时间：2022-11-09 01:57:10
加强作风建设探索制度创新
为“四个小雄”建设提供坚强的组织保障——小雄镇20__年组织工作计划20__年是党的十七大召开的喜庆之年，是小雄镇新一届党委深入贯彻落实科学发展观、加快推进社会主义新农村建设、构建“和谐、平安”小雄的关键一年。中共小雄镇第十二届党代会为我镇经济、政治、社会各项事业的发展描绘了美好的蓝图，也对小雄的组织工作提出了更新、更高的要求。回首20__年，我们在小雄镇新一届党委的领导下，在上级有关部门的支持和指导下，负重拼搏、争先进位，以加强党的执政能力建设和共产党员先进性教育为主线，紧紧围绕小雄镇经济、社会发展大局，解放思想、务实进取、狠抓落实，较好地完成了全年各项组织工作任务。以先进性教育为重点，全面提高党员干部素质。加强小雄镇机关党员、干部队伍的思想政治建设和组织建设，努力打造一支求真务实、勤奋学习、廉洁勤政、团结有为的工作集体，倡导学习型政府。按照“关键取得实效”和“真正成为群众满意工作”的要求，突出社会主义新农村建设为主题，组织开展了第三批先进性教育活动。通过精心设计“新农村党员新形象”等主题实践活动，努力在实践中教育党员。坚持把整改贯穿先进性教育活动的始终，有效地解决了一批群众反映强烈的热点、难点问题。认真总结先进性教育活动中形成的好做法、好经验，在规范农村和非公有制企业发展党员、推进非公有制企业党建、加强农村党组织队伍建设等方面，初步探索建立了长效机制。以执政为民为宗旨，加强改进党员干部作风建设。紧紧抓住执政为民这个根本宗旨，在树立科学发展观、科学政绩观上下功夫，全力以赴加强党员、干部队伍的作风建设，让广大干部真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，为营造安定团结的良好局面和加快我镇社会各项事业创造了有利条件。镇党政班子成员带头改进作风，主动做到工作在一线，发现并解决问题在一线。建立实施领导干部联系点制度、民主生活会等一系列新的制度和举措，形成了全镇上下互动，齐心协力，做暖民心、得民意的实事好事，使党群、干群关系日趋改善和紧密。同时，我们联合镇纪委，根据《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例（试行）》的要求，加强了对基层党员、干部工作作风的监督，对群众举报的关于基层党员、干部作风问题，积极联合镇纪委派专人进行调查核实。以促进经济发展为目标，夯实基层组织工作基础。我们以党委换届为契机，进一步加强党的建设，提高党的执政能力。根据县委精神，在认真做好多方面筹备工作的基础上，小雄镇于20__年8月31号召开了中共小雄镇第十二届代表大会第一次会议，选举产生了新一届镇党委、纪委领导班子。通过这次换届，进一步统一了全镇党员、干部和群众的思想，明确了小雄镇今后五年经济和社会发展的奋斗目标、指导思想，以及加强党的建设、提高党的执政能力的主要任务，为小雄镇的物质文明、精神文明和政治文明的建设再上台阶，为实现“十一五”发展目标奠定基础。小雄镇党委坚持以“先锋工程”为抓手，拓展村级公益事业，确定山场村和岙底方村村为“先锋工程”创建村，成立村级组织机构，明确目标，制定了具体措施；坚持基层党员发展“十六字”方针，做好党员发展工作。20__年全镇共发展党员24名，其中女性占了一定的比例，并且呈现党员发展年轻化、高学历化，为推进小雄社会的进一步发展奠定了组织基础；坚持精心部署，确保县镇两级人大选举工作顺利完成。我镇通过加强组织工作，针对各办和各驻村干部的调查摸底情况和有关信息反馈情况，结合县换届选举工作会议的精神，对各种问题进行研究分析，动员全镇干部以高度的政治责任感和使命感、饱满的工作热情参与选区的组织工作。在小雄镇党委的统一安排、组织、领导下，小雄镇县镇两级人大换届选举工作顺利完成。20__年，小雄镇党委还坚持以农村党员远程教育点为载体，拓展农村党员干部学习平台。根据县委组织部的部署和要求，并按照远程教育站点“八有”标准，依托电视大众传媒的网络优势，拓展党员电教窗口，充分发挥基层电教播放点和农村党员远程教育点的主阵地作用，进行开展农村党员干部素质培训和农村先进适用技术的学习，让农村党员远程教育真正成为“让干部经常受教育，使农民长期得实惠”的有效载体。在小雄镇党委政府的支持下，在村两委干部的配合努力下，我镇的远程教育工作开展顺利，远程教育设备得到充分有效的利用。20__年，我镇的茂林村和蜍下村两个站点村由于在基层党组织建设和宣传先进农村使用技术上充分发挥了远程教育的阵地作用，被评为县先进远程教育示范点。20__年，小雄镇党委坚持以村级办公场所规范化建设为依托，按照县委“三室三栏一中心”的配置要求，完善村级办公场所建设；坚持以新农村建设为平台，改进农村工作方法，积极推进党委政府工作重心下移，根据我镇“项目化推进新农村建设”工作的思路要求，充分发挥农村工作指导员的主观能动作用。各指导员在下村排摸调研项目建设时，按照“群众需求定项目”的工作思路，多次召开村民代表以上会议，并通过上门征询、个别走访等形成广泛征求意见，集各人智慧，排摸梳理、拟办实事。通过指导员们的 努力工作，全镇各行政村初步确定新农村建设项目共678个，计划总投资5019万元，其中列入今年实施项目共435个，计划投资1428万元。过去的一年，小雄镇党委按照县委组织部的指示，勤奋工作，求实创新，取得了一定的成绩，但同党和人民的要求还有一定的差距，仍存在一些问题和不足。主要表现在：部分村党组织凝聚力、战斗力不强，难以承担村党支部在村各项事业发展中的领导作用；对一些重大问题分析研究不够深入，组织工作中的一些重点、难点问题还没有取得突破性的进展，党建工作制度还需要进一步完善提高；对农村发展党员难的问题措施乏力。对于这些问题，我们必须引起高度重视。今年，我镇的组织工作要以“三个代表”重要思想和党的十六届六中全会精神为指导，认真贯彻三门县组织工作会议精神，按照中共三门县第十一届党代会会议以及中共小雄镇第十二届党代会的要求，以“干部作风建设年”活动为契机，全面提高党员干部各项素质，创新工作方法、完善工作措施、提高工作水平，努力把领导班子建设、干部队伍建设、党的基层组织建设和党员队伍建设提高到一个新的水平，使镇村两级党组织在农村各项工作中充分发挥战斗堡垒作用，为全镇改革发展稳定提供坚强的组织保证。一、以“作风建设年”活动为契机，加强干部作风建设开展“树新形象，创新业绩”主题教育活动。认真按照总书记关于在领导干部中大力倡导八个方面良好风气的要求，根据县委的同意部署，小雄镇将深入开展“树新形象、创新业绩”主题教育实践活动。全镇机关干部要树立“廉洁、勤政、务实、高效、诚信”的新形象，争做学习型、创新型、团结型、实干型、正派型干部，要大力宏扬理论联系实际的学风，把加强学习与解决实际问题结合起来，努力做到主观世界与客观世界相适应、自身素质与时代要求相适应、知识和本领与履行职责相适应；要做到一心一意想工作，脚踏实地干事业，带着信念、责任开展工作，全心全意为人民服务，切实解决群众生产生活的难点、热点问题；要做到不在上班时间搞其他与工作无关的娱乐活动，做到面对上访人员时要主动帮助化解矛盾，在面对一些敏感问题时做到不随意答复和表态，做到及时向领导请示汇报。机关工作人员要内强素质、外树形象。工作中要着装整洁、装饰得体、举止端庄、行为文明、崇尚科学；要淡泊名利、艰苦奋斗，反对拜金主义、享乐主义；要注重八小时之外的言行，不得从事与机关工作人员身份不相称的活动，从而树立机关干部的良好形象。建立健全“驻村联户”制度。做到摸准村情，抓住关键，协调好村两委关系，及时解决所驻村中的一些矛盾纠纷，切实解决村民生产和生活上的困难；实施“民主恳谈”制度，深入农村、深入群众，下到基层一线，倾听群众呼声，了解群众需求。开展党内“关爱送温暖”活动，建立班子成员结对帮扶困难户制度，做到困难群众家家有人帮，户户有人管，组织各种访贫问苦活动，营造全社会共同帮助困难群众的和谐氛围。进一步开展“增创优势，争先进位”活动，实施海洋富镇，农业立镇，工业强镇战略，围绕小雄镇年度工作目标和任务，确定工作重点，以科学发展观统领小雄经济发展全局，推进“四个小雄”建设和小雄镇社会主义新农村建设，打造“平安小雄”、“和谐小雄”。完善党委议事和决策机制，推进民主决策，提高议事、决策的规范化、科学化，提高党委的领导水平，增强班子的凝聚力和战斗力。进一步完善为民办事机制，确定全年办好的关乎群众民生的十件事，切实解决人民群众普遍关心的实际问题，建立为民办事的长效机制。二、大力加强基层党组织建设和党员队伍建设，努力增强基层党组织的凝聚力和战斗力不断强化党建工作责任制。根据县委的要求今年要把强化党建工作责任制的落实作为组织工作的一项重中之重的任务。我们要进一步健全党建工作领导小组，形成党委统一领导，有关职能部门各司其职、密切配合的工作格局。小雄镇组织办将定期召开会议，听取各行政村党建工作情况汇报，研究决定各村党建工作中的重要问题，督促完成基层党建工作的各项任务。大力加强村级组织建设。要认真贯彻落实台组[20__]25号文件精神，按照“重心下移、固本强基”的要求，结合“作风建设年”活动，着力深化乡镇领导干部“驻村联户”制度、农村工作专职指导员制度，不断探索基层党建工作科学化、规范化的新途径。明年上半年，村两委要进行换届选举，小雄镇党委将把村级组织建设作为一项重要的基础工作摆在突出位置来抓，认真执行发展党员工作“十六字”方针和《发展党员工作细则》，规范程序，严肃纪律，重点抓好长田、埠头、滩头、南山等村的党员发展工作，全面推行发展党员预备制、票决制、责任追究制，提高党员发展质量，彻底解决小雄一些村长期无党员发展现象，完善农村党员队伍结构，增强基层党组织的凝聚力和战斗力，为小雄社会的发展提高厚实的组织力量。坚持“”等党员基本教育管理制度，将继续结合“领头雁工程”的全面实施，在去年试点的基础上，设计有效载体，从提高个体素质，优化整体结构，严格制度管理，强化工作保障四个方面下功夫，抓住重点，抓住突出问题，加大探索力度。建立健全党内关爱机制，扎实推进党内关爱工作。我镇今年将建立党内关爱基金、党员服务中心，组建党员志愿者队伍，继续坚持和完善党内谈话交心制度和走访慰问制度。进一步加强后进村班子整顿。按照“因村制宜、整顿提高”的原则，进一步搞好后进村班子的转化升级。针对村级规模调整的运作情况，做好村干部误工报酬和村级组织经费补助工作，促进村级组织各项工作顺利开展。继续做好远程教育工作。认真贯彻全省远程教育“学用推进年”工作会议的有关精神，扎实推进远程教育的“学用工作”。进一步规范茂林、蜍下两个县远程教育示范点各项制度建设，完善远程教育终端站点“让党员干部经常受教育，让农民百姓长期得实惠”的实际效用，并争取小雄村、岙底方村和毛洋村三个远程教育终端站点成为县第二批远程教育示范点；继续抓好新农民博客的建立及功能的完善，依托小雄镇“农业产业结构调整、实现海洋富镇战略、实现鞋业回归工程”等特色，争创亮点，不断扩大新农民博客的影响力，努力为农民致富提供网络平台；进一步加强远教设备的维护、管理，加强村级远教管理和管理技能培训，坚持定期开机下载、组织播放收看远教节目，切实发挥远程教育形象直观、节目内容丰富、可操作性强的优势；进一步加强教学资源建设，以满足农村党员干部和农民群众需要为根本，大力开展农村党员干部培训，切实发挥远程教育作为培训农村广大党员干部的主渠道作用。三、大力加强村党支部自身建设，树立村党支部良好形象 各村党支部要在推进民主政治建设的同时，切实加强和改进村 党支部的自身建设，提高村党支部驾驭全局的能力，更好地发挥领导核心作用，努力当好“三个代表”，始终保持党的先进性，增强党凝聚力和战斗力。当前，尤其要做好以下几方面工作：要提高村民对自治的认识。实行村民自治是我国政治体制改革的一项重要内容，是推进农村基层民主政治建设、维护农村稳定的重大举措，我们既要不断完善和大力推进村民自治工作，同时也要通过组织村民学习，不断进行党的方针政策教育，明确加强基层民主政治建设要在党的统一领导下，有步骤、有秩序地进行，在这个原则问题上一定要毫不动摇，这是农村基层党组织发挥领导核心作用的前提条件。切实加强党支部自身的建设。各党员干部要做到立当为公，执政为民，努力为群众办实事，办好事。各村支部要在全村开展“讲科学、讲文明，全面建设小康社会”教育活动。要通过完善党内选举制度，充分发扬民主，把有工作能力和水平的同志推上支部领导岗位。可通过村民测评，把达到一定集中度的党员推为正式候选人，在党内进行差额投票选举。这样才能充分尊重群众，相信和依靠群众，使真正有能力并得到群众拥护的人当选为支部成员，提高党支部的威信。同时，要从抓“源头”入手，把政治素质好、具有相应科学文化知识的优秀青年吸收到党内来，将德才兼备、表现突出的村委会成员列入组织发展对象，经过培养吸收到党内来，不断增强党的生机和活力。村党支部要改变传统的领导方式。一是要用经济的方法管理村级事务。党支部要把发展经济作为自己最大的责任，分析本地优势和潜力，理清经济发展思路，把广大农民的精力引导到发展经济这一共同目标上来。二是要用民主的方法管理村级事务，适应农村民主要求，走群众路线，通过村民自治组织，把支部的意见化为群众的自觉行动，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。三是要用法制的方法管理村级事务。根据《中国共产党农村基层组织条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合本村实际，制订一系列规章制度，使依法办事具体化，使党的领导真正落到实处。四是要用思想教育的方法管理村级事务。要改变以往生硬的命令方式，转而晓之以理，动之以情，对于村里的事，凡有条件解决的，都要想方设法办实办好，对那些一时难以解决的，要及时向群众说明情况，明确提出解决的时间和步骤，以争取群众的理解和体谅，把思想工作的立足点放在正面疏导、释疑解惑、理顺情绪、化解矛盾上，认真负责地处理好村民提出的每一个问题。通过转变和改善领导方式方法来团结和凝聚广大村民，使村民自治组织自觉接受党的领导 四、认真做好其他各项工作 继续抓好村级工作规范化建设。进一步健全制度，完善管理，抓好以村务公开民主管理为主要内容的村级工作规范化建设。进一步增强农村干部的岗位吸引力。探索建立农村干部补贴报酬和养老保险机制，加强村干部规范化管理。进一步规范村级组织活动场所的管理和使用，切实发挥活动场所在农村政治、文化、信息和服务等方面的主阵地作用，真正把村级办公场所建设成为农村的党员之家、村民群体之家。 抓好干部培训工作。小雄镇将安排专项经费，以省、市、县党校为主阵地，突出抓好村党支部书记、村委主任培训以及村级后备干部建设工作，积极为后备干部参与村级事务管理活动搭建平台，为村级换届选举工作奠定组织基础。继续抓好高技能人才培训，同时抓好国家公务员培训和各类专业技术人员继续教育，完善以高层次人才为重点的各类人才库，促进人才资源整体开发，认真做好第五届市县两级拔尖人才的推荐评选工作。年内拟建立一处镇级党员干部、科技致富带头示范户培训基地，充分发挥党员培训基地和科技致富带头户的示范辐射作用，以此推动全镇经济又好又快发展。做好信息以及各类报表工作。积极做好信息调研工作，重视提高组工干部调查研究能力，开展“一人一课题”调研活动，及时上报各类组工信息，切实为领导决策、指导工作提供有效服务。积极开展“人民满意机关”创建工作，扎实推进组织部门信息化建设。认真完成党员统计、干部统计、编制统计和各种报表材料的上报工作，做到准确、及时、无误，进一步健全党员和党组织数据库信息管理系统，实现组织系统信息化管理工作的新突破。
总之，今年是实施“十一五”规划的第二年，是党的十七大召开的喜庆之年，是明年村两委换届选举打基础的一年，做好今年的组织工作，意义重大。各村一定要按照小雄镇党委的部署安排，紧紧围绕全镇工作大局加强组织领导，不断以务实精神推进村级组织建设，不断用大局眼光来谋划组织工作，努力提高全镇组织工作的整体水平，为全镇“三个文明、四个小雄”建设提供强有力的组织保证。
一、民营经济分
一组织工作：
由财政局牵头，中小企业局、统计局、科技局、外经贸局参与。
二考核内容和办法：
⒈工业固定资产投入（包括现有工业企业投入和新建企业投入）分。
×年固定资产投入＝该乡镇、街道所有工业企业××年固定资产账年末累计数××年年初数。（由财政部门盖章认可）
乡镇、街道工业固定资产投入得分（乡镇、街道工业固定资产投入实际完成数÷最高乡镇、街道工业固定资产投入实际完成数）×标准分值。
⒉工业固定资产投入增幅（包括现有工业企业投入和新建企业投入）分。
×年固定资产投入增幅＝该乡镇、街道所有工业企业固定资产账（××年年末数××年年初数）÷（××年年末数××年年初数）×。
乡镇、街道固定资产投入增幅得分＝（乡镇、街道工业固定资产投入增幅实际完成数÷最高乡镇、街道工业固定资产投入增幅实际完成数）×标准分值。
⒊实交税金增量分。财政局负责
乡镇、街道实交税金增量＝××年实际入库税金数××年实际入库税金数。
乡镇、街道实交税金增量得分（乡镇、街道税金增量实际完成数÷最高乡镇、街道税金增量实际完成数）×标准分值。
⒋实交税金增幅分。
乡镇、街道实交税金增幅＝（××年实交税金数××年实交税金数）÷××年实交税金数×
乡镇、街道实交税金增幅得分＝（乡镇、街道税金增幅实际完成数÷最高乡镇、街道税金增幅实际完成数）×标准分值
对⒊项指标考核，以国税局、地税局提供的各乡镇、街道××年、××年所有实际入库税金数（剔除农业税和县直企业在乡镇、街道的入库税金数）为准。
附加指标
⒈××年每新上一处固定资产投入万元以上的企业或每新增技改投入万元的，加分；多投入部分，每增加万元加分，以固定资产账为准，财政部门盖章认可。
⒉××年每新上一个省级高新技术项目，加分新上一个部级高新技术项目，加分（以省级以上有关部门证件为准）。
⒊××年每新增一处投资万美元以上的外资企业或外资扩建、技改项目，加分；多投入部分每增加万美元加分（以国外资金实际进账单或设备进货发票为准）。
⒋××年每出口创外汇万美元加分，低于万美元的不计分。（以外经贸局审核数字为准）
⒌××年内每增减一处限额企业，加减分。
二、招商引资分
（一）组织工作：
由招商局牵头，外经贸局、财政局、审计局等部门参与。
（二）考核办法：
