府和媒体的关系，正确认知媒体功能，善于和媒体沟通，形成媒体应对的长效机制，以把握好舆论阵地，提升公共管理能力。
关键词 政府 媒体应对 食品安全
食品安全是我国近年来关注度高的公共安全问题。在媒体和公众舆论的拷问下，某些政府部门或官员因为媒体应对能力不足，影响了事件的妥善解决，也降低了自身的公信力。因此，必须厘清此类事件中政府与媒体的关系，为政府媒体应对和公共管理能力的提升提供借鉴。
一、食品安全事件中政府与媒体的关系
与自然突发事件的不可抗拒性不同，食品安全事件多是人为，影响企业，政府监管部门以及消费者多个主体。其中，政府和媒体扮演着各自不同的角色：政府是食品安全规则的制定者和监管者，媒体既是食品安全问题的反映者和监督者，也是政府相关管理部门的监督者。因此，在这一问题上，两者既有立场一致之处，也有冲突。在食品安全事件的发展过程中，往往是先通过媒体的曝光，引起社会极大震动，形成舆论风潮；在处理过程中，各媒体一直将其视为热点，不断深入挖掘，全程跟踪报道，加之公众舆论推波助澜，使相关企业和监管部门处于社会舆论的风口浪尖。政府的监管职能，一度遭到媒体和公众质疑。政府一方面要面对媒体和公众质询，另一方面又要利用媒体平息公众舆论。在整个事件的处理过程中，媒体和政府是一种既合作又对抗的关系。
二、食品安全事件中政府媒体应对存在的不足
政府的媒体应对存在的不足可以从媒体认知、媒体应对速度，媒体应对的态度和方式以及应对机制等四个方面来评价。
首先，政府对媒体认知不足。媒体是沟通政府和民众的桥梁，政府通过媒体传递、解读政策，动员社会，反映其决心、态度；通过媒体了解民众的利益需要和心声，找寻决策依据等。随着媒体作用越来越大，社会影响力与日俱增，一些政府官员也对媒体产生了既爱又恨的矛盾心理。一方面，舆论引导需要关注和利用媒体；另一方面，媒体可能会在负面事件面前和政府意见相左，揭露政府在危机事件中的不足，影响其在民众中的威信，甚至导致相关责任人丢掉“乌纱帽”或受到更严厉的处罚。因此，食品安全事件出现后，一些政府官员对媒体的心态是不稳定的，对媒体的功能缺乏辨证分析，更多的是看到了媒体在事件中可能产生的副作用，而没有看到其为化解危机可能带来的正面作用。
其次，媒体应对不及时。食品安全事件发生后，由于政府存在逃避或侥幸心理，导致应对媒体不及时。三鹿奶粉三聚氰胺事件中，异地媒体早好几个月就发现该产品存在问题，但当地政府出于地方保护主义，一直沉默或阻挠媒体追踪调查，在上级政府和各级媒体的强力介入下，在公众舆论的强烈谴责下，最终事件真相大白。三鹿企业也因此而破产倒闭，包括政府官员在内的相关责任人受到处罚。
再次，政府应对媒体的态度和方式不正确。个别媒体出于自身利益的需要，确实存在一些损害政府或公众利益的行为，比如为了追求看点或卖点，故意夸大事实，妖魔化政府或相关责任人，煽动民众情绪，或不能公正看待事实，抓住某个负面的要点进行炒作。这些媒体中存在的不良行为，加剧了政府对媒体的负面认知倾向。食品安全事件出现后，政府对媒体的态度和方式也不尽正确。政府在处理与媒体的关系时没有及时作出调整和应对，抱着旧思维不放，躲着不接受采访，被报道了就说媒体报道不实或是告媒体侵权，同时也抱怨宣传部门对媒体管理不力等。
最后，政府媒体应对机制没有常规化。食品安全问题的出现不是一时一地，此类问题的解决也很难一蹴而就。因此，政府只在非常时期重视媒体应对，而没有常规化，没有形成一套完整的应对体系或方法。2010年6月21日《信息时报》报道，广州质监局某人士在羊城论坛讨论菜篮子工程时，竟称消费者必须花更多的钱来为食品安全付费，因为食品价格不是越低越好。遭到论坛中众人驳斥，认为食品安全显然应是所有人的保障，而非有钱人的专利。该官员之所以出雷人之语，根本原因是对食品安全问题的解决之策认识不清，而直接原因是他没有意识到在网络论坛发言，实际上就是在应对媒体和公众。这说明某些政府官员的媒体应对并没有常规化，没有在面对媒体时保持严肃和谨慎的态度，故而闹出了笑话。
三、食品安全事件中政府提升媒体应对能力的策略
面对食品安全事件频发的现状，政府除了加强食品安全监管来治本外，其媒体应对能力存在的不足，政府可从四个方面努力加以改善。
首先，厘清政府与媒体的关系，加强合作。许多食品安全问题是媒体和民众发现的。如“皮鞋酸奶”就是2012年4月9日由央视节目主持人赵普和身份验证为“经济观察报调查新闻部记者”的网友“朱朱文强”同时的微博揭露的。许多民众在发现食品安全问题时，首先选择的是向媒体而不是向政府主管部门举报，这说明在某些公众心目当中，媒体的公信力高于政府相关管理部门。这种情况的出现，可能会导致政府觉得失落，一方面认为媒体在抢管理部门的风头，另一方面认为媒体没有跟政府通气就自行报道，给自身工作带来被动，因此抱怨、拒绝媒体介入，甚至打压媒体。其实，政府应将心态放平稳，理性看待这种情况。首先，监测社会是媒体的主要职能，揭露食品安全事件，是媒体的本职工作；其次，媒体发现并曝光食品安全问题，是在帮助政府铲除“毒瘤”，清除隐患，维护一方安定。政府不仅不应该抱怨和抵制媒体，还应该感谢媒体，与其合作。最后，被曝光的食品安全问题，只要政府不遗余力，认真解决问题，将损失减少到最低程度，就能获得媒体和社会认同，不仅不会降低自身在民众中的公信力，反而可能让自身的公信力得到极大提升。媒体不仅不会成为政府的“对手”或“捣乱者”，反而会成为有利于解决食品安全问题的助手。
其次，学习新闻规律，理解和配合媒体。在不违背党性原则的前提下，要尊重新闻媒体的相对独立性。新闻媒体除了是政府的喉舌，也是其监督者和民意代言人，是有着自身工作规律和行业利益的主体。食品安全问题发生后，管理部门的第一感觉可能是，又出乱子了，而新闻从业者的第一感觉是，又有重大新闻了。政府看重的是社会稳定，新闻媒体偏向于事件的新闻价值，政府必须理解这种差异。发生食品安全问题后，政府往往以为记者是顶着“无冕之王”的帽子，代表上级来执行处罚意志，或利用强大的话语权来打压自己；认为记者是看热闹，抓热点，而不是来帮助解决问题的；甚至认为记者是来抓政府把柄的。实际上，曝光、监督食品安全问题，只不过是记者在从事自己的本职工作，监测社会，舆论监督，行使自己的采访权，满足公众的知情权。在食品安全事件发生后，政府只有配合记者的采访，才能将事实真相和政府的态度、措施如实传达给公众，才能从根本上解决问题和平息社会舆论。
政府理应支持舆论监督，允许媒体批评政府工作的不足和失误。即使其了一些与政府部门意见相左的评论，对政府处理措施表示不认同时，或是当媒体措辞严厉地批评政府对食品安全管理不善时，甚至当媒体出现批评报道与事实不尽相同时，政府要肯定他们的成绩，谅解他们的过失等。
政府应尽可能地配合记者的工作。食品安全问题发生后，政府应采用各种形式及时向记者提供有价值的新闻线索和消息，为记者采访提供交通、通讯等便利，在某些可能发生危险的情况下为记者提供人身安全保护，使记者的采访工作得以顺利完成。须知，记者是代表公众来了解和促进解决食品安全问题的，服务媒体，就是服务公众，就是在对公众的健康和生命负责。
再次，应对要及时、适时。及时指的是食品安全问题被发现后，主管部门必须尽量在第一时间介入，显示处理问题的决心和魄力。不管食品安全问题是被政府自己、媒体还是消费者发现的，都应该一视同仁，及时对待。三鹿奶粉事件中，如果政府能认真面对，及时介入，认真整改，开诚布公，很可能三鹿这个民族品牌不会消亡。适时指的是政府的媒体应对要选择适当的时机。遇到媒体炒作要冷处理，不要争一时之是非，而是要集中力量把事件危害降到最低程度，让媒体和公众看到政府的努力。
最后，学习舆论引导技巧，形成长效机制。政府应该向媒体学习一些舆论引导的基本知识。政府可以向媒体学习引导舆论的基本方法，比如议程设置。食品安全问题本来就是全社会关注的热点议题，政府也可以就此设置议题，吸引媒体关注，使媒体议题和政府议题保持一致，利用媒体实现舆论引导。从这种逻辑上看，政府应致力于把媒体议程变为政府议程的一部分。“政府新闻议程设置”应注意：在议程设置之初，重点向消费者交代问题食品的危害程度和危害范围，这是消费者第一关心的问题；在议程设置中期，向消费者说明针对食品安全问题所采取的措施及其进展，表明政府治理决心；在议程设置后期，向消费者传授食品鉴别知识，减少危害，将损失降到最低。“政府新闻议程设置”成功的关键在于，尽可能地将政府议题、媒体感兴趣的议题、公众关心的议题统一起来。
政府的媒体应对能力培养是一个长期的过程。文中关于食品安全事件中的政府媒介应对措施，希望能为各级政府培养公共安全事件的媒体应对能力，形成常规机制提供有益借鉴。
【本文为2012年度河南省政府决策研究招标课题成果之一，项目编号：2012B836】
关键词 应急事件 药害补偿机制 补偿基金 强制保险
中图分类号：R19
文献标识码：A
文章编号：1006-1533(2009)03-0119-04
近年来，公共卫生安全事件时有发生，其中药品安全损害事件更是一波未平一波又起，从2006年4、5月间突发的“齐二药”事件，到同年7月，又发生了安徽华源的“欣弗”损害事件；从2007年涉嫌携带丙肝病毒的“佰易”事件。到2008年“刺五加”及“茵栀黄”注射液事件，公共卫生安全危机似乎像一张巨网笼罩着我们，令人胆战心惊。
触目惊心的药品安全突发事件后，除了争论责任人问题，热议如何提高监管，保证药品质量外，这些事故中受害人的赔偿与救济问题便成为社会公众聚焦的热点。
1 药害补偿机制概述
1.1司法赔偿机制在公共卫生安全应急事件中的局限
药品不良事件发生后，受害主体通常是诉诸于司法赔偿，但是司法审判中，收集证据、辨别因果关系及药品不良事件的鉴定等因素，往往使审判周期拖得较长，无法满足公共卫生安全应急事件中药害弥补紧迫性的要求。而且，在药品不良反应造成的不良事件发生后，因为相关法律的缺失，制度的不完善，往往无法确定被告，致使受害主体的权益无从保障。
在我国，这些药害事件的赔偿问题走的是司法程序。以“欣弗”药害事件为例，受害主体在向法院提讼后，判断受害主体资格却成为难题，很多疑似患者不能证明其症状与使用“欣弗”药品的关联性。这使得司法赔偿陷入困境。
再说，按照国家食品药品监管局认定的数字，“欣弗”事件受害者在100例左右，波及16省，死亡人数11人。而从2006年9月至11月，来到企业要求赔偿，并有案在录的已经超过400例。而生产“欣弗”的安徽华源生物药业在此前已是一个财务状况不佳的企业，面对如此之多的受害索赔者，让人不得不想到，即便受害索赔者胜诉，也可能是苦守一张张的空头支票。
