时间：2022-08-26 08:41:20
在日常生活或是工作学习中，保不齐会出现一些突发事件，为了尽可能减小事故造成的不良影响，时常需要预先编制应急预案。我们该怎么去写应急预案呢?以下是小编为大家整理的关于反恐的应急预案范文，希望能够帮助到大家。
关于反恐的应急预案范文1
为了提高和预防对恐怖事件的应急处理能力，在商场内发生恐怖事件时，能有效控制局面迅速有序地处理事件，减少一切不良影响和损失，明晰各部门和员工的职责及处理流程，切实保护商户及顾客的人身和财产的安全，维持商场正常经营秩序，特制定本预案。
一、建立反恐紧急应急小组
总指挥：XX
组 长：XXX
副组长：XXX
组 员：商场全体人员
二、建立处置暴力恐怖事件的基本原则
处置暴力恐怖事件要以平息事态、控制局面、防止扩散、减少损失为主要原则。针对不同性质的事件采用的制止、宣传、保护、求援、疏散等方法。围绕维护员工的生命这一中心，有条不紊的开展应急工作。
三、职责
1、总经理办公室：恐怖事件处理的总指挥与总协调。
2、商管部、安防部：协调处理恐怖信息与事件的现场控制，协助公安机关对恐怖信息事件的排查和调查处理，疏导和维持现场秩序。
3、财务部：负责事件中的用车安排，事故中受伤人员送医院救治和事后索赔事宜，后勤食物及物资的供应，清洁现场卫生。
4、维修部：事件处理中水、电需求最大满足、
5、其他各部门：岗位责任区域的检查，全力配合公安机关和安防部对事件的处理工作。
四、具体事件的处理办法：
1、暴力
①如没有伤及人员的情况下应以教育为主，劝说其放弃伤害他人、及破坏正常秩序的行为。
②如已伤及他人，应予立即制止，以抢救伤员为主，如情况继续恶化应以武力制止。
③注意观察暴力组织者的行为、特征。条件许可的话，当即擒获;不具备条件，也要想办法接近、控制，等待公安、武警或其他队员到时再擒获。 ④注意收集、保护证人。
2、爆炸物品
①如发现不明爆炸物，立即向领导小组报告，同时采取隔离措施，疏散人员集中至安全地带并保护好相关人员。
②严禁人员进出加强事故地点保卫、巡查工作。
③报告公安部门，请求派人排暴并协助其工作。
3、袭击计算机网络
①第一时间向领导小组汇报，有条件的记录下具体时间、次数、袭击目标、造成的损失等第一手资料。
②严禁无关人员进出机房，同时将消息控制最小的范围，防止泄露机密。
③立即报警，请公安相关部门前来侦察、破获。
④病毒检查并消除。
⑤请专家重新设置保护措施。
4、抢夺、抢劫、盗窃
①如发现罪犯嫌疑人没有离开商场内，立即通报出口保安员监控，并在第一时间想领导小组汇报，同时组织围捕。
②如发现罪犯嫌疑人已离开商场内，立即向领导汇报，然后检查商场的财产安全情况
③如犯罪嫌疑人已伤到人员，应立即通知医务室和保安机动分队，拨打120急救电话，并组织抢救。
④如罪犯嫌疑人在可监控的范围内，立即组织追捕，捉拿嫌疑犯。
⑤保护好现场、证人，在公安部门到来之前，严禁无关人员进出。
5、投毒
①如发现是邮件毒品，应立即报告领导小组，同时，集中所有可能接触到毒品的人员在某特定区域，加以保护，等待公安等有关部门前来检查、检验，同时提供相应的证据。
②如发现是放置的毒品，应立即保护好现场，严禁他人出入，同时报告领导小组，请求公安等相关部门前来解决。
③查明毒源并切断毒源，保护好现场，严禁他人进出。如是煤气泄露，应携带防毒面具进入，关闭阀门，打开窗户通风并报煤气商场进行维修。
④如毒源蔓延，立即疏散人员至安全地点集中。
6、谋杀
①如犯罪嫌疑人没有离开事发现场，应立即向领导小组汇报，同时组织围捕。
②如犯罪嫌疑人已离开现场，立即保护好现场，保护好证人。
③第一时间报警，请公安部门前来侦破，同时提供相应的'人证、物证等。
④如罪犯嫌疑人在可视范围，立即组织围捕。
7、纵火
①立即启动放火、灭火预案进行扑救灭火，同时拨打“119”报警电话。
②保护好现场，引导消防车进入商场内，严禁无关人员进出现场。
③如罪犯嫌疑人在现场，立即组织围捕。
④灭火后，注意保护好现场，统计损失。
8、绑架、挟持人质，勒索
①如罪犯嫌疑人在现场，应第一时间向领导小组汇报，同时采取围捕方式包围。
②正面宣传教育对话，“请不要伤人，有话好商量”以情感化，放下凶器。
③保护好现场，严禁无关人员进出现场。
④立即报警，请求支援。
⑤如罪犯嫌疑人已离开，应保护好现场痕迹等证物、证人等待公安部门前来侦破。
⑥如罪犯嫌疑人已逃离商场可视的范围内，应立即追捕，同时首要考虑人质的安全，等待公安部门前来解决。
五、工作程序
1、安防部接到指令后，立即组织全体保安员，协助公安部门按区域分组对全商场重点部位展开排查，对重点嫌疑人、可疑藏匿物品进行搜查，对存放爆炸物品现场进行控制，设置隔离警戒疏散人员，配合公安人员对重点位置(洗手间、垃圾筒、会议室等)进行现场控制和排险、抢险工作。
2、商管部接到启动预案指令后，配合公安人员查看门口监控录像进行排查。
3、维修员到现场配合事件处理中用水、用电的需要。
4、财务部接到启动预案指令后，安全员、医务人员、行政车队司机做好待命，随时抢救受伤人员，准备好救护或应急用车。
5、经过公安机关排查和各部门的检查处理，由总经理视情况预案的解除指令。
6、各部门员工在反恐过程中，对工作严重失职，造成重大损失和严重后果构成犯罪的，应追究其刑事责任
7、全体员工要做到内紧外松，保持冷静，切勿惊慌，不得对内、对外泄露和传播恐怖信息，一定要做好保密工作。
①、各部门应加强请示汇报，不得压情不报、慌报、误报、错报、漏报。
②、所有员工要服从命令、听从指挥、积极配合，确保任务完成。
③、各部门在检查过程中，若发现可疑物品时，不要私自搬动或打开包装，保护控制好现场劝阻员工靠近，应立即上报通知专业人员鉴定后再进行妥善处置。
关于反恐的应急预案范文2
一、 目的
为了提高对恐怖事件的应急处置能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障景区接待的的安全进行，保护所有游客和职工的生命和财产安全，特制订本预案：
二、 成立处置暴力恐怖事件的应急小组，成员如下：
组 长：
副组长：
成 员：
三、建立处置暴力恐怖事件的基本原则：
⑴以人为本，减少危害。把保障游客健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少暴力恐怖事件突发事件及其造成的人员伤亡和危害。
⑵居安思危，预防为主。高度重视景区安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对暴力恐怖事件突发事件的各项准备工作。
⑶统一领导，分级负责。成立处置暴力恐怖事件的应急小组，各成员在组长、副组长的统一安排下，实行分级负责制。保安部要重点加强安全保卫工作，制定严格的值班巡逻制度。后勤部做好日常水电设施的安全管理，防止有人潜入破坏。餐饮部做好库房管理工作，负责人加强检查次数，严防有人投毒破坏。各子公司做好游客集散区管理，发现有人员异常聚集，立即上报。
⑷严格遵循平息事态、防止事态蔓延，减少损失为主的原则。针对不同性质的事件采取制止、宣传、保护、求援、疏散、等方法，确保迅速控制局面，保护游客和职工生命财产安全，有条不紊的开展各项应急工作。
四、 应急处置方法：
(一)首先要迅速报告信息。在发生暴力恐怖事件时，要迅速报告处置暴力恐怖事件的应急小组组长，在没有伤及人员的情况下，以宣传教育为主稳定当事人情绪，并组织周围人员疏散防止事态的扩大蔓延。如有人员受伤，应急小组人员要立即组织实施救援。
(二)处置暴力恐怖事件时的同时，应急小组人员要迅速报告主要领导，并注意观察事态的特征准确判断事件的严重性，甄别情况并立即报警请求支援。
(三)主要领导到场后，迅速报告上级政府机关相关领导，并请示指示，以现场警务人员为主配合警务人员进行处置。保护好人员安全和现场，并积极协助公安部门组织安保力量保护现场、疏散群众、维护景区安全。
(四)、总结报告。以详细报告形式，书面报告上级部门，报告内容如下：
1、 当日值班人员姓名。
2、 发生攻击的时间，事件的起因、经过、结果。
3、 处置的过程，处置的时间，电话上报的内容，接电话的人员的姓名。
4、 是否造成负面影响，应急处置是否得当。
关于反恐的应急预案范文3
为加强重大突发危机事件处理的综合指挥能力，提高紧急救援反应速度和协调水平，确保我校迅速有效地处理各类重大突发危机事件，将突发危机事件对人员、财产和环境造成的损失降至最小程度，最大限度地保障师生的生命财产安全，根据上级的有关规定，结合我校实际，制定本预案。
一、适用范围
本预案适用于我校发生的恐怖袭击人员入校袭扰事件、校内发现不明物体(装置)事件以及火灾事故、敏感时期维稳工作、交通安全事故、校舍安全事故、食物中毒事故、传染病爆发流行、校园伤害事件等。
二、校园青年应急处突队主要工作职责
1、领导小组：
领导小组工作职责：
居安思危，及时准确地掌握学校的安全状态及动态，提出反恐处突工作的对策和措施;在教育局的统一领导下，积极做好反恐处突应急处置工作;与有关部门密切配合，保证各项应急处置工作高效、有序进行。
2、工作小组
(1)协调总指挥：王向忠，全面组织、指挥全体师生开展预防、先期处置、自救和疏散工作，协调与有关部门开展抢救及现场处置工作。
(2)信息联络组：
职 责：负责第一时间向领导小组指挥报告并拨打“110”、“120”、“119” 电话，负责与各方面的联系协调，负责当前情况的汇总上报等。
(3)应急处置组：
职 责：佩带防卫器械，发现有恐怖犯罪侵害行为，能制止的要及时奋力制止，不能制止的要与犯罪分子巧妙周旋，为警方援助赢得时间，在有利条件下设法制服犯罪分子，转移抢救受伤人员。
(4)秩序维持组：
职 责：分责组织学生隐蔽、疏散和秩序维持工作，最快最大限度地将学生撤离至安全区域。
(5)后勤保障组：
职 责：组织校内力量，配合上级有关部门，做好善后工作，并为其他小组提供必要的后勤保障。
三、工作原则
1、统一指挥，快速反应原则。一旦发生涉校安全或恐怖事件，各小组要处在临战状态，各就各位，5分钟内到达工作岗位。要在10分钟内上报教育局。1小时内上报书面材料。
2、主动抢险、迅速处理原则。事件发生后，要在第一时间组织相关部门和人员进行有效救援。
3、生命第一原则。事件发生后，把救护师生生命作为首要任务，最大限度减少人员伤亡。
4、科学施救，控制危险源，防止事态扩大原则。在事件处理过程中，要迅速判断现场状况，采取有效措施控制危险源，避免应急处理过程中再次发生人员伤亡。
5、保护现场，收集证据原则。在实施救援过程中，要尽可能对现场进行有效保护，收集有关证据，为公安等有关部门查找原因，正确处理提供依据。
四、事故处理程序及办法
1、学校保安、值班人员应加强来人盘查登记，对图谋闯入的不法分子应坚决阻止，禁止进入校园。
2、获得突发性恐怖事件信息的师生、保安及值班人员应在第一时间向协调总指挥和信息联络组报告。
3、各小组接到预警信号后，做出迅速反应，根据职责，各司其职，有效控制，把伤害降低到最小程度。
4、校内发现不明物体(装置)事件处理办法。学校内发现不明物体(装置)，要立即向公安部门和领导小组报告，并及时设置隔离带，封锁和保护现场，同时迅速组织学校师生紧急疏散，等待公安等有关部门进行处理。
5、饮用水污染事件处理办法。发现学校饮用水污染，要紧急对水源进行有效隔离，并立即向卫生部门和领导小组报告，同时组织相关人员对中毒人员进行救治。
4、校园爆炸事件处理办法。学校发生爆炸事件后，要迅速组织人员进行救援，并立即向公安等部门和领导小组报告。及时设置隔离带，封锁和保护现场，迅速疏散师生，迅速采取有效措施消除继发性危险，防止次生事故发生。要认真配合公安消防部门做好物证搜寻、排除险情工作，防止再次发生爆炸事故。
6、火灾事故处理办法。学校发生火灾事故，要在第一时间全力组织师生疏散和自救工作，同时立即向119指挥中心和领导小组报告，安排人员配合消防部门组织救人和灭火抢险工作。要配合医疗机构妥善安置受伤人员。
7、食物中毒事件处理办法。学校发生师生食物中毒事件，要立即向卫生部门和领导小组报告，并迅速组织人员将中毒者送至附近医院进行救治。并对食堂炊管人员进行监控，对食堂进行隔离管理，等待有关部门进行采样化验。
8、师生非法聚会事件处理办法。学校主管领导、分管领导、行政办公室、德育处、安全保卫办公室、保卫人员要在第一时间赶到现场，按照职责分工制止事态的蔓延和发展，力求将影响降到最低水平。
新邵八中学校反暴反恐应急工作预案
为了提高对暴力恐怖事件的应急处理能力，维护学校正常的教育教学的秩序，确保师生的生命安全和学校的财产安全，特制定本预案。
一、建立处置暴力恐怖事件的应急小组
指 挥 长：
副指挥长：成 员：
二、建立处置暴力恐怖事件的基本原则
处置暴力恐怖事件要以平息事态、控制局面、防止扩散、减少损失为主要原则。针对不同性质的事件采用的制止、宣传、保护、求援、疏散等方法。围绕保护师生的生命安全这一中心，有条不紊的开展应急工作。
三、具体事件的处理办法
1.犯罪分子持刀行凶、实施暴力侵害事件应急处理程序
本应急处理程序的要点是：迅速集结优势力量，阻止犯罪分子行凶。
首获事件信息的任何个人都应当在第一时间向当日学校总值、年级值导和学校突发安全事件应急处理救援总指挥、副总指挥报告，并同时打110报警。
当日学校总值、年级值导和首获事件信息人员立即组织现场人员，不惜一切代价建立警戒线，使犯罪分子无法接近学生，防止事态扩大。
学校突发安全事件应急处理救援指挥部宣布学校进入全面应急状态，各应急处理救援行动组立即实施应急救援行动。
应急处理救援指挥部集结优势力量，携带相关器具，与犯罪分子周旋，劝阻与制止犯罪行为，为警方援助赢得时间。在有利条件下设法制服犯罪分子。
疏散引导组负责把所有学生和无关人员撤离至安全区域。
医疗救护组负责救护受伤学生和其它伤员。
通讯联络组向公安、消防、救护、社区有关部门、单位求援，争取外援迅速赶到事件现场，并保证学校应急救援组织信息畅通。
保卫组组织人员实施事件现场警戒，阻止无关人员进入学校，维护现场秩序，防范的人肇事，引导外部救援人员进入事件现场。
事件发生后，应急处理救援指挥部应当立即向县教育局报告。
2.收到恐吓电话、短信或信件事件应急处理程序
本应急处理程序的要点是：迅速调查清楚来电、来信人的身份和意图，维护学校和人员安全。
收到恐吓电话、短信或信件的任何个人都应当在第一时间向当日学校总值和学校突发安全事件应急处理救援总指挥、副总指挥报告。
因个人纠葛收到恐吓电话、短信或信件的人，若事件有可能影响个人人身安全或学校安全，则必须向学校突发安全事件应急处理救援总指挥、副总指挥报告。
收到匿名恐吓电话时，要保持镇静，对来电人的无理要求，不要马上拒绝，通过商谈的形式延长通话时间，尽可能从对方获得最多的信息。有来电显示的电话机应记下对方的电话号码，否则可用写字条、做手势的方法示意身边的人员，向电信局查询电话号码，有条件的可对恐吓电话作录音。
学校突发安全事件应急处理救援指挥部应当立即对恐吓电话、短信或信件进行分析研究：
----立即派专人在收到恐吓电话的话机旁值班，电话机应装有来电显示和录音装置。
----若来电来信人姓名、身份和意图明确，对方因个人纠葛失去理智而实施恐吓行为的，学校应当会同有关部门妥善处理该事件。
----若来电来信人匿名，学校突发安全事件应急处理救援指挥部应通过来电人的口音、音色、口气、语调、语言特征和通话内容，来信人的笔迹、信件内容进行分析，并在校内发动教职工提供线索。通过初步推测作案人的动机，采取必要的防范措施。
对于匿名的恐吓电话和信件事件，应当立即向教育局和公安局报告，应当争取警方尽快加入事件调查。对于破案的计划和策略要保密。
对于与学校及教职工无经济或其他纠纷，为勒索钱财或报复社会的人物的恐吓电话和信件，单位除全力配合警方破案外，应当提高戒备，制订预案，随时准备应对突发事件。对于有可能受到袭击的人员和部门，要采取有力措施，保证其安全。
3.校园内发现可疑分子应急处理程序
本应急处理程序的要点是：迅速采取措施，控制可疑分子。
在校园内发现形迹可疑，四处游荡，可能作案的可疑分子，保安或目击人员都应当立即向当日学校总值和学校突发安全事件应急处理救援总指挥、副总指挥报告。
保安和当日学校总值或学校突发安全事件应急处理救援总指挥、副总指挥指派的人员应当迅速对此人进行询问，同时把他的行动限制在局部区域内。
若此人自述进入学校的目的明显缺乏可信度，无人证、物证可以证明，甚至说话前后矛盾、蛮不讲理，保安应当将其带入传达室进行进一步盘问，同时要封锁大门。
若有证据表明此人是危险分子或犯罪嫌疑人，应当立即打110报警，由警方带走作进一步调查。
若可疑分子在盘问时夺路逃跑，校内目击人员应当将其相貌、身高、衣着及其它特征和逃走方向，向警方报告。同时，学校应当做好此人再一次闯入校园作案的思想准备和预案准备。
在整个过程中，学校应当采取切实有效的措施，防范可疑人物使 用暴力，要确保周围人员的安全。
7、学校突发安全事件应急处理救援指挥部应当把事件情况及时向教育局报告。
4.校园内发现可疑物品应急处理程序
本应急处理程序的要点是：防范易燃易爆、有毒有害物品伤害事件。
收到可疑邮包或发现可疑物品的任何个人都应当在第一时间向当日学校总值和学校突发安全事件应急处理救援总指挥、副总指挥报告。
可疑邮包是指：邮戳异常（寄包人地址与邮戳地址不符）、字体奇特、打印粗劣以及收件人姓名、形状、重量、气味、包装包扎、邮包内的声音都异常。
可疑物品是指：物品外表、重量、气味可疑，不是本校的物品，也从未看到过此种物品，不知此物品有何用途，为何会摆放在校园内某处。
发现可疑邮包和可疑物品的任何人员，都不应当试图打开或随意摆弄它。要禁止在周围吸烟或使用手机、对讲机或发动机动车辆等。
学校应当指定有专业知识和经验的人员进行初步鉴别，判断是不是危险物品。若不能排除其危险性，应当立即打110报警，请警方专业人员进行检测和处理。
若可疑邮包和物品被警方确定为危险物品，学校应当立即在其周围设置警戒线，无关人员应当立即撤离，并采取严密的防范措施。
学校应当配合警方组织人员在校内其它区域搜寻检查，确定在校园内是否还有其它可疑物品。
学校突发安全事件应急处理救援指挥部配合警方开展各项处理工作，并及时向教育局报告。
5.群体性斗殴事件应急处理程序
本应急处理程序的要点是：迅速制止斗殴，避免人员伤亡。
获得群体性斗殴事件信息的任何个人都应当在第一时间，向当日学校总值和学校突发安全事件应急处理救援总指挥、副总指挥报告，若事态已经失控或后果严重，应立即打110报警。
学校领导应迅速集结优势力量（必要时携带相关器械）赶到现场制止斗殴，并在斗殴现场设置警戒线，防止事态扩大。若斗殴者手中有器械，应首先收缴所有斗殴器械。若有校外人员参与斗殴，应设法不让他们逃离。
