时间：2022-06-29 21:21:03
关键词：六盘山；精准扶贫；泾源县；金融实践
中图分类号：F830.31 文I标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（3）-0088-04
一、研究对象的代表性分析
六盘山集中连片特困地区，尤其是以固原市A县为代表的西海固地区，贫穷问题长期以来都是一个“顽疾”，而区域内金融网点覆盖率不高、金融服务严重不足、金融基础设施不健全、金融领域的竞争弱化等问题则进一步加剧了这一“顽疾”的恶性发展，文章选取固原市A县为研究对象，具有典型代表意义。
A县位于宁夏最南端，素有“秦风咽喉、关陇要地”之称，属于六盘山集中连片特困地区范围，辖4乡3镇114个行政村，总面积1131平方公里，A县总体经济发展滞后，经济增长主要以农业为主，工业经济薄弱，缺少骨干企业和大工业项目，基础设施建设较为滞后，对外开放水平不高，招商引资难度较大，金融资源总量有限，其社会经济、金融、民生、科教文卫行业发展，具有六盘山集中连片特困地区行业发展的典型特征。2016年末，A县各项贷款余额15.2亿元，同比增长13.57%，新增贷款1.54亿元，仅占宁夏全区贷款总额的0.29%。目前，全县还有贫困人口2.23万人，占宁夏全区的3.8%。因此研究A县的金融扶贫工作，对全国其它地区，特别是六盘山集中连片特困地区的金融扶贫开发工作具有普遍的借鉴、指导意义。
A县与六盘山集中连片特困地区中的大多数县区，在社会经济总量、金融供给能力、居民收入水平、城镇化率、民生领域等多方面具有诸多相似之处，尤其是全县共有12.1万人口，其中回族人口9.6万人，占总人口78.8%，是比较典型的民族地区。
二、六盘山集中连片特困地区金融精准扶贫的主要模式与实践
（一）政府主导的金融扶贫模式
这一金融扶贫模式由地方政府、扶贫主管部门、金融机构和监管部门推动建立，主要形式是“金融机构+农户+风险保证金”，主要特点是贫困地区地方政府运用专项扶贫基金专门设立“风险补偿基金池”，为贫困户贷款提供担保和风险补偿。为了有序推进金融扶贫工程，实现送贷上门的目标，A县专门成立了金融扶贫领导小组，组建了由村委会主要负责人为组长，村支部书记、第一书记、驻村干部、包村信贷员等为成员的6个乡级信用协会和96个村信用协会，实现了乡村两级信用协会全覆盖；了有效防范和降低贷款风险，撬动更多金融资源投入金融扶贫开发，A县有效发挥财政资金“四两拔千斤”的导向作用，及时成立了县级融资担保有限公司，县财政累计注入资金9400万元建立了贷款担保基金，并全面整合中央和自治区农业产业化发展资金和扶贫专项资金，建立6100万元扶贫资金池，同时，专门建立了金融风险补偿机制，由县财政投入3100万元，建立小额贷款风险补偿金，专项用于建档立卡贫困户贷款损失补偿。截止2016年末，A县全部完成全县7个乡镇96个行政村7669户建档立卡贫困户的评级授信工作，已为5579户建档立卡贫困户发放基准利率贷款2.47亿元，户均贷款4.5万元。
（二）人民银行主导的金融扶贫模式
为开辟农村党员、农村青年创业贷款“绿色通道”，人民银行A县支行牵头专门制定了《农村党员信用示范户创建工作实施方案》《农村青年信用示范户创建工作实施方案》，并联合当地组织和财政部门率先在六盘山镇开展试点，原则上“农村党员、农村青年信用示范户”最高授信额度10万元，期限3年，期限内可循环使用；协调地方政府部门将“两个示范户”的贷款纳入到扶贫产业担保基金和风险补偿基金范围和小额贷款财政贴息范围，建立完善农村党员和农村青年信用示范户授信管理制度，构建“农村党员（农村青年）+征信+信贷”的融资扶持平台，形成“点亮一盏灯，照亮一大片”的信用示范效应。截止2016年末，共发放农村党员、农村青年创业就业小额贷款8000万元。
（三）金融机构主导的金融扶贫模式
这一模式以金融机构为主导，通过不断创新抵押、质押和担保的种类和方式，创新信贷产品来推动精准金融扶贫目标的实现，主要有以下几种：一是“金融机构+互助资金+贫困户”贷款模式。A县以互助协会或村委会为单位建立扶贫互助资金，金融机构以互助资金为保障，为担保范围内的贫困户发放贷款。截止2016年末，A县已在全县91个行政村开展互助资金担保贷款业务，发放贷款1500万元；二是 “金融机构+两个带头人+贫困户”贷款模式。为了降低金融机构发放贫困户贷款的信用风险，解决金融机构与贫困户之间的信息不对称，A县把金融支持农村“两个带头人”（农村党组织带头人和农村致富带头人）工程作为金融扶贫工作的重中之重，引导全县金融机构创新推出了“党员贷”、金扶贷、家庭农场（专业大户）贷款、农民专业合作社贷款、三农保证保险贷款等多种信贷产品，积极创新和探索建立了“金融+支部+协会（公司）”、“金融+党员能人+农户+项目”的金融扶持路子。截止2016年末，全县金融机构投放信贷资金1926万元，支持了45名农村党组织带头人和农村致富带头人，户均贷款达42.8万元，切实提高了农村“两个带头人”创业信贷需求的满足率，增加自主创业的成功率。
（四）产业金融扶贫模式
这类扶贫模式主要以贫困地区苗木、种养殖和乡村旅游等区域性主导产业为出发点，以一批覆盖面广、带动能力强、具有地方特色的贫困地区龙头企业或处于农业产业链核心位置的企业为抓手，以财税政策、金融政策等政策为主要手段，大力推进产业化金融扶贫。A县金融机构围绕全县支柱产业，一是主打养殖牌。为了支持养殖产业发展，A县主动引导和鼓励，把小额担保贷款、扶贫资金、小额信用贷款和农户联保贷款等纳入金融支持A县特色养殖发展政策体系，主动探索建立建档立卡贫困户养殖贷款，由合作银行根据信用评级结果发放贷款，贷款额度1―5万元，贷款期限1―5年，贷款利率执行人民银行同期基准利率，对养殖大户、家庭农场、养殖合作社等农业经营主体实行担保贷款，由担保公司提供贷款担保，由合作银行根据信用状况和带动贫困户发展情况，给予提高授信额度，增加信贷规模，降低贷款利率等信贷支持。为了增强草畜产业抵御市场风险、疫病风险和自然灾害的能力，A县在全区率先推行了良种基础母牛保险试点工作，专门制定印发了《关于开办政策性基础母牛养殖保险的批复》，确定每头基础母牛保险金额设定为5000元、7000元、10000元三个档，保费率为5%，比全区下调一个百分点。截止2016年11月末，A县已发放肉牛养殖基准利率贷款762 户2203万元，帮助农户先后两次从澳大利亚引进安格斯基础母牛10000。二是善打旅游牌。主动制定印发了《金融支持A县创建全域旅游示范区实施方案》，引导各金融机构围绕全域旅游的总体布局和要求，做好旅游金融服务创新工作，创新推出“农家乐”信贷产品，大力支持星级“农家乐”和乡村旅游示范村，扶持农家乐、手工作坊等扩大经营规模。截至2016年末，A县银行业支持旅游及相关产业贷款余额合计3.02亿元，高于同期各项贷款余额增速120个百分点。三是巧打苗木牌。主动探索适应苗木产业快速发展需要的中长期贷款方式，因地制宜制定适应地方特色的苗木产权第三方抵押贷款方案，完善苗农贷款联保制度，将联保机制扩大到苗农专业合作社，进一步放宽小额贷款的对象、额度、利率、期限，简化贷款流程、手续，提高发放效率，实现“绿色放贷”，努力满足全方位、多样化、差异性的苗木产业金融服务需求。A县是全区首个集体林权制度改革试点县，目前，全县林业用地面积131.7万亩，其中集体林地面积115.5万亩，现已确权林地面积112.6万亩，累计发放林权证21980本，发放林权抵押贷款252万元。
（五）“电商平台+金融”扶贫模式
A县金融机构与商务部门、电商部门紧密配合，采取“农村电商+助农取款点”模式，在原助农取款服务的基础上，增添服务机具，培训服务人员，增加服务功能，集小额存取款、转账、农产品销售于一体，为农民提供贴心服务，通过整合资源、资金和服务，让存取现金、汇款、转账、缴费、y行卡消费、农产品销售、网络购物消费、物流配送、缴费、宣传、培训等服务，变为由一个服务点、一条网络线、一名服务员即可办理，不仅方便了群众，而且提高了服务效率，同时也保证了服务站点的固定性。截至2016年末，泾源县已建成农村电商县级运营服务中心和50个村级服务站，已完成助农取款点与电子商务服务点共建6个。2016年，A县被宁夏自治区商务厅推荐为国家2016年电子商务进农村综合示范县。
三、六盘山集中连片特困地区金融精准扶贫工作中的风险因素分析
（一）县域主导产业对金融资源的吸纳能力有限
作为六盘山区的典型代表，A县产业基本以种植和养殖业为主，且集中于苗木、牛、羊等，结构同质单一，隐藏着较大的市场风险和病疫风险，加之农业保险尚未全面推开，信贷风险隐患较大，对金融机构投资的吸引力不足。
（二）贷款担保基金缺乏可持续性
