时间：2022-12-01 14:37:59
1.1社会治安风险管理现状根据政府部门职能和网站的相关资料和介绍可知，中央社会治安综合治理委员会（简称中央综治委）是协助党中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作的常设机构。其主要任务是指导和协调全国社会治安综合治理工作。综合全国各地的情况来看，各地社会治安综合治理委员会一般在政府部门的市级和区级政府部门内设置。负责调查研究，掌握各地社会稳定和治安状况，督促各项社会治安综合治理工作措施和工作任务的落实；督查治安混乱地区的整治。各级政府加大了社会治安投入，以郑州市为例，从2002年起，郑州市政府出台了《关于实施社区建设“三个一”工程的意见》，决定明确巡防队员工资、保险、服装、装备列入财政预算，由政府每年拨款7000余万元予以保障。为加强对巡防队伍的领导，郑州市委、市政府决定拿出35个行政事业编制，在市综治办成立了巡防管理处，各县（市）区及乡（镇）、街道成立巡防工作管理办公室。
1.2社会治安风险管理存在的问题从现有的社会治安管理现状可以看出，尽管政府足够重视，但社会治安风险管理中还存在以下的问题急需解决：
1.2.1对社会治安风险管理的重视程度不够虽然各级政府已经建立了社会治安综合治理办公室及其下属各级组织，但是当前对社会治安风险管理的重视程度不够，缺少相应的风险评估体系和制度，甚至根本没有建立风险评估的制度，没有专门人员对社会治安风险进行专门的管理，对相关的风险评估方法的研究比较缺乏。直接导致了社会治安风险评估的缺失，为社会治安事件的发生埋下了隐患，导致无法根据社会治安风险预测动态地安排防范措施。
1.2.2对社会治安管理的信息化程度不够在郑州市乃至河南省内当前的社会治安风险管理中，社会治安管理系统根本没有建立起来，社会治安风险评估及其预测预警系统也没有很好的建立起来。依靠信息化建立社会治安风险评估及其预测预警体系能够快速便捷的建立社会治安各级管理部门之间的沟通渠道。能够依靠网络快速的传递社会治安信息，利用信息系统实现的评估方法迅速地实现社会治安风险的评估、预测和预警。
1.2.3对社会治安管理的条块分割和各自为政，阻碍了统一管理和综合协调的能力发展社会治安管理的多头管理与各自为政进一步导致了风险评估制度和体系的缺失，造成了“谁都管理，谁都不管”的尴尬局面。因此应该加强统一和协调，综合政府各部门的力量，对社会治安风险进行统一的评估和管理，将政府、社会治安管理部门、社会治安巡逻、公安机关、其他部门和社会力量统一协调起来，才能为创建安全稳定的社会环境而做出贡献。
2社会治安风险管理的对策分析
2.1使用科学社会治安风险评估方法社会治安风险评估是指在社会治安风险识别和评估的基础上，对社会治安风险发生的事件，结合其他因素进行全面考虑，建立评估指标，根据相应的评估方法，评估发生风险的可能性及危害程度，以衡量风险的程度，并决定是否需要采取相应的措施的过程。社会治安风险评估应该在科学的制定评估目标的基础上进行评估。应该确立社会治安风险评估的目的，主要目标包括维护社会稳定，保障人民生命财产的安全，实现社会经济的可持续发展。因此应该本着有利于社会和人民的基本原则确立社会治安管理的总体目标。其次要注重评估方法的科学使用，应该根据社会治安风险的具体情况合理的选择评估指标，科学分析评估方法的原理、优缺点和使用范围。社会治安风险评估应该能够科学地识别潜在危险和给出安全防范措施。社会治安风险评估应该根据实际情况选择科学方法，做出科学评估，给出科学合理的措施。
2.2建立科学的社会治安风险预测预警机制社会治安风险预警是在社会治安风险评估的基础上，采用预警技术、预测与决策技术等预测未来的社会治安风险等级，并给出相应的风险评估等级的技术。社会治安管理部门可以根据社会治安风险等级和建议，有针对性地进行社会治安风险的管理和控制。相应的预测技术是核心内容。预测是对未来的情况做出预估的一种技术，风险预测就是对未来的风险进行预测和评估的技术，根据风险评估的时间序列的历史数据，采用科学的预测方法，对未来的风险进行预测和评估。常见的时间序列预测技术包括平均、移动平均、指数平滑、灰色预测等。这些技术往往包含时间序列数据挖掘和预测技术。对风险进行预测以后，还需要预警技术对风险进行分类和分等，不同的等级设置一定的标准，不同的标准代表风险的不同严重程度，并对应设计不同风险防范措施。社会治安风险的防范措施，可能包括在不同的地点设置不同的警力、对重点犯罪类型进行防控和对犯罪多发地区进行重点布防等。
2.3建立集成式社会治安风险管理信息系统平台集成式社会治安风险管理信息系统平台包含对社会治安风险基础数据的收集、评估、预测和预警一些列技术和方法。因此，集成式社会治安风险管理信息系统平台是以基础信息收集整理和存储为起点，以社会治安风险数据挖掘和分析处理为重点，以社会治安预测预警为终点的集成一体化信息平台。系统平台提供社会治安风险预测预警的基础信息收集、社会治安风险预测预警的基础信息分析社会治安风险预测预警信息系统支持等集成功能
2.4积极争取变革社会治安风险管理的体制和机制根据基层管理人员和巡防员的反馈，现有的社会治安管理的三级管理体制存在一定的不便，某些时候一定程度造成多头管理，均不负责的现象。因此应适当谋求更加积极科学有效的社会治安风险管理的体制和机制。
3结论
[摘要]构建社会主义和谐社会既是治国的理想，又是治国的实践；既是目标与过程的统一，又是理想与现实的结合。我们要构建和谐广东的基础，首先要有一个良好的社会治安的环境。而目前广东最为紧迫的问题之一是治安形势的严峻。前段时间，广州警方开展了“剑兰行动”、“夜鹰行动”，对违法犯罪活动进行了严厉的打击，在维护社会治安稳定方面有一定积极意义，暂时性地威慑了近乎猖狂的违法犯罪分子。但是，从长远来看 ，求得广东治安的稳定是一个系统的工程，应当结合当前治安现状，逐渐构建中国特色的社会治安治理体系。 [关键词]和谐广东 治安治理 稳定 和谐社会有一个基本的含义，就是政治、经济、文化的协调发展，这种发展又是效益、效率、稳定的统一。其中，效益是目的，效率是途径，稳定则是基础和保障。没有社会的稳定与安全，其他一切发展因素的根基都会被颠覆性地动摇。治安稳定，是社会稳定的最基本要求，是社会生产的保障。一旦治安出现问题，社会生产的成果无法得到切实有效的保障，这样势必影响到生产者的积极性，从而导致对社会生产的阻碍，抑制了社会生产力的发展。因此，如何维持广东社会治安的稳定，是构建和谐广东的重要课题，值得我们去深究和探讨。 一、广东目前治安形势的现状 在广东经济持续20年高速增长的时期，面对2100万外来流动人员给治安带来的压力，面对捉襟见肘的警力配备，面对社会巨大的人财物大流动，面对境内外各种犯罪势力的影响和渗透，面对社会正在进行的剧烈转型，广东的治安状况时下正面临十分严峻的形势。 （一）“两抢”等多发性犯罪活动猖獗 抢劫、 抢夺犯罪问题是近年来广东社会治安中的突出问题。截至2009年2月，自2009年以来全省法院全年共受理各类案件786125件，办结723694件，同比分别增长了10.66％和9.94％。其中，全年共办结各类刑事案件67519件，判处犯罪分子87946人。其中，抢劫、抢夺分子32465人，占判处犯罪分子总数的36.9％1. 在警方的打击下，自2009年始，“两抢”发案率有所下降，但总数仍达8万宗。2009年以来，全国侵财犯罪案件立案106.4万起，约占全部刑事案件的85％。2在广东，以广州为例，截至2009年7月“两抢”、 “两盗”占全广州5万余宗刑事立案的三分之二，在治安案件中，抢夺案平均增加了两成。3另一方面，“两抢”的作案手法亦有越来越恶劣之势，其违法犯罪行为及其严重破坏了公共秩序，给社会生活的稳定与人民生命财产的安全造成了极大的威胁。 （二）“城中村”治安问题日渐堪忧 随着城市用地的扩展，越来越多原在郊区的村庄被纳入城区范围。这些被城市用地所包围的村庄随着城市的扩展，在经济上由以农业为主转变到以非农业为主，在空间上与城市用地互相交错、边界模糊。目前，仅广州市这类“城中村”就有45个，例如天河区的杨箕村、石牌村、冼村、登峰村和白云区的三元里村、瑶台、棠溪等4.这些“城中村”中布局零乱、建筑密集、基础设施极不完善，在一定程度上为治安治理工作增加了难度。同时，因为城中村生活成本较城市区域要低许多，大量外来流动人员选择住进“城中村”内的出租屋。由于目前我省对出租屋的登记管理制度存在很大的空白地带，很难获得出租屋租赁人员的信息并加以控制，“城中村”内人口结构复杂，打架斗殴事件不断，刑事案件频频发生，出租屋更是成为滋生犯罪违法活动的温床。 （三）“黑恶势力”犯罪对社会稳定构成威胁 有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪一直以来严重威胁着广东治安的稳定，为人民的社会生活造成了极大影响。其中广州、深圳、东莞是受到“黑恶势力”侵袭的重点城市，三地的案发数量居全省总数一半以上1.2009年5月，罗干同志在湖北调研时强调：一些黑恶势力组帮结伙，称霸一方，鱼肉百姓，心狠手黑，作恶多端，人民群众敢怒不敢言。2截至2009年6月18日，广东警方共出动警力71734人次，清查涉嫌违法犯罪活动的场所963处，其中涉嫌有黑社会背景的场所637处，抓获犯罪嫌疑人778名，缴获枪支39支，并且收缴了汽车26辆及管制刀具等一大批犯罪工具3. （四）杀人、爆炸、放火、强奸等严重暴力犯罪活动仍有发生 > 进入2009年第三季度以来，在全国范围内公安机关共立刑事案件125.1万起。在全部刑事案件中，严重影响群众安全感的杀人、爆炸、放火、强奸等几类严重暴力犯罪案件立案数较2009年同期明显下降，杀人案件下降了17.7％、爆炸案件下降11.2％、放火案件下降22.6％、强奸案件下降了5.2％。4 在广东省，2009年1月期间，全省共立刑事案件36942起，破获各类刑事案件7786起，严重暴力犯罪案件发案率较去年同期有所下降，如杀人、涉枪、爆炸、放火和投放危险物质案件均有下降，其中爆炸及投放危险物质案件降幅接近四成。5但是在另一方面，危害公共安全犯罪明显增多，其中非法制造、买卖枪支、弹药、爆炸的案件，2009年比2009年上升22.7％。1同时，严重暴力犯罪手段十分残忍，社会危害性极大，纵然发案率较以前有所下降，仍然为社会生活带来了巨大的不稳定因素。 （五）“黄赌毒”违法犯罪活动仍然泛滥 2009年时，在广东省公安厅的指挥下省各级公安机关在珠三角八个城市，包括广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、惠州、江门开展了为期三个月的扫除“黄赌毒”专项整治行动，曾取得了一定的成效。经过严厉打击，“黄赌毒”在一定程度上得到了遏制，但“”、贩卖“摇头丸”和“K粉”、路边招嫖、派卡招嫖等“黄赌毒”违法犯罪行为在广东社会尚大量存在。以广州市为例，2009年9月广州市公安局花都分局针对辖区内的“黄赌毒”案件开展了“剑锋”行动。至11月21日，共清查涉嫌“黄赌毒”的发廊、娱乐服务场所、出租屋等3905间次，查封了扣押物品216件，取缔了其中的188间，限期整改196间。在涉案人员中，处理各类违法犯罪嫌疑人921人，其中刑事拘留83人，行政拘留186人，罚款190人，警告240人，强制戒毒85人2.在违法犯罪方面，广州、深圳、佛山、东莞、河源等城市都存在大量的违法犯罪活动。 2009年1月11日至31日，广东警方共查处各类案件1876宗，抓获涉赌人员6879人，查处团伙46个，缴获赌资人民币938.2万元、港币118.2万元，查封涉案赌资441.6万元3.但是，由于高额的经济回报和管理真空，广东治安仍然面临着“黄赌毒”有所抬头的严峻形势，虽然公安机关不断加大打击查处力度，但“黄赌毒”违法犯罪活动的形势仍不容乐观。 （六）非规范化娱乐服务场所孳生犯罪隐患 广东由于所处的特殊地理位置和改革开放前沿的特殊环境，受到西方享乐主义的影响较大，向来以城市“夜生活”的繁华与丰富著称，娱乐服务场所应运而生，但是在当前形势下，存在不少欠缺规范化管理的娱乐服务场所，这是造成刑事案件、各类治安案件特别是打架斗殴案件发案率居高不下的主要原因之一。以广州市为例，2009年1至7月份，在广州市娱乐服务场所共发生刑事案件20宗，查处各类治安案件125宗（其中仅打架斗殴就占了48.8％）1.若对娱乐服务场所继续采取放任的态度，不对其进行严格的规范化治理，这必将成为社会治安的顽疾。 （七）未成年人犯罪比例上升 近年来，广东的未成年人犯罪数量普遍呈上升趋势 .2000至2009年，全省法院判决未成年人罪犯占刑事案件判决总人数的6.85％。其中2009年为7.6％，2009年为8.83％2.2009年，未成年人犯罪率依然呈上升的趋势，其中珠三角地区的情况更为突出。2009年，珠三角地区的新收押未成年犯各占了同期全省新收押未成年犯总人数71.17％。而在过去三年里，珠三角地区未成年人犯罪同样也在全省范围内占了相当大的比重。据统计，2009年、2009年、2009年来自珠三角地区的新收押未成年犯各占当年新收押未成年犯的总人数分别为64.96％、69.23％、71.17％3. 在未成年人的犯罪动机方面，对金钱的诱惑成了不少青少年犯罪的主要原因。据调查，广东的未成年人犯罪案件以侵犯财产犯罪案件为主，其中又以抢劫、盗窃、抢夺犯罪尤为突出。这三类犯罪占未成年人犯罪总数的比例在2009年、2009年、2009年分别为78.84％、80.35％和84.21％4. （八）经济犯罪形势严峻 历年来，广东亦是全国经济犯罪高发之地。根据统计，每年广东立案打击经济类的犯罪案件是5000到6000多起，占了全国的十分之一。从1998年到2009年初，广东省公安部门一共查破经济类的案件21000多起，依法处理犯罪嫌疑人29000多人， 挽回经济损失180多亿元。5据2009年初的调查报告显示，在2009年广东经济犯罪案件共立案6669起，较2009年上升27.3％，在所有犯罪案件类型中增长最快。此外，经济犯罪案件的组织化、集团化程度较以前明显提高，预谋性、计划性、隐蔽性越来越强。6在对经济犯罪分子的惩处上，2009年至2009年广东省共判处经济犯罪分子8702人，其中判处五年以上有期徒刑、无期徒刑及死刑的占32％。1在个案方面，广东发生的经济案件的案值普遍较高，有的达到数亿元，高的还达到数十亿元，在案值方面广东占了全国的五分之一。 二、对广东现行治安治理工作的反思 通过对中外社会治安法律制度的比较，我们能发现两者之间存在着明显的差异。广东虽然是中国改革开放的前沿，无论经济、政治、文化的先进程度都属全国前列，但就目前来看，社会治安治理工作存在一些问题。 （一）立法上的欠缺不利于治安工作的顺利进行 随着我国经济和社会的发展，旧有的法律法规在当前社会民主法制建设进程中，有些已经不能适应当前的形势，需要加以修订与完善。首先，收容遣送制度取消后，配套管理措施没有及时跟进，目前尚缺乏专门处理外来流动人员的具体法律规范。其次，有关出租屋管理、长途客运站和火车站流动人员登记管理以及治安联防制度等地方性法规的立法层次较低，法律权威性较弱。再次，在打击“黑恶势力”犯罪方面，我国新刑法有了相应的定罪量刑规定，但仍存在诸多缺陷和漏洞。例如，仅规定了黑社会性质犯罪，而没有规定黑社会犯罪，缺乏法律的前瞻性。同时，对黑社会性质犯罪行为的规定亦不完备。例如，对于参加境外黑社会组织的行为，境外黑社会组织成员在我国境内从事的黑社会犯罪活动，包庇纵容境外黑社会组织成员入境发展成员，从事其他违法犯罪活动的行为，均未被认定为犯罪或犯罪行为。而且，对黑社会性质犯罪的刑罚规定过轻，缺乏针对性与严惩性。此外，对于青少年犯罪案件，目前广东亦缺乏专项的地方性法规，从而给实施青少年权益的特别保护与控制青少年犯罪带来了诸多不利。 （二）陈旧的执法模式制约治安管理的有效开展 在改革开放不断深化的形势下，我们往往十分重视执法观念的更新，推崇民主决策、实行依法行政。但仍有不少执法者在实际的治安工作中沿用传统的执法模式。目前广东正经历一个从传统到现代社会治安管理模式的转型时期，政府及其职能部门尚缺乏严格依照法律法规的规定实施社会治安治理、良好地履行职责的自觉性。同时，执法人员素质低，特权思想严重，也在客观上造成了治安管理工作呈现不公平、不合理的现象。最后，监督机制不力，执法人员及其执法工作缺乏相应的约束，越权执法和违法的行为难以得到及时纠正，从而导致“重目的，轻手段；重实体，轻程序；重惩罚，轻保护”1执法风格的形成，不仅不利于治安工作的有效运行，而且对公民的合法权益造成严重的损害。 （三）警力匮乏促使治安防范机制难以发挥有效的功能 目前广东省多数地区警力不足，而警种繁多、任务繁杂，既要维持全面的正常生产、生活秩序，又要进行侦察、缉毒等危险性较大的工作，往往心有余而力不足。公安机关在实际防范工作中，普遍存在基础建设不好，防范工作做得不到位的情况，只注重“打”而忽视 “防”，只注重治“标”而忽视治“本”， 虽然加大了打击投入，然而取得的效果却并不明显。此外，公安机关需要支付高额的破案费用，导致治理成本不断增加，进一步缩减了构建防控机制建设的投入，从而削弱了治安防控力量。面对治安状况的复杂、违法犯罪案件发案率居高不下的情况，公安部门不得不采取发一起案件查处一起的无奈之举，有时费了很多警力、财力，也没有达到预想的效果，结果往往是打击效率低下，工作显得被动。再者，有限的人力、财力都投向了打击犯罪的前沿阵地，基层工作往往被忽视，各项工作无法开展，防范工作无法抓起，特别是一些群防群治的自治组织更为脆弱，处于名存实亡的境地。 三、完善广东社会治安治理的几点思考 在目前形势下，广东如何加快立法步伐，制定相应的法规、规章来规范社会治安治理工作，以及如何使治安执法活动更加科学、高效，逐步规范和完善广东社会治安治理制度，已成为继续推动广东经济发展、促进社会进步的一项十分紧迫的任务。我们认为，广东社会治安问题从本质上而言需要从立法与执法层面入手，从建立综合治理长效机制的深层次上来解决。 （一）全面促进治安治理立法的完善 在广东的社会治安治 理工作中，一方面我们依靠政策机制调整治理结构层次；另一方面，从长远角度考虑，我们必须把广东治安治理机制提高到法律层面上加以完善，以规范、科学的立法保证社会治安治理的规范性与有效性，这才是长治久安的根本途径。 1.制定权威性的《广东省外来流动人口条例》 在2009年，由于轰动全国的大学生孙志刚命丧广州收容站一案，我国取消了收容遣送制度。本来收容遣送制度是计划经济条件下的产物，最初是用来对拥入城市的无业人员和灾民进行收容的带有社会福利性质的救急措施，但经过各地和有关部门的不断博弈后，收容遣送制度逐渐在实践中变样变质，沦为一项严重威胁人权的带有惩罚性的强制措施。在推进依法治国、促进人权保障的新形势下，收容遣送制度的废止是理所当然的，但是该制度废止后所留下的流动人口管理巨大真空亦需及时填补。因此，广东省人民代表大会及其常委会应当认真研究收容遣送措施取消后流动人口治安管理工作面临的新情况、新问题，积极探索外来流动人员管理的有效办法，维护城市治安秩序，尽快通过立法出台专门性的“外来流动人口条例”，并且以地方性法规的形式将其明确化、公开化。 同时，除了将外来流动人员的规范化管理列为立法重点，还有必要通过地方性立法，切实建立起专门的给外来流动人员服务的制度体系，具体应包括以下内容： （1）加强法制宣传教育，切实为外来人口提供法律服务。在外来人口聚居地的居委会、村民委员会和社区针对性地对外来人口进行法制教育，并可尝试专门针对外来人口建立法律服务站的做法，运用法律、公证等手段，促使外来务工经商人员提高法律意识，促进其依法经营。（2）建立外来人口救济基金，使得外来人口一旦失去经济来源或因伤残、疾病等意外情况丧失劳动能力，能得到有效的救助，从而不致为了生存，导致一些人沦为乞丐或铤而走险地走上违法犯罪道路。（3）明确有关部门为外来人口创造就业渠道的职责。一方面通过创建外来人口学校，切实提高外来人口的生活技能和文化水平，增强其就业优势；另一方面通过对劳务市场的规范化、科学化管理，来实现为外来人口增加就业机会。（4）切实维护外来人口合法权益。