由招商局牵头，从有关部门抽调专业人员组成考核认定小组，对各乡镇（街道）招商引资情况进行逐一认定。月份以前的按照“××以外就是外”的标准进行认定，月份至月份的按照“（上级市）以外才是外”的标准进行认定。
在全面认定的基础上，由招商局结合各乡镇（街道）分配的任务指标，对各乡镇（街道）的完成情况进行量化打分。招商引资的任务指标以县里月份调整确立的任务指标为准。对完成招商引资任务指标的，计分；每增减万元，加减分。
三、农业分
一组织工作：
由农工办牵头，农业局、畜牧局、水利局、林业局、农业开发办、经管局、统计局参与。
二考核内容和办法：
⒈畜牧业标准化生产（分）
一以畜牧局乡镇（街道）动物防疫监督管理所建立的标准化饲养场监管台帐记录数量为准，完成县里下达的标准化饲养场畜禽出栏任务的计分，每增长（减少），加（减）分。
二完成县里下达的新建标准化饲养场建设任务的计分，每增减处，加减分。标准化饲养场考核认定以县政府印发的《××县畜牧业标准化生产考核细则（县政府办公室明传电报号）》和县畜牧局制定的《标准化饲养场考核验收表》为准，得分超过分的为标准化饲养场。各乡镇（街道）将所需考核验收的标准化饲养场以文件形式报县畜牧局，县畜牧局组织考核验收小组进行验收，合格的登记备案，年终以备案的数量作为乡镇（街道）标准化饲养场的建设数量。
三完成县里下达的畜牧科技示范小区建设任务的计分，每增减处，加减分。畜牧科技示范小区认定以县政府印发的《××县畜牧业标准化生产考核细则》和县畜牧局制定的《禽畜科技示范小区考核验收表》为准，得分超过分的为标准化饲养场。畜牧科技示范小区认定由乡镇（街道）提出书面申请，提供小区布局图及简介、合作社章程、服务组织机构及人员、官方兽医机构材料，报县畜牧局考核和验收，验收合格的报县政府，由县政府命名。乡镇（街道）科技示范小区的数量以命名的数量为准。⒉种植结构调整（分）
一考核标准：当年新增经济作物面积占总耕种面积的，计分，每增减，加减分，（大田经济作物种植成规模低于亩、大棚面积成片低于亩和大拱棚面积低于亩不计分）；当年冬暖式大棚栽培面积，较上年每成片新建亩加分，旧棚或新建成片规模低于亩的均不予计分。
二计算方法：
①乡镇（街道）种植结构调整工作考核分数当年经济作物总种植面积占农作物总种植面积比率较上年增长百分点×当年成片新建冬暖式大棚面积÷×。
②农作物总种植面积粮食作物油料作物棉花烤烟药材瓜菜果品大桑茶叶其他作物。
③经济作物总种植面积农作物总种植面积－粮食作物总播种面积。
④新建冬暖式大棚面积，以当年考核期间统计的结果为准，其它经济作物种植作物面积均以乡镇（街道）上报统计局的数据为准。
三考核办法：对各乡镇（街道）当年经济作物种植面积增长比率的考核，考核数据由县统计局出具，对新建冬暖式大棚的考核，采取现场逐一测量登记的方式，按考核标准实行分片打分。
⒊农业基本建设（分）
考核标准和办法：工程总量和投资以本年度投入最高的乡镇（街道）为分，其他乡镇（街道）按实际投入数与最高乡镇（街道）完成数的比值计算分数。工程规划分，工程设计施工分，用工政策分（投工数额不足或超出限额，按全县投工平均数，每增或减个项目，减分），工程效益分。乡村道路建设投入在小城镇建设指标内考核，故此不再考核计分。
届时考核辅以配套表格进行。
⒋植树造林（分）
一考核标准：以本年度实际植树造林和育苗面积最多的乡镇（街道）为标准分值，其他乡镇（街道）得分按实际完成数与最高乡镇（街道）完成数的比值计算。
二计分方法：完成年度造林、育苗计划，得基本分分，其中造林分，育苗分，超计划完成造林面积亩以上的乡镇，每超亩奖分。乡镇为植树造林提供现场会的，每提供一次，奖励分。完不成造林、育苗计划的乡镇，每少一项扣分，出现重大毁林案件的乡镇，每出现次扣分。累计分加附加分超过分的按分计算。
三考核办法：造林、育苗完成情况的考核期限为××年冬至××年冬的造林面积和育苗面积。根据各乡镇（街道）今年上半年造林、育苗结束后自查上报实际完成数（今冬进行的造林完成数，列入下年度考核范围，本次只考核整地挖沟工程量），组织专门人员逐乡镇逐项进行考核。
⒌农民人均存款总量（分）
以本年度农民人均存款总量增量最高的乡镇（街道）为标准分值，其他乡镇（街道）得分按实际完成数的比值计算。
×年各乡镇（街道）农民人均存款增量，是指本年度农民人均存款余额减××年农民人均存款余额之差。相关数据资料的取得，一是由人民银行提报各专业银行及邮电等金融部门所在乡镇（街道）⒉两个年度农民存款余额。二是使用公安局户籍年报统计的各乡镇（街道）人口数，计算出农业人口所占的比重，根据这一比重推算出各乡镇（街道）两个年度农民存款余额，再按各乡镇（街道）上报的乡村人口数进行平均，以此作为各乡镇（街道）农民人均存款余额数，两个年度的差额即为农民人均存款增量。
考核得分本乡镇（街道）实际增量÷最高乡镇（街道）增量×
⒍农民人均纯收入增量（分）
一考核标准：以本年度农民人均纯收入增量最高的乡镇（街道）为标准分值，其他乡镇（街道）得分按实际完成数与最高乡镇（街道）完成数的比值计算。农民人均纯收入以统计局公布数字为准。
二考核办法：农民人均纯收入增量以各乡镇（街道）××年农民人均纯收入比××年增加数为准。考核数字以××年、××年统计年报数字为准。
三考核得分本乡镇（街道）实际增量÷最高乡镇（街道）增量×
整个农业部分考核，由县委农工办牵头，畜牧局负责制定畜牧部分考核细则并组织搞好考核，农业局负责制定种植结构调整部分考核细则并组织搞好考核，水利局、农业综合开发办公室负责制定农业基本建设部分考核细则并组织搞好考核，林业局负责制定植树造林部分考核细则并组织搞好考核，统计局负责制定农民人均存款总量部分考核细则并组织搞好考核，经管局负责制定农民人均纯收入增量部分考核细则并组织搞好考核。各部门考核完成后，将乡镇（街道）得分报县委农工办，由农工办汇总后报县政府办公室。
四、小城镇建设分
一驻地基础设施建设投入（分）
由建设局、三产局、旅游局负责考核。
⒈建设局主要考核各乡镇（街道）用于驻地街道硬化、绿化、景点、供排水管网、垃圾箱、路灯等设施建设实际投入额（包括政府出资和社会投入）（分）
考核的方法：考核工作于年底进行，采取听汇报、看现场、查资料的办法进行考核，最后进行综合评定。由各乡镇（街道）提报驻地基础建设投入的数额、种类、数量和地点，以及购买和建设时的合同和决算等相关证明材料，再现场进行核查，以核查的数额作为实际投入额，以最高数额的乡镇（街道）为满分分。其他乡镇（街道）得分按实际投入数与最高乡镇的比值进行计算
乡镇（街道）得分〖×〗乡镇（街道）实际投入数〖〗最高乡镇（街道）实际投入数〖×〗×分
⒉三产局负责考核市场建设（分）
分两大项考核，一是市场管理和服务，二是三项主要经济指标，两项满分共计分。
一市场管理和服务（最高分分）
①市场发展规划纳入小城镇建设总体规划中。市场建设专业规划起点高、档次高，布局合理。市场建设有合法完备的审批手续。（分）
②加强市场统一管理和组织领导，乡镇（街道）政府及有关部门有专人或兼职分管市场建设管理工作，并形成制度化、规范化。（分）
③各市场内服务管理机构健全，管理措施到位。如安全、物业、保洁、设施维护、摊位安置等工作逐步建立完善的服务和管理制度。（分）
二三项主要经济指标（最高分分）
①市场数量：年末拥有市场每处按分计算，此项最高分为分。
②市场占地面积：每亩按分计算，此项最高分为分。
③市场建设投资额：每投资万元按分计算，此项最高分为分。
各乡镇（街道）按考核细则要求填写年度市场建设工作考核统计表，经有关部门核实后盖章，报送第三产业发展局。考评小组复核后计分汇总。同时由各乡镇（街道）按考核细则要求书面写出自核报告，连同上述“考核统计表”一并报送县第三产业发展局，由三产局考评小组人员进行检查验收后评分计分。各乡镇（街道）要对所提报考核资料的真实性负责，如有弄虚作假，取消该项评分资格。
⒊旅游局负责考核旅游资源开发投入情况（分）
一考核办法
根据考核细则，对各乡镇、街道本着账面查与实地查相结合的办法进行认真考核。账面查，主要是查旅游基础设施、游乐设施、服务设施等预、决算报告、资金凭证等；查印刷旅游宣传资料的数量、付款凭证以及开展旅游宣传活动的付款凭证、资料、记录等。实地查，主要是到现场查各类旅游设施建设地点、进度情况等。通过账面查与实地查相结合，确定是否有旅游资源开发投入以及投入资金数量。
二打分办法
首先对全县所有乡镇、街道旅游资源开发投入情况进行逐项摸底考核，摸清各自实际旅游资源开发投入数额，然后以旅游资源开发投入最高的乡镇、街道为满分分，其他乡镇、街道根据其旅游资源开发投入数额与最高乡镇、街道投入的比例，计算出各自得分。
二乡村道路建设投入情况（分）
⒈组织工作：
由交通局负责考核。
⒉考核内容和办法：
一工程质量（分）。以（上级市）县交通局工程质量鉴定结果为准，优良记分，合格记分，不合格不得分。
二工程进度（分）。按时完工记分，工期拖后者根据具体情况酌情扣分。
三建设里程（分）。当年实际完工里程数以上记分，每超加分；以下每记分。
四附属设施（分）。按规定设百米桩、里程碑记分；警示桩、标志碑齐全记分；有路沿石记分。
五路面处理（分）。路面平整记分；无障碍物（如草垛等）、无占道经营、无打场晒粮现象记分。
六路边处理（分）。路肩、边坡、泄水槽达到要求记分；村镇驻地边沟修建符合要求记分。
七道路绿化（分）。有绿化计划记分；已落实绿化计划记分。
八道路养护（分）。养路工按规定上路养护，确保路况良好，安全、畅通记分，养护不好或发生安全责任事故不得分。
三驻地人口规模（分）
⒈组织工作：
由统计局负责考核。
⒉考核内容：
全县处乡镇（街道）××年度各乡镇（街道）驻地人口规模与××年各乡镇（街道）驻地人口规模。
⒊考核办法：
一以××年年末各乡镇（街道）驻地人口为基期数，××年年末驻地人口为报告期数。
二驻地人口比上年增长计分；以此为基准数，每增减加减分，最后汇总数即为该乡镇（街道）实际得分。
三相关数据资料以公安年报为准，由统计局负责具体计算并打分。
⒋组织实施：本实施细则由统计局会同公安局、建设局负责对处乡镇（街道）进行考核。
四小城镇管理（分）
⒈组织工作：
由建设局负责考核。
⒉考核内容：
主要考核是否成立环卫队伍，管理制度是否健全，镇容镇貌以及摊点经营有序、有无乱搭乱建现象等方面。
⒊考核办法：
共计分。具备应有的用于环境卫生工作的车辆、机械等，从事环卫工作的人员和相应的垃圾处理厂的建设等，得分；建立了环境卫生、建设管理、村镇管理等制度，并且已上墙和落实，得分；镇容镇貌整洁卫生，得分；驻地主要街道无乱摆摊点的现象，经营有序，得分；驻地无乱搭乱建现象，得分。
五小城镇规划（分）
⒈组织工作：
由规划国土局、建设局负责考核。
⒉考核内容分
一规划编制分
①乡镇域总体规划分
考核乡镇提供规划图件资料，考核乡镇域总体规划的编制情况。规划已编制，并通过论证评审的，得分；规划已编制，未经论证评审的，得分；已着手规划编制，未完成的，得分；没有实质性进展的，得分。
②乡镇驻地总体规划分
考核乡镇提供驻地总体规划图件资料，考核乡镇驻地总体规划编制情况。规划已编制，并通过论证评审的，得分；规划已编制，未经论证评审的，得分；已着手规划编制，未完成的，得分；没有实质性进展的，得分。
③乡镇专业规划分
考核乡镇提供乡镇专业规划图件资料，考核乡镇专业规划编制情况。乡镇专业规划每缺一面扣分，直到扣完为止。
④村庄规划分
村庄规划年内完成的，得分，每降低个百分点扣分。
二规划管理分
①乡镇规划集中统一管理分
考核乡镇建设项目审批手续规范情况，即“一书两证”的发放情况。“一书两证”发放率达的，得分，每降低个百分点扣分，直到扣完为止。
②村镇规划管理分
考核乡镇村镇规划管理职能、管理制度规范情况。村镇规划管理制度健全，强化村镇规划管理，职能到位，管理规范的，得分；管理不够规范的酌情扣分。
③绿线管制分
考核乡镇绿线管制制度实施情况。抽查一条主要交通干道或规划区内一条主要街道，严格按诸政发〔〕号文件实施的，得分，每发现一处占压绿线的，扣分，直到扣完为止。
三执法监察（分）
考核用地建设规范情况。随机抽查××年度处建设项目，查阅有关资料，每发现一处“双违”扣分，每发现一处违法建设扣分，扣完为止。
四执行上级文件指示精神及上级业务部门部署任务分
考核执行上级文件指示精神及上级业务部门部署任务情况。较好的，得分；较差的酌情扣分。
⒊考核办法：
由规划国土局、建设局抽调人员组成检查考核小组，听取各乡镇的村镇规划工作汇报，查看有关档案资料和有关现场。
六纯加减分项目
⒈组织工作：
由县监察局牵头，县委组织部、县文明办、县财政局、县公安局、县办公室、县建设局、县环保局、县规划与国土资源局、县民政局、县安监局、县经管局、县计生局、县局共个部门参与，每参与部门派出一名懂业务的同志负责进行考核。
⒉考核标准：
参与考核的部门依据县委、县政府提出的考核内容及要求，结合本行业、本部门的工作实际，制定出考核表及考核标准。
组织部负责对农村党支部建设的考核。具体考核标准是：每出现一个无党支部书记的村扣分，每出现一个支部班子不健全的村扣分；村党支部在规定的时间内没有组织换届的，每出现一个扣分，组织换届不成功的，每出现一个扣分。
文明办负责对创建文明乡镇、文明单位、文明村庄情况的考核。具体考核标准是：年度内创建文明乡镇不达标的扣分，创建文明单位达不到的扣分，创建文明村庄达不到的扣分。
财政局负责对农业税收征收情况的考核。具体考核标准是：农业税收征收每低于分配任务（以计）一个百分点，扣分。
公安局负责对重特大刑事案件的考核。具体考核标准是：各乡镇（街道）发案率每高于全县发案率一个万分点，扣分。
办公室负责对×××分子滋事情况的考核。具体考核标准是：每发生一起×××分子到（上级市）或济南、北京滋事且造成不良影响的，分别扣分、分和分。
建设局负责对新建、扩建和搬迁项目审批情况的考核。具体考核标准是：每发现一个新建、扩建和搬迁项目未经建设部门审批的（即未按规定办理质量监督和开工许可手续），扣分。
环保局负责对新建、扩建和搬迁项目环评和发生污染事故情况的考核。具体考核标准是：每发现一个新建、扩建和搬迁项目未经环境评价和环保审批的，扣分；每发生一起污染事故，扣分。
规划与国土资源局负责对违法占用土地情况的考核。具体考核标准是：凡违反土地管理法律法规，未经合法有效的批准而擅自占用土地的行为，每发现一宗扣分。另有个别情况，由土地管理主管部门掌握酌情扣分。
民政局负责对村委会换届情况的考核。具体考核标准是：村委会在规定时间内没有组织换届的，每出现一个扣分；组织换届不成功的，每出现一个扣分。
监察局负责对行政效能投诉案件的考核。具体考核标准是：每被投诉一起，经查证属实，确实存在行政效能问题的，扣分。
安监局负责对安全生产事故的考核。具体考核标准是：每发生一起损失万元以上火灾、爆炸、生产、建设、运输等事故或死亡人，分别扣分；发生重特大安全事故，取消评选资格。
经管局负责对农民负担案件的考核。具体考核标准是：每发生一起加重农民负担的案件，扣分。
计生局负责对计划生育问题的考核。具体考核标准是：凡当年计划生育率达到的，不再进行个案扣分；计划生育率低于的，每出现一例计划生育超生户扣分。属于瞒漏报，被举报或查处的，每一例扣分。
局负责对集体上访案件的考核。具体考核标准是：每发生一起因工作和政策问题处理不当导致集体上访案件，到县里的扣分，到（上级市）的扣分，到省的口分，到京的扣分。
⒊考核结果
为促进城乡区域协调发展，加快形成以市区为中心，建制镇为依托，经济繁荣、功能完善、特色鲜明的城镇体系，提高城镇化和新农村发展水平，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《建制镇规划建设管理办法》、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[]13号）要求，结合我市实际，现就加强乡镇和村庄规划编制工作通知如下：
一、充分认识乡镇、村庄规划编制工作的重要意义
加强乡镇、村庄规划编制工作，是统筹城乡发展、建设新型城镇化和社会主义新农村的现实需要，是促进集约发展、节约土地的必然选择。各地要充分认识加强乡镇、村庄规划编制工作的重要性和紧迫性。
近年来，各地组织开展了乡镇、村庄规划编制工作，取得了一定成效，但仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现为：一是部分乡镇、村庄还没有修编或编制乡镇总体规划和村庄规划；二是原有乡镇总体规划已不能适应经济社会发展的需要。对此，各地必须引起高度重视，采取切实有效措施认真加以解决。
二、乡镇、村庄规划编制目标
各地要加大工作力度，确保在年年底完成以下规划编制工作目标：
（一）全面完成市域范围内乡镇规划的修编工作。乡镇规划是小城镇和村庄建设的基本依据。在规划修编过程中，要按照城乡统筹、协调发展的要求，结合现状，科学预测，充分论证，确保规划编制的科学性、实效性和长远性。要对现有乡镇规划成果进行重新审核，凡规划期限不到2020年或期限到2020年但内容深度达不到规划要求或不适应发展需要的都要进行修编或调整完善。其中，市区的镇等7个镇的总体规划，不仅要完成修编任务，还要完成上报市政府审批的工作。
（二）全面完成市域所有村庄规划的编制工作。各地应在乡镇规划的指导下，根据村庄的经济与发展，自然与资源条件，合理编制村庄规划；统筹安排村庄基础设施、公共服务设施和住宅布局，因地制宜，突出特色，保护乡村自然生态和传统风貌，塑造各具特色的乡村空间形态。
三、乡镇、村庄规划的编制要求
乡镇、村庄规划的编制，应当以市城镇体系规划、各县（市）城镇体系规划和土地利用总体规划、城市总体规划为依据，并与基本农田保护区等专业规划相协调。
乡镇总体规划的主要内容有：乡镇性质与规模、发展方向、乡镇域村镇体系规划、乡镇的发展布局、功能分区、用地布局、综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划，以及镇区近期建设规划及规划实施的措施等。对建制镇的工业园区、居住小区、旅游景点、主要道路、广场等重点建设地段及重大建设项目，还应编制详细规划。
村庄规划的主要内容有：规划区范围，住宅、道路供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施配置、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。村民公寓建设规划的内容参照《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）执行。