一是由于扶贫担保基金由政府各类资金整合而来，金融机构担心可以整合的资金会不会越来越少，加之部分资金属于临时整合性质。因此，对于担保基金是否能够持续存在疑虑。二是对一旦发生的信贷风险，政府性质的担保基金和风险补偿基金是否能如约代偿心存顾虑，担心财政资金的动用手续繁杂，更担心推诿扯皮和新官不理旧账的情况发生。同时，泾源县经济发展整体滞后，金融市场化程度低，农村经济发展较为落后，农户普遍缺乏有效担保物，农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权、知识产权等质押类贷款品种创新不足。
（三）两权抵押贷款试点中政策性风险不容忽视
我国两权抵押贷款试点推动属于强制性制度变迁。据调查，地方政府在两权抵押贷款推动中起主导作用，与其他参与主体的总体利益是趋同的。试点比较好的地方均有赖于地方政府的强力推动，包括建立产权交易中心、银农企联席会议召集、制定两权抵押运作规则、建立担保基金等等。地方政府试图通过创新融资机制，激活农村产权蕴含的信贷潜力，这为后续农权抵押融资“破题”，有效解决农村信贷约束。两权抵押贷款的试点成功，在一定程度上是政府、人民银行、银监局、承贷银行等四方博弈的结果，承贷银行承担信贷风险，政府承担政策风险，监管部门承担金融稳定风险，在“无法”可依的现实情况下，地方政府的强力推动有过度干预市场的嫌疑，尤其是在建设法制中国的背景下，容易损伤地方政府的公信力。
（四）扶贫再贷款政策设计存在瑕疵
主要是当前扶贫再贷款政策要求，“运用扶贫再贷款发放的涉农贷款利率，不得高于人民银行一年期贷款基准利率”。而目前，各金融机构发放的大部分扶贫类贷款，都在2年或以上，且根据《固原市金融扶贫实施方案》执行同期同档基准利率，这与扶贫再贷款的管理要求存在偏差。在机构发放2年期以上的贷款而执行一年期基准利率，实际上使机构的贷款利率执行了下幅，在很大程度上影响了金融机构扶贫的积极性。
（五）征信系统“黑名单”贫困户难以得到有效扶贫
调查显示，由于受到农业银行在“八七”扶贫攻坚期间发放的政策性扶贫贷款支持的老区贫困农户，受多重因素影响未能偿还贷款而被纳入征信系统“黑名单”，使这部分贫困农户难以再享受现有的国家金融扶持政策，严重影响了这部分贫困户如期脱贫，导致这部分贫困户纳入“黑名单”的原因主要有农户信用意识较弱、金融机构管理不善、误认贷款为扶贫补助款、专项扶贫项目失败等等。
三、六盘山区金融精准扶贫的路径选择
（一）加大金融扶持的规划与引导力度
地方政府部门要在扶贫攻坚中应发挥好主导作用，制订发展规划，明确支持的重点扶贫范围、重点区域、重点产业和重点对象，通过组织和引导农民发展生产脱贫致富。要主动引导金融、保险及社会各类资金参与到扶贫攻坚当中，切实加强与金融机构合作，积极探索扶贫资金与信贷资金有机结合的新模式，通过财政贴息、风险担保等方式撬动信贷资金，并利用信贷资金来放大扶贫资金效用。要切实建立金融扶贫激励机制，激发金融机构扶贫的积极性，对扶贫成绩突出的金融机构可采取税收优惠、资金奖励、财政存款倾斜等政策进行鼓励，调动金融机构参与扶贫的积极性。同时，要整合科技、农牧、林业等专业技术人员，加大对贫困人口的培训辅导，使贫困人口掌握脱贫致富本领，变“输血扶贫”为“造血扶贫”。
（二）加快金融制度创新力度
金融机构要加大金融创新力度，积极探索创新“专业合作社+农户”、“龙头企业+农户”等金融产品，在风险可控的前提下，加强银保合作，力促“农业+金融+保险”模式发展。政府部门和保险机构要进一步提高对农业保险的补贴额度和范围，在政策性农业保险的基础上拓展农业保险品种，强化融资功能，以缓解融资难现象。
（三）强化贷后管理力度
要制定涵盖项目初期评估审查、中期跟踪检查、后期审计督查的全程监督、动态管理的工作机制。对金融扶贫资金的实效性进行评估，推动建立扶贫资金公示制度，确保扶贫资金真正用于贫困群体，做到真扶贫、扶真贫。要对扶贫资金实施“名单制”跟踪管理，高度重视个体差异化风险，实行“一户一策”风险防范措施。如：对患重病的借款人，可通过与借款人协商沟通，加强与保险部门合作配合，建立重大疾病保障机制，防止因病返贫；对没有发展产业意愿的，可切合实际实施有效引导，促其选择适合自身发展能力的产业项目；对明显有逃债迹象的采取提前收回措施等。
（四）加大金融生态环境创建力度
要进一步加强地方政府和金融机构合作，不断加快农村信用体系建设，扩大农户信用报告应用范围，完善贷款担保体系和守信激励、失信惩戒机制，加强干部群众对金融知识的学习，提高公众金融意识，营造良好的金融生态环境，加快金融扶贫步伐，提升金融扶贫效率。
参考文献
[1]韩喜平，金运.中国农村金融信用担保体系构建[J].农业经济问题，2014，（4）：37-43。
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[3]国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知（国发[2016]30号）[G].2016。
[4]银行卡收单业务管理办法（中国人民银行公告[2013]第9号），2013。
[5]中国人民银行办公厅关于加强非金融机构支付业务监督管理工作的指导意见（银办发[2011]33号）[G].2011。
现将财务科2020年工作总结如下：
一、完善财务制度，加强专项资金管理。
健全的财务制度是规范和加强财务管理的基础，是严格按章办事的根本依据。2020年5月以来，财务科细化了内控机制，健全和完善了财务管理制度，规范了财务操作流程。加强专项资金的管理，按照“专款专用，专户专帐”的要求，严格按程序拨付，确保工程项目的顺利实施。
二、抓住“三个重点”，切实做好财务日常工作。
一是重点强化财务管理，提高资金使用效益，正确把握财务状况和发展趋势;二是重点落实各项财务制度，坚持以单位利益为重，对各项费用开支严格监督把关，并按照财务审批制度予以落实，完善政府采购及专项资金拨付制度，确保财务工作科学化、规范化、合理化;三是重点做好开源节流工作，科学预算，合理使用转移支付资金，增强节能意识，查找“节约空间”，减少浪费环节。
在抓好重点的基础上做好财务日常工作：
1、完成了每月社保领报、在编和临时工工资、伙食费、水电费、退休人员物业费和遗属补以及冬季取暖补等各项费用的报销工作。
2、完成了人民路立交桥工程、广兴路大修工程、吉鸿昌塑像安放工程款、月山寺与博晋路平交道口工程、月山寺旅游路工程、超限自动检测站资金、太焦高铁相关项目、崔庄狮口配套项目、淘汰国三及以下排放标准营运柴油货车车购税补助资金、S307（博爱段）工程征地拆迁款、G207国道拆迁补偿款、省道307光缆通信迁移补偿款、四好农村路项目配套、省道307燕京啤酒有限公司土地补偿款、购置新能源客车首付款、南水北调中线温博段农村公路垮桥病害处理工程款和相关编制咨询费等的拨款手续和支付。
3、完成内部控制、人员供养信息、隐形债务、资产折旧计提月报表和年报表等系统的录入工作，并对新增固定资产进行规范申请和卡片录入。保证做账系统和资管系统的一致。
4、完成2019年财报、2019年决算和2020年的预算公开报表以及2021年预算编制等各项报表编制工作。
5、完成2019年和2020年的审计资料的准备工作，完成全年的财务记账工作，并梳理之前几年的账务，做好账务的整理和衔接。
6、完成能耗系统和三公经费的季度上报工作。
7、针对我系统交通执法非税收入专项资金，积极与财政局、非税局对接沟通，做到每月入账领取，并对下属单位按月积极拨付，保证下属单位日常经费和人员工资正常拨付到位。
三、加强审计监督，严肃财务纪律。
一是为严肃财务纪律，严格执行“收支两条线”的财务制度，堵塞财务管理上的漏洞，切实加强对资金源头管理。自今年五月份开始，财务科人员积极开展沟通协调，做好自查自清工作，及时将账户设置情况向领导汇报，主动联系账户的开户银行，就原账户撤销、合并、更改等相关工作事宜进行深入沟通。
二是配合审计、财政监督部门对财务收支、专项资金的使用、会计信息质量、会计执法等情况进行了审计。此次审计通过对2019年和2020年帐薄、凭证、报表、档案、各类文件的检查，对我局专项资金使用情况、工程往来帐以及支出原始凭证的规范性提出了具体意见和要求。
四、加强自身建设，廉洁自律，争做廉洁型干部。
廉政建设是财务工作的生命线。财务科创造爱岗敬业的良好氛围，争当务实高效模范。财务科开展了风险防控工作，按照上级文件精神和局领导指示要求，做好了本部门廉能风险防控工作。根据内部管理控制要求，制定了交通基本建设专项资金拨付程序，绘制出交通基本建设专项资金拨付流程图。在专项资金拨付流程图的基础上，要求财务科人员先自行认真查找廉能风险情况，通过自查互查评议，确定了各个权利职责运行中的风险点，评定出风险等级。四是按局领导要求，结合工作岗位职责与加强财务管理，对各项规章制度、岗位责任制进行修订和完善，健全了内部防控制度。
五、积极投身扶贫工作，坚决打赢脱贫攻坚战。
扶贫工作作为国家的一项重要政治任务，2020年到了收官之年。博爱交通系统自上而下各单位、各科室都高度重视，掀起扶贫攻坚工作的热潮。