一些行政执法部门人员对流动人员没有做到在政治上、经济上、法律上一视同仁，有的部门甚至从狭隘的地域观念出发，不能公正处理流动人员遭受不法侵害的案件 .由此引发的报复性伤害、杀人等刑事案件大量增加，给社会稳定带来了严重影响。因此，有关部门应当有职责对雇用外来人口的单位要进行严格管理，比如对超时工作、克扣工资等现象要严肃批评，严重的科以处罚。 2.完善出租屋登记管理立法 出租屋曾经为广东经济的快速腾飞立下汗马功劳，没有大量拥入的外来人员就没有广东今天的成就。但另一方面，出租屋如果管理出现混乱，也会成为治安隐患的源头。要实现出租屋的规范管理，突击检查虽在短时间内可以奏一时之效，但从长远考虑，必须建立出租屋综合治理的长效机制。面对诸多难题（比如外来流动人口极为复杂的结构层次），要做好外来人口出租屋管理工作有一定的困难，但这是必须妥善处理的治安治理基础性问题。因为“城中村”的治安问题很大程度上是由于出租屋管理的不科学、不规范等原因直接造成的。当前通过制定地方性法规来提升出租屋管理的水平，构成了社会治安长效治理机制的基础，同时也是解决“城中村”治安问题的关键所在。 目前我国已有体现出租屋规范化管理的地方性法规可供借鉴和参考。比如2009年初昆明市人大常委会审议通过的《昆明市流动人口管理条例》1，该条例部分内容对出租屋管理作出了具体的规定。出租屋登记管理方面，其规定应由房管部门实施登记备案；房屋租用过程中的治安安全防范责任方面，如果单位或者个人出租、转租房屋的，应当在房屋出租后3日内，持房屋权属有效证件、个人身份证件，到房屋所在地流动人口管理服务中心或房产行政部门办理房屋租赁登记备案手续，并与流动人口管理服务中心或公安派出所签订房屋租赁治安治理责任书。不办理房屋租赁登记备案手续的，由房产行政部门责令限期补办；逾期不补办的，处200元以上1000元以下罚款。与承租人解除或中止租赁合同的，于解除或中止合同之日起，5日内向所在地流动人口管理服务中心报告。违反者，由公安机关处以警告，可并处200元以上1000元以下罚款2.与此同时，《昆明市流动人口管理条例》还指出承租人不得留宿无有效身份证件的人员，明确了房屋出租人的管理责任和承租人的承租义务。此外，该条例还规定房屋出租人应当核实承租人的租房用途，对发生在出租 屋内的违法犯罪活动，负有及时发现并报告的责任，承租人也不得在租用的房屋内从事违法生产经营活动和其他违法犯罪活动。 广东外来流动人口的显著特点就是其人口结构层次极为复杂，容易造成出租屋使用者相关信息不易取得，承租人的更替有时也难以发现，各部门对出租屋信息的管理与控制会相对较难，以致出租屋滋生违法犯罪活动。因此，广东在出租屋立法中应充分强调出租屋信息的采集和相关人员的权利义务，具体为：（1）明确出租屋租赁者治安方面的权利与义务，以及违反这些条款所规定之义务的处罚办法；（2）明确外来人口在社会治安方面的权利与义务，以及加重违反这些条款所规定义务的相应处罚；（3）加强租赁中介机构的管理，要求工商部门应定时对中介机构进行严格审核。在这样的情况下，公安机关就可以在政府的协调下，与工商、房产等部门加强沟通合作，并主动与租赁中介机构联系，收集有关房屋租赁信息，掌握出租屋的租赁动态变化，以更有效地防止外来人员违法犯罪案件的发生。此外，还可以通过立法责令公民出租自己住房时必须到工商行政管理部门办理营业登记，并到地方税务部门办理税务登记， 否则即构成非法经营并加之相应行政处罚。这样不仅有利于规范出租屋管理，而且可以遏制偷税漏税的违法行为，有利于社会监管。 3.通过立法构筑社会治安防控体系 随着广东治安治理工作的跟进与深入，要求构筑和完善社会治安防控体系，将是广东今后社会治安治理立法工作的重中之重。首先，应当针对广东治安形势的特点，开展有效的基层安全创建活动，重点规制“城中村”、繁华商业区、火车站、长途客运站等治安问题复杂地区的治安治理。其次，应加强社区治安立法，制定“社区警务公开条例”以推进社区警务，促进社区治安法律制度的完善，增强人民群众的安全感。再者，还应通过制定“治安治理队伍人员任用制度”，在机关内部实行竞争上岗机制，以加强队伍的教育、管理和培训，提高他们的业务素质、法律水平和责任感。最后，应通过立法鼓励积极发展保安服务业，进一步加强保安服务市场规范化建设，加强对从事保安服务人员的教育、管理和培训，完善管理制度，规范保安服务行为，提高服务质量。 总之，广东构建社会治安防控体系的立法应从实际出发，科学有效地分步实施，落实各部门的治安治理责任，全面规范社会治安防控体系建设的各项措施，逐步建立起全方位、多层次的预防违法犯罪防控机制，以增强治安防范效果，维护良好的社会治安秩序。 4.积极开展治安立法理论的研究与应用 随着市场经济建设的不断推进，对社会治安的要求日益提高。我们不仅应该从务实的角度充分考虑立法的必要性和对策性，而且也应该全面地思考如何深入地开展治安立法理论的研究。深入开展治安法律制度在立法理论上的研究，对于广东治安治理与确保广东的长治久安是十分重要的。任何影响公民个人权利的政府行为都需要法律来规范，都必须符合立法机关的立法的意图、立法的原则以及法定的程序。我国正在进行法治改革，不断推进政府职能的转变及其行为的规范化，这就要求地方性立法的科学与民主、法律的完备和法制观念的彻底转变。在如此情形下，治安治理法律制度在立法理论上的研究和探讨更是必要了。 治安法是有关治安的各个方面、各个层面的法律法规的总和，其内容包括治安治理权、治安治理组织以及治安治理与公民的关系。就全国看来，当前并没有一部完整的、自成体系的治安法典，而是散见于各种形式的法律和法规中，故范围极其广泛，内容错综复杂。我们认为，治安治理法可分为治安治理组织法、治安治理行为法和治安治理程序法。治安治理组织法规定治安治理行政机关的组织权限、编制及各部门的责任；治安治理行为法规定治安治理行政机关在治安治理执行过程中的权力与义务；治安治理程序法则主要规定治安治理行政机关对违法行为人进行处罚时必须遵循的程序规则。广东地方有权立法机关在制定治安法律规范时应充分考虑到立法的合宪性、可行性，注意在法律规范执行过程中的执法主体合法性、执法行为权限合法性以及执法行为内容合法性。在制定治安管理程序法律规范时，应包括到表明身份制度、告知制度（及时告知管理相对人相关程序和实体上的权利义务等）、证据收集制度、回避制度、时效制度与审理合议制度等。由此不难看出，在广东治安治理立法的完善进程中，立法理论的研究与运用之重要性是不言而喻的。 （二）全面 促进治安执法的改革与创新 计划经济时代，广东治安管理及相关行政措施存在着许多不尽人意的地方，从而给违法犯罪分子以可乘之机，对广东社会治安带来一些负面的影响。市场经济条件下，政府职能处于逐渐的转变中，行政行为更具规范性、公开性和民主性。大量事实表明，实现执法模式及相关行政措施的现代化、科学化的改革与创新，对广东社会治安管理工作的顺利开展，具有十分重要的意义。 1.强调治安违法者的行政责任 随着社会法治化的进展，法律对“刑事犯罪”的定罪，将更加严格。在证据不足的情况下，一定程度上宁愿“放纵犯罪”，这是符合现代法律精神的，因为一旦“冤枉了好人”，那就无可挽回了。但是在另一方面，犯罪分子也在研究法律，钻法律空子，在客观上会造成起诉相对困难，从而给对违法犯罪分子的打击上增加了难度。何况根据罪行法定原则，刑事罪责的认定不可以随需要任意改变，所以只有加大行政处罚的力度才能有效震慑违法犯罪分子。实践证明，目前我们行政手段的效果并不好，对于目前一些犭昌獗的轻微犯罪分子，拘留数十日根本起不到震慑作用。对此，执法机关可以根据实际情况并在法定权限以内，追究治安违法者的的行政责任。比如 “飞车抢夺”问题，虽然法律规定抢夺数额不足500元者可以免于起诉，但这并不意味着违法者不需要负任何违法责任，执法机关可以对违法分子处以严厉的行政处罚。例如，国际上较为广泛采用的“特殊预防劳教制度”1，就能够对犯罪分子起到一定的惩处和威慑作用。 2.对“危险倾向人员”实行重点监控2 危险倾向人员， 是现代犯罪学在近代社会防卫理论基础上建立起来的—个概念， 相关的理论与保安处分理论具有血缘上的联系但又有所不同。两者的区别在于，保安处分是对具有现实的人身危险性的人或物采取的使之隔离于社会的司法上的防卫措施，有学者称之为非刑罚处罚。而“危险倾向人员”理论针对的对象，则是可能具有人身危险性的人员，它没有定型化的措施，更没有使之隔离于社会的强制手段，属于行政上的监控和预防措施。我们认为， 可以把它视为保安处分理论的延伸或者说保安处分制度的前置。“9·11”以后，美国对来自中东的某些人采取的限制签证、重点调查的做法即为适例。目前，欧洲大陆和日本基于中国年轻而学历不高的女性**情况增多的现实，把来自中国大陆的年轻而学历不高的暂住女性列为“危险倾向人员”。俄罗斯、库尔斯坦、吉尔吉斯坦等国基于中国中小商人贩卖伪劣商品、巧取豪夺的现实，把来自中国大陆的中小商人列为“危险倾向人员”，从办理签证到入境管理予以严格审查和重点监控。在这里，我们不谈这种做法是否属于民族歧视，但感到类似做法有利于现代社区防范。1当然，我国大陆目前没有严格意义上的保安处分制度，但相关的理论已经存在近十年时间，引入“危险倾向人员”理论应当说是可行的。不过，我们不主张在社会建立这种认识，因为这样做，会产生大面积的消极影响，会造成社会普遍的危机感和对特定地区公民的歧视，而仅仅建议把它作为警方管理的一项内部的技术性工作。这一工作要求对出租屋和社区管理实行电脑网络管理，一旦发现某一类“危险倾向人员”多人居住， 即可实施重点监控，着重了解他们赖以生存的手段、消费、交际、出行情况，以便及早发现“苗头”和线索，防患于未然。 3.加强对青少年违法犯罪活动的预防 随着近几年广东社会经济的发展，青少年犯罪现象日益加重，且正在逐渐向低龄化、暴力型、团伙犯罪转变。对青少年犯罪的预防，是一件极其重要的系统工程，涉及到方方面面，单靠某一个部门的少量工作是难以奏效的。需要整个社会的齐抓共管，各部门均要承担对青少年的保护、教育、管理的责任，不断地向青少年进行法制教育宣传，用事例引导他们，从而避免和减少青少年犯罪的发生。 在治安管理方面，政府需要推进青少年违法犯罪社区预防，抓紧建设青少年校外活动场所和法制教育阵地，落实预防青少年违法犯罪工作措施，严禁在学校附近开设营业性舞厅、电子游戏室以及其他未成年人不宜进入的场所；广播、电影、电视、戏剧节目，不得含有渲染暴力、色情、、恐怖活动等危害未成年人身心健康的内容，并且进一步加强对营业性网吧的管理，协调公安、工商、文化等有关部门，加强学校内部及周边地区治安环境整治，建立长效管理机制，维护学校治安秩序。在社会协作方面，家庭之中父母须给孩子创造一个温暖的家庭环境，让孩子能够健康地成长；学校之中校方应对达到义务教育年龄的未成年人在进行思想、道德、法制和爱国主义、集体主义、 社会主义教育的同时，进行预防犯罪的教育，使未成年人遵纪守法和防范犯罪的意识有所提高，而不应只注重升学率不注重法制教育。1最后，我们还认为在广东现有司法审理体制基础上，应当进一步完善少年法庭的审理程序及工作规制，在条件成熟时设立少年法院，以便全面地保护青少年利益。 4.重视科技、情报，严厉打击经济犯罪 要有效地打击发生在广东的经济犯罪，必须充分考虑广东的特殊环境，广东省拥有全国最长的大陆海岸线，与香港、澳门两个特别行政区有着密切的经济关系，经济犯罪跨区域、团伙式的特点突出。2正因如此，对经济犯罪的打击应注重科技的运用与情报的掌握。但是现实情况证明，金融诈骗、洗黑钱等经济犯罪活动在广东省境内仍然大量存在，惟有灵活准确的科技、情报等综合手段，执法部门之间的合作能够做到互相尊重、相互协调，提倡合作精神，以形成良好的经济犯罪防控体系。对跨区域犯罪的调查与侦破，办案方要主动与当地警察机构联络，请求支持。如果涉及港澳地区，应当联合粤港澳三地警力协同调查取证，以打击经济犯罪活动，为广东经济的稳定和发展提供有力的环境保障。 5.继续加大对警力的投入，提高警务、执法人员的综合素质 目前省内各个主要城市均加大了对公安工作的投入，警力吃紧情况暂时得到缓解。但面对复杂的人口分布层次和严峻的治安环境，警力仍然显得严重不足。只有继续加大警力投入的力度，加强人员与警务科技建设，才是解决时下严峻治安环境的关键。同时，政府应当加强警务及执法人员的职业道德教育，提高执法队伍的整体素质，树立警务、执法机关公正廉洁的形象，坚持抓好犯罪预防工作，应当增强警务、执法人员的责任感，提升其执法正气，更好地威慑犯罪违法分子。 同时通过组织警务、执法人员进行政治学习和业务学习，以提高他们的业务素质，按照“依法行政，加强监管，提供服务”的要求去做，促使治安治理执法机制正常运转。 6.认真落实治安执法机关职权与职责的统一 职权不同于民法上的权利，其与责任、职责是相统一的。一方面，对社会治安进行综合治理是治安治理机关法定的职权，即治安治理机关根据法律的授权、依照法定的程序对社会治安进行综合治理。但在另一方面，由于治安治理机关是基于公权力（国家）的授权而享有职权，对该职权全面、认真的执行是治安治理机关的职责所在，因为这种基于公权力的授权是不允许放弃或是怠于行使的。作为这种公权力最终承担者的治安治理机关及其授权组织，对治安治理权的行使必须全面、积极、充分、适当。孙志刚事件发生以后，国家在取消收容制度的同时，强调了公安部门及其工作人员须坚持依法行政，这在一定程度上导致了某些执法者对惩处犯罪开始产生了一些畏惧心理，错误地理解依法管理社会治安（职权）与依法保护社会治安稳定（职责）之间的关系，抱着宁愿少做也不要犯错的心态，怠于对治安治理权的行使。这种现象的发生不但破坏了治安治理机关职权与职责的统一，纵容了违法犯罪案件的发生，而且更是有损于政府与治安治理机关代表国家公权力的良好形象。因此，对于不负责任、玩忽职守、怠于行使管理权、忽视职责的治安治理工作人员，无论其出于什么样的原因、多么大的压力，都必将追究其行政责任，严惩不贷。 ＊ 华南理工大学法学院书记兼副院长、财经法研究所主任，教授。本文系广东省哲学社会科学基金项目《WTO与广东依法治省的新课题》的研究成果之一。 ＊＊ 华南理工大学财经法研究所硕士研究生。 1 引自新浪网新闻中心时评：《广东高院报告称被判犯罪分子超三成是两抢分子》，http://news.sina.com.cn/c/2006－02－25/15418301370s.shtml，2009年2月25日。 2 引自人民网法治时评：《第三季度：全国严重暴力犯罪立案明显下降》，人民网，http://legal.people.com.cn/GB/42735/3867335.html，2009年11月18日。 3 引自王文政：《群防群治，打击“两抢两盗”犯罪》，南方网，http://www.southcn.com/news/dishi/heyuan/ttxw/200407220573.htm，2009年6月18日。 4 引自黄影霞：《广州计划大力改造“城中村”》，南方网，2000年8月1日，http://www.southcn.com/news/gdnews/sz/hxgd/default .htm. 1 徐艳琼：《全省公检法联手行动12万警员同时出击：粤掀“打黑除恶”狂飚》，中国窗，http://pdf.sznews.com/hkcd/sbjj/sbjjfile.asp？id=82 ，2009年4月11日。 2 卫东：《坚决依法从重从快惩治黑恶势力》，广州金盾网，http://www.gzjd.gov.cn/jindun/da02/db01/dc03/200205080041.htm，2009年11月19日。 3 栾春晖：《粤港澳联合出击 36个涉黑犯罪团伙“骄阳”下覆灭》，《南方日报》，2009年6月20日。 4 引自人民网时评：《第三季度：全国严重暴力犯罪立案明显下降》，人民网http://www.people，com/gader/da2005/. 5 引自《新快报讯》时评，金羊网，http://www.ycwb.com/gb/content/2005－02/08/content_847979.htm，2009年2月8日。 1 徐艳琼：《全省公检法联手行动12万警员同时出击：粤掀“打黑除恶”狂飚》，中国窗，http://pdf.sznews.com/hkcd/sbjj/sbjjfile.asp？id=82 ，2009年4月11日。 2 张毅涛，刘艳，毛翔，田继刚：《剑锋出鞘横扫“黄赌毒”（广州）》，南粤警察网， http://www.gdga.gov.cn/ztbd/zxdj/shce/t20051124_65226.htm，2009年11月。 3 徐静：《严重暴力犯罪同比均有下降》，金羊网，http://www.ycwb.com/gb/content/2005－02/08/content_847979.htm，2009年2月8日。 1 熊红祥：《广州富士山夜总会“涉毒”被取缔》，《广州日报》， 2009年9月6日。 2 石磊：《广东未成年人犯罪率上升》，《南方都市报》，2009年12月13日。 3 同上，石磊：《广东未成年人犯罪率上升》。 4 王还江：《广东拟起草预防未成年人犯罪条例》，南方网，http://gd.news.sina.com.cn /1213/16/24S7ECPR0001124T.html/，2009年12月13日。 5 何静文：《广东省公安厅厅长梁国聚：打击经济犯罪是重中之重》，南方网，http://www.southcn.com/news/gdnews/rw/200503170431.htm，2009年3月17日。 6 隽霏：《经济大案频发，广东拟加大罚金刑力度》，《第一财经日报》，http://finance.sina.com.cn/g/20050128/08341329723.shtml，2009年1月28日。 1 徐艳琼：《全省公检法联手行动12万警员同时出击：粤掀“打黑除恶”狂飚》，中国窗，http://pdf.sznews.com/hkcd/sbjj/sbjjfile.asp？id=82 ，2009年4月11日。 1 杨悦新：《革除执法陋习》，《法制日报》，2009年6月9日。 1 昆明市十一届人大常委会第二十八次会议4月8日通过。 2 参见《昆明市流动人口管理条例》，昆明市十一届人大常委会第二十八次会议4月8日通过。 1 治安处罚包括劳教并非单纯地剥夺人身自由，其还有矫治、感化、治疗的功能，这种建立在“特殊预防”上的立法在国外是得到相当重视的。参见甘正培，答《南方日报》记者问，2009年。 2 赵琛：《刑法分则实用》（下），台湾三民书局，1999年2月，第798页。 1 参见涂春金：《刑法概要》，台湾三民书局， 1999年，413页。 1 李娟：《浅析青少年犯罪特点及预防》，法律论文资料库，http://www.law－lib.com/lw/lw_view.asp？no=3617，2009年5月。 2 何静文：《广东省委常委、公安厅厅长梁国聚的专访》，南方网，http://south.funmtv.com.cn/news/gdnews/rw/200503170431.htm，2009年7月1 1日。
关键词:美国网络信息安全；治理机制；战略政策；审查原则
作为全球网络技术的发源地和集大成地，美国拥有一套异常发达和完善的网络信息治理机制。美国政府对网络信息的治理，隶属于整体层面的国家信息安全战略。同时，美国也基于网络信息安全问题的重要性和特殊性，单独设计了战略政策和法律制度，并发展出诸多对应性的组织体系和审查原则(审查标准)。总结美国网络信息治理经验，可以将其归纳为四个方面：战略政策、法律制度、组织体系和审查原则。其中，战略政策体现着美国政府治理网络信息的宏观构想，包含对内控制、对外扩张的国家意志；法律制度和组织体系分别是网络信息治理的中观“软环境”和“硬基础”；审查原则则是限缩网络信息内容的具体操作准则。
全面了解和客观解读美国网络信息安全治理机制，既有助于我国政府有效整合国内既有规制资源，制定更精细和科学的网络信息治理规则，全面提升防范、应对网络信息安全威胁的整体实力，也有利于我国政府积极应对并有力反驳美国政府针对我国政府正常网络信息监管行为的种种无端指责，维护国家意识形态安全、社会秩序和政局稳定。
一、美国网络信息安全治理的宏观战略