四、乡镇、村庄规划编制主体和审批程序
各县（市）的乡镇总体规划、村庄规划的编制主体和审批程序按《城乡规划法》的规定执行。
市区的乡镇总体规划、村庄规划由各城区政府和各开发区管委会组织编制。乡镇总体规划经各城区政府审查同意后，报市政府批准。村庄规划，须经村民会议或村民代表会议讨论同意后，由乡镇人民政府报各城区政府和各开发区管委会批准。其中东津镇、尹集乡、卧龙镇、欧庙镇、伙牌镇、牛首镇的村庄规划需经各驻地规划分局审查同意后，报区政府批准。
五、工作保障措施
（一）加强组织领导
本次规划编制工作时间紧、任务重、专业性强，市政府已把此项工作列入重要议事日程，将切实加强领导，强化措施，确保工作顺利推进。
各地要成立工作专班，精心组织，加强督办，不折不扣地完成乡镇和村庄规划编制任务。要具体落实规划编制责任，市城乡规划局负责整个市区的乡镇总体规划的督查、审查和报批工作；各城区、开发区建设局主要负责辖区乡镇规划的组织、协调、审查和上报工作；各县（市）城乡规划局负责本辖区的乡镇总体规划的督查、审查和报批工作；各乡镇政府具体负责组织本乡镇总体规划和控制性详细规划和村庄规划的制定与实施工作。
（二）加强检查考核
各地要加强对乡镇、村庄规划编制工作的指导和监督,按编制工作计划抓好工作调度,确保村镇规划编制工作任务全面完成。在12月15日前，各地要组织考核组对本辖区内的乡镇、村庄规划编制完成情况进行自查，并将自查情况形成报告上报市政府。
市政府将于12月底组织考核组对各地乡镇、村庄规划编制情况进行专项检查和考核，并将检查考核结果予以公布。对未能按期完成规划编制任务的地方，将予以通报批评，并追究相关人员的行政责任。
一、总体思路
围绕“两城”建设和“两型社会”示范点建设的战略部署，充分发挥城乡规划的龙头作用，狠抓规划重点，力克管理难点，勇创建设亮点，加强对乡（镇）、村土地和空间资源利用的指导和调控，依法有序推动乡（镇）、村各项建设，为建设“一区三中心”和打造“五个新”奠定坚实基础。
二、工作目标
精心组织完成各乡(镇)、村的规划编制任务；依法加强对乡(镇)、村组规划管理，切实规范村民建房行为；进一步理顺乡(镇)、村规划管理体制，加大违法建设查处力度，实行目标管理绩效考核，努力实现违法建设零增长。
三、组织领导
成立乡（镇）、村规划管理工作领导小组，由区委副书记、区政府区长欧阳建华担任顾问，区委常委、区政府常务副区长李建军任组长，区委常委、区政府副区长靳卫，区政府副区长陈四清、廖仲华任副组长。区政府办、区发改局、市规划局分局、区农办、区财政局、区住建局、区城管局、区经信局、区商务局、市国土资源局分局、市环保局分局等部门和各乡镇主要领导为成员。领导小组办公室设在市规划局分局，由王道石同志兼任办公室主任，负责日常工作。
四、工作重点
（一）规划编制工作：
1.完成全区所有乡镇总体规划编制，并报市政府批准；
2.完成华塘镇、鲁塘镇、石盖塘镇、保和镇等重点镇控制性详细规划编制；
3.完成重要区域、重要节点的控制性详细规划编制，如高壁综合大市场、小埠生态园等；
4.完成重要交通干线（大道、南岭大道、107绕城线、X090线、X057线等）两厢控规及沿线村庄规划；
5.完成其他乡镇所在地的村庄规划。
（二）规划管理工作：
1．依法行政，实行阳光审批，杜绝暗箱操作。各乡镇要严格执行乡（镇）、村（组）规划编制、审批制度。规划建设各项活动均须按规定到规划部门办理规划报建和审批手续，统一由市规划局分局负责受理、审批。
2．规范村民建房行为，探索新农村建设新模式。严格按《区农村住宅建设设计图集》，对村民建房实行“四统一”（统一规划、统一设计、统一屋顶样式、统一外墙色彩）。原则上，做到“一村一规划一图纸”。通过几年努力，形成我区富有特色的社会主义新农村面貌。
3、加大违法建设查处力度，实现违法建设零增长。完善乡（镇）、村规划综合执法体制和制度，建立区、乡镇、村组多级巡查体系，健全巡查网络，对规划内的各类建设活动实施严格管理，严肃查处违法用地和违法建设行为。
（三）规划监督工作：
1.明确监督职责。市规划局分局应健全乡（镇）、村规划管理监督检查制度，加强规划编制、审批、实施、修改的监督检查和指导；各乡镇应加强乡镇、村庄规划实施的监督，责令停止违法建设行为，对逾期不改或整改不到位的，应及时查封施工现场，组织，并配合市规划局分局、有关执法部门予以处理。居（村）民委员会发现本区域有违法建设行为的，应予以劝阻，并及时向乡镇人民政府规划主管部门和有关执法部门报告。
2．强化责任追究。对违法建设查处不力的，要及时通报，每半月通报一次，并报区主要领导和纪检、监察部门。区纪检、监察部门要加强对规划许可、审批和实施过程的监督检查；对未经许可、不按规划审批及不按规划实施的有关领导和责任人，要依法追究责任。
五、工作措施
（一）加强组织领导。区乡（镇）村规划管理工作领导小组要加强对规划管理工作的督促检查与协调指导，及时调度处理发现的问题。各乡镇要相应成立领导小组，乡镇长负总责，分管领导具体抓，负责本辖区规划管理的领导、组织和协调工作；要制定方案，出台措施，明确责任，确保本辖区的规划管理工作落到实处。
（二）加强规划宣传。区级媒体要开辟专栏，加大对规划法律法规的宣传力度；有关职能部门和各乡镇要采取群众喜闻乐见的形式，抓好纵深宣传，讲清规划报建审批程序，讲透未批先建、不按规划实施等违法建设行为的后果及法律责任，杜绝违法建设行为。
（三）加强规划编制。规划编制工作是各乡镇的法定职责。要根据国民经济和社会发展规划，编制完成总体规划并报市政府审批；建制镇编制完成控制性详细规划并报区政府审批，为建设项目顺利落地提供依据。各乡镇要按社会主义新农村建设要求，遵循因地制宜、合理布局、节约土地、体现特色的原则，完成乡（镇）、村规划，引导村民按规划建房。
（四）规范审批程序。村民建房，依法按下列程序和时限办理：
1.建房申请人到乡镇人民政府领取《市村（居）民住宅规划建设管理系列表》，如实填写有关内容，经村组签署意见后并准备必备资料报乡镇人民政府初审。
2.乡镇人民政府对材料齐全且符合建房条件的，应立即受理；对不符合要求的，应一次性告知申请人需要补正的全部内容。乡镇人民政府自受理申请之日起10个工作日内提出初审意见报市规划局分局。
3.对符合建房和规划条件的村民建房申请，市规划局分局依法按程序办理相关规划手续。在乡镇规划建设区外的，自受理《村民住宅建设用地规划审批表》之日起15个工作日内，核发乡村建设规划许可证。在乡镇规划建设区内的，自受理《村民住宅建设用地规划审批表》之日起15个工作日内，核发建设用地规划许可证；自受理《住宅建设工程规划审批表》之日起15个工作日内，核发建设工程规划许可证，并免费提供区政府统一组织编制的建筑设计图纸。
4.村民须在办完建设工程规划许可证或乡村规划许可证后才能进行建房。《建设工程规划许可证》或《乡村规划许可证》发证后10个工作日内，由当地乡镇人民政府牵头，会同区相关部门共同进行现场放线定位。
一、总体思路、基本原则和目标任务
(一)总体思路。全面落实科学发展观，切实转变发展观念，统筹城乡区域发展。从年开始，用三年左右的时间(-)，开展村镇规划集中行动，以逐步实现村镇规划基本覆盖为重点，以非常办法、非常措施、非常力度推进村镇规划编制和村庄治理，健全村镇规划建设管理体制，完善长效管理，实现城乡经济社会与环境协调发展。
(二)目标任务。经过三年左右的努力，基本完成县域村镇体系规划、乡镇总体规划，以及村委所在地村屯、中心村和交通干线沿线户以上自然村等村庄规划的编制和审批，使我县的村镇规划建设依法管理、有序发展，逐步实现规划科学、机制健全、设施完善、功能较全、集约节约、环境优美、村容村貌特色鲜明、人与自然和谐发展的长远目标。
(三)基本原则
1.坚持依法规划。编制村镇规划要把统筹城乡一体化发展的要求体现在规划中。编制县村庄布局规划要按照《县域村镇体系规划编制暂行办法》的要求，确定村庄布局、产业布局，统筹协调农村的各项基础设施和公共服务设施布局，明确需要编制规划的村庄，明确重点建设的中心村，提出中心村建设指导标准。乡镇规划和中心村规划要达到《城乡规划法》要求的规划深度。规划编制要依法组织，在报送审批前，编制机关应将规划成果予以公示，征求群众意见。规划接法定程序审批后，要依法严格组织实施。
2.因地制宜，分类指导。接照“建设中心村、整治基层村、培植特色村、合并弱小村、保护历史文化村”的原则，统一编制区域内村庄规划。园区驻地、镇驻地的村庄要按照城镇社区的要求进行规划编制；中心村要突出基础设施和公共服务设施以及公益事业的配套；基层村要重点做好村庄整治，安排必要的生产生活设施配套；特色村要因村制宜，突出自我发展能力；规模较小、位置偏远的弱小村，要逐步向中心村迁移。
3.加强与土地利用总体规划的衔接。村镇规划的编制要与土地利用总体规划、土地综合整治规划等部门规划相衔接，村庄规模要做到合理用地、集约用地。科学统筹农用地整理、农村建设用地整理与城乡建设用地增减相挂钩，构筑农村建设、土地综合整治和产业集聚发展的统一平台。
4.保护生态环境和文化资源。编制村镇规划时做好污永、垃圾集中处理设施等的配套规划。对文物保护单位和具有历史价值的古镇、古村落、古民居和纪念性建筑，要进行重点保护和修缮，彰显农村历史文化底蕴。住宅布局和民居设计应充分结合当地自然、人文、民族特点，真正体现出聚散相宜、错落有致、风格各异的新农村村容风貌。
5.充分尊重农民意愿。村庄规划要把群众的意愿放在首位，在确定村庄布局时广泛征求村民意愿，实行民主公示制度，规划成果要充分运用“四议两公开"工作法，增强农民对规划的认同感和执行规划的自觉性。
二、资金筹措和管理
(一)资金筹措。县财政在年度预算中安排村镇规划编制经费。此外，结合农村土地利用总体规划修编和农村土地整理整村推进项目，将土地整理资金的规划编制经费予以整合，争取上级有关部门的支持。
(二)资金管理。县财政局设立村镇规划集中行动资金专户，实行报账式管理，封闭运行、专款专用。
三、实施步骤与阶段
村镇规划集中行动涉及面广、任务繁重、时间紧迫。各乡镇、各有关部门要深入实际，加强协调，落实责任，高效实施，科学管理，确保村镇规划集中行动各项目标任务的顺利完成。在组织编制村镇规划中，应按规划指导层面由上往下的原则，区分轻重缓急，按三个层面分三个阶段实施。
第一阶段(年--月)：编制县域村镇体系规划和乡镇总体规划。按照《实施(中华人民共和国城乡规划法)办法》的要求，启动县域镇村体系规划和乡镇总体规划的编制或修编，明确需要编制规划的村庄数量，年内全面完成上述两类规划的编制和审批。组织编制村委所在地的村屯规划，以及中心村的规划，并完成上述村屯规划的审批。同时，完成乡镇规划建设管理人员及村庄规划协管员的培训。
第二阶段(年--月)：继续推进编制村委所在地的村屯以及中心村的规划，同步组织编制主要交通干线沿线村屯的规划，并基本完成规划审批。
第三阶段（年--月)：组织编制主要交通干线沿线村屯的规划及其他村屯的规划，并基本完成规划审批。
在组织实施中，上述三个层面的规划可同步部署、统筹推进、交叉进行，确保按时间节点保质保量完成工作任务。
四、主要内容
(一)开展农村宅基地和房屋确权登记。对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和房屋所有权进行确权登记，明确产权。集体土地所有权确权到村或组，集体建设用地使用权确权到用地单位或个人。承包地、自留地、宅基地和农民住房确权到户。通过确权登记，推动土地承包经营权、集体建设用地使用权流转，探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。
(二)加强村镇规划建设管理。依托“农事村办”、“四议两公开”等制度，加强对村委成员规划建设基础知识的培训，建立村屯建设管理委员会等村民组织，实行自主管理；完善相关管理制度和村民公约等，将村屯建设的日常事务纳入村规民约的管理范畴，探索建立政府行政管理与村民自治相结合的管理新模式。
(三)建立村镇建设规划技术服务体系。逐步组建农村规划建设技术服务单位，为农村规划设计提供规划、勘察、设计、监理、产权登记以及培训等技术服务。允许并支持具有注册规划师执业资格的人员以个人身份从事规定范围内的村庄建设规划设计。
（四)建立村镇规划建设管理与土地管理联动工作机制。
1.建立规划联动机制。建立村镇规划与土地利用总体规划及土地整理整村推进规划的联动机制。规划建设部门与国土资源部门要密切配合，衔接好村庄规划与土地利用总体规划、土地整理整村推进规划。在县域村庄布局规划中要有与土地利用规划衔接情况的说明，规划审批时，要有国土资源部门的意见。国土资源部门在编制土地利用总体规划、制定土地整理整村推进规划时，也要有与村镇规划相衔接的情况说明，规划审批时要有规划建设部门的意见。
2.建立管理联动机制。规划建设部门要依据已批准的村镇规划核发建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证；在村镇规划区内受理建设工程规划许可申请时，应要求建设单位或者个人必须持有国土资源部门批准的用地许可文件。国土资源部门在受理集体建设用地使用权和宅基地使用权申请登记时，应要求必须具有建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证，不符合规划的宅基地，不予确定农村宅基地使用权。
通过建立规划国土的两级联动机制，以规划为先导，在我区村镇实现依法统一提供宅基地、统一进行基础建设、统一接入公共设施统一整理退宅还耕土地、统一推进农业规模种植，共同搭建统筹城乡和加快推进新农村建设的新平台、新机制。
五、保障措施
(一)加强领导，明确职责。
1.健全机构，加强领导。为切实加强对村镇规划集中行动的组织领导，成立横县村镇规划集中行动领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在县住房和城乡规划建设局。
2.明确职责，落实分工。村镇规划集中行动要形成政府统筹推进、部门齐抓共管、村民委员会积极配合、村民群众共同参与的工作格局。各有关部门要切实履行职责，扎实推进各项工作。
县住房和城乡规划建设局:牵头村镇规划集中行动相关工作。指导和协调村镇规划编制，组织对集中行动实施进度、规划编制、技术标准、工作落实情况等进行督促检查，组织有关部门抽查和验收；承担领导小组办公室日常工作。
县发展和改革局：负责将村镇规划集中行动工作纳入上级相关规划；对规划编制、项目推进情况进行检查指导。
县民政局：负责指导和协调村镇规划涉及的行政区划调整、撤村并点工作。
县财政局:负责筹措、拨付和管理财政资金，监督指导财政性资金的规范使用，对口争取上级资金支持。
县审计局:负责政府投资资金使用的审计监督，对项目决算组织实施专项审计。
县国土资源局:负责协调县提供村镇规划集中行动涉及村屯的第二次土地调查成果资料，做好土地利用总体规划与村镇规划的对接，协调村屯规划与土地利用等。
县文化广播影视和体育局:负责组织整理村屯文化资源的相关资料，指导村屯文化资源的保护和合理利用，协调村屯项目建设和文化遗产资源保护与利用问题。
乡镇人民政府:负责组织辖区内村镇规划集中行动的群众动员，规划编制和评审、审批，做好相关基础数据的核查落实等工作，协助开展村庄规划协管员培训，落实建房审批、技术服务等相关工作。
(二)加强村镇规划技术培训。县住房和城乡规划建设局负责对村庄规划协管员、建筑工匠的培训，培训结束后分别发给村庄规划协管员、村镇建筑工匠证书。
(三)明确规划成果和技术标准。县域村镇体系规划、镇乡总体规划必须由具有相应规划编制资质的单位承担，规划成果要达到国家相应规划标准。行政村委所在地村庄、户以上的村庄、历史文化名村、主要交通干道沿线村庄，以及风景名胜区周边村庄的规划必须由具有相应规划编制资质的单位承担，规划成果要达到“三图一说明”(现状及村庄位置图、规划总平面图、道路交通及市政管线规划图、规划说明书)的规划标准。其余一般村庄的规划，可由乡镇政府组织技术人员和村庄规划协管员编制村屯规划总平面图。
(四)多形式组织规划编制力量。村镇规划集中行动任务繁重，必须大力动员和组织各类规划设计单位积极参与。一是对区内有资质的规划编制单位，采取政府购买服务、划片包干，以及包县、包镇等形式安排规划编制任务。二是将村镇规划编制项目按区域“捆绑打包”，通过招投标方式打包给编制单位。三是采取青年志愿者小分队、应届毕业生实习、学生社会实践等活动的形式，组织师生参与村镇规划集中行动。四是由县住房和城乡规划建设局指导经培训的村庄规划协管员编制一般村庄的规划。五是积极组织周边县份的规划编制单位参与村镇规划集中行动。六是由县文物部门指导村屯规划协管员编写村屯文物保护与利用的有关内容。
为深入学习贯彻党的十六届五中全会和省委六届八次全会精神，确保我县第三批先进性教育活动扎实有效地开展，使全县广大党员干部不断增强落实科学发展观的自觉性和坚定性，提高带领群众共同构建和谐社会的能力，经研究决定，于今冬明春在全县党员干部队伍中开展全方位、多层次、大规模的冬季培训活动。
一、培训对象
全县县直、乡镇机关党员干部和农村党员干部。
二、培训内容
培训内容的设置依据乡镇工作实际和县直各部门的行业特点，坚持按需施教，注重实效的原则，重点围绕以下四方面内容进行培训：一是围绕学习贯彻党的十六届五中全会及省委六届八次全会精神进行培训。要结合我县第三批先进性教育活动的开展，组织广大党员干部认真学习《保持共产党员先进性教育读本》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和《中共河北省委关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，紧紧围绕如何保持共产党员先进性，全面贯彻落实科学发展观和构建和谐社会开展一次大讨论。通过学习使广大党员干部把思想统一到贯彻落实党的十六届五中全会和省委六届八次全会精神上来，从而进一步增强广大党员干部落实科学发展观的自觉性和坚定性，使各乡镇和县直部门的工作切实得到改进。二是围绕农民所需要的农业科技知识进行培训。县农业局、科技局等部门要组织技术人员下乡进村，向农村党员干部推广实用的农业科技知识和发展农业产业化的基本技能，进行农业技术、市场营销、农业产业结构调整、农村合作经济组织建设等方面的培训。三是围绕转移农村剩余劳动力和下岗职工再就业进行培训。尤其要紧紧围绕全县“项目立县,工业强县,开放兴县,加快工业化、产业化、城镇化步伐”的发展战略，教育农村党员干部向非农产业转移劳动力、促进农民增收的路子，引导农民离土离乡，开辟项目，务工经商，发展二三产业，加速全县城乡一体化和农村工业化进程。四是围绕维护农村稳定和基层民主政治建设进行培训。要组织广大党员干部认真学习党的农村方针政策，包括土地法律法规、计划生育政策、民主政治建设、精神文明建设等。通过学习，进一步增强做好农业和农村工作的能力。