财务科虽然日常工作繁忙，也毫不犹豫的投身到扶贫的第一线，收获良多，感慨万千。我们和扶贫工作队积极对接，通过各种措施、多渠道增加贫困户的收入。通过落实各种县级政策，诸如民政政策、产业分红、低保兜底促进贫困户的增收。坚持从群众中来，到群众中去的方针路线，在参与帮扶的过程中，我们亲身感受到了困难群众生活的艰辛，俗话说的好：扶贫先扶智，我们积极和贫困户沟通，了解他们的困难，帮助他们转变思想，拓宽致富渠道，积极争取各种村镇产业工作岗位，并及时传达各种外出务工信息，利用每周二的扶贫蹲点日，了解贫困户的生活日常，定期传达各种惠民政策，做好贫困户的档案整理和扶贫系统的同步更新。扶贫工作成果显著，也鞭策我们更加勤奋工作，转变工作作风，树立为人民服务的意识。
存在的主要问题和建议：
回顾检查自身存在的问题，我认为主要是工作开拓、创新意识不够，对外协调能力需进一步加强。
在今后的工作中，我一定要努力做到以下三点:1、放下包袱，抛开手脚大干，力争做一名优秀的领导干部。2、努力学习，提高素质，提高工作能力，为经济发展做出贡献。3、进一步参加各种理论学习，提高理论水平。
财务工作琐碎、繁杂、专业性强，这需要财务科人员更加细致的工作，做好工作的衔接，鉴于财务工作专业性和实操性较强，做到账实相符是其基本准则。基于财务报表、工程款手续、专项资金审批、非税收入等日常工作直接影响交通系统的正常运转，作为单位的命脉，更需引起重视，合理配置人员，保证工作的平稳衔接、正常运转，保证单位工程款能够及时到位，下属单位各项专项资金和工资能够及时拨付，这就需要财务科人员及时和领导、业务科室以及财政局做好积极对接和沟通，保证交通系统资金经费的正常运转。
2021年财务科将做好以下工作安排：
一、将按照上级文件精神和局领导指示要求，做好了本部门廉能风险防控工作。
编制出财务科长、会计、出纳及报账员的职权目录。在新政府会计制度准则下，要按照改革的要求，扎实做好制度的贯彻和执行，加强会计信息化建设，细化政策解读，强化单位内部内控制度建设，完善单位财务制度建设，以及人员信息供养的填报，认真做好今年财报的编制和各项财务报表的报送，做好今年单位的预算、决算编制工作。制定详细的财务规划方案，建立完善的风险评估体系。
二、要形成清晰的工作思路，勤于总结和学习，善于交流和借鉴，进一步提升自己的业务能力和水平。
重点抓好部门预决算、国库集中支付、工作统发、会计核算以及各项工程款的支付结算，协调汇总系统财务各项工作，强化日常工作管理。
在新源县“三个文明”建设过程中，广大共产党员冲锋在前、无私奉献，在各自的岗位上默默无闻地践行“三个代表”重要思想，体现了共产党员的先进性。而他们中有一部分因下岗、失业、疾病、伤残等原因，已成为了生活困难群体，这些生活困难的党员需要得到各级党组织的关心和帮助。为加强基层党组织建设，提高党的凝聚力，使每一个党员，特别是生活困难党员都能以饱满的政治热情，昂扬的精神状态投身到改革发展和社会主义新农村建设的热潮中，现决定建立以“关怀困难党员、增强党的凝聚力”为主要内容的生活困难党员帮扶基金，具体实施意见如下：
一、指导思想
坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六届五中全会精神为指导，紧紧围绕建设社会主义新农村这一历史任务，积极探索生活困难党员发挥作用的新途径、新形式，努力把党的基层组织建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，成为凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会的坚强战斗堡垒。激发党员，特别是生活困难党员努力干事创业、勤奋工作、奉献社会的热情，增强党员的责任感、使命感、归属感，激励党员自觉成为新农村建设的生力军、建设和谐社会的带头人、科学发展观的坚决贯彻者。
二、成立生活困难党员帮扶基金管理委员会，明确各部门职责
主任：庞晓红（县委常委、组织部部长）
副主任：马玉安（县政协副主席、县总工会主席）
成员：耿卫东（县委组织部副部长、基层办主任）
加尔肯（县委组织部副部长）
吐逊霍加（县民政局局长）
周艳（县残联理事长）
王新永（县扶贫办主任）
生活困难党员帮扶基金管理委员会下设办公室，办公室设在县委组织部，办公室主任由刘向锋同志担任。
县委组织部负责牵头抓总，负责生活困难党员的资格审定，了解掌握生活困难党员的生活状况，制定帮扶基金的运作方式，组织实施帮扶工作等；县总工会负责工会组织内生活困难党员的帮扶，参与建立帮扶基金；县民政局结合落实城镇低保政策、农牧民最低生活保障制度，积极争取相关国拨帮扶资金，参与建立生活困难党员帮扶基金，协助县委组织部审查确定生活困难党员；县残联重点帮扶残疾贫困党员，每年从“爱心募捐”扶贫基金和残疾人就业保障金中划出一定资金作为生活困难党员的帮扶基金；县扶贫办负责分类指导生活困难党员制定、实施脱困计划、措施，并划出专项资金有重点的对生活困难党员进行帮扶；县红十字会负责特困党员重大疾病、意外伤害的应急性救助；各党（工）委负责组织本单位党员缴纳一次特殊党费，做好困难党员的普查及帮扶等工作。
三、生活困难党员帮扶基金的建立和运作方式
（一）资金筹集：
采取县财政拨一点，县委组织部从党费中出一点，县总工会、县民政局、县残联、县红十字会从相关资金中挤一点，乡镇、县直机关各党（工）委筹一点的办法，建立生活困难党员帮扶基金，设立专项账户，实行统一管理。
（二）帮扶范围：
1、家庭人均年收入在特困户水平的党员；
2、因残疾丧失劳动能力致贫的党员；
3、发生重大疾病的困难党员；
4、无生产启动资金的困难党员；
5、属救助的鳏寡孤独党员。
（三）帮扶方式：
1、确定纳入基金帮扶的困难党员及人数
各乡镇、县直机关党（工）委负责普查、统计生活困难党员数量，对其资格进行预审，将预审结果报生活困难党员帮扶基金管理委员会审批，确定纳入基金帮扶的困难党员及人数。需要帮扶的困难党员每年审核一次，实行动态管理，将新增生活困难党员纳入基金的帮扶范围，脱贫的生活困难党员不再进行帮扶。
2、对生活困难党员进行生活费补助
对已审批的所有生活困难党员，在享受民政救助的同时，生活困难党员帮扶基金管理委员会每年每人补助生活费360元，补助金按季度拨付到各乡镇、县直党（工）委，各党工委要设立生活困难党员帮扶基金办公室，派专人负责发放。民政救助的生活困难党员，救助人数，金额等情况要报生活困难党员帮扶基金管理委员会办公室备案。
3、重大疾病、意外伤害实行医疗费限额担保。
对因重大疾病、意外伤害住院的生活困难党员，住院医疗费不能及时筹集的，由帮扶基金出面担保，担保限额为3000元（3天的治疗费）。出院时，医疗费由本人及亲属结算。帮扶基金在其住院期间或出院后拨付慰问金400元。县民政局、县残联、县红十字会依照有关政策实施救助，救助情况报生活困难党员帮扶基金委员会办公室。
4、大病医疗保险、意外伤害保险费用补助制
鼓励生活困难党员购买大病医疗保险、意外伤害险，凡购买大病医疗保险、意外伤害险的生活困难党员，生活困难党员帮扶基金补助保险费的10%，并负责协调理赔。
5、帮助解决发展生产的启动资金
因无生产资料或无生产启动资金的困难党员，由所在党委担保，从帮扶基金中无息借贷3000-5000元，作为生产启动资金，借贷时限1年，因生产需要由所在党委申请可以续贷1年。
6、“五保户”和残疾特困党员特别救助
属救助的“五保户”党员、残疾特困党员在民政、残联等部门救助的基础上，帮扶基金委员会视情况实施特别救助。
7、节前慰问由各党（工）自行组织。
（四）资金运作：
生活困难党员的帮扶基金账户设在县民政局，由县民政局负责本金管理。基金的列支由党（工）委或其他成员单位申请，生活困难党员帮扶基金委员会办公室审批，方可支出。
四、实施步骤：
（一）摸底调查生活困难党员人数、基本情况、类型，建立生活困难党员档案。
时间：**年11月1日以前完成
承办单位：县委组织部、县民政局、县残联、各党（工）委
（二）筹集资金，建立生活困难党员的帮扶基金。
时间：**年12月1日以前完成
承办单位：县委组织部牵头，各成员单位共同参与
（三）制定帮扶具体细则
时间：**年12月10日以前完成
承办单位：县委组织部、县总工会、县民政局、县扶贫办、县残联、县红十字会、全县各党（工）委，帮扶细则由民政局、县扶贫办提出方案，由成员单位研究确定。
（四）启动生活困难党员帮扶基金
时间：**年1月1日
按照《**省干部驻村帮扶工作考核办法》《关于认真贯彻落实**全会精神进一步深化干部驻村帮扶工作的实施意见》等文件要求，我院认真开展干部驻村帮扶年度自查工作，现将自查情况报告如下。
一、强化组织领导，形成工作合力
开展干部驻村帮扶是新阶段改革创新农村扶贫开发机制的重要举措，是深入实施“精准扶贫”方略的“管道”和“总漏斗”。其中，强化组织领导又是开展驻村帮扶工作的重要基础。对此，我院重点做了以下工作。
（一） 认真落实领导分管及具体承办部门。
在2016年10月首次接到驻村帮扶工作任务后，学院领导高度重视，认真贯彻落实干部驻村帮扶工作，一把手亲自抓，多次将驻村帮扶精准扶贫工作纳入党委会讨论议题，研究驻村帮扶方案的制定及实施。