一般认为，网络信息安全包括两个方面的内容：一是网络空间安全，主要指对网络基础设施等的安全维护，关注的重点是防止病毒攻击、基础设施破坏、网络加密与破解等技术攻防问题；二是网络信息内容安全，主要指对网络泄密、网络色情、网络欺诈、网络诽谤、网络煽动、网络恐怖主义等信息传输、流动、利用等行为的控制，关注的是网络传播资讯本身的安全问题。美国的网络信息安全战略涵盖了这两个方面的内容。
(一)网络空间安全战略
网络空间安全既是网络信息安全的重要构成部分，也是网络信息内容安全的基础和前提。美国是全球网络应用最为发达的国家，也是首个制定网络安全战略并将之纳入国家安全战略组成部分的国家。
美国网络空间安全战略的制定先后经历了三个阶段：(1)发端期：20世纪40年代至90年代初。这一阶段，美国政府相继颁布了一系列指令。在这约50年的时间内，美国的国家信息安全战略稳步推进，并为网络信息安全战略的成型奠定了基础。(2)发展期：20世纪90年代初至2001年“9·11事件”发生前。该阶段，美国政府了《关键基础设施保护》总统令，开始明确将国家信息安全政策作为国家安全整体战略框架的构成部分。但由于美国政府内部存在理念分歧和对国际环境的认识差异，对如何管理网络并未取得共识。(3)转型期：“9·11事件”后至今。美国政府在危机出现后立即启动了严格的网络管制方案，使得美国网络空间治理战略导向急剧转型，立即强化了对网络基础设施安全的投入和监管，开始奉行网络信息对抗主义。创建于20世纪70年代的网络监控系统——“肉食动物系统”，得到了更多的资金支持，部署范围也进一步扩张。美国政府还于2003年2月颁布《保障信息空间安全的国家战略》，这是美国历史上首份专门针对信息安全推出的国家安全战略文件。
(二)网络信息内容安全战略
美国政府对网络信息内容本身的规制虽然从形式看有相对宽松的一面，但也不乏谨慎和钳制的另一面。就整体而言，美国的网络信息内容安全战略可具体归结为对内倡导的“网络中立”和对外推行的“互联网自由”战略两大方面，体现出两面性。
1.对内战略：网络中立。网络中立的基本要求是，构建和提供互联网接入服务的网络服务商不应控制消费者合法使用网络的行为，也无权歧视其他网络内容服务提供商。美国的网络中立战略发端于2000年前后，后经过小布什政府以及奥巴马政府执政时期的多次发展补充，最终在2009年被美国联邦通信委员会总结为“开放网络六原则”。显然，网络中立的具体含义是网络用户和服务商有平等接入互联网的权利，政府则有义务通过规制确保这一目的之实现。但在美国学术界，对于是否应坚持网络中立却存在支持和反对的两种不同观点。支持派认为，政府有权对网络服务提供商违反言论自由权和平等原则的行为进行立法规制；而反对派则认为，政府应坚持“管得越少的政府就越是好的政府”之立场，制定要求网络服务提供商的行为符合网络中立政策的法规并无必要。从该争论中，我们可以体会到美国社会对政府干预网络自由的行为保持高度警惕，这也体现了美国一贯重视言论自由的法治传统和社会共识。
2.对外战略：互联网自由。“互联网自由”由奥巴马政府近年推行的系列价值观和具体政策组成，主旨是通过宣扬和强化互联网世界的“公开、透明和人权”等普世价值观，推广美国政府秉承的社会理念和标准，试图重塑网络世界的新秩序。该战略虽然也针对美国国内社会，但其更重要的价值则表现为对外的外交战略功能。美国互联网自由战略的核心内容和本质，集中体现于时任美国国务卿希拉里·克林顿的两次互联网自由演说之中。
2010年1月21日，美国国务卿希拉里·克林顿发表第一次互联网自由演讲，演讲在罗列互联网自由的种种内涵及可能面临的各类威胁之后，着重提到美国的网络自由战略立场。在这篇演讲中，网络言论自由、宗教自由、人权、政府公开等核心概念被屡屡提及，体现着美国政府意图通过宣扬自由笼络民心，并通过网络政策掌控外交、军事、经济、文化等方面主动权的战略思维。2011年2月15日，希拉里·克林顿发表了题为《网络正确与错误：互联网世界的选择与挑战》的第二次互联网自由演说。在演讲中，希拉里·克林顿继续阐释网络自由概念及实体内容，强调了网络自由的理论价值与实践意义。更重要的是，她结合从突尼斯开始席卷北非中东诸国的政治动荡，继续延续了对其他国家的抨击与指责，并比较明确地将网络自由战略纳入美国外交政策框架。
不过，美国政府虽然表面高唱互联网自由的曲调，但在实际行动方面却依据亲疏区别内外，对互联网自由奉行双重标准。例如，希拉里·克林顿在第二次互联网自由演说中，一方面鼓吹网络自由，另一方面却毫不犹豫地将维基揭秘披露机密电报这类被自由主义者和美国民权组织看作是实践监督政府和言论自由权利的行为界定为“错误”。冷观美国的“网络自由”政策本质及其实践，有评论家深刻地指出：“(美国的)互联网自由主义，并不在于推动全球范围内的‘互联网自由’，其核心实质是透过推动‘互联网自由’来强化网络世界的美国主导，进而在网络世界拓展美国的国家利益……是一种网络信息空间的‘圈地运动’”。换言之，希拉里·克林顿的网络自由演说只不过是践行和推广本国意识形态外交战略的一种具体体现。但即便如此，我们也应正视并客观评价美国所宣扬的这一战略在民主、法治层面的积极价值以及在顺应社会发展和民众需求方面的客观效果。
二、美国网络信息安全治理的法律制度和组织机构体系
(一)法律制度
美国涉及网络信息安全治理的法律制度数量较多，尤其是“9·11事件”之后，相关立法明显呈“井喷”态势。除宪法修正案中的表达自由条款外，美国涉及网络信息安全治理的联邦成文法可大致区分为两大类：(1)防止侵入计算机系统、打击制造、传播计算机病毒及恶意软件、保护信息网络基础设施的法律规范，(2)限制和规范网络信息、传播、利用等活动的法律规范。虽然相关法律规范规定的内容有部分交叉与重复，但完整覆盖了针对网络基础设施保护、网络泄密与数据保密、网络恐怖主义、网络色情、网络欺诈、网络知识产权保护等系列网络信息及行为的规制问题。
1.网络基础设施保护。1987年《计算机安全法》规定了政府在提高联邦计算机系统安全性和隐私保护方面可采取的措施和行为，同时对国家标准局为联邦计算机系统制定标准、原则、方法和技术等作了明确规定。1996年《国家信息基础设施保护法》对计算机犯罪、破坏信息网络基础设施等问题做出规定。2000年《网络安全信息法》规定的内容较为综合，既指出了网络信息安全的潜在风险，也较全面地规定了采用数据保护等技术手段维护关键基础设施安全的相关问题。2002年《关键基础设施信息法》对关键基础设施、关键基础设施保护计划、信息共享和分析组织、保护系统等基本概念作了规定，并指出关键基础设施保护计划由总统或国家安全部部长制订，同时对自愿共享关键基础设施信息保护的规则、私人诉讼权利的创设等问题作了规定。
2.网络泄密与数据保密。2007年《信息自由法》规定，公民获取政府信息的自由与权利，除9种例外情况，政府其余文件都应公开。该法还对政府信息公开的申请程序、公开方式、法律救济等问题作了详细规定。但信息公开内容不得侵犯他人隐私权，也不得涉及例外的保密信息。对此，1974年《隐私权法》明文规定了处理信息公开与个人隐私权保护间矛盾的原则与规则。1986年《电子通信隐私法》还对访问电子通信记录文档、政府拦截通信信号的范围与标准作了规定。1998年《儿童在线隐私权保护法》规定，禁止非法收集和使用儿童信息，违反者应接受监禁、罚款等处罚。1999年《网络电子安全法案》对访问和使用存储的恢复信息、机密信息保护、获取联邦调查局技术支持、信息拦截等问题作了详细的规定。2012年，美国总统奥巴马还签发了包含有“消费者隐私权保护法案”内容的一份政府报告，明确规定应对个人信息的收集、使用行为进行更大控制，要在有关第三方分享信息上寻求提供更大透明度，并强调给予用户拒绝分享个人信息的能力，对不遵守规定的网络服务提供者可处以罚金。
3.打击网络恐怖主义。打击网络恐怖主义是美国网络信息治理的重中之重。在“9·11事件”发生后不到一个半月，美国迅速通过《爱国者法案》。该法案开宗明义地指出自身立法目是整合和加强美国拦截和阻止恐怖行为之适当手段。该法案首先对建立反恐基金、增加联邦调查局技术支持中心的资金预算等问题作了规定。同时着重在“强化监察程序”章中对打击网络恐怖主义，政府采取各种行为之权限、条件和程序等事项作了规定。此外，还对情报人员针对监听和披露有线、口头以及电子通讯限制的免责情形、“受保护计算机”的范围、网络攻击所造成“损失”的计算范围、贸易制裁等问题作了详细的规定。2002年美国国会还以多数票通过了《国土安全法》，其中规定了新成立的国土安全部的机构设置、组织体系、管理职责、行动权限等问题。
4.网络色情治理。美国在打击网络色情方面还没有专门针对成人的立法，色情信息往往被视为成年人之间彼此同意的无直接损害行为，属于宪法保护的表达自由范畴。?瑏瑢但当网络色情信息涉及儿童时，则受到严格打击与限制。对此，1996年《通信净化法案》规定，在未满18岁的未成年人接触的网络交互服务上和电子装置上制作、教唆、传播或容许传播任何具有猥亵、低俗内容的，构成犯罪，违反者将处罚金或徒刑。但1997年，美国联邦最高法院在“里诺诉美国民权同盟案”中裁定：由于条款的模糊性和其对宪法第一修正案所保护的言论自由权、宪法第五修正案的正当程序条款的侵犯，《通信净化法案》违宪。在《通信净化法案》被否决之后不久，美国国会又相继通过了《儿童在线隐私保护法》、《儿童互联网保护法》等法案，对针对儿童的网络色情问题进行规制。
5.惩治网络信息滥用与欺诈。美国惩治网络信息滥用与欺诈的法律条款集中规定于《计算机欺诈与滥用法》中。该法将故意非法或超出合法权限进入计算机系统，借此窃取美国政府基于国防和外交原因而禁止公开的信息、金融机构的金融档案信息、信用卡发行者之金融档案信息以及故意进入美国政府特定部门或机构的专用计算机等行为界定为犯罪。
6.网络知识产权保护。美国规制网络知识产权侵权问题的法律规范，主要包括《版权法》、《版权保护期限延长法》、《千禧年数字版权法》、《防止数字化侵权及强化版权补偿法》等。其中，最为著名和系统的规范文本当属《千禧年数字版权法》。《千禧年数字版权法》的主要内容是因应数字技术和网络环境，对网上作品的临时复制、上传、下载、链接、平台提供、数字出版发行、避风港规则、通知-删除程序、合理使用等问题作了概念界定和行为规范。在“网上著作权侵权责任限制”这一核心章节，该法规定了网络服务提供商的免责制度，确立了过错责任归责原则。从信息安全治理的角度看，《千禧年数字版权法》希望能在维护网络信息安全的同时，也不至于过分打击网络服务提供商新兴产业的健康发展和运作，因而是一个各方利益博弈、妥协的产物。
除上述问题外，美国网络规制的法律制度还涉及与网络安全相关的科学研究、教育培训、国际合作、电子商务、电子政务、电子签名、反垃圾邮件等各领域事项。名目繁多的各类法律制度相互交织构成美国网络信息安全治理极具操作性的规范系统。
(二)组织机构体系
虽然美国并没有专司网络信息安全治理的内阁部门，但承担网络信息管理职责的具体工作机构却数量众多，且可分为两层：直属委员会和各级行政机构。直属委员会由政府设立，成员来自各内阁部门，主要承担咨询、协调职能，总统关键基础设施保护委员会(办公室)是典型代表；相关行政主管机构则主要包括行政管理和预算局、国防部(具体工作由国家安全局承担)、商务部(具体工作主要由国家电信及信息管理局、国家标准与技术研究院承担)、国土安全部(具体工作由信息分析与基础设施保护分部承担)等。
1.总统关键基础设施保护委员会(办公室)。总统关键基础设施保护委员会(办公室)是美国就网络信息安全治理成立的早期机构，由政府各主要部门的内阁成员构成，其主要职能是为总统了解网络信息安全状况、制定相应政策提供咨询意见，并负责组织、协调各项信息安全计划的执行实施活动。
“9·11事件”后，为更有效打击恐怖主义，小布什总统第13231号总统令将“关键基础设施保护委员会”这一协调机构改为行政实体——关键基础设施保护办公室，直接纳入总统办公厅的领导之下。重组后的关键基础设施保护办公室成员包括各相关主管部门的首长及总统的相关助理官员。重组后的关键基础设施保护办公室主要承担以下职能：(1)协调促进私营部门、州政府、地方政府及相关机构在保护信息关键基础设施方面的交流与合作；(2)信息共享：在自愿的基础上建立行业组织和相关执行机构间的信息分享、分析中心，并与联邦计算机应急中心等机构开展合作；(3)事故协调和危机应对：与司法部等机构及负责人开展合作，协调应对危及信息关键基础设施的信息安全事件；(4)招聘、保留、培训行政部门安全专业人员；(5)与企业、大学、联邦政府资助的研究中心和国家实验室间进行研究、发展、交互合作；(6)协调与国家安全机构间的法律实施活动，推动打击网络犯罪方案的实施；(7)支持保护信息关键基础设施的国际活动；(8)为保护信息关键基础设施的立法活动提供咨询建议；(9)与国土安全办公室(2002年7月升格为国土安全部)进行协调，保护信息关键基础设施，并修复对之攻击所造成的破坏。?
2.行政管理和预算局。美国行政管理和预算局主要系总统实施政府财政计划控制的机构，但也肩负着重要的信息安全管理职责。《联邦政府信息资源的管理通告》第9条第8项具体规定了行政管理和预算局应承担的12项信息安全管理职责。
3.商务部下属的国家标准与技术研究院和国防部下属的国家安全局。在行政管理与预算局的统一领导下，美国的信息安全工作主要由商务部下属的国家标准与技术研究院和国防部下属的国家安全局具体负责。国家标准与技术研究院主要负责非保密信息(敏感信息)的安全管理；国防部下属的国家安全局则主要负责保密信息的安全管理。国家标准与技术研究院成立于1901年，原名国家标准局，1988年8月经总统批准改为国家标准与技术研究院，受商务部长主管。国家标准与技术研究院下设计算机科学技术研究所，负责制定和开发联邦信息处理标准，协助政府和产业界进行安全设计、风险控制、应急规划、信息加密、身份认证等安全技术的开发、推广、应用及病毒检测与技术咨询、防治、安全教育等工。国家标准与技术研究院则是美国政府机构中最大的情报部门，创建于1952年，专门负责收集和分析外国通讯资料，也是负责国家信息保障事务的关键机构。
4.国土安全部下设的信息分析与基础设施保护分部。“9·11事件”后，为更有效地打击恐怖主义，小布什总统下令建立“国土安全办公室”，并于2002年7月将其升格为国土安全部。国土安全部一经成立，便成为美国政府维护包括网络安全在内安全事务的中枢部门，其可指挥、支持其他政府部门应对网络攻击的应急反应，并统筹领导全国范围内网络信息来保障公、私部门及研究机构、技术中心等的具体工作。国土安全部包括四大业务分部，网络信息安全治理工作主要由信息分析与基础设施保护分部负责。该分部成立后，大幅改变了美国原有的网络信息行政治理主体格局。其不仅将上文提及的关键基础设施保障办公室纳入麾下，还吸收了原属联邦调查局的国家基础设施保护中心、原属国防部的国家通信系统局、原属国家标准与技术研究院的计算机安全分会、原属能源部的国家基础设施建模与分析中心及原属总务管理局的联邦计算机事故反应中心。同时，为协调国土安全部与其他政府部门间的权责关系，《国土安全法》将国土安全部四大分部管辖领域所涉及的国土安全管理职能划归为国土安全部统一负责，仅通过例外条款保留其他政府部门的部分权力。简言之，除军事性的全面网络攻防事务由国防部专项负责外，其他网络信息安全事务，除《国土安全法》明确作除外保留的外，国土安全部均可统一办理或协调处理。
综上，美国在成立国土安全部以前，司职网络信息安全治理的行政主体数量相对较多，其职责一定程度上有交叉和重合。国土安全部成立后，网络信息安全治理的行政权力已相对统一地集中于国土安全部之手。国土安全部在国家安全委员会的协调领导下，通过与国防部、商务部、行政管理和预算局等机构的相互合作，业已编织一张几乎完整涵盖网络信息安全治理各个方面问题的庞大网络。
三、美国网络信息安全治理的审查原则
网络信息浩如烟海，政府可审查和限制的只是其中极其有限的部分。在美国，法院通过系列判决逐渐形成一种对待网络信息限制的基本态度：尽量避免通过立法方式对政府限制言论的标准与范围等作统一规定，而倡导通过“个案权衡”方式逐案判断政府是否有权限制该案件中的网络信息内容，并且尤其倚重技术措施和用户控制的方式实现对网络信息的治理。?瑏瑨美国还提出审查言论的“双轨制”理论，并总结出系列审查原则，如恶劣倾向、明显而即刻的危险、事后审查、表达内容中立、法律保留、优先地位、利益衡量、保障为主限制为辅的审查原则等。其中，有些原则因操作性不强而逐渐被修正或废止。但如下几项原则，不仅立基于美国独特的法治传统，而且还在全球其他国家被广泛讨论甚至引入。
(一)明显而即刻危险原则
该原则由美国联邦最高法院霍姆斯大法官于1919年在“申克诉合众国案”?瑐瑠中创立。霍姆斯大法官指出，言论受限的判断标准是“言论是否被用在如此场合，以致将造成清楚与现存的危险，并带来国会有权禁止的实际危害”，而言论作为一种行动，只有当其具备某种倾向及意图，且“行动和其倾向及行动的意图相一致”并“成功实现”时，才能认定行动犯法。在“艾布拉姆斯诉合众国案”中，霍姆斯大法官进一步指出，除非言论迫在眉睫地威胁要立即干涉法律的合法和迫切目的，以致需要立即钳制这些言论才能挽救国家，不得对言论进行刑事惩罚。
根据该原则，政府如果无法证明某一言论已造成明显而即刻的危险，那么就无法对言论的表达者进行惩罚。换言之，“只有政府证明明显而即刻的具体言论可能导致骚乱或其他严重的颠覆性犯罪，而这些都为政府所禁止，你才能受到惩罚”。这也表明，言论表达的保护强度由“表达内容是否导致明显而即刻的危险”来决定。适用该原则时，需关注危险信息的两个特征：一是“明显性”。只有当威胁达到相当的程度，才构成“明显”。这种明显标准的达致应由政府根据经验判断。二是“即刻性”。若不具备时间上的紧迫性，也同样不得进行限制。显然，由于“明显而即刻”的标准具有较大的弹性，因此在具体运用过程中需要政府结合行政经验来确定。
需指出的是，也有学者对这种审查标准的合理性提出了质疑。例如，美国著名学者亚历山大·米克尔约翰曾就美国在冷战时期对所谓“危险性言论”(主要是指宣传“共产主义”的言论)的镇压举动尖锐地指出，这种压制之所以被认为具有正当性是因为该原则所蕴含的另一层意蕴，即言论自由是一种可以削减的权利，只要其会引起“明显而即刻的危险”。亚历山大·米克尔约翰批评“明显而即刻的危险”标准背离了美国宪法，混淆了宪法第一修正案和第五修正案给予不同言论两种不同的保护力度，并认为给予公共性或政治性言论绝对的保护才是美国宪法的真实含义。
虽然美国学者对明显而即刻的危险原则进行了批评，但在世界范围内，该原则却被广泛讨论乃至认可。其主要原因在于，美国政府审查网络信息内容触角的有限性深深植根于美国固有的民主传统，也与宪法第一修正案以及由此延伸出的诸多权威解释立场密不可分。但与其他原则相比，在正确理解与适用的基础上，明显而即刻的危险原则可以较好地保护表达自由，又不至于置其他利益于无可保护之地。因此，在其他国家和地区尤其是更加重视国家利益、集体利益的国家和地区，该原则备受推崇。
(二)事后限制原则
事后限制是相对于事前限制而言的，后者易落于主观臆测的窠臼，容易导致对言论限制的专断和蛮横，故受到的批评较多。事后限制则强调仅可通过事后追惩的方式对不当言论进行限制，且这种限制还应恪守如下原则：第一，事后惩罚的严厉程度不能超过必要限度；第二，对事后惩罚的条件和范围必须进行严格精确的界定，规范性语言不能“过度宽泛”和“含糊笼统”，有关法规必须作出限制性的解释。在美国，禁止通过事前限制的方式审查表达信息(包括网络信息)的原则也是通过一系列判例发展出来的，其中最为重要的是“尼尔诉明尼苏达案”和“五角大楼秘密文件案”的判例。在1925年的“尼尔诉明尼苏达案”中，美国联邦最高法院休斯法官代表法院的多数人指出，出版自由的要旨在于：不是对出版后产生的刑事问题豁免审查，而是不对任何出版物进行事先限制(只在一些特殊情况下可以进行这种限制)。随着政府职能越来越复杂，其腐败无能的机会成倍增长。由新闻界出面告诫并揭露政府的腐败无能，实为必需。担心出版自由可能被新闻界滥用而成为诽谤，丝毫不能减少新闻界在揭露政府官员劣迹时应免受的事先限制。而在1971年“五角大楼秘密文件案”中，美国联邦最高法院再次捍卫了禁止对言论予以事先限制之立场，并明确指出：对表达事先限制的任何制度都应强烈地推定其违宪。