因此，突发公共卫生安全事件后，仅仅依靠司法赔偿机制，很难及时有效地保障受害主体的权益，甚至会延误受害主体的救治时机，从而影响社会的和谐发展。
1.2药害补偿机制的构成和作用
基于更好地保障受害主体权益的考虑，已有很多国家建立了一定的药害补偿机制。药害补偿机制是对受害主体的一种补偿，也是对司法赔偿的一种补充。它主要包括补偿基金和药品保险两种形式。
1.2.1药害事件补偿基金
药害事件补偿基金主要是设立一个基金会，由该基金会对突发药品安全事件后的受害者给予及时的补偿与救济。国外称之为药品不良反应补偿基金(或救济基金)，其补偿的范围也就限定在不良反应事件内。基金会的基金来源以及相应的监督与管理都有一定的规定。
1.2.2药品强制保险
笔者在此提及的药品强制保险是一种产品责任险种，也即药品产品责任强制保险制度，是指国家为药品缺陷的受害人依法得到赔偿，促进药品生产安全，强制经营者向保险公司投保产品责任保险。在发生产品责任(致害事件)时，由保险公司对受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险的制度。
此种药品强制保险，不仅有效解决突发药品安全事件赔偿的时效性问题，保障受害者的人体健康和生命安全，维护社会稳定，而且通过保险分担企业经营风险，有利于医药行业发展。
2 我国药害补偿机制现状和存在的问题
2.1我国药害补偿现存体系
我国在药害补偿方面几乎属于空白状态，尽管已有学者和法律工作者呼吁并探讨建立“药品不良反应补偿救济制度”，但是至今仍无法可依，无技术认定。只有对疫苗预防接种引起的异常反应的补偿有所规定。《疫苗流通和预防接种管理条例》第46条规定：因预防接种异常反应造成受种者死亡、严重残疾或者器官组织损伤的，应当给予一次性补偿；因接种第一类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的，补偿费用由省、自治区、直辖市人民政府财政部门在预防接种工作经费中安排；因接种第二类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的，补偿费用由相关的疫苗生产企业承担。
这一规定是我国现行医药法规中第一次引用ADR造成损害后给予补偿的法律制度，既包括行政补偿，又包括企业补偿。除此之外，其他的药害补偿措施均处于探讨和争议之中。
2.2存在的问题及对公共卫生安全应急事件的不利影响
由于我国在药害补偿方面几乎处于立法空白状态，使得突发公共卫生安全事件后受害人补偿问题找不到合法的部门申诉。留给受害主体的救济途径只剩一种――司法赔偿机制。而对于受害人来讲，通过司法途径索赔无疑是一种耗时、耗财、耗力的索赔之路。况且，并非所有的药害事件都能够进行司法索赔。由于过错责任审判原则，药品不良反应造成的药害事件经常缺少明确的被告，致使司法索赔无门。
随着近年来公共卫生安全事件的频频突发，我国药害补偿机制的缺失对于这些应急事件的不利影响凸现出来。主要表现为：
1)药害受害主体的权益难保障：在公共卫生(食品、药品)领域，一旦出现致害事件，往往伴有死亡率高、后遗症严重、受害群体广等特性。然而由于法律与制度的缺失，受害主体往往得不到及时与必要的救济，常常陷入漫长的索赔之路，甚至是索赔无门的困境。
2)事故企业不堪重创：药害事件发生后，事故企业常常因事件恶劣影响失去市场竞争力，停产、破产，背负巨额债务和骂名，从市场上销声匿迹。这使得受害者的损害赔偿成为一句空话，也不利于医药行业的有序发展。
3)政府公信力受到影响：在药害事件后，由于受害者得不到及时的救济，往往涌向相关政府部门讨要说法，社会聚焦与舆论的压力，使得政府部门的公信力受到影响。
3 国外关于补偿基金和药品强制保险的立法和司法现状
目前，日本、德国、瑞典、美国等国家都已经根据自身特点建立起了药品不良反应补偿救济制度，主要的目的是为了维护患者的权益，使药品不良反应对其造成的伤害能够得到及时救治，将药品不良反应造成的各方面损失降到最低程度。这些国家采用的办法主要是保险、基金，或两者相结合的方式。分析国外在这方面的立法和司法状态对于在我国建立药害补偿机制具有一定的启示和借鉴作用。
日本与德国的药品不良反应损害救济制度的建立与发展，对于其社会的稳定及医药行业的发展产生了积极的作用。一方面，药品不良反应事件发生后，受害人不再迷茫于求偿无门，取而代之的是及时有效的补偿救济，这不仅使得
受害主体的权益得到切实的保障，而且保障了社会的稳定与和谐。另一方面，由于此种救济制度的存在，使得医药企业更乐于披露与上报自己产品的不良反应，分散自己的风险，提高不良反应上报效率，在一定程度上促进了医药行业的健康发展。
3.1日本的药品不良反应损害救济制度
日本主要采用的是救济基金的方式对特定的药害受害者进行补偿。该国早在1979年即颁布实施了《药品不良反应救济基金法》，对一些ADR伤害的患者进行救济。此后，该法经过多次修订，现为《医药品副作用被害救济・研究振兴调查机构法》，已经比较完善。
日本立法对于此种ADR救济范围做了一定的限制，并不是所有的ADR被害者均能受到救济。按日本的《医药品副作用被害救济・研究振兴调查机构法》规定，对ADR被害实施救济：第一，要求必须是合格的药品；第二，是在正常用法、用量下使用；第三，患者所遭受的伤害必须达到一定程度。
其救济基金来源包括：1)生产企业缴纳的，分为一般缴纳金及附加缴纳金；2)政府的一些补助，约为ADR被害救济事务费的1／2；3)一些财团的捐助。并且确定了相关的组织管理与监督机构及部门。
3.2德国的药品不良反应救济模式
德国因反应停事件于1973年由联邦卫生部首先提出立法草案，经多次修正而发展成为现在的药事法危险责任与基金配合制度。其法律依据是德国药事法。此法规定。此种补偿救济仅适用于对死亡或身体健康损害时的求偿。其范围也只限于财产上的损害。
关于基金的来源，主要有两种形式：一是生产者向有权经营保险业务的保险公司投保责任险。二是由生产者与金融机构约定，由金融机构承担以免除赔偿义务人的赔偿责任或对赔偿义务人提供保证。如果赔偿基金的提供是以投保责任保险方式来执行，则适用于德国保险契约法中的规定；如果赔偿基金的提供是以与金融机构的约定来执行，则金融机构对预期可能产生的赔偿请求应保障有能力在前述赔偿基金范围内履行义务。
4 建立我国药害补偿机制的若干建议
时下，我国药品安全事件频发，迫切需要建立一定的药害补偿机制。结合我国国情，不论是日本的基金会救济方式，还是德国的保险救济方式，两国在药害补偿方面的探索与实践均给了我们极大的启示。笔者认为，在救济范围和基金来源这两个方面，日本采用的方式值得我国借鉴与参考。而德国对药品投保责任保险的实践则将我们投身到一个新的思考领域。
4.1建立药害补偿基金和药品强制保险相结合的补偿机制
药害事件包括不良反应引起的、药品质量(假劣药)引起的以及合格药品由于使用过错引起的损害事件(本文主要探讨与药企相关的前两种损害事件)。我国近年来频发的药品安全事件，不全是药品不良反应导致的，更多的是药品质量事故。基于这样的国情，笔者建议在我国建立一种药害补偿基金和药品强制保险相结合的补偿运作模式，更好地保障不同药害事件情况下受害人的权益。
4.1.1建立专业性药害补偿基金会
4.1.2实行药品强制保险
笔者在此提及的药品强制保险是指一种产品责任险种。也即药品产品责任强制保险制度，是指国家为药品缺陷的受害人依法得到赔偿，促进药品生产安全，强制经营者向保险公司投保产品责任保险，在发生产品责任(致害事件)时。由保险公司对受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险的制度。显然，药品强制
药害事件补偿救济工作业务量大，专业性强，比较复杂，因此建立专业的基金会，专门负责补偿基金管理及救济业务，是十分必要的。专业化分工可以提高效率，使管理更有效，基金会能使受害者获得补偿更快捷，符合建立基金的目的。其职能包括：基金的筹集、管理，补偿金的拨付和药害事件的咨询业务，同时承担向食品药品监管局报告业务和财务状况的义务，并应随时接受食品药品监管局的监督。
基金会补偿的范围主要也是限于ADR损害事件，但是当药品质量事故造成受害人不能及时得到救济或强制保险责任限额内仍不能得到必要救济时，受害人可以按照一定的程序先行得到基金会的救济，然后再由一定的机构向事故责任人进行迫偿。
借鉴国外经验，基金会的基金来源有以下途径：1)药品生产经营企业及进口药品经营企业按年销售额的一定比例缴纳的费用；2)政府的财政补贴；3)社会捐赠。
基金会的运作流程见图1。保险补偿的范围是药品质量等引起的损害事件，不包括不良反应造成的损害事件。
国家可以通过立法的手段将药品强制保险作为药品准入条件之一。这不仅有利于药品质量事故后受害人能及时有效地得到补偿，而且药品企业的风险得到一定的分散，有利于医药行业的发展。
药品强制保险的流程见图2。
4.2制定相关法律法规，提供法律支持
综观国外经验，药害补偿措施均有一定的法律依据，而我国在这方面存在立法空白，建立如前所述的药害补偿基金会及药品强制保险必定也需要一定的法律、法规相配套，并且好的机制能够推行并高效率运行，需要具有强制力量的法律来保证。因此，国家应尽快出台有关药害补偿救济的法律，使该制度有法可依，受害人获得法律保障。
关键词：重大体育事件；突发性公共场所；安全；城市
中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1007-3612(2007)12-1602-03
重大体育事件对地方发展具有重要意义已成为我国各地政府的共识，但随着规模扩大和场次的增加，安全保卫难度也随之提高，成本也不断扩大；以奥运会安保费用为例，从上世纪80年代的几百万美元到雅典奥运会已经突破10亿美元，防范区域也从场馆、奥运村周界，一直扩大到城市圈。如何应对重大体育事件突发性公共场所安全问题是一个极具现实意义的话题。
1城市重大体育事件的界定
虽然重大体育事件能为举办地创造高层次的旅游、提升当地的声誉、促进当地的经济发展是目前国内外许多地方政府提升区域核心竞争力的主要手段，但目前关于重大体育事件的研究尚处于萌芽状态。重大体育事件的内涵迄今未形成统一的认识，也没有系统的研究。