学院构建干部驻村帮扶工作联动机制，明确党委江书记全面负责学院驻村帮扶工作，确定党委办公室为具体承办处室，统筹推进落实干部驻村帮扶工作，并指定一名专门人员为帮扶工作联络员，负责日常联络工作。学院党委书记江涛作为我院帮扶村**村的联系领导，多次听取驻村帮扶工作汇报，及时了解工作情况，主动关心指导我院驻村干部，切实帮助解决实际困难。
（二）采取有力措施推进驻村帮扶工作。
院校领导强力推进驻村帮扶工作。选派了政治思想觉悟高，工作能力强的同志到**村开展驻村帮扶，并把驻村帮扶工作纳入学院的党委会议事议程，定期研究，组织和动员班子成员献计献策，齐心协力做好此项工作。多次与驻村干部的沟通和交流，及时了解驻村干部工作、生活动态，推动驻村干部生活补助、差旅费用等待遇的落实，关心、帮助其解决具体问题和困难。
在前期调研摸排工作基础上，还结合**村和学院实际情况，制定了学院2018年驻村帮扶工作计划，明确了驻村帮扶工作具体举措。
（三）主要领导带队深入**村调研指导，解决具体问题和困难。
2018年6月，学院党委书记、副书记等，深入**村检查指导精准扶贫工作开展情况。在学院驻村干部前期调研摸排基础上，明确了扶贫对象，明确了结对帮扶实施办法，每户贫困户确定了帮扶责任人。我院还因地制宜，结合村民情况及学院实际，制定了2018年帮扶工作计划，并按计划先后开展了送医下乡、爱心小书包等多项活动。学院领导干部工作中，坚持求真务实，真抓实干，力求解决村民具体问题和困难。
二、认真选派干部，夯实人才保障
（一）严格按照规定选派驻村干部。
结合省委《关于在直属单位选派干部驻村帮扶工作方案》的要求，我院认真遴选驻村帮扶干部。经综合考虑，确定了原学生处副处长同志为学院驻村帮扶干部人选。该同志政治素质好、事业心和责任感强、工作能力突出，热爱农村工作，是我院一名具有发展潜力的优秀干部。
（二）认真落实驻村干部待遇和工作保障。
学院认真落实第一书记各项待遇。学院领导高度重视第一书记工作，加强沟通与交流，深入了解其工作和生活情况，帮助解决工作、生活方面的实际困难，并按照省委组织部、省财政厅《关于落实第一书记生活工作待遇保障的意见》等文件要求，认真落实各项待遇。每年安排一次体检，并办理任职期间人身意外伤害保险；按60元/天的标准为第一书记发放生活补助费，并一次性发放2000元补助费，用于购置到村生活用品。对其从学院到派驻村往返交通费用和途中住宿费用，由《差旅费管理办法规定》据实予以报销。
三、扶贫出真招，工作重实效
（一）制定**村帮扶规划和年度工作计划，并认真组织实施。
为科学、合理地制定**村“脱贫摘帽”实施方案、帮扶规划及年度工作计划，学院驻**村第一书记带领驻村工作组，从2018年3月8日开始，进行了为期20多日的村情、民情调查及春耕准备情况调研。驻村工作组走遍了**村11寨子114户家庭，实地查看了所有家庭的生活环境、基础设施、了解了家庭的基本状况及面临的困难，实地调研了村基础设施建设情况，并对23户贫困户进行了重点走访，详细了解其家庭成员构成情况、经济收入状况、劳动力情况、适龄儿童入学、对脱贫的需求等情况。
驻村工作组先后主持召开村干部大会、村委会、村民大会及党员大会，充分听取干部及村民意见建议，多次与村干部召开会议商量，因地制宜最终研究制订**村2016-2019年“脱贫摘帽”实施方案及2018年精准扶贫工作计划，确定了开展爱心小书包、送医送药下乡等多项帮扶措施。
（二）扎实开展贫困户结对帮扶，确保**村贫困户每户均落实了帮扶责任人。
按照“六个精准”中扶贫对象精准的要求，按照省、州、县相关文件要求，驻村工作组对**村贫困户按照贫困程度和家庭收入等多种因素综合考虑后，通过规范程序，最终确定**村精准识别贫困户23户107人，并建立了专卷，实行一户一卷，对他们的人口信息、劳动力状况、文化程度、是否参加养老保险和医疗保险等情况都进行了详细的记录，每户贫困户都确定帮扶责任人，其中确定了4户贫困户为我院领导干部直接帮扶对象，开展结对帮扶。
（三）积极发挥行业优势，在教育扶贫、医疗培训、医疗救助等多个方面为**村、贫困户提供支持帮助。
学院在扶贫工作中，领导高度重视，从项目、资金、人力物力等方面进行支持，发挥教育行业及附属医院的特点，开展以教育扶贫、医疗培训、医疗救助为重点的扶贫工作。我院主要开展的工作有：
1.主要领导到村开展调研指导，参加座谈会，听取吾依乡整体现状、精准扶贫工作推进情况及产业项目开展情况介绍,共同研究讨论**村精准扶贫的方向和措施。
2.与乡村干部、贫困户及老党员代表交流，了解他们的家庭及精准扶贫情况，并向患病的精准贫困户代表、老党员代表赠送了药品。
3.学院附属医院专家们对**村80余名群众开展巡诊义诊活动，发放价值5000余元的药品，开展健康教育130人次，现场到患急症昏迷的群众松依家中详细检查，制定治疗方案，发放药品，并提出后续治疗建议。
4.走访贫困户，到贫困户**家进行慰问，了解其家庭状况及脱贫致富的想法，鼓励一家人劳动脱贫致富。
5.在**中心小学为159名学生发放由全体党员捐献的价值13000余元的书包、文具等学习用品，鼓励孩子们努力学习，将来走出大山，接触更广阔的世界，为家乡的脱贫致富贡献力量。
6.医院专家们对**乡全体村医开展医疗技能培训，根据村医们文化水平不高，医学知识基础薄弱的特点，着重培训村医的现场急救知识如心肺复苏、现场止血、包扎、固定等，要求他们现场学习，现场操作，人人过关。
7.开展教育扶贫。发挥教育部门的行业优势，解决贫困户及村中愿意接受职业教育的孩子就读的问题。目前，贫困户学院与省教育厅、招办、县招办等多方联系，已被学院“9+3”护理专业录取，并在学院顺利就读。
8.加强党组织建设，健全规章制度，公布了第一书记、驻村干部联系方式，同时组织党员认真开展“两学一做”活动。
9.在11月中旬，学院开展“走基层，送温暖”行动，向全村23户贫困户、8户特殊困难群众，捐赠棉被62床、棉军大衣58件，让他们能过上一个暖暖的冬天。
（四）按要求及时报送相关情况及工作简报。
一、两大扶贫资金的运作和使用
自 1986 年以来, 国家向贫困地区提供的扶贫资金, 主要包括各种专项贴息贷款和采取以工代赈形式发放的转移支付资金——财政性拨款两大内容。依据《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》、《国家八·七扶贫攻坚计划》等有关政策的规定, 以工代赈资金主要用于农田水利、交通等公用基础性设施的投资, 各项专用贷款主要拨放在种植业和非农产业等经营性领域。两大扶贫资金使用方向的明确界定和互补性使用, 在很大程度上弥补了市场力量的不足, 为推动贫困地区的经济发展发挥了重要作用。
从 1985 年至 1995 年 5 月, 国家下拨给__县的扶贫资金总额为 5134. 6 万元, 其中各项贴息贷款为 3596. 9 万元, 以工代赈资金为 1537. 7 万元。下面分别介绍这两大扶贫资金的下拨、运作和使用情况。
( 一) 以工代赈资金从表 1可以看出, 农田水利和交通等公用基础性设施领域的投资, 占已使用以工代赈资金( 1121. 2 万) 的 95% 以上。这种使用方向是非常必要的, 也是完全正确的。但是, 我们应该看到,一方面, 在中央财政现有分配格局的约束下, 国家已尽了很大努力支援贫困地区; 另一方面, 现有财政支援还远远不能满足贫困地区的紧迫需要。据__县领导说, 本世纪末, 要实现全县村村之间通石子公路, 至少需要 2 亿元( 现价) 资金, 而近 10 年来, 中央财政的拨款年平均只有150 万左右, 这是一个极为现实的尖锐矛盾。
( 二) 扶贫专项贷款从 1987 年开始, 省扶贫开发办和省农业银行将中央下达给贫困地区的扶贫专项贷款, 按贫困人口比例分配给县。自 1991 年以后, 扶贫专项贷款改为按切块资金、项目资金、项目填平补齐资金三种形式安排和下拨, 其中: 切块资金占当年配额的 40%, 直接分配下拨到县, 主要用于贫困乡村家家户户都能干的种养业项目, 由省州县三级按立项审批权限安排使用; 项目资金占当年配额的 40%, 划分到贫困县后, 由各贫困县用扶贫投资项目去争取, 按项目投资使用; 余下的 20% 集中作为全省项目资金缺口填平补齐。
从 1985 年到 1995 年 5 月底, 国家下拨给__县的各项专项货款为 3596. 9 万元, 已动用3429 万元, 未动用余额为 167. 9 万元。表 2 反映了扶贫贷款总量及其投资构成的大体情况。
在了解了以上基本情况后, 现在我们更为关注的是, 扶贫专项贷款的审批权限是如何划分的? 获得贷款的行为主体是实行自负盈亏经营, 还是附属于地方政府( 县、乡) 的经济实体? 其经济行为具有什么特征?总之, 现阶段扶贫专项贷款运作的体制性特征及其影响, 才是我们关注的重点。