通过上述判例，美国司法逐渐确立了对于表达信息禁止事先限制的原则。对媒体和个人的不当言论，政府只能采用事后的方式加以追惩。政府若意图以事先的方式加以提前禁止，则应承担极重的举证责任，并将处于巨大的违宪风险之中。
(三)表达内容中立原则
表达内容中立原则指不对表达的内容本身进行限制，而仅对言论发表的时间、地点、方式等作形式方面的审查与限制。
表达内容中立原则最早出现于“合众国诉奥布里恩案”中，后在“廷克诉得梅因独立社区学区案”中得以确立。美国联邦最高法院在后一判例中论证了表达内容中立原则的内容，认为该原则主要由两个方面的内容构成：(1)表达自由的第一方面限制可针对言论内容展开，但这种言论主要限于社会价值较低的淫秽言论、侮辱诽谤言论、好斗言论甚至商业言论；(2)大多数表达适用内容中立原则，即限制或者禁止表达自由不是针对表达内容本身，而是针对表达对公共秩序、私人财产等利益的破坏展开。权衡是否需要限制的判断标准是时间、地点、方式等形式标准。至于何种时间、地点、方式符合限制标准，则需要通过个案权衡的方式加以确立。例如，法院在“马丁诉斯特拉瑟斯案”中全面禁止到住宅游说、散发传单和拉顾客的行为；在“格瑞讷德诉罗克福德市案”中则禁止在学生上课期间在校园周边游行示威；在“贝瑟尔学区403号诉弗雷泽案”中确定学区可惩戒在学校会议上发表猥亵言论的学生。显然，表达内容中立原则淡化了根据言论内容确定是否对表达进行限制的传统作法，而强调言论是否应被限制，主要取决于言论发表的时间、地点与方式等形式要素。
综上，美国社会各界对政府限制网络言论的行为保持着高度警惕的态度。美国法律界虽然发展出系列针对言论自由限制的审查原则，但这些原则仍然存在着明显的随案变动特点。从总体上看，美国对言论自由的限制主要是由法官在个案中基于“利益衡量”灵活作出，呈明显的开放态势，但上述多项原则则是法官作个案权衡的思想基础。
四、对我国的启示
作为一个处于转型期的发展中国家，我国的网络信息安全治理面临着诸多严峻挑战，无论是外在的挑衅、批判、暗中破坏，还是内在的利益冲突、舆情盲动、权力(利)滥用等，均为当今的网络治理工作制造了无数麻烦。近年来，在我国也出现了人肉搜索、腾讯公司与奇虎公司的3Q大战、谷歌“出走”政治化、自杀直播、金山软件泄密、艾滋病针刺事件造谣、网络“钓鱼”等网络信息安全热点事件。在现实任务之下，比较考察作为全球网络技术发源地及网络治理手段最为发达国度之美国的各项网络信息安全治理机制，对我国目前及未来的网络信息安全治理工作颇具启发意义。
1.我国应在权衡本国国情的基础上，认真反思构建网络信息安全治理机制的正当性与可行性。近年来，网络媒体的开放性、交互性、发散性、无国界性、用户身份匿名性等特点对网络信息安全提出了新的严峻挑战。为此，政府对传统媒体正从严格管制逐渐走向放宽管制；而网络媒体规范环境的发展趋势恰好相反——正从无人管制日益走向增强管制。显然，网络媒体应受政府相当程度的规制是基于国情作出的现实权衡，有一定的理论及现实基础，这一点业已被包括一再宣称“互联网自由”的美国政府所认可并实践。不过，无论是网络自由的保卫者还是威权治理的强硬派，都应理智地看待政府干预网络媒体的正当性与可能存在的滥权风险。在此基础上，更应努力探索实现言论自由保障与政府规制和谐共生、有序竞争的“临界点”和均衡之策。
2.由于网络信息治理头绪繁多、路径复杂、覆盖面广，因此应当制定科学、合理的中长期战略规划。美国的网络信息安全治理实践表明，网络信息安全既关涉网络虚拟疆域的安全问题，也极易延伸抑或反作用于现实的真实社会。网络空间的基础设施安全与现实生活中的衣食住行、社会稳定甚至国土安全密切相关；网络中传播的资讯本身，则可能直接导致网络侵权、网络犯罪事件。同时，网络信息安全治理，涉及立法、执法、司法等多领域、多系统的协同配合问题，也离不开资金保障、技术支持等后勤服务。因此，由充分掌握着各类社会资源、最具机动性、灵活性并能够主动采取各类行动措施的政府统筹制定牵涉全局的战略规划是最为适宜、必要且卓有成效的。须注意的是，网络信息安全治理工作具有连续性和长期性的特点，政策制定也应充分预计到将来可能会发生的潜在风险，应体现防控结合。基于此，政府应在传统的国土安全战略规划中体现对网络虚拟空间安全问题的充分关注，并应针对网络空间的独有特点，单列专用问题的规制模式、政策制度、发展规划等。这些战略政策还应实现远近结合、防控并重、宽严适中、兼顾稳定性与灵活性等目标。
3.政府是维护网络信息安全的主导力量，但政府规制网络信息应首先建立“权责统一、层级分明、分工协作”的组织体系。维护网络信息安全，有赖于政府主导、机构协作、网民参与等多方力量的共同推动，在所有调整手段中，政府规制无论是从有效性还是从便捷性角度看，均是主导力量。但由于网络信息安全事务往往涉及多个政府部门，因此在给各部门配置监管职权时极易出现交叉和重复。美国在“9·11事件”前，司职网络信息监管职责的政府机构也在一定程度上存在主体过多、职能交叉、权责不清等问题。但“9·11事件”之后，尤其是在国土安全部成立以后，美国已基本建立一个由总统关键基础设施保护办公室统筹协调、以国土安全部为中心、以国防部、商务部、行政管理和预算局等机构为补充的相对清晰的网络管理组织体系。反观我国，目前仅中央一级的网络监管机关就至少包括中共中央宣传部、公安部、国务院新闻办公室、工业与信息化部、文化部、教育部、国家安全部、广播电视总局、新闻出版总署、国家保密局、工商行政管理总局、国务院法制办公室等。在具体的业务管理领域，执掌监管职权的主体更多也更复杂。主体多元与职责不清既可能导致部门“夺权”，也可能导致各部门相互推诿，出现监管漏洞。为此，有必要客观评估网络监管现实需求，有效整合既有行政规制资源，以重构一套层级更为分明、权责更为统一的行政组织体系，全面提升我国政府防范、应对网络信息安全威胁的整体实力。
4.由于网络信息规制权极易被滥用，因此应构建一套完整、系统涵盖网络规制模式、规制范围、组织体系、操作程序、审查原则等的法律制度，以作为权力运行的行动指南和基本依据。在美国，国会、政府和法院通过立法、行政命令及司法判例的方式，逐渐构筑起一个涉及网络信息安全治理全局问题的完整法律体系。这些法律制度既明确了权力主体规制网络信息的种种权力，也对权力运行的程序与边界等作了严格的限缩规定。我国是一个典型的成文法国家，针对网络新兴领域的治理活动本应制定更为严格、完善的法律规范，但直至目前我国在网络方面的立法仍然严重不足：一方面立法位阶较低、体系分散；另一方面，在具体制度的科学性、合理化、完整度等方面也存在明显的欠缺。尤其是对网络信息规制的原则、网络信息规制的程序、当事人对政府规制行为不服的救济机制等问题之规定严重缺失。因此，我国有必要结合本土实践并参考他国成熟作法首先修订、完善既有各类规范的核心条款，并在此基础上着手制定一部统一的《网络信息安全法》。唯有如此，才能适应现实需要，并妥善解决网络发展可能引发的各类信息安全问题。
5.限制网络信息是法治框架内的例外之举，应当接受严格的法律原则与标准制约。在网络无处不在的现代社会对网络信息完全不管，无异于放纵和渎职，也将使互联网陷入混乱，最终影响并破坏我们生存的真实世界的各项秩序；而举起监管大旗，弥足珍贵的言论自由、来之不易的民意表达与监督渠道又将时刻处于公权践踏的巨大阴影之下。在这块错综复杂、乱象丛生但又满载希望的网络热土上，权力机关该如何既发挥作用、践行职责又保持克制、监管有度，将是考验一国法治水平及政府执政智慧的系统工程。美国业经长期司法实践形成的各项审查原则，为我国网络信息审查原则体系之构建提供了宝贵的借鉴资源。但是，我们应当充分认识到，美国的这类审查标准是建立在美国高度重视表达自由的法治传统及“9·11事件”的双重影响基础之上的，其能否普适于包括我国在内的其他国家，仍有待于作进一步的讨论与甄别。现阶段，我国应当做的是系统梳理我国既有的相关立法文本，将其中涉及网络信息限制的法律条款加以归纳、分析，以提炼出符合我国法治传统并能够适应现实需要的网络信息审查一般性原则。同时，我国还应对业已出现的各类网络信息安全事件、案件加以实证分析，并结合考虑社会公众对网络信息规制的心理预期、舆情反应等修正、补强实然立法中的审查原则。待条件成熟时，我国立法机关可通过修改旧法或制定新法的方式，将兼备合理性与可操作性的新的审查原则明确写入立法。
注释:
[1]SeePresidentialDecisionDirective/NSC-63，Subject：CriticalInfrastructureProtection，1998，http：//ftp.fas.org/rp/offdocs/pdd/pdd-63.htm，2012—05—08.
[2]SeeFBIReporttoCongressonUseofCarnivore/DCS1000，http：//WWW.epic.org/privacy/carnivore/2003＿report.pdf，2012-05-08.
[3]SeeNationalStrategytoSecureCyberspace，2003，http：//WWW.us-cert.gov/reading＿room/cyberspace＿strategy.pdf，2012-06.
[4]SeeAngeleA.Gilroy，AccesstoBroadbandNetworks：TheNetNeutralityDebate，2009，http：//assets.opencrs.com/rpts/R40616＿20090601.pdf，2012-06-15.
[5]SeeJuliusGenachowski，TheOpenInternet：PreservingtheFreedomtoInnovate，2009，http：//blog.broadband.gov/？entryId＝10646，2012-06-15.
[6]参见董媛媛：《论美国“网络中立”及其立法价值》，《新闻大学》2011年第2期。
[7]［美］希拉里克林顿：《互联网自由》，http：//wenku.baidu.com/view/8fc1a1bbfd0a79563c1e7207.html，2013-01-14。
[8]在演讲中，希拉里克林顿10次提到埃及、7次提到伊朗、4次提到中国。除第一次承认中国互联网的发展给人们带来便利外，其他都是对中国进行指责。参见杨丽明：《希拉里妄议“网络自由”连番指责中国》，《中国青年报》2011年2月17日。
[9]参见辛田：《“希拉里式自由”的用心》，http：//guancha.gmw.cn/2011-03/07/content＿1685435.htm，2012-07-25。
[10]星岛环球网评论员：《互联网自由：希拉里式的单边主义》，http：//news.stnn.cc/singtao＿ed/201103/t20110313＿1525949.html，2012-07-25。
[11]SeeConsumerDataPrivacyinaNetworkedWorld：AFrameworkforProtectingPrivacyandPromotingInnovationintheGlobalDigital Economy，http：//WWW.whitehouse.gov/sites/default/files/privacy-final.pdf，2012-08-01.
[12]但淫秽信息属于法律严格禁止制作、传播的内容。美国联邦最高法院在1957年的罗斯诉合众国案中，首次确立了“淫秽”信息的判断标准。SeeRothv.UnitedStates，521U.S.844(1997).
[13]SeeRenov.AmericanCivilLibertiesUnion(ACLU)，521U.S.844(1977).
[14]SeeExecutiveOrder13231ofOctober16，2001，CriticalInfrastructureProtectionintheInformationAge，Section4，http：//WWW.fas.org/irp/offdocs/eo/eo-13231.htm，2012-08-10.
[15]SeeTheManagementofFederalInformationResources，CircularNo.A-130，http：//WWW.whitehouse.gov/omb/Circulars＿a130＿a130trans4，2012-08-10.
[16]SeeSafeguardandSecureCyberspace，http：//WWW.dhs.gov/xabout/gc＿1240609042614.shtm，2012-08-15.
[17]SeeU.S.DepartmentofHomelandSecurity，http：//WWW.dhs.gov/index.shtm，2012-08-15.
[18]参见秦前红、陈道英：《网络言论自由法律界限初探——美国相关经验之述评》(下)，《信息网络安全》2006年第5期。
[19]美国社会具有较明显的抵制政府干预言论自由的法治传统。参见杨君佐：《发达国家网络信息内容治理模式》，《法学家》2009年第4期。
[20]SeeSchenckv.UnitedStates，249U.S.47(1919).
[21]SeeAbramsv.UnitedStates，250U.S.616(1919).
[22]SeeJamesMacgregorBurns，etc.，GovernmentbythePeople，4edition，London：Pearson，2002，pp.136-137.
[23]参见杨福忠：《公民网络匿名表达权之宪法保护——兼论网络实名制的正当性》，《法商研究》2012年第5期。
[24]参见［美］亚历山大米克尔约翰：《表达自由的法律限度》，侯健译，贵州人民出版社2003年版，第80页，第81页。
[25]参见侯建：《言论自由及其限度》，《北大法律评论》第3卷第2辑，法律出版社2001年版，第63页。
[26]SeeNearv.StateofMinnesotaExRel.Olson，283U.S.697(1931).
[27]SeeNewYorkTimesCo.v.UnitedStates，403U.S.713(1971).
[28]SeeUnitedStatesv.O＇Brien，391U.S.367(1968).
[29]SeeTinkerv.DesMoinesIndependentCommunitySchoolDistrict，393U.S.503(1969).
[30]SeeMartinv.Struthers，319U.S.141(1943).
[31]SeeGraynedv.CityofRockford，408U.S.104(1972).
[32]SeeBethelSchoolDistrictNo.403v.Fraser，478U.S.675(1986).
[33]参见张西明：《从Non-regulation走向Regulation——网络时代如何保障言论自由》，《法学》2001年第7期。
从目前我国的情况来看，一方面，社区稳定是社会稳定的基础，社区治安是社会治安的基础环节，对社会治安稳定起着至关的重要作用。我国通过借鉴国内外社区治安管理的经验，提出了社区警务的概念，使我国在城市社区治安工作虽然有了长足的发展。但是治安工作中随着社区的治安职能分工不明确、群众参与力度不够、治安手段的单一等一系列新问题的出现，治安问题依然威胁着社会的稳定，城市社区治安管理工作水平仍亟待改善和提升。另一方面，随着城市化进程的迅速发展，城市社区建设脚步也日益加快。流动人口的增加，社区人口的管理复杂化；商品房淡化了邻里间的关系，人性冷漠化；利益矛盾激发等原因导致了犯罪分子不断增加，刑事案发率不断提升。
综上所述，城市社区的安全问题及治安管理水平不仅制约了社区的安全稳定发展，阻碍着社会文明的发展，也不利于构建社会主义和谐社会。
一、国内外研究现状
（一）国外学者的研究综述
国外学者对社区治安的研究及具体实践要早于国内的研究，西方国家对社区治安的研究主要侧重于治安理论和警务改革的研究。
1.治安理论：①以色列裔美国社会学家艾森斯塔特运用“结构―功能主义”分析框架来研究现代化，指出现代化进程将会对社会结构造成巨大的影响，对已有的社会秩序形成冲击，必然会产生巨大的混乱、层出不穷的犯罪。理论指出社会结构性的变更加剧了社会矛盾的演变，增加了犯罪的概率，影响了社会治安的稳定。②1982年，詹姆斯・威尔逊和乔治・凯林在《太平洋月刊》上发表了《警察与社区安全：破窗》一文，首次提出了“破窗”理论，他们认为如果任由一些微小的犯罪现象出现而不采取一定的措施，任其发展，将导致更严重的犯罪。他们主张对于社区犯罪必须采取防微杜渐的态度，加强社区治安防范措施，从小抓起，杜绝隐患。③澳大利亚的“邻里守望”政策，1990年，澳大利亚实施了所谓的“邻里守望”政策，通过一些措施加强邻居间的合作联系，强调了群防群治的核心理念，起到了减少犯罪的良好反映。
2.社区警务：社区警务是西方第四次警务革命的产物，对西方各国产生了深远的影响。早在1829年，罗伯特・皮尔爵士在建立伦敦都市警察时提出了著名的“皮尔原则”，指出“警察就是公众，而公众就是警察”的理论。他认为警察的职责应与社区群众紧密联系，警察应组织社区群众共同采取措施来维持社区的治安，其实也就是社区警务的雏形。
（二）国内学者研究综述
据《尚书・舜典》记载了舜在位时设立了司空、司徒、士等管理机构。其中，“司徒”和“士”是具有治安管理职能的机构。陈智勇所著的《中国古代社会治安管理史》一书中，我们可以清楚的了解到我国古代从夏商周到清代的治安管理主要方式是：中央机构的治安管理、地方及基层机构的治安管理、户口管理、消费管理以及社会治安秩序和公共场所的治安管理，最后都具体到街道的治安管理。因此，在中国的历史上，治安问题是国家统治者维持政权最棘手的问题，涉及到每个街道的治理，紧密联系百姓生活才是解决国家治安问题的核心手段。
在现代，国内学者对于城市社区治安管理的书籍不多，相关的主要有夏菲主编的《治安管理研究》（中国方正出版社，2005年），本书主要在三个方面为治安管理制度研究作出了新的贡献：注重基础理论研究、强调治安管理的法治原则和研究新问题、热点问题，例如社区警务比较研究提供的大量英文原始资料等。另外王冶英、卢浪秋等著的《社区治安与社会稳定》（中国劳动社会保障出版社，2001年）主要是从社区工作的实际出发，对当前社区治安工作的基础理论、基本任务、社区治安和综合治理、社区保安的保障机制、社区治安的法律适用及理性思考等方面进行了分析和阐述。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
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一、治安学的研究对象