三、培训方式
整个培训活动按照县直部门、乡镇、村分工负责，逐级培训的方式进行。县委组织部牵头抓总，指导监控，各乡镇、县直部门密切配合，协调联动，具体采取以下几种方式：
1、集中办班。集中办班培训是提高干部素质的重要途径。县直部门、乡镇、村要积极举办内容丰富、形式多样的培训班。冬训期间，县委组织部将举办新任农村党支部书记培训班等班次。县直部门要紧密联系实际工作和行业特点，开展对所属党员干部的集中培训。县农业局要举办农业产业结构调整、果品标准化管理、各种养殖知识培训班；县工业促进局、县商务局要围绕全县化工、塑料、机械、棉油加工四大特色产业举办创新经营和市场营销培训班；县人事劳动和社会保障局要举办下岗职工再就业和劳务输出培训班。县直其它部门也要充分发挥工作职能，结合《公务员法》学习培训活动，切实搞好对所属党员干部的集中培训。各乡镇要结合开展第三批先进性教育活动，举办保持共产党员先进性教育活动集中学习培训班和农业产业结构调整培训班。乡镇、县直职能部门要保证党员干部在冬训期间集中办班学习时间不少于6天，参训率确保95％以上。村党支部要搞好对本村党员干部的集中培训,教育党员解放思想,更新观念,增强致富奔小康的实际本领。对外出经商党员要安排时间予以补课，保证党员干部参训率在95%上。县、乡、村组织的集中培训要以集中授课为主，辅以研讨交流、实地观摩、结业考试等学习手段，以确保冬训取得扎扎实实的效果。
2、巡回授课。11月下旬,县委组织部将在县委农工部、县委党校、县农林局、县计生局等单位抽调业务骨干组成宣讲团，赴各乡镇进行巡回授课。授课内容重点包括党的先进性建设、土地承包政策、预防职务犯罪、计划生育法律法规、化解农村矛盾纠纷等，宣讲方式实行每乡镇巡回授课一场，时间一天。
3、远程教育。干部远程教育是进行干部培训的现代化手段，是提高干部执政能力、创新基层组织建设、培训农村富余劳动力和丰富群众文化生活的有效载体。各乡镇要充分发挥干部远程教育迅捷、便利和信息量大的优势，利用冬训之机，依据中央党校远程教育课程表，本着缺什么、补什么，什么弱、强什么的原则，组织党员干部定期收看包括农业科技、法律、文化、卫生等内容的节目，提高农村党员干部的科学文化水平和法制观念。要完善播放收看、研讨交流、考勤考试等一系列规章制度，保证播放收看工作正常有序进行，确保党员干部冬训期间集中收看时间不少于15课时，干部收看率达到90%以上。
4、个人自学。各乡镇、县直各部门要把抓好党员干部的日常学习作为提高干部素质的重要措施来抓。要坚持周五学习制度，保证党员干部每月集中学习时间不少于2天。要结合工作实际，列出冬训必读书目，提出明确要求，定期督导检查。学习中要普遍做到“五有”，即学习有计划，读书有笔记，集中讨论有记录，经验体会有交流，阶段学习有通报。
四、培训时间
培训工作自11月中旬开始至*年1月中旬结束，分三个阶段进行：
第一阶段：培训准备阶段（11月10日—11月20日）。各乡镇、县直各单位从自身实际出发，认真研究制定切实可行的培训工作计划，配强师资，精选教材，落实培训场地、经费和参训学员，健全培训组织机构和管理制度。各乡镇、县直各单位培训计划务于11月20日前报县委组织部干训科备案。
第二阶段：正式培训阶段（11月21日—*年1月10日）。各乡镇、县直各部门要精心组织实施冬训计划，严格管理，按计划搞好培训。
第三阶段：总结验收阶段（*年1月11日—1月20日）。县委组织部对县直部门和乡镇培训活动开展情况分别进行检查验收，总结经验，查找问题，对各单位冬训情况做出综合评价，并将有关情况通报全县。
我县在“田园城市”建设中注重城乡统筹协调发展，科学发展。规划上以县城建设为中心，乡镇建设为纽带，新农村建设为基础全面促进县域经济、社会、环境协调可持续发展。现将相关具体工作统计如下：
一、高度重视，组织健全
成立专门组织机构调查研究、协调处理我县“田园城市”规划建设。为确保“田园城市”规划建设高品质、高效率，由分管规划建设副县长李斌任组长，规划、建设、交通、水利、农业、各乡镇等部门为成员单位的“田园城市”规划建设领导小组，并下设“田园城市”规划建设办公室，由县城乡规划局局长任乐福为办公室主任，具体落实相关规划建设工作。
二、近期工作情况
1、实施沪蓉高速公路收费站提升改造，提升城市对外形象。省政府决定对高速公路服务区进行提档升级改造，我县境内的成南高速服务区作为全省首批试点的七个站点之一，得到了省交通厅和市、县两级政府的高度重视。为次，我局正组织人力，就服务区升级对我县县域经济的影响做了专门的分析和论证，并对服务区周边区域进行相应的规划。
2、狠抓乡镇规划规范化、科学化。组织专家组对《县镇城镇总体规划》做评审，目前该规划已原则通过，正在就专家组所提的一些细节问题进行修改完善，正启动《县镇城镇控制性详细规划》编制前期工作。
3、加强新农村规划全覆盖，统筹城乡协调可持续发展。为了更加全面的推进生态田园城市建设，统筹城乡发展。我局特委托规划建筑设计研究院（甲级资质）为我县编制《县新村建设总体规划》。本规划将覆盖了全县所有的镇乡、行政村，与《县城市总体规划》、各镇乡总体规划共同构成一个较为完善的城乡规划体系，基本实现了规划编制的全域覆盖。
4、注重城乡环境提升，建设全方位生态、宜居。对《镇环境优美乡镇规划》和《镇环境优美乡镇规划》，配合各镇乡搞好新农村聚居点（蓬莱镇幸福村、吊脚楼村，镇村，镇夏家沟村、文武村）的上档升级改造规划和环境优美示范街区的整治工作。
二、下一步开展工作情况
1、做好城市总体规划评估启动工作，为城市总体规划修编奠定基础。城市经过多年的发展，城市总体规划相对滞后，今年我县拟启动总规评估，根据评估意见进行总体规划修编，为“田园城市”建设奠定理论基础和科学依据。
农村危房改建三年行动计划在县委、县政府的高度重视下，指挥部办公室精心组织，务求实效，农村危房改建三年行动计划工作稳步推进。截至目前，已全部完成对象审批，进入公示阶段，初步确定改建1286户，为三年计划的35%。其中重点援建703户，为三年计划的58%，支持新建583户，为三年计划的24%。现将有关工作开展情况汇报如下：
一、工作举措
1、加强组织领导，工作部署到位。一是抓组织。认真贯彻落实会议精神，迅速成立办公室，明确责任分工，确保人员配备到位。二是抓培训。9月22日晚，组织办公室全体成员及联乡工作队员学习动员大会及推进会会议精神，并多次召开碰头会，解决推进中的疑问，同时组织乡镇分管领导及社会事务办主任进行专题业务培训，实现了认识统一、要求一致、标准相同。三是抓宣传。充分利用网络、电视、报纸等多种媒体，创办《工作简报》，多方面、多层次、多角度进行广泛宣传。中央人民广播电台、湖南卫视、湖南经视、湖南红网等中央省市多家媒体高度关注，省市危改办也将对宁乡危房改建的做法作典型推介。宁乡县电视台、《今日宁乡》开辟专栏，对全县危房改建工作进行了全方位的跟踪报道，在全县形成了浓厚的危改氛围。
2、严格对象审批，政策落实到位。成熟一个乡镇，就核查一个乡镇、审批一个乡镇，指挥部办公室组织工作队员从9月29日至10月11日，放弃国庆休假，按照“查、证、看、记”的工作要求对全县27个乡镇逐一上门上户进行核查，及时掌握各乡镇推进情况，严格把关对象审批，确保了危改工作有序推进。一是“查”。查村民代表会议记录；查对象是否差额产生；查是否进行公示。二是“证”。找村民代表会议参加人证明会议召开过程；找邻居或村民证实该对象是否为全村最困难对象，是否知晓支持援建与重点援建的相关政策。三是“看”。实地上门上户查看房屋情况、家庭经济情况、家庭成员情况；看是否符合“三性”原则。四是“记”。详细记录改建户情况，尊重各乡镇、帮扶单位意见，共同协商确定对象。
3、抓住活动根本，督查指导到位。危房改建三年行动计划的根本目标是困难群众搬新居、干部职工受教育、干群关系更密切、社会大局更和谐。围绕这一目标的实现，我们将督查指导贯穿整个活动推进的始终。一是层层落实责任。建立对象审批由村党组织书记、主任签字，乡镇党委书记签字，援建单位、联系单位签字负责的责任机制，让援建单位、联系单位均参与到危房改建工作推进的全过程。二是加强督查指导。指挥部办公室分成7个组，由带队领导组织联乡工作队员逐乡镇加强指导，县委督查室、县政府督查室联合督导检查组，对各乡镇贯彻落实会议情况、部门、企业、支持单位到位情况、对象确定程序到位情况、干部包户到位情况进行督查督导，并编制督查通报，促进了各单位积极参与援建。
二、推进情况
1、认真贯彻落实了会议精神。乡镇均组织召开了党政负责人和机关干部、村干部、部门负责人参加的会议，成立工作机构，制定了实施方案，明确了工作责任。各联系乡镇的县领导均多次到场指导，并到部分改建对象家中进行走访。
2、部门单位、企业支持启动迅速。各援建单位、联系单位均积极配合、大力支持，均到乡镇进行指导，对“重点援建”户作出安排部署，对援建资金进行表态支持。县经开区组织机关干职工捐款，募集资金3.74万元，组织企业落实援建资金近40万元。县水务局、县气象局、县卫生局等单位行动迅速，组织有力。
3、社会帮扶氛围浓。各乡镇均实施了干职工一对一驻村包户制度，并广泛进行宣传，工作氛围浓厚；村组干部帮扶有力，社会援助积极。花明楼镇金元村除了镇、村干部各一名“一包一”外，组长也“一包一”，组织家属召开亲友会。横市镇望北峰村成林塘组李务愚户，亲帮亲、邻帮邻，互济互助氛围好；沙田乡全体党政领导援建一户，卫生院、派出所、五里量具厂等部门单位均援建一户，离退休支部闻讯后也积极参与援建，宝玉村一乡友闻讯后，支援5000多元，不留姓名。老粮仓镇建立“三助四包”和“一主三助”帮扶机制，无力自建的对象由一名村干部、一名组长、一名退休人员、一名援建对象亲属组成的“四人帮扶小组”，主持、帮助援建，组上自发组织助工、助树、助米等形式帮扶；对能组织自建的对象由农户自己为主组织建设，组上助工、助树、助米，镇村、援建单位指导、帮扶。
三、后阶段工作计划
1、进一步加强督查指导。督促各乡镇按建设要求、建设标准等相关要求实施建设。督导各乡镇加强与援建单位联系沟通，争取支持；督查各援建单位深入村组、包户援建情况，力促公示期满后全县危改工作全面推开，按质按期顺利进行。
2、进一步浓厚宣传氛围。加强对外宣传，继续扩大我县危房改建工作的影响力；广泛动员社会组织、民间团体、爱心人士一起参与危房改建工作，提高群众支持度和满意度，营造良好的建设氛围和舆论氛围。
第一条为了科学合理地制定城乡规划，保障城乡规划的实施，促进城乡一体化发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》，结合本省实际，制定本条例。
第二条在本省行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行各项建设活动，必须遵守《中华人民共和国城乡规划法》和本条例。
本条例所称城乡规划，包括城镇体系规划、城乡一体化建设规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城镇体系规划包括省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划。城市规划、镇规划包括总体规划和详细规划。详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。本条例所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。
第三条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、因地制宜、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，统筹土地利用和城乡建设，合理确定城乡建设的规模、步骤和标准，处理好现代化建设与历史文化遗产保护、人与自然和谐相处的关系，突出地域和民俗特色，改善人居环境，符合科学发展的要求。
第四条各级人民政府组织编制城乡规划，建立健全城乡规划管理体系，保证城乡规划的实施。
第五条县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作。镇、乡人民政府负责本行政区域内镇规划、乡规划、村庄规划的管理工作，并确定专职管理人员。
第六条各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。
第二章城乡规划的制定与修改
第七条省人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容包括：全省范围内城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。省域城镇体系规划用于指导区域性城镇体系规划和城市总体规划、镇总体规划的编制。省域交通、水资源开发利用、生态环境保护等专项规划的编制应当符合省域城镇体系规划。
第八条省、设区的市规划主管部门根据省域城镇体系规划和区域经济社会发展的需要，可以组织编制跨设区的市、跨县（市、区）的区域性城镇体系规划，用于指导区域内城市总体规划、镇总体规划的编制。区域性城镇体系规划的内容包括：该区域的城镇空间布局、各城镇的功能分工和规模控制以及城镇间重大基础设施布局、产业发展布局，禁止、限制和适宜建设的范围。区域内交通、水资源开发利用、生态环境保护等专项规划的编制应当与区域性城镇体系规划相衔接。
第九条设区的市、县（市）人民政府根据城乡统筹发展的需要，可以组织编制城乡一体化建设规划，统筹城乡基础设施和公共服务设施建设，促进公共资源在城乡之间均衡配置，实现城乡基础设施和公共服务设施的共享，促进城乡经济社会的协调发展。
第十条设区的市、县级市人民政府组织编制城市总体规划。县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制。编制城市总体规划和县人民政府所在地镇的总体规划，应当统筹考虑城市、县行政区域内的镇、乡、村庄发展布局，对城市、县行政区域内的资源保护和利用、各项基础设施和公共服务设施布局进行综合安排。
第十一条城市总体规划、镇总体规划的内容包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系、市政设施和管网布局、地下空间开发利用，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
第十二条区域性城镇体系规划、城乡一体化建设规划、城市总体规划、镇总体规划的期限一般为二十年。
第十三条设区的市、县级市规划主管部门组织编制城市的控制性详细规划。县规划主管部门组织编制县人民政府所在地镇的控制性详细规划，其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制。控制性详细规划应当根据城市总体规划、镇总体规划，结合相关的专项规划，确定具体建设用地的性质和各项控制指标，作为建设项目规划许可的依据。
地块的用地性质、建筑密度、日照间距、容积率、绿地率、停车位、基础设施和公共服务设施配置、应急避难场所等，应当作为控制性详细规划的强制性内容。
第十四条设区的市、县（市）规划主管部门和镇人民政府，可以依据控制性详细规划，组织编制重要地块的修建性详细规划，对具体地块的建设提出详细设计和要求。编制修建性详细规划应当注重城镇空间设计、建筑设计和景观设计，形成具有地域和民俗特色的城镇风貌，提高城镇规划建设的水平。
第十五条市的总体规划、详细规划应当统筹考虑省级国家机关、国防建设的用地布局、空间安排和安全保密的需要。
第十六条设区的市和县（市）人民政府应当确定编制乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内，乡规划、村庄规划的编制和实施，依照《省乡村规划建设条例》的规定执行。
第十七条设区的市、县（市）城乡规划主管部门根据城市、县人民政府所在地的镇总体规划，组织编制地下空间开发利用专项规划，对地下的交通设施、人防设施、公用设施、各类管网等进行统筹安排。地下空间开发利用专项规划报本级人民政府审批，并报总体规划审批机关备案。
第十八条历史文化名城、名镇、名村的保护规划与城市总体规划、镇总体规划、村庄规划同步编制；城市总体规划、镇总体规划、村庄规划已经批准的，应当单独编制保护规划，并按照国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定报批备案。
第十九条城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。编制城乡规划应当遵守国家和本省有关标准和技术规范，采用符合国家和本省规定的有关技术资料。
第二十条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。
第二十一条省域城镇体系规划、城乡一体化建设规划、城市总体规划、县人民政府所在地镇的总体规划在报送审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇总体规划、乡规划在报送审批前，应当先经镇、乡人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。省域城镇体系规划、城乡一体化建设规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划报送审批时，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇、乡人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。