若有学生受伤，应立即进行救治，或打120送医院，并及时与家长联系。分离斗殴双方，由学校、年级主任、班主任等进行询问，了解斗殴原因和过程，并做好笔录。
对有流氓恶势力嫌疑的校外人员，应交警方处理。对外校学生，应与学生就读的学校联系。对参加斗殴的学生进行教育，对情节严重的给予必要的处分，防止此类事件再次发生。
要对斗殴事件的校内外各种因素进行综合分析，要防范学生在校外遭到殴打。突发安全事件应急处理救援指挥部应当将斗殴事件有关情况及时向教育局报告。
新邵八中综治办
1.1 目的
1.2 工作原则
1.3 编制依据
1.4 现状
1.5 适用范围
2.组织指挥体系及职责
2.1 应急组织机构
2.2 职责分工
3.预警和预防机制
3.1 信息监测与报告
3.2 预警预防行动
3.3 预警支持系统
3.4 预警级别及
4.应急响应
4.1 分级响应程序
4.2 信息共享和处理
4.3 通讯
4.4 应急结束
5.后期评估和善后处理
5.1 后期评估
5.2 善后处置
6.应急保障
6.1 装备建设和物资准备
6.2 反恐怖技术的研究和开发
6.3 通信管理和支持
6.4 后勤支援和保障
6.5 日常防范
6.6 制定具体预案和培训演练
7.附则
7.1 名词术语
7.2 预案管理与更新
7.3 奖励和责罚
7.4 制订和解释部门
7.5 预案实施或生效时间
汝城县恐怖袭击事件应急预案
1.总 则
1.1 目的
为了及时、高效、果断处置发生在我县境内的恐怖袭击事件，指导和规范各类恐怖袭击事件的处置工作，维护国家安全和社会稳定，保护国家和公众的生命财产安全，制定本预案。
1.2 工作原则
1.2.1 统一指挥的原则。根据上级反恐工作协调小组的指令和恐怖袭击事件的规模与危害程度，在县委、县政府统一领导下，县反恐怖工作协调小组具体组织和指挥各成员单位及相关部门充分发挥职能作用，密切配合，快速反应，及时、高效、有序地开展各项处置工作。
1.2.2 减少损失的原则。调动一切应急力量和储备资源，采取果断措施，尽最大可能和努力，最大限度地避免和减少人员伤亡，减少财产损失和社会影响，尽快恢复社会生产和生活秩序，维护社会政治稳定。
1.2.3 快速侦办的原则。采取一切有效措施和手段，查清事件真相。缉捕或歼灭制造恐怖袭击事件或企图制造恐怖袭击事件的，摧毁恐怖组织及其网络，维护公共安全和国家安全。
1.2.4 遵循法律的原则。在处置恐怖袭击事件时，严格依法办事，尊重国际惯例，维护法律尊严，维护我县良好的司法形象和政府形象。
1.3 编制依据
1.3.1 法律法规：依据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国道路交通管理法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国法》、《中华人民共和国出入境管理条例》等。
1.3.2 相关文件：《国家处置大规模恐怖袭击事件基本预案》、《湖南省处置恐怖袭击事件总体预案》、《湖南省公安机关处置恐怖袭击事件基本预案》、《汝城县处置恐怖袭击事件总体预案》。
1.4 现状
美国“9·11”事件以后,国际恐怖主义并没有因为美国的重力打击和世界舆论的一致谴责而有所收敛,相反呈上升趋势,袭击范围和目标不断扩大,袭击手段和方式也不断翻新，危害不断加剧。受频频发生的国际恐怖活动的影响，国内、省内面临的恐怖主义现实危害进一步加大。
1.4.1 我国周边地区已成为国际恐怖活动的高发地带。
1.4.2 新疆“”策划实施新的恐怖活动，成为国内、省内面临的最主要的恐怖主义威胁。
1.4.3 进入后达赖时期，“”激进势力的暴力化倾向抬头。
1.4.4 境内外敌对势力妄图使用暴力恐怖手段相对抗。
1.4.5 “”等势力极力策划各种破坏活动，极端化，暴力化倾向明显。
1.4.6 国际恐怖组织在境内进行恐怖活动的可能性增大。
1.4.7 个别不满社会，蓄谋颠覆社会的危险分子使用暴力报复社会，危害国家安全和我县社会稳定。
1.4.8 带黑社会性质的犯罪组织，受境外黑社会势力的影响以及受利益驱使，实施恐怖暴力活动。
1.5 适用范围
1.5.1 利用生物战剂、化学毒剂袭击或者攻击生产、贮存、运输生化毒物设施、工具的;
1.5.2 利用核辐射进行袭击或者攻击核设施、核材料装运工具的;
1.5.3 利用爆炸等手段，袭击党政军首脑机关、城市标志性建筑物、公众聚集场所、重要基础设施、主要军事设施、民生设施、通信枢纽、公共交通工具的;
1.5.4 攻击国家机关、军队和重要经济部门的计算机信息系统的;
1.5.5 袭击外国、国际组织在国内机构及其人员寓所，袭击国内外重要知名人士及社会公众的;
1.5.6 劫持航空器、轮船、火车等公共交通工具的;
1.5.7 其他恐怖袭击事件，造成后果或可能造成严重后果的。
2.组织指挥体系及职责
2.1 应急组织机构
2.1.1 应急组织机构的组成
当恐怖袭击事件发生后，县人民政府在县反恐怖工作协调小组的建议下成立县反恐怖指挥部，县委常委、政法委书记任指挥长，县人民政府分管副县长和县公安局局长任副指挥长，县委办、县政府办、县委宣传部、县政法委、县政府法制办、县经济局、县财政局、县民政局、县公安局、县武警中队、县消防大队、县交通局、县公路局、县水电有限责任公司、县卫生局、县环保局、县疾病预防控制中心、县科技局、县建设局、县城管局、人民银行汝城县分行、中国移动、电信、联通汝城分公司等县反恐怖工作协调小组成员单位负责人为成员。
县反恐指挥部设办公室于县公安局指挥中心，县公安局主管副局长任办公室主任。
事发地所在县人民政府成立相应的反恐怖前线指挥部，落实相关责任。
2.2.1 组织体系的应急联动机制
恐怖袭击事件发生后，事发地党委、政府及有关职能部门在迅速核实情况、采取应急措施的同时，必须立即报告上级。事发地公安派出所要立即呈报县公安局指挥中心。县公安局要立即核实有关情况并上报县委、县政府和省市公安机关。县反恐怖工作协调小组根据核实的情况立即启动反恐怖袭击事件的总体预案及其县反恐怖指挥部，通知各成员单位和其他部门处于待命状态。县反恐怖指挥部根据袭击事件的性质，决定启动分类预案和部门预案。各成员单位和相关部门得到指令，要立即动作，并及时报告工作的到位和进展情况。
2.2 职责分工
2.2.1 县公安局、县武警中队警力参与全县和需要支援处置工作，及时组织、协调和调动全县其他反恐力量储备资源开展工作，随时向县委、县政府和县反恐怖工作协调小组报告有关情况，并接受、传达命令、指示，决定启动分类预案、部门预案。根据规定，决定提请采取局部、交通管制、现场管制和其它紧急调用或征用交通工具和其它物资措施。
县反恐怖工作协调小组办公室负责县指挥部的具体工作，统一归口掌握恐怖事件的情报信息，拟定决策建议，传达县指挥部的指示和命令，协调各专门工作组和各类有关单位开展工作，检查、监督各项工作的落实情况。
县指挥部视情派出指导组直接参与前线指挥工作，承担指导，联络任务。现场指导组组长可由县指挥部指挥长担任。
县指挥部内设行动处置组、情报信息组、政策法规组、新闻宣传组等专门工作组。
2.2.2 前线指挥部：对县指挥部负责，全权负责指挥恐怖袭击事件现场的处置工作，并随时向县指挥部报告处置工作的实时情况。负责提出工作建议，接受、落实基地指挥部的指令。
县反恐怖工作协调小组办公室负责前线指挥部的具体工作。
2.2.3 成员单位：
县公安局、县武警中队、县公安消防大队：负责承担恐怖袭击事件的突击、攻坚和平息事态工作;负责查爆排爆，抢险救助;负责扑救火灾，防生化袭击;维护社会治安秩序的道路交通秩序;迅速调查取证，及时侦察和打击恐怖犯罪活动;加强情报信息工作，收集和掌握恐怖袭击事件的深层次、预警性的情报信息;加强对首脑机关、要害部门、金融单位、储备仓库、救济物品集散点、监狱等重要目标的警戒。
县委政法委：负责协调公检法司在处置恐怖事件中的各项工作。
县科技局：负责组织和协调对核辐射物质的监测、预测，对核辐射扩散的防护和排除工作。
县政府法制办：负责处置工作中紧急措施、强制措施，处置程序等方面的法律法规的支持。
县交通局、公路局：负责尽快恢复被毁坏的公路、码头和有关设施;优先保证处置救援人员、物资的运输和群众的疏散。
中国移动、电信、联通公司汝城分公司：负责尽快恢复被破坏的通信设施、公共信息网络并防止新的危害，保证处置工作的通信畅通;经批准可调用其他有关部门的通信系统。
县卫生局、县环保局、县疾病预防控制中心：负责现场伤员救治工作，及时检测监控生化物质、疾病、病毒、细菌，开展环境监测和污染防治工作。
县建设局、县城管局、县水电有限责任公司：负责组织力量对被破坏的供电、供水、公共客货交通、市政设施进行抢险排险，救灾工作的组织。
县经济局：负责指导、协调、监督灾区所在地的电力主管部门尽快恢复被破坏的发、送、变、配电设施和电力调度。
县发展和改革局、县财政局：负责保证装备建设经费的到位和应急资金调度以及应急拨款的准备。
县民政局：负责调配救济物品，保障受害群众的转移和安置工作。
县人民银行：负责金融、证券部门加强对恐怖组织和资产的监控。
县委宣传部：负责组织协调宣传报道工作。
各成员单位、相关部门和武警中队要协助县恐怖工作协调小组办公室建立相关的专家咨询组，确保在恐怖袭击事件发生后，能迅速到位，为指挥决策提供服务。
3.预警和预防机制
3.1 信息监测与报告
县级(含县级，下同)以上各级公安机关和国家安全机关为恐怖袭击事件的预警部门，负责组织实施对恐怖袭击事件的预警工作。一旦发生恐怖袭击事件，要及时上报，实时监控，及时确定恐怖袭击事件的性质，判明危害程度，为上级决策提供依据。
3.2 预警预防行动
3.2.1 确定重点防范目标。根据恐怖袭击事件发生的特点与规律，明确全县反恐怖重点防范目标，有首脑机关、城市标志性建筑物、重点单位、部位、外国驻汝机构及其人员寓所、重点基础设施、危害性特殊行业等六大类，包括大型水库、水电站、大型体育娱乐文化场所、剧毒、放射性、易燃易爆物品、生产、储存、经销点等30多个具体目标，基本掌握各个重点防范目标的具体方位，建筑结构及安全保卫的责任单位和负责人的情况。
3.2.2 加强情报信息工作。公安机关要有针对性地加强反恐怖情报信息的搜集工作，区分基础性情报和专门性情报，精确性情报和模糊性情报，分类处理。同时加强对重点人群和外来重点人群的监控，及时掌握和预防可能发生的恐怖袭击事件。
3.2.3 加强预警预防专业力量建设。各有关部门要根据各自职责和处置工作需要，加强本部门的预警预防专业力量建设。要加强防核、防生化专业力量的建设和培训，保证一旦发生核辐射、生物、化学恐怖袭击事件，能够迅速开展现场抢救、排测、监测、洗消、防疫、检验、鉴定等工作;要加强反恐怖特种力量的建设，保证在处置爆炸、劫持、武装袭击等事件中发挥主力军和突击队的作用，要加强防爆、查爆专业力量和爆炸现场勘查与侦查专门力量的建设和培训，进一步提高处置、侦破爆炸案件的水平和能力;要加强相关专业队伍的建设，提高对信息系统的技术安全指导和对恐怖袭击事件的打击、防范和应对能力;还要培养一批通晓国内外反恐怖法律、法规的专家和人才，为处置工作提供法律服务与支持。
3.3 预警支持系统
建立县反恐怖袭击预警网络。县公安局设反恐怖办公室，配备专职人员，负责恐怖袭击事件的预警监测工作，各派出所建立相应的反恐办，配备专职人员开展预警监测工作。通过全县公安110报警系统，及时收集恐怖事件信息，实现信息传递高效、快捷;确保预警系统和应急响应系统反应快速，处置及时。
3.4 预警级别及
3.4.1 预警级别
恐怖袭击事件预警级别分为一般(IV级)、较重(Ⅲ级)、严重(Ⅱ级)和特别严重(Ⅰ级)四级预警，并分别用蓝色、黄色、橙色和红色表示相应的预警级别。
3.4.2 预警级别
根据恐怖袭击事件预报结果，综合分析恐怖袭击事件的性质及危害程度，分别由省、市提出预警级别，除按照国家有关规定需要保密外，及时向社会，并做好随时启动应急预案的准备。
4.应急响应
4.1 分级响应程序
4.1.1 为了处置工作的针对性和有效性，降低处置成本，提高处置效率，在总体预案下设分级预案。
(1)利用核辐射、生物战剂、化学毒剂进行恐怖袭击或利用其它暴力手段造成建筑物大面积坍塌与毁损、人员大量伤亡的恐怖袭击事件为一级恐怖事件，其预案为“一级预案”。
(2)利用爆炸、杀人、投毒、纵火、劫持人质、劫持交通工具等手段，可能造成严重危害后果和群众心理恐慌的重大事件为二级恐怖事件，其预案为“二级预案”。
(3)县城各成员单位和相关部门获悉的恐怖袭击事件的线索和警情、或犯罪行为尚未实施、结果尚未发生、情节较经的事件为三级恐怖袭击事件，其预案为“三级预案”，在启动时冠以单位或部门的名称。
4.1.2 处置措施和程序
恐怖袭击事件后，县反恐怖指挥部、成员单位和相关地方、部门要认真履行各自职责，积极、主动采取相应的处置措施。
(1)及时确定恐怖事件的性质，启动分类预案。县反恐怖指挥部、前线指挥启动后，要各负其责，迅速对事件现场进行实时监控、追踪，组织鉴定力量和相关专家深入研究、判明事件的性质，并上报事态发展变化情况，视情迅速启动相应的分类预案和部门预案进行处置。
(2)视情对相关地区进行管制或建议实施局部。县反恐怖指挥部、前线指挥部可根据事件的性质和危害程度以及法律规定，由公安机关实施局部地区的现场管制、交通管制。必要时，根据《中华人民共和国法》，向县委、县政府和市反恐怖工作协调小组提出局部的建议。
县委、县政府可根据县反恐怖指挥部的报告、请示或现场实际情况，通知、通告，并通过电视、电台、报纸等大众媒体广泛宣传，要求公众提高警惕，保持镇定，听从指挥，自觉遵守非常时期的有关规定，当地党委、政府对管制地区要采取妥善措施，提供医疗救护和生活保障，维护生产、生活、工作和社会秩序。
(3)迅速开展现场处置和救援工作。县反恐怖指挥部指令前线指挥部迅速调集本地资源和力量，先行采取紧急处置和救援行动，同时迅速协调、调动县内相关资源和力量予以支援，全面开展现场处置和救援工作。
各成员单位和相关部门应当依照职责分工，立即组织力量开展抢救伤员，疏散人群，安排群众，封锁和隔离相关区域，防止建筑物坍塌、水电气泄露，排除爆炸装置、辐射等，控制核辐射、疫情、毒情扩散等工作，及时组织实施现场勘查或组织专家组、反恐专业队伍进行谈判、解救人质等工作。
(4)全力维护事发地的社会稳定。 县反恐怖指挥部、前线指挥部要根据恐怖袭击事件的具体情况，要组织强大力量，采取各种预防性紧急措施，严防发动新一轮或连环式的恐怖袭击。
①关闭、封锁涵洞、水库、城市水源地、重要水利工程、桥梁、车站、码头、邮局等场所，必要时停止供电、供水、供气、供油，切断通风、中央空调等系统。
②加强对通信枢纽的管制，加强对重点、敏感人员、场所、部位、设施和标志性建筑物的安全保护。
③加大对社会面检查、巡逻、控制力度，严格出入境管理与控制。
④逐级汇报，向广州空军司令部建议划设空中、空中限制。
⑤组织、协调公安、武警等力量，发动和依靠基层组织、单位和广大群众，严密防范和严厉打击趁机抢劫、盗窃、制造恐怖气氛、煽动骚乱等犯罪活动，全力维护事发地及周边地区社会稳定。
(5)缜密侦查，严惩。县反恐指挥部、前线指挥部组织、协调公安等相关部门和武警的力量立即对恐怖袭击事件开展全面侦查和调查工作，及时清查事实，收集证据，依法严厉惩处制造事件的。根据需要，利用各种媒体公布案情和举报专线，发动群众参与打击和防范恐怖犯罪活动。公安等部门应当有针对性地加强相关情报工作，为侦查破案和防范、打击恐怖活动提供情报支持。
(6)统一报道口径。县委宣传部要本着有利于维护社会稳定，有利于提高公众防范意识，有利于打击，有利于维护我国国际形象的原则，在县委、政府和县反恐怖协调小组的指导下，组织协调宣传报道工作，及时、准确地向公众报道事情真相，有针对性地进行宣传教育，正确引导国内外舆论，并严格宣传纪律。同时，要通过对公众的宣传教育，表明政府的立场和决心，稳定人心;动员各部门、各单位和广大群众积极开展自救、互救，群防群治，尽快消除恐怖袭击造成的心理恐慌，恢复正常社会秩序。在恐怖犯罪案件侦破后，要及时予以报道，澄清事实真相。
4.2 信息共享和处理
4.2.1 报告制度。任何单位和个人都有向当地政府和公安机关报告恐怖袭击事件发生情况及隐患的权利，也有向上级公安机关举报不履行或者不按规定履行恐怖袭击事件应急职责的部门、单位及个人的权利。
有关单位及个人发现恐怖袭击事件或可疑事件时，立即向所在基层派出所或110指挥中心报告。所在地基层派出所或110处警队派警力到现场进行核实，确认是恐怖袭击事件后，应迅速上报，并对事发地进行控制、及时疏散群众、抢救伤员，封锁和隔离相关区域，等待增援力量，切不可轻举妄动，草率行事。
4.2.2 联络及信息
(1)恐怖袭击事件发生后，县反恐怖指挥部应设在县公安局110指挥中心，110指挥中心担负与前线指挥部和有关成员单位间的联络任务，做好上传下达的工作。
(2)县指挥部根据需要按照国家和省市有关规定及时向社会准确、客观地恐怖袭击事件发生的信息。
4.3 通讯
在恐怖袭击事件应急预案处置的整个过程中，必须保持通讯联络及有关信息系统网络畅通，明确主要联络和信息系统维护人员、专用电话和备用电话。
4.4 应急结束
应急预案启动后，专家组负责对恐怖袭击事件的性质和危害程度进行评估，并及时向县指挥中心和县人民政府提交评估报告。根据专家组的意见，经县指挥部同意，由县指挥部办公室对外下一阶段的工作部署或应急结束。
5.后期评估和善后处理
5.1 后期评估
应急预案实施结束后，县反恐怖指挥部要会同参加处置的相关单位，组织专家和有关人员，对事件造成的损失进行评估，分析恐怖袭击事件发生的原因和应吸取的经验教训，提出改进意见和措施，完善预案。根据县反恐怖指挥部的报告，县人民政府向市人民政府报送实施的有关情况。
5.2 善后处置
处置工作完毕后，县反恐怖指挥部、前线指挥部终止工作。事发地党委、政府要组织力量迅速恢复正常的生产、工作学习和社会秩序，安定民心，尽可能减少恐怖袭击带来的损失和影响，并组织公安、武警在事发地进行治安巡逻，确保社会治安稳定。
6.应急保障
各部门、各单位应当按照职责分工，认真研究，落实各项应急准备工作，强化日常工作，为处置大规模恐怖袭击事件提供可靠的保障。
6.1 装备建设和物资准备
县反恐怖工作协调小组成员单位和有关主管部门，要根据各自的职责范围和处置工作需要，按照一定区域(建制)，装备必要的防护、洗消、查爆、排爆和抢险求援的器材，配齐必要的检查、鉴定和检测设备，配备必要的特种武器、侦查技术装备和交通、通信管理工具，储备适量的救治药品、疫苗。在主要城区指定部分医院，做好紧急情况下病房、药物和专业人员的准备。储备必要的基本生活救援物资。加强工程抢险力量，配备必需品的抢险设备和物资。
6.2 反恐怖技术的研究和开发
有关部门要密切跟踪和掌握国际反恐怖技术的发展动向和趋势，加强对反恐怖相关技术，特别防爆、查爆、排爆、防护、救治、勘查、侦查、检验、鉴定、信息网络安全保护等技术的研究和开发。