本文在借鉴国内外学者研究的基础上，提出城市重大体育事件：是指的以租用、借用或者以其他形式临时占用公共场所，面向社会公众举办，单次参加人员在10 000人以上的群体性活动，是一种提供竞赛产品和相关服务产品的特殊事件，其规模和形式受竞赛规则、传统习俗等多种因素制约，对社会和文化、自然和环境、政治和经济、旅游等多个领域发生冲击影响，包括体育比赛、体育展览展销、以及含有竞技色彩的民俗活动，如划龙舟等。
2重大体育事件突发性公共场所安全问题
2.1群体械斗事件重大体育事件既为人们提供了互相交流沟通的机会，但也成为情绪宣泄群体械斗的导火索，如足球骚乱。足球骚乱一旦发生，少则数千，多则上万甚至数十万人卷入集中，规模巨大，不仅不利于足球运动的发展，而且已成为严重的社会问题。在欧洲甚至出现了“职业的足球流氓”。他们不仅脏话连篇，殴打裁判，焚烧座椅，抛掷石块，砸掀警车，非法闹事，而且越来越肆无忌惮，严重影响比赛的正常进行和其它观众的情绪。这些足球流氓每到一座城市和足球赛场，就会制造和引发骚乱和灾难，已成为各国政府重点打击的对象。
除了足球骚乱，在我国一些地区每年一度的龙舟竞渡风俗，也成为种族之间积怨宣泄争斗的途径。龙舟的竞技需要各参加人员齐心协力，通过集体合作才能取得良好成绩，通过划龙舟活动，宗族团结合作意识能够得到加强。同时，龙舟竞技的胜利也可显示宗族的强盛。因此在划龙舟期间，宗亲意识普遍高涨，一些小摩擦易迅速升级为大的冲突。如温州瑞安地区于1981年6月6日因划龙舟纠纷而引起了械斗事件。其时双方参与斗殴人数达15 000人，致伤128人，不同程度毁坏的房屋有155间，遭受严重破坏的企事业单位16家，损失12万元（时价），导致区社机关、公安派出所等被围攻，成为震惊全国的“6・6”事件。
2.2拥挤践踏事故重大体育事件中由于观看比赛或展览的观众通常具有聚集具有一定的时间性、数量众多、人群为临时性、缺乏约束力等特征，极易因为一些自然因素、火灾、恐怖事件等偶发因素导致人群互相拥挤、践踏，出现大量的伤亡。如1988年3月12日，在尼泊尔加德满都举行的一场体育比赛中，突降冰雹，因躲避冰雹的球迷涌进被锁死的出口，造成相互挤踏，至少93人死亡、一百多人受伤。2001年4月11日，南非约翰内斯堡体育场因近万人冲破拦截的铁丝网涌入球场，将正在看球的观众挤到，后面又不断有人涌入，堆成座座“人山”，许多人当场死亡。在我国各地举行的体育事件中拥挤性挤踏也时有发生。
3重大体育事件公共场所安全保障战略和路径设计
3.1形成以政府为主导，以企业、非营利性组织为联盟的安全保障主体目前，我国举办重大体育事件几乎都是由地方公安机关负责安全保卫，由于举办大型活动频率越来越高，使基层倍感警力不足；而大型活动的抽调势必影响日常工作，甚至出现脱节。此外参加大型活动的警察加班加点，也易诱发过度疲劳。同时参与管理的单位往往既有市局指挥部、治安总队、交巡警总队、消防局、体育局、交通局，也有分县局等相应职能部门。如果是水上比赛，往往还需涉及海事局、港航局等部门。这种一个部门处理一个问题的模式，在面对复杂的公共场所安全危机时常常出现“管理重叠”或“管理真空”的混乱局面。
此外，由于对重大体育事件的界定标准不一、尺度不一，使得各级审批、管理权限不清；常常出现市局、分局层层管理，甚至市局领导也亲自抓，造成众多部门的管理，多头把关，程序过多，效率不高。
而重大体育事件公共场所安全问题不仅是一个涉及范围较广的运动，也是一个复杂的事件管理，仅仅依靠政府的力量是很难完成的。因此在强调政府在是安全监控主力军的同时，应避免政府万能的观点，设法建立包括政府机构在内的各类组织和社会成员参与其间的组织框架。在具体执行过程中，政府管理机构也应从以往的“分而治之”转变到“合而治之”，构建能承担多重任务的网络式组织单元，以有效解决涉及多重领域的安全问题。
在实际执行过程中，政府应将市场机制导入安全，并与企业建立伙伴关系。此外还可以通过一些方式使企业更加积极地、持久地投身到这场运动中，成为政府的永久伙伴，分担政府的一些责任和精力。同时政府应该鼓励强调道德秩序、人的良心和相互信任的非营利性组织成为安全保障的重要力量。具体操作中，可依据事件的不同类型，进行力量组合；如对于党和国家的重大庆典等政治性强的类似奥运会等体育事件，公安机关应全面负责活动的治安管理工作，保安公司派员参加。而对于规模巨大，参加人员众多，易引发治安灾害事故的活动，如F1体育赛事等，可采取协管法，形成以公安机关牵头，保安出力协作的模式。而对于专业人士为主、规模较小、安全系数较大的体育展览会，可采取全面使用法，即以保安人员为主，公安机关只负责活动的审批、业务的指导、安全的检查和发生案件的调查。
3.2构建灵活有效的危机安全防范体系在SARS后，我国各地危机防范意识明显加强，也纷纷建立应急管理体系。但由于重大体育事件在我国是一个新兴事物，危机安全防范也处于不成熟状态，在实际运转过程中，效果不甚理想，其原因是多方面的；一些预案过于抽象，只是单纯设置了一些职能部门，但对责任的具体履行没有明确规定，对各部门之间如何协调无详细界定；致使工作出现缺位和相互扯皮。有些地方应对措施仍留有浓厚的计划经济痕迹，强调采取人海战术。在事件过程中，所有政府职能部门都派员参加，无论是工商、税务、还是环保部门都无例外，以期形成管理强势。但是这些管理人员既不熟悉管理流程，对违反规定的行为也没有处置权，造成所谓“空转”现象；不仅浪费人力物力，而且造成其他日常行政管理工作搁置。
此外各地政府部门少有演习，防范力量未能充分整合，出现问题后仍然手忙脚乱。公安机关的预案往往因缺乏演练而无法应用。如2002年发生的西安3.24球迷闹事中，虽然比赛前公安机关针对球迷的闹事问题制订了工作预案，但由于没有进行必要的实战演练，使得事后无人拍板处置，致使事态蔓延扩大。
因此一个相对完整的危机管理体系，不仅应包括危机管理的组织机构、危机决策机制、危机沟通机制和危机控制机制等四部分。还需注重各子体系的锻造，使四者既自成一体又相互配合，共同构成完整的危机管理体系。
最后应按照事件的生命周期可将危机管理体系中的控制机制划分为前馈控制、现场控制和反馈控制。前馈控制也可称之为预防性控制，反映到体育事件危机管理过程中即常规危机管理，包括建立危机预警系统、制定危机反应与恢复计划以及开展反危机演习与培训等;实时控制也称之为实时控制或现场控制，反映到体育事件危机管理过程中，包括危机开始阶段的应急管理、危机发展阶段的反应管理和危机结束阶段的恢复管理。在体育重大事件中，现场控制是十分必要的，尤其是制高点的监控。现场周围一定区域内的制高点，往往是暴力犯罪分子实施暴力和破坏活动的地点。警方必须选择必要的制高点，配备警力、严加戒护。2001年，十强赛期间，沈阳公安机关便在五里河体育场的各个制高点派专人进行控制，使用监控设备，对体育场进行全防卫监控，收到了良好的效果。反馈控制也可以称之为事件后危机处理，主要是指危机事件结束以后对整个事件危机管理体系进行评价，然后把评价结果反馈到危机管理体系之中，以期得到改进和提高。
3.3加强公众安全防范教育我国目前尚未形成安全教育体系，广大民众对风险意识不强，也没有紧急情况下应对常识，同时对自身的行为规范要求以及求生、救生常识不十分了解，缺乏最基本的识灾、防灾能力和自我保护意识。危机教育多处于非规范状态，缺乏相应的制度保障，缺乏系统的理论指导，实践中有相当盲目性。危机教育主要以官方为主，缺乏与企业、高校、非营利组织、基金等机构和组织的合作。危机教育的内容过于陈旧、安排也缺乏系统性、大多处于随机状态，无法做到连续性、系列性。教育的方式大多比较传统，略显死板，未引进一些先进的教学理念。政府对危机教育环节未予足够的重视，无论是从人员还是从经费上，危机教育往往捉襟见肘。资金上不足严重困扰着危机教育工作的正常开展。
此外，我国危机教育还存在以下难点：不同单位和社区，存在着不同的危机问题，如何做到有的放矢。由于很大程度上国内还存在条块分割、单位各自为政的社会现实，许多相关工作无法介入。
因此有必要逐渐建立系统化、科学化、制度化的安全防范教育体系。安全防范教育过程中各子系统以及各个层次，明确自己的目的、方法和内容，同时各教育机构之间，教育项目之间等关系协调、步骤一致，通过一系列的活动使教育对象对危机的理解从朴素的感性认识上升到系统的理性认识，从而在以后的工作中自觉地、有效地配合或推动危机教育开展，使人从无形到有形都有所改变，以达到减少事故灾祸的发生。
3.4注意体育场馆、公共场所的细节设计控制和防范重大体育事件过程突发性公共场所安全问题是一个极其复杂的系统工程。除了注意以上战略设计外，还有许多细节值得进一步完善。如体育场馆、公共场所的设计。场所的不确定性是重大体育事件的一项重要特征。在具体活动，往往需要依据不同的活动内容，安排不同的场所；有的是临时搭建的活动场地，有的可能是临时租用的场地，如果举办单位忽视安全、公安机关又监督检查不力，则容易发生活动现场设施塌陷、坠落事故，造成人员恐慌，导致挤压、伤亡事故，在活动过程中也有可能由于各种矛盾的激化，导致群体闹事的发生等。同时体育场馆、公共场所的建筑设计也是防范危机的重要一环。群体性挤踏事件一般发生在出入口、狭窄的过道、看台、楼梯等处。如果这些地方宽度骤然缩小，将导致人群在快速的行进中因地形的原因出现意外。另外，公众聚集场所疏散走道的路面设计不当也是造成群体性挤踏事件的重要原因。路面不平、摩擦系数小或使用台阶、斜坡不仅会降低人群行进的速度，而且会因为某个个体行进速度减慢，或摔到引发“多米诺骨牌”效应。因此这要求公共场所的设计一方面根据可容纳的人员数量对这些重点区域进行科学规划，另一方面设计人员应将危机意识导入设计具体细节，如足够疏散通道，确保紧急情况下人员的流通。
总之，体育是一个国家、地区和城市精神的载体。重大体育事件作为一个国家、地区、城市形象的重要窗口和平台，对促进当地经济、社会全面发展，推动三个文明建设具有重要作用。我们既需要解放思想，精心谋划，积极打造赛事品牌，努力塑造城市名片；同时也需认真防范风险，为全面推进体育强国和社会经济全面、协调、可持续发展作出积极的贡献。
参考文献：
［1］ 吴穹，徐开立.安全管理学［M］.北京:煤炭工业出版社，2002：1-11.