公安学的研究对象是国家安全、社会公共安全及其维护，涉及国家政治稳定、社会稳定、社会治安秩序及其危害因素，以及公安警务工作的历史与现状，公安队伍建设及发展等。[1]明确界定了公安学的研究对象为“秩序和安全”，故应当以此准确界定治安学二级学科研究对象，以此阐明治安学与同属公安学一级学科的其他二级学科的关系与区别。那么，治安领域特殊矛盾性的分析确立也就成为研究的核心所在。笔者曾在比较分析众多“治安”概念的基础上理清了治安、治安秩序、治安问题、治安管理等治安基本概念：[2]治安是客观存在的社会现实状况，是反映社会安定和公共安全的一种社会状态；治安秩序是一定时期社会管理者（统治阶级）以及社会大众所普遍规定（追求）的一种稳定有序的社会状态；治安问题是一定时期人们对治安秩序的期望目标和治安现实之间的差距的显现；治安管理是对现存“治安”状态的管理和控制。显而易见，治安基本概念的明确要求治安学学科研究着眼点不能简单冠以“安全和秩序”的名头，应当以此为“基”，作出清晰的界定，据此划分与治安现象研究紧密相关的学科群。学科外延的划分是学科能否存在和能否保持学科独立性的必然，治安学学科的划分和研究必然要准确区分与治安现象研究紧密相关的学科群，使其在纷繁复杂与混沌中清晰。故治安学学科研究的“秩序和安全”的范围应当主要界定为“社会公共安全”，而秩序的确立和维护亦是为了实现“安全”，有秩序才能确保安全，秩序是安全的实现形式，无秩序乃至混乱则将引发安全危机。反之，只有在安全状态下才能确保有秩序，无安全则谈不上有秩序，安全的状态才是有秩序的状态，安全与秩序互为依托，互相映衬。治安学研究的“社会公共安全”实则是“社会治安安全”，即由公安机关控制、管理、保障和维护的同社会公众人身和财产直接相关的社会安全因素和安全状态。其涉及关系体为治安力量、治安对象、治安相关对象等；而涉及关系表现则为政治关系、行政关系、法律关系、管理关系、社会关系和经济关系等对社会公共安全的影响，故对其涉及具体关系表现的认识也要从管理学的视角、政治学的视角、法律的视角、社会学的视角等多方位去认识和应用。我们知道，和谐稳定、平安有序社会的实现需要社会的安全整治，但社会安全整治是个综合性系统工程，涉及方方面面，治安只是其不可或缺的重要方面。治安作为社会安全表现状态，其影响因素遍及社会生产生活的方方面面，国内外政治、经济、教育、文化、法制、道德等诸多方面的变化，都可能影响到现实社会治安状态并带来治安管理理念、治安管理方式方法的变革。而且，区域和影响力的差异、思想认识的偏差等不可避免制约着具体治安管理行为的实施，影响到治安管理行为追求的结果和治安价值的实现。故以二级学科界定的有限性而论，治安学研究对象的确定切忌简单地将“治安”二字所能包含的对象和问题统统纳入治安学的研究对象范畴。治安的外延分布无疑是极其广泛的，但治安的内涵无疑也是确定的，其决定了治安学研究和借鉴的宽泛性。但比较治安学与其他二级学科的关系，如涉外警务、交通管理、禁毒学等学科（他们在治安学二级学科地位确定前均纳入治安学范围，或以一定形式存在于治安学下）前后发展的现实变化，学科发展的独立性和空间性也要求治安学做出相应变革，在此情况下，治安学二级学科的研究对象只能是小治安（如将治安划分为大治安和小治安等）或狭义治安（如将治安划分为广义治安和狭义治安等）。
二、治安学的学科定位
学科建设必须以清晰的学科定位为基础，其是学科建设和发展的前提和基础。而从当前治安学学科建设的现状来看，学科研究底蕴不足是不争的事实，有待学科进一步研究和发展解决。但学科定位的模糊性和发散性，学科研究范畴的无限性和学科内涵外延界定的不准确性，不可避免淡化甚至弱化治安学学科建设者、研究者和治安实务管理者的治安学科意识，无意识即难以形成发展思维，学科槽更难以建立。在治安学乃至公安学学科地位确立之前，《普通高等学校本科专业目录》将包含“治安学专业”在内的14个本科专业作为“公安学类0305”列入“法学03”学科门类，授予法学学位；而公安学领域的研究生培养的相关专业及研究方向则被列入法学、教育学、军事学、管理学等学科门类，分属于法学、社会学、心理学、军队指挥学、公共管理学等多个一级学科，散见于十余个二级学科，治安学相关的研究方向治安管理和安全管理则被归入行政管理学二级学科，属于管理学门类下的公共管理学一级学科。学科门类的不清晰亦充分表明治安学学科的多样性和包容性。中国人民公安大学上报的《公安学一级学科调整建议书》认为，公安学是研究维护国家安全与社会公共安全的公安警务活动及其规律的科学，是具有多学科交叉融合特点的新兴学科。公安学一级学科的任务则界定为：科学研究维护国家安全与社会公共安全的警务活动及其规律。公安学的学科性质属于社会科学范畴，涉及人文学科等方面的内容，是法学、管理学、社会学、政治学、心理学、教育学和军事学等学科之间的交叉学科，需要人文科学和社会科学所构成的知识平台支撑。从学科的基本分类来看，公安学属于应用学科，有突出的实践性和操作性，侧重研究维护国家安全、社会公共安全、社会治安和查处犯罪的对策、方法与手段。[3]而治安学作为公安学一级学科下的二级学科，其涵盖范围超越了所有同级并列二级学科，学科属性的多元化决定了学科研究的基本要求包括研究方法、研究内容、知识功能等都应当吸纳相关学科知识为其所用，故治安学学科应当界定为交叉学科或互设学科，横跨法学、社会学、管理学、政治学等诸多学科，但以研究社会公共安全的维护和保障为己任。“学科从来不是在真空中发展的，它是科学及社会内外部多重因素冲突、碰撞和博弈的产物。……学科发展离不开社会发展的大背景，社会机制、经济结构，科技水平决定了学科发展的方向、速度和规模，社会需求成为学科发展不竭的外部动力源泉”。[4]至于如何为治安学学科下定义，迪尔凯姆的观点可供借鉴:“只取这样一种现象作为研究对象，它的外形已经明确，具有一种团体现象的特征，并且能够将一切相同现象的性质都包括在它的定义里”。[5]在目前学科现实确定和公安实践部门业务划分日趋细化的大背景下，治安学学科应定位于由公安机关引导的，以安全需求满足为目标，以社会公共安全维护和保障为基础，以社会法治治理、秩序控制和危机处置为基本工作取向，以法学、社会学、犯罪学、管理学、政治学等诸多人文科学和社会科学学科所构成的知识平台为支撑，同时借鉴运用部分相关物理学和化学知识，并与诸学科互相关联、借鉴和影响的社会交叉应用性学科，具有极强的社会现实应用性。鉴于治安学与法学、社会学、政治学、哲学、公共管理等学科的渊源关系，在形成和发展的初期阶段，治安学从这些学科中汲取了丰富的营养，在今后的建设过程中，无疑应继续借鉴这些学科的研究成果以促进自身发展
三、治安学学科框架体系的构建
学科体系是指反映特定研究对象的范畴、概念、原理及其逻辑结构所构成的知识体系，具有规范性、稳定性和系统性的特点。[6]同时，一门学科的专门化程度通常被认为是该学科学术水平的标志，专门化程度越高则该学科的学术水平与学科地位越高；反之，那些没有形成专门化的知识、方法与学术评价体系，没有专门学术领地和话语体系，没有严格的专业人员从业标准，通常借用别的学科的理论说明、推演本领域现象的学科，被学科家族视为“大杂烩”，处在整个学科序列的低端，往往面临着合法性危机。[7]当前，治安学学科边界模糊，与其他相关学科交叉重叠现象严重，学科专门化程度不高，甚至难言专门化成为治安学学科建设目前存在的突出问题。那么，治安学的学科边界在哪里？这个问题没有人专门研究过。从目前学术研究的现象和成果来分析，似乎与“治安”和“社会治安”有关的问题都可以涵盖进来，上到国家层面的长治久安，下到派出所民警的具体工作，治安学成了事实上无所不装的“筐子”，治安一词能用到哪里，学科的领域就可以延伸到哪里。[8]鉴于治安学的学科背景、学科知识要求和学科目标实现，应当对治安学的学科体系进行进一步的梳理和整合，目的主要在于尽可能强化治安学学科的专门化程度，提升学科的广度和深度。“研究应该从学科体系的整体结构出发展开，首先是分析现实问题在学科体系结构中的位置，然后是从结构的功能体系、价值体系等向度进行分析研究。对问题的解释是从分析学科体系结构的整体运行来推演的。”[9]整合主要体现在治安学学科目标实现、学科知识要求、整合性知识要素、整合以及整合性思维方式等方面，并以此为基础搭建治安学的学科框架体系如下：1.治安基础论，含治安本义论、治安理论基础、治安经验基础、治安本质论、治安属性论、治安原则论等；2.治安史论；3.治安关系论，含涉及关系体、关系表现、关系认识、关系运用等；4.治安力量论，含公安本体力量、社会治安力量等；5.治安对象论，含人、事、地、物等；6.治安规律论；7.治安状态论：含治安原态论、秩序状态论、可容忍状态论、治安乱态论等；8.治安规范论，含法律规范、行政规范、教育规范、道德规范等；9.治安手段论，含法律手段、行政手段、科技手段、教育手段、专业手段等；10.治安控制论，含治安管理度论、静态治安论、动态治安论、治安维持论、治安危机处置论；11.治安业务管理论，含户政管理、复杂场所管理、特种行业管理、社会丑恶现象治理、大型活动安全管理、治安突发事件处置、危险物品管理、消防监督管理、治安案件查处等。
作者：王占军 单位：江西警察学院
一、中国“中等收入陷阱”大背景下的社会动荡
19世纪末20世纪初，美国在经济起飞过程中，当时被称为进步时代，同时也被称为最坏的时代。好的时代，即在那个时期，经济增长，人民生活水平提高。坏的时代指的是，在经济进步的同时，出现过经济危机周期性爆发社会贫富、两极分化、政治腐败十分普遍，阶级矛盾突出。然而，这种类似的现象在其他发达国家现代化进程过程中也发生过。
现如今，在中国，改革开放使中国经济保持了持续高速增长，居民收入也不断提高，中国从一个人均不足300美元的低收入国家发展到一个中等收入水平的国家。在取得如此成就的同时，中国也面临着陷入“中等收入陷阱”的风险。
（一）“中等收入陷阱”的定义及其表现
新兴市场国家突破人均GDP1000美元的“贫困陷阱”后，很快会奔向1000美元至3000美元的“起飞阶段”；但到人均GDP3000美元附近，快速发展中积聚的矛盾集中爆发，自身体制与机制的更新进入临界，很多发展中国家在这一阶段由于经济发展自身矛盾难以克服，发展战略失误或受外部冲击，经济增长回落或长期停滞，陷入所谓“中等收入陷阱”阶段。
世界银行《东亚经济发展报告（2006）》提出了“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的概念[1]，基本涵义指的是：一个经济体从中等收入向高收入迈进的过程中，既不能重复又难以摆脱以往由低收入进入中等收入的发展模式，很容易出现经济增长的停滞和徘徊，人均国民收入难以突破1万美元。人民论坛杂志在征求50位国内知名专家意见的基础上，列出了“中等收入陷阱”国家的十方面特征，这些特征主要包括经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等。
近几年中国正处于中等收入陷阱时期，人民论坛杂志所列的“中等收入陷阱”十大表现，处在社会转型时期的中国都具有。再此，笔者想深入探讨一下“社会动荡”这一表现。
（二）中国“中等收入陷阱”下的社会动荡现象
1.中国社会动荡的表现
社会动荡这种现象是伴随着社会的发展而存在的。中国处在社会大转型时期，各种利益主体在追求利益的过程中，由于存在着不同程度的利益分化，不同利益主体之间形成了极其复杂的利益关系，整个社会呈现一种复杂多元的利益结构[2]。
2.以社会治安问题为视角看社会动荡现象
首先想说的是，社会治安问题发生的前提是社会失范[3]。“社会失范是一种规范缺乏、含混或社会规范变化多端以致不能成为社会员提供指导的社会现象。
20世纪30年代末，美国最著名的社会学家罗伯特·金·默顿提出了自己的失范理论[4]。默顿认为，社会失范是指这样一种社会状态，社会所追求的目标同决定着达到这些目标的规范不一致。
当前中国正进入加速的转型时期，经济的发展带动了社会结构、生活方式、行为方式和价值观念等各方面的变化。社会的多元异质性，使原先较为统一的社会价值、规范产生冲突，其完整性、统一性被破坏，社会结构的各个部分、社会生活各领域、社会体系各层次的变动出现了各种不协调现象，而这种不协调的现象也就是社会动荡的征兆。
二、中等收入陷阱下，我国的社会治安管理现状
（一）现阶段我国社会治安管理现状
随着社会的不断发展，法制等相关制度的不完善不健全，导致了我国的社会治安问题日益增长，成为阻碍社会发展，影响郭明生活幸福质量的一个因素。下面，我将会列出一些犯罪的数据，来说明现阶段我国社会治安管理现状。
建国初期为我国第一次犯罪高峰。许多旧社会残留分子对新政权的仇视、颠覆和破坏，因而主要以普通刑事犯与反革命犯罪为特点。1950年犯罪达到高峰，立案 58.3万起。三年困难时期是我国第二次犯罪高峰。1962 年，当年立案42.1万起，这次犯罪高峰是天灾人祸引起的。1966-1976 年十年是我国第三次犯罪高峰。1973年达到高峰，达到53.5万起。改革开放初期是我国第四次犯罪高峰。1985年是高峰，当年立案89万起。20世纪90年代中期是我国第五次犯罪高峰。1984 年社会治安形势好转不久就出现了明显的反弹。进人 90 年代后逐年上涨，90 年代中期发案率为80年代前半期的8倍[5]。通过这一组数据，可以看出，现阶段的社会治安问题确实是比较严重的。
（二）现阶段我国社会治安管理中的主要问题
通过调查了解我国社会治安管理现状，笔者总结了现阶段我国社会治安管理的主要问题，主要有以下几个方面：
第一 当前的治安问题具有反复性。
这个问题的表现是，当政府在某一领域或者某一地区抓得比较紧的时候，某个领域或者地区的治安就能好一些，当政府的工作稍有怠懈治安问题不仅会迅速增加，有时还会向恶性方向发展。因此，对于政府来说，要对社会治安问题的反复性有充分的认识，要做好打持久战的准备，要做好长期保持治安的高压态势。
第二 当前的社会治安问题错综复杂。
我国目前面临着复杂的社会发展形势，处于社会转型期的，大的发展和转型必然带来各群体的利益冲突和矛盾。不同地区、不同行业和不同人群之间的矛盾在各种因素的刺激下被激发起来，从而容易引发各类犯罪活动。
第三 社会治安管理的政府一元化管控。
对于当前的社会治安管理，很大程度是要依靠政府主导的治理方式来确保了我国社会治安总体形势的稳定，政府这种一元化的管控具有强制性、法制性等优点，但同时也会带来一些负面效果。比如，政府负担过重，公安队伍在人力和财力方面的压力较大、社会组织和社会群体的作用没有得到有效发挥等等。
（三）我国社会治安问题的原因分析
任何社会治安问题的发生和形成，常是多因交互作用的结果。因此，社会治安问题的成因必须从多角度、多方面进行分析。下面我将从多方面角度来分析当今我国社会治安问题的原因。
1.社会经济因素[6]
社会主义市场经济的发展为我国社会治安带来了全新的挑战。中国的经济增长较快，人民生活水平得到了极大的提高。但是，落后的生产力又使中国各种社会关系、社会基本矛盾处于长期紧张状态，社会生产与社会需求之间的矛盾仍长期存在。这些因体制转轨而引发的各种社会矛盾和问题必然会影响到社会治安，使社会治安局面有可能出现某种动荡和波折。
2.制度因素
在转型时期的社会大背景下，我国的相关法律、法规、制度都处在建设和培育阶段，很多领域的制度仍然存在很大的问题。一方面，表现为制度的缺失；另一方面表现为制度的滞后。出现这种现象的原因是，随着经济、社会的发展，各个领域都会出现新的情况和问题，这样就会存在某个新领域出现制度真空的现状。再或者是一些法律法规已经不适应新的形势的需要，用滞后的法律法规处理和解决发展中出现的新情况新问题，必然导致矛盾的产生和治安问题的突出。
3.转型社会的时代因素[7]
从 20 世纪到 21 世纪，中国处于最深刻的社会转型时期，“这种社会转型由两个深刻转变构成：一是体制的转轨，即从高度的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨；二是结构的转型，即从农业的、乡村的、封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会转型。
转型期的中国面临着巨大的压力，也体现出转型社会的典型特征。所有这些转型都会带来深刻的社会、经济、政治、文化的变革。在这个过程中，利益分配与利益分化成为关键的社会体征。社会转型是一种社会结构性变迁，利益分化是社会转型的最主要特征，是社会机构性变迁过程中表现出来的一种重要的社会现实。社会各种利益主体的自不断扩大，不同社会阶层的利益意识被不断唤醒和强化，利益的分化和重组也就势在必然。
4.转型时期社会成员的角色失调
角色是指人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务和行为模式，是人们对具有特定身份的人的期望。由于我国社会阶层结构的巨大分化，长期以工人、农民、干部为主体的三种身份阶层在转型中产生了前所未有的大分化。这一分化打破了人们在长期的社会生活中已经习惯于扮演旧体制中的角色，使人们在实现角色模式转换的过程中，由于心理上、行为上的惰性和惯性，人们很难适应新的角色模式要求，造成思想上和行为上的混乱。所以容易出现行为上的失范。
三、我国社会治安综合治理的对策建议
（一）政府要积极发挥好社会治安的引导作用。
由于社会治安问题直接影响到人民群众的生产生活，影响到整个社会发展的长治久安。所以各级政府应高度重视社会治安问题，主动发挥自身引导作用，积极采取多种管理与监督的手段，改变以往治安管理工作完全依赖公安部门的局面，强化整个社会的治安管理环境，从各方面改进社会治安工作，优化社会环境质量。在现实中，社会治安综合整治是一项涉及社会生活各个领域的系统工程，政府部门如果缺少各部门和人民群众配合，就不能及时发现和管制相关的扰乱社会治安的相关行为。因此，在社会治安综合管理的工作当中，一方面要发挥政府的引导性作用，各个相关要积极配合，另一方面，必须充分发动群众，全社会共同努力，形成“社会治安，人人参与”的局面，并运用适当的措施广泛调动群众参与城中村社会治安整治工作的积极性。
（二）重视文化、道德、法制教育
通过日常的犯罪新闻，我们可以发现，社会的道德水平和违法犯罪之间有着很紧密的联系，道德的败坏也往往导致犯罪行为的产生。相反，如果社会道德整体风气良好，犯罪行为就会随之减少。因此，社会治安综合整治另一项重要措施就是加强法制教育，使社会居民知法懂法，明白哪些行为会受到法律的严惩和社会的制裁。政府需要从思想品质、文化教育、普法宣传等多方面加强对居民的教育，为社会治安综合整治创造良好的人文环境。尤其要针对不同的特殊人群，政府要采取不同的思想道德和法制宣传。使犯罪行为防范于未然。
（三）创新流动人口管理模式
众所周知，随着社会的发展，城市化进程不断加速。使得一些欠发达地区的人口向经济发达地区流动。这一批流动人口也是社会治安问题的一个隐患[8]。因此如何有效的管理流动人口，一直是社会关注的焦点问题。
近些年，越来越多的学者都认为对社会流动人口的管理是一项系统的工程，需要政府相关部门以及社会各界都给关注，不但要创新流动人口管理体制，更要从社会保障、社会福利等多方面措施入手，完善对外来人口的服务。
（四）加强和完善治安防控体系
加强和完善社会治安防控体系是很关键和必要的。对于社会治安防控体系的建设是个很巨大的工程。一方面要提高公安队伍的整体素质，另一方面要整合社会治安的整体力量。
在提高公安队伍的整体素质时需要注意的是，要加强人民警察队伍的建设，提高警务人员的政治理论水平和思想觉悟。为警务人员创造更多的学习、培训机会，提高他们的办事效率以及综合素质。政府通过和其他组织的良好合作，工作，公安、各职能部门要重视社会治安辅助力量，建立起一支合格的辅警队伍。通过整合社会治安辅助力量，将更多的力量注入到社会治安综合整治当中，使公安队伍和各部门辅警队伍“双管齐下”，形成良好的合作和互动。
四、结论
近几年来，全国掀起了建立“社会主义和谐社会”的热潮。处在社会大转型，中等收入陷阱下的中国，社会需要从的政治、经济、文化等多方面协调发展，才可能达到一种人与人之间关系处于一种比较稳定的社会状态，而安定有序是构建社会主义和谐社会的基石。
本论文就是站在社会治安的角度下探讨现阶段我国存在的社会动荡问题。在社会治安方面，很多地区仍然保持着以前旧的生活习俗和文化，尤其是违法犯罪行为的频发，使得社会治安形势严峻，并且影响到整个城市的社会稳定和经济发展。希望本文所探讨的问题及其建议对策能引起社会相关人士的重视。
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注释：
[1]胡鞍钢（2010）.中国如何跨越“中等收入陷阱”[J].当代经济.15：7-8.
[2]林明理（2011） 社会动荡的“罪魁祸首”[N].联合早报.2月2日第三版.
[3]粱贵春（2005）.转型期中国社会矛盾研究[D].湖南： 湖南师范大学硕士学位论文. P28-29.
[4]付于江（2006）. 转型期我国社会治安综合治理体系改革[D].四川： 四川大学硕士学位论文. P16-17.
[5]朱鸿庆（2011）.社会治安管理视野下的社会自组织研究—以上海为分析个案[D].上海：华东政法大学硕士学位论文. P16.
[6]朱鸿庆（2011）.社会治安管理视野下的社会自组织研究—以上海为分析个案[D].上海：华东政法大学硕士学位论文. P19.