第二十二条区域性城镇体系规划由组织编制机关的本级人民政府审批。城乡一体化建设规划由组织编制机关报上一级人民政府审批。其他城乡规划的审批，按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的程序和要求执行。
第二十三条区域性城镇体系规划、城乡一体化建设规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织规划、环境保护、交通、土地利用等有关部门和专家进行审查。县人民政府所在地的镇总体规划批准前，审批机关应当报省城乡规划主管部门进行技术审查。县人民政府所在地的镇总体规划在批准后三十日内，报省规划行政主管部门备案。
第二十四条省人民政府、设区的市人民政府在批准区域性城镇体系规划前，应当征求本级人民代表大会常务委员会的意见。区域性城镇体系规划在批准后三十日内，报本级人民代表大会常务委员会备案。设区的市、县（市）人民政府在批准城市的控制性详细规划、县人民政府所在地的镇控制性详细规划前，应当征求本级人民代表大会常务委员会的意见。城市的控制性详细规划、县人民政府所在地的镇控制性详细规划在批准后三十日内，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
第二十五条城乡规划批准后，组织编制机关应当在三十日内向社会公布，并提供条件方便公众查询。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。各级人民政府应当建立城乡规划展示场所，免费向公众开放。
第二十六条区域性城镇体系规划、城乡一体化建设规划确需修改的，按照本条例规定的审批程序重新报批。其他城乡规划确需修改的，按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的程序和要求执行。
第三章城乡规划的实施
第二十七条城乡规划的实施，应当合理确定建设规模和时序，优先安排基础设施、公共服务设施和保障性住房的建设，保护自然资源、生态环境和历史文化遗产，量力而行，分期建设。
第二十八条各类开发区、产业园区、城镇新区的设立，应当符合城镇体系规划和城市、镇的总体规划，由所在地城乡规划主管部门依法统一实施规划管理。独立工矿区的住房、基础设施和公共设施的规划应当按照城乡规划的要求管理。
本条例实施前依法设立的各类开发区、产业园区、城镇新区，应当纳入城市总体规划、镇总体规划建设用地范围内管理。
第二十九条设区的市、县（市）、镇人民政府应当根据区域性城镇体系规划、城乡一体化建设规划、城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划、国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关和本级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会备案。近期建设规划的期限为五年。
第三十条总体规划审批机关应当对近期建设规划是否符合下列要求进行审查：
（一）城乡一体化建设规划、城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划的要求；（二）优先安排基础设施、公共服务设施和保障性住房的建设；（三）保护自然资源、生态环境和历史文化遗产的要求；（四）国家规定的其他强制性内容的要求。
近期建设规划不符合前款要求的，总体规划审批机关应当提出审查意见，要求制定机关予以修正。
第三十一条建设项目依照国家规定需要办理选址意见书的，建设单位应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，并附规划选址论证报告、初审意见以及法律法规规定的其他要件。
第三十二条城乡规划主管部门经审查确认建设项目符合规划要求和审批条件的，核发建设项目选址意见书。
选址意见书的有效期限为二年。超过期限有关部门未批准或者核准建设项目的，选址意见书失效。
第三十三条建设项目选址意见书由项目审批、核准、受理备案的有关部门的同级城乡规划主管部门核发。
省级以上人民政府及其有关部门审批、核准、受理备案的建设项目，其选址意见书由项目所在地城乡规划主管部门提出审查意见，报省城乡规划主管部门核发。
跨行政区域的建设项目，选址意见书由项目所在地城乡规划主管部门提出审查意见，报共同上一级城乡规划主管部门核发。
第三十四条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向建设项目所在地设区的市、县（市）城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证。
建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
第三十五条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，设区的市、县（市）城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分；未包含规划条件的，该国有土地使用权出让合同无效。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向设区的市、县（市）城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
第三十六条建设用地规划许可证应当包括下列内容：
（一）地块的位置、使用性质、用地范围、退让道路红线；（二）土地使用强度，主要包括容积率、建筑密度和建筑高度；（三）核定绿地、市政设施与公共服务设施的配置、交通出入口方位、日照间距、机动车停放车位、车库和物业服务用房等要求；（四）房地产开发项目中的保障性住房建设要求；（五）法律、法规、规章规定的其他事项和有关规范、标准的强制性内容。
第三十七条建设用地规划许可证的有效期限为二年。超过期限未取得土地使用权证的，建设用地规划许可证失效。
第三十八条在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程的，建设单位或者个人应当向设区的市、县（市）城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：
（一）申请书；（二）建设用地规划许可证及其附属要求的材料；（三）土地使用权属证明；（四）建设工程设计方案；（五）法律、法规和规章规定的其他材料。建设工程需要编制修建性详细规划的，建设单位或者个人还应当提交修建性详细规划。
建设用地规划许可制度实施前已经取得土地使用权的建设单位或者个人，申请办理建设工程规划许可证时，不须提交建设用地规划许可证及其附属要求的材料。
第三十九条建设工程规划许可审批机关，应当对建设工程设计方案、施工图进行审查，对重要地块的建设工程设计方案应当组织有关专家评审，征询有关单位和公众的意见，镇规划区范围内的建设工程还应当征求镇人民政府的意见，对符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证。
设区的市、县（市）城乡规划主管部门应当将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图在建设项目所在地予以公布。
第四十条建设工程规划许可证有效期限为一年。一年内未开工的，可以申请办理一次延期手续，延期最长不得超过六个月。
取得建设工程规划许可证后一年内未开工，又未办理延期手续的，或者超过批准的延期期限仍未开工的，建设工程规划许可证失效。
第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共服务设施和公益设施建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报设区的市、县（市）城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
第四十二条农村村民在乡、村庄规划区内新建、改建住宅的，依照《省乡村规划建设条例》的规定执行。
第四十三条在城市、镇规划区内的建设工程，经设区的市、县（市）城乡规划主管部门现场验线后，方可开工；在乡、村庄规划区内的建设工程，经乡、镇人民政府现场验线后，方可开工。
设区的市、县（市）城乡规划主管部门应当在接到建设单位或者个人申请后三个工作日内进行现场验线。
第四十四条建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更规划条件的，必须向设区的市、县（市）城乡规划主管部门提出申请。
变更内容不符合控制性详细规划和总体规划强制性内容、国家规定的强制性内容要求的，城乡规划主管部门不得批准。
设区的市、县（市）城乡规划主管部门应当将批准变更的规划条件及时通报同级土地主管部门并公示。
建设单位应当自规划条件经批准变更之日起十日内，将变更后的规划条件报有关土地主管部门备案。
第四十五条建设单位或者个人在城市、镇规划区内进行临时建设，应当向设区的市、县（市）城乡规划主管部门申请取得临时用地规划许可证，方可向设区的市、县（市）土地管理部门申请办理临时用地手续；再向设区的市、县（市）城乡规划主管部门申请取得临时建设工程规划许可证。
土地使用权属于建设单位或者个人的，进行临时建设不须办理临时用地规划许可证以及临时用地手续。
第四十六条除临时建设外，建设单位或者个人在城市、镇规划区内临时占用公共土地的，应当向设区的市、县（市）城乡规划主管部门申请取得临时用地规划许可证，再向设区的市、县（市）土地管理部门申请办理临时用地手续。
第四十七条取得临时用地规划许可证后六个月内，未申请办理临时用地手续的，该许可证失效。
取得临时建设工程规划许可证后六个月内，未开工建设的，该许可证失效。
第四十八条临时建设、临时用地的期限一般不超过二年；确需延期的，建设单位或者个人应当在期满三十日前，向原批准机关申请办理延期使用手续。
第四十九条临时建设、临时用地影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施，以及交通、市容、安全、文物保护等的，不得批准。
禁止在临时用地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。
第五十条临时建设工程规划许可证，不得作为房屋产权登记的依据。
建设单位或者个人不得擅自改变临时建设和临时用地的用途。
第五十一条建设单位或者个人应当在临时建设、临时用地批准期满前，自行拆除建筑物、构筑物，清理场地，归还用地。
因公共利益需要提前收回临时用地的，建设单位或者个人应当及时拆除临时建筑物、构筑物，清理场地，归还用地。当事人合法权益受到损害的，应当给予补偿。
第五十二条建设工程竣工后，设区的市、县（市）城乡规划主管部门应当自接到建设单位申请后二十个工作日内，对建设工程是否符合规划条件予以核实，并出具核实意见。
未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，有关主管部门不得办理房产权属登记。
建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。
第四章监督检查
第五十三条各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。
第五十四条县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查，监督检查情况和对违法行为的处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。
被监督检查的单位和个人应当予以配合，不得妨碍和阻挠城乡规划监督检查活动。
第五十五条省、设区的市人民政府建立城乡规划督察员制度，对下级人民政府的城乡规划实施情况进行监督检查。
城乡规划督察员制度的具体规定由省人民政府另行制定。
第五十六条任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查。
第五章法律责任
第五十七条违反本条例规定的行为，依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定实施行政处罚。
一、重要意义和指导思想
扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法实行民主管理、民主监督、民主决策，是党的十五大提出的奋斗目标，是加强社会主义民主与法制建设的重要内容，是依法治省的重要举措。乡镇是党在农村各项工作的落脚点，是党联系广大群众的桥梁和纽带。在全省农村普遍实行村务公开和民主管理的基础上，大力推行乡镇政务公开，有利于进一步贯彻落实党的十五大精神，保护和调动广大农村基层干部和农民群众的积极性和主动性；有利于建立健全农村基层民主管理、民主监督和民主决策制度；有利于加强农村基层组织建设和党风廉政建设，密切党群干群关系，加强和改善党对农村基层工作的领导；有利于促进农村
干部正确执行党的政策，坚持走群众路线，依法行政，按章办事，加快依法治省进程。
在全省乡镇推行政务公开的指导思想是：以邓小平理论、党的基本路线和十五大精神为指导，以法律、法规为依据，按照实际、实用、实效的原则，与村务公开和民主管理制度相衔接，建立健全各项管理制度，正确贯彻落实党在农村的各项方针政策，扩大基层民主，加强农村的民主与法制建设，促进农村的改革、发展和稳定，推动农村社会和经济的全面发展和进步。
二、政务公开的内容
乡镇政务公开要从农民群众普遍关心和涉及群众切身利益的问题入手，凡属本乡镇政治、经济和社会发展的重大问题以及广大群众普遍关心的热点问题，都应公开。具体要做到“八公开”。
（一）目标规划公开。乡镇发展总体规划，领导班子任期目标和工作规划，年度工作计划，重大事项的决策过程和实施结果公开。
（二）财务公开。乡镇本级财政的预算和决算，所有款项（包括债权债务、扶持捐赠、救灾救济等）的收支，干部奖金发放，接待费、电话费开支，公车使用等情况和审计结果公开。
（三）集体资产情况公开。乡镇集体企业（含集体控股企业）的经营、承包，土地租赁承包及其变更，国家建设征用土地的数量及补偿，工农业建设用地中土地受益及收支情况，基建项目的立项、招标、投标、承包、建设进度、验收结算等情况公开。
（四）乡镇干部任用情况公开。乡镇管理的干部和企事业单位干部的选拔任用、调入和招聘的条件、程序及结果公开。
（五）勤政廉政情况公开。乡镇领导干部执行任期目标责任制和年度工作计划情况，落实廉政建设各项规定情况和个人廉洁自律接受群众考核评议情况公开。
（六）农民负担情况公开。有关农民负担的各项政策法规及其执行情况公开，农民负担预决算情况和农民负担专项审计结果公开，乡镇向农民收费的所有项目、收费标准、收费依据和使用情况公开。
（七）计划生育情况公开。乡镇人口规划和人口计划执行情况，计划生育指标和发证名单、每月人口出生名单、应落实节育措施和已落实节育措施对象的名单、季度查环查孕对象落实情况名单，应征收计划外生育费对象和执行情况，计划外生育费的征收、管理、使用等情况公开。
（八）机关部门的办事程序公开。财政、税务、审计、粮食、国土、工商、建设、供电、供水、环保、公安、消防、人事、劳动、司法、民政和计划生育等设在乡镇的机关部门的办事程序、服务承诺、办事结果公开。
三、公开的形式
乡镇政务公开要因地制宜、重点突出、注重实效。可采取以下几种形式：
（一）设立政务公开栏。在乡镇政府门口或方便群众阅读的地方，设立固定的政务公开栏，定期公布的决定和有关政策、法规；职能部门的办事程序、收费标准；群众及各界人士提出的意见和建议的采纳情况等。公布内容应根据各个时期的工作重点和社会热点，及时更新。
（二）召开政务会。每季度召开一次政务会，政务动态、信息；总结部署工作；对群众提出的有关问题作公开答复。有条件的可通过广播、有线电视等新闻媒体，同时向全乡镇播发。
（三）开设政务论坛。围绕重要决策和工作部署，组织各界人士公开讨论、论证，集思广益，取得共识；引导群众通过各种途径提出建议、表达意见。
（四）创办政务信息专刊。刊登政务工作动态、信息，工作部署，经验材料，印发各有关单位和人员。政务信息专刊的编印，原则上与政务会和政务公开栏同步进行。
四、监督措施
各地要采取有效措施，加强对政务公开的监督，并公布监督检查情况。
（一）自我监督。乡镇党委、政府和所属企事业单位，县以上部门驻乡镇单位，要对政务公开工作实行自我监督，对存在问题和群众提出的意见建议要认真研究，制定措施，及时整改。
（二）人大监督。乡镇人大要依法监督政府工作，定期听取乡镇人民政府的工作报告，审议各项重大政务，评议乡镇人民政府及其工作部门和县以上部门驻乡镇单位的工作；组织乡镇人大代表对政务公开的执行情况进行视察、检查，对政务公开的真实性、全面性、时效性、公正性实行监督。
（三）纪律监督。乡镇纪检、监察部门要督促有关部门开好以政务公开为主题的领导班子成员民主生活会；抓好反腐保廉工作，认真受理群众来信来访，加强对政务工作的了解和检查，增强监督力度；对不认真履行工作职责，违反政务公开规定或弄虚作假的人和事给予批评教育，情节严重的依照有关规定严肃查处。
（四）审计监督。县（市、区）一级审计机关要对乡镇财政预算的执行情况和决算，对政府部门管理和政府委托社会团体代管的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支情况，依法进行审计监督。县（市、区）级以上人民政府农村经济管理部门和乡（镇）人民政府负责对本行政区域内的农村集体经济进行审计，并接受审计机关的指导和监督。