［2］ 诺曼・R・奥古斯丁.危机管理［M］.北京:中国人民大学出版社,2001：48-50.
［3］ 薛澜，等.危机管理：转型期中国面临的挑战［J］.中国软科学，2003（4）.
［4］ 胡燕雯.事件旅游：都市旅游竞争的制高点――以京沪为例，地域研究与开发,2004.8.
［5］ 戴光全，保继光.西方事件及事件旅游研究的方法，旅游学刊.2004.8.
一、组织机构：
（一）总指挥：张富强、祝华军、陈兴全
当学校突发公共时，应立即赶到现场进行指挥。
一般情况下由第一总指挥张富强负责，如果第一总指挥不在校，则由第二总指挥祝华军负责；如果第一及第二总指挥都不在则由第三总指挥陈兴全负责。
（二）联络员：胡邦志、蔡德清、徐国强
突发公共时，联络员及时向总指挥报告灾害事故基本情况并向区教育局、镇政府上报；发生人员伤亡事故时，及时向区急救中心报告人员伤亡的基本情况（包含地点、受伤人员、伤情等）。
（三）秩序维护：唐春、周景会、毛厚成
1、疏散人群：当突发公共事故时，及时组织疏散学生。
2、维持现场秩序：保障通道畅通。
二、疏散方式：
1、疏散方式。
①当学生在非上课期间突发公共事故时，各班迅速将教学楼内学生沿两侧楼道疏散到空旷地带；
②当上课期间突发公共事故时，各班迅速将教室内学生沿两侧楼道有序地疏散到空旷地带；
2、疏散路线：三、五年级沿东侧楼道有序撤离，四、六年级沿西侧楼道有序撤离。综合楼内的学生沿北侧楼道有序撤离。
3、疏散顺序：按楼层的由底到高有序撤离。任课教师负责维持秩序，并清场，避免发生踩踏事故。
4、疏散安置地点：前操场安全地带。
5、人员清点和安抚。撤离完毕各班班主任迅速清点学生人数，并及时向总指挥报告。同时做好学生的心理疏导和安抚工作。
三、现场医护处理人员：通平镇卫生院
当突发公共事故发生时，如果造成人员伤亡，立即报告通平镇卫生院作现场紧急救护处理。情况严重时，向区急救中心报警。
四、常规管理
1、加强安全教育。平时加强对师生进行地震知识及逃生技能的教育。
2、建立健全学生家庭联系的档案资料，以便在应急状态下使用。
关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9?11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1．公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。
2．公共安全管理的内涵
（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和。
（3）影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有：自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素。
3．公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关，公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因。
2．公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂，危害程度各有差异，但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果，可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面：
1．建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划，包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化，需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事，统筹全局，各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作，既有日常安排，又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构，而是需要落实到政府的相关部门。
3．建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排，形成了严密的公共安全保障体系，目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则，遇有重大突发性公共事件时，社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为，明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务，建立健全保障公共安全的应急体制和机制，规范各种制度，为公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构
国内外经验教训告诉我们，建立健全有关科研机构，可以为公共安全提供有力支撑。长期以来，公共安全是一个备受忽视的冷门领域，但随着近年来一系列问题的暴露，相关领域的研究才逐渐开展起来，清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面，需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑，比如风险的评估，灾害、事故的发生机理研究，针对可能导致事故的关键环节的控制技术，生命安全的保障，灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障体系
公共安全也是一门科学，而且是一个重要的科学体系，需要多方面、多层次的人才；不同层次的管理和决策人才；不同学科的科研人员；不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验，敬业精神强的人才，发挥他们的作用。
6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系
预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件，需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元，一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘，需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金，列入财政预算，同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。
7．建立健全社区治安和公共安全体系
面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础，并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验，结合我国的实际，创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式，调动一切积极因素参与社区公共安全服务，维护社区治安，维护公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系
教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程；社会媒体充分利用现代信息手段，如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时，建设公共安全志愿者队伍，充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用，进行注册管理和定期培训，与专业化队伍相互补充，提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力。
六、结束语
近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。
参考文献
[1]朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报（人文社会科学版）．2006，23（1）．
[2]黄德林，田家华．公共管理学概论．武汉：湖北人民出版社，2004.9．
[3]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学报．2005，（5）．
[4]雷仲敏．我国城市公共安全管理模式构想[J]．上海市经济管理干部学院学报，2004，(1)：11．
[5]刘铁．公共安全与公共管理.学习与探索．2004，（5）．
关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1．公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。
2．公共安全管理的内涵
（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。
（3）影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。
3．公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:
1．建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。
3．建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构
国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障体系
公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。
6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系
预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。
7．建立健全社区治安和公共安全体系
面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系
教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。
六、结束语
近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。
参考文献
[1]朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报（人文社会科学版）．2006，23（1）．
[2]黄德林，田家华．公共管理学概论．武汉：湖北人民出版社,2004.9．
[3]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学报．2005，（5）．
[4]雷仲敏．我国城市公共安全管理模式构想[J]．上海市经济管理干部学院学报,2004,(1):11．
[5]刘铁．公共安全与公共管理.学习与探索．2004，（5）．
【关键词】城市 公共安全 人为因素 预防措施
城市安全就是城市在政治、经济、社会、文化、生态环境、人身健康以及资源供给等方面保持的一种动态稳定与协调状态，以及对自然灾害和社会与经济异常或突发事件干扰的一种抵御能力。这种状态的保持和能力的获取在很大程度上取决于城市及其政府对自身安全边界的责任意识和价值判断。
当代城市在不断扩张和提升的过程中，必将遇到许多新的各种困难和问题，特别是近几年频发的、严重影响科学发展、协调发展的城市公共安全问题。政府应吸取本市及其它城市发展中遇到的公共安全事故教训，清醒认识到各种事故中“人为因素”的严重性，认识到每一件公共安全事故中政府所应承担的责任，提高公共安全管理责任意识，认真履行“管理者”的职责，居安思危，树立保障全民生命的公共安全管理理念。科学规划，形成长效的城市公共安全管理体制机制，加强全民的安全教育和培训，最大限度减少公共安全事件发生，为建议和谐社会提供安全保障。
我国城市公共安全形势严峻
我国目前正处于经济和社会的转型期，生产力水平在各地区各部门的发展尚不平衡，各种公共安全事件多发，给人民生命财产带来巨大损失。经过对各方面资料进行仔细梳理，我们发现，近几年发生的城市公共安全事件主要有以下几方面特点：