6.3 通信管理和支持
公安部门要适应反恐怖斗争的需要，除完善现有的指挥系统外，应当建立和完善备用指挥系统，确保紧急情况下可随时启用，不断提高通信保障能力，确保预案启动后联络畅通。县公安局平时要与武警中队建立联络机制。各成员单位和有关部门要建立健全全天侯值班制度，并与下属机关建立畅通的联络体系。通信管理部门要组织调度通信网络及相应的手段，做好应急通信保障工作，保证应急时期的通信需要。武警中队要随时做好应对突发恐怖事件的通信保障。
6.4 后勤支援和保障
县财政局应将反恐怖经费列入年度预算，并应分别对县反恐怖基础设施项目建设和建成后的营运费给予必要的支持。各级财政部门也要根据事权划分的原则，为反恐怖基础设施和科研开发及检测设备和反恐怖专业人才培训提供经费，并保障防范、处置恐怖袭击和储备基本生活救援物资所需的经费。有关部门还要保证求援人员和物资运输安全、畅通。
6.5 日常防范
反恐怖工作要坚持专门工作与群众路线相结合的方针，大力加强人力情报工作，并充分利用高科技手段，努力获取预警性、内幕性、深层次的反恐怖情报信息，先发制敌，将各类恐怖活动制止在萌芽状态;有关部门要加强对重要人员、部位、场所、设施和计算机信息系统的安全防范工作;各级主管部门要加强对各种爆炸物品、枪支、弹药及核放射性、生物、化学等危险物品的管理和安全防范措施，建立责任制并制定严格的管理规章制度，严防发生相关物品被盗、被抢、丢失以及相关设施被袭击等事件;有关部门要加强对入境人员、物品、邮件的检查，加强对相关企业的管理，防止及危险物品入境;要强化社会治安综合治理与反恐怖措施的落实。加强有关科普宣传教育工作，宣传恐怖主义的危害，增加公众预防恐怖袭击的常识，鼓励公众举报恐怖犯罪线索，广泛调动公众参与反恐怖斗争的积极性，增强公众的防范意识，提高公众的防范能力。
6.6 制定具体预案和培训演练
县反恐怖工作协调小组办公室负责会同有关部门，研究制定分类预案，指导、协调各成员单位、相关部门按照总体预案的要求，结合工作实际制定和完善部门预案，并适时开展演练，提高处置人员素质，增强反恐怖实战能力。
7.附 则
7.1 名词术语
7.1.1 恐怖袭击事件
本预案所称的恐怖袭击事件是指境内外恐怖组织、在我县境内实施恐怖袭击，危害或危及国家安全、公共安全、引起社会公众恐怖的事件。
7.1.2 新疆“”
是指新疆境内的恐怖势力、宗教极端势力和民族分裂势力。
7.2 预案管理与更新
县人民政府根据需要及时组织对本预案进行修订，经专家论证后报市人民政府备案，县反恐怖工作协调小组应参照本预案制订恐怖袭击事件应急预案手册，并报县人民政府备案。
7.3 奖励和责罚
对在报告和处置恐怖袭击事件中作出突出贡献的单位和个人，按照有关法律、法规或文件等规定给予记功和受奖，对在处置恐怖袭击事件中，为维护国家形象，保护人民群众生命和财产安全而牺牲的人员，按有关规定上报，追认烈士，并按照规定对家属进行抚恤。对在报告和处置过程中因、临阵脱逃或处置不当，造成重大社会影响、经济损失和人员伤亡的单位和个人，将依法追究其责任。
7.4 制订和解释部门
本预案由县公安局制定并负责解释。
7.5 预案实施或生效时间
[关键词] 恐怖袭击特征成因缺失对策
所谓恐怖袭击事件是指突然发生,造成或有可能造成重大人员伤亡、财产损失和严重社会危害,危及公共安全的突发公共事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,突发公共事件主要分为以下四类:1.自然灾害。2.事故灾难。3.公共卫生事件。4.社会安全事件。恐怖袭击属于社会安全事件的一种。具体到大型商场来说，近来一段时间在我国各地大型商场多发的爆炸、投毒等事件就属于典型的突发公共事件中的恐怖袭击事件。短时间内各地爆发如此高密度的恐怖袭击事件，不仅给商场自身带来了极坏的影响，而且还给国家和社会造成了严重的财产损失。
一、大型商场恐怖袭击事件的成因
大型商场恐怖袭击事件的成因大致可以分为四大类：1.报复泄愤型。即不法分子因某事对某人不满，为发泄个人私愤而制造爆炸、投毒等事件；2.恶作剧型。个别人制造爆炸、投毒等恐怖袭击就是乐于看到警察和社会各相关部门忙得焦头烂额的情景，以消解他们的心头之“恨”，得到些许心理安慰。3.谋取非法利益型。即谋财型。不法分子通过制造爆炸投毒等事件获得一定的经济利益。4.破坏社会安定型。即当事人出于对自己前途以及面临困境的绝望，有的则是因为希望通过这种极端的行为引起政府和有关部门的注意，并解决其长期未能解决的一些不公正现象。
总体来看，以上直接成因都是源于一种失衡心理的宣泄，仅仅是一种表象，是问题的外部特征，而不是问题的实质和根源。社会矛盾的聚集和激化以及发现解决矛盾机制的欠缺和无力等才是恐怖袭击事件频发的根本原因。
二、大型商场应对恐怖袭击事件的工作缺失
我们的社会长期处在高速发展的过程中，各种社会矛盾不断产生并积累，与此同时，社会又缺少比较有效的途径来疏导消除这些矛盾，当遇到比较激烈的冲突时，这些矛盾就会通过一些极端的形式表现出来。而大型商场作为人员聚集的公共场所，极易成为形形的人员以极端形式表达愤怒绝望等种种复杂心理的首选场所。而大型商场在应对恐怖袭击方面又存在许多工作缺失。
1.机构设置不力。近年来，一些城市内以投毒、爆炸、恐吓等方式对大型商场进行敲诈的犯罪活动明显增多，社会危害加剧。但是许多商场只强调经济效益，疏于安全防范，存在安全保卫制度不健全，保卫力量不落实的情况；有不少单位技防设施不全甚至形同虚设，有的电视监控没图像，防盗报警无声音，这些在人防、物防以及技防方面的工作缺失或不足极易引发恶性案件和重大安全事故。
目前在我国除公安部门设立有反恐的专业部门外，其他部门都没有专业反恐机构。当然，这并不表明只有公安机关一家就可以承担起反恐的重任，仅靠公安机关一家，也难以在全社会建立起系统高效的反恐网络。所以，大型商场作为反恐重点部位，应该高度重视应对恐怖袭击的机构设置。
2.对于恐怖袭击认识不足。许多商场片面强调经济效益，疏于安全防范的心理来源于侥幸心理，总觉得恐怖袭击离自己很遥远，不至于这么巧合被恐怖袭击分子选为袭击目标。有了侥幸心理，制度上自然就会有漏洞或停留在表面，设备上就更不愿意投入。有些大型商场的负责人认为反恐那是公安机关的事情，和商场无关，出了事情只要及时报警就行了。于是，一旦接到了恐怖袭击分子的电话，马上就把警察请到现场，结果给商场的经营和公众心理带来极大的负面影响。
3.缺乏有效预案，难以积极有效地防范。爆炸、投毒等恐怖袭击的实施者思考问题的方式与常人不一样，容易在常人疏于关注疏于管理的地方下手，干出出乎常人意料的事。他们对社会或充满仇视或充满对金钱的欲望，在正常的渠道又满足不了自己的心理需求，只能通过这些不寻常的方式来满足自己的畸形心理。再加上商场作为人口流动频繁的场所，难以作到限制嫌疑人员出入，所以自然危险系数极大。但最重要的一点是许多商场缺乏针对恐怖袭击的有效预案，防范恐怖袭击的难度就更大了。
4.很少举办预案演练，公众承受心理较差。由于恐怖袭击事件对社会的危害性远远超过其他一些普通刑事案件。它主要发生在公共场所，针对的是不特定的人群，对公共安全的危害性非常大，很容易造成公众的心理恐慌。这些年来，公众的心理承受能力有所加强，但总体来说还是很脆弱的。恐怖袭击事件一旦发生，不仅可能造成商场内的大量人员伤亡和财产损失，更主要的是对民众心理和社会安全带来的恐慌气氛很难消除，商场自身的经营状况可能也会一蹶不振。
5.物业管理混乱。商场的物业管理涉及到商场内部的监控设备安装维护、卫生保洁，保安人员的配置、安全巡防，垃圾桶的打扫，等等。爆炸、投毒、纵火等是当前中国最为常见的恐怖犯罪手段。而其中绝大多数都是通过爆炸实施的。这些爆炸物品带到商场一定会有专人实施安装，也一定会有可疑之处，但混乱的物业管理很难把恐怖袭击消灭在萌芽状态。
6.内部矛盾解决机制欠缺，对弱势群体的关注程度不够。当前炸弹恐怖袭击日趋活跃的趋势，也是弱势群体对强势群体反抗的表现。冲突是社会生活中一个不可避免的现实，对于一个大型商场来说，员工数百甚至上千，这些人员中难免会有各自的需求，各种利益需求也难免会发生矛盾和冲突。如果一个大型商场不做好商场员工的管理工作，尤其是忽略处在弱势群体中的个体，往往会使得这些个体孤注一掷，采取恐怖袭击方式进行报复或引起关注。
三、大型商场应对恐怖袭击事件的对策
面对恐怖袭击犯罪，我们不必过于恐慌，也不能任其发展。如何有效地防范恐怖袭击，是包括大型商场在内的全社会面临的挑战。我们在强调严厉打击此类犯罪的前提下，商场自身一定要有相应的对策。
1.明确管理机构，进一步明确职责。明确规定商场、超市安全防范的管理机构。强调“谁主管谁负责”的原则，各商场、超市的法人代表应是本单位的安全防范责任人，对本单位的防范工作全面负责。扎实抓好保安队伍建设，严格情况信息报告制度。负责人在抓安全工作中，要注意突出工作重点，形成工作合力。要联合公安机关、消防部门及综合治理部门，切实抓好商场周边环境的整治工作，消除不安定因素，净化经营环境。联合广电、工商、文化和新闻出版部门，采取有效措施，加强对商场名誉的正面报道力度，及时消除不良信息的影响，净化商场的舆论环境。
2.认识到恐怖袭击会在一段时间内继续存在，而且会有变化。恐怖袭击作为一种刑事犯罪，不会在短期内得到根治消除，这里既有来自于商场内部的矛盾、商场经营过程中与其他商场间的矛盾，国内社会发展过程中的矛盾等国内的因素，更重要地是来自于国际的恐怖犯罪的影响。这些不良因素的影响是长期的，同时也就决定着恐怖袭击仍会在一段时间内继续存在。不仅如此，恐怖袭击分子还可能变换方式，改头换面来逃避防范打击。
3.制定针对性预案。预案应涉及领导部门、执行部门，责任人员，同时预案还应该涉及大型商场的人防、物防、技防等内容。预案还应关注到商场财务室、营业款结算中心、金银珠宝柜台、收银台、中控电视监控室等重点部位。同时可借鉴2006年北京市各商场制定处置突发事件工作预案的做法，根据事件实际情况分为黄色、橙色、红色三级预案，其中红色为最高级别，发生爆炸、投毒、纵火等恐怖袭击情况时启动；而黄色是最低一级，发现可疑爆炸物，接到恐吓电话，有可能造成局面失控时的预警。橙色为中间级别。
只有做好应急预案。发生恐怖袭击事件后，才能够立即启动应急预案，保障应急处理工作有序有效地进行。
4.对预案积极组织演练，提高群众公共安全意识。大型商场对提高员工顾客公共安全意识负有责任。一方面，大型商场要对目前各级政府所采取的种种管理措施、预警制度有清醒的认识和理解，予以配合并积极遵守；另一方面，大型商场还要对预案实施中的防范、救护、避难、灾难恢复等措施积极组织员工演练，并对顾客进行必要的宣传、教育和演练。总之，要想解决和应对大型商场面对的恐怖袭击犯罪，除了加大打击力度外，更应当加强防范，把科学严谨的预案落到实处。
5.要加大对公共安全建设的投入，从经费、编制、装备各方面予以保障。恐怖袭击不仅对大型商场的人员素质能力提出了考验，而且对大型商场的硬件设施也提出了要求。比如：营业面积1000平方米以上的商场必须设置控制中心，对商场进行实时影像监控，并在黄金柜、贵重物品柜、收银台、寄存处、食品柜、出入口等重点部位安装可视探头等监控设施及紧急报警装置；营业面积200平方米以上的商场应比照执行。只有加大对商场公共安全建设的投入，从经费、编制、装备各方面予以保障，才能树起防范恐怖袭击的技术堤坝。
6.改变物业管理方式。商场物业管理方式近几年变化较快，早已从以往夜晚有人值班的要求提升到了夜晚有人巡防，出了事故有人承担责任的要求上来。而且商场经营的特点，也要求改变以往人防为主的模式，实现以技防为主，人防物防相结合的模式上来。比如1000平方米以上的商场如按要求安装了摄像探头等安全技术防范设施后，可大大节省人力，并且能够为打击恐怖袭击犯罪提供有利有力证据。先进的物业管理方式之下，要求物业管理部门制定完善严密的预案，平时做好深入细致的安全大检查，对于检查发现的隐患和问题，要逐一拉出账单，以书面形式提出改进的措施或者建议，及时通知有关单位和商场负责人，并协助抓好落实工作。发生恐怖袭击能够按案件性质启动不同级别的预案，充分发挥了人防、技防、物防的作用，将损失降到了最低。
7.建立有效的内部矛盾处理机制和纠纷解决系统，关注弱势群体。虽然社会上目前存在着各种各样的社会矛盾处理机制和纠纷解决系统，但是这些机构的改革远远落后于社会矛盾多元化和复杂化的程度。因此必须根据商场自身情况，关注弱势群体，改革纠纷解决机制，把个体之间的矛盾隐患及早消除。因此我们必须把消除恐怖袭击作为一个系统工程，采取“打防结合”的原则，把工作做在平时，做到各个方面，切实防止一面打击恐怖袭击，一面“制造”恐怖袭击事件的发生。正如专家所分析的那样，警方迅速破案，严厉打击只是治标，社会的协调发展，及时发现和消解矛盾，才是治本之策。
1 总则
1.1 编制依据
本预案编制依据《王家川采油厂突发事件总体应急预案》，同时还包括：《国家反恐怖工作协调小组办公室国家处置大规模恐怖袭击事件基本预案》、《公安部公安机关处置大规模恐怖袭击事件分预案》和《王家川采油厂恐怖袭击突发事件专项应急预案》。
1.2适用范围
本预案适用于发生在王家川采油厂佛古塬集输站所属基层单位需要采油厂协调处置的恐怖袭击事件。
本预案所指的恐怖袭击事件是为达到某种特定的政治目的，而针对政府、公众、组织和个人使用令人难以预料的暴力讹诈或威胁行为。结合佛古塬集输站实际，主要包括以下几个方面：
（1）利用各种手段袭击重点部位、储油罐区、装卸油区、输油管道系统等生产要害部位和重要生活、活动场所。
（2）利用各种手段袭击、劫持集输油站员工或相关人员。
1.3事件响应分级
按照负责应对恐怖袭击事件的人民政府级别，将应急处置分为I、II、III、IV四级。
（1）I级为国家（公安部）直接部署应对油田公司所属二级单位发生恐怖袭击事件的。
（1）II级为省、自治区、直辖市人民政府（公安厅、局）负责应对油田公司所属二级单位发生恐怖袭击事件的。
（2）III级为地、市、州人民政府（公安局）负责应对油田公司所属二级单位发生恐怖袭击事件的。
（3）IV级为县、区（含县级市）人民政府（公安局、公安分局）负责应对油田公司所属二级单位发生恐怖袭击事件的。
2、组织机构及职责
王家川采油厂佛古塬集输站反恐应急机构，由采油厂防恐应急领导小组（以下简称防恐领导小组）、防恐领导小组办公室（以下简称防恐办公室）、机关相关部门及专家组组成，基层单位有保安大队作为防恐专业机构。
2.1防恐领导小组及其职责
防恐领导小组是在王家川采油厂应急领导小组领导下的恐怖袭击事件应急管理工作的领导机构。
组 长：厂分管安全、分管治安副厂长
副组长：厂长（党委）办公室主任
成 员：保卫科、厂长（党委）办公室、财务资产科、生产运行科、安全环保科、企管科、集输站、后勤服务科等部门负责人。
2.1.1主要工作职责
（1）恐怖袭击事件的防范和应急处置工作，以各省、市有关部门或当地人民政府为主导，企业全力做好协作、配合工作。
（2）恐怖袭击事件专项应急预案的制修订工作。
（3）配合II、III级事件，领导负责油田公司内部IV级恐怖袭击事件的应急响应和处置工作，下达各种相应指令。
（4）必要时，向王家川采油厂应急领导小组建议启动其它专项预案。
（5）确定厂防恐应急处置工作方案，协调调动油田公司各种应急资源。
（6）向油田公司和地方政府申请救援，负责与事发地人民政府的联络和沟通。
（7）配合地方人民政府，做好新闻工作。
2.1.2防恐领导小组组长（含副组长）
（1）审定并签发本预案。
（2）负责签发恐怖袭击事件预警指令，本预案启动和应急状态解除令。
（3）根据恐怖袭击事件发展动向，及时向厂突发事件应急领导小组建议启动其它专项预案。
（4）主持应急处置工作会议，批准重大应急决策。
（5）决定向油田公司或有关地方人民政府报告，审定并签发报告。
（6）审定新闻的企业信息。
2.2防恐办公室及其职责
防恐办公室设在保卫科。由保卫科科长担任防恐办公室主任，保卫部负责防恐办公室日常工作，是防恐领导小组应急指挥决策的执行协调机构。值班电话：0911-
成 员：保卫科、、生产运行科、安全环保科、厂长（党委）办公室、企管科。
2.2.1主要工作职责
（1）做好应急值班和信息收集汇总，接到二级单位恐怖袭击事件报告后，密切跟踪事件发展动态，及时向防恐领导小组报告。
（2）恐怖袭击事件预警、解除预警指令。
（3）形成应急处置方案，向防恐领导小组报告。
（4）调动厂内部各类应急资源。
（5）按照规定时间及时向地方人民政府汇报，做好与地方人民政府联络和沟通。
（6）根据需要，向领导小组提供相关建议。
2.2.2防恐办公室主任（含副主任）
（1）保持与事发单位的联络，及时将恐怖袭击事件信息向防恐领导小组报告，提出相关工作建议。
（2）按照防恐领导小组要求，对内各种预警、应急指令。
（3）组织专家组和防恐办公室有关工作组制定工作方案，向防恐领导小组提交。
（4）对内负责落实王家川采油厂佛古塬集输站各种应急资源的统一协调、调动，对外及时向油田公司和地方人民政府有关部门报告企业情况。
（5）建立成员部门之间信息沟通渠道，定时召集应急会议。
（6）领导本预案的修订与更新工作。
2.3部门职责
2.3.1保卫科
（1）跟踪处置有关恐怖袭击、爆炸事件应急情况，并落实应急职能指令。
（2）应急状态下配合当地公安机关对现场警戒、保卫工作。
（3）负责协调应急状态下与事发地司法机关的联系和沟通。
（4）负责应急状态下的消防抢险车辆调动。
（5）负责对重点要害部位的保卫工作监督检查和业务指导。
（6）负责防恐队伍的建设和管理。
2.3.2厂长（党委）办公室
（1）负责厂与地方政府的信息沟通与联系。
（2）负责组织起草应急事件上报材料，牵头组织新闻工作。
2.3.3生产运行科
（1）负责厂24小时应急值班、应急接警、预警工作；联系电话：0911-8619350.应急状态下承担应急调度指挥、信息收集、并及时反馈处置情况。
2.3.4其它
安全环保科等部门落实好处置恐怖袭击事件指令。
3预防和预警
3.1预防与应急准备
（1）王家川采油厂佛古塬集输站对关系安全生产和民生的重要部位和基础设施，特别是生产调度、施工作业现场、原油生产处理、原油储运、运水供电、通讯设施等重点部门、部位，明确防范等级和防范制度，建立专门档案并完善人防、物防和技防措施；各基层单位按照要求认真做好措施落实。
（2）保卫科要加强防恐专业队伍建设，根据油田实际和所在地域社情实际，配备必要的装备，做好物资、消防、防毒、防化、防爆及交通运输、医疗防疫、通讯等方面的准备和保障工作。
（3）集输站要通过多种形式，开展恐怖袭击事件的危害、救援避难知识、应急预案的内容、应急报告电话等告知单位员工，要开展普及教育，提高员工防恐意识。
3.2信息收集及报告