朱鸿庆（2011）.社会治安管理视野下的社会自组织研究-以上海
准确确立学科的逻辑起点,是一门学科科学化的标志。只有确立了逻辑起点,全部理论才能从起点开始逐步展开。正如潘懋元教授所说:“学科的科学理论体系,一般认为首先应当确定它的逻辑起点,从逻辑起点出发,借助逻辑手段,按照学科的内在规律,层层推导,逐步展开,……构成严谨的逻辑系统。”[1]因此,逻辑起点是出发点,是整个体系的关键。我们找到了治安学的逻辑起点,就可以对治安学的整个理论体系进行再思考,从它的逻辑起点,进而引出一系列治安学范畴,并将其科学地组织起来,形成一个新的学科系统。
一、学科逻辑起点的确定
关于逻辑起点的规定性,黑格尔早在19世纪就已进行了专门的论述,他指出:“要找出哲学中的开端,是一桩困难的事。”[2]51在哲学思想史上,黑格尔第一次较为全面地论述和运用了从抽象上升到具体的方法,为我们提供了一些值得批判地吸收的深刻思想。但是,由于受唯心主义世界观和方法论的制约,他并未能从根本上解决这一问题。成功地解决逻辑起点问题,是马克思在其《资本论》的创作过程中实现的。马克思在确定《资本论》的逻辑起点时,批判地吸收了黑格尔关于逻辑起点理论中的合理因素,抛弃了他的唯心主义外壳,把商品作为《资本论》的逻辑起点。但这一过程也并不是一帆风顺的,它的形成经历了劳动→价值→商品三个阶段。至此,诸多资产阶级经济学家虽经艰苦探索但始终未能正确解决的问题才得到了科学的解决。由于准确地确立了逻辑起点,从而使《资本论》这部著作具有了严格的科学性和严密的逻辑性。归纳两位前辈的观点,我们得出逻辑起点的规定性包括以下五个方面:一是逻辑起点必须是整个体系得以展开、赖以建立起来的客观根据和基础;二是逻辑起点应该是整个体系中最简单、最直接、最抽象的范畴;三是逻辑起点体现着研究对象最本质的规定性;四是起点与终点是辩证统一的;五是逻辑起点与历史起点是一致的。有了以上关于逻辑起点的规定性,寻找治安学的逻辑起点就有了一个指导性的原则方法。我们对研究对象的种种复杂现象形态进行抽象,使抽象出来的范畴符合逻辑起点的上述五条规定性,就可以从大体上把握该门学科的逻辑起点了。笔者认为,治安学学科的逻辑起点乃是“秩序”(类似英文中or-der)。其理由是:
第一,秩序是整个治安理论体系得以展开、赖以建立起来的客观依据和基础。从各位学者给治安所下的定义中不难看出,其中都有一个共同的基础性的东西,这就是秩序。翻开各类有关社会秩序的学术著作查阅“秩序”这一概念的本源,“秩序”一词在汉语中是“秩”与“序”的合成,古汉语中这两个词都含有常规、次第的意思。《诗•小雅•宾之初筵》曰:“是曰既醉,不知其秩”。[3]2099这里的“秩”是常规的意思。《周礼•春官•肆师》曰:“以岁时序其祭祀。”[3]1022这里的“序”是次第的意思。“秩序”作为独立的词语,较早地见于西晋文学家陆士衡的《文赋》一文,其中写道:“谬玄黄之秩序,古腆认而不鲜”。[4]22这里的“秩序”是次序的意思。“秩序”一词在现代引申为“有条理、不混乱的情况”。[5]“秩序”在英文中意为“order”,即指有次序、顺序、有规律的状况。中国和西方的一些知名学者对“秩序”在其本义的基础之上,都提出自己独到的见解,丰富了“秩序”的内涵和外延。如中国的思想家荀子在建构社会秩序的治国方略上提出了“礼法并举”的治国思想;墨子为达治避乱提出了“兼相爱,交互利”的思想。再如西方的思想家柏拉图在探讨“秩序”时认为有两层含义:一是国家各个阶层的人一定要有次序;二是这个次序不能混乱。亚里士多德从对社会政治秩序的探讨中阐述他的秩序观,认为秩序就是和谐,一方面,公民都必须遵守国家的控制和管理,另一方面,国家要赋予公民权利。从这些思想家对“秩序”的理解不难看出,都是围绕着国家长治久安而提出的见解。也就是说,秩序是确保国家和社会中的人、财、物等资源正常流动的前提;秩序是各项社会活动得以有序、科学、合理实施的基础。“它不可以任何东西为前提,……不以任何东西为中介,也没有根据;它本身即是全部科学的根据。”[2]54秩序潜在地包含着治安理论体系所有的丰富的内容、形式、范畴、规律和概念,包含着整个体系的全部信息量。整个体系的丰富内容从开端出发的逐步展开,也就是作为逻辑起点的最抽象范畴中潜在的丰富内容的展现。
第二,秩序也是整个治安体系中最简单、最直接、最抽象的东西。所谓最简单,是指不能对它再进行分割,而以最简单的形式呈现出来;最直接,即指“无规定性的单纯的直接性”;[6]最抽象,是指从具体事物中抽取出来的相对独立的东西,它可以作为本门学科的最基本范畴,本门学科的其他概念均可以通过它加以说明。治安体系中最简单、最直接的活动即是社会中人、财、物等资源有序的流动。它是整个治安体系中以最简单的形式呈现出来的东西,是无法对其再进行分割的东西。同时,秩序也是最抽象的东西,它无任何具体的规定性,而是从各项具体的社会活动中抽象出来,普遍适用于治安活动的各个方面。
第三,秩序是治安的本质。逻辑起点是撇开客观事物种种复杂的现象,抽出对象的本质属性而形成的。它最大限度地撇开了各种个别的偶然的现象形态,从本质出发构成其内在联系,从客观事物的本质上揭示种种现象。治安的本质就是指治安自身内在的必然的规定性,即根本属性。从关于治安的界定和内涵分析出发,笔者认为,治安的根本属性是秩序,其主要目标有三:一是国家稳定;二是社会和谐;三是人员有序。也就是说,治安作为一种社会实践活动,与其它一切社会活动相比,其特殊之处在于它是一种秩序维护。治安之所以存在,是因为有治安的目标。为了实现目标,开展一系列的秩序维护活动,并在这些秩序维护活动中形成一些特定的规定性,这样才能使社会中的各种活动得以有效、有序地进行,进而达到预期的目的,实现既定的目标。
第四,秩序体现了治安体系中逻辑起点与终点的辩证统一。黑格尔认为,有起点就必须有终点,终点是起点的目的,起点在终点中实现,这样它才是现实的起点。马克思在资本循环论中这样认为:“每一点同时表现为起点和终点,并且只有在它表现为终点的时候,它才表现为起点。”[7]从起点的个别(具体)到终点的个别(具体),不是简单的回归,而是经过一系列的过渡、转化,呈现为螺旋线,是不断扩展的曲线;一个过程的起点同时又是另一个过程的终点,起点和终点是统一的。治安活动始于对国家、社会和人的秩序维护,其结果表现为国家、社会、人在整个治安体系中合理、有序、安全的发展,这就是秩序作为治安体系的逻辑起点,体现了起点与终点的辩证统一。作为终点的秩序是起点的目的,作为起点的秩序在终点中实现。从起点的秩序到终点的秩序不是简单的回归,而是不断扩展的曲线,一个治安过程的起点同时又是另一个治安过程的终点。#p#分页标题#e#
第五,秩序体现了治安理论的逻辑起点与历史起点的统一。一门学科的逻辑起点还应该是本门学科所反映对象的历史起点。在科学理论上作为开端的东西,其在历史上也是最初的东西,正如恩格斯所说:“历史从哪里开始,思想进程也应当从哪里开始”,“从最简单上升到复杂这个抽象思维的进程符合现实的历史过程。”[8]因此,逻辑起点与历史起点的统一,从根本上说是物质决定意识、存在决定思维的正确体现。根据已有的对治安发展史的审视,最早的治安现象出现于人类社会的早期———原始社会,是安全劳动和安全生活的产物。在生产力水平十分低下的情况下,人们以血缘氏族为单位共同占有生产资料,共同劳动,获得的产品在氏族内部分配,共同消费。在氏族内部,日常的生产和生活秩序靠有威望的长者、氏族首领或者公共舆论维持。在由若干氏族联合起来的部落(公社)里,偶尔发生争议和殴斗等冲突事件时,则由氏族的首领或者由氏族首领们组成的“部落联盟议事会”(部落酋长会议)负责调停处理。在部落联盟中,已有管理秩序、调停纠纷、维持安全的职能。司马迁说:“天下明德皆自虞帝始。”[9]25虞舜时期,已有司空、后稷、司徒、士、共工、虞、秩宗、典乐、纳言等九种“官”。其中,由名叫契的人担任司徒,负责教化人民,维持公共秩序。随着国家的出现,为了调整压迫者与被压迫者、剥削者和被剥削者之间的关系,维持前者的统治秩序,以部落联盟议事会转化为贵族们的议事机关为前提,国家这个阶级统治的机器便产生了。这样,维持社会秩序发生了本质的变化,作为国家管理职能一部分的治安管理职能也随之产生了。[9]26古代原始氏族社会没有治安管理,但有对公共安全、秩序等事物的管理。[9]27这种简单的原始分工无疑就是一种治安现象,国家使社会中人、财、物更加有序化。因此,就治安活动的历史起点来考察,根据逻辑起点与历史起点的一致性原理,将秩序作为治安理论体系的逻辑起点也是有充足理由的。
二、学科范畴推演
范畴是对认识对象整体某一侧面、方面的规定性,而认识对象整体在横向上总是由不同的侧面或方面构成,也就是说,在同一认识对象整体中存在着不同类型的范畴。那么,在进行一门学科范畴推演之前,必须首先明确这样一个问题,即在逻辑起点范畴的引导下以哪一类范畴作科学理论的开端。辩证思维基本范畴是反映每个客观事物都具有的一般规定性的思维形式。[10]162也就是说,把最抽象的基本范畴作为范畴体系的开端,随之安排较为具体的范畴,然后安排更为具体的范畴,最后,以把握客观事物一般本质的最具体的范畴作为基本范畴体系的终点。因此,治安学学科体系从横向上推演,要以辩证思维基本范畴的逻辑推演为基础。由于事物的发展总是从简单到复杂,从较为模糊的状态上升到越来越具体的状态。由于在不同的历史阶段,事物的发展总表现出一定的层次性,因此,从纵向上看,认识对象整体又存在着不同层次的范畴。对治安学学科体系进行范畴推演,正是沿着横向和纵向两条路径来展开。
(一)横向推演
在从抽象到具体的原则指导下,对治安的认识必定要从现实中各种存在着的简单的治安现象入手,才有可能在对这些简单的治安现象进行综合分析的过程中认识到作为治安整体的本质。亚里士多德指出:“于认识而论,我们对每一事物之充分认识必自本体始,例如,人是‘什么’?火是‘什么’?然后再进而及其质、量或处,我们必须先认识其怎是,而后可得认识质或量等每一云谓之所以为是。”[11]在这里,亚里士多德所指出的认识发展需要进一步解决的问题是“之所以为是”,即万事万物存在和运动的原因,这是本质论范畴要回答的问题。日本著名的理论物理学家武谷三男在回顾量子力学发展过程时指出:“我们首先必须了解对象是什么系统,即要了解是由什么物体构成的和处于哪种相互作用之下。然后再依量子力学去了解表示它的行动的‘状态’。”这里所说的“了解是由什么物体构成的”就是我们所说的存在论要解决的问题;而系统“处于哪种相互作用之下”,则属于本质论要回答的问题;最后依据“量子力学去了解表示它的行动的‘状态’”,即现实论所要说明的问题。他把人对自然的认识分为三个阶段:第一步是描述现象和实验结果、搜集现象知识的阶段,称之为现象论阶段;第二步是了解产生现象的实体结构,据此整理关于对现象的描述,以获得规律性,称之为实体论阶段;第三步是进而深入实体的本质的阶段,即以相互作用说明产生现象的规律的阶段,称之为本质论阶段。[12]这是一个从个别、经特殊、上升到一般的认识过程。从现象到本质,再从本质到现象,循环往复,每一循环都使人类认识进入更高级的阶段,这是个人类认识发展的无限过程。在研究治安学学科体系时,我们可以进行以下推演:第一步,描述治安现象和搜集治安现象知识,这是治安现象论阶段;第二步,了解产生治安现象的实体结构,据此整理关于对治安现象的描述,以获得规律性,这是治安实体论阶段;第三步,深入认识治安实体本质,即以相互作用说明产生治安现象的规律,这是治安本质论阶段。也就是说,在认识治安学学科体系的过程时,我们可以从横向上划分为三个阶段,即治安现象范畴、治安实体范畴和治安本质范畴。这三类范畴在逻辑上有一定的先后顺序,顺序的确定遵循了从抽象上升到具体的原则。
1.治安现象应该摆在本组范畴之前众所周知,现象是事物的外部联系和表面特征,本质是事物的内部联系和根本性质。它们确实是同时存在的,理应不分前后。但人们认识和把握事物时,是先认识和把握现象,然后透过现象去认识和把握本质的。曾指出:“我们看事情必须看它的实质,而把它的现象只看作入门的向导,一进了门就要抓住它的实质,这才是可靠的科学的分析方法。”[13]事物的现象是丰富多彩、十分复杂的。它不仅是表面的、片面的、个别的,而且是多变的、易逝的、生动的,还包含着假象。它具有局部性、多样性、偶然性。事物的现象尽管如此,但都可以为人们的感官所感知。现象不论是真像还是假象,都正面地或反面地表现着本质,但与本质并不直接合而为一。马克思深刻地指出:“如果现象形态和事物的实质是直接合而为一的,一切科学就都成为多余的事。”[4]科学研究的任务就在于透过现象抓住本质。既然如此,现象就不应该放在后边,而应该摆在前面。#p#分页标题#e#
2.治安实体是治安现象与治安本质之间的中介治安实体处于治安现象与治安本质之间的中介位置上,是不可缺少的中间环带,起着中介作用,把治安现象和治安本质联系起来,使治安现象认识向治安本质认识过渡。按照武谷三男的意见,实体指的是“产生现象的实体结构”。这可以理解为表征事物内各要素的组合方式、结合方式的范畴,具有较强的稳定性(事物内在关系中相对不变)和有序性(有一定规则,表现为一定的方式,受一定的规律性支配)。[15]3.治安本质应该放在本组范畴之后本质是事物的根本性质,它不仅相对平静、相对稳定,而且单纯、深刻,深藏在事物内部,即在实体结构之中,人们不能凭感官直接感知,而只能通过抽象思维才能认识和把握。列宁指出:“人的思想由现象到本质,由所谓初级的本质到二级的本质,这样不断地加深下去,以至于无穷。”[16]“人对事物、现象、过程等等的认识从现象到本质、从不甚深刻的本质到更深刻的本质的深化的无限过程。”[16]因此,理应把治安本质放在本组范畴的后边。
(二)纵向推演
运用从抽象上升到具体的方法,有了确定的逻辑起点“秩序”,就从千头万绪中找到了头,治安学学科的不同层次范畴的纵向推演就能顺利地、合逻辑地展开,并能得到充分地阐述。层次是整体与部分关系的展开。从整体与部分的关系到层次的推演是个矛盾统一体的分化过程。层次是比整体与部分关系更加具体的范畴。它从纵深方向展开了整体与部分之间互相隶属的无限层次的系列。[10]治安学学科不同层次范畴的纵向推演合逻辑地展开。在这里,“合逻辑”的核心含义是推演的结果必须正确反映治安学学科体系从抽象上升到具体的完整思维过程。这个“核心含义”同时也决定了我们的推演不能以其它学科的研究成果为蓝本进行简单的类比,因为不同的社会现象有着不同的发生机制和不同的发展轨迹。
1.对治安现象的推演
“治安现象是指由自然的或人为的原因造成的能够妨害以治安秩序为核心的社会公共安全以及个体的生命、财产安全的社会性事件及其表现形态。治安现象作为社会性事件,其实体内容是社会群体与个体的人身伤亡和物质财富的非常态损失。”[17]“治安现象是一定阶段上的一定地点和时间所表现出来的治安问题和治安秩序的总和。”[18]由以上两个概念我们可以看出:治安学所研究的治安现象的核心和实质是治安现象发生的背景、过程、方式、结果、趋势等范畴中的人的社会行为和社会相关领域的运行状态,同时也说明治安学具体指向的事物是客观存在且不断发展的各种自然与人为的治安问题和社会治安秩序的现实状态。[17]因此,治安现象包括治安问题和治安秩序两个层面。
第一个层面:治安问题。“治安问题是社会矛盾和冲突发展到一定阶段的特殊现象,是宏观社会环境和微观社会环境的消极因素改变或破坏社会系统平衡现象,使一个或若干个系统关系变量发生突然或意外的混乱,是对社会的严重危害。”[19]由此概念我们可以分析出,治安问题是一种客观存在,这种客观存在的主导因素是秩序稳定发生变化的结果,同时也反映治安现象产生的原因和结果,又为研究治安现象提供客观依据。那么,拿原因和结果这对范畴来分析治安问题,就成为治安学中极其重要的方法。列宁说:“自从‘一切事物的联系’、‘原因的链条’的观念产生到现在已经有数千年了。比较一下在人类思想史上人们是如何理解这些原因的,就会得出无可辩驳的确凿的认识论。”[16]确实,没有因果观念,我们连最简单的两件事也联系不起来,更谈不到正确运用因果联系去认识世界和改造世界。因此,想要弄清楚治安问题,必须从治安原因和治安结果两方面的互动关系中,找出各种因素之间的联结点,查清治安问题的发生机理,有针对性地采取应对措施,消除产生治安问题的条件及其相关因素,实现社会稳定。
第二个层面:治安秩序。逻辑起点秩序是事物内在矛盾运动的外在形式,属于现象形态范畴,治安秩序也属于治安现象的形态范畴。治安秩序也是社会秩序的重要组成部分。[9]秩序不仅存在于自然界,也存在于人类社会。人既是自然动物,更是一种社会动物,人类社会是有序运行的。人类社会的有序性还表现为人们在共同的社会生产和生活过程中行为的有规则的重复性和再现性。也就是说,人类的社会秩序就是人与人之间社会关系的制度化和规范化。它是人类社会的特有现象,它在人类社会行为关系中生成,并推动着社会关系的正常运行。当人类社会处于一定的制度和规范调整状态的时候,我们则称这种状态为社会的有序状态,或者称社会的秩序状态。[4]那么,治安秩序是指符合统治阶级意志和利益并由具有社会安定和公共安全内容的法律所规范的客观状况。[9]由此,我们可以推演出治安秩序所包含的一个层次,即治安规范,或称治安规则。治安规范是治安管理中治安主体和治安客体行为规则的总称。治安规范构成了治安管理中必不可少的基础,它是治安秩序的内容与核心。在治安管理中,治安主体只有在治安规范明晰的前提下,才能避免利益冲突和社会紊乱,保持有序的社会状态,防止治安主体在利益的驱动下随意发展。正是治安规范所具有的这种凝聚力,将各种事物团聚在一起,形成治安秩序。“没有行为准则的社会是无法生存的。行为准则使我们免于那种可怕的、惟我独尊的无政府状态。”[20]但是,“社会必须具备某种作用机制,使统一的社会机制为各种社会主体及其成员所遵从。任何社会都离不开一定的社会规则,因此也需要一定社会控制。”[4]治安规则也一样,也需要一定的治安控制。那么,治安秩序的另一个层面就是治安控制。治安控制是治安权威对社会进行的治理。治安控制与治安规范之间有着不可分割的内在关系。治安控制是通过各种途径、形式和方法维护治安规范的过程。治安规则的意义在于对治安主体和治安客体之间关系进行界定和规范,而治安控制是运用公共权力在公共利益领域使治安规范发挥效力,从而保障社会生活的有序状况。治安控制通过促使治安客体了解治安规范,对违背治安规范的行为进行制裁和处置,把治安管理中各种冲突和矛盾保持在“秩序”许可的范围内。
2.对治安实体的推演
理解治安实体的内涵,核心在于对“实”与“实体”有一个准确的认识。《吕氏春秋•审应》载:“取其实,以责其名。”《后汉书•黄琼传》载:“盛名之下,其实难副。”[21]由此可见,“实”即事实、实际,与名相对。“实体”,是一个哲学名词。中国古代的哲学家已使用过实体一词。比如,王夫之以一切“对立之物”“皆取给于太和氤氲之实体”。[22]近人把实体用作希腊文Ousia和拉丁文Substantia的意译。在西方哲学史中,实体一般指万物的基础。[23]当我们借用哲学语言来表述治安学概念时,“实体”自然就成了具有实际内容的构成事物基础的治安主客体权利义务的综合。治安实体可分为治安主体和治安客体两个层面。治安主体和治安客体既相互联系又相互作用,但是两者所处的地位不同。在治安主体和治安客体相互关系中,治安主体是治安客体对象的承担者、发动者;治安客体则是治安主体活动的对象,是受动者。在治安主体和治安客体相互作用中,治安主体是矛盾的主导方面,治安客体处于次要方面。治安主体能动作用的最基本特征是积极主动性和创造性,但它不能摆脱治安客体的影响和制约。治安主体要想对治安客体产生作用,或者治安客体要想对治安主体产生影响,必须有一个中介。权力是主体对客体的一种影响力和控制力。[24]也就是说,治安主体作用于治安客体,是以权力作为中介的。国家赋予治安主体的权力越大,治安主体的能动性就越大,作用于治安客体的影响力和控制力就越强;同时,治安客体的反作用力越大,制约治安主体的作用也越强。所以,通过权力这个中介,就可以界定治安主体范围。权力的基本要素是权力主体和权力客体。权力总是存在于权力主体和权力客体的相互作用之中。所谓权力主体,就是那些在权力系统和权力关系中占据主导地位、起主导作用的要素。它是权力的基本载体,是权力的主导方面。权力主体可以分为三个层面:第一层面是权力系统中的最基本层面,也是权力关系中的最小单元———个体的人,如公民、政治家、领导者、领袖等,是权力的主要载体。第二层面是人的集合体———群体,如政治组织、宗教组织、社会团体、政党、阶级、阶层和各种利益集团等,是权力的基本载体。第三层面是国家政权及其公共权力的附属物,如政府及其军队、警察、监狱、法庭等等。它们以社会的名义,运用特殊的强制力量,发挥着阶级统治和社会管理的职能,是统治者支配和控制社会最强有力的工具,是权力最重要、最集中的载体,也是最典型、最规范的权力主体。[24]按照上述标准,我们可以将治安主体分为:治安管理人员、群众性治安保卫组织和治安管理机关。对于治安客体范围的界定,内容丰富。有学者认为,人、地、物、事是治安管理的对象;[25]有学者认为,是“由危害社会治安的特定人、特定物、特定事和特定场所的时间、空间诸要素构成并表现出来的”;[26]有学者认为,是“被治安法规规范的,由公安机关及其人员实施治安管理的社会关系,具体可以从人、地、物、事去加以分析和研究”。[27]但是,权力客体是在权力系统和权力关系的各种要素中受支配的那些要素,是权力关系中的被动体和权力主体的作用对象。现实生活中的“平民百姓”和“下级”、“下属”等等,都是典型的权力客体。权力客体虽然是权力关系中的次要方面,但并不是可有可无,而是不可或缺。它与权力主体相辅相成,与权力主体共同构成一个矛盾的统一体。如果没有权力客体,就无所谓权力主体,正如没有阴就没有阳一样,两者互以对方作为存在的依据和前提。同时,权力主体和权力客体不仅互以对方作为存在的前提,而且可以互相转化。例如,作为权力主体的某一集团或某一人,在某种特定的时间和场合下,可能会转化为权力客体。反过来,作为权力客体的某一集团或某一个人,在另外的时间和空间下,也可能会转化为权力主体。也就是说,权力主体与权力客体角色的划分只是相对的。[24]按照上述标准,我们可以将治安客体分为:自然客体、社会客体和精神客体。#p#分页标题#e#
3.对治安本质的推演
逻辑学认为,事物的本质集中体现在事物的概念上。逻辑学同时又规定了确立事物概念的方法,即下定义。定义是揭示概念内涵的逻辑方法。给一个概念下定义,就是用精炼的语句将这个概念的内涵揭示出来,也就是揭示这个概念所反映的对象的特有属性或本质属性。[28]那么,如何给一个概念下定义呢?逻辑学给我们提供了一个现成的公式:被定义概念=种差+邻近的属概念。用这种方法给概念下定义时,首先是找出被定义概念邻近的属,确定被定义概念所反映的对象属于哪一个类。列宁说:“下‘定义’是什么意思呢?这首先就是把某一个概念放在另一个更广泛的概念里。”[29]然后把被定义概念所反映的这种对象同该属中的其他种进行比较,找出被定义概念所反映的这一种对象与其他种之间的差别———种差。[28]从这个公式中,我们基本明确了探讨治安本质范畴的两个视角,即公式中等号右边的“种差”和“邻近的属概念”。所谓“邻近的属概念就是直接包含种概念(亦即被定义概念)的那个概念,或者叫直接的上位概念”,亦称属性。所谓种差是指“被定义概念的本质属性与同一属概念之下并列的诸种概念的差别”。在逻辑学中,种差的确定被认为是下定义过程中“最重要的一步”。[30]事实上,这也是自上世纪80年代末期以来始终制约我国治安学本质研究取得进一步突破的瓶颈。笔者认为,要确定治安学的定义,至少应从两个层面入手:
第一个层面:确定治安学的属性。从人类进化的历史看,是先接触自然,利用自然;然后才结成社会,从事社会活动。从人类活动的内容看,总是先有开发利用自然的活动,然后才有必要和可能去研究围绕这些开发活动发生的各种社会关系。从逻辑关系上说,应当是先有自然科学———认识自然和改造自然的知识,后有社会科学———社会活动(包括阶级斗争)的知识。[31]从前文对治安的定义和治安学研究对象的审视来看,治安学属于社会科学,已获得学术界的认同。那么,治安学到底属于社会科学下的哪一类学科呢?根据我国现行学位专业目录,所有学科归并为12个门类,即理、工、农、医、文、史、哲、教、经、管、法、军。这12个门类可归并为两类自然科学和三类社会科学。两类自然科学:一是认识自然知识的总结,构成基础科学,也即学位目录中的理学;二是改造自然知识的总结,构成技术科学,包括农学、工学和医学。三类社会科学:一是组织物质文明建设知识的总结,包括经济学和管理学;二是文化建设知识的总结,构科学,包括文学、历史学、哲学和教育学;三是解决社会冲突(包括阶级斗争)知识的总结,包括法学和军事学。[31]从以上的分类来看,治安学不是属于法学就是属于管理学。但是,治安学虽然也研究法律规范,但是治安学只是将法律规范中与治安相关的规范作为重要的研究内容,法学不是治安学的主要内容。据此,治安学邻近的属就是管理学。从前文对治安现象和治安实体的推演的内容来看,治安主体为了治安客体的安全,通过对治安问题和治安秩序的研究,运用权力这一手段,作用于治安客体,最终目的是确保治安客体的安全,这个过程是个管理过程。
第二个层面:找出治安与同一属概念之下并列的诸种概念的差别。目前,治安这门学科有三种名称:治安管理学、治安行政管理学和治安学,三者有本质上的差别。首先,治安管理学和治安行政管理学的区别。有学者认为,治安管理学的全称是治安行政管理学,是以研究治安管理主客体矛盾运动规律为内容的科学。[32]这种认识有失偏颇。我们可从行政和管理定义入手进行分析。一般认为,行政(administration)指的是服从指令和服务;管理(management)则指:(1)取得某些成果;(2)取得这些成果的管理者的个人责任。[33]行政与管理不是同义词,它们在同一部门的应用也是不一样的。行政是服务公众的一种活动,公务员执行别人下达给他的指令。这里涉及的是程序,是将政策转变成行为。
关键词：治安学；学科名称；研究对象；社会治安稳定
中图分类号：D924.11 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2007)06－0106－03
一、治安学的学科名称
“治安学”是中国特有的学科或概念。西方发达国家虽有许多对治安现象、治安问题和治安对策的独到研究，但没有类似的提法。它们是通过研究警察科学来研究社会治安现象、治安问题和治安对策的。中国的治安学是在治安(行政)管理学的基础上提出和发展的。中国高等教育中的治安学专业开始于20世纪80年代，至今已有20多年。但严格来说，在中国从学术研究意义上正式提出“治安学”(“治安学”不同于“治安管理学”，这是两个不同的概念)是在20世纪90年代。其标志是金其高著《社会治安学》的问世。1998年，中国教育部在对本科专业进行调整论证时，公安大学提出将治安管理和安全防范两个专业合并为治安学专业，治安学的概念得以明确。
有学者认为，这一专业名称的变化，一方面说明具有中国特色的治安学建设已经进入了一个崭新的发展阶段，并将解决该学科在“治安管理学”层面研究上的诸多“瓶颈”。另一方面说明治安学要想迈入成熟的学科行列还有漫长的路要走。也有学者认为这一名称的变化，一方面对中国目前的公安(警察)学的体系或专业设置产生了不小的影响或冲击；另一方面对治安学基础理论的创立或治安(行政)管理学基础理论的创新已经十分迫切。笔者认为，这次专业名称的变化，绝非对初始专业名称的简单恢复，而是基于学科基础上的重新定位。
二、治安学的研究对象
(一)治安学研究对象和范围的难题
治安管理学是基于公安工作中的治安管理业务来命名的。多年以来，治安管理学的研究对象和研究范围在很大程度上受着公安机关治安管理部门职责管辖范围的影响和制约。如果把治安管理学简单的概括为是研究治安管理活动的规律与对策的话，那么治安学就应当是研究治安现象及其对策的学科。治安管理学作为公安学科的子学科，一般认为与刑事侦查学是并列的学科。在高等教育专业目录中，公安学与社会学、政治学、法学(专业)同为法学学科下的二级目录。作为法学(专业)的子学科的刑法学等，是与治安管理学、刑事侦查学处在同一层级上的，而在研究生教育中，犯罪学又作为刑法学的一个方向，有些学者也认为犯罪学是刑法学的子学科。这样，上述有关学科的关系可列表如下：
对于治安学，从历史的逻辑的角度分析，我们可以知道，治安现象是伴随人类社会而存在的，在现代警察产生之前，就有人类维护治安的活动。影响和危害治安的问题是多样的，程度是不同的，犯罪只是其中主要的、严重的一种。按照马克思主义观点和刑法学理论，犯罪是阶级社会的产物，是由刑法规范并应当予以刑罚制裁的行为。因此，作为主要研究刑事制裁的刑法学和研究发现、揭露、证实犯罪的侦查学，就成为犯罪学的子学科，而犯罪学又是治安学的子学科。于是，上述有关学科的关系如下表。
这就提出了治安学的研究对象和范围问题。
(二)关于治安学研究对象的不同观点
到目前为止，学术界对治安学研究对象的讨论还未达成共识，其观点主要有：社会治安问题说，治安现象及其规律说，治安现象及其规律、对策说，治安现象及其原因、对策说，治安防范说，公共安全说，社会安全状态及其保障条件和转化机制说，公共秩序与安全管理说。
治安学的研究对象不确定是治安学目前亟待解决的首要的根本性问题。正是因为治安学研究对象这一首要的根本性问题没有得到解决，也就出现了如下一些问题：一是治安学的学科地位和研究方向不明确；二是难以科学地划分出治安学的具体学科(或分支学科)和科学地设置专业课程，治安学的学科体系不完善；三是难以准确地找到治安学与其他相关学科――社会治安综合治理(学)、治安管理学、犯罪学、侦查学等学科的区别和联系。特别是治安学和治安管理学这两门相近的学科，广大研究人员和学者均认为这是两门不同的学科，而且治安学包含治安管理学，但由于治安学的研究对象尚末确定，因而难以找出它们两者之间有着什么样的联系和区别，从而导致在一些理论研究和实际应用中把两者混同的现象。
(三)科学划定治安学的研究对象和研究范围
一门学科的研究对象，就是学科本身所具有的内在规律。它既是一门学科区分于其他学科的根本标志，也是建立、发展和完善这门学科的基础。一门学科的体系也是受其特有的研究对象所决定和制约的。学科的研究对象既要反映其研究内容的特殊性，以同其他学科区分开来，又要体现它作为一门学科的整体性和各构成要素的相互联系性。
治安学的研究对象，概括地说，就是社会治安稳定。因为社会治安稳定既是治安工作的最终目标、社会发展的重要保障，也是治安学的根本价值所在。研究社会治安稳定既是治安学的出发点，也是治安学的归宿。据此，社会治安稳定应成为治安学的研究对象。社会治安稳定与否是通过社会治安形势表现出来的，社会治安形势又通常以两种形式表现出来，良好的(社会)治安秩序和(社会)治安问题。而治安问题实质上是社会政治、经济、文化、道德等诸领域矛盾的集中表现和综合反映，或可称之为社会矛盾的聚焦点，它具体表现为影响治安秩序的消极因素所造成的妨碍、威胁、危害等后果。治安问题的产生机制是整个社会活动和人们的社会行为。因此，治安问题是各种社会秩序不能良性运行所产生的结果，即各种社会秩序所产生的问题集中化、显形化的表现。由于治安问题具有原因的复杂性、形成因素的综合性、发展的变异性、危害的多样性、时空的变动性、多发性等特点，所以，很难发现它的固定不变的规律。目前，中国正处在社会转型期，社会不稳定因素增多，新旧体制、新旧观念正在发生激烈的矛盾和冲突，这种矛盾和冲突必然会反映到社会治安中来，对社会治安稳定产生消极影响。基于这个大前提，对近年来的社会治安形势，我们就会有一个客观、全面的认识了。因此，社会治安稳定不仅与社会稳定之间有着密切的联系，而且社会治安稳定与否与社会稳定与否具有同步性的特点。反过来说，如果我们把社会治安工作搞好了，社会治安稳定了，就能够对政治稳定乃至整个社会的稳定起到积极的促进作用。
社会稳定是经济、政治、文化等多种人类活动因素综合作用的结果，是一个历史的、综合的、动态的概念。由于社会结构自身的复杂性，社会稳定涉及方方面面，因此，社会稳定具有综合性。它包括政治稳
定、经济稳定、社会治安稳定以及人心安定等。这几方面相互联系，相互作用，相互影响，密不可分。政治稳定是整个社会稳定的核心，经济稳定是整个社会稳定的基础，社会治安稳定是政治稳定和经济稳定的必要条件，人心安定是社会稳定的综合反映。社会稳定的这一特点，要求在治安学研究中，必须总揽全局，充分认识政治稳定、经济稳定、社会治安稳定、人心安定等方面的内在联系，善于运用政治、经济、文化等多种手段，统筹各种社会资源，综合研究和解决社会稳定问题。
三、治安学的学科地位与学科体系
(一)治安学的学科地位
治安学是正在成长中的新兴学科。一门学科是否具有独立的学科地位，首先看它是否符合一定的基本条件，这些条件的确定应以国家标准为依据。中国国家技术监督局1992年批准，1993年实施的《中华人民共和国国家标准学科分类与代码》(GB/T13745-92)中的“编制原则”第一条明确规定：“本标准所列学科应具备其理论体系和专门方法的形成，有关科学家群体的出现，有关研究机构和教学单位以及学术团体的建立并展开有效的活动，有关专著和出版物的问世等条件。”对照这四个基本条件来审视当前治安学科建设的现状，可以说治安学作为一门独立的新兴学科已初具规模。同时也不难看出，在“有关研究机构”以及“学术团体的建立并展开有效的活动”等方面，确实还存在差异。但总的来说，近年来，治安学的研究有了长足的发展，把“治安学”确定为一门独立的新兴学科是该学科发展的必然。
教育部高教司于1998年颁布的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》中设置的三个公安学类专业(治安学、侦查学、边防管理)和两个公安技术类专业(刑事科学技术、消防工程)，其中的公安学类、公安技术类都不是国家标准的学科分类，而是本科的专业划分、名称及所属门类。公安学类仅仅是一个本科专业划分的门类，至少在目前还不是国家标准中的一个学科。在这样一种情况下，硬要把治安学、侦查学说成是公安学的子学科，确实有点牵强。而上述国家标准已经把刑事侦查学划为法学的三级学科，刑事侦查学已经名正言顺地找到了归宿，作为与刑事侦查学在同一个摇篮中成长起来的治安学，也面临着如何定位的问题。
如何确定一门学科的学科地位，实际上就是如何摆正它与其他学科的关系。有学者认为，治安学也应该和刑事侦查学一样，列为法学的三级学科。也有学者认为，治安学是法学门类中一级学科。也有学者认为，治安学是一门运用多学科的知识研究治安理论和实践的综合性学科。治安学是公安(警察)科学的重要组成部分。治安学是一门属于社会科学的综合性应用学科。还有人认为，治安学应列为公共管理学所属学科行政管理学的子学科。事实上，治安学确实是一门综合性、应用性和交叉性很强的学科，但它总要有一个归属的地方，一个自己的位置。笔者认为，因为目前国家的标准学科分类还没有把公安学或警察学列入，如果列入，治安学应作为公安学(警察学)的一个子学科。如果治安学单独列入标准学科序列，治安学是一门属于社会科学的综合性应用学科。
(二)治安学的学科体系
根据治安学的研究对象和研究内容来看，治安学的学科体系大体包括：
1、治安学原理。即理论治安学或治安学基础理论。
2、治安史学。包括治安思想史、治安制度史以及治安研究的历史等。
3、比较治安学。包括中外治安比较、城乡治安比较等。
4、治安法学。包括治安行政法学等。
5、应用治安学。即广义的治安管理学，包括治安秩序管理、户政管理、道路交通管理、消防监督管理、出入境和外国人管理以及治安规划、治安预测、治安评价等。
综上所述，通过上述对治安学研究对象和范围、治安学学科地位和学科体系等有关问题的探讨，我们对治安学有了比较充分的认识，在此基础上，结合其他学者对治安学的概念的研究，可以初步给治安学下一个定义：
论文摘要：从最初寻求生存的领土安全，到扩大势力范围的帝国主义扩张战略，再到确保其独特欧亚大国的安全战略，地缘政治因素已经渗透到俄罗斯国家安全战略领域中。地缘政治理论有助于我们了解俄罗斯国家安全战略的发展脉络，对于我国从地缘政治角度考虑国家安全战略具有重要的借鉴意义。
一、地缘政治因素是俄罗斯国家安全战略的理论基础
地缘政治因素来源于地缘政治理论，它强调地理环境对国家生存和发展的重要意义，认为国家的政治、军事活动受制于地理环境的影响。地缘政治因素是国家制定政治、军事、外交政策的主要依据。国家安全战略是国家政治的重要组成部分，地缘政治因素是国家安全战略制定的理论依据。地缘政治强调地理环境因素对于国家利益、国家安全的重要性及其在国际政治中的意义。由此可见，俄罗斯的国家安全战略也离不开地缘政治因素的影响。
欧洲文艺复兴时期出现的地理环境决定论认为，一个国家的地理环境决定了该国的政治制度、精神特征以及对外政策。随着资本主义的扩张，一些新兴的资本主义国家要求重新瓜分世界，达尔文主义为国家间竞争提供了理论基础。德国地理学家弗里德里希·拉采尔创立了政治地理学，他把人类国家和世界当作有机体来研究，认为国家在政治上的力量取决于该国领土的大小，国家之间不断进行着争夺生存空间的斗争。因此，他认为国界也应是经常变动的，国家为了维护自己的安全必须确立生存圈。地缘政治理论确立后，经过马汉的“海权理论”、金麦德的“陆权理论”、皮克曼的“边缘地区理论”的发展，逐步形成了近代资本主义扩张和争夺世界领导权的理论依据。
历史上俄罗斯国家安全就与其独特的地缘政治紧密联系在一起，地理位置成为俄罗斯民族保障国家安全的独特力量和手段。从最初寻求生存的领土安全，到扩大势力范围的帝国主义扩张战略，再到确保其独特欧亚大国的安全战略，地缘政治因素已经渗透到俄罗斯国家安全战略中。
在探讨俄罗斯国家安全战略的内在影响因素时，如下因素必不可少：历史上俄罗斯民族的大规模迁徙浪潮开辟了俄罗斯国家扩张的道路，经济利益是俄罗斯国家安全战略中恒久不变的因素。大俄罗斯主义成为俄罗斯国家安全战略中坚定不移的信仰，沙皇制度是俄罗斯国家不断扩张的重要因素，而更为恒久的则是地缘战略因素对俄罗斯国家安全战略的影响，因为地缘战略因素不仅赋予了俄罗斯国家对外扩张的内在需求，同时也为俄罗斯提供了对外扩张的客观条件［1］。
二、地缘政治因素对俄罗斯国家安全战略的影响
（一）地理扩张时期地缘政治因素对俄罗斯国家安全战略的影响
从地缘角度看，自基辅罗斯到伊凡三世统一俄罗斯的整个历史时期，由于俄罗斯位居欧亚大陆腹地，周围没有利于防御的天然屏障，易受攻击。从公元11世纪到14世纪，南方的波罗维茨人、东方的蒙古人、西方的立陶宛人和波兰人都曾袭扰过古罗斯，加之内部的混乱和彼此征战，不安全思想一直影响着俄罗斯，并积淀到俄罗斯的政治文化和思想中。因此，进行领土扩张和控制周边地区成为俄罗斯国家安全思想的核心内容。
在彼得大帝统治时期，俄罗斯的不安全感被人为地加重了。1713年彼得大帝下令把首都从莫斯科迁到他征服的第一块波罗的海海岸上的城市彼得堡，把俄罗斯置于一个不能保证安全，甚至不能保证不受屈辱的位置，极大地刺激了俄罗斯民族对外扩张的野心。论文范文qiqi8.cn
在俄罗斯主义思想体系中，基于地缘考虑进行的地理扩张被认为是防御的，是自卫性的，随之而来的是与西方意识形态对抗，进一步强化了俄罗斯国家通过地理扩张来实现国家安全战略的理由。
辽阔的东欧大平原几乎没有任何天然屏障，所以不断对外扩张领土往往被看做是确保俄国自身安全所必需的行动。从彼得一世到叶卡捷琳娜二世，一直到尼古拉二世，沙皇俄国的地缘战略目标主要是：通过联盟来掌控边缘地带，以向南部、西部扩张寻求暖洋出海口为手段，实现对整个欧亚大陆的控制。十月革命后，苏联地缘战略空间一度收缩，面对严峻的形势，苏联被迫提出了“空间换时间”战略。经过二战后的短暂恢复，苏联很快确定了把美国势力逐出欧亚大陆，在实现对欧亚大陆掌控的基础上，与美国进行全球争夺的地缘战略。
在总结俄罗斯历史时，俄罗斯地缘政治学者阿尔巴托夫指出：“俄—苏帝国在许多方面不同于19世纪的欧洲帝国。欧洲帝国是典型的经济帝国，而俄—苏帝国是军事政治帝国。俄罗斯大国地位是建立在不可分割的四大支柱上，国家控制用于保障巨大军事威力的集中经济，旨在控制这种经济和以强大的军事力量为依托的严格等级极权政体和救世主思想，建立帝国及无止境的领土和政治扩张，对抗以及为对抗体制找理由。” ［2］
（二）冷战后地缘政治因素对俄罗斯国家安全战略的影响
苏联解体后，两极格局终结，美国成为世界上惟一的超级大国，而俄罗斯在世界上的影响力逐步下降。苏联解体使得俄罗斯陷入政治、经济和社会危机之中，俄罗斯处于两难境地，这使得地缘战略思想在俄罗斯再度复兴。俄罗斯国家周边环境严重恶化，失去西线和南线战略屏障，对俄罗斯的国家安全构成了现实的挑战。同时俄罗斯国内经济、政治、军事处于转轨时期，各国内部及国家之间因领土、民族、宗教等问题引发的局部战争和地区冲突对俄造成潜在的或现实的外部威胁，直接或间接影响着俄罗斯国家的安全和稳定。同时北约积极东扩，将东欧地区逐步纳入北约战略防御空间。这一系列内部和外部威胁使得俄罗斯地缘战略在国家安全战略中的影响逐步加强。
转贴于
从横跨欧亚大陆的独特地理位置出发，冷战结束以来俄罗斯形成了很多具有欧亚主义倾向的地缘政治思想流派。这些地缘政治思想体现了欧亚主义关于俄罗斯文明独特性和地缘政治正面临挑战的典型特征，主张俄周边国家和国内民族及种族的融合、边界稳定、对西方采取不合作的态度，欧亚主义地缘政治思想对俄国家安全战略产生了重要的影响。俄罗斯的潜在势力，尤其是雄踞欧亚大陆的特殊地缘政治优势，使得俄把构建一个有利于自身长远利益的周边地缘政治结构作为一个特定国家安全战略目标加以追求和完善。
苏联解体后，俄罗斯的地缘战略环境大大恶化，这不可避免地促使地缘政治安全思想在俄罗斯再度复兴。在地缘战略思想的指导下，独联体国家在俄联邦国家安全战略中占据着独特的位置。俄罗斯把在地缘政治、经济、安全、文化、历史传统与俄有着密不可分联系的独联体视为稳定周边、抗衡北约东扩、重新树立世界大国地位的重要依托，把推动独联体范围内的全面合作和一体化进程作为俄对外政策的优先任务，把建立稳定的独立国家联合组织、使其在经济和政治上实现一体化，并且有能力在国际社会中占据应有的地位作为俄对独联体国家安全政策的战略目标。俄把自己与近邻国家之间的边界称为“内部边界”，其特点是不设防，并在海关、居民出入境等方面执行较宽松的制度，而把近邻国家与近邻以外的国家间边界称为“外部边界”，由俄罗斯与近邻国家共同防御。“外部边界”实际上就是俄罗斯的战略边界，因此，实施集体防御是确保俄罗斯大国地位的战略选择［3］。
苏联解体后，俄罗斯的地缘战略环境发生了重要的变化，面临国际、国内形势的变化，冷战后新的历史时期俄联邦国家安全战略目标是，对内复兴俄罗斯，巩固俄罗斯的国家制度，维护现有的地缘政治疆界和领土的完整，保证公民和社会的安全与发展，对外创造有利于俄罗斯国内发展的外部条件，确立俄罗斯在多极化世界中的主要力量中心之一的地位。
1997年《俄罗斯联邦国家安全构想》的颁布标志着俄罗斯欧亚大国安全战略的最终确立。鉴于亚太地区在俄罗斯国家安全战略中的重要作用，俄罗斯积极参与亚太地区的政治、经济和安全合作，借此发展和稳定远东，确立俄在亚太地区的地位，维护亚太地区战略平衡。
身处欧亚大陆的地理位置使得俄罗斯拥有成功运用东西方平衡、突出俄罗斯地缘上欧亚中心位置的优势的可能性，但在借助自身实力的同时，集体安全和地区稳定也是俄罗斯国家安全战略中的重要内容。冷战结束后，地区冲突和局部战争取代世界战争成为国际社会不稳定的根源，俄罗斯主张在扩大经济、军事、科学技术合作的基础上建立未来的集体安全体系，以全面的集体安全为核心构筑地区和国际安全机制。
三、地缘政治因素对中国国家安全战略的启示
地缘政治因素既是理论因素又是现实因素，它本身具有双重属性。杰弗里·帕克在《地缘政治学——过去、现在、未来》中认为地缘政治因素是从空间或地理的视角所作的国际关系研究。地缘政治的本质就是政治行为体通过对地理环境的控制和利用来实现以权力、利益、安全为核心的特定权利，并借助地理环境展开相互竞争与协作的过程及其形成的空间关系。
国家的地理位置制约着其政治行为，或者说，地理位置在一定程度上限制了国家对外政策的方向。在地理状态上，中国的海陆邻国众多，其历史一直为地理因素所支配，因此中国在对外战略中运作的精力应放在亚太及周边地区。地缘政治的存在有着明显的边际效应，近邻国家比相距较远的国家对本国的影响力会大得多。因此，对周边国家和本地区的关注是地缘政治的必然要求和自然机理，从战略全局来看，亚太及周边地区潜在的危机可能成为中国安全的直接威胁。
亚太地区是中国对外战略必须首先予以考虑的区域大环境。立足亚太是指作为亚太国家的一员，中国的国家利益主要集中在亚太地区，中国的对外战略决策和实践主要领域范围也是亚太地区。中国国家安全战略的制定与实施应以亚太地区为核心，应通过对外战略活动促进亚太地区的稳定与繁荣，把自身的安全与亚太地区的稳定有机地结合起来。
亚太和周边地区的稳定是中国作为亚太大国所必然拥有的地缘政治战略。在客观层面，中国面临的亚太和周边态势的基本情况是，潜伏着诸多不安定因素且缺乏相应的安全机制。在这种情况下，亚太和周边的动荡将会直接影响到中国国内社会政治的稳定和经济发展。从这个角度说，中国立足亚太和稳定周边的对外战略的优先考虑，就是进一步在亚太地区积极筹谋各种双边或多边安全机制，推动亚太地区整体局势的稳定。
随着冷战后国际关系中经济因素作用的上升，地缘经济考虑在国家战略中的地位凸显出来。地缘经济是指国家间、地区间或民族间从地理位置出发的联合、经济对立、设置壁垒等。冷战结束后，各国都把发展经济置于首要地位，从而提高了国家间的相互依存度并以此改善国家间政治和安全关系。在亚太及中国周边地区，经济发展的新兴局面使各种层级的地缘及国际活动异常活跃。中国在亚太与周边地区开展的互惠性双边或多边地缘经济活动将会极大地推动和提升中国的对外战略能力。
参考文献
［1］亨利·赫坦巴哈，等俄罗斯帝国主义：从伊凡大帝到革命前［M］.上海：三联书店，1978：16.