一是自然灾害。近年来，极端天气气候事件频发，中强度地震呈活跃趋势，自然灾害及衍生、次生灾害的突发性、复杂性和危害性进一步加大。2012年各类自然灾害共造成2.9亿人次受灾，1338人死亡。2008年汶川地震造成69227人遇难；2010年4月14日，青海玉树造成2698人遇难，2013年4月20日四川省雅安市地震造成200人死亡。由此可见，我国自然灾害情况非常严重。
二是事故灾难。交通事故、矿难、火灾、爆炸等事故频发。各大城市中发生率最高、损失最大的是交通事故、矿难、火灾、危险化学品事故，其次是燃气、供电、供水、通信等城市生命线系统事故等。国家统计局《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，2012年全年各类生产安全事故共造成71983人死亡。而在2013年5月、6月连续发生的火灾、爆炸事件更让人触目惊心：根据今年新华社、新华网等媒体的报道，5月31日，黑龙江中储粮直属库发生火灾，造成78个露天储粮囤、储量4.7万吨的粮食表面过火，损失达307.9亿元；6月2日，中石油大连石化分公司油渣罐闪爆，造成2人重伤，2人失踪；6月3日吉林宝源丰禽业公司发生火灾，121人死亡，76人受伤；6月7日，厦门BRT公交车起火爆炸事件造成47人死亡、34人受伤；6月11日苏州燃气集团下属液化气经销分公司横山储罐场生活区发生爆炸，导致约400平方米的三层办公楼坍塌，事故造成现场20人被埋，死亡11人，9人受伤；6月15日，大连金州区一化工厂发生爆炸，已造成至少5人死亡；6月19日山西朔州饭店发生火灾爆炸，截至20日8时，造成3人死亡，149人受伤。
三是公共卫生。流行病、重大传染病疫情和食物中毒时有发生。全球新发的30多种传染病已有半数在我国发现。2003年“非典”疫情波及国内20个省市，流传到加拿大等国，并演化成为全球性的危机；十年后的2013年2月，上海发生H7N9禽流感导致人感染事件，截至2013年5月31日，中国内地共报告131例确诊病例，其中康复78人，在院治疗14人，死亡39人，病例仍处于散发状态，遍及上海、江苏、浙江、安徽、北京、江西、山东、湖南、台湾等十余省份；还有手足口病、H1N1流感及“苏丹红”、“瘦肉精”、“毒奶粉”、“毒大米”、“地沟油”等食品安全问题，它们对公众健康造成严重威胁，也对国家的发展和稳定产生影响。
四是社会安全。由于我国正处于转型期，社会发展不平衡，贫富差距越来越大，因劳资、移民、拆迁、城管、学生伤亡、环境污染、物业管理、干群关系等矛盾及摩擦如果没有处理好，就很容易导致群体性、报复性事件。2004年四川万县的“棒棒军”事件，就是从两个人的争吵开始的，但到最后却发展成上万人集体闹事，警车被烧；2008年，发生了“6.28”贵州瓮安打砸烧县政府事件；2009年，发生了河北保定棉纺厂千名职工“徒步进京旅游”事件、吉林通钢事件、河南林钢事件、重庆嘉陵工人罢工等；2013年6月13日发生了南宁“假军车与出租车追尾引发聚集烧车事件”。这些事件都是由个体之间的矛盾造成社会中的不满情绪激化，并最终演变成“官”与“民”、“公众”与“权势”之间的对立，多种社会对立和矛盾长期积累，并从量变转化成了质变。这种事件的特点为：发生频率高、规模越来越大，表现形式越来越激烈，极端色彩越来越浓。此外，暴力、恐怖报复性事件等发生频率也在增大。2012年5月10日，云南昭通市巧家县白鹤滩镇发生爆炸，造成4人死亡16人受伤；2009年6月5日成都公交车燃烧，造成27人死亡，74人受伤；2013年6月7日厦门公交车燃烧，致47人死亡，34人受伤；2013年6月9日株洲档案局工会主席杀死局长后跳楼自杀；2013年6月17日湖南邵阳占道经营户全家几人持斧头棍棒打伤、杀伤四名城管队员，事件性质极其恶劣。这些事件犯罪嫌疑人都有悲观厌世、仇恨社会、报复社会的情绪。类似报复性杀死杀伤中小生、伤害国家工作人员的事件也时有发生。
综上所述，我国当前及今后城市公共安全形势严峻，并将随着城市经济社会发展出现更新更复杂的情况，城市公共安全管理面临着巨大的挑战。
城市公共安全事故人为因素分析
城市公共安全事故涉及面广且复杂，涉及到人类社会的方方面面，归结起来包括自然灾害和人为灾害，我们分别对这两个方面进行了分析。
自然灾害中存在人为因素。表面看，人类还没有完全防御自然灾害的能力，还要加大防灾减灾方面的科技投入和创新。但如果对现有的科技手段运用责任心不强，本可以准确预测、预报、避免的自然灾害却因人的失误、失策造成的重大灾难，这种现象值得我们深思，这样的情况也可以归结为“人为自然灾害”。2013年4月云南大理发生5.0级地震后，网上广泛流传一条曾在3天前就预测大理将发生5.0级地震的微博，该博主是通过分析云南省地震局官方网站数据得出的预报信息。既然民间人士能够做到准确预测，专业的地震局为何做不到呢？我们暂不讨论民间机构预测地震是否违法，该注意的是我们是否完全尽到了责任。我们预测、预报各种自然灾害的科技手段和工具在不断升级和完善，但更应该提高相关部门领导及人员的责任意识，让各级党政干部真正把人民的生命财产安全摆在重要位置。
“人为灾害”事件中，“人”是主因，责任在政府。如果说自然因素不可抗拒，但从“人为因素”造成的公共安全事件看，“人”本身就是一种灾害。从管理学的角度分析，无论是“物”或“环境”的因素造成的一切危机和灾难都是人为的，是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。从政治的角度、利益的角度忽略或掩盖造成事故的“主体责任人”，很难找准事件的内在因素，继而为下一次更多、更大的事故埋下隐患，这样周而复始的恶性循环使相同的事件频发、损失越来越大。中石油大连石化公司2010年7月至2011年7月一年时间内发生四次火灾，灾后对4起事故涉及的64名“责任人”分别给予党纪、政纪处分，14名涉嫌犯罪的“责任人”被移送司法机关依法追究刑事责任，总经理易职，董事长受警告处分。但2013年6月2日，中石油大连石化分公司油渣罐又发生闪爆事故，这说明内因还没有找到或找到了而被掩盖了。吉林近几年发生的重特大事故较多，2009年8月27日吉林辽源市一老年公寓发生火灾，6人遇难、1人受伤；9月6日，吉林梅河口市农贸批发市场发生火灾，11人遇难、4人受伤；2010年11月5日，吉林商业大厦发生火灾，19人死亡、24人受伤；2013年1月14日，吉林老金厂金矿股份有限公司井下发生重大火灾事故，造成10人死亡、28人受伤（其中1人重伤）；2013年6月3日吉林宝源丰禽业公司发生火灾，121人死亡、76人受伤。短短的几年时间内发生了这么多性质类似的事件，而这些事件背后都有“人”的责任，也就是说是“人为因素”造成的。
这些频发的事故凸显出公共安全管理上的深层原因还未找到，如吉林宝源丰禽公司火灾调查组所说，企业管理混乱背后是“政府监管缺位”。我们不禁要问：为什么“政府监管”常常缺位？如果发生一件死伤人数达一人以上的事件，相关政府一把手被“问责”，如果一把手有高度的安全责任感，“高度重视”不停留在口头上和文字上，也许今后就不会再发生相同的或更大的事故。有位市长说：“以铁的手腕、铁的制度、铁的作风抓好安全工作，要从抓安全就是抓发展、抓民生、抓和谐的高度认识安全工作，落实政府监管责任、企业主体责任。”如果每个城市政府一把手真的有这样的责任心，这样的实际行动，人为因素造成的公共安全必然会减少。因此，各种公共安全事故“人为因素”是主因，问题还是出现在公共安全的管理上，责任在政府。
有效防范城市公共安全的措施
建立健全城市公共安全法制，用法制管理城市公共安全。我国在安全方面建立了多种法律法规，如《安全生产法》、《消防法》、《矿山安全生产法》、《食品安全法》等，这些现有的法规和管理条例并没有覆盖城市公共安全的其它方面，不能保证公共安全从规划设计、管理体系到人员迅速调动的落实。我国还缺少一部最高层次的国家公共安全基本法，没有建立公共安全法规体系，也没有明确城市公共安全管理“责任主体”是谁。从现有的制度看，主体责任往往是“分管副职”。前述“人为因素”在各种安全事件中的主因地位，无论是最基层普通民众，还是各级政府、事业、企业管理者都会涉及，归根到底还是管理、体制机制的问题。这一问题必须从最高层的管理者着手，从上到下，全民参与公共安全管理。
要做到以上因素的高度统一，只有从法律的层面才能得到解决。使各级政府真正高度重视公共安全，对因表面上重视公共安全、措施不力、监管不到位而发生重大特大事故的“主体责任人”问责有法可依。而当前的情况是，当发生重特大公共安全事故后，对政府“主体责任人”采取的道歉、检查、警告、调离、引咎辞职等行政手段较多，以至于事后新的管理者又会遇到相同的公共安全事件。国家安监局长杨栋梁在调查吉林丰源火灾事故后说：“不能眼睛只盯着税收，没有安全，谈什么发展？谈什么和谐社会。”
2013年6月《人民日报》发表题为：《把生命安全作为首要执政理念》的评论员文章，文章称：“要始终把人民安全放在首位，就要把安全第一贯彻到经济社会发展的全过程、各个方面、各个环节，坚持安全发展；要正确看待‘政绩’，要把保障安全作为首要的执政理念，把安全生产作为经济转型升级的重要抓手。”各级政府官员特别是“城市的主体责任人”要真正自觉做到这一点是很不容易的事，只有通过法制手段来管理城市公共安全，提高各级政府“主体责任人”的公共安全责任意识，让其认识到不重视公共安全发生事故不仅仅是失职渎职，而是违法犯罪；让其认识到在进行经济、政治、文化、社会、生态文明建设的同时必须加强公共安全建设，将五位一体建设扩展到六位一体建设，将公共安全建设上升到与前五位同等地位。只有这样，才能提高政府官员的公共安全法律意识和责任意识，才能快速推动建立和完善城市公共安全管理体系、体制、机制，在城市总体规划、建设的同时加强公共安全规划设计和实施，使城市总体规划与公共安全规划有机结合。
创新公民公共安全教育培训模式。预防公共安全问题贵在防患于未然。要有效预防公共安全问题，除了合理立法、建立预防体制机制之外，还必须在全社会开展公共安全教育培训，提高大众自觉的安全意识，这是安全管理体系中的一项重要内容。无论自然灾害还是人为灾害都与“人”本身有着密切的联系。不同层次、不同结构、不同行业的“人”的安全意识、安全技术水平、安全管理能力等，都必须通过教育培训才能提高。
当前的公共安全教育培训形式，多数还停留在不同行业、不同部门采取多种方式进行单一的、被动的、间断性的安全知识宣传及常规演练上，如学校开展消防讲座，进行火灾、地震、防洪防汛等方面的演练，社区开展安全知识宣传等，这种教育模式大都针对的是学生、岗前培训的行业从业人员及普通民众，而对于各级“公共安全管理者”，包括市长、市委书记的安全培训较少。这种方式不仅对提高全体公民自觉的安全意识效果不明显，对于广大的“管理者”来说也容易缺位，造成其监管意识淡薄，安全管理水平无法提高。有的管理者很重视安全，安全意识也很强，但安全知识缺乏，因此会犯经验主义错误。曾经遇到过一位领导，他很重视安全，但在维修房屋时，竟然为了节省开资，在审核项目时将“维修消防栓”项目删去，这就是消防知识缺乏的表现。
真正与预防灾害、风险识别、处置突发事件、自救互救相关的，并且是常规的、系统的、经常性的、贴近日常工作、生活的，面对广大公民和管理者的公共安全教育还没有。特别是对各级管理者的培训教育仍然缺少系统性、专业性。这种教育方式内容多，难度大，花费人力、物力、财力、时间、空间等较多，还需要进行探索和实践。这种培训方式在以“管理者”为对象时，要做到专业、全面、系统。对大众的培训则要与传统的行业培训结合。
[关键词]公共安全；管理；社会和谐发展
中图分类号：G301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）46-0170-01
引 言：近年来，随着社会的发展、进步以及社会公共安全事件的频繁发生，社会各界对公共安全管理是越来越关注。如2008年四川的汶川地震、2013年禽流感事件、2014年3月昆明火车站案、2015年6月刚刚过去的东方之星沉船事件等等，让人历历在目。由于安全隐患不断上升，公共安全问题也成为了社会广大群众日益关注的焦点，也进一步验证了公共安全管理对社会和谐发展的必要性。
例如在2014年的昆明火车站案事件，对社会、人民造成严重影响和心里的恐惧。所以提高公共安全管理，是保障社会和谐发展的主要途径。
一、 公共安全管理的基本定义和特点
公共安全管理，传统上认为的公共安全管理，主要指的是对各种灾难的处理，以及部分准备和预防工作，例如为以防灾害和战争而储备的各种资源、修建排洪工事等。而发展到现在，公共安全管理的主要指：国家有全方位及完善的立法，政府组织中成立专门处理机构，并且有一套完整的标准作业流程，及成型的指导性理论体系，其主要目标就是建设一个相对安全的社会.[1]
公共安全管理的特点具有广泛不确定性、突发性、复杂性和破坏性。
1.广泛不确定性
一切危机国家、利益、人民财产或生命安全的行为均属于公共安全管理的范畴。例如，自然灾难、人为事故等事件。