3.2.1信息收集
（1）王家川采油厂佛古塬集输站防恐领导小组及防恐办公室通过各种渠道收集、获取油田所在地的各种有关恐怖袭击事件信息，为应急工作提供有利的信息支持。
（2）防恐办公室根据收集到的工作信息，对发生恐怖袭击事件风险进行分析，并将预测结果立即报防恐领导小组。
3.2.2信息报告
（1）发生恐怖袭击事件的单位必须立即报当地人民政府公安机关，同时在1小时内报告厂防恐办公室及相关职能部门。
（2）信息报告要求及时、准确有效、持续、以书面报告为主。紧急情况下，可先用电话口头报告，随后立即书面报告。
3.2.3 报告内容
（1）恐怖袭击事件发生的单位、时间、地点和恐怖袭击事件的性质、种类。
（2）现场的人员伤亡和财产损失情况。
（3）恐怖袭击事件发生的经过，已采取的措施及效果。
（4）对恐怖袭击事件发展的动态预测及造成次生灾害的风险。
（5）信息报往厂以外的其他政府部门或单位情况，政府部门处置情况。
（6）信息报告的签发人及报告人的姓名、职务、联系方式等。
3.3 预警分级及
3.3.1预警分级
根据恐怖袭击事件发生的概率，可能造成的危害程度和次生、衍生灾害的发生风险，预警级别划分为I、II、III、IV四个级别： （1）I级（高风险）：用红色表示，预计恐怖袭击事件随时会发生，涉及的单位要立即向当地公安机关报告，同时组织人员撤离并对现场进行封闭。
（2）II级（较高风险）：用橙色表示，预计恐怖袭击事件即将发生，涉及的单位要及时向当地公安机关进行报告并做好人员撤离的准备，同时向驻地武装人民警察部队申请武装守卫。、
（3）III级（一般风险）：用黄色表示，预计恐怖袭击事件极有可能发生，涉及的单位及时向当地公安机关进行报告，同时申请警企联防。
（4）IV级（低风险）：用蓝色表示，预计恐怖袭击事件有可能发生，涉及的单位要加大自防工作力度，进一步完善自防工作措施。
3.3.2预警程序
根据恐怖袭击事件的预警等级，防恐办公室应做好以下工作：
收集恐怖袭击事件信息进行汇总和分析。
（1）认为有必要预警信息的应立即报防恐领导小组，并根据防恐领导小组要求及时向油田公司好地方人民政府有关部门进行报告。
（2）根据防恐领导小组指令，通知有关单位和部门，做好防范和准备工作；落实防范措施。
（3）随时跟踪事件动态，及时调整措施。
3.4预警的解除
预警解除同时满足以下条件，解除指令有防恐领导小组办公室下达。
（1）根据地方人民政府有关部门解除预警的。
（2）恐怖袭击事件的发生风险消除并经专家组分析论证。
（3）各基层单位向所在地人民政府通报解除情况的。
4应急响应
4.1应急响应启动
恐怖袭击事件符合IV级及以上，启动预案并向采油厂汇报。
4.2应急处置
4.2.1信息收集和报告
（1）发生恐怖袭击事件在第一时间向当地人民政府汇报，同时向厂应急领导小组办公室或防恐领导小组办公室24小时值班室报告。电话：0911-8619350。
（2）对发生IV级以上的恐怖袭击事件情况要快速核实、分析和汇总，密切跟踪事件的发展动态，防恐办公室收到情况后，及时汇总汇报防恐领导小组长，召集首次会议，签发预案启动令；向事发单位派出指挥人员和专家负责事件处置，配合当地人民政府做好相关工作。
（3）防恐领导小组审批后及时向油田公司汇报，同时与事发的和负责应急处理的地方政府部门保持联络顺畅。
4.2.2人员及财产救援和事态控制
（1）防恐办公室根据事态发展，制定防恐处置工作方案，指导事发单位先期开展抢险救助，根据恐怖袭击事件种类，组织人员疏散和现场封闭，防止人员伤亡和财产损失的进一步扩大。
（2）防恐领导小组向事发单位派出工作人员和有关专家，展开应急处置工作，对重要的生产、民生设施和设备进行紧急保护盒抢修。
（3）派出人员立即赶赴现场处置，与事发单位全面配合好地方政府有关部门做好恐怖袭击事件的应急处置，采取各种预防性措施，严防恐怖分子发动新一轮或连环式的恐怖袭击事件。
4.2.3挑拨应急资源
（1）防恐办公室及时落实挑拨各种应急队伍资源和装备等。
（2）防恐办公室根据事态发展，需要扩大应急资源时，及时向油田公司汇报和地方人民政府汇报，请求支援。
4.2.4维护稳定
（1）事发单位要加大重点要害部位检查、巡逻、控制力度，积极协助公安、国家安全等政府部门开展维护社会稳定工作。
（2）做好事发单位伤亡员工群众的善后工作，保障基本生活标准，配合地方部门做好企业职工群众生活保障工作，做好员工内部的思想稳定工作。
4.3应急状态解除
应急状态解除需满足以下条件，解除指令有防恐领导小组组长签发。
应急处置恐怖袭击事件工作的市、县人民政府、防恐领导小组有关部门提出终止应急状态的。
（1）恐怖袭击事件的应急处置工作完成并经专家组分析论证，事态得到控制，正常秩序基本恢复。
（2）针对恐怖袭击事件引发的次生、衍生灾害，相关专项预案已经启动。
4.4善后工作
（1）事发单位按照要求，为公安机关、医疗机构救治提供尽可能准确的信息。
（2）应急状态解除后，事件发生单位要组织力量迅速恢复正常的生产、生活秩序，减少恐怖袭击事件带来的损失和影响。
（1）防恐办公室同参加处置的相关部门和单位将引发事件的原因分析、人员伤亡和财产损失最终情况、善后处理、恢复生产的措施和进展以及应急预案实施效果进行总体评价。
（2）防恐办公室按照领导要求，及时向上级和地方政府有关部门汇报总结材料，针对事件处置情况，完善预防措施。
5应急保障
5.1应急队伍
王家川采油厂佛古塬集输站有保卫科、消防大队专业的反恐队伍。
5.2通讯、装备物资保障
（1）生产运行科建立健全应急通讯保障，确保应急工作中的通信畅通无阻。
（2）建立有应急物资保障制度，集输站储备应急救援所需的常用和特种设备、设施、建立区域应急保障体系，统一调拨使用。
6附则
6,1制定与解释
本预案由王家川采油厂保卫科组织制定，并负责解释。
一、强化组织领导
交通运输行业反恐工作任重道远，责任重大，一直以来，我大队就深以为然，高度重视反恐工作。为切实加强对反恐工作的组织领导，我们相应成立了反恐怖主义工作领导小组，由大队长亲任组长，副大队长任副组长，各中队长为成员，领导小组下设办公室在综合办，负责反恐日常协调工作。领导小组的成立，为反恐工作打下扎实的组织基础。
二、强化安排部署
为强力推进反恐工作，我大队认真履行反恐工作职责，及时召开反恐工作会议，传达各级反恐工作会议精神和相关文件精神，学习培训《中华人民共和国反恐怖主义法》，研究部署并督促落实反恐各项工作措施。研究制定并出台印发了《赤水路政执法大队反恐工作实施方案》，对反恐工作的指导思想、组织领导、工作职责、防范措施和工作要求进行了明确。加强对管段内高速公路反恐工作的检查指导，督促特别是人员密集区如服务区（停车区）、加油站以及各收费站全面落实《中华人民共和国反恐怖主义法》要求和上级部门反恐工作部署，结合本单位实际制定好反恐工作应急预案。
三、强化宣传提升意识
一是召开反恐防暴工作部署会和推进会，传达学习各级关于反恐工作会议精神,安排部署相关工作。二是督促行业相关单位加强对反恐防暴法律法规和相关知识的宣传学习，全面提升干部职工和从业人员反恐防暴意识让，做到有反恐意识、懂反恐知识、会发现苗头、知报告方式。三是积极开展宣传工作，联合交警和养护部门对管段内收费站服务区等人流密集地点进行集中宣传，发放宣传资料100余份，张贴横幅2幅，接受群众咨询服务50余人次。不仅提升了群众对反恐工作重要性的认识，对预防和减少恐怖主义滋生土壤，促进了社会安定团结。
四、强化反恐检查和反恐防范应急处置能力
大队将安全生产检查与反恐怖检查结合，针对隧道、桥梁等易造成重大事故的路段，加强日常的监管力度，从源头上消除暴恐事件可能发生的隐患，有效消除影响高速公路行业安全稳定的各种涉恐隐患和现实威胁。今年以来，大队共检查桥梁67座，隧道2个，均未发现异常情况。另外，为落实相关反恐防范制度和措施，大队积极开展内部经常性检查，定期对办公场所消防安全等设施进行检查,同时结合实际在办公区域安装视频监控设备，确保各项防控措施落实到位；同时结合管段实际不断完善各类应急处置预案，通过参与应急抢险、突发事件等应急演练，切实提高突发事件应急处置工作水平。
五、强化联动机制
为充分发挥好高速公路各单位优势,大队会同“一路三方”除联合开展巡查外，同时会同地方相关部门建立工作协调联动机制,联合进行安全隐患和反恐隐患排查整治工作，形成齐抓共管的工作局面,严格落实反恐工作高速公路保畅任务。
关键词：刑法修正案九；恐怖主义；犯罪；刑罚
中图分类号：D924
文献标识码：A 文章编号：1672-1101（2016）03-0046-04
Abstract： In recent years， criminal acts involving terrorism have frequently and repeatedly taken place at home and abroad， posing a threat to the safety of people’s life and property， disrupting the security order of society and economy and also the political stability of the state. The trend is spreading. The amended articles and the trend in amendment in Amendment （IX） to the Criminal Law reflect the changes in the concepts of security and law and the orientation of social problems. Based on the Amendment （IX） ， the paper focuses on the amended articles related to terrorist crimes， and further explores the idea， trend and intention of the fight against terrorist crimes in the arena of politics and laws of China.
Key words： Amendment （IX） to the Criminal Law； terrorism； crime； criminal penalty
近年来，国际恐怖犯罪行为频发、多发、重发，我国境内恐怖犯罪行为也呈现出类似特点。恐怖犯罪行为严重威胁各国人民的生命财产安全，破坏社会经济安全秩序，危害国家的政治稳定。面对恐怖犯罪行为在全球范围内的蔓延之势，世界各国都空前加大了打击力度。我国《刑法修正案（九）》也及时反映了这一时代要求。本文以我国《刑法修正案（九）》为切入点，着重探讨该修正案关于恐怖主义犯罪的相关条文，以期探究我国政治、法律对于恐怖主义犯罪打击的理念、倾向和意图，希冀为打击恐怖主义犯罪提供些许有益启示。
一、《刑法修正案（九）》修正简介
《中华人民共和国刑法修正案 （九） （草案）》历经多方征求意见、专家反复论证和三次审议，经十二届全国人大常委会十六次会议表决通过，于2015年8月29日正式施行。通过与旧刑法条文的对照我们不难看出，不论是罪刑的增减或是量刑的变化，都是以社会人文的大方向及经济政治法律发展的需要进行的。其中，最引人注意的就是关于死刑的变化，继刑法修正案（八）减少13个死刑罪名、保留55个死刑罪名之后，《刑法修正案（九）》取消了走私武器、弹药罪，走私核材料罪，走私假币罪，伪造货币罪，集资诈骗罪，组织罪，强迫罪，阻碍执行军事职务罪，战时造谣惑众罪等9个死刑罪名。可以说是在逐步执行少杀、慎杀、减少适用死刑罪名的死刑政策，。这表明我国对死刑的观念在逐渐发生变化，对死刑有了更直观的理解，也接受了死刑存在负面问题的观点。相比其他国家刑法，我国对死刑的态度和适用在某些方面确实存在过重问题，《刑法修正案（九）》的提出似乎是为死刑的减少甚至于废除打下了一个基础。当然，在当今社会中死刑究竟该如何适用仍是一个值得讨论的问题。但是，“在我国社会治安形势总体稳定可控， 一些严重犯罪稳中有降的社会背景下，不应过分依赖死刑的威慑功能，而是顺应国际限制、废止死刑的立法趋势，不断减少我国的死刑罪名。” [1]同时，在“慎杀”、“少杀”、“不杀”的死刑思想和政策的不断发展中，“慎刑”的思想也在不断的发展。
在其他条文的修改中也都有对社会的反映。例如贪污罪不再规定具体数额、增加行贿罪的财产刑和范围等，与当今政治中反贪反腐之风存在很大关联；加大对恐怖主义的惩治也与近年来恐怖活动多发、保障社会总体安定的需求有关。由此可以看出，法律与社会是相互制衡、共同发展的，法律调整着社会存在的问题，而社会发展不断产生的新的问题也促使着法律不断的更新变化，以适应社会发展的需求。《刑法修正案（九）》的变动有很多，对于这些修改的支持或反对的意见也有很多。
二、《刑法修正案（九）》有关恐怖主义的规定略解
（一）对恐怖主义的简说
“恐怖主义”、“恐怖活动犯罪”等概念是构建科学的反恐立法体系的基础，也是对包括煽动恐怖活动罪在内的恐怖活动犯罪正确适用法律的基础。目前仍具有法律效力的全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称“《决定》”）只规定了“恐怖活动”、“恐怖活动组织”、“恐怖活动人员”等概念，尚无法律界定“恐怖活动犯罪”。但是，《刑法》、《刑事诉讼法》已经使用了“恐怖活动犯罪”概念，并有相应的实体和程序的规定[2]。
而学术界关于“恐怖主义”说法不一，有的称为“恐怖犯罪”，有的称为“犯罪”，有的称为“恐怖组织犯罪”，有的称为“恐怖主义犯罪”，等等。本文称为“恐怖主义”。“恐怖主义”是“附着在社会机体上的一大‘毒瘤’，当前正处在‘恶化期’，其所散发出的恐怖‘毒素’，不仅刺痛着各国民众的善良心灵，而且给各国的经济发展和社会稳定带来了极大冲击。” [3]
恐怖主义往往非法使用暴力或暴力威胁或其他手段实施包括暗杀、爆炸、绑架与劫持人质等犯罪行为，这些恐怖主义行动往往造成不同程度的社会危害。近年来，在国际社会恐怖活动呈反弹之势的大背景下，我国也发生了多起暴力恐怖事件。从2013年“北京10・28暴力恐怖袭击案”到2014年“3・01昆明火车站案”以及“5・06广州火车站案”等，恐怖袭击从个别走向频发、从边境走向城市内地、从新闻字眼走向民众生活，面对这一现状，法治如何主动适应恐怖袭击形式新变化就显得尤为重要，而事实上从对这一系列案件的审理裁决也可看出，从重从严审理、坚决高压打击一直是我国政治和法律对待恐怖犯罪的态度。《刑法修正案（九）》也在这一方面对之前相关的刑法条文进行了修改，从中也可以看出国家对恐怖犯罪预防和处理的更多思考。
（二）相关条文的具体修改及分析
《刑法修正案（九）》规定了有关打击恐怖主义、极端主义犯罪的内容，主要包含以下几方面：
1.对原刑法第一百二十条进行修改，“组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑”增加“并处没收财产”；“积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑”，增加“并处罚金”；“其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利”，增加“可以并处罚金”。
此条文有关恐怖主义犯罪部分大都设置了财产刑；在这些设置了财产刑的恐怖主义犯罪中，除了参加恐怖活动罪中的其他参加者是判处得并制罚金刑外，其他均判处必并制罚金刑。
这与国外的立法向吻合，“在国外的反恐立法中，通常也把财产刑作为打击和预防恐怖主义犯罪的主要刑种，如美国联邦在 1987 年制定的《量刑指南》中明确规定罚金刑是全部案件都必须判处，俄罗斯在2006 年《反恐怖主义法》的修正案中恢复了对严重犯罪和特别严重犯罪判处没收财产的规定。” [4]
对恐怖主义犯罪配置以必并制为主的罚金刑，强调在法定刑部分增加财产刑，反映立法强化对该罪的经济制裁。之所以这样规定，其原因在于“不同于普通刑事犯罪的恐怖活动往往需要大量资金，增加财产刑有利于预防恐怖犯罪分子再次犯罪。”[5]以往我国刑法只注意打击恐怖组织和个人、的犯罪行为，此次增加财产刑，其目的与作用值得思考：
（1）剥夺恐怖犯罪的物质、经济基础，降低甚至消灭恐怖组织和的“再生能力”。随着经济发展和科技进步，恐怖活动的规模、基础和分工日趋完善和组织性。如同一个机关的运行，除了管理分工之外，物质基础必不可少，甚至可以说是每一次组织行动的根基。在审理罪犯后施以相应的财产刑，一方面可以追踪财产的来源和数量，另一方面可以从源头和基础上动摇恐怖活动所依赖的物质条件，用刑法手段断其财路，逐步摧毁其经济基础，防止“再生”。物质是组织活动的基本要素，以往对恐怖主义的打击大多停留在摧毁个人及组织上，而恐怖组织往往具有隐蔽性，很容易造成漏网之鱼，从而死灰复燃，难以根绝。因此，打击恐怖组织的经济基础，也要关注其背后的利益链甚至“产业链”。近来国际上的ISIS就是其中的典型，如不坏其根基，很难完全消灭恐怖主义，除恶务尽。
（2）增加对恐怖犯罪的打击力度，增强威慑力。恐怖犯罪的犯罪分子因受到特殊的宣传而产生不利于社会安定和平的极端性思想，从而做出暴力恐怖行为，给社会造成损害。增加财产刑的同时等于加重了对该罪的处罚力度，对民间乃至国际社会上要求严厉打击恐怖犯罪的呼声做出了回应，为国家及社会打击恐怖犯罪行为营造了一个高压严惩的良好氛围。
（3）替政府与社会减轻负担，有利于消除犯罪带来的后续不良影响。恐怖主义犯罪往往采用极端且具有一定伤害规模的方式进行，在造成人员伤亡、财产损失的情况下，还会带来一定程度上的恐慌和社会混乱。增加财产刑，可以在一定程度上为政府及社会各方后期的安置、安抚、重建及调查、处理工作给予物质上的支持和弥补，减轻政府与民间的经济负担。
2.在刑法第一百二十条之一后增加了第一百二十条之三“以制作、散发宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品，或者通过讲授、信息等方式宣扬恐怖主义、极端主义的，或者煽动实施恐怖活动的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。 ”
我们可以把这一新增条款称为“宣扬恐怖主义、极端主义罪”。当今世界处在多元化、信息化时代，、极端分子易利用这种特点，利用网络、书籍等各种渠道大面积、广泛地宣扬、传播、煽动恐怖主义、极端主义，针对这种新形势国家通过法律进行严格管控固然重要，但这其中也存在很多问题：