（五）群众监督。一是民主评议监督。由乡镇人大和纪委牵头，各级人大代表以及各派、企业领导人员、离退休人员、村干部和群众代表组成监督评议小组，定期不定期地开展民主评议监督活动，广泛听取群众意见，提出对政务公开工作的监督意见。二是群众监督。通过设立热线电话、政务监督信箱、举办民主议政日活动、组建信息员队伍等渠道，广泛倾听干部群众的意见，鼓励干部群众积极参与监督、参政议政。
（六）组织监督。县（市、区）党委、政府和驻乡镇单位的县以上主管部门，要对乡镇政府及各有关单位的政务公开、反馈渠道、整改措施和管理情况进行检查监督，及时发现问题，并责成其限期整改。
五、组织领导
我省乡镇政务公开工作从现在起到今年底抓好试点，明年上半年全面铺开。对已实行政务公开的乡镇，重点是查漏补缺，规范管理，完善提高。
（一）统一认识。各级党委、政府和有关单位要认真学习领会党的十五大关于扩大基层民主的精神，从农村工作大局和实现跨世纪发展目标的高度，加深对推行乡镇政务公开重要性的认识，统一思想，发挥工作的积极性和主动性，把这一工作作为当前农村工作和农村基层组织建设的重要内容，列入议事日程，并安排一名领导分管，精心组织部署。各县（市、区）要制订规划和具体方案，认真组织实施。要把政务公开同加强乡镇党委和干部队伍建设结合起来，并列入乡镇干部岗位目标责任制，把执行政务公开制度情况作为考核干部政绩的重要内容。乡镇干部和派驻乡镇单位的工作人员要加强学习，转变思想观念，改进工作作风，
坚持为群众办实事，切实解决他们的实际问题。要改进工作方法，妥善处理各种矛盾，善于做说服教育和引导工作。
（二）明确职责。各级党委组织部门、农村基层办、政府民政部门负责牵头协调乡镇政务公开工作。各级纪检监察、宣传、农委（办）、审计、人事、财政、税务、工商、计生、国土、公安、司法以及驻乡镇单位的主管部门，要加强配合，各司其职，齐抓共管，保证政务公开工作积极地、有领导地进行。
（三）稳步推进。各地要按照省的统一部署，认真规划，抓好试点，摸索经验，稳步推开。对于一些财务管理混乱的乡镇，应首先组织力量进行清理整顿，然后再推行政务公开。同时，要把乡镇政务公开与村务公开、学校的校务公开、医院的院务公开、工厂企业的厂务、企务公开结合起来，在组织领导和具体实施方面，相互衔接，相互促进，整体推进。条件成熟的地方，可逐渐把政务公开扩展到县直一些工作上同农民群众有直接关系的单位。
“调控能力”本是经济学上的用语，它是指政府从经济发展的全局和整体出发，综合运用法律和政策等多种手段对国民经济进行调节、控制、组织和协调的“宏观调控”能力。而所谓的乡镇调控力是指乡镇处理乡村问题，促进党和政府同广大农民之间良性互动，达成彼此和谐的行政管理能力。调控能力不是传统的对农村和农民的控制、管制能力，而是在村民自治、市场经济和法治国家的崭新形势下，乡镇如何有效解决农村的各种矛盾，协调各种关系，促进农村和谐发展的能力。鉴于此，必须站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇调控能力问题，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标，坚持科学发展观，科学合理地界定乡镇职能，采取相应的措施，增强乡镇调控能力，提高乡镇执政能力。
这次调研我们采取了分类指导、典型解剖的方式，根据温州市农村经济社会发展水平及特点的不同，选择了大、中、小三种不同类型的乡镇作为蹲点乡镇（较大的中心镇：乐清市虹桥镇；中等乡镇：平阳县萧江镇和瑞安市马屿镇；欠发达乡镇：苍南县观美镇、文成县樟台乡、文成县平和乡）。从4月底开始到5月下旬，5个调研组分别采取了个别访谈、召开座谈会、翻阅会议记录本、了解统计表格等方法，对蹲点乡镇的政权运行情况、乡镇与县市的关系、乡镇与基层站所关系、乡镇财政状况、基层组织建设状况、企业和群众对乡镇的要求等方面进行调查。访问了6个乡镇所有镇属机构和驻镇机构共计260多个机构的负责人，召开了县直部门领导干部座谈会、乡镇干部座谈会、村两委负责人座谈会、村民代表座谈会、村级企业负责人座谈会和驻镇机构负责人座谈会，掌握了丰富的第一手材料。同时坚持边调研边试点，在全市选择了11个不同类型的乡镇开展乡镇调控能力试点，通过调研为试点开路，用试点的实践检验调研成果。在此基础上，经过艰苦地整理和认真地分析，形成如下报告
一、现状和问题
（一）温州乡镇发展的基本概况
温州市共有乡镇262个，其中建制镇119个。人口在1万以下的乡镇有88个，1—2万的有83个，2—5万的有65个，5—10万的13个，10万以上的13个。改革开放以来，温州市乡镇经历了农村工业化、城镇化和城镇城市化过程，有了长足发展，主要呈现以下特点：一是经济强镇在全市经济社会发展中的地位和作用突出。2003年全市三十经济强镇评比数据表明，三十强镇人口总数284.4万人，占全市总人口的38.5%；2002年实现GDP558.7亿元，占全市GDP的53%；人均GDP19643元，比全市人均GDP高出了5426元；财政总收入67.5亿元，占全市财政总收入的53.5%；工业总产值1301.2亿元，占全市的56.6%；农村人均纯收入7728元，比同期全市农村人均纯收入多出2637元。二是一些中心镇正朝着城市化方向发展。除县（市）政府驻地镇外，我市柳市、龙港、鳌江、塘下、北白象、虹桥、瓯北等7个镇，建成区面积都在6平方公里以上，其中柳市、龙港、鳌江、瓯北镇的建成区面积均在10平方公里以上；建成区总人口达57.14万，平均为8万多；外来人口达37.3万，占建成区人口的65%，为全镇户籍人口的47%。2003年，7个镇的GDP总量达290.86亿，平均为41.5亿；预算内财政总收入为26.43亿，平均为3.77亿。这些镇已达到我国小城市的标准，是温州大都市体系中的小城市和中心城镇。三是乡镇发展不平衡，一些乡镇的经济社会发展相对落后。温州市有欠发达乡镇139个，占全市乡镇总数的53%，基本上是集中在山区和半山区的小乡镇，乡镇人口规模在2万人以下，2003年的农村居民人均纯收入只有2472元。
改革开放以来，特别是1992年以来，乡镇对温州经济社会的发展作出了积极的贡献，主要体现在以下三个方面。一是推动经济发展。乡镇主要采取建立工业小区（园区）、完善基础设施建设的方式，发展优势产业，扶持一村一品、一乡一品特色工业。在农业生产方面，乡镇积极扶持专业生产合作社和经营大户，对农民进行专业技能知识培训，完善基本农田水利设施，大力推广农业科技。二是推动社会事业发展。前几年，乡镇多方筹措经费，大力发展农村教育、卫生和文化事业。特别是计划生育工作，乡镇几乎投入大半精力。三是维护社会稳定。乡镇认真做好社会治安综合治理、安全生产、民政救灾等各项工作，有效地维护了农村社会的稳定局面。
（二）乡镇调控能力现状
温州乡镇在对农村、农业和农民的问题上，采取了积极有效的措施，通过运用上级党委政府的支持和自身的资源，发挥了有效的调控作用，促进了温州农村的大发展。乡镇调控主要通过发挥党和政府的政治优势，利用手中掌握的行政资源，依靠乡镇领导干部的自身影响力来团结、组织和号召农民积极发展生产，促进乡村社会稳定。
1．在政治上，乡镇主要是向广大农民宣传党的路线、方针和政策，宣传国家的法律、法规，开展精神文明建设，提高了农民的政治思想觉悟和法制意识，增强了农民的素质，提高了农民的文明程度，特别是指导村党支部和村民委员会的工作，增强了农民自我管理的意识和能力。
2．在经济上，乡镇主要是利用上级政府的支持力来调控。其工作主要是：争取上级在建设项目上的支持；发展优势产业；协助企业完成建设审批手续；协调与相关职能部门的关系等。在农业生产方面，乡镇给农民生产以一定的指导，主要是按照上级的要求和政策扶持专业生产合作社、扶持经营大户、对农民进行专业技能知识培训等。在工业经济方面，前几年，乡镇主要是向上级争取用地指标，建立工业小区（园区），招收能人到工业小区兴办企业，扶持一村一品、一乡一品生产。在第三产业方面，主要是进行商品街开发，采取措施鼓励农民从事第三产业的活动。
3．在社会发展上，乡镇主要是采取综合手段促进教育、卫生、文化、计划生育和环境保护等方面的发展。教育方面，上级教育部门在乡镇设立了学区辅导中心管理学历教育，乡镇按照教育管理体制的有关规定，多方筹措经费，改善镇属学校的办学条件，保障教育经费支出。卫生方面，乡镇偕同卫生院、防疫保健站做好公共卫生、传染病防治、妇幼保健。文化宣传方面，乡镇通过开展形式多样的群众性农村文化活动和精神文明创建活动，丰富农村的文化生活，形成文明进步的社会新风尚。人口与计划生育方面，乡镇主要是依据《人口与计划生育法》进行管理，稳定低生育水平，为育龄妇女提供生殖健康保健服务。社会保障方面，乡镇主要是配合县社保部门在乡镇设立的社保所，做好城镇职工和农民社保工作。环境卫生和环境保护方面，乡镇负责辖区内的卫生清洁工作，配合环保部门治理污染和环境保护。
4．在维护社会稳定上，公安派出所、交警队等执法主体依法处理违法犯罪的社会治安案件和影响社会稳定的社会纠纷案件。乡镇主要是采取宣传、教育、组织、动员、通报等手段偕同执法部门开展“黄、毒、赌”等违法犯罪情况的排查、打击非法宗教和、组织治安巡逻、调解农村的各类社会纠纷、做好安全生产和工作、加强普法教育等。
此外，乡镇建立应急机制，组织处置森林防火、抗洪抗旱救灾等突发事件。
（三）乡镇调控能力存在的主要问题
目前，我国乡镇的运行模式基本上沿袭计划经济体制的那一套，在社会转型的大背景下，难以适应市场经济体制的要求，特别是在温州这样一个市场经济先发的沿海地区，一些问题表现得更加突出。
1．权责严重不对称，造成乡镇“小马拉大车”
在访谈中，乡镇干部对此反应最为强烈，认为现在的乡镇是“无限责任，有限权力”，小马难以拉大车。权责严重不对称主要表现在以下三个方面：一是执法在部门，责任在乡镇。如林业执法主体在林业站，森林防火的责任在乡镇；消防安全等审批权在公安部门，但是乡镇出了安全问题要由乡镇负责。二是投入要乡镇，收益归部门。如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是实际上教育负债还是依靠乡镇，而教师的调配权完全在县级教育部门。三是管理靠乡镇，罚没归部门。如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没款收入都归公安部门；又如计划生育，乡镇投入大量人力，而违法生育社会抚养费要上交15%给县级计生部门，20%上缴给县级财政，乡镇留成部分不足抵销开支。
2．条块分割不合理，乡镇职能弱化，调控力不足
“条块分割”问题，就是乡镇与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。调查表明，部门设在乡镇的站所平均在10－15个，主要有土地管理所、城建规划所、工商所、国税所、地税所、水利所、劳动就业所、社保所、交警中队、派出所等。如此一来，乡镇这个块就被撕成一条条，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分职权，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇既不能实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。这种“条块分割”管理体制带来一个突出问题，就是“看得见的管不着，管得着的管不好”。许多问题，乡镇无能为力。
3．财权事权不配套，财政运转困难
我们调查的6个乡镇中，只有虹桥镇的财政能够勉强维持，其它5个乡镇都是赤字财政，随着严格土地政策后，虹桥镇今年可能也会出现赤字。2004年，观美镇经费包干总额160万元，经费总支出345万元，经费总缺口185万元；马屿镇税收分成为344万元，财政总收入为1241万元，支出1339万元（不包括教育收支）；萧江镇实得财力1471万元，人员经费实际支出1707万元，存在严重缺口，累计财政赤字已达6000多万元。据反映，乡镇主要领导有三分之一精力是找钱，贫困乡镇的领导更是为缓解财政赤字而苦恼。
4．机构臃肿，人浮于事，工作效率不高
从总体上看，乡镇机构设置过多、机构分工过细、工作人员过多、编制混乱、混岗严重的问题比较突出，有的机构纯粹是为了上下对口而设置或存在的，因为乡镇根本就没有这项职能或职能已弱化。从人员结构来说，一是乡镇领导职数过多。被调查的乡镇三套班子成员都在10人左右，根据乡镇的实际，有些是根本不需要这么多的领导职数，领导职数多不仅没有增加行政效率，反而降低了决策效率。二是中层干部过多，具体办事人员偏少。机构膨胀带来的一个直接问题就是中层干部也随之增多，如萧江镇现有中层干部56人，几乎占全镇干部总数的一半，有的办事处总共只有6人，但书记、主任、副书记、副主任就有4人。这样的组织设置是一种倒金字塔形的结构，有悖于组织设置原理。这种“官多兵少”的组织体制，导致动口的人多，动手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混岗人员。在我市乡镇中，混岗情况较为普遍。如虹桥镇城管局，核定编制数41人，实际工作人员只有27人，14个编制被乡镇的其他机构占用。
5．乡镇行政区划不合理，行政运行成本过高
目前，我市现行乡镇区划存在三大问题：一是乡镇规模偏小。乡镇平均管辖人口2.41万人，平均管辖面积41.78平方公里，人口不足1万人的乡镇88个，人口在1—2万的乡镇83个，即人口在2万以下的乡镇占62%。乡镇规模过小，致使乡镇发展空间小，服务地域窄，经济基础薄弱，影响制约了我市农村经济和社会各项事业的快速发展。二是布局不合理。现行的行政区划布局与规划不衔接，乡镇各自为政，没有统一的规划，公共设施小而全，造成基础设施重复建设，资源浪费严重。根据行政成本与行政效率的原则，一些小乡镇完全可以撤销。三是财政负担沉重。乡镇设置过多，加大了行政管理成本，加重了财政负担。
6．乡镇干部素质不适应农村发展形势
乡镇干部的素质首先表现在为广大农民服务的思想觉悟上，还没有真正树立起为人民服务的思想。其次表现在工作能力和工作水平上，他们还习惯于计划经济时代那样，过于依靠行政命令来开展工作。第三表现在工作作风上，一些乡镇干部的工作作风不深入，机关化的现象比较严重。在调查中，群众对此反映很大。一些乡镇领导干部热衷于为企业办事，为普通群众服务得不够。许多驻村干部平时很少入村，对村里的情况不熟悉，甚至连一般的党员都不认识，驻村干部实际上只起到传声筒、通讯员的作用。比如，有许多村选举选出矛盾来，一个重要原因是驻村干部工作不深入，思想政治工作不到位，在选举前没有把群众动员起来，底子也不清楚，对于哪个人可以当书记，哪个人可以当主任，心中无数，放任自流。
此外，村级组织建设还存在许多薄弱环节。村级党组织是乡镇加强对农村工作领导的一个重要环节，乡镇的许多工作要落实到村级组织，由村级组织实施。我们在调查中发现，有相当一部分的村级党组织缺乏战斗力、凝聚力和号召力，从而导致乡镇对乡村的组织、动员能力大大削弱。
二、原因分析
乡镇调控能力存在的这些问题，原因是多方面的，有的是与行政管理体制有关，有的是乡镇自身原因造成的，有的是历史遗留问题，有的是社会转型导致的。
（一）法律规定的不一致导致乡镇职能不明晰
我国《宪法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》都明确规定乡镇政府是我国的基层政府，是一级完全意义上的政府。《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》还具体规定了其法定职能和权力的。但是我国制定的大量的具体法律都是把绝大部分的行政权力赋予县级以上职能部门而乡镇没有行政权力。虽然这些法律的效力没有宪法和组织法高，但由于我国实际的行政运行完全依靠这些具体法律，这样，乡镇作为一级政府的行政管理资格被具体法律剥夺了。这种法律规定的不一致，导致乡镇的职能根本不明晰。县市政府把乡镇当作完整的政府，什么任务都往乡镇压，而乡镇根本就没有这样的行政管理权，却又必须承担一级政府的职责。现在乡镇中出现的许多问题，正是由此矛盾造成的。比如，许多农民的问题都无法在乡镇得到有效处理，农民就只有越级上访。
（二）县乡关系不顺导致乡镇承担了与其职权完全不相称的繁重工作
由于缺乏对乡镇职能的具体规定，县乡两级政府现有的权力划分实际上也并不很清楚，哪些事项应当由县级政府及其所属部门决定、管理或审批，哪些事项应当由乡镇决定与管理，尚无具体规定和科学的界定。实际上，县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构职能，使乡镇政府管辖领域内事实上存在两个政府，加之乡镇政府是县级政府的下级，乡镇这级政权就变得有名无实了。一方面，县级直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政。这样一来，乡镇就不是一级责权利相统一的政府了。由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它主要是执行县级政府的指令。从调查情况来看，县对乡镇最主要的控制有两条，一是人事权，乡镇领导干部的荣辱升迁都掌握在县这一级；二是考核，县对乡镇的目标责任制名目繁多，而且有的还是“一票否决”。
这种理不顺的县乡关系，使上级政府把大量的工作压到乡镇，要求其完成任务。而乡镇又没有那些行政管理权。权责的分离，使得乡镇政府工作无法有效开展。因为许多事情他们去管理是没有法律依据的，有时甚至是违法的。
（三）财政体制导致乡镇财政困难和无力行政
财政能力是一级政权从事执政活动的一种重要执政资源。一级政府，只有固定、稳定的财政收入，才能够维持政府的运转。造成乡镇财政困难的局面，主要与我国现行的财税体制有关。事权与财权不配套是造成乡镇财政困难的根本原因。乡镇的工作都是由上级党委政府及所属部门下达和布置的，上级在下达和布置工作的时候，基本上没有下拨相配套的业务经费，或只是少量地、象征性给予。
具体来说，乡镇财政缺少固定的、稳定财政收入税种。1994年实行分税制后，县级政府财政收入依靠地方税种收入分成和地方收费收入，而乡镇政府的财政收入在地方收入税种中没有与其行政经费支出相匹配分成，只是在县级政府财政中按照乡镇行政人员人头费加少量业务费拨给，与乡镇地方的经济发展状况不挂钩，而人头费的标准核定又很低。