2.突发性
由于危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，事件发生紧急，突然发生、根本无法预料其时间、地点、造成的后果等，根本没有任何征兆的。
3.复杂性
事件的发生非常混乱，不同危害安全的行为同时或者变换产生，受自然因素、社会原因、政治经济等诸多因素的影响。
4.破坏性
不论什么性质和规模的危机，都必然不同程度的造成破坏，造成混乱和恐慌却，而且爆发后由于时间以及信息有限，从而导致无可估量的损失。
因此，随着社会的发展进步，科学技术的飞速发展，公共安全管理是维护社会稳定，建设和谐社会主义社会的一项重要举措，也是当前社会和谐发展的必然要求。
二、公共安全管理中主要问题点
一是公共安全管理的法律法规不健全问题。我们是一个法治国家，依法治国是立国之本，只有具备完善法律法规保障，才能顺利开展各项工作。虽现有《突发公共卫生事件应急条例》、《安全生产法》等一系列法规，但也无法全面的规范复杂的公共安全管理状态，就无法根除其中存在的问题。
二是安全意识薄弱。安全意识淡薄，教育不能及时弥补，是公共安全管理建设的绊脚石。如，2014年10月湖南湘潭校车翻车造成11名幼儿及司机遇难事件，事故校车为核载7人的面包车改装而成，事发前，事故车在前一个站点卸载了4名幼儿，事发时车上仍载客11人，实际共载客15人，超载近一倍。国家有关部门一直在强调严厉禁止校车不能超员等行为，为何还是会发生惨案发生。由此，说明事故的发生是由于人的不安全行为做造成，也反反映出了我国目前安全意识的教育和事故中安全逃生的的培训和处理存在着薄弱环节。因此，加强全民安全意识的学习和培训，才能提高国家公共安全管理体系的进步和发展。
三是处理机制不健全、职能分散。我们风险管理工作发展较晚，没有一套完善的公共安全管理体系，缺乏专门的公共安全管理的权威机构。现已建立的公共安全管理模式，存在被所属行业、所属部门分割的严重影响，具有很大的分散特点，没有一个专门的、统一的只能部门进行管理，造成我国公共安全管理行使的权力被分散。一旦发生重大事件后，中央政府会临时组成工作组来进行应对，各种救援队伍去执行被安排的任务，没有隶属关系，很难进行统一的管理，不但造成资源的浪费，而且会影响工作效率。比如，食品安全的工作，依照《食品安全法》的相关规定，食药监局、卫生局、质监局等各职能部门分别担任着不同岗位的工作职责。所以，在发生事故时，各职责就很难划分，从而会延误救援时间，造成更严重的损失。
四是安全管理趋于形式化。由于公共安全管理缺少完善的监督机制，造成在公共安全管理的过程中，有些问题难以解决、方案难以实施，更甚者为了交差，只做了表面文章，而真正的问题没有及时解决，造成的公共安全管理只趋于形式，甚至会麻痹一些人的做事态度，酿成更大的危险或安全隐患。
三、提高公共安全管理的方法
一是建立完善的公共安全管理体系。集中统一管理公共安全工作，明确划分制定国家各级政府及相关部门在公共安全管理工作中所担任的职责，建立一套统一的社会救援组织体制和高效的运行机制和管理平台，以便更好的完善公共安全管理的法律、法规。
二是建立国家和地方政府公共安全信息共享的机制，同时加大管理公共安全信息共享的力度。公共安全信息的时效性和综合性是公共安全管理工作的重点，要求各级政府、各个部门、各个领域加强合作，信息共享。在面对公共安全危机时，各个部门联合行动，统一管理，最大程度的发挥有限的资料来处置危机，共同应对各种挑战。
三是加强公共安全管理工作综合性人才的培养。我国当前各级政府、各个部门面临的重要问题就是综合性公共安全管理人才的短缺，人即是社会活动的制定者，又是执行者，所以，人的知识水平会直接影响事件的发展方向和状态，尤其是在公共安全管理的工作中，一个是否正确的决策会直接关系到社会的和谐和安定，而能够执行正确指令和行动的因素就是知识。因此，公共安全管理工作中，加强综合性公共安全人才的培养至关重要。
总之，公共安全管理在社会和谐发展，经济健康发展中起着至关重要的作用，也是我国政府工作顺利展看的重要目标。
公共安全管理是一项关系经济和社会健康发展的系统工程，也是一项必须提前谋划、尽早实施、重点发展的减灾工程。在未来的社会发展与建设过程中，谁重视了公共安全管理，谁就会在同灾害的生死搏斗中赢得主动权。只要政府重视，群众参与，相信我国的公共安全管理事业一定会取得显著成效，从而实现经济与社会的和谐、健康发展。
参考文献
[1] 安红昌，颜辉.中美公共安全管理比较[J].中国安全科学学报，2007，17（10）：81-85.
[2] 赵秀雯.公共安全管理在社会和谐发展中的作用[J].安全与环境学。，2006年7月，第6卷增刊：66
[关键词]公共安全管理管理体制突发公共事件模式
一、公共安全管理概念
公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态，公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。在新西兰被称为“民防”(CivilDefense)或“民防紧急事态管理”(CivilDefenseManagement)，在美国和澳大利亚，公共安全管理被称为“紧急事态管理”(EmergencyManagement)。美国将紧急事态管理的活动、政策和项目分为4个功能区：减除、准备、应对和恢复，这就是紧急事态管理的生命周期理论或四个阶段理论。澳大利亚也用四个阶段将紧急事态管理分为预防／减除、准备、应对和恢复，简称为“PPRR”。从具体内容上讲，与美国的概念没有什么区别。因此西方国家又把四个阶段简称为“PPRR”或“MPRR”。虽然称谓与我国的“公共安全管理”不同，但内涵相同，只是管理机构的组织和名称有所区别。
二、中国公共安全现状分析
20世纪下半叶以来，世界上天灾人祸频发，大众传媒、电子信息使之仿佛就发生在每个人身边。中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，如2003年的波及全球的风险事件SARS，各地区煤矿安全事件的屡屡发生，2008年以来自然灾害，食品问题频频出现，使得人们不得不重视并且正视公共安全管理问题。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：(1)自然灾害；(2)事故灾难;(3)公共卫生;(4)社会安全。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。
三、中国公共安全管理体制存在的问题
虽然中国在公共安全管理领域已经建立了一套比较有特色的管理体制，但这种体制是以分领域、分部门的分散管理为特点的，政府尚未建立统一的专业职能部门对突发公共事件实行专业化管理，而是沿用“条块”方式将突发公共事件管理交由相应的职能部门承担。
1.公共安全管理主体缺失。目前，中国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间于是相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。
2.管理体系不够健全。由于中国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。
3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，中国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成中国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。
4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。
5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前中国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。
6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。
四、中国区域综合公共安全管理体制模式改进对策
在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。这些国家在应对公共安全时做法虽然不尽相同，但总的看来都有一些共同的成功经验，借鉴国外经验，同时针对中国公共安全管理体制中存在的问题，本文提出新的区域综合公共安全管理模式，以及改进中国公共安全管理体制的对策。
1.借鉴国外经验，健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府对公共安全突发事件进行管理的依托和组织保证，同时也是政府对公共安全突发事件进行预警、决策和沟通的前提。不少发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。本文提出政府公共安全管理组织机构。首先，在中央政府一级建立突发公共事件综合性常设机构。其次，在地方设立“人员代替部门”的组织模式，即指在不扩大政府现有编制的前提下，在政府综合性部门中指定专门人员行使突发公共事件管理部门的职能，可以解决因专门机构设置而带来的机构膨胀和费用增加等问题，同时也解决了地方政府缺少对突发公共事件进行专门管理的职能部门的现实。
2.建立中国区域综合公共安全管理新模式。在构建政府公共危机管理机制中，必须定位政府职能的界限，划清政府、社会和公众个人所承担的危机风险边界，建立政府与社会合作互助，共担风险，共度难关的新机制。这里的社会主要是指国家或政府之外的所有民间组织。本文根据国内外专家在公共安全管理方面经过不断的理论创新和几十年经验积累，以及中国公共安全管理的复杂性，提出中国区域综合公共安全管理模式(见图1)，这一模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体。
3.明确公共安全紧急事务管理流程。正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言:政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。本文提出公共安全紧急事务管理流程（见图2）：注重事前的预防；事后的处理和总结；构建发达的信息管理系统。
4.建立公共安全突发事件应急法制评价制度。在中国现有突发公共事件管理措施中，对于工作人员的职能履行效果评价往往是以突发公共事件责任追究办法为载体来进行。因此，建立科学合理的突发公共事件应急法制评价制度，从以救助为主的管理方式逐渐转化到以预防为主的公共安全管理模式，与此同时，对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。建立健全公共危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制(例如保险方式)的各种救济制度等。
5.建设综合危机防范关键技术示范基地，提供人才保障。应针对中国经济和社会发展现状、城乡经济与社会发展的区域差异，配合行业生产与运行安全建设，开发满足主要行业的综合灾害危机防范所需关键技术，建成若干综合灾害危机防范关键技术示范基地，并形成促进这些典型关键技术推广应用的配套政策体系。为此应做好以下几方面的工作：应从总体上注重突发公共事件管理人员素质的全面提升；应出版一些相关的培训教材，建立各种分类的培训机构，对政府的应急部门和人员进行专业培训；加强“专家库”和“资源库”的建设。
6.提高学习能力，增强公众公共危机意识。首先要建立危机管理教育机制，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，就必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。因此，有必要将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，通过危机意识教育和案例教学，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。其次是加强公众的危机意识学习。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。
五、结论
作为当前中国社会一个紧迫的研究课题，公共安全管理问题既是一个理论问题，也是一个实践性很强的问题，任何政府都不可能免于各种各样的突发事件。区域综合公共安全管理模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体，为此，仍需做大量的科学研究和广泛的实践，推动公共安全问题进入政府议程、促使重新评估其行为，改进政府管理缺失的作用。