通过实际调查我们得知, 在专项扶贫贷款的审批过程中, 10 万元以下项目由县立项审批( 1994 年改为种养业项目, 不论承贷额为多少均报州立项审批) ; 10- 100万元的农业项目, 10- 50 万元的工业项目报州立项审批; 100 万元以上农业项目, 50万元以上工业项目逐级报省立项审批。切块资金重点用于种养业及其加工业项目;项目资金主要用于具有根本性和后劲性的加工业及电力、能源上。省州县三级审定投放资金的方式, 共同形成了县扶贫资金的投资结构。
一个重要的现实问题是, 扶贫专项贷款的审批权主要掌握在哪一级呢? 1994-1995 年 5 月资金的下拨情况可以回答这个问题。
在上述时期, 中央下拨给__县的切块资金 240万元, 项目资金 825 万元, 总计1067 万元, 实际累收累放 1964 万元, 按审批权限划分, 其构成如表 3 所示:在表 3 中, 州县审批立项的权力没有分离, 考虑到这种情况, 我们可以认为, 目前国家下拨给__县的扶贫贷款, 其审批权主要集中在省州机构, 特别是省的审批权, 超过了扶贫贷款的一半以上, 而基层乡镇不足 3% 。
扶贫贷款审批权的过度集中, 使争取立项, 获得贷款的经济行为演变为一种无规则谈判和竞争。当今的贫困县, 纷纷将“跑上要贷”作为本县的“头等大事”来抓。现实表明, 对扶贫资金这种不透明的恶性竞争, 不仅无助于资金的有效使用, 而且也是滋生腐败的催化剂。因此, 调整、改革扶贫资金审批、分配的运行机制, 是我国扶贫开发工作中应着手解决的一个重大现实问题。
__县的实际情况表明, 现行的扶贫贷款审批、分配机制, 与借款主体能否自负盈亏经营有直接关系。如果借款者是隶属于地方政府且不能实行自负盈亏经营的行为主体, 那么, 争夺按审批立项权限划分的专项贷款构成表 3 ( 1994- 1995年 5 月)审批权力机构 项目个数 金额( 万元) 所占比重( % )省 6 985 50. 2州县 19 923. 99 47. 0乡( 镇) 55. 01 2. 8总计( 累计累放) 1964 100. 0扶贫贷款的恶性竞争似乎是事情的必然结局。从实际调查得知, 按主要投资项目划分的扶贫贷款构成情况, 有助于我们进一步了解这个问题。表 4 的资料是与表 2 联系在一起的, 同一笔贷款资金, 前者是按投资项目划分的, 后者是按行业划分的。
在表 4 中, 第 4 栏县属农资
公司、县属种子公司加农户等项目贷款, 系指获得贷款的表 4 ( 1985—1995 年5 月)项目贷款额( 万元)所占比重( % )获得贷款的主体项目承办单位( 经营主体) 与获得贷款主体的关系贷款的最终担保者种植业中经营主体实现规模经营的操作
1 2 3 4 5 6 7
海马排洪工程 255. 0 7. 4 县水利局 关系 县财政温饱工程 168. 0 4. 9县农资公司县种子公司+ 农户关系, 农户为自负盈亏经济实体县财政农户自担蚕桑种植 210. 0 6. 1 同上 同上 同上行政性指令, 改变农户种植结构, 实现连片规模经营杜
仲 202. 69 5. 9 同上 同上 同上 同上银
杏 45. 0 1. 3 同上 同上 同上泡
桐 45. 0 1. 3 同上 同上 同上核
桃 23. 2 0. 7 同上 同上 同上脐
橙 19. 0 0. 6 同上 同上 同上行政性协调,农户自我选择相结合烤
烟 40. 0 1. 2 县烟草公司 关系 县财政 同蚕桑种植种草养畜 108. 0 3. 1 县畜牧局+ 农户关系, 农户自负盈亏的经济实体县财政,农户自担行政协调与农户自我选择相结合养猪鸡狗 29. 54 0. 9 同上 同上 同上 农户自我决策县化肥厂锑治炼厂361. 0 10. 5县化肥厂县锑治炼厂厂家自身经营 县财政盘江化工厂 240. 0 7. 0 县化工厂 同上 同上茶场及加工 568. 0 16. 6 县茶场 同上 同上电力能源 558. 0 16. 3 县水电局 同上 同上盘水镇炼焦炼铁39.9 1. 2 乡镇属炼焦炼铁厂 关系 乡镇财政面粉精米加工 29. 6 0. 9 县加工厂 厂家自身经济 县财政农贸市场及商业网点71. 39 2. 1 县商业局 关系 县财政其它小项目 415. 68 12. 1 不详总计 3429. 0 100. 0扶贫专项贷款逾期情况表 5 ( 1985- 1995年 5 月)逾期单位 金额( 万元) 所占比重( % )县化肥厂 158 29. 9县葡萄糖厂 57 10. 8县茶厂 86 16. 6县种子公司 46 8. 9水电局海马排洪工程 26 4. 6林业局杉树种植贷款 6 1. 1县精锑厂 19 3. 6县糖厂 8 1. 5农户小额贷款 123 23. 3总计 529 100. 0最后, 贷款发放单位、项目主管单位( 县属局和公司) 和项目承办单位之间的责、权、利不清, 债权债务关系约束力不强, 一方面,如上所说, 造成了各单位之间无休止的扯皮和不规则的谈判; 另一方面, 致使贷款项目不能按计划进度实施, 建设项目期限拉长, 逾期债务连年滚动加大, 严重影响了扶贫贷款的有效运作。调查资料表明, 截止到 1995 年 5月底, 全县各项扶贫贷款逾期余额为 519 万元, 占扶贫贷款余额的 15. 7% 。而其中, 县属企业和公司占贷款逾期余额的 80%左右, 千家万户的农户仅占 20% 左右( 见表 5) 。
以上有关扶贫贷款运作中出现的问题, 绝不是偶然的, 也不能指望加强监督各行为主体的工作就能解决。深入分析可以看出, 这是扶贫贷款行政性运作、项目决策的高度集中及由此而引发的风险集中化的必然结果, 也反映出现行的扶贫贷款运作体制, 还深深地打着指令性经济的烙印。因此, 在扶贫贷款的最终使用过程中, 更多地依靠市场力量, 应是调整、改革扶贫贷款运行体制的可取选择。
基于专业户是我国农村经济发展中一支富有生机活力的重要力量, 因此我们对专业户的经营、运作情况作了考察。结果表明, 与附属于地方政府的经营项目比较, 那些初具一定经济实力和经营规模的专业户, 具有明显的优势: 面向市场, 实行自负盈亏经营, 拥有生产经营决策的充分自; 依据本村、本土的自然条件和资源优势, 适宜种植什么, 搞什么项目, 心中有数; 在市场需求变化的情况下, 由于与农户有相对稳定的自愿交易关系, 因而调整种植结构操作简单, 成本较低; 决策分散化, 可以大大降低市场风险和自然灾害等风险; 这些专业户的借入资金在实行资产抵押担保的条件下, 银行机构不会蒙受贷款逾期损失。我们认为, 在贫困县中, 调整现行的扶贫贷款政策, 开辟另一条贷款渠道, 即对专业户发放有抵押担保的贷款, 不仅是可行的, 而且是一个迟早要解决的实际问题。
三、调整、改革现行扶贫资金政策的若干建议
缩小地区差距、消除贫困要有两个基本保证: 一是要有雄厚的资金供给和资金投入; 二是在扶贫资金一定的条件下, 必须能够有效地使用这些资金。前者所涉及的主要问题, 就是如何深化财税制度的改革, 建立一个规范化、制度化的转移支付制度; 后者的有效实施, 要求我们要面对农村经济体制已经发生明显变化的现实, 转变观念, 更多地依托市场力量, 从改革中寻求出路。具体地说, 我们的建议是:( 一) 进一步推进财税体制改革, 建立一个规范化的、强有力的财政转移支付制度。
我国现有财政支出的分配格局, 主要取决于社会各部门、各地区政治、经济因素竞争与较量, 而贫困地区正是谈判竞争力的最弱者。因此, 历年来, 扶贫资金的数额少得令人吃惊。资料表明, 自 1978 年以来, 全国每年投入贫困地区的扶贫资金不足 15 亿元, 与近几年每年上千亿的企业亏损补贴、价格补贴相比, 相差十分悬殊。这种状况如不能尽快扭转, 反贫困战略无疑将会受到重大挫折。因此, 深化财政体制改革, 建立一个规范化的、强有力的财政转移支付制度,44 统计研究在不发达或贫困地区是根本不存在的。因此, 从国际上看, 各国在缩小地区差距、消除贫困问题上, 主要不是依靠市场的力量, 而是依靠政府的推动, 依靠政府的援助, 同时政府也要在逐步建立有利于缩小差距、促进要素流动的市场体系方面, 作出最大的努力。
中央政府在缩小地区差距、消除贫困方面的主导作用和推动作用, 主要体现在两个方面:其一, 中央财政对贫困落后地区的财政转移支付制度。一般来说, 转移支付资金应严格投放在两个领域: 一个是落后贫困地区的公用基础性设施的建设; 另一个是 人力资源开发、卫生保健、公共服务等方面。其二, 对落后地区实施一系列优惠的经济政策, 如税收减免、投资补贴、低息贷款等。我国目前采取的以工代赈和专项贴息贷款, 实际上也是国际上通行的支援不发达地区政策的本土化、具体化。
通过在__县的实际调查, 我们认为, 如果说在以工代赈资金的投放和使用上, 我们面临的主要难点是如何通过财税体制的进一步改革, 在把转移支付纳入规范化、制度化轨道上的同时, 加大中央财政转移支付的规模和力度, 那么, 在专项扶贫贷款的投放和使用上, 面临的主要问题是调整、改革现有地方政府推动型扶贫贷款的运行体制, 以更好发挥其使用的经济效益。