中央政府与地方政府实行分税制后，由于地方税种收入低、省级财政又上解比例过高，温州的县级政府财政也只是个“吃饭财政”，因而也不可能有太多的财政来保证乡镇的行政运转。2002年我市乡镇财政状况调查表明，乡镇预算内财政经费的拨给数的60%-85%用于乡镇教育经费支出。乡镇财政只有靠出让土地的预算外收入来补充。国家实行严格的土地政策后，乡镇的预算外收入骤减，这样一来，乡镇的财政就陷入困境。
（四）社会转型导致乡镇管理方式不适应
随着社会主义市场经济体制的逐步确立、农民的民主意识不断增强，工业化和城镇化的迅速发展，乡镇的管理方式也越来越不适应新形势的要求。
在社会主义市场经济条件下，乡镇缺乏管理农村的有效手段。现在，乡镇手中的执政资源比计划经济时代少了，对农民的控制力、影响力都减弱了，这是现实的情况。但是现在的乡镇还是习惯于用发号施令的下指标、发指示的方法去管理农村。在这种情况下，提高乡镇对农村的管理能力只有增强乡镇提供公共产品和公共服务的能力，让老百姓真正感到乡镇在为百姓做实事、在为农民谋发展，从而使得农民充分信任和支持，乡镇才能有较强的调控能力。这样的良性互动才是改进和完善乡镇调控力的主要手段。从我们调查的6个乡镇来看，在县一级对乡镇的考核指标中，经济发展指标的权重还是最高的。从调查的情况来看，乡镇提供给农民的公共服务和公共产品非常少，这一方面与县一级对乡镇部署的任务过多有关，另一方面与乡镇财政匮乏有关。解决这个问题，要实行政府体制改革和财政体制改革，建立公共服务型政府和公共财政体制，只有这样，乡镇才可能为农村和农民提供公共服务，也才能使调控能力提高。
村民主体意识、民主意识和维权意识的增强造成乡村关系处于体制性紧张状态。在村民自治背景下，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是基层群众性自治组织，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”。由于乡镇的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，从而使乡镇与村之间关系处于一种体制性紧张状态。乡镇对村的影响力大大降低了。
乡镇难以有效化解工业化、城镇化的迅速发展与保护农民利益的矛盾。工业化、城镇化的迅速发展导致了对土地的大量需求，而工业化、城镇化条件下如何建立土地征用与农民利益保护有机协调的机制，这是中国社会当前面临的严重问题。在土地资源稀少的温州，这个问题更加突出。我们现在的土地征用制度还基本上沿用计划经济时代的土地征用方式，即国家和地方建设需要征用土地，主要用行政手段，以较低的补偿从农村、农民那里取得土地，但是对征地后农民生活、生产保障考虑得比较少。特别是现在的土地征用很多已经是开发性征用，征用土地后会产生极大的经济效益。但工业化和城镇化形成的土地高额收益却与农民无缘，农民将自己所得征地款与土地征用后所产生的经济效益相比较后，心理就产生不平衡。由于土地征用主要是通过乡镇来完成的，因此农民就把不满发泄到乡镇身上，甚至与乡镇发生尖锐的矛盾。在我们调查的6个乡镇里，农民上访的第一位的原因都是征地补偿问题引起的矛盾。
三、乡镇职能的定位
乡镇的调控能力问题实际上要根据乡镇的职能来进行科学判断。要确定其应该具有怎样的调控力，乡镇职能的定位是一个至关重要的问题,乡镇职能的界定决定着乡镇政权的存在与发展，也决定着乡镇的调控力的内容和大小。
（一）宪法和组织法层面：乡镇政府应具有一级政府的职能
现行宪法规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。因此，乡镇人大是我国基层权力机关，乡镇人民政府是我国最基层行政机关，是一级人民政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
1．执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；
2．执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
3．保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；
4．保护各种经济组织的合法权益；
5．保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
6．保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
7．办理上级人民政府交办的其他事项。
由此可见，乡镇人民政府的职权具有广泛性，其范围涵盖到本行政区域内的经济和社会发展的各个方面；乡镇人民政府的职能具有综合性，承担了本行政区域内的决策、执行、管理、教育、保护、服务、分配等基本职能。
（二）具体的部门法律层面：乡镇政府职能的缺失
政府应拥有足够的行政权力，但在行政职权的设定上，我国法律并没有将乡镇政府作为一级人民政府来看待，法律规定绝大多数行政职权只能由县级政府及其职能部门行使。1982年以后，我国立法进程大大加快，法律、法规不断弱化“政府行政”，强化“部门行政”，一切都只是为了巩固完善“条”上的职能，几乎所有的行政职权都赋予县级以上政府的职能部门，这使我国行政管理体制中本已存在的“条块矛盾”进一步激化。当所有享有立法权的主体都无一例外地漠视乡镇在宪法上的存在时，作为处于我国行政管理体系最末端的行政组织——乡镇政府，由于缺乏应有的行政职权，事实上已经失去了管理地方事务的能力，面临着边缘化的危险。
（三）实践层面：乡镇政府的“法外行政”
由于没有法律上的明确授权，乡镇政府名义上作为一级人民政府，实践中却缺乏最基本的行政职权，行政管理活动必须具备的几个关键性权力，如：行政许可权、行政处罚权、行政强制权，乡镇一个也没有。但在行政管理体系中，乡镇又必须执行上级交办的种种任务，并承担各种责任，这就促使乡镇从职能缺失进而演变、退化为职能错位。
人们对乡镇的工作形象地称之为“上面千条线，下面一根针”，乡镇的工作既繁杂辛苦，又混乱无序。以温州的苍南县观美镇驻村干部目标考核为例，其考核项目分为考勤、党建、计划生育、殡葬改革、农村教育、社会治安综合治理、征兵、村帐镇管、报表、三农工作、纪检、统战、工作创新附加分等13大项、41个小项、100多个具体工作内容和要求（见下表）。每月考评，年终总评，每次考核结果与奖金挂钩。将各项考核分值分解，可以看出各项工作在乡镇实际工作中地位。
在乡镇的各项工作中，重要性居前两位的分别是计划生育和党建，两者占到全部工作的67％。据驻村干部反映，实际上计生工作要占到全部工作的60－70％。与计生、党建工作占大头相对应的，农村教育工作仅简化为巩固小学、中学入学率，全部工作只占1％；关系农村稳定和农民切身利益的农村财务管理和村务公开工作只占5％；关系农民增产增收的农业、林业、水利和扶贫合并为三农工作，也只占7％。
调查结果表明,乡镇政府在实践中主要起着以下“防火墙”的作用：
1．计划生育：计划生育一直是乡镇政府的工作重点。虽然《人口与计划生育法》把行政管理权赋予了县市职能部门，但是由于计划生育工作的艰巨性，县级计生部门将有关处罚权和执法权委托给乡镇，因此计划生育工作几乎完全依靠乡镇政府。
2．专项整治、综合执法：经常以“牵头”、“配合”、“协调”为名，进行“运动式”执法，例如：安全生产大检查、拆除违章建筑、禁毒、防火等。
3．加强村级组织建设：主要是组织指导“村两委”换届。
4．维护农村社会的稳定：如解决问题、打击非法宗教活动、防范、纠纷调解等，避免农村矛盾的激化。
5．农业生产、森林防火、防汛抗旱等工作。
随着农村税费改革等一系列涉农改革的推进，乡镇实施管理的范围越来越窄。计划生育、民政救济、劳务输出及宅基地审批等领域的涉农事项，一般都由县级职能部门组织审批或核准。乡镇企业等经济组织均享有经营自。村级公共事务和公益事业由全体村民自主决定，乡镇不得干预依法属于村民自治的事项。乡镇实际上的管理权少之又少。
（四）群众层面：期望乡镇政府提供公共服务
从调查中了解到，群众要求乡镇应做好六个方面工作。一是社会治安问题。偷、抢事件时有发生，群众没有安全感。群众认为派出所、乡镇对外来人口管理不力。二是环境污染治理问题。目前，农村的环境污染比较严重，一些农民生活在垃圾堆旁。治理环境污染问题，仅依靠环保部门是不够的，还要依靠基层政府。三是农村基础设施建设问题。还有许多地方的道路、水、学校、广播电视等基础设施建设比较落后，这对广大农民的生活、子女就学带来很大的不便。四是农村精神文明建设问题。在农村，儿子、媳妇不孝敬父母亲的现象时有发生，现象较为普遍，特别是妇女参与的问题比较严重。政府应大力抓好精神文明建设。五是对困难群众的帮扶问题。现在，农村发展越来越不平衡，两极分化比较严重。农民生活水平有了较大地提高，但农村的困难户还很多，他们致富无门，一旦生病，这个家庭就可能完了。六是农民建房难问题。许多农民无钱到镇上买房，只能在村里建房，但是分给农民的建房指标几乎没有，有些村甚至十几年没有建房。
（五）专家视角：乡镇发展的四种思路
学术界对于乡镇政府今后的发展方向，目前有以下几种不同的观点。
第一种观点认为：在市场经济体制逐步发展和完善、国家废除农业税等条件下，乡镇的发展趋势应该是职能逐步弱化，直至乡镇政府撤销。这种观点是从乡镇政府本身的行政管理权限出发,认可当前乡镇政府既无权又无力的现状。既然许多行政管理权都在县级政府的职能部门，乡镇就没有行使行政管理权的资格了。那么，乡镇政府自然应该弱化或者取消。
第二种观点认为：乡镇政府作为一级政府是宪法和组织法明确的，应该肯定乡镇政府作为一级政府的地位和功能。这种观点认为，乡镇政府是基层政府，它是党和国家有效联系群众和为群众直接服务的机构，同时乡镇政府也是党和国家各种路线、方针、政策的传达者、宣传者和贯彻者。如果弱化和取消乡镇政府，农村的矛盾会越聚越多，群众办事难的问题会更加严重，因此，他们主张强化乡镇政府的职能和管理权。
第三种观点认为：在精简的基础上推进机构改革，提高工作效率，转变乡镇政府职能。这种观点认为，这是目前最为现实的一种选择。
第四种观点认为：应实行乡镇自治。这种观点认为，自治是人类政治文明的成果，基层自治为世界各国所采用，应进一步扩大农村基层民主的层次，积极创造条件加快推进乡镇长直接选举。
以上四种观点是从不同角度出发，对目前乡镇存在的问题提出的解决思路。前两种观点尽管截然不同，针锋相对，其实着眼点都在“县乡关系”上，着力点都在行政管理权的归属上。第一种观点认可县级政府职能部门将乡镇政府“架空”的现状，第二种观点则主张将县级职能部门的管理权转移到乡镇政府。第一种观点经常被我们简称为“弱化乡镇”，而第二种观点则经常被我们简称为“强化乡镇”。其实，乡镇体制的改革，不应该是“弱化乡镇”与“强化乡镇”这种简单的权力博弈，而应该具体考量乡镇政府什么权力可以“弱”，什么权力可以“强”，只有这样我们才能跳出“收权”与“放权”的怪圈，从而将纯粹的行政管理权之分配上升到“事权”的明晰上来。
第三种观点实际上是体制不变，机制创新，其着眼点在乡镇政府自身。在目前体制改革困难重重的情况下，许多地方政府选择了第三种观点，但由于根本性的体制问题未解决，改革成效甚微。
第四种观点将乡镇行政管理体制的创新上升为一种制度的创新。由于观念、传统以及集权制的影响，我国目前还尚未建立真正意义上的地方自治制度，各方面条件也不具备，因此，也就不存在真正意义上的地方自治政府。
（六）海外视野：“地方自治团体”
在西方资本主义国家，其基层政府中没有“乡”的称谓，只有“市”或“镇”的设置。在美国，“市”与“镇”在名称上没有区别，不以人口多少为限。如：美国东部的康涅狄格州的哈特福德(Hartford)的总人口有6.1万，称作“镇”，而美国西部加利福尼亚州内的维克尼科的人口还不到100人，却称作“市”。西方国家的市镇与我国的乡镇法律地位不同，它们的市镇体制是建构在“地方自治”的框架之下，享有高度的自治权，市镇政府与中央政府或所谓的“上级”政府之间突出表现为一种“分权”关系。分权方式主要有两种：一是联邦制形式的分权，二是地方自治形式的分权。美国、德国等联邦制国家采用第一种方式；英国、法国、日本等单一制的国家采用第二种方式。
分权制度下的的市镇政府，为区别于国家机关,在宪法中又被称为“地方自治团体”，它承担的事务有两类：一类是自治事务，如：地方区划、污水和垃圾处理、成人教育、医疗设施、文化教育、公共设施等；另一类是国家委托的事务。一般情况下，国家的事务不是委托给市镇政府，而是委托给市（镇）长。因此，市（镇）长就有两种身份：一方面是地方公共团体的执行人，执行市镇的自治公务；另一方面是国家行政的执行人，代表国家执行国家的公务。市(镇)长在执行国家公务时，受国家机关指挥，过错由国家承担责任；在执行市镇公务时，受市镇议会的控制，过错由市镇承担责任。
国外的市镇政府作为“地方自治团体”，与国家机关之间是一种平等的关系，不存在上下级之分。因此，市镇政府的机构无须上下对口，以能够完成法律和自治的任务为原则，自主设定。西方国家的市镇体制是建立在“分权”基础之上的，这种“分权”自然也包括“财权”，在联邦制国家，“财政联邦制”是联邦制的核心之一，联邦、州和地方政府各自有明确的征税项目与税率
（七）我们的观点：政治组织、社会管理和公共服务
综合以上分析，结合调查情况，我们认为，乡镇作为一级政府的存在应该是没有疑义的。在中国这样人口众多又以农民为主要居民的国家，农村的稳定关系到社会的稳定，农村的发展影响全国和谐社会的构建。我们也认为，虽然乡镇政府应该存在，但是，它不能作为一级完全的政府而存在，它只作为农村政治机构、社会管理机构和公共服务机构而存在。我们反对简单地提强化或弱化乡镇职能的观点，主张根据农村的需要来确定其职能。对于政府职能转变，我国已有一个比较清晰的目标，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，具体到乡镇，我们认为，乡镇政府应具有以下职能：
1．乡镇政府具有政治上的职能。乡镇政府作为农村社会的主要治理机构，它与广大人民群众直接接触，感知他们的疾苦，了解他们的需求，乡镇政府应该经常性地向广大农民进行党和政府路线、方针、政策的宣传，承担起对农村和农民进行社会主义政治思想和意识形态教育的任务，抓好农村精神文明建设，做好农村社会的稳定工作。在村民自治制度中，乡镇政府应充分履行“指导、支持和帮助”的职责，在村委会选举中扮演仲裁者和秩序维护者的角色，促进农村基层民主的发展。
2．乡镇政府具有社会管理的职能。由于我国实行社会主义市场经济，国家对经济进行宏观调控，宏观调控权一般由中央政府掌握，地方政府宏观调控能力极其有限。作为最基层行政组织的乡镇政府不仅没有经济方面的宏观调控权，而且，政社分离后建立起来的乡镇政府也不再拥有农村资源的支配权。因此，可以说，乡镇政府纯粹经济意义上的管理权是不存在的。但是，乡村的社会管理和公共服务职能仍然应该也只能由乡镇政府来承担。乡镇政府的社会管理职能主要反映在：小城镇建设与管理、农村基础设施建设、环境保护、社会治安管理等。
3．乡镇政府具有公共服务的职能。乡镇政府要适应市场经济的发展，转变政府职能，建设成服务型政府，力求为群众提供更直接、更有效的服务。如公共卫生服务、教育服务、社会保障、贫困人员救济、婚姻登记等。在行政审批方面，乡镇政府可以为农民提供各种行政审批、行政许可的、指导和帮助服务。如苍南县的民情服务系列，平阳县的“民情调处中心”、“全程中心”。在经济服务方面，乡镇政府更可以大有作为，乡镇政府可以利用自己的信息和技术优势，为农民提供信息咨询和技术指导服务，创办“科技为民服务中心”等。
四、对策措施
目前乡镇调控能力不能适应建设社会主义新农村的需要，必须紧紧围绕十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求进行乡镇改革，具体的说要涉及四方面内容：理顺县乡关系、加强乡镇自身建设、调整乡村关系和推进基层民主政治建设。这四项内容中，理顺县乡关系是核心，目前困扰乡镇的条块分割、财政困难等问题都是因为县乡关系不顺造成。加强乡镇自身建设是关键，乡镇自身是乡镇调控能力建设的主体，起着主导作用。处理好乡村关系是基础，乡镇的许多工作需要通过村级组织去落实。推进基层民主政治建设是保障，基层民主有利于构建乡镇和群众之间的和谐关系。
（一）理顺县乡关系，实现乡镇权责一致，创造乡镇科学执政、民主执政、依法执政的环境
乡镇的改革不在于取消、虚化或实化乡镇，关键在于顺应现代治理的要求理顺县乡关系，即在县乡政权之间进行制度化分权改革，确保权责一致。
1．明晰乡镇事权关系
按照权责一致原则，合理划分县乡两级的事权，将那些法律明确规定其执法权、管理权属县一级的行政事务管理职能，由县级职能部门负责承担，乡镇承担配合、监督和信息通报职责；那些确需由乡镇承担的行政事务管理职能，应将其管理权、执法权一并下放。城市规划、经济综合、基础设施建设、环境保护等全局性事务和动用大量资源的工作，以县为主。乡镇的主要任务和职责是促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、进行公共设施建设、维护社会稳定和加强党的建设等。
2．赋予乡镇对部门站所一定的组织人事权
实行党组织属地管理，派驻乡镇职能站所的党员由当地党委管理。除中央另有规定的以外，县以上有关部门驻乡镇的单位党员都要按照《农村基层组织工作条例》规定建立党的基层组织，接受乡镇党委领导，派驻单位负责人参加乡镇党委组织的政治学习，参加乡镇有关经济建设和社会发展重大问题的商讨，就其职能工作存在的问题，可以在乡镇党委组织领导下，开展批评和自我批评。县以上有关部门在任免站所负责人时，应当事先征求乡镇党委的意见，进行酝酿。双方意见不一致时，正职的任免报组织部门协调，副职的任免由部门决定。
3．改革乡镇财政管理体制