（1）对“恐怖主义”“极端主义”的概念及范围，应当有解释和界定。恐怖主义犯罪问题有着复杂的历史背景、政治动因、思想渊源和文化环境，在对其界定时，因为不同的国家利益、民族情感和宗教认同，又存在着很多不同的解释和看法，但在现实社会生活中，具有一定规范性、可供社会大众参考的定义和范围对于打击此类犯罪有着重要的意义。此前全国人大《关于加强恐怖工作有关问题的决定》对“恐怖活动”“恐怖组织”进行了界定，并规定公安部公布恐怖活动组织及其人员名单，此项规定具有很大的参考价值和规范意义。除此之外，国家及政府应当对此种明确的界定和规范加以宣传，以增强民众的了解与社会的普及程度，避免出现非因故意而触犯法律的行为导致扩大入罪与打击范围，造成不必要的社会问题。
（2）我国宪法第三十三条规定“国家尊重和保障人权”，第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，第三十六条规定“中华人民共和国公民有的自由”，第四十七条规定“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。这些都属于公民的权利和自由，受宪法保护。作为国家的根本大法，任何法律都不得与宪法有所抵触。而在本条规定中，“制作、宣传”文学作品本属于公民自由，只因冠以“恐怖主义、极端主义”的内容才受到处罚。在社会生活中、在含有一定主观判断的情况下，极易与“公民自由”发生冲突，引发争议。因此，除了明确的界定与规范之外，在司法实践过程中，也应正确对待，把握好与“公民自由”之间的关系和程度，不可以让打击恐怖主义、极端主义成为公民自由的限制网。同时，对于恐怖主义思想的受众问题是一个盲区。在制作、散布宣扬恐怖主义的人员受到惩戒后，那些受到恐怖主义思想影响的受众成了一个潜在的社会问题。我们当然需要区分受到影响的人和未受影响的人，对这一方面，相关的法律条文和政策要有相应的关注，比如对相关人员进行跟踪调查或是思想教育等等，避免不必要的问题出现。
3.新增第一百二十条之五“以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”第一百二十条之六“明知是宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品而非法持有，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”
此两条规定，可以称之为“穿戴恐怖主义、极端主义服饰、标志罪和非法持有恐怖主义、极端主义宣传物品罪”。这是《刑法修正案（九）》中有关恐怖主义、极端主义犯罪规定的一大亮点，是“将特定的涉恐预备、帮助行为‘实行行为’化，更好地保护立法者认为需要重点考虑的重大法益，最为典型的就是将为实施恐怖活动进行策划或者准备的行为规定为犯罪，从而在刑事立法领域贯彻‘保护法益前置’的理念”[6]。可能是受到昆明事件的影响，从这两条我们可以看出，罪刑的设置具有一定针对性，是为了使刑法在打击恐怖主义、极端主义犯罪上更加细致、严谨、规范。因为恐怖犯罪具有极大的危害性，所以预先的防范可能比事后的处理更加重要，如此修改，可能是为了在意识形态领域能有效地遏制恐怖主义和极端主义思想的宣扬、传播和煽动，争取最大限度地遏止恐怖思想和恐怖活动的产生，认定所规定的行为的实质是行为人欲实施更严重犯罪的预备行为，使刑法的职能由事后刑罚处罚向事前预防转换。但此规定中依然存在着与第一百二十条之三的规定相同的问题，对于“恐怖主义、极端主义的标志、服饰等”是否有一个明确的界定；“明知”这一主观性极强的标准又该如何判断，可能会造成定罪的困难与混乱；穿着、配饰及图书、资料的持有或观看属于公民的自由范畴之内，甚至可以说是属于私人空间的管辖，在这一方面加以严格限制是否会对人权及自由造成一定的伤害。定罪量刑的出发点虽好，但是否愈加严格的控制就会带来更牢固的预防效果仍值得商榷。而且还需要关注的问题是：如同上文提及关于恐怖主义受众的问题，如若穿戴恐怖主义、极端主义服饰、标志的人，不是受他人直接教唆或者强迫，而是受到恐怖主义思想毒害而自行穿戴又该怎么处理？如果恐怖主义分子将关于恐怖主义和极端主义的宣传品或者相关物品在收者不知情的情况下进行栽赃，进行心理攻势，打击上下团结的情况又该如何判断？这些问题应当引起立法、执法和司法部门的关注。
4.同时，针对《刑法修正案（九）》所体现“慎刑”思想的发展，对于恐怖主义、极端主义犯罪这样危害性大的行为，尤其要采取冷静的态度。防止由于私人情绪或者是所谓的政绩等等所产生误判，导致冤假错案的再次发生。近年来，许多冤假错案的翻案应当引起司法者与执法者的警觉。同时结合前文的分析，更加应当考量到如何在打击犯罪之时保障守法公民的正当利益。
三、结语
《刑法修正案（九）》中“有关恐怖主义、极端主义犯罪的立法，是对我国传统刑事立法模式的又一次突破，是在我国现行刑法采取‘行为+情节或者后果’的个罪规定模式之下将有关抽象危险犯论发挥到极致的表现。” [7]
这一次修正的涉恐条款不仅“可以解决我国反对恐怖活动的立法不足，解决司法实践中反恐所遭遇的难题，以更好地实现与国际反恐活动的接轨与合作[8]。也可以检验我国刑法的立法与司法效果，以有利于我国刑法不断适应社会新发展、不断完善与丰富。
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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 2016年3月22日，比利时布鲁赛尔证券交易所前，人们在悼念布鲁赛尔系列爆炸袭击中的遇难者
当地时间2016年3月22日，比利时首都布鲁塞尔机场和地铁站发生系列爆炸袭击。至本刊截稿时，已造成34人死亡，超过170人受伤。
这被认为是一场“报复性袭击”――就在案发四天前，比利时警方逮捕了2015年11月巴黎案的主犯阿卜杜勒.萨拉姆。据英国《每日快报》，逮捕过程引发当地大量穆斯林居民骚乱，抗议警方逮捕他们的“英雄”，甚至向警局投掷石块和玻璃瓶。
但“报复”似乎不过是让原本就在计划中的恐怖袭击提前了一些来到。比利时外交大臣20日透露，萨拉姆被捕后供称，自己此前正在策划对布鲁塞尔的袭击。而警方发现，在他潜逃到比利时的4个月内，一个新的恐怖人员网络已然形成。
从某种程度上来说，巴黎恐袭案的某些套路被重演了――警方明知一场袭击可能发生，但却没能阻止悲剧的到来。
欧债危机下的财力困窘
对于沉浸在抓获巴黎案主犯喜悦中的比利时警方来说，22日的惨案无异于当头棒喝。几个月以来，官方进行了多次搜捕，《纽约时报》称当局“像篦子梳头一样梳理了所有社区，搜捕臭名远扬的激进分子，甚至连续多天封锁首都”。
但正如上文所指出的，即便抓捕过程中收获了线索，警方还是没能避免灾难的发生。法国BFMTV电视台援引警方消息源称，官方在3月21日就已掌握了准备实施恐怖袭击的情报，但不清楚袭击的地点和时间。
这与2015年的巴黎案如出一辙。在巴黎惨案发生前一个月，比利时官方曾收到一份包括主犯萨拉姆在内的80名极端分子名单，却疏于对名单人员进行监控。其中一个显见的原因是，在恐怖主义本土化和海量信息“轰炸”下，受制于捉襟见肘的预算，欧洲的安全部门并没有足够的人力财力掀起一场反恐“游击战”。
同样的困窘，也出现在公共交通部门的安检工作上。
从2004年马德里连环爆炸案、2005年伦敦地铁爆炸案，到2015年法国“大力士”号高铁未遂案，再到刚刚发生的布鲁塞尔爆炸案，欧洲公共交通部门松懈的安检制度让屡屡得手。
正在马德里留学的刁佳人告诉《t望东方周刊》，尽管当地市民每年都会自发悼念“3.11”地铁惨案的丧生者，但马德里公共交通部门的安检力度，“也就比其他欧盟国家严了那么一点儿，和国内车站的日常安检措施无法相提并论，很少看到公共场所的安检。”
欧洲的公共枢纽大都呈开放式设计，旅客此前一直无需接受强制性安全检查，因此要增加安保人员和安检设备，就意味着额外的高昂财力投入。
2015年8月底，法国和与其有铁路相连的其他8个欧洲国家代表在巴黎举行会议，商讨对高铁运输安全监控的加强方案。但当时，无论是德国内政部长迈奇埃还是法国国营铁路集团主席佩皮都表示，“无法、也不愿意欧洲的铁路运输实行全面的乘客及行李安检”。
这一言论的背景，是欧洲近年来居高不下、危及市场稳定的政府赤字率。根据《马斯特里赫特条约》，欧盟成员国的赤字率不得超过3%，这被认为是能维持经济良好运行的标杆值。而自欧债危机爆发以来，疲于应对债务危机的欧洲各国，纷纷选择对经济影响不大，但和反恐密切相关的国防和公共安全预算开刀。
例如，反恐专家李伟2015年曾撰文称，英国下议院情报与安全委员会的年度报告显示，近年来，用以支付军情五处、军情六处以及政府通讯总部三大反恐机构开支的“单一情报账户”呈整体下跌趋势。
这与亟待增加投入的现实需求相背而驰。德国贝塔斯曼基金会2月份预测说，如果欧盟内部边境管控进一步升级，从现在起到2025年，欧洲最大经济体德国将可能为此花费770亿欧元。 2016年3月23日，在通往德国西部城市亚琛的德国和比利时边界，一名警察在对入境车辆进行检查
国际联合反恐必然加强
国际关系学院公共管理系主任李文良告诉《t望东方周刊》：“布鲁塞尔系列爆炸案将催促欧美各国，乃至整个国际社会进一步加强反恐情报体系的建设和强化国际反恐情报合作。”
国际联合反恐议题尽管已经是老生常谈，但其落实却总不尽如人意。安保合作不力的主要原因，在于安全部门的特殊性让合作往往只流于表层信息的交换，情报的取得很多时候被认为是一国对他国的侵犯。
以巴黎案为例，尽管被描述为“发生在巴黎，策划在布鲁塞尔”，在主谋萨拉姆于比利时落网后，法国部门的引渡诉求也遭遇法律流程的阻碍。
在恐怖主义“幽灵”日益迫近的当下，加强国际情报和反恐的实质性合作将是必然趋势。北京外国语大学副教授周鑫宇告诉《t望东方周刊》：“在巴黎恐袭和布鲁塞尔恐袭发生后，围绕反恐问题的隐私权和司法一定程度上将让步于安全。”
3月23日下午，欧盟28个成员国发表联合声明，向比利时表示了慰问和团结。德国新闻电视台在当天的报道中直言，“漂亮的话语，不及一个实际行动”，建议欧洲当局应该立刻成立欧盟情报联合机构，加强对互联网和旅行数据的监控。
而除了情报部门合作的加强，周鑫宇认为，国际反恐合作的加强，还表现在欧洲很可能加大在中东地区对ISIS的打击，并对叙利亚难民问题进行更广泛深刻的合作。
接连的恐怖袭击和难民涌入，中东战乱的外溢效应已经让欧洲疲惫不堪。3月22日，联合国秘书长叙利亚问题特使德米斯图拉表示，“布鲁塞尔袭击事件所传达出的信息是：需要扑灭叙利亚战火。”
3月18日，欧盟刚与土耳其艰难达成难民协议。协议规定，所有从土耳其入境希腊的避难者，须在希腊进行登记、提交避难申请，未履行上述步骤或不满足避难条件的非法移民将被遣返土耳其。
同时，土方还要采取措施防止非法移民开辟新的海路或陆路通道进入欧盟国家，并且通过海岸警卫队和警察机构加强安保措施，加强与欧盟的信息共享。
李文良指出，土耳其在这场难民危机处置过程中扮演了“缓冲区”的角色，这在源头上既为欧洲减少或遏制难民数量提供了平台，又为预防和甄别假借难民身份潜入欧洲从事恐怖活动提供了屏障。
而更多的合作被预测将发生在中东的主战场上。周鑫宇认为，欧洲已经不能再坐视俄美两国在解决叙利亚和ISIS问题上的停滞不前，肃清恐怖势力，平息叙国内势力对立乱局，才能使难民问题从源头上得到解决，为国际社会剿除ISIS赢得空间。
而在这场远离本土的反恐国际战争中，中国也时刻准备作出自己的贡献。
3月22日，中国国家主席向比利时国王菲利普致慰问电， 国务院总理向比利时首相米歇尔致慰问电。在慰问电中表示，恐怖主义是人类社会的公敌，是国际社会共同面临的威胁。中方愿同比利时加强安全和反恐合作，共同推动国际社会齐心协力、标本兼治，反对一切形式的恐怖主义，维护中比两国和世界和平稳定。
恐怖袭击不足以动摇欧洲根基
李文良认为，此次布鲁塞尔恐袭案是恐怖主义在“欧洲心脏”狠狠插上的又一刀，短期内必然会加剧欧洲极右翼势力的抬头，欧洲社会必须警惕这一趋势。
尽管如此，多数学者仍然认为恐怖袭击尚不足以动摇欧洲的根基。
“申根协定是欧盟的基础，尽管这一协定的人口自由流动精神给各国安保工作带来挑战，但欧盟不会轻易开倒车，因噎废食。此外，人道主义精神，自由开放，是欧洲的传统共同价值，排外是支流，右翼的抬头是暂时的，欧洲的政治伦理和人权立场不会因为袭击而发生戏剧性变化。”周鑫宇说。
支撑此观点的一个现实论据是，哪怕巴黎恐袭案激起了巨大民愤，但在2015年12月，勒庞领导的法国极右翼政党“国民阵线”也只是在地方大选的首轮中表现相对亮眼，在随后的选举中未能赢下任何一个选区。
法国主流政党的合作以及民众表现出的克制显示，欧洲人不会轻易放弃自己的文明传统和骄傲。另一个例证是，在欧盟与土耳其签署协议，收缩难民政策后，3月19日～20日，欧洲各大城市发生了“撑难民”的游行活动，呼吁给难民平等的权利。
2014年全国两会期间，多位代表委员建议应尽快出台“国家反恐法”。据国内媒体报道，2005年，我国“反恐怖法”的框架结构就已经完成，但出于解决如何界定基础概念和设计特殊的反恐措施等需要，这部法律迟迟未出台。
3月9日，针对全国人大代表提出制定反恐法的议案，全国人大常委会法工委刑法室副主任臧铁伟接受采访时表示，全国人大将根据反恐工作实际需要，在广泛听取意见、研究法律调整范围等问题的基础上，按照法定程序进行。
“目前，我国反恐立法的条件已经基本成熟，标志是2011年全国人大常委会通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，意味着我国开始迈出制定专门反恐法的步伐。”北京师范大学刑事法律研究院院长赵秉志在接受《瞭望东方周刊》采访时说。
这是一部什么性质的法律？它该如何制定？它的出台对完善我国反恐体系会起到怎样的作用？本刊记者采访数位长期关注反恐立法的学者，对此进行了分析。
形势严峻，必须专门立法
恐怖主义进入中国，最早可追溯到新中国成立初期。
“可以说，新中国成立时就开始了反恐工作，特别是新政府建立初期，外国在华的间谍特务和留在大陆的残余势力，进行各种恐怖活动。但是上世纪60、70年代之前，中国人很少知道或提及‘恐怖主义’。”中国国际法学会理事、原中国政法大学国际法学院教授梁淑英向《瞭望东方周刊》介绍。
随着改革开放的步伐加大，我国的国际交流与合作的飞速发展，犯罪手段和范围也多了起来。
“东突打响了恐怖主义的第一枪。”上海国际问题研究中心理事会副主席潘光说，“可以认为，中国当时才真正意识到了恐怖主义。”
根据国新办资料《“东突”恐怖势力难脱罪责》，自1990年至2001年，境内外“东突”恐怖势力在中国新疆境内制造了至少200起恐怖暴力事件，造成162人丧生、440多人受伤的严重后果，其中包括在公共场所引爆炸弹等事件。
“上世纪90年代，国内有一种看法，即中国的恐怖主义只发生在新疆，全国范围没有严重的恐怖主义。所以，当时没有真正形成国家反恐战略，反恐工作局限在新疆等局部范围，主要目标是‘东突’。”潘光说。
2009年在乌鲁木齐发生的“7·5”事件，是近几年发生在我国境内的影响最大、手段残忍、伤亡最严重的一起暴力恐怖事件，共造成197人死亡、1700多人受伤，331个店铺和1325辆汽车被砸烧，众多市政公共设施被损毁。
2013年的“10·28”恐怖袭击事件和刚刚发生不久的“3·01”昆明案都证明了一点，我国境内的恐怖活动犯罪进入了新的严重危害期。
“特别是2013年以来，‘东突’恐怖势力开始走出边疆地区，相继在北京、昆明等地实施暴力恐怖犯罪，并以不特定的社会公众为侵害对象。这意味着，恐怖活动向我国内地渗透成为现实，对我国的安全与稳定构成了严重威胁，迫切需要更有力的法律武器予以应对。”赵秉志对《瞭望东方周刊》说。
中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长李伟告诉《瞭望东方周刊》：“我国一直都有很明确的反恐原则，但是对具体的局部问题的认识，比如对恐怖主义的严重程度和我们掌控程度的认识，有不足之处。而从国际社会看，‘9·11’以后不论是整体认识还是防治措施上都有了明显的提高。”
“9·11”后第45天，时任美国总统布什签署了两院通过的《美国爱国者法案》，该法又被广泛称作《反恐怖法》。俄罗斯在1998年就通过了联邦反恐法，2004年又提出根据新的形势对该法作进一步的修改。德、法、日、英、南非等国家也都陆续通过了反恐专门立法。
我国香港特别行政区先后通过了《2002年联合国（反恐怖主义措施）条例》和《2004年联合国（反恐怖主义措施）（修订）条例》；澳门特别行政区于2006年通过了《预防及遏止恐怖主义犯罪法》。
从“协调小组”到“领导小组”
数次恐怖袭击事件造成的危害远远超过了普通形式犯罪的损害和影响，在此背景下，虽然“反恐法”还未出台，但中国反恐机制建设也加快了步伐。
“公安部成立了反恐局，外交部成立了涉外事务安全司，地方也建立了相应的反恐机构，保证在遇恐怖袭击时各部门能协调一致。”梁淑英说，“目前部级、地区级、作战部队等层次的反恐机构已经建立，一旦这些机构高效运作起来，无论中国哪个地区发生恐怖袭击，应急系统都将迅速启动，确保反恐行动的实施。”
在我国反恐体系占据举足轻重作用的机构是2001年成立的国家反恐怖工作协调小组，其小组办公室设立在公安部反恐局，承担协调小组的日常工作。
2013年，国家反恐怖协调小组更名为国家反恐怖领导小组。
“这些调整体现了中国对反恐工作的重视，对恐怖主义在中国境内的严重危害程度上升到了一个新的认识层面。更名后的国家反恐怖领导小组能更好协调各职能部门，调动部级资源对重点地区反恐工作进行有针对性的加强。”李伟说。
国家反恐领导小组是国务院的议事协调机构。据李伟介绍，国家反恐领导小组由国务委员领导，下属领导小组办公室，以具体执行领导小组的政策、意见和决议。
反恐领导小组的成员单位将包括公安、安全、武警、军队、外交机构等职能部门，还会有交通、卫生、民政等配合单位。在反恐方面，领导小组对成员单位进行直接领导，这将有利于各单位在收集情报、应对恐怖威胁、处置善后等方面各司其职、提高效率。
“十八届三中全会提出设立的国家安全委员会，是新中国成立后维护整个国家安全问题上出现的最大的一次结构性改革。在统筹协调整体国家安全、顶层战略上将会发挥极为关键和重要的作用，可以改变以前我们在面对国家安全问题头痛医头脚痛医脚的现状，必须要统筹我们面临的各种威胁，其中就包括恐怖主义威胁。”李伟说。
组建专门的反恐机构，对恐怖袭击的快速反应机制产生的效果相当明显。
“2009年的‘7·5’事件发生后，虽然立即成立了善后处理工作领导小组，但截至当年8月3日，首批83名犯罪嫌疑人才被批准逮捕。而刚发生不久的昆明案，在30个小时之内就侦破案件，逮捕了犯罪嫌疑人。虽然两起案件的严重程度不同，但从中也能看出，不到5年的时间里，国家对恐怖袭击的快速反应机制在逐渐完善。”梁淑英说。