参考文献:
[1]夏保成:西方国家公共安全管理的理论与原则刍议[J]河南理工大学学报(社会科学版),2006,(01):35～38
[2]NationalCivilDefencePlan,Introduction,Amendment14,May2002,1:MinistryofCivilDefenceandEmergencyManagementGlossary,P4
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，围绕和谐、安全、文明、规范的旅游城市创建目标，加快建设“集中领导、统一指挥，结构完整、功能齐全，分级负责、职责明确，运转高效、反应灵敏，处置有力、依法规范”的公共安全应急处置体系和日常事务管理长效机制，及时掌握并有效预防和应对各类突发性公共事件，全面提高城市管理水平，维护良好的社会秩序和旅游秩序，促进经济社会的全面发展，为致力打造国内最具知名度、国际更具影响力的晋商文化旅游中心城市奠定坚实基础。
二、实施原则
1、以人为本。坚持一切从人民利益出发、对人民负责，最大限度减少突发公共事件造成的人员伤亡和财产损失，有效维护社会秩序和旅游秩序，提高古城形象。积极运用技术方法，疏导手段，建立
健全组织和动员人民群众参与应对公共事件的有效机制。
2、预防为主。坚持常备不懈、预防在先，把应对突发公共事件管理的各项工作落实在日常管理之中，做好应对突发公共事件的思想、预案、机制和工作准备。建立健全公共事件信息报告体系、科学决策体系、防灾救灾体系和恢复重建体系，有效控制危机，力争实现早发现、早报告、早解决，将公共事件造成的损失减少到最低程度。
3、分级负责。坚持条块结合、属地管理为主的原则，形成分级管理、分级负责、分类指挥、综合协调、逐级提升的公共事件处置和日常事务的统一管理体系。
4、协调配合。坚持预防和处置相结合，专业队伍和社会力量广泛参与相结合。建立以事发地行政主管为主，管理部门、专业队伍为主力军，志愿者队伍及社会力量为补充，相关部门和地区协调配合的应急组织体系。
5、依靠科学。充分利用现代化的技术手段，做好对可能发生的突发公共事件的预测、预警和预报，有效提高突发公共事件信息分析和处理水平，以及预防和应对各种不安定、不和谐事件的科技水平。通过建立电子监控点和其他技术手段，并逐步整合全县各社会单位、小区，特别是各重点安防单位、特种行业的监控设施，在全县实施综合电子监控，努力实现全城全网及至全县全网。
6、整合资源。坚持条块结合、资源共享，有效整合和合理利用社会资源，做到统一规划、统一布局，避免重复建设。建立健全应对和处置突发公共事件的联动机制，充分发挥整体优势，形成应对和处理各类事件的合力。
三、机构设置
县公共安全信息指挥中心，由政府主导、社会参与，按照统筹规划、统一建设、互联互通、资源共享搭建统一的信息平台，积极动员和组织社会单位、广大居民参与城市综合管理指挥中心运作。
县公共安全信息指挥中心下设办公室，为隶属于县人民政府的常设机构。
指挥中心办公室下设综合管理中心、信息中心（包括电子监控系统、通讯保障系统）、指挥调度中心。
县公共安全信息指挥中心主任由县长担任，人员由公安、城建、旅游、土地、财政、规划、消防、交警、工商、税务、物价、电力、广电、文化、通信等具有社会管理和服务的部门抽调一名副职及部分骨干组成，专业技术人员实行公开招聘或通过其他途径解决，其他人员在不加重县财政负担前提下从现有财政供养人员中抽调。
四、职能任务
县公共安全信息指挥中心是城市管理综合协调机构，具有管理和服务的双重职能。
（一）信息指挥中心办公室主要负责指导和落实全县公共安全管理长效机制，研究制定长效机制的具体措施和制度，协调、检查各联动单位对相关事宜的落实情况和效果；负责指导指挥中心办公室下设
机构职位目标管理工作的检查、考评；负责收集掌握并报告全县社会治安情况和各类重要动态信息工作。
（二）综合管理中心承担指挥中心日常具体工作。
（三）信息中心主要负责建立功能完备、反应灵敏、运转高效的地区信息采集处置平台，对全县设施综合电子监控，为公共安全指挥中心及时提供信息服务同时成立社会公共安全监控平台、智能交通管理平台、旅游管理平台三个子系统。
电子监控通过利用现代信息技术监控网络前端对主要道路、街面、旅游景点、旅游通道、关键部位、重点设施、公共场所和四个社区实施高效、全面、精确的监控，及时将信息回传公共安全信息中心，为指挥调度中心提供信息服务。信息中心应及时搜索，整理各类社会治安动态信息，并定期进行汇总分析，及时上报，为领导决策提供参考依据。
通讯保障主要负责公共安全指挥中心各个部门、各个环节的通讯和信息回传，保证通讯畅通和信息及时回传。
（四）公共安全指挥调度中心突破原有管理模式，集公安、交警、城建、工商、税务、物价、行政执法等职能部门的职能，主要负责突发性事件和信息中心反馈的各类事件的指挥调度以及对所抽调人员的日常管理。抽调人员不打破职能部门原有身份和工作程序，实行以条为主、各负其责，资源共享、统筹协调的工作机制，在中心统一协调下，分别按各自规定独立处置各类突发事件，并向中心反馈处置结果。
五、运行办法
按照效率优先、程序严谨、运作规范、便于监督的原则，制定中心职责界定、人员分工和信息处置流程，开发使用统一的指挥系统应用软件。从信息采集、登记受理、分类处理、派遣调度、督办落实、反馈评价、统计分析、监督考核等主要工作环节入手，抓住信息入口和出口两个关键，形成一条职责明确、逻辑严密、沟通顺畅、环环相扣的工作程序，使中心在日常城市管理、景区管理、治安防控、公共服务组织和重大事件应急处理中能够体现功能、发挥实效。
1、各联动有关单位接到“指挥调度中心”通知后,应迅速到场处置,不得推诿或拒绝。参与联动的应急单位应有专门领导分管和专门工作人员，用专线同“指挥调度中心”保持联系，并有专职人员24小时值班备勤,进行本系统的值班调度和受理各项求助。同时应配备必要的交通、通讯工具和出勤人员。
2、涉及到几个部门的处理事项,“指挥调度中心”在报告公共安全指挥中心办公室的同时,可协调各部门共同处置,有关方面应予以密切配合。
3、有关单位接到“指挥调度中心”转达的各类执行事项,在处理结束后应予反馈。各联动单位统一实行工作任务一一记录一一处置一一反馈的工作模式。同时,应定期将工作情况统计后报中心综合管理中心,公共安全指挥中心办公室定期将每月工作情况书面通报联动单位。
4、联动工作运行情况和重大问题,各有关部门应及时报告公共安全指挥中心办公室。
5、各联动单位应主动接受公共安全指挥中心及有关单位的监督。参与联动的保障监督单位应将联系方法报指挥中心办公室备查,以便随时取得联系。
1.1编制目的
提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众生命财产安全，维护国家安全和社会政治稳定，促进全市经济社会又好又快发展。
1.2编制依据
依据《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律、法规、规章以及《国家突发公共事件总体应急预案》《省突发公共事件总体应急预案》，结合我市实际，制定本预案。
1.3分类分级
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
突发公共事件主要分以下四类：
（1）自然灾害：水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
（2）事故灾害：煤矿、建筑等安全生产事故，交通事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事故等。
（3）公共卫生事件：传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
（4）社会安全事件：恐怖袭击事件，治安、刑事事件，民族宗教事件，经济安全事件，和涉外突发事件等。
各类突发公共事件依其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。
《市突发公共事件分级标准》（见附件1）是我市突发公共事件信息报送、预警和分级处置的依据。
1.4适用范围
本预案指导全市的突发公共事件应对工作。适用于我市行政区域内发生的涉及跨县区行政区划的，或超出事发地县区政府处置能力的，或者需要由市政府负责处置的Ⅰ级、Ⅱ级突发公共事件应对工作。
1.5工作原则
以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。
1.6应急预案体系
全市突发公共事件应急预案体系包括：
（1）突发公共事件总体应急预案。由市政府制定并公布实施（总体应急预安框架图见附件2）
（2）突发公共事件专项应急预案。由市政府有关部门和有关单位牵头制定，报市政府批准后实施（专项应急预案构成见附件4）
（3）突发公共事件部门应急预案。由市政府有关部门和有关单位制定印发，并报市政府备案。
（4）县区、乡镇村及其基层政权组织制定的突发公共事件应急预案。县区突发公共事件总体应急预案报市政府备案。
（5）企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。
（6）举办重大节庆、大型会展和文化体育等公众性聚集活动，主办单位按规定制定应急预案并报当地政府及相关部门备案。
各类应急预案应当根据实际情况变化及时修订。
2组织体系
2.1领导机构
市政府是全市突发公共事件应急工作的最高行政领导机构。市政府成立市突发公共事件应急委员会（以下简称“市应急委员会”），由市长任主任，副市长和市军分区、武警支队主要负责人任副主任，市政府秘书长、副秘书长、办公室主任以及市发改革委、市经委、市教育局、市民族宗教局、市公安局、市国家安全局、市民政局、市司法局、市财政局、市国土资源局、市建设局、市交通局、市水利局、市农牧局、市林业局、市商务局、市卫生局、市工商行政管理局、市质量技术监督管理局、市环境保护局、市广播电影电视局、市食品药品监督管理局、市安全生产监督管理局、市物价局、市粮食局、市外事侨务办公室、市煤炭安全生产监督管理局、市政府金融办公室、市局、市人民防空办公室、市旅游局、市电信局、市电力局、市地震局、市气象局、人行中心支行、民航机场办公室主要负责人为成员。
市应急委员会是全市突发公共事件应急工作的领导、议事和协调机构。主要研究部署全市突发公共事件应急工作，指导全市各级、各类突发公共事件应急预案的制定和组织实施；审定、修订本预案；领导、组织和协调全市突发公共事件应急工作，决定启动和组织实施各专项应急预案；根据需要商军分区和武警支队组成救援抢险队伍，参与应急工作；向省政府报告突发公共事件和应急工作有关情况。
2.2办事机构
市政府办公室是全市突发公共事件应急管理的办事机构，设市政府应急管理办公室（市政府总值班室，下同），为市应急委员会的常设办事机构，由市政府办公室主任分管，承担市政府应急管理日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能。
2.3专项指挥机构
市政府按照突发公共事件的分类，设立33个突发公共事件专项应急指挥部，具体负责指挥各类单一Ⅰ级和Ⅱ级突发公共事件应急工作。分管副市长任总指挥，分管副秘书长、牵头部门主要负责人任副总指挥，有关部门为成员单位。
2.4工作机构
市政府有关部门、各有关单位依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发共公事件的应急管理工作。具体负责相关类别专项突发公共事件应急预案和部门应急预案的起草与实施工作，贯彻落实市政府关于突发公共事件应急工作的决定事项；承担各专项突发公共事件应急指挥部办公室的工作；及时向市政府报告重要情况和提出建议，指导和协助县区政府做好突发公共事件的预防、应急准备、应急处置和恢复重建等工作。
2.5县区、乡镇机构
各县区、乡镇政府负责本行政区域各类突发公共事件应急工作的组织领导，其办事机构、工作机构及其职责可参照本预案，结合实际情况确定。
2.6专家委员会（组）
市应急委员会下设专家委员会。各专项突发公共事件应急指挥部建立专业人才库，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时直接参与突发公共事件的应急处置工作。
3运行机制
各级政府要建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建及调查评估等机制，提高应急处置能力和指挥水平。同时，要会同有关部门整合资源，提高效率，建立健全快速反应系统；加强城市应急中心建设，建立统一接报、分级分类处置的应急平台；加经农村突发公共事件应急能力建设。
3.1预测与预警
各级政府和有关部门建立预测预警系统，按照突发公共事件发生、发展的规律和特点，分析可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，及时向社会和公众作出预警，做到早发现、早报告、早处置。