一是按照公共财政管理新框架的要求，建立符合乡镇实际的财政管理体制。新的乡镇财政体制必须在确保财政困难乡镇工资的及时足额发放和基层政权的正常运转的前提下，调动乡镇聚财、理财积极性，提高乡镇财政的自我保障能力。二是分类确定乡镇财政管理体制。经济发达、财政规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的一类中心镇，按照“划分税种、稳定收支、比例分成”的原则，实行以“分税制”为主导型的财政管理体制；经济和财政规模中等的二类中等乡镇，主要实行“稳定收支基数、超收分成、超支不补”的原则，人员经费按编制由县财政部门核定，建设经费根据乡镇财力状况自行安排并由县计划财政部门审核把关；经济欠发达、财政规模较小的乡镇，可实行“乡财乡用县管”，由县级财政进行规范管理。三是科学合理安排财政支出。通过建立乡镇建设发展项目库，规范工程项目的财政投入。乡镇根据自身实际，认真进行前期论证，梳理迫切需要的建设项目，形成项目库，报县级财政部门备案，财政逐步加以安排。四是增加部门财政资金分配透明度，改变部分资金支配途径。各部门计划安排给各乡镇的专项资金，应当预先公布，求得各乡镇之间大致平衡，减少暗箱操作和防止一些部门以拨付专项资金的名义要挟乡镇设机构、配编制。改变部分涉农资金支配途径，对于那些直接向农民和农村服务的资金，在县财政、审计、监察部门的严格监督下，交由乡镇管理和支配，从而加强乡镇和农民的密切联系，增强乡镇对农民的影响力。
4．组织开展对派驻乡镇站所的评议
研究制订对基层站所评议办法，使评议工作经常化、制度化。评议工作要在乡镇人大的组织下，对基层站所的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等方面进行评议。通过评议加强乡镇与基层职能站所的协调，改善两者关系。
5．完善乡镇工作考核
实行权责统一、目标考核和效能管理有机结合的乡镇工作考核体系。考核内容要从乡镇的实际出发，从乡镇职能和权力的现实出发，避免把不属于乡镇职权范围内的工作任务强加于乡镇，从面面俱到的考核转变为真正落实责任的考核。考核目标要从过去单一的数量考核转变为数量与质量并重。考核评价要以业绩为取向，以民意为根本，把上级政府的垂直考评与群众的评议结合起来。
（二）加强乡镇自身建设，实现乡镇转型，提高乡镇科学执政、民主执政、依法执政的能力
坚持科学执政、民主执政、依法执政，对乡镇提出了更高的要求。为此，必须整合执政资源，尽快实现乡镇转型，提高自身素质，以适应执政方式的转变。
1．深化乡镇机构改革
规范乡镇机构设置。根据“精简、高效”原则，从不同类型乡镇的需要出发，科学合理设置乡镇职能机构。乡镇职能机构设置要扁平化，乡镇以下不设立片区等管理层次，要直接面向基层、面向群众，要有利于为群众服务，方便群众办事。切忌上下对口，要对现有的机构进行整合，优化办事流程。同时，要对乡镇内设机构的中层领导职数予以明确。
按照交叉任职原则从严核定乡镇领导职数。乡镇在工作上完全是按照“中心工作”统一安排，不论党务工作还是行政工作，不论事业的还是群团的。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入。根据乡镇工作的这一特点，完全可以在乡镇实行交叉兼职，这有利于班子形成合力，有利于降低权力摩擦和组织内耗，可以有效避免职能交叉、行政成本高、办事效率低的状况。
整合乡镇事业单位。加快乡镇事业单位改革，对各类事业站所职能进行全面整合。事业单位中的行政管理职能划归行政机关；生产经营性业务分离出来，引入市场；公共服务职能进行整合，综合设置，并强化服务功能，经费由财政保障。将凡从事社会服务和为农（渔）服务的事业单位，权力下放给乡镇管理，上级业务主管部门在业务上进行指导、帮助，其原有的通过主管部门下拨经费的办法应改为由财政部门直接下拨给乡镇，以强化乡镇统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。
2．加强乡镇领导班子和干部队伍建设
加强思想政治建设。要通过开展“保持共产党员先进性教育活动”，大力提高乡镇干部的思想政治素质，塑造积极进取的精神状态，营造干事创业的良好氛围。要加强民主集中制建设，完善集体领导下的分工负责制，建立健全民主科学的决策机制，增进班子团结。要牢固树立“立党为公，执政为民”的理念，努力提高做群众工作的能力和水平。要进一步转变工作作风，深入基层，深入群众，帮助群众排忧解难。
完善选人机制。拓宽选人渠道，突破干部选拔录用的体制障碍，面向全社会选拔精英。公务员严格按照《国家公务员法》进行选拔。招聘干部按照德才兼备的标准，一律实行公平招聘，尤其要注重从有较高文化水平和丰富实践经验的村干部中，从有较强的驾驭市场经济能力的民营企业家中选拔人才。
提高乡镇干部的素质。在现有的乡镇干部中，还有相当一部分无论是文化素养、知识结构、思维层次还是处理复杂问题的能力都与执政要求不相适应。因此，要采取教育培训、实践锻炼和轮岗交流等综合措施，使他们的综合素质有明显提高，执政能力有明显增强。
稳定乡镇干部队伍。要着力改变现有的责任和利益严重不对等状况，在同级别的干部中，乡镇干部任务最具体，责任最重大，工作最艰苦，待遇理应最高。因此，要出台优惠政策，提高乡镇干部的政治和经济待遇。要坚持正确的用人导向，把基层工作经历作为提拔党政领导干部的必要条件，使乡镇成为培养锻炼干部的重要基地。
3．推进乡镇政府转型
要树立起服务政府的新的行政管理理念。进一步转变观念，从新形势出发，确立起服务政府、有限政府、效率政府、依法行政的新理念。适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，合理界定乡镇职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来，努力建设服务型政府。要强化服务理念，以服务为中心，努力做好各项工作。
要大力发展民间组织，创新管理模式。通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，充分发挥其在经济社会中的组织协调作用，把政府管理社会的具体组织和运行工作转移给社会和市场中介组织。同时，要加强行业协会自身规范化建设、组织机构和专职业务队伍建设，使行业协会为政府、为企业提供全面、高效、优质的服务。
要提高服务水平和服务质量。完善各类便民服务措施，建立岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制等制度，简化办事程序，缩短办事周期，提高办事效率。要加快电子政务建设，建设新型办事平台。要创新载体，使联系群众工作经常化、制度化，推进乡镇机关和乡镇干部进一步转变作风。普遍地实行政务公开制、公示制、承诺制等，以便于社会各界和民众的直接监督。
（三）构建新型的乡村关系，提高乡镇领导农村工作的能力，创新乡镇科学执政、民主执政、依法执政的方式
“乡政村治”的格局形成后，乡镇原有的权威受到了严重的挑战，制度创新的不力、工作方式的陈旧，使乡镇的权威面临着基础的重建和结构的更新，而正确处理乡村关系已经是一个重大而且紧迫的问题。
1．改变单一依靠行政命令的管理方式
随着农村改革的不断深化,传统的乡镇管理模式已不再适应当前的形势。因此,乡镇政府必须改变过去单一用行政命令手段去管理的方式，应在尊重村民自治权利的基础上，代之以经济、法律和教育等综合手段，唯有如此才能取得良好的管理效果。如通过利益的驱动、思想教育等方式引导村民或村民自治组织去办理一些乡镇内部公共事务(如大型水利工程、道路建设等)；再如积极指导村民或村民自治组织在实践中学、运用民主,学会用规则进行乡村事务的管理，制定有约束力的村规民约来完善村民自治管理。另外乡镇要对村民自治的运行状况进行必要的监督。
2．完善乡镇政府对村委会的指导方式
我国的《宪法》、《村民委员会组织法》对乡镇政府与村委会之间的关系和各自权限作了一般性的规定,即乡镇政府有权指导村委会工作,但不得干涉属于村治范围内的事务。这对乡镇政府如何指导村委会提出了挑战。因此,要根据《村民委员会组织法》,从制度上合理划分各自权限，就目前村民自治的实践而言,乡镇对村委会的指导方式主要体现为以下几个方面：
（1）根据县乡经济和社会发展计划，制定宏观指导性工作规划，作为村级经济、社会发展计划的参考，从而保证乡村发展的一致性。
（2）支持与协助的方式。首先是对村级权力的认可和支持，维护村级自治组织的法律地位和权威，其次是为村的经济和社会发展提供服务。如争取贷款、减免税收、开发市场、法律咨询、参与治理、协助村干部工作。等等。
（3）建立健全激励和约束机制。通过精神与物质等方式，对村委会进行奖励或者惩罚，以此来诱导和调控村级治理。
（4）培养村委会成员。采用多种形式对村委会成员进行法律和业务培训，提高其政治素质、法律意识、政策水平和工作能力。
（5）建立村民自治章程、村规民约的审查和备案制度，确保国家法和民间法的一致和有效的衔接，保证村民自治依法进行。
（6）财务控制。农村改革的一个重要的结果就是村一级获得了经济自，特别是实行村民自治后，乡镇对村的经济影响进一步减弱。乡镇可以通过对村干部的报酬和奖励标准提出建议的方式和指导村理财小组活动的方式对村级财务的正常的运行产生影响。
（7）目标责任制的方式。乡镇政府对村委会的指导工作纳入乡镇政府目标责任进行考核，设立专门的指导组织，切实的将指导工作纳入乡镇政府的重大议事日程，定期研究，分类指导，这是指导的前提和组织保障。
3．建立健全农村工作指导员制度
要认真总结“万名干部下基层”活动的经验，探索建立一整套农村工作指导员制度。乡镇要派能力强、基层经验丰富、作风正的干部担任农村工作指导员，加强对村级工作的指导。县（市、区）机关部门每年抽调一定数量的干部到乡镇挂职锻炼，担任农村工作指导员。要建立帮带制度，以老带新，帮助年轻干部尽快成长，培养独挡一面的能力。要完善激励考核机制，在干部选拔任用、先进评比等方面向农村工作指导员倾斜。
4．加强和改进以党支部为核心的村级组织建设
一是加强自身建设，发挥村级党组织的领导核心作用。全面推行“两推一选”，把党性强、有文化、有能力、年龄轻，具有无私奉献精神，群众威信高的党员选进村级党组织领导班子。实施跨世纪农村基层干部培训工程，加大对村干部的培训力度，提高村干部带领群众致富奔小康的能力，开辟发展壮大村级集体经济的新思路、新途径。二是理顺村“两委”关系。规范人权、财权、事权，建立村级组织良性运行的工作机制。对于用人权，要坚持党管干部原则。对于财权，要坚持村务公开、民主管理制度。对于事权，要坚持先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则，实行民主决策。三是充分发挥村级组织宣传喉舌作用。积极宣传党和国家在农村的路线方针政策，使农民知道党和国家对“三农”问题的关心。四是加强党员队伍建设。高标准、严要求地做好发展党员工作，针对农村新富阶层迅速崛起、社会影响力不断扩大的新情况，积极培养和发展农村经济能人中的优秀分子加入党组织，把他们吸纳到党的队伍中来，壮大党组织的力量，扩大农村政治资源。深入开展先进性教育活动，积极探索创新党员教育管理方式，建立健全党员长效管理机制。
(四)推进基层民主政治建设，鼓励群众有序政治参与，搭建科学执政、民主执政、依法执政的平台
让公众拥有对乡镇重大决策与管理事项的决定权，既能够促使乡镇对下负责、提供乡村社会需要的各类公共服务，又能够对乡镇人员编制与财政开支形成最有力的控制。建立这样的平台，还能够提高乡镇的政治合法性，增强其政治影响力。
1．充分发挥乡镇人大作用
地方组织法规定，乡镇人大行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（2）在职权范围内通过和决议；（3）根据国家计划，决定本行政区域内的社会经济、文化事业和公共事业的建设计划；（4）审查和批准乡镇财政预算和预算执行情况的报告；（5）决定乡镇民政工作的实施计划；（6）选举乡镇人大主席、副主席，乡镇长和副乡镇长；（7）听取和审查乡镇政府工作报告；（8）撤消乡镇政府的不适当的决定和命令；（9）保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；（10）保护各种经济组织的合法权益；（11）保护少数民族的权利；（12）保护宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。从乡镇人大的上述职权及其性质以及乡镇民主建设的要求来看，乡镇人大的主要职能应是“民主选举、民主决策和民主监督”，即民主选举乡镇政府的领导成员，对乡镇社区重大事项进行民主决策，对乡镇政府的行政行为进行民主监督。乡镇人大的这三项职能，亦可简单地称之为乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。当前，乡镇人大之所以处于乡镇权力结构的边缘位置，也主要是由于乡镇人大应有的“人事权”、“决策权”和“监督权”旁落、虚置的结果。因此，要想提升乡镇人大的地位、作用，使乡镇人大切实履行各项职能，关键是落实乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。除了由乡镇人大选举乡镇政府领导成员以外，还必须逐步增加或扩大乡镇人大对乡镇政府部门领导的任免权。有条件的地方，可以进行乡镇长的直接选举试点，在试点的基础上逐步扩大推广。副乡镇长和乡镇政府部门领导人选改由乡镇长向乡镇人大提名，并由乡镇人大选举产生或讨论决定；有关乡镇社区的重大事项，必须由乡镇人大民主决策方可付诸施行。
2．实行乡镇党委书记的公推直选
现在的乡镇领导干部，实际上是由县级党委决定的，仕途命运维系于上级。推行基层党内民主，必须彻底斩断这种人事关联，改革乡镇党委书记的委任制，实行委任的“官权退”，选举的“民权进”。乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，作为党委推出的乡镇长候选人要由党员大会投票推举，再由乡镇居民直选。选举出来的乡镇官员非经换届，上级党政机关无权撤换。这将根本改变“只唯上、不唯下，只唯长官意志、不唯民之所欲”这样倒立“金字塔”式的现行政权体系，从而真正实现立党为公，执政为民。
3．推进基层民主政治建设
大力发展基层民主，推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村级民主自治建设。一是建立健全以“两推一选”和“公开竞选”为主要途径的民主选举制度。规范村民选举委员会推选程序、选民登记程序、村民代表和村民小组长的选举程序、候选人产生程序和投票选举程序”，依法推进选举，确保村民各项民力落到实处。二是建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度。规范决策内容、决策程序和决策监督机制，通过民主决策活动，一方面让村民参与村里重大事项和重要事务的讨论决策，树立村民的主人翁意识；另一方面能有效防止无法可依的“权力个人化”或“民主扩大化”倾向，使村民自治工作规范有序。三是建立健全以村民自治章程和村规民约为主要形式的民主管理制度。通过制定和实施村民自治章程或村规民约制度，把村里的事务纳入有章可循、依法办事的轨道，实行自我管理、自我服务、自我教育。四是建立健全以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。完善村务公开，切实把群众最关心、群众利益息息相关的问题，及时详细准确按程序进行公开。健全村民评议干部制度，对村委会及其成员进行有效监督。坚持民主理财和财务监督制度，充分履行村级财务监督小组的职责。
（五）立法建议
1．明确乡镇政府职能，制定《乡镇政府组织法》
加快乡镇行政的“法治化”进程，最根本的是要确立乡镇的执法主体资格。建议全国人大制定《乡镇政府组织法》，从法律上明确乡镇作为一级基层政府应有的地位和职权，使之具有与管理本区域内的各项事业和行政的职能、职责相适应的执法主体资格，让乡镇政府的行政行为真正做到有法可依，依法行政。在法律和法规未明确规定的情况下，县级以上政府及部门根据本地具体情况，可以委托、授权的方式赋予乡镇执法权限。
2．分离行政审批权和执法监察权
乡镇政府是我国的基层行政组织，它直接同人民群众打交道，并代表着“国家”对乡村社会进行直接治理，其管理方式具有明显的直接性。建议全国人大通过立法，将行政审批权和执法监察权在乡镇一级进行分离，行政审批权赋予县级以上政府或职能部门，而执法监察权则赋予乡镇政府。这样不但能预防经济发展中的“地区分割”，“各自为政”，而且也适应了行政监督的直接性和有效性。
一、工作开展情况
（一）传达学习
一是组织机关全体干部职收看经济半小时《掺假的脱贫摘帽》，并对照查找自身存在的问题；二是组织学习省委书记在全省脱贫攻坚表彰大会上讲话精神、4月28日同志和同志在全县防止返贫动态监测和帮扶工作推进会上的讲话。通过学习，迅速统一思想，提升认识，压实责任。
（二）组织开展回头看
一是对接乡、镇、镇，按照所在乡镇的安排，进村入户对已脱贫户的一超六有情况进行核查，分析研判，做好防止返贫动态监测，做到已享受的政策不摘，并对其他突发事故及时掌握。通过集中核查和“民情走访日”，自然资源系统干部职工完成了725户脱贫户的回头看工作。二是组织原生态专项、土地整治专项情况的政策落实情况进行了回头看，并对脱贫成效与乡村振兴有效衔接进行了谋划。
二、核查发现问题和整改情况
通过“回头看”核查，帮扶的已脱贫户没有问题。
三、下一步工作计划
（一）巩固脱贫攻坚成果
脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。全县自然资源系统将继续按照中省市县的安排部署，持续稳定现有帮扶机制，加强对脱贫人中中的不稳定增长户、收入骤减支出骤增的困难户动态监测，及时补短；克服松懈情绪，重点关注因突发事件导致的返贫情况发生。
（二）推动乡村振兴
1.2021年完成管护集体公益林13.85万亩、退耕还林生态林4.18万亩，涉及东北、、等29个乡镇，农户103273户，资金301.87万元。
2.实施的土地整理项目，10个省投土地整理项目通过验收取得1128亩占补平衡指标，39个县投项目全部进入终验阶段，2021年分批次获取14500亩指标。推动仓山镇全域土地综合整治省级试点乡（镇），计划投资1.5亿元，产生增减挂钩指标600亩，新增耕地指标700亩。计划2022年启动与实施永兴镇、镇、乡全域土地综合整治，2023-2025年在县其他有资源的乡镇分批次启动与实施全域土地综合整治。