全民意识与国际协作
除相关部门构建反恐系统外，对于中国政府，反恐方面的工作还包括培养公民的自我安全意识、与其他国家间在反恐方面的协调互动。
观察近几起恐怖袭击事件中的群众应急反应和处理方法，可以看出我国民众严重缺乏反恐意识和科学的逃生技能。
“反恐机制中的防范预警、快速反应、后果处理和全民教育这几个方面，我们最缺乏的是全民教育。”李伟说，“近几年的几起恐怖袭击，我们还没有把全民反恐安全意识作为顶层设计以各种形式落实下来，目前没有一个部级的培养公民安全意识的整体机制，这个战略还没有形成。”
李伟建议，中国公民的安全意识培养要包含野外求生、逃生和救助（自我救助和相互救助）三个方面。
“安全是和谐社会最根本的一个基础，全民安全意识，应该贯穿从幼儿园到整个教育过程的结束，这样才会使得公民在面对突发事件时会有一种条件反射的应对措施，比如日本的防震减灾的安全意识教育，其他国家的童子军夏令营，就是培养孩子从小知道在不同突发事件过程中需要做什么。”李伟说。
赵秉志举例，公安部反恐怖局曾经印发《公民防范恐怖袭击手册》，就是一个很好的尝试，可以引导社会公众采取正确措施规避危险，以最大限度地降低恐怖活动的危害程度。
除了国内反恐体系的建立，作为联合国的会员国和安全理事会的常任理事国，中国高度重视反恐国际合作，参加联合国主持制定的或国际会议通过的反恐怖国际公约。例如2001年的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等一系列公约、条约。
近年来在上海合作组织框架内，哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦边防部门在多边和双边合作领域及时互通情报信息，协调行动，在维护边境秩序、防范打击恐怖主义等跨国犯罪方面进行了合作。
中国与周边国家的反恐合作一直比较顺利，但在打击以“世维会”为首的东突势力上，我国与欧美国家的合作面临诸多困境。
“一些欧美国家基于自身的利益和自己的价值取向，即‘反恐双重标准’，使得我国和欧美国家合作反恐时遇到很大阻碍。比如以‘世维会’为首的东突势力在西方国家得到非政府组织资金上的援助等，这种障碍还要进一步的逾越，需要西方国家在反恐合作方面拿出诚意和行动。”李伟说。
反恐法首先是一部预防法
联合国等国际组织为了有效遏制和打击恐怖活动所通过的一系列公约、条约和决议，如《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》就列举了特定行为，要求缔约国在本国国内法中将该行为规定为刑事犯罪。赵秉志认为，我国要在立足本国国情的基础上，对照国际反恐公约、决议的要求，推进反恐立法的完善。
“9·11”事件后，美国、俄罗斯、英国等国均通过新的专门立法促进反恐怖工作的开展。尽管各国和地区反恐法的内容各具特色，但在概念界定、反恐怖措施的设置等方面也存在一定的共同之处，甚至具备某种规律性。
赵秉志分析，恐怖主义并不是一个严格意义上的法律概念，它更具有较为浓厚的社会政治色彩。如2001年《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》就使用了“恐怖主义”的概念，并对此进行明确界定。国际社会对恐怖主义的认识经历了一个逐渐淡化政治色彩的过程。
早期国际社会通常认为恐怖主义具有某种政治目标或政治目的，影响了国际反恐合作的开展。近年来，越来越多的国家开始突出恐怖主义“制造社会恐慌”的特点，呈现出“去政治化”趋势。
“从法律视角来看，我国反恐法律体系使用的专门概念主要包括‘恐怖活动’、‘恐怖活动犯罪’等。根据2011年出台的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》的规定，恐怖活动包括采取暴力手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，即通常所说的‘暴力恐怖活动’。同时，恐怖活动还包括破坏、恐吓行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”赵秉志说。
对恐怖活动进行明确的界定后，迈出了反恐立法的第一步，下一步就是如何制定这部法律的问题。
反恐法不同于我国任何一部法律。“从犯罪术语来说，其他犯罪是隐性犯罪活动，但是恐怖袭击是显性犯罪活动，公开实施恐怖袭击。恐怖犯罪实施之前具有很强的隐蔽性，组织活动的严密性，发生后最突出的是突发性和显性的影响和危害。正是这些特殊性，使得以往打击犯罪的法律在面对恐怖威胁时有明显的不足。”李伟说。
目前我国对犯罪处罚的法律主要是《刑法》和《刑事诉讼法》，“《刑法》对恐怖犯罪进行了入罪，还有刑法处罚，我称之为威慑性法律，不犯罪就不会受到刑法的惩处，犯了罪就要依法惩处。我国《刑法》最高的处罚就是死刑，但是死刑对不具备威慑效果，因为以死作为所谓自身追求，所以《刑法》很难威慑。”李伟说，“这样，对恐怖活动就要有另一部法律来制裁，这部法律是一部预防法而不是威慑法，及时采取预防措施，及时遏制恐怖活动的发生才是最终目的。”
稍有不慎就可能造成公民权利的不当限缩
在赵秉志看来，“反恐法”之所以久久未出台，是因为它和其他法律存在两点最大的不同：一是反恐怖工作牵涉面广、情况复杂，涉及行政法、刑事法、军事法等多种法律关系，在反恐立法过程中，需要使反恐法与原有的法律法规保持衔接，以保持我国法律体系的内部和谐，避免与相关条款存在重复、交叉乃至矛盾之处。
二是反恐法是一部动用最优势国家权力防治恐怖活动的法律，除了常规的行政机关、司法机关之外，甚至包括中国人民、武装警察和民兵组织等力量，稍有不慎就可能造成公民权利的不当限缩，或是影响国家法治建设的正确走向。既要确保预防和惩治恐怖活动，又要做到充分保障人权，是我国反恐立法的难点之一。
“长期以来，我国对恐怖活动犯罪的规定主要存在于刑事法领域。在实体法方面，我国近年来通过了一系列刑法修正案，对组织、领导、参加恐怖组织罪进行修订，增设资助恐怖活动罪，并且将恐怖活动犯罪规定为特殊累犯；在程序法方面，2013年修改后的刑事诉讼法更是有七个条款明确涉及恐怖活动犯罪的追诉，包括级别管辖、律师会见、证人保护、违法所得没收程序等内容。”赵秉志向《瞭望东方周刊》介绍。
在制定反恐法的过程中，要对中国近年来实际工作中的一些有效做法，如认定恐怖组织和、冻结涉恐资产、恢复社会秩序等做法及时纳入法制轨道，并根据具体情况制定相应的实施细则。同时要对反恐工作的发展趋势进行科学预测，将已经出现和可能出现的恐怖活动，全部纳入法律规制的范围。此外，可以通过修改刑法、刑事诉讼法的相关规定，包括增设恐怖活动罪之专门罪名，加大对恐怖活动的制裁力度。
1月20日上午，韩国政府和执政的新世界党在国会就反恐对策召开党政会议，呼吁在野党对通过反恐法展现积极的态度。1月14日印尼雅加达市中心的数起爆炸和枪击事件，造成包括5名凶嫌在内27人伤亡，“伊斯兰国”声称对此负责。此事表明中东恐怖主义蔓延到亚太国家，令韩国政府深感威胁。在被“伊斯兰国”锁定为将实施恐袭的62个国家及地区中，韩国被排在了第26位。
然而，一部势在必行的反恐法案，却被韩国国会搁置14年之久，且未能在去年12月召开的第国会最后一次定期全体议员大会上付诸表决，究竟为何？ 屡遭搁置的反恐立法
韩国反恐政策的确该修缮了。1982年，韩国颁布第337号总统训令《国家应对恐怖活动指针》，强调各机关有相互配合的义务。因为这并非法律，而是仅具行政效力的总统训令，且30余年没有进行修订加强，故难以跟上反恐形势。缺乏法律依据的后果，便是韩国在反恐装备、人力等方面投入不足。
据有关报道披露，首尔地铁站年均客流量3000万人次，但反恐力量却仅有2名铁路警察和3名外部人员。铁路警察所持武器仅为射程4米的气枪，难以应对不测事件。
2015年11月13日巴黎多地遭恐袭，一周后，韩国国家情报院在国会情报委员会国政调查报告中称，全球恐怖袭击已不再受国境线的限制，韩国也不再是恐怖袭击的“无风地带”。
韩国国会情报委干事、执政党新国家党议员李从昱露，该国已有十余人公开宣布支持“伊斯兰国”，另有50余名入境的恐怖组织成员被驱逐出境。有消息称，韩国以前曾发现5名帮助“伊斯兰国”的外国人，这些人试图走私用于制造炸弹的原料。对其中试图出境的2人，韩国政府下达了禁止出境命令。
由于世界各地暴力恐袭活动进入高发期，联合国提醒各成员国制定相关反恐法令。在经合组织和G20会员国中，已有37个国家制定了反恐法，唯独4个国家的反恐措施滞后，韩国便是其中一个。
现实中，一些血腥的暴力袭击事件，甚至有引发外交冲突之虞。2015年3月，美国驻韩大使马克・利珀特在进入首尔世宗文化会馆世宗大厅时，被55岁的亲朝人士金基宗以利刃割伤了脸部和手腕，伤口缝了80针。
吊诡的是，行凶者之前有诸多迹象值得警惕，却一直未能得到有效监控。比如，在1999年～2007年期间，此人前往朝鲜7次左右;2007年10月，来到青瓦台门前企图自焚;2010年7月，在首尔的新闻中心，因涉嫌向正在演讲的日本驻韩大使重家俊范扔两块水泥块，遭到拘留，被法院“判二缓三”;2011年，与3名“韩国国家保安法受害者集会”会员一起，在德寿宫大汉门前摆设时任朝鲜国防委员长的焚香台。
在当下韩国，针对监听、追踪恐袭嫌犯等预防恐怖活动的法律付之阙如，致使一些嫌疑对象未能得到有效监控。如根据现有法律，即使证实有人通过社交网络公开支持恐怖团体，并为此进行募捐，也只能以驱逐出境处之，而不能将其绳之以法;要想进一步追踪此人背后势力，并进行相关调查，更是难上加难。
正因为如此，在美国驻韩大使遇袭事件之后，韩国上下掀起了一场舆论风暴，要求尽快通过反恐法案。然而，调门虽高，行动却缓，之后在国会立法上，并没有实质进展。很多人归咎于国会政治力量之间缺乏共识。
追溯韩国反恐立法的历史，2001年美国发生恐怖袭击后，韩国也曾出现一个立法窗口期。当时，韩国社会应对恐怖活动的危机意识被激发，金大中政府提议出台《反恐法》。但当时执政党对此态度消极，导致法案在第16、17届国会搁浅。
本届（第）国会也是如此。2015年2月，执政的新国家党议员李秉锡等再次提议制定《为保护国民和公共安全的反恐法》等7项与反恐相关的法案，但仍未能引起国会的重视。
韩国前国家情报院次官全玉铉抱怨道：“在世界各国合力围剿‘伊斯兰国’等恐怖组织时，韩国却连一部能够支持设立先进情报机构和反恐指挥系统的相关法律依据都没有。”
“全世界都知道韩国仍未建立防范恐怖袭击的基本法律体系，连‘伊斯兰国’都知情。”面对意兴阑珊的议员们，韩国总统朴槿惠也徒唤奈何。 专权恐惧暗藏于心
韩国出台反恐法案这么难，原因自然是复杂的，但绕不开政治角力、立法习惯等因素。
当选韩国首位女总统3年来，朴槿惠并未避免如前任一般的执政境遇，在青年就业难、米价暴跌、韩国史教材“国定制”等问题上，引来不少民众的抗议。2015年11月14日，多达7万人参加首尔的示威游行，要求朴槿惠立即下台。韩国全国民主工会总联盟等53个民间团体参与了这次集会，构成2008年韩国政府恢复进口美国牛肉引发大规模示威之后，最为严重的一次示威活动。
一边是民众支持率的明显下滑，一边则是在国会遭遇多重阻力，甚至连重要人事任命都受制于对手。比如，朴槿惠自2014年4月以来，曾3次提名总理人选，先前提名的两人均被曝负面新闻，而不得不放弃提名人资格。最终，李完九的总理任命案得到通过，但仅以20票的优势涉险过关（执政党占据国会300个议席的过半数），由此暴露出朴槿惠对国会掌控力的薄弱。
之前的中韩自贸协定也是如此。该协定在2015年6月正式签署，需走完两国的国内法定程序方能生效。与韩国签署自贸协定的中国、越南和新西兰等国，均已完成国内批准程序，但韩国国会却迟迟未能“入戏”。最后，在朴槿惠竭力劝说下，为避免每天高达40亿韩元的经济损失，韩国国会才勉强通过了该协定。
其实，为确保反恐法案顺利通过，朴槿惠和执政党也做了不少“功课”。比如，在国会开会的间歇期，议长郑义和曾紧急约见朝野两党代表，提议再召开一次全体议员大会以处理反恐法案等“五大法案”，但当即遭在野党拒绝。
反恐立法事关韩国国民的切身利益，在野党之所以能堂而皇之加以阻挠，是因为他们非常清楚，韩国民众对于国家专制权力的深深恐惧，派生出了对于立法扩大情报机构权力的现实担忧。
朴槿惠的父亲威权统治韩国近20年，虽说朴正熙本人比较清廉，任内推动韩国跻身亚洲四小龙之列，但其严厉推行社会管控、压制人身自由的做法，还是让民众难以接受。
民主转型以来的当代韩国，民众固然从内心感谢朴正熙个人的经济功绩，却对于专制权力深为厌恶和恐惧，而这也是朴槿惠的最大“硬伤”。
巴黎恐袭事件后，韩国朝野争执“反恐指挥中心”以及执行反恐的相关权力应赋予何种机构。执政党认为，国家情报院作为韩国唯一情报机构，将来集反恐所需的权力、职能及指挥中心于一身，可谓理所当然。在野党却坚持认为，如果国家情报院成为反恐主力，组织规模将过于庞大，可能导致一系列问题。
在韩国威权时代，国家情报院曾扮演了特殊角色。1979年10月，深陷权力的总统朴正熙，正是被韩国中央情报院院长金载圭刺杀。 韩国民众对于国家专制权力的深深恐惧，派生出了对于立法扩大情报机构权力的现实担忧。
近年来，韩国国家情报院更被曝介入国内政治、非法监听民众等丑闻，包括2012年从意大利监控软件销售商处购得软件，用于盗取信息数据，以及远程操控智能手机和电脑，一名情报官员甚至因此自杀身亡。
如今，民众更为担心的是，一旦反恐法案得以通过，国家情报院将发展成为高高在上的机构，今后很有可能以反恐调查搜集情报为由，任意监视国民行动自由、调取金融往来账目、查阅个人通讯记录等，甚至有权限制国民出入某些特定区域。这种人身桎梏，是大多数韩国国民所不愿见到的。
正因为民众对国家情报院的信赖度普遍不高，当在野党提出“如果不事先制定出防止国情院的措施，就不能盲目出台反恐法案”等主张时，执政党就难以用“情况紧急”等理由予以反驳。于是，在这种焦灼对峙中，立法原地打转。 立法过于仓促的教训
立法是一种博弈和妥协的艺术，也是一个自然而然的渐进过程。
法学家萨维尼就认为，法律不是“理性”的产物，而是和语言、风俗一样，是“民族精神”和“民族共同意识”的体现;法律是民族意识的有机产物，是自发地渐进地演化而成的。
反观各国立法，一些法律的拟制过程非常迅速，却不一定收到好的效果。比如，法国在9・11事件后通过了《反恐怖主义法》，议会在两周内就结束审议。事实证明，这部仓促出台的法案并不足以抵御恐怖主义，2015年相继发生的《沙尔利周刊》遇袭和巴黎枪击爆炸事件，便暴露了该国在反恐法制上的欠缺。
在立法上操之过急，韩国也有一些现实教训。比如，当中东呼吸综合征（MERS）疫情发生时，韩国国会快速通过了《传染病预防及管理法》修正案。然而，此法案一经通过，即遭到相关机构与社会团体的批评与质疑，指出某些条款脱离实际，出现了执法机关想配合，却“师出无名”的尴尬局面。
韩国警方强烈抱怨，国会以时间紧迫为由，立法前未与当事机构警察厅做任何沟通，就强拉警察作为执法者加入迅速追踪、掌控“危险分子”的执法队伍。在他们看来，如此草率通过专门法案，只会使应急事态变得更为复杂。
后来，韩国国会又对相关条款迅速修改补充，提交国会福祉委员会全体会议与法制司法委员会审议，再将该修正案提交国会全体会议，最终得到表决通过。但是，立法过程的草率与反复，已经给了国会议员们一个深刻教训。
另一个例证，是韩国“世越号”沉船事件后的立法。2014年11月7日，韩国国会通过了“世越”号沉船事故三项法案，分别是旨在查明“世越”号沉船事故真相的《世越号特别法》、为保障国民安全而改组政府机构的《政府组织法》修订案，以及旨在根除隐匿犯罪收益行为的《俞炳彦法》。
然而，4・16沉船悲剧一周年后，韩国民众的情感更为复杂。虽然有了这些应对法律，但舆论调查显示，65%的韩国市民表示，“安全形势没有发生改变”。遇难者家属甚至在光化门广场齐聚，以剃头落发的方式，要求海洋水产部立即撤回有干预沉船事故调查、逃避政府责任之嫌的《世越号特别法实行令》。
再看韩国反恐法案，在立法博弈过程中，国会两大党主要观点其实已趋于一致，只在一些细节处有所区别。比如，执政党提出“反恐指挥中心不设在国情院，而设在国务总理室”方案，在野党提出“国会应设立实时监督反恐指挥机构的情报监督支援科室”，诸如此类要求。
关键词：风险刑法；恐怖主义；犯罪
作者简介：刘 健，湖南师范大学法学院教授，博士生导师（湖南 长沙 410081）
安宏泽，湖南师范大学法学院硕士研究生（湖南 长沙 410081）
一、 恐怖主义犯罪现状与我国刑法之应对
1. 当前我国恐怖主义犯罪呈现的特征
恐怖主义犯罪概括而言是指实施具体的恐怖主义行为而构成的犯罪。“恐怖主义行为”包括实行行为和预备行为。对于恐怖主义的概念，国际社会与学界多有争论，我国《反恐怖主义法》附则规定：“本法所称恐怖主义，是指企图通过暴力、破坏、恐吓等手段，引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的思想、言论和行为。”此定义将恐怖主义的目的限制为政治目的或与政治目的密切相关的社会目的，将手段限定为暴力、破坏、恐吓等手段。与国际恐怖主义犯罪日趋严重相适应，我国的恐怖主义犯罪也不断上升，并呈F以下特征和发展趋势：
第一，我国恐怖主义犯罪与宗教极端主义思想和民族分裂思想密切相关。近年来，多起恐怖活动案件犯罪者均有观看极端主义、分裂主义和内容的音像视频等现象。在信息时代，极端主义和分裂主义思想的资料广泛传播，毒害着一些少数族裔人群特别是青少年，使之成为极端主义、恐怖主义和分裂势力的炮灰？q？。在我国所遭受的活动中，多数犯罪目的与宗教极端主义和民族分裂主义势力的政治诉求与野心相关，可以说我国打击恐怖主义犯罪的活动，也是与宗教极端主义和民族分裂主义做斗争的活动。
第二，我国恐怖主义势力对全社会进行渗透并具有隐藏性。近年来我国恐怖活动有从边疆少数民族聚集区不断向内地发展的趋势，随着信息技术的发展和人口流动，恐怖主义犯罪的潜在犯罪人几乎可以流窜于全国各地，他们在住所即可接受涉恐思想的毒害、恐怖主义势力的指挥以及实施恐怖主义犯罪的技术指导；而刀具、汽油和自制炸弹等简易易得且杀伤力巨大的物品成为袭击的工具，给我国的反恐工作增加了打击难度。
第三，在全球化背景下，我国本土恐怖主义势力与国际恐怖势力密切联系。以“东突组织”为例，虽然部分组织机构设置在境外，但也有新疆在校维吾尔族大学生收到境外的邀请去留学，并参与“东突”组织，甚至成为“东突”组织骨干？r？的情况。境外其他组织或国际恐怖势力，如阿富汗和等亦为“东突”分子提供资助和培训，帮助其潜回国内实施暴力恐怖活动。此外，境外的泛突厥主义和泛伊斯兰主义势力相互声援和支持、我国本土恐怖主义势力在外国实施暴力恐怖活动的现实使我国反恐工作必须面临恐怖主义的全球化问题。