在以上的分析中, 一方面我们强调中央政府在缩小地方差距、消除贫困问题上的主导作用, 另一方面又对地方政府推动型的扶贫贷款运行体制的有效性提出了质疑, 从而强调调整、改革这一运作体制的重要性, 对此我们应如何作一个准确的把握呢?确切地说, 扶贫贷款有两个基本含义: 一是低息, 二是借钱要还。前者涉及到资金由谁供给、选择什么机制、依靠什么力量使其更有效地流向贫困地区。实践表明, 在这个过程中, 市场是不会提供资金的。市场经济运行规则就是追求利润最大化, 什么赚钱就干什么, 什么利益最大就干什么。国家把资金投放在地理位置不利, 资源、技术、投资环境差的贫困地区, 显然不如把资金放在资源丰富, 技术、市场、区位条件好的地区合算。这说明扶贫开发在某种意义上是一种违背市场运行规则的行为。因此, 扶贫资金的供给及其向贫困地区的流动( 以工代赈和专项贷款) , 必然是一种政府推动的经济行为, 其他力量是无法替代的。后者——借钱还钱, 说到底就是中央下拨到贫困地区的各项贷款, 选择什么机制, 更有效地配置、使用这笔资金, 以保证贷款如期偿还。一般而言, 除财政性转移支付资金是由地方政府推动、运作外, 各项扶贫贷款在贫困地区的经营、运作, 既可以依靠地方政府来推动, 也可以更多地依靠市场力量来运营, 或者二者兼而有之。
通过对__县的实际考察和表 4 提供的情况, 我们认为, 现阶段由地方政府推动的扶贫专项贷款运作体制, 其重要性固然不可否认, 但也暴露出一些难以根治的弊端。从目前浮在表面上的问题来看, 除上述审批关卡、争项目、争资金等灰色作业外, 还存在以下亟待解决的问题:
第一, 项目资金卡得过死, 资金盈余项目与资金不足项目不能串通使用, 严重影响了贷款资金的使用效果。对此, 乡( 镇) 、县有关部门意见很大, 反映非常强烈。“打油的钱不能买醋”,是传统指令性经济的内在要求, 从项目资金的使用上可以看到它的深刻影响。第二, 在扶贫贷款由地方政府推动的情况下, 由于过于强调资金按项目投放, 连片经营, 行政式调整农户的种植结构, 因而不仅造成多数乡( 镇) 扶贫到户的项目单一, 加大了农户的市场风险和自然风险, 而且更为严重的是, 为急于争取项目资金, 项目主管和承办单位不据实反映情况, 项目可行性研究结论严重失真, 致使项目告吹, 造成巨大的经济损失。例如, __县县属茶场大面积种植茉莉花失败, 县烟草公司烤烟项目的仓促上马, 难以经营, 造成上百万元贷款资金付诸东流, 项目决策上的失误带来的严重损失, 值得我们认真思考。
陈玉光 郝春和: 扶贫资金政策应作重大调整43主体既有县属局、公司, 又有农户, 但在有关统计资料中没有提供二者各占多少份额。据地方领导说, 对农业的小额贷款是与地方政府立项的项目贷款合在一起的, 农户只占一个很小的份额。
仔细推敲一下表中的各栏目, 我们可以得到以下几点看法:
第一, 从 1985 年到 1995年 5 月, 国家拨给__县的扶贫贷款, 其中的 90% 以上流向县属局、县属实业公司和县、乡( 镇) 办企业( 包括种植业加工业) , 而农户得到的贷款不足 10%。扶贫贷款的这种流向, 其经济含义是深刻的, 对资金使用效果的影响也是非常明显的。
第二, 在绝大部分投资项目中, 项目承办单位( 经营主体) 与获得贷款的主体, 是一种上下级之间隶属性的关系。这一事实本身表明, 项目承 办单位还不是一个自负盈亏的经济实体, 实际上是地方政府的附属物。债务约束力软化、负盈不负亏, 是其运作的基本特征。
第三, 第 5 栏与第 6 栏有不可分割的关系, 如果说项目承办单位附属于地方政府, 其经营运作又不能自负盈亏, 那么, 县财政充当债务的最终担保人, 必然是十分合乎情理的事情。然而, 实际情况是, 1994 年__县的财政收入为 1300 万元, 而财政支出就需要 2500 万元。在这种情况下, 所谓县财政担保, 只不过是口头的担保; 县财政的债务威胁, 也仅仅是帐面上的威胁。债权债务关系约束力不强的真正后果是: 地方农行发放扶贫贷款慎之又慎, 争夺扶贫贷款的不规则竞争日趋激烈, 从而严重影响了资金的有效使用。1995年 6 月__县扶贫办主任在本县十二届人大常委会第 13 次会议上所做《关于扶贫贷款和以工代赈资金使用情况的报告》中指出: “扶贫贷款应采取抵押担保投放。因一些扶贫贷款( 无抵押担保) 投资项目到期难以偿还贷款, 不仅给为之担保贷款的县、乡财政构成了直接的经济威胁, 而且很难争取新的投资项目, 争取到的项目资金也难以到位”。从以上情况不难看出, 如何强化债权债务关系的约束力,从而提高扶贫资金的使用效益, 是我国扶贫开发工作亟待解决的一个问题。实践表明, 不扭转项目承办主体与地方政府利益紧紧捆在一起的格局, 强化债权债务关系的约束力是难以奏效的。这就要求我们必须转变思路, 在调整、改革现行扶贫贷款的审批、立项和运作体制上作文章。
最后, 从表 4 第七栏可以看出, 在农业承包制推行多年的情况下, 一方面贫困地区的农户基本上获得了经营决策自, 另一方面在现行扶贫项目的运作中, 又在不同程度上让出部分经营决策权, 这是一个十分现实的矛盾。我们不拟详细评价和分析这个矛盾, 这里强调的一个基本观点是: 行政性的集中决策、连片经营的风险往往要比农户分散决策、自我选择的风险大得多。从某种意义上说, 中国的经济体制改革的进程, 实际上也是一个风险分散化的过程。
对表 4 进行综合分析, 可以看出贫困地区扶贫贷款的立项、审批及其投放, 基本上是地方政府及其下属经济实体充当投资主体、按传统计划经济运作的一种模式, 或者说是一种地方政府推动型的运作体制。客观地说, 在目前的条件下, 这一运作体制也难以由其他模式替代。但这绝不意味着, 它是一个有效率的运作模式。
二、对现行扶贫资金运行体制的进一步考察
缩小地区发展差距, 逐步消除贫困, 是世界各国, 特别是发展中国家面临的一个重要任务。
在这个问题上, 如何理解和处理好效率与公平、市场与政府的关系, 就成为一国区域经济发展中面临的核心问题。在这个至关重要的问题上, 我们的基本观点是: 从宏观上和全国范
围来看,效率原则主要依靠市场机制来实现, 公平目标主要由政府, 特别是由中央政府一系列有关经济政策来实现。强调效率优先、兼顾公平, 强调市场力量可以缩小地区差距者, 其暗含的前提条件是: 存在一个完全竞争, 完全信息、要素流动和区际贸易畅通无阻的经济环境。然而, 这种条件已提到我国扶贫攻坚战的议事日程上来。
准确地说, 我国的财政体制改革有两项相互关联的基本任务: 实行分税制和财政转移支付制度规范化。
1994 年推行的分税制, 是我国财政体制改革的第一步, 其主要目的是以提高中央财政能力为依托, 加强宏观调控能力, 同时为缩小过分悬殊的地区差距、消除贫困提供可靠的资金保证。因此, 财政转移制度规范化, 是下一步我国财政体制改革面临的首要任务。
从现实情况来看, 在深化财税改革方面我们的初步意见是:1. 坚持统一税率, 公平负税的原则, 改变一省一率, 苦乐不均的状况。2. 进一步推进分税制改革, 在明确界定地方税基、共享税基的基础上, 规范税收在中央与
地方的划分问题。一般来说, 税收在中央与地方之间的划分, 应以两种税基为准则: 一是划清中央与地方各自的税基, 各管各的收入, 互不干扰, 二是中央与地方共享同一税基, 只是在二者之间确定共享税基的比例, 1994 年我国出台的分税制, 就是在共享税基方面的重大举措。依据市场经济运作的要求, 富于流动性, 收入再分配功能强的税基, 应属于中央或中央得大头( 分税制) , 如税制改革后以增值税为主体的流转税制度; 流动性差, 收入再分流功能弱的税基, 归属地方财政收入, 如房产税等。
3. 以各省市人均
g dp水平为准则, 替代现行基数法确定的财政转移支付制度。具体地说, 人均 gdp 水平越低的地区, 人均转移支付金额越高; 反之则低。
最后, 遵循市场经济的原则, 界定政府的经济职能, 大幅度缩小竞争性领域财政投资的比重, 强化个人所得税, 也是提高中央财政宏观调控能力、加大转移支付规模和力度不可忽视的问题。
( 二) 参照转移支付的原则, 以贫困发生率( 贫困人口占总人口的比例) 和人均gd p水平加权为基准, 把人行和几大专业银行确定的年度各项扶贫贷款资金下拨到贫困省( 主要是省农行) , 各省下属州( 地区) 、县依此原则下拨, 以替代现行的层层审批, 跑上要钱, 争夺资金的低效率运作机制。这个办法具有简单、透明、公平的特点。进一步说, 也就是扩大了地方政府, 特别是县级政府对贷款资金的投放、使用权。换个角度说, 在取得贷款预期有明确和可靠保证的条件下, 审批立项、上项目争资金、资金跟着项目走等规则, 在很多情况下统属多余的事情。
( 三) 改变扶贫贷款对象附属于地方政府的经济实体为主的格局, 拓展对专业户以资产为担保的贷款业务。这种债权债务关系简单, 实际上仅仅是农行与专业户的关系。建议至少以本地区 30% 的扶贫贷款向专业户发放( 不包括与地方政府项目贷款连成一体的农户小额贷款) 。