双联户户长培训计划
为了打造和谐稳定的环境，进一步提高双联户户长的政治、业务素质和工作水平，在创建文明城市活动中贡献出一份力量，根据上级要求，结合本单位的工作实际，对2014年双联户户长培训工作做如下计划：
对双联户户长集中培训一次，大致定在8月份，培训时间为2天，培训人数大约25人。
1、目标要求：(1)学习关于维护社区稳定的理论知识； (2)掌握社会治安综合治理工作的重点、基本方法及相关知识。
2、培训内容：一是关于维护稳定的理论；二是社会治安综合治理法律法规和基础知识；三是从中央到地方关于社会治安综合治理的重要工作措施和工作部署及有关综合治理的重要文件；四是其他社区综治工作的先进经验。
3、学习要求：要做到七个“了解和掌握”：一是要了解和掌握同志关于维护稳定的重要论述，以科学发展观为指导，做好社会治安综合治理工作；二是要了解和掌握社会治安综合治理的重要性、目标、任务、工作范围、基本原则并在工作中加改贯彻落实；三是了解和掌握中央、自治区、地区有关社会治安综合治理的重要文件精神，并加大贯彻落实；四是了解和掌握综治工作的先进经验，拓展工作思路；五是了解和掌握《宪法》等基本法律法规，提高依法办事的意识和水平；六是了解和掌握全地区社会治安状况及存在的问题，相应的对策；针对城镇和社区社会治安的不同特点，因地制宜地开展综合治理工作；七是了解和掌握各联户成员单位在综治工作中的地位和作用，找准参与综治工作的切入点，积极发挥职能作用，从不同的角度搞好社会治安综合治理工作。
论文摘要：财务治理是近年来财务理论研究的热点问题之一。橇而，受到新古典 经济 学以及公司治理研究方法的影响，现有的财务治理研究往往是建立在个体主义方法论基础上的，这样的研究方法难以对财务治理做出准确全面的认识和把握。运用整体主义观的方法论进行财务治理的研究，可以从 企业 内部微观层次、企业协作 网络 下的中观层次以及社会经济网络下的宏观层次三个方面构建整体主义观下的财务治理分析思路。
一、问题的提出与 文献 回顾
公司的财务治理问题是近年来财务理论研究的重点问题之一，理论界围绕财务治理展开了深入的讨论和研究，取得了丰富的理论成果。概括起来，主要表现在以下几个方面：
1．对财务治理概念的界定。目前，代表性的观点有如下一些：伍中信认为，企业财务治理应该是一种企业财权的安排机制，通过这种财权安排机制来实现企业内部财务激励与约束机制。”黄菊波、杨小舟认为，公司的财务治理结构是公司治理结构的一个子系统，从属并取决于公司的治理结构的根本性质，是公司财务决策权、财务执行权和财务监督权的划分与配置。杨淑娥、金帆认为，所谓公司财务治理，是指通过财权在利益相关者之间的不同配置，从而调整利益相关者在财务体制中的地位，提高公司治理效率的一系列动态制度安排。
2．对财务治理结构及其基础概念——财权的研究。虽然理论界目前对于财权、财务治理权、财务控制权、财务决策权等概念尚未取得一致意见，对于这些概念的界定也比较模糊，但是，在建立一个以财权为基础的财务治理结构这一问题上的认识大体是一致的，基本认同财权是财务治理结构所要协调、控制和分配的主要对象，也是财务治理的主要内容。另外，在对财权概念的深入讨论中，理论界普遍认同财权分层的观点。
3．在财务治理理论体系上，存在两种观点，一是在公司治理的框架下，把财务治理作为公司治理的重要内容和主要方面纳入公司治理研究体系中；二是以财权概念为基础，构建独立的财务治理理论体系onbo从以上的文献回顾中我们可以看出，在对财务治理概念上，理论界普遍认同财务治理是一种制度安排，这一制度安排的基础是企业的财权，在对财权的不同配置、激励和约束等方式上形成了不同的财务治理结构。从研究的方法论基础来看，这样的研究思路是一种建立在个体主义方法论基础上的思路，针对个体企业为研究对象，以某一基本概念为基础，进而演绎出一个完整的、具有内在逻辑一致性的理论体系。
但事实上，企业的财务行为并不仅仅是局限于企业内部发生的，企业必须与资本市场、监管部门以及关联企业(比如控股子公司)等发生联系，这些联系都会对企业的财务治理行为进而对财务治理效率产生重要的影响。因此，笔者认为，我们的财务治理不应仅局限于在个体主义观下进行研究，而应在整体主义观下，讨论企业的财务治理行为，整体主义方法论使我们获得对财务治理活动准确而全面的认识，同时也能对实践作出有效的解释和预测。例如轰动一时的安然财务丑闻，其巨额亏损之所以能隐藏数年是因为利用spe(特殊目的主体)隐藏其巨额债务，而且同时审计方等也为其提供虚假审计报告。在安然造假案中，如果仅仅针对安然公司本身进行分析势必难以得出正确的结论，而将安然放到其整个协作体系中则可以看出其问题的所在。
为此，笔者提出应在整体主义观下开展财务治理研究的观点，并对个体主义观下和整体主义观下的财务治理研究思路作一分析，同时提出，整体主义的财务治理包括企业内部微观层次的财务治理、企业协作网络下中观层次的财务治理和社会经济网络中宏观层次的财务治理三个主要层次，在此基础上构建起整体主义观下的财务治理研究思路。
二、个体主义观下的公司财务治理研究
个体主义方法论是一种重要的研究方法，对于复杂的事物进行分析，往往先将总体进行细化分割，然后针对若干个体进行独立研究，最后在此基础上得出对总体的认识。因此，个体主义方法论也就在相当长的一段时间里成为了经济学和很多社会 科学 研究中居于统治地位的方法论o[s]s3不可避免的，在人们进行公司财务治理的研究中，也 自然 而然地将个体主义方法论作为主流的研究方法。这一方法论思想深深影响了财务治理的研究，具体表现为以下三个方面：
1．财务治理研究的范围一般局限在单个企业内部。根据上述的文献回顾，我们首先从财务治理的概念中就可以看出，大多数学者都认为财务治理是企业内部的一种制度安排，而很少有学者从企业对外的协作关系角度讨论财务治理问题。实际上，财务行为并不仅仅包括企业内部的财权分配、财务决策等，还包括企业与外部关联企业、相关部门、资本市场等发生的业务往来与利益分配等，这些活动都会对企业财务行为和财务治理效率产生重要影响，但个体主义观下的财务治理研究却将范围仅仅局限在了企业内部的制度安排上。
2．在对企业内部财务治理展开研究的过程中，又往往局限在单个财务契约上。从对财务治理结构和治理机制的文献回顾中，我们可以看出，现有的研究大多集中在探讨如何对财权进行分配、激励和约束以使财务治理效率得以提高，在分配财权的过程中，往往是针对单个的财务契约进行研究，比如研究企业股东的出资者财务、经营管理人员的经营者财务以及经理人员财务等，这样的分层研究分析深入、逻辑清楚，但是却没有考虑到企业财务活动的整体性。事实上，企业的股东、债权人、高级经理、财务人员不仅会站在自身利益的立场上作出独立的决策，同时，也会考虑到其他相关人的行为预期而修正自己的决策。也就是说，企业的主要利益相关人——股东、债权人和经理人员之间存在复杂的相互影响关系，这种横向影响关系将会对财务治理行为产生重要的影响，而个体主义观下的财务治理研究则对此有所忽视。
3．研究方法上的个体主义。在目前的财务治理研究中，理论界普遍是从经济学的 发展 中汲取营养，利用经济学发展的理论成果作为财务治理研究的工具。例如，制度经济学中的契约理论、产权理论、交易成本理论等都被用作进行财务治理研究的有效工具。目前的财务治理研究遵循了企业的契约本质论，从财务契约人手，进而探讨财务控制权、剩余索取权等配置问题。这样的研究方法在本质上与个体主义方法论中将总体还原为个体，对个体进行条分缕析式的研究方法是一致的，因而也就在这样的还原过程中，忽略了企业作为整体而具有的特性，也忽略了个体作为整体之一部分而具有的意义。因此，对财务治理研究迫切需要引入整体主义观下的理论和研究方法，比如嵌入理论、共生理论、网络分析法、系统分析法等，对作为整体的企业财务活动系统进行研究。
综上所述，个体主义的研究方法是新古典经济学的主流方法，随着新古典经济学对其他相关学科的辐射，个体主义的研究方法也被其他社会科学所采纳，在财务治理研究中也是一样。个体主义方法最大的缺陷在于忽略了制度性、结构性因素对决策行为的影响，而仅仅局限于针对特定个体，在理性主义、偏好既定与结构均衡等核心概念基础上分析问题。事实上，在财务治理活动中，财务主体的行为不可能不受到制度、环境、网络关系的影响，而个体主义方法论却抽象掉了这些重要的影响因素，势必难以得出对财务治理活动准确全面的认识。
三、整体主义观下的公司财务治理研究
个体主义分析方法虽然可以简化我们的研究过程，便于对复杂事物展开研究，但是仅仅局限于个体主义方法论，难以获得对事物的全面认识。因此，我们需要在财务治理研究中引入整体主义方法论，在整体主义观下开展财务治理的研究。具体而言，笔者认为整体主义观下的财务治理分为三个层次，一是企业内部微观层次的财务治理；二是企业协作网络下的中观层次的财务治理；三是社会经济网络下的宏观层次的财务治理。从这三个层次的研究中，我们最终可以获得一个对企业整体财务治理活动的全面认识。
1．企业内部微观层次的财务治理研究。从整体主义方法论出发，我们在讨论企业内部微观层次的财务治理活动时，不应只局限于对不同的财务契约进行独立的研究，还要注意从财务契约的横向影响机制人手，研究企业主要的财务契约(股权契约、债权契约、报酬契约)之间的互相影响机制。例如，债权契约的存在将会限制企业股利分配政策、对外投资行为、举债活动等，也就是对企业的股权契约、报酬契约都会产生影响。因此，就企业内部微观层次的财务治理而言，应将主要财务契约统一于企业经营活动的整体观下进行研究讨论。
2． 企业 协作 网络 下的中观财务治理研究。企业的财务活动不仅仅是企业独立的决策与执行等活动，企业也不是 经济 生活中的孤岛，每一个企业的存在与 发展 ，必然要处在一个协作网络中。在这样一个网络中，笔者认为，主要的协作关系有这样几个：第一，企业的关联控股公司。这里我们并不仅局限于 法律 意义上的控股，而是针对能够在实质意义上影响经营决策、控制资金流动的关联公司。第二，企业的稳定的客户群体。这些稳定客户将为企业提供稳定的资金流人，他们的存在对企业有重要的财务价值。第三，企业稳定的供销关系。企业生产经营必须要有供应商和销售商，稳定的供销关系的存在不仅有利于企业经营效率的提高，同时对企业财务活动也有重要意义，比如供应商或销售商可以提供给企业资金结算上的支持。第四，企业的战略合作伙伴。 现代 经济中，企业的边界开始变得模糊，虚拟的、动态的、网络型的企业联盟日益成熟，因此，企业之间的战略联盟合作关系对企业的整体运营有十分重要的意义，同时也对企业的财务治理效率产生重要的影响。因此，在对企业财务治理进行研究时，不应仅仅把考察的对象集中在单个企业本身上，而应该从其所处的协作网络人手，分析企业财务决策行为、财权配置 规律 等，企业协作网络应该成为我们分析财务治理的对象。
3．社会经济网络下的宏观财务治理研究。从整个社会经济生活的宏观角度来看，企业协作网络也受到社会宏观制度安排的影响。在这里，我们认为对企业财务活动起到结构性的制度安排影响的主要是这样四个方面：第一是股权市场。股权市场将决定企业的股权资本的来源，是企业资本金的重要来源，同时也是企业控制权的重要市场。第二是债权市场。主要由银行为主体的债权人组成，债权人有着与股东不同的财务治理方式，债权市场的不同组织形式、制度安排等将会对企业财务治理行为产生重要影响。例如在公司治理结构中经常讨论的英美市场治理模式和德日主银行治理模式，其主要区别就在于股权市场和债权市场制度安排的差异。第三是市场监管部门。例如证监会、银监会等，监管部门的监管制度及其监管活动将会构成企业财务治理一个重要的外部变量。如果监管失效，则财务治理活动就可能被引入歧途。第四是第三方审计部门。审计活动的存在对于企业财务活动构成一种鉴证和外部监督，在缔结、执行财务契约的过程中，审计方的意见起着重要作用。因此，审计方也是重要的宏观影响因素。
一个整体主义观下的财务治理体系如图1所示。另外，整体主义观下的财务治理研究还必须对经济环境的变化保持敏感性，必须将经济环境的变化也纳入到财务治理研究的视野里来。进入2l世纪后，经济环境中最明显的两个变化趋势是：从 工业 经济向知识经济的过渡；从权力集中、结构稳定的组织结构向扁平化、学习型的组织结构过渡。这样两个变化趋势深深地影响着我们的经济生活、企业经营等，在进行财务治理研究时不应忽视这两个重要的环境变量。知识经济和学习型组织也必将对财务治理行为产生深远的影响。例如，在财务剩余索取权的安排中，不应仅仅考虑到物质资本投入者，对于无形资本、人力资本等所起的作用也应该重视；在财务控制权的安排中，不应仅局限于从制衡角度考虑问题，而应结合学习型组织的构建考虑财务控制权的安排。
关键词 IAPP 制度分析 公益物品 多中心制度安排 治道变革
中图分类号： C913 文献标识码：A
一、前言
IAPP（制度分析与公共政策）理论框架是在西方IAD（制度分析与发展）理论框架的基础上发展而来的。IAPP分析框架研究的出发点不是进行理论创新，而是着眼于现实的问题，着眼于治道变革，探索具体的公共管理、公共服务、以及公共政策问题。
二、IAPP理论框架在中国的适用性
（一）对IAPP理论的评价。
1、IAPP理论的价值定位。
IAPP理论总的价值是和平与可持续发展， IAPP理论关心每个人都可能关心的问题，在IAPP理论里，人间无小事，都需要我们认真对待，认真地对其进行制度分析，分析其实质，并给出政策建议。这一框架在发展中国家也有广泛的应用前景，这一框架可以用于分析中国公共管理、公共服务与公共政策发展的制度基础问题。
（二）对IAPP理论的应用。
1、多中心制度安排。
所谓多中心的制度安排，即把有局限但独立的规则制定和规则执行分配给无数的管辖单位，所有的公共当局具有有限但独立的权力地位，没有任何个人和群体作为权威凌驾于法律之上，这就打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局，形成了一个由多个中心组成的治理格局。
2、对IAPP理论应用的案例。
本文试以农村基础设施和以“义乌为代表的经济发达区域社会治安服务”为案例进 一步说明IAPP理论分析框架在中国的适用性。
（1）农村基础设施。
在仍然是发展中国家的中国，农村基础设施投资中相当部分极大的依赖高度集权类型的全国政府，基础设施作为一种公益物品，从供给和消费方面来看它具有非排他性和不可竞争性的特征，这一特征容易导致一些问题，如搭便车和投资不足以及腐败或滥用权力；由公共部门提供基础设施时，容易把个人偏好综合为集体偏好；在融资时，税收是有效的办法，但容易造成高额的税务行政成本；易于产生寻租的问题，这一问题是由于政府大规模介入基础设施供给以克服搭便车问题引起的，通过寻租，少数人获得私利，从而侵害了公众的利益。政府权力过度集中时，难以使基础设施可持续。但如果采取分权建议，那么仍然会出现一些问题，因为分权制难以避免制度的缺失和规避责任，近似于放松的集权制。分权形同“授权”或“放权”，中央政府依旧是权力中心，从集权制到分权制的制度变革并不能必然提高制度的预期结果。正式为了解决这两种单中心制度安排所无法解决的“一收就死，一放就乱”的两难选择格局，需引入多中心治理的概念，建立多中心的制度安排。。
（2）社会治安服务
公共事务中的社会治安服务，因为在IAPP分析框架中，对人性的前提假设是人性是复杂的，人是有限理性的，在复杂的社会中，人又有安全需要、归属需要、自尊需要等各种需要，加上社会治安服务传统上受制于人们对政府单中心供给模式的认识，从而导致供给与需求的矛盾，使社会治安服务呈现低效率。
义乌是浙江中部的一个县级市，改革开放以来，经济社会持续快速发展，义乌在经济社会发展的同时，利益关系趋于多元化、社会矛盾日益增多、社会治安环境更加复杂，但是，在这种背景下义乌仍然保持了社会的和谐稳定和经济的快速发展，这离不开义乌公安机关在社会治安服务方面的探索和实践适合义乌实际的多中心复合型社会治安服务模式。
在处理社会矛盾纠纷中，成立了地方矛盾纠纷调处中心，由司法、综治部门派出专职人员日常办公，并与派出所实行联动处警，形成集“人民调解、司法调解、行政调解”于一体的调解工作机制。
在治安辅助力量建设方面，一是由各级政府按比例出资，由公安机关统一招聘组建协警、保安和专、兼职暂住人口协管员等队伍，协助公安机关开展治安巡逻及交通、暂住人口等管理；二是广泛组织和发动辖区群众共同维护社会治安服务；三是以经济发达、企业集中、治安比较复杂的区域为重点，按照“谁受益谁出资”和“自愿筹捐”原则，向有关企业、个人及行政村筹集资金建立平安服务基金会，组建专职队伍开展巡逻防范。
可见，社会治安服务的提供继需要政府的集中控制，也需要市场的调节和补充以及公众和社会组织的广泛参与的模式。多元的主体参与社会治安服务的提供，各自有着最合适最有效的范围，从而实现社会治安供给的整体最优。
三、结语
虽然IAPP分析框架理论在中国刚刚起步，但不难看出短短的十几年，它已突显出分析中国公共政策等问题的可行性，如IAPP学者用IAPP分析理论框架分析环保问题、住房服务问题、气象服务问题等。我相信，随着中国政治、经济、文化等领域的发展以及中国IAPP学者们的深入研究，IAPP分析理论框架一定会更好的适用于于中国的治道变革问题。
（作者：南开大学文学院11级美术史论研究生）
参考文献：
[1]毛寿龙，李梅，陈幽泓，西方政府的治道变革.中国人民大学出版社，1988.
[2]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道.三联书店，2000.