2. 当代恐怖主义犯罪特征对传统刑法观念的影响
正如前文所述，我国恐怖主义犯罪具有政治复杂性、隐蔽性、全球性等特点，而这些特点使得恐怖主义犯罪与传统的犯罪相比，具有明显的区别，进而导致传统的刑法观念革新。
第一，恐怖主义势力较传统的犯罪组织、个人明显强大。恐怖组织社会联系广泛，资金、武器和人力充足，与传统的犯罪组织相比较，更具有与国家政权直接对抗的实力。就此方面而言，一些恐怖组织具有明显的叛乱团体甚至非法政权的特征，传统的警察力量难以与之对抗。对恐怖主义犯罪的打击，美国前总统乔治・布什甚至使用了“反恐战争”的表述。放眼全球，恐怖势力在一些国家夺取政权甚至建立“国家”且具有稳定的“财政收入”，并在全球范围展开袭击，如阿富汗政权和建立在伊拉克和叙利亚边境的“伊斯兰国”组织，各国不得不通过军事行动的方式予以打击。在此情形下，“国家公权力绝对强大故而应当予以尽可能限制”的传统刑法观念受到了冲击。
第二，恐怖主义犯罪者隐藏于社会各处，并可以通过网络技术随时接受培训和指挥，通过简易武器随时发动暴力袭击。2013年10月28日的北京天安门金水桥恐怖袭击、2015年11月13日巴黎恐怖袭击、2015年12月4日美国加州恐怖袭击等均为居住于当地的居民接受恐怖主义势力的指使或受其影响而为。恐怖主义势力利用信息网络技术，建立了强大的宣传机器，不论是我国还是欧洲均有大量人员接受“伊斯兰国”组织网络宣传后去投奔或在其号召下进行“圣战”？s？。就在身边，恐怖主义犯罪的风险导致社会秩序具有不确定性，也带给公众不安全感，从而影响着刑事立法向“预防刑法”方向变化。
第三，恐怖主义犯罪所造成的后果极为严重。恐怖主义犯罪直接针对关系到公共安全的设施和大量不特定的人进行袭击，一旦发生便是不可控的、灾难性的后果。如美国“9・11”事件造成重大人员伤亡和经济损失甚至对经济和社会体系有巨大的冲击，刑事救济失效，传统的风险分配机制无法有效应对。与传统社会相比，公众更倾向于让渡更多的自由以换取安全，这种现状推动了公权力行使范围扩大的趋势，以至于刑法的边界扩张，法益保护前置化。
综上，具有不确定性和不可控性的恐怖主义犯罪的风险呈现出了乌尔里希・贝克“风险社会”语境中的“风险”的特点，古典刑法理论和传统刑法规范应对此种风险显然力有不逮，因此我国有关恐怖主义犯罪的刑事立法呈现出刑法边界扩张、强调安全保障和犯罪预防的发展趋势。
3. 《刑法修正案（九）》应对恐怖主义犯罪的具体规定
面对恐怖主义犯罪的新特点、新趋势，2015年出台并生效的《刑法修正案（九）》充分体现了刑法观念的更新。
第一，已有罪名的法定刑刑种增加。刑法第一百二十一条规定，对于积极参加恐怖组织的应当加处罚金刑，对于其他参加恐怖组织的可以加处罚金刑。一方面，在主法定刑不变的情况下，加处罚金刑客观上增加了法定刑的处罚程度，促进刑法保护机能的发挥；另一方面，增加罚金刑处罚有利于削弱恐怖组织的经济力量，也有利于对该犯罪已造成的危害进行救济。
第二，已有罪名适用范围扩大。新的修正案在刑法第一百二十一条之一将资助恐怖活动培训和为恐怖组织、实施恐怖活动或者恐怖活动培训招募运送人员的行为犯罪化，扩大了该罪的边界，事实上是通过法律拟制将帮助犯正犯化，从而达到了对于新增的帮助行为相比修正案之前的刑法，加重处罚力度的结果。同样，这也是向刑法的保护机能的倾斜。
第三，《刑法修正案（九）》新增了第一百二十条之二到一百二十条之六，将更多的涉恐行为犯罪化，其中主要包括帮助行为和预备行为。其中一百二十条之二（下称“之二”）涉及到恐怖活动的预备行为，一百二十条之三（下称“之三”）涉及恐怖主义、极端主义思想宣传的行为，第一百二十条之四（下称“之四”）是利用恐怖主义、极端主义思想教唆、胁迫实施具体侵害的行为，第一百二十条之五（下称“之五”）是暴力胁迫他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志，第一百二十条之六（下称“之六”）是对恐怖主义、极端主义的宣传品的持有犯。其中之四之五对他人的自由有具体侵害，而对公共秩序和安全则是抽象的危险；之二对预备行为直接处罚，亦是将刑法的介入提前到抽象危险阶段；之三和之六则是针对恐怖主义和极端主义的思想宣传，也是对于没有造成具体的侵害结果或危险的行为进行处罚。由此可见，新增法条是对诸多造成抽象危险的行为犯罪化，呈现出明显的刑法介入前置化的特征。
以上，《刑法修正案（九）》对恐怖主义犯罪刑置加重、打舴段Ю蟆⒔槿胩崆暗那阆颍表明我国刑法在向预防刑法、安全刑法方向倾斜，也正是刑法在风险社会中，应对恐怖主义犯罪传统风险控制失效所做出的应对。
二、恐怖主义犯罪背景下我国刑法转型之根据
1. 我国应对恐怖主义犯罪刑法转型的理论合理性
我们无法回避乌尔里希・贝克理论中的风险社会在我国的到来，刑法不可避免地需要变革来应对新的社会情形。面对充满不确定性的、不可控制的恐怖主义风险，此次刑法典修改由传统刑法向预防刑法、安全刑法的转向，对传统刑法观念中的人权和法治理论尽管带来一定冲击，但无疑具有合理性。
一方面，风险社会背景下我国刑法理念的转型符合人权保障的理念。古典刑法理念划定了刑法调控领域与公民私人领域的界限，即惩罚应当仅限于侵犯他人自由的场合，除非侵犯了他人的权利，否则个体的自由不应受到限制？t？。面对现代社会的新特点，生存权与发展权是基础人权这一论述在世界范围内得到了越来越多的认可。传统观念上的个人人权的实现与保障，与集体人权密切相关，安全和稳定是人权实现的前提。恐怖主义犯罪足以带给整个社会灾难性后果，事实上是对安全、稳定的侵害，而作为人权基础的生存权与发展权也笼罩在恐怖主义巨大的乌云之下。一个被威胁、被渗透、随时会毁于一旦的社会将不再是人权得到充分保障，人民享受充分自由的社会？u？。因此，在预备阶段甚至“前预备阶段”？v？所实施的预备行为、“前预备行为”已经构成了对集体人权的侵犯，且充分具备了犯罪的实质特征，刑法介入对行为人以公正、合法、程序正当的审判不应被视为刑法边界的任性扩张，也未突破古典刑法所划定的不可逾越的界限。
另一方面，风险社会背景下我国关于恐怖主义刑法的转型并非对法治的侵蚀。自启蒙以来，国家权力的扩张是法治的天敌这一观念一直隐隐支配着理论研究者的思想。英国哲学家约翰・洛克曾经精辟地概括法治的精髓“是给公民以充分的自由，是给政府以尽可能小的权力”。在此观念的影响下，专业学者将任何公权力的扩大都视作“洪水猛兽”。然而再审视启蒙以来关于“法治”的解读却从未见有人主张过彻底地取消公权力，因为公权力存在的意义也是尽人所知：使得弱者可以用法律来保护自己的自由，避免社会变得只能依靠丛林法则来维系。据卢梭的经典论述，公权力是私权利为更充分地保障自由的实现而做出的让渡，人生而自由，因此让渡多少权利来保障自由，或者具体而言让渡多少自由来自保安全亦是人民的意志自主选择，而非一路高呼“尽最大可能限制公权”者以自己的一厢情愿替其作出的。具体到我国社会的现实，包括恐怖主义风险在内的后工业社会的各类巨大风险已经被感知并引起民众的担忧。对风险的感知影响着个体的行为和思想方式，也必然推动着决策和立法对于制度的构建。而刑法响应广大民众对安全感的需求的呼声所做出的转向，正是对于民众让渡更多自由以换取更加安全的环境选择的响应。因此，我国刑法的转型，虽是公权力的扩张，但也是在法治理论中充分体现法治目的的转型。
2. 我国应对恐怖主义犯罪刑法转型的现实必要性
恐怖主义是当代社会不得不面临、不得不重视的危机。刑法转型的目的在于应对。犯罪的个人面对国家是绝对弱势，现代化的法治社会出于保障人权的本能，给予了公权力种种限制而防止国家这个拥有绝对强大力量的主体作出远远大于个人犯罪的人权侵害行为。然而在新的时代背景下，恐怖主义势力不再是国家机器面前瑟瑟发抖的绝对弱小主体，而是可以与国家的枪炮战车公然对抗、甚至具有毁灭社会的力量的巨大怪物。至此，如果不重新审视我们对于刑法的认识而执着于老旧而又死板的抽象原则，就会出现刑法停滞不前而犯罪突飞猛进的危机四伏的社会现象。刑法理论的要务并不是在传统的、局限的体系建构中自我设限，而是需要回应社会的需要，顺从刑法自身真正的目的。面对如同巨大怪兽的恐怖主义犯罪，刑法不得不向安全刑法、预防刑法转变，停滞不前只会使得刑法的保护机能在犯罪和安全威胁面前消失殆尽。
全球化和信息化的背景下，恐怖主义的发展模式是广泛地播撒思想种子。在每一个国家每一个社区，只要有互联网就可以接触到各类恐怖组织防不胜防的宣传。不论是曾经震惊全国的昆明火车站事件还是近期美国加州的暴力袭击案件，都不再是传统的由恐怖组织进行策划并派遣人员实施，而是与恐怖组织并无控制-服从联络的个人或群体“响应”恐怖组织的宣传而发动的。由此，我们不难想象恐怖主义就像癌细胞一样，已在这个社会扩散。传统的事后干预的刑法面对此番情景，就如面对不断冒出的蘑菇进行打地鼠的游戏，手忙脚乱的同时对恐怖主义的扩散起不到抑制作用，最终会被满地的恐怖主义毒蘑菇包围。只有将刑法打击犯罪的力量直接针对恐怖主义的扩散机制，将处罚范围扩大和提前，使得刑法对于预备和思想宣传进行干涉，才是当前社会背景下应对疯狂扩散的恐怖主义的唯一选择。
三、恐怖主义犯罪背景下我国刑法转型之边界
刑法的理论体系必须在社会的发展中不断前行。然而启蒙以来，诸多刑法学流派和学说通过不断地论证达成最大共识，而被普遍公认的刑法基本原则，就如刑法之巨船的船体之必须漂浮于水面，任其动力系统随着现代化由风帆变为蒸汽，是坚决不可动摇的。这是因为，刑法的基本原则直接体现着刑法的价值与性质，而刑法在现代化进程中面对新形势变革的根据即是保证刑法价值的实现不受影响、刑法内在的性质不会变质。在恐怖主义面前，不坚持刑法的基本原则难免使反恐刑法变成专制工具甚至恐怖主义本身。
1. 反对重刑主义，坚持罪刑均衡原则
刑法的变化回应社会对安全的需求，会向强调犯罪预防特别是一般预防的方向倾斜。如果排除其他因素，单纯、功利地追求一般预防的效果，重刑政策看似是最强有效的工具，也是广大人民群众面对使自己时刻不安的风险时所表现出的本能诉求，就如“一律死刑”的朴素愿望一样。然而，这种重刑主义思想不免掉入纯粹的法律工具主义陷阱，彻底否认了人作为刑法的目的、彻底将具有理性和意志自由的人当做了实现其他目的的工具。而退一步讲，即使从功利的角度来审视，比例原则也是必要的：正如贝卡利亚所言，犯罪对公共利益危害越大，制止人们犯罪的手段就应该越强有力，这就需要刑罚与犯罪相称？w？。以上是罪刑均衡原则的普遍意义，近代以来已被广泛研究而无需赘述，但针对恐怖主义犯罪的特殊性有必要再次强调。
具体到恐怖主义犯罪而言，以民族和宗教的极端思想为其犯罪心理动机来源，在这种主观心态的支持下，行为人常常是不考虑代价的，因而导致边沁的苦与乐互动、费尔巴哈的心理强制说以及费兰基里的恐吓说等一般预防机制在一定程度上失效。从历次造成严重后果的恐怖袭击中，可以看到很多自杀方式的袭击是完全不在意自我防御与逃跑的袭击。当犯罪人为了实现其犯罪目的而不在乎生命的情况下，不论是载于文本上的法律还是先前执行的刑罚，甚至是死刑的适用，对其也不能起到一般预防的作用。因此，对于这种类型――且是大多数类型――的恐怖主义犯罪潜在犯罪人而言，刑法一般预防的效果并不能通过重刑的设置与适用而得到明显的提升，因此，在犯罪预防这一任务中，当前刑法要面对的是恐怖主义的特殊性与风险社会特征同时具备的情形。在这一情形下，刑罚的预防目的当然不能通过刑罚的极度严厉来实现，而应转变思路将法益保护前置，以特殊预防的方式，处罚预备犯、前预备犯并扩大范围而避免实质危害后果的发生，这也印证了贝卡利亚的格言“对犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性”？x？。
我们知道，刑罚本身即是具有侵犯性的，如边沁所言，作为一种恶的刑罚存在的根据是其排除犯罪之恶大于其本身之恶？y？。笔者认为，对于超出行为人危害范围而额外加重给予的刑罚，是既无合目的性，也无合理性，必然是没有人能从中获益的、国家对个人毫无意义的折磨。因此，对于当前形势下恐怖主义犯罪行为施加的刑罚不应超过其行为本身对法益所造成的侵害，即应当坚持罪刑均衡的原则。
2. 坚持罪刑法定原则
法无规定不为罪，法无规定不处罚。费尔巴哈用拉丁文将罪刑法定原则概括，并成为了人尽所知的格言？？？。罪刑法定原则的核心在于限制公权力，避免其对公民的侵害，为远远强大于个人的国家机器的力量设置牢笼，而避免国家力量对社会造成的侵害。风险社会背景下，面对恐怖主义犯罪，国家力量需要更大程度的解放来与强大而又难以遏制的恐怖主义战斗。即便如此，罪刑法定原则也是必须坚持的原则。
从合理性要求来看，坚持罪刑法定原则是公权力实施刑事审判和刑罚权力的根据和要求。风险社会中，公民将更大一部分的自由让渡出来，使得公权力可以更加有效地保护社会的安全。因此，国家公权力是来自于公民私权利的定论在风险社会依然是成立的，公权力的有限性、公权力的“法无授权即为禁止”等特性在风险社会也依然成立。而罪刑法定原则，将作为公权力一部分的刑事追诉权和刑罚权限制于法定范围，也是必然成立的结论。
从必要性要求来看，罪刑法定原则是对普通公民的保护。纵观人类历史，独裁者往往利用人们对某一势力的恐惧而将打击扩大化，实施恐怖统治。风险社会背景下如果罪刑法定原则被突破，则不免会有当权者利用手中的权力将任何对其持有异见或者影响其利益的公民扣上恐怖主义的帽子而进行消灭。因此，必须坚持罪刑法定原则，防止掌握公权力的利益集团以反恐的名义来排除异己、肆意侵害公民合法权益。
因此，即使面对着风险社会背景下无比强大的恐怖主义敌人，反恐也要严格依法进行，坚持罪刑法定原则是公权力性质的必然要求，亦是保护公民免受公权力侵害的要求。
注 释：
①谢贵平、杨东平：《如何应对本土恐怖主义――以“东突”活动为例》，《国际t望》2015年第1期。
②张秀明：《新疆斗争和稳定工作的实践与思考》，乌鲁木齐：新疆人民出版社，2009年，第93页。
③谢贵平、杨东平：《如何应对本土恐怖主义――以“东突”活动为例》，《国际t望》2015年第1期。
④劳东燕：《风险社会与变动中的刑法理论》，《中外法学》2014年第1期。
⑤“伊斯兰国”统治下的地区即是这样的风险已经转化为实害结果的典型例证，人民的生存和发展权无以保障而造成了备受关注的难民现象，政治自由与权利更是遭到严重侵犯。而作为足以与国家政权对抗的组织，这种后果也是难以控制的。在局势复杂的中东地区，在消除后果的过程中每一项决策都可能产生新的风险。
⑥如宣传恐怖主义思想等行为，在刑法理论上不能归结为榫咛宓目植乐饕宸缸镄形所做的预备，即为具体的实害犯罪准备工具、创造条件等。而只能是一种抽象的准备，是比传统意义的预备行为更前的一个阶段，笔者称之为“前预备阶段”，下文称此阶段对应行为为“前预备行为”。
⑦（意）切萨雷・贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，北京：中国大百科全书出版社，1993年，第65页。
⑧转引自：（意）切萨雷・贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，北京：中国大百科全书出版社，2008年，第62页。
内容提要: 面对国内日益严峻的洗钱形势,俄罗斯在1997年的《俄罗斯联邦刑法典》中将洗钱行为犯罪化。迫于国际社会打击洗钱的政治压力,在面对众多阻力的情形下,俄罗斯于2001年对《俄罗斯联邦刑法典》的洗钱规定予以了修正,初步形成了打击洗钱活动的法律体系。在2002年和2004年,根据本国的形势和有关国际公约的要求,俄罗斯又制定和修正了《反洗钱和恐怖融资法》,朝着综合性的反洗钱和恐怖融资的法律机制发展。俄罗斯反洗钱的立法背景和经验,对我国完善反洗钱法律制度具有启示作用。
据不完全统计,从1992年到1997年,约有1330亿美元与洗钱相关的资金从俄罗斯转出。仅在2000 年的前11个月,俄罗斯执法部门就发现了35. 2万起经济犯罪案件,比1999年同期增长了25%。①另据报道,在2001年,通过不健全的俄罗斯银行、保险公司和所清洗的资金就达到1000 亿美元以上,占到国家国民生产总值的40%以上。②为了阻止非法利润的合法化,打击经济犯罪的蔓延,俄罗斯政府实施了停止金融自由化、控制外汇兑换以及采取若干立法措施等手段,其中一个重要举措就是通过1997年1月1日生效的《俄罗斯联邦刑法典》将洗钱行为犯罪化,规定了打击洗钱的罪状和法定刑。
一、《俄罗斯联邦刑法典》(1997年)
1997年《俄罗斯联邦刑法典》第174条是关于洗钱罪的规定,只是称谓为“使非法获取的货币或其他资产合法化(legalization ofmoney or ofanyotherassetsacquired il2legally) ”,指对于明知是非法手段获得的货币或其他财产,行为人进行金融交易或其他交易,以及利用上述货币或财产实施经营或者其他经济活动之行为。对于构成犯罪的行为人,可判处数额为最低劳动报酬的500倍至700倍的或者被判刑人5个月至7个月的工资或其他收入的罚金,或者4年以下剥夺自由刑,可以并处数额为最低劳动报酬的100倍的或者被判刑人1个月以内的工资或其他收入的罚金;如果是事先通谋的犯罪团伙实施的,或者多次实施的,或者利用自己职务之便实施的,则判处4年以上8年以下剥夺自由刑,可以并处没收财产;对于有组织犯罪团伙实施的,可判处7年以上10年以下剥夺自由刑,可以并处没收财产。③
从该条款的制定背景和内容来看,它清晰地表明了俄罗斯政府将洗钱行为犯罪化的目的。然而,对于洗钱罪的犯罪对象,该条款只说明它是非法手段所获得的货币或其他财产,而没有清楚地规定其应当是犯罪收益;同时,该条款没有明确地阐明“金融交易”和“其他交易”的含义;此外,该条款关于“非法手段”的模糊规定不容易操作,也没有涵盖俄罗斯在经济转型期间可能出现的大量洗钱行为,其结果导致该条款的适用不仅是微弱的,而是不连续的。④有鉴于此,在1999年,俄罗斯国家杜马⑤就试图制定一个综合性的反洗钱法律。当俄罗斯国家杜马和联邦委员会在1999年7月联合协商和通过该法律之后,叶利钦总统却否决了它。在否决信中,叶利钦总统认为:该反洗钱法律与俄罗斯在1999年5月7日签署欧盟理事会《反洗钱公约》⑥后所承担的国际义务相抵触,而且不符合俄罗斯宪法关于确保商品和服务的自由流动以及保护财产权的精神。于是,叶利钦总统宣布:该法律所提及的非法收益不符合《俄罗斯联邦刑法典》关于犯罪概念的条款,其准许在未经法官决定的情形下暂停交易的规定潜在地违反了宪法的隐私权。⑦
二、《俄罗斯联邦刑法典》修正案(2001年)
(一)制定修正案的背景