应该清醒地看到, 这项重大举措是发展贫困地区非国有经济的一招活棋, 其深远意义无论怎么夸大也不过分。多方面的信息表明, 我国地区差距之所以明显拉大, 其中非国有经济在不同地区所占比重的差异, 是一个极为重要的因素。
( 四) 在贫困地区由各级地方政府充当投资主体的加工业, 绝大多数是按传统的计划经济模式经营的, 对于其中经济效益极差、扭亏无望、资不抵债的单位, 应停止发放贷款, 任其自我调整。
今天，我们在*市*县召开水利部定点扶贫工作座谈会，共商水利定点扶贫大计。这次座谈会是在国际国内经济形势发生重大变化、水利定点扶贫规划实施进入最后攻坚阶段的背景下召开的，旨在全面贯彻落实党的十七届三中全会和中央农村工作会议、国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议精神，研究分析水利定点扶贫工作面临的形势和任务，安排部署中国农村扶贫开发纲要（20*－2*0年）实施收尾阶段的水利定点扶贫工作，进一步加大资金投入和工作力度，完善对口帮扶机制，确保如期完成水利定点扶贫任务。上午，我们考察了*县的水利定点扶贫项目。刚才，*市委常委、副市长马正其同志发表了热情洋溢的讲话，国务院扶贫办副主任郑文凯同志对做好水利定点扶贫工作提出了明确要求，水利部扶贫办主任黄凯同志作了全面汇报，水利部定点扶贫工作组组长杨燕山同志汇报了工作组的有关工作情况，*市水利局、湖北省水利厅及定点扶贫7个县的主要负责同志先后发了言，水利部有关司局、流域机构和直属单位的负责同志表了态，讲的都很好。下面，我结合会前实地考察调研了解的一些情况，就水利定点扶贫工作讲几点意见。
一、准确把握水利定点扶贫工作新形势
水利定点扶贫是我国扶贫开发事业的有机组成部分。按照中央的统一部署，从上世纪八十年代中期开始，水利部对*库区进行对口支援，在*6县和湖北房县开展定点扶贫工作，连续选派干部挂职蹲点，建立对口帮扶机制，加大项目扶持力度，从各个方面努力为定点扶贫地区水利发展与改革服好务。进入新世纪，在认真总结15年水利定点扶贫工作经验的基础上，针对贫困地区面临的主要问题和新时期定点扶贫工作的新要求，编制了水利部定点扶贫规划（20*2*0年），明确了定点扶贫工作的指导思想、目标任务和主要措施，形成了以行业优势为依托，以“五水加科教”为主要内容，以项目扶持、对口帮扶和智力支持为主要措施的水利定点扶贫总体思路。在*市和湖北省各级党委、政府以及水利、扶贫等有关部门的高度重视和大力支持下，水利定点扶贫规划顺利实施并取得显著成效。回顾这几年的水利定点扶贫工作，有以下四个明显特点：
第一，帮扶机制逐步完善。健全工作保障体系，形成了扶贫领导小组统一领导，各成员单位对口帮扶，两省、市7县密切配合，上下联动、合力推进的工作格局。特别是*市和湖北省各级党政领导把扶贫工作摆在经济社会发展的突出位置，真抓实干，亲历亲为，保障了各项政策措施的贯彻落实。部机关司局、直属单位、流域机构完善对口帮扶机制，组成7个帮扶小组，分别对口帮扶7个县。各组由一个业务司局作为组长单位牵头负责，重点发挥其行政优势；一个主要业务单位作为副组长单位，重点发挥其业务和经济优势；各组分别配备技术优势单位、经济优势单位，形成综合帮扶优势。各帮扶小组分别与对口县签署了帮扶协议和实施方案，各帮扶单位带着深厚的感情扶贫，发挥各自的优势扶贫，为贫困县办了许多实事和好事。
第二，项目扶持进展顺利。累计完成各类水利投资近60亿元，其中中央投资24.23亿元。*6县完成中央水利投资20.26亿元，占同期*中央水利投资总额的26.5%。去年，7县完成各类水利投资10.03亿元，创历史新高。在专项资金的倾斜扶持下，第一座以农业灌溉为主的大型水库—开县鲤鱼塘水库基本建成并发挥效益，房县*电站、*接龙水库、**引水、*污水处理厂和蒋家沟水库、云阳梅峰水库以及开县水位调节坝等骨干工程开工建设，*中部、*、*3个大型灌区续建配套与节水改造项目正在加紧实施。目前，定点扶贫7县建成各类水利工程74490处，累计解决109.47万农村人口的饮水安全问题，完成283座病险水库的除险加固，水利工程蓄引提水总量达到13.2亿立方米，比*年增加7.4亿立方米；有效灌溉面积达到154万亩，比*年增加28万亩；建成堤防近3000公里，治理水土流失面积3678平方公里，水电装机达到75万千瓦。
第三，水利改革明显加快。定点扶贫7县着力加强水资源统一管理，基本实现了城乡水务一体化管理，水管体制改革、基层水利站建设、农民用水户协会组建、农村水价形成机制改革、小型和微型水利工程产权制度改革等深入推进。7县水利部门自身建设得到明显加强，水利各项事业得到长足发展。
第四，智力扶贫深入开展。积极开展“送科技、送知识、送温暖”活动，举办23期各类培训班，培训基层水利干部1600多人次，组织13名基层水利业务骨干到部机关司局和直属单位工作锻炼，协调清华大学在*县开办远程教育扶贫示范站，帮助云阳县双江镇节水灌溉工程列入国家标准化管理委员会示范项目，向定点扶贫县捐款捐物630多万元，资助贫困学生850余名，援建水利希望小学1所，向1300多个特困户送去了慰问金。
水利定点扶贫有力地促进了当地群众脱贫致富和经济社会发展。据统计，7个定点扶贫县的农村贫困人口从211.9万人下降为55.25万人，下降了74%；贫困村总数从1320个减少到740个，减少了44%；农民人均纯收入从1538元增加到3032元，增长了97%；在耕地面积减少的情况下，粮食总产量保持稳定，并增长1.44%，粮食亩产平均增加188斤，农村人均粮食生产能力达到879斤；gdp从129.6亿元增加到300.6亿元，增长132%；财政收入从6.4亿元增加到15.82亿元，增长147.14%。
水利定点扶贫工作取得的成绩，得益于中央强农惠农政策和扶贫开发政策的有力支持，得益于*、湖北两省市各级党委和政府的精心组织，得益于水利、扶贫等部门的团结协作，得益于部机关各司局、各流域机构、各直属单位及挂职扶贫干部的辛勤工作。特别值得一提的是，继上世纪九十年代水利部连续派出九批65位扶贫干部之后，新世纪以来又陆续选调32位优秀干部分五批奔赴扶贫第一线。这些同志肩负部党组的重托，带着深厚的感情，克服困难、尽职尽责、努力工作、无私奉献，为落实定点扶贫任务，加快贫困县发展，作出了突出的贡献。同时也在扶贫工作实践中经受了磨练和考验，增强了本领和才干。借此机会，我代表水利部向水利定点扶贫干部表示诚挚的慰问！向长期关心和支持水利定点扶贫工作的各有关部门，各级领导及各界人士表示衷心感谢！
当前，我国经济社会发展正处在新的历史起点上，党和国家对扶贫开发工作提出了更高的要求。党的十七届三中全会提出到2020年基本消除绝对贫困现象的战略目标，并实施新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。总理在今年的政府工作报告中强调：要“加大扶贫开发力度”，“今年将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。”新标准提高到人均1196元，这标志着我国扶贫开发进入一个新阶段。去年11月25日，*副总理主持召开国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议，对今后一个时期的扶贫开发工作进行了全面部署，提出未来12年“国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入年均增长幅度要高于全国农民人均纯收入增长平均水平”的要求。近期，国务院印发了关于推进*市统筹城乡改革和发展的意见，对*市统筹城乡改革和发展作出全面部署，也对*市扶贫开发和水利工作提出了新的更高要求，水利定点扶贫工作面临着新的机遇和挑战。
一方面，水利定点扶贫的形势依然十分严峻。一是定点扶贫任务艰巨。定点扶贫7县的贫困面还比较广。20*年，7县的农村贫困人口还有55.25万人，占当地农村总人口的12%；贫困村740个，占总村数的33%；财政收入合计15.82亿元，农民人均纯收入3032元，均低于全国和当地的平均水平。水利基础设施依然薄弱，与调整后的定点扶贫规划目标相比，饮水不安全人口还有70.31万人；规划新增和改善灌溉面积55万亩，目前仅完成20万亩；房县龙洞口、城口北屏、三合、开县天白、*刘家沟等5座水库尚未开工建设，10座小一型病险水库还没有整治；中小河流治理项目因缺乏资金渠道大多尚未实施。二是扶贫攻坚难度增加。经过多年扶贫开发，条件相对较好地区的贫困人口已经基本解决了温饱问题，剩余的贫困人口大多分布在自然资源贫乏、地理位置偏远、生态环境恶劣的地区，有些地方甚至不具备基本的生产生活条件，是扶贫攻坚最难啃的硬骨头。三是定点扶贫时限紧迫。现在离消除绝对贫困目标的时间只有12年，离全面完成扶贫规划纲要任务的时间不到两年。在短时间内完成大量建设任务，解决众多人口贫困问题，任务异常艰巨，时间极其紧迫。对水利定点扶贫工作的严峻形势，我们务必保持清醒的认识，切实增强忧患意识、责任意识和紧迫感。