3.1.1预测预警系统
以市政府应急指挥平台为核心，主要依托、气象部门的业务系统和预报信息系统，并结合其他各类突发公共事件预警信息的需要，形成全市突发公共事件预警信息的综合系统。
3.1.2预警级别
预警级别与突发公共事件分级标准相一致，一般分为四级：Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
3.1.3预警
当突发公共事件已经发生，但尚未达到Ⅳ级标准时，所在地县区政府要Ⅳ级预警信息；当突发公共事件超过Ⅳ级标准，但尚未达到Ⅲ级标准时，市政府要Ⅲ级预警信息；当突发公共事件超过Ⅲ级标准，但尚未达到Ⅱ级标准时，市政府要Ⅱ级预警信息；当突发公共事件超过Ⅱ级标准时，市政府要Ⅰ级预警信息。
县区政府、市政府有关部门、各有关单位要及时、准确地向市政府报告Ⅲ级以上突发公共事件的有关情况，并根据突发公共事件的危害性和紧急程度，、调整和解除预警信息。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和机关等。
预警信息的、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校、企业等特殊场所和警报盲区应当采取针对性的公告方式。
3.2应急处置
3.2.1信息报告
Ⅲ级以上突发公共事件发生后，县区政府、市政府有关部门、各有关单位要立即向市政府报告，市政府要向省政府报告，最迟不得超过3小时，同时将情况及时通报相关部门和可能受事件影响的县区。Ⅰ级突发公共事件发生后或遇特殊情况，市政府接报后在向省政府报告的同时，可直接向国务院及其相关主管部门报告。
对于个别情况特殊，确实难以在发生后3小时内全面、准确报告市（省）政府的突发公共事件，应在发生后2小时内先行预报，并说明具体原因。应急信息报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等。应急处置过程中，要及时续报有关情况。
市政府应急管理办公室要及时汇总核实上报的应急信息，重要信息和情况要及时上报，同时将市委、市政府领导关于突发公共事件应急工作的批示、要求及时传达到有关县区和部门，并跟踪反馈落实情况。
突发公共事件如涉及或影响到我市行政区域以外的地区，应及时通报有关情况，并协助做好处置工作；如涉及港澳台侨、处籍人员或影响到境外，需向国家有关部门通报的，按照有关规定办理。
3.2.2先期处置
突发公共事件发生后，事发地政府和有关部门要立即采取措施，先期组织开展应急救援工作，控制事态发展，并及时向上级政府报告。
3.2.3应急影响
按照分级处置的原则，在突发公共事件发生后，各级政府要根据突发公共事件的不同等级启动相应应急预案，作出应急响应。当突发公共事件达到Ⅳ级标准时，所在地县区政府立即启动本级相关应急预案，并向市政府报告；当突发公共事件达到Ⅲ级标准时，市政府立即启动本级相关应急预案，并向省政府报告；当突发公共事件达到Ⅱ级和Ⅰ级标准时，市政府立即启动本级相关应急预案，并向省政府报告；由省政府向国务院和国家有关部门报告。
3.2.4指挥与协调
需要市政府处置的突发公共事件，由市政府相关专项应急指挥部统一指挥和指导，开展应急处置工作。市政府专项应急指挥部主要负责组织协调有关县区和部门负责人、专家和应急队伍参与应急救援；制定并组织实施抢险救援方案；协调有关县区和部门提供应急保障；部署做好维护现场治安秩序和当地社会稳定工作；及时向市政府报告应急处置工作进展情况；研究处理其他重大事项。
事发地县区政府负责成立现场应急指挥部，在市政府相关专项应急指挥部的统一指挥和指导下，负责现场的应急处置工作。
3.2.5扩大应急
发生或者即将发生特别重大突发公共事件，依靠一般应急处置队伍和社会力量无法控制和消除其严重危害时，实施扩大应急行动。
实施扩大应急时，除向省政府报告情况请求协调处置外，各级政府和有关部门、单位要及时增加应急处置力量，加大技术、装备、物资、资金保障力度，加强指挥协调，努力控制事态发展。
3.2.6应急结束
突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场指挥部在充分听取专家组意见后提出终止应急工作请示，报市专项突发公共事件应急指挥部或市应急委员会批准，由现场指挥部宣布终止应急状态，现场应急指挥机构自行撤销。
3.3恢复与重建
3.3.1善后处置
对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要及时调拨救助资金和物资，做好疫病防治和环境污染消除工作。保险机构要快速介入，及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。
3.3.2调查与评估
Ⅰ级、Ⅱ级突发公共事件处置结束后，市政府同时邀请省政府相关部门、单位要会同事发地县区政府，对突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，并向市政府、省政府提交书面报告。Ⅲ级和Ⅳ级突发公共事件处置结束后，市上会同县区政府及其相关部门也要组织开展调查评估。县区政府、市政府有关部门每年一季度对上年度发生的突发公共事件进行全面评估，并报市政府备案。
3.3.3恢复重建
恢复重建工作由事发地政府负责。需要市政府援助的，由事发地县区政府提出请求，市政府有关部门根据调查评估报告和受灾地区恢复重建计划，提出解决建议或意见，按规定报经批准后组织实施。
3.4信息
突发公共事件的信息应当及时、准确、客观、全面。要在第一时间内向社会事件发生的简要信息，随后初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续工作。
信息形式主要包括举行新闻会、新闻通报会、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访等，通过省上驻庆和市内新闻媒体、重点新闻网站或政府网站信息。
4应急保障
各级政府有关部门、单位要按照职责分工和相关预案，切实做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生、广播电视及通信等保障工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活以及恢复重建工作的顺利进行。
4.1人力资源
公安（消防）、医疗卫生、地震救援、矿山救护、森林消防、防洪抢险、核与辐射、环境监控、危险化学品事故救援队伍，铁路事故、民航事故、基础信息网络和重要信息系统事故处置队伍以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援队伍的业务培训和应急演练主体，建立联动协调机制，提高装备水平。要动员和组织社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作。加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在突发公共事件应急中的重要作用。
军队、武警、预备役部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量，按照有关规定参加应急处置工作。
4.2财力保障
各级政府要按照现行事权、财权划分原则，做好突发公共事件应急处置工作的资金保障，逐步建立与经济社会发展水平相适应的应急经费投入机制。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策。
各级财政和审计部门要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。
鼓励公众、法人或者其他组织按照有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。
4.3物资保障
市经委具体负责市级应急物资储备的综合管理工作，主要是会同市政府有关部门建立健全重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保市级应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。市商务局及市政府有关部门按照职责分工，负责市级应急基本生活用品的供应及重要生活必需品的储备管理工作。
县区、乡镇政府应根据有关法律、法规和应急预案的规定，做好应急物资储备工作。
4.4基本生活保障
各级民政等有关部门要会同事发地政府做好突发公共事件中受灾群众的基本生活保障工作，确保受灾群众有饭吃、有干净水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。
4.5医疗卫生保障
各级卫生部门负责组建医疗卫生应急专业技术队伍，根据需要赶赴现场开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作，及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备。必要时，组织动员红十字会等社会卫生力量参与医疗卫生救助工作。
4.6交通运输保障
各级交通部门和民航机场办公室等有关部门要保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通。要依法建立紧急情况社会交通运输工具的征用程序，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。
根据应急处置需要，对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。
4.7治安维护
各级公安部门和武警部队要按照有关规定，参与应急处置和治安维护工作。加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护，依法严厉打击违法犯罪活动。必要时，依法采取有效管制措施，控制事态，维护社会秩序。
4.8市场秩序维护
各级商务、工商、价格、质监、公安等部门要密切配合，做好突发公共事件所在地市场秩序维护工作。依法打击、查处借机囤积居奇、哄抬物价、倒卖救灾物资及调拨物资流入市场销售的行为。
4.9人员防护
各级政府要指定或建立与人口密度、城市规模相适应的应急避险场所，完善紧急疏散管理办法和程序，明确各级责任人，确保在紧急情况下公众安全、有序转移或疏散。
各级政府和有关部门要为涉险人员和应急救援人员提供符合要求的安全防护装备，采取必要的防护措施，严格按照程序开展应急救援工作，确保人员安全。
4.10通信、广播电视保障
各级通信管理部门和电信运营企业、广播电视等有关部门要建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系，不断增加公用电信网络抗毁能力；建立有线和无线相结合、基础网络与机动通信系统相配套的应急通信、广播电视系统，确保通信、广播电视播出畅通。要明确应急情况下行业内部各自的职责，确保紧急情况下指挥调度机构与实施保障企业协同运作。
4.11公共设施
各级政府有关部门要按照职责分工，分别负责煤、电、油、气、水的供给以及废水、废气、固体废弃物等有害物质的监测和处理。
4.12科技支撑
各级科技、教育等有关部门和各类科研教学单位要积极开展公共安全领域的科学研究；加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，不断改进技术装备，建立健全公共安全应急技术平台，提高公共安全科技水平；逐步建立完善应急指挥基础信息数据库，为突发公共事件的分析决策提供支持。同时，要充分发挥企业在公共安全领域的研发作用。
5监督管理
5.1预案演练
市政府应急管理办公室协调各专项应急指挥部和省政府有关部门制订应急演练计划，并定期组织演练。
县区政府要结合实际，有计划、有重点地组织开展预案演练。
5.2宣传和培训
市政府应急管理办公室协调指导全市应急管理宣传和培训工作，组织有关部门编制统一的培训大纲和教材，编印各类突发公共事件通俗读本。各级宣传、教育、文化、广电、新闻出版、科协等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增加公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力，提高全社会的防范和应急处置能力。各级组织、人事部门和党校、行政学校要加强突发公共事件应急处置的教育培训工作，把应急管理知识作为领导干部、公务人员、专业技术人员培训的重要内容，有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。