2000 年, 金融行动工作组( financial action taskforce,简称为fatf) ⑧不满意俄罗斯未能有效地控制洗钱活动的情况,认为俄罗斯缺乏综合性的反洗钱法律和符合国际标准的实施条例,尤其是没有规定以下制度和机制:综合性的识别客户义务、可疑交易报告制度、全面运行的金融情报单位( fiu) 、设立有效和及时地提供国外指控洗钱的证据之程序。⑨ 据此, fatf将俄罗斯列为没有采取有效措施预防洗钱的国家“黑名单”之中,建议国际社会在与所列国家的公司和金融机构往来时采取防备的态度。如果俄罗斯在2001年9月底之前未能有效地解决它所存在的问题, fatf还打算进一步采取制裁措施,这将会导致俄罗斯的公民和法人在与世界上主要的工业国进行商业往来或开立新账户时极其困难。同时,被列入“黑名单”也使得俄罗斯在政治上处于尴尬的局面。⑩ 俄罗斯金融制度的不完善和不稳定也直接影响了外国在俄罗斯市场的投资信心。制裁和消极影响的压力迫使普京总统必须采取一系列的补救措施,其中一个最重大的举措就是修正《俄罗斯联邦刑法典》第174条关于洗钱的规定。
最初提交的修正案内容与俄罗斯国家杜马在1999年7月通过却被叶利钦总统否决的反洗钱法律是一致的。然而,该修正案遭到了俄罗斯商业界,特别是房地产业的强烈批评,也在联邦会议上遇到了很大的阻力。有鉴于此,俄罗斯立法者拒绝了第一稿修正案,但是,俄罗斯国家杜马坚持认为该修正案是非常重要的,因为它为建立反洗钱的金融交易制度奠定了法律基础。⑾ 2001 年5 月28日,普京总统签署了批准欧盟理事会《反洗钱公约》的法律。在此背景下,在2001年7月13日,俄罗斯国家杜马最终以237票支持、43票反对的表决结果,通过了《俄罗斯联邦刑法典》修正案,联邦委员会于7月20日核准,普京总统在8月7日予以签署。⑿ 该修正案包括两个部分的内容,于2002年2月1日生效。
(二)修正案的刑事内容
根据该修正案第一部分《2001年第121 - fz号关于制定联邦反洗钱法律的修正案》的要求,将“使他人以犯罪手段获取的资金和其他财产合法化(legalization offunds and other property acquired by other persons throughcriminalmeans) ”作为《俄罗斯联邦刑法典》第174条的标题和新内容。该罪是指对于明知是他人以犯罪手段获取的一定数额的资金或其他财产,行为人进行金融交易和其他交易,并且为了使上述资金或财产在表面上合法化而占有、使用和处置之行为。至于该罪的法定刑和加重处罚的情形,与1997年《俄罗斯联邦刑法典》的规定完全相同,没有变化。
若将该修正案第一部分的规定与1997年《俄罗斯联邦刑法典》仔细比对,可以发现两者具有以下不同点: (1)罪名的称谓不同。前者称作“使他人以犯罪手段获取的资金和其他财产合法化”,后者是“使非法获取的货币或其他资产合法化”。( 2)犯罪对象的界定有较大的差异。前者是“资金或其他财产”,而且要求是“以犯罪手段获取”,由此可见,前者所规定的上游犯罪是比较广泛的,包括了除四种犯罪⒀以外的所有犯罪行为;而后者是“货币或其他财产”,获取的方法则泛泛地规定为“非法手段”。(3)洗钱的行为方式不同。两者都规定了“进行金融交易和其他交易”这种方式,但是修正案舍弃了后者关于“实施经营或者其他经济活动”之笼统规定,用更为具体的“为使资金或财产在表面上合法化而占有、使用和处置”之方式予以取代,抓住了洗钱行为的本质特征。(4)犯罪主体不同。修正案将犯罪对象限定在“他人的”资金或财产,因而不包括实施上游犯罪的行为人本人在内;后者则没有规定。(5)犯罪主观方面不同。尽管两者都将行为人对非法性的认识规定为“明知”,认为只能由故意构成,不包括过失,但修正案规定了犯罪目的,认为是“为了使以犯罪手段获取的资金或财产在表面上合法化”,而后者则没有将犯罪目的列为必备要素。综上所述,该修正案关于罪状的阐释更为具体。
(三)综合性的修正内容
该修正案的第二部分《2001年第115 - fz号关于反洗钱的法律》包括以下5章:一般规定;预防洗钱;反洗钱行动的组织;反洗钱领域的国际合作;最后条款。在第二部分中,详细地规定了许多关键词的定义,这与《俄罗斯联邦刑法典》第174条的规定形成了相互对应的关系,有助于该罪名的适用。例如,在第3 条“基本用语”中,对“以犯罪手段获取”的基本含义予以了规定,认为其是指通过实施犯罪所获得的货币资金或其他财产,但不包括现行刑法典第193条、第194条、第198条和第199条所规定的四种犯罪,因为这些条文已经规定了相应的刑事责任;至于“对资金或其他财产进行交易”,该条认为是指自然人或法人意图设立、改变、终止所涉及资金或其他财产的相应的民事权利和义务之行为。
此外,该修正案第二部分还包括了以下主要内容:(1)第4条叙述了反洗钱的措施,包括:义务性的内部控制机制;义务控制;禁止向客户和他人告知所采取的反洗钱措施;联邦法律所规定的其他措施等; ( 2)第5 条列举了经营货币资金或其他财产的机构之范围,包括:银行等信用机构,证券市场中的职业中介人,保险公司和租借公司,提供货币传送业务的邮政、电报和其他非信用机构,典当公司等; (3)第6条规定:如果个人和法人所交易的资金或其他财产的数额达到或者超过60万卢布,经营货币资金或其他财产的机构就应当对该交易实施义务性的控制以及向有关执法部门报告交易的情况; (4)第7条是该部分篇幅最大的条款,规定了经营货币资金或其他财产的机构之权利和职责,包括:客户和受益人的识别、保存交易记录、报告可疑交易、建立内部控制规则和实施计划等; (5)第8条是关于设立反洗钱职能机构的规定; (6)第10条到第12条是关于确保反洗钱国际合作所必需的综合性措施,包括交换情报、提供法律支持、承认外国法院的判决、引渡和转交罪犯等; (7)第13条则是关于处罚规定,对于违法的经营货币资金或其他财产的机构,可撤销金融许可执照;至于违法的自然人,原则性地规定要依法承担相应的行政、民事和刑事责任。由此可见,该修正案第二部分实质上带有了综合性的反洗钱法性质。
(四)修正案的成效
《俄罗斯联邦刑法典》修正案的制定,标志着俄罗斯已经建立起反洗钱的刑事法律体系和综合性的法律机制。这也得到了fatf的认可,于2002年10月将俄罗斯从打击洗钱活动不力国家的“黑名单”中删除,并且吸收俄罗斯为fatf的成员国。
三、《反洗钱和恐怖融资法》(2002年和2004年)
面对俄罗斯国内日趋严重的恐怖主义和分裂国家的局面,在“9. 11恐怖事件”后国际社会打击恐怖主义的大形势下, 2002年10月31日俄罗斯通过了《反洗钱和恐怖融资法》,并且于2003年1月3日开始实施。从该法的内容上看,它实际上是在《2001年第115 - fz号关于反洗钱的法律》的基础上修订而成的,也包括5章17条,只是该法进行了立法技术上的处理,即在法律的标题、第2章到第4章的名称以及具体条款的相应之处加入了“恐怖融资”的字样。另外,在第5 条中,修改和扩大了经营货币资金或其他财产的机构之范围,规定其包括以下8 种机构和公司:信用机构;证券市场的职业参与人;保险公司和租借公司;联邦邮政通讯机构;典当公司;买卖贵金属、宝石、珠宝的机构;安排和组织赛马、以及其他游戏的机构;管理投资基金和非政府养老基金的机构。
2004年7月28日,俄罗斯通过了《2004年联邦第88- fz号关于反洗钱和恐怖融资的法律》,对2002年的《反洗钱和恐怖融资法》予以修订,并且于2004年9月1日开始实施。通过内容的比对,可以看出该法保留了2002年《反洗钱和恐怖融资法》的基本原貌,也包括5 章17条,在实质内容上没有太大的变化。但是,对于经营货币资金或其他财产的机构,该法在第5条增加了第九种机构,即对买卖房地产的交易提供中介服务的机构。另外,在第7条“经营货币资金或其他财产的机构之权利和职责”之后,又增加了第7. 1条,其内容是“其他人的权利和职责”,规定律师、公证人以及其他提供法律和会计服务的人员,在他们以客户的名义或者为了客户的利益,准备或者实施资金或其他财产的经营活动之时,也必须履行第7条所规定的识别客户、建立内部控制规则、保存信息等义务。由此可见,俄罗斯2004年的《反洗钱和恐怖融资法》的修订内容,是为了符合fatf在2003年第二次修订《40项建议》⒁时所增加内容的要求和标准。
四、比较与启示
根据本国的严峻的洗钱形势、国际社会打击洗钱的政治压力和有关国际公约的要求,俄罗斯逐渐地建立起__了自己的反洗钱法律体系,主要包括两个部分: ( 1)刑事立法。这表现在《俄罗斯联邦刑法典》以及修正案的第一部分中,规定了洗钱的罪状和法定刑; (2)预防性的立法。这主要体现在具有综合性反洗钱法性质的《俄罗斯联邦刑法典》修正案的第二部分以及《反洗钱和恐怖融资法》,以推动洗钱防范机制的建立和完善。
与俄罗斯相比较,我国也面临着严峻的反洗钱形势,只是国际社会的政治压力相对较小。过去比较明显的压力是我国为了使反洗钱和恐怖融资工作融入国际合作框架而积极寻求加入fatf,为此而在反洗钱的立法上努力满足加入fatf的“门槛”条件,这具体表现为通过2001年的《刑法修正案(三) 》和2006年的《刑法修正案(六) 》来扩大洗钱罪的上游犯罪,以及于2006年制定综合性的《反洗钱法》。因此,从反洗钱的法律框架上比较,我国与俄罗斯均包括刑事立法与预防性立法两个部分,从而为打击洗钱活动提供了较为完备的法律武器,这也得到了fatf的认可,其赞赏我国在制定《刑法修正案》和《反洗钱法》之后很短的时间内就在贯彻和加强反洗钱和恐怖融资制度的工作中取得了重大进步,并且在2007年6月28日吸收我国成为该组织的成员。同时我们也应该看到,在fatf于2007年6月依据《40 + 9项建议》的标准对中国反洗钱和恐怖融资工作的评估报告中,对我国的“打分”并不高,认为我国完全达标的有8项,大部分达标的为16项,部分达标的有16项,未达标的多达9项。⒂ 这说明我国反洗钱的法律制度还有待于进一步完善,这也是我国将来在反洗钱制度上所面临的国际压力。从某种意义上说, 2009年通过的《刑法修正案(七) 》将单位增设为第312条的犯罪主体,就是为了回应fafa对我国反洗钱法律制度的批评。
在关于洗钱的犯罪化上,俄罗斯采用单一的罪名规定,而我国则采取区别打击的罪名体系,通过《刑法》的四个条文将洗钱行为犯罪化:第191条的洗钱罪;第312条的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得利益罪;第349 条的窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪;第120条之一的资助恐怖活动罪。通过比较研究,笔者认为,俄罗斯反洗钱的立法体系在一定程度上具有自己的独特之处,对于中国反洗钱法律制度的完善有以下几点启示:
1. 完善我国的反恐怖融资法律体系
恐怖融资是恐怖组织生存、发展和从事恐怖活动的资金基础和关键来源。伴随“9. 11事件”的发生,国际社会形成了将反洗钱与打击恐怖融资紧密联系在一起的共识,许多国家的反洗钱观念也发生了急剧的变化,将打击洗钱的重心从毒品交易和有组织犯罪转变为恐怖融资。在这种国际大形势的压力下,许多国家和地区都自愿或者不自愿地加入到全球反洗钱的总体斗争之中,强化了国际反恐怖融资的重心。⒃ 我国目前专门的反恐怖融资法律,主要是中国人民银行于2007年6月颁布的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》,但是该办法的法律级别太低,属于部门规章的性质;虽然《反洗钱法》第36条规定对涉嫌恐怖活动资金的监控适用本法,但仅是在“附则”里用一个条文简单地援用规定,完全没有在反洗钱的基本法中彰显出反恐怖融资的重心。另外,这两个法规均将反洗钱和恐怖融资的义务主体限定在金融机构上,范围也太狭窄。据此, fatf认为我国综合性的反洗钱和恐怖融资的预防措施是有限地符合fatf确立的标准,也没有独立的恐怖融资预防机制以冻结恐怖分子的资产。⒄ 因此,关于中国的反恐怖融资措施,我国可以吸取俄罗斯的立法经验,应当从只适用于金融机构扩充到非金融领域和职业,例如为买卖房地产的交易提供中介服务的机构、律师、公证人以及其他提供法律和会计服务的人员等;在立法技术上,借鉴俄罗斯制定2002 年《反洗钱和恐怖融资法》的处理方法,也可以对我国《反洗钱法》在法律的标题、章节的名称以及具体条款涉及洗钱字眼的后面加入“恐怖融资”的字样,以突出我国基本的反洗钱法律对打击恐怖融资的重视。
2. 改进洗钱罪的行为方式规定
我国1997年的《刑法典》在第191条列举了五种具体的洗钱行为方式。从行为性质上看,洗钱的行为方式基本属于“协助型”,而且均发生在通过金融机构转换、转移的交易过程之中,侧重于规定脏钱转换的具体表现,均属于早期比较典型的洗钱方式。但是,目前洗钱的方式和手段在不断翻新,各种洗钱手段的组合变得更加复杂缜密。因此,从洗钱发生的领域和行为方式来看,我国也应当将非金融交易以外的洗钱方式纳入反洗钱刑事立法的视野,可以借鉴俄罗斯不采用列举洗钱方式、以“进行金融交易和其他交易”概括规定的做法,以改进我国洗钱罪的客观行为方式之规定。这就既抓住了洗钱的本质,又可以避免挂一漏万的缺陷。实际上,尽管洗钱的行为方式多种多样,其本质和最终目的还在于为非法资金和收益披上“合法”的外衣,实现脏钱的安全循环使用,以取得更大的经济利益。这应该是我国完善洗钱罪的客观行为方式之立足点,而俄罗斯《联邦刑法典》第174 条关于“为了使上述资金或财产在表面上合法化”的规定就较好地体现了这一立足点。
注：
①olga sher, breaking thewash cycle: new money laundering laws in russia, new york law school journal of international & comparativelaw, vol. 22, 2003, pp. 627 - 628.
②laundering legislation is test of the kremlin’swill, st. petersburg times, june 13, 2001.
③ugolovnyi kodeks rf [ the criminal code of the russian federation ] adopted june 13, 1996,no. 63 - fz, translated in lexis, int’llaw library,rflaw file. 另参见赵微:《俄罗斯联邦刑法》,法律出版社2003年版,第347 - 348页。需要说明的是,在此书中,将第174条翻译为“洗钱”罪。
④ olga sher, breaking thewash cycle: new money laundering laws in russia, new york law school journal of international & comparativelaw, vol. 22, 2003, pp. 632 - 633.
⑤根据俄罗斯宪法,俄罗斯联邦会议是俄罗斯联邦的代表和立法机关,由两院组成,上院是联邦委员会,下院称为国家杜马。俄罗斯法律的通过需经过集体讨论,法律草案一般先由国家杜马通过,再由联邦委员会予以核准,最后由总统签署。
⑥为了要求成员国在国内法中采取有效的手段以打击严重犯罪和剥夺罪犯的非法收益,促进调查、搜查、扣押和没收所有类型犯罪收益的国际合作,在1990年9月,第443次欧盟理事会通过了《关于清洗、搜查、扣押和没收犯罪收益的公约》(简称为“欧盟理事会《反洗钱公约》”) 。在欧洲层面和欧洲范围之外,该公约被认为是在反洗钱的政策制定、政治宣言和实践活动方面的关键性文件。
⑦david hoffman, cap ital outflow problem cripp lesalready ailing russian economy, 119wash. post 35 (1999).
⑧fatf成立于1989年,是目前世界上最具影响力和权威、专门致力于国际反洗钱和恐怖融资的一个政府间国际组织,其目的是为了在国家和国际层面设立反洗钱和恐怖融资的国际标准,以促进国内反洗钱和恐怖融资的立法和制度改革。
⑨fatf progress report on non - cooperative countries and territories, february 1, 2001.
⑩valeria korchagina, russia is to remain on“dirty - cash”blacklist”, st. petersburg times, sep tember 11, 2001.
⑾interview by astridwendlandt with alexander urmanov, legal adviser at the duma, in russia to hurry money laundering law, financialtimes, march 16, 2001.
⑿russia’s president signed laws on resistance tomoney laundering, economic news, august 7, 2001.
⒀根据1997年《俄罗斯联邦刑法典》第193条、第194条、第198条和第199条的规定,这四种犯罪分别是:不从境外返还外汇资金罪;逃避关税罪;公民逃避纳税罪;规避缴纳从经济组织征收的税款罪。
⒁ fatf在成立不到一年的时候,就在1990年4月制定了《40项建议》,并且在1996年予以第一次修订。2001年10月,鉴于国际恐怖主义活动日益猖獗, fatf将反恐融资问题也纳入自己的工作范围,于是制定出《反恐融资8项特别建议》,作为《40项建议》的补充。在2003年,为了建立一个更加有力、全面和相符的反洗钱和恐怖融资的基本框架, fatf对《40项建议》进行了第二次修订。后来,在2004年10月,fatf又单独制定了一项关于现款送递的特别建议,从而使《反恐融资8项特别建议》的内容增加到9项,并且与《40项建议》在一起,统称为《40 + 9项建议》。目前,《40 + 9项建议》是世界上反洗钱和恐怖融资的最具权威性文件,为全球反洗钱和恐怖融资斗争奠定了基本框架和国际标准,对各国立法以及国际反洗钱法律制度的发展起到了重要的指导作用。
⒂fatf, summary of the thirdmutual evaluation report on anti - money laundering and combating the financing of terrorism on the peop le’s republic of china, 29 june 2007, para. 2 - 3 and p. 13.