另一方面，水利定点扶贫工作也面临着难得的机遇。一是党中央、国务院制定了一系列改善民生和强农惠农政策，特别是为应对国际金融危机，果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，形成了进一步扩大内需、促进经济增长的一揽子计划，大幅度增加基础设施建设投入，着力改善民生，水利事业发展和水利扶贫工作迎来了难得的机遇。这是我们做好水利定点扶贫工作的有利条件。二是经过多年实践，我们对水利扶贫工作的认识更加深化，定点扶贫的对策措施更为明确，各项帮扶机制更为完善，组织工作更为协调有力，工作运转更为高效有序。这是我们做好定点扶贫工作的重要基础。三是定点扶贫地区各级党委、政府和社会各界对水利工作更加重视，定点扶贫工作得到更为广泛的支持，定点扶贫地区培养和锻炼了一支素质高、能力强、作风好的基层水利干部队伍，为我们做好水利扶贫工作注入了新的活力。
总之，我们要深刻认识水利定点扶贫工作的新形势，既要对水利扶贫工作的长期性、艰巨性有足够的估计，又要坚持如期实现定点扶贫目标不动摇，充分发挥行业扶贫的优势，以更坚定的决心、更有力的措施、更有效的工作，科学规划、统筹安排、重点突破、整体推进，坚决打好定点扶贫攻坚战，全力完成水利定点扶贫任务，促进定点扶贫7县早日脱贫致富。
二、扎实做好水利定点扶贫工作
定点扶贫是党中央、国务院确定的重要扶贫方针，水利定点扶贫工作是党中央、国务院交给我们的重要政治任务，也是贯彻落实科学发展观，践行可持续发展治水思路、发展民生水利的重要内容。当前和今后一个时期，水利定点扶贫工作总的要求是：以科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，按照党中央、国务院扶贫开发工作的总体部署和要求，充分发挥水利行业的特点和优势，加快建设涉及民生的水利基础设施，加快培养水利人才队伍，全面打牢定点扶贫地区水利发展基础，努力为定点扶贫地区实现全面建设小康社会宏伟目标提供强有力的支撑和保障。
根据贫困地区自然经济条件和水利发展实际，近期要以水利基础设施建设为重点，通过加大帮扶力度，增加资金投入，努力实现以下目标：
——提前解决农村饮水安全问题。以集中供水为主要措施，把城镇供水延伸与农村饮水安全工程建设结合起来，整乡成片规划，集中连片实施，加快农村饮水安全工程建设步伐。到2*1年底，*6县要提前2年在全市率先解决规划内66.31万农村人口的饮水安全问题。湖北房县2009年要解决4万人的饮水安全问题，全面实现规划内的农村饮水安全工程建设目标。
——全面完成病险水库除险加固任务。在确保安全和质量的前提下，*6县要在2009年底提前一年完成51座重点小型病险水库除险加固任务，湖北房县要在2*0年底前全面完成谭家湾中型病险水库及现有41座重点小型病险水库除险加固任务，确保人民群众生命财产安全。
——有效改善农业灌溉条件。大力推进*中部、*、*3个大型灌区和*东风、*民主、房县中部平坝等中型灌区续建配套与节水改造及末级渠系建设，分两批把7个定点扶贫县列为小型农田水利建设重点县，力争2009年把湖北房县、*城口等5个县列为重点县，努力增加有效灌溉面积，进一步改善灌溉条件，保障农民增收和粮食安全。
——建立健全骨干水利工程体系。要进一步加快*蒋家沟、云阳梅峰等骨干水源工程建设步伐，加快城口北平、三合、*刘家沟、开县天白、房县方家畈等骨干水利工程前期工作。加大中小河流综合治理力度，在中央财政中小河流治理资金中重点给予倾斜，加快7县的县城防洪达标和重要集镇防洪安全建设。
——保护和改善农村生态环境。继续实施水土保持重点防治工程，尽快启动*库区及周边地区水土保持工程建设，建设生态清洁型小流域，治理水土流失面积630平方公里，有效减少水土流失。加强农村水能资源开发和管理，启动实施10个农村电气化和小水电代燃料工程项目，改善山区群众生活生产条件和生态环境。
——全力完成“三个确保”贫困村水利帮扶任务。以六个“三个确保贫困村”农村饮水安全工程和农业灌溉工程建设为重点，结合饮水安全、水土保持、农业综合开发、中型灌区配套改造、小型农田水利和中小河流治理等项目规划，积极拓展投资渠道；完善水利部直属单位对口帮扶机制，进一步加大帮扶力度，确保2*0年底前取得实效。
做好水利定点扶贫工作，必须妥善处理好以下几个关系。
一是水利扶贫与地方经济社会发展的关系。要把水利扶贫规划同贫困地区经济社会发展规划结合起来，把水利建设重点同当地发展目标和中心任务结合起来，把夯实水利基础同解决扶贫重点、难点问题结合起来，提高水利保障经济社会发展的水平，增强贫困地区的自我发展能力。
二是解决当前矛盾与促进长远发展的关系。要着力解决好贫困地区群众当前最关心、最直接、最现实的水利问题，全力打好水利扶贫攻坚战，同时要做好打持久战的准备。项目安排、工程建设等要充分考虑贫困地区未来发展需要，超前谋划部署，点面统筹兼顾，大中小微并举，逐步构建贫困地区水利全面发展的良好格局。
三是水资源开发利用与生态环境保护的关系。贫困地区大多处于生态脆弱区，生态环境好坏直接关系到贫困地区能否走上良性发展的道路。水利扶贫在开发利用水资源的同时，要大力推进节水防污型社会建设，搞好水土保持生态建设，积极探索贫困地区人水和谐相处的生态文明建设道路。
四是中央扶持帮助与地方自力更生的关系。水利定点扶贫工作是一项系统工程，需要各方合力推进。国家的帮扶是推进扶贫工作的外部力量，贫困地区自力更生、自强不息是实现长远发展的内在动力和根本保障。在充分利用国家扶贫资源的同时，*市和湖北省要进一步加大对定点扶贫县的倾斜力度，充分发挥贫困地区的主观能动性，积极动员当地广大干部群众兴修水利、脱贫致富奔小康。
五是资金项目支持与人才智力支持的关系。水利扶贫工作要坚持做到见钱见物又见人，既要加大资金项目支持力度，又要重视当地水利人才队伍建设，实现同步推进。通过干部双向交流、人才培训、科技扶贫等多种手段，建设一支适应当地发展需求、符合水利发展要求的人才队伍，不断提高贫困地区水利干部的政治素质、综合能力和业务水平。
三、着力落实各项工作保障措施
水利定点扶贫工作任务艰巨，责任重大。各有关单位要切实加强和改善对水利扶贫工作的领导，确保各项扶贫工作任务顺利完成。
一要切实加强组织领导。水利部扶贫领导小组要切实加强组织领导，进一步完善各项工作制度，定期召开领导小组会议，及时研究解决扶贫工作中面临的重大问题和工作难题。领导小组各成员单位要进一步提高对定点扶贫工作重要性的认识，把承担的定点扶贫工作任务纳入本司局、本单位的主要工作日程，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，为开展扶贫工作创造良好条件。*市水利局和湖北省水利厅要对定点扶贫县的水利工作给予重点倾斜，在项目和资金的安排上予以大力支持，用于7个定点扶贫县的中央水利投资要高于全省、市平均水平的30%以上，用于7个定点扶贫县的地方水利投资水平要高于全省、市平均水平20%以上。定点扶贫县要抓住机遇，充分运用水利扶贫机制，扎实做好本地区的水利发展与改革工作。部扶贫领导小组办公室要充分发挥组织协调作用，及时了解定点扶贫进展情况，加强沟通与协调，推动定点扶贫工作的深入开展。
二要继续加大帮扶力度。各对口帮扶单位要在资金帮扶、项目帮扶、技术帮扶、管理帮扶、人才帮扶、产业帮扶等方面加大工作力度，特别是要在能力帮扶方面迈出新的步伐。各帮扶小组的牵头司局要切实负起责任，抓好牵头组织和对口帮扶协调工作。副组长单位是对口帮扶工作的主要承担单位，在发挥自身优势的同时，还要协调好其他成员单位做好对口帮扶工作。其他各帮扶单位要发挥各自优势，全力支持对口帮扶。各帮扶小组与对口县之间要加强沟通与协调，按照共同签署的合作文件，各司其职，各负其责，抓紧开展工作。水利部有关司局和单位要认真分析7县主要负责同志发言中反映的突出困难和问题，逐一研究落实7县提出的建议和要求。要继续加强智力帮扶，积极开展水利人才培养，大力推广先进适用的水利技术。要进一步发挥下派扶贫干部的桥梁纽带作用。去年水利部对定点扶贫干部选派机制进行了调整，增派了司局级组长，新一届工作组的人员和力量得到了加强。希望有关地方党委、政府多对他们提要求、压担子、交任务，充分发挥他们的作用。工作组的同志们要继续发扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，依托工作组的整体优势，发挥各自的专业特长，带着感情和责任做好各项工作，为水利定点扶贫工作做出更大的贡献。扶贫领导小组各成员单位和干部派出单位要大力支持挂职干部的工作，关心挂职干部的生活，解除他们的后顾之忧，使他们能够全身心地投入到水利扶贫工作中去。
三要切实加强项目管理。水利部有关司局和单位要发挥好水利扶贫项目年度计划会商机制的作用，积极落实水利扶贫建设项目投资。要严格遵守水利基本建设程序，全面推行“三项制度”，确保水利工程建设质量与进度，充分发挥工程效益。要加大对水利扶贫项目的监督、检查和稽查，下达到县的水利定点扶贫资金，任何单位和个人都不得截留、挤占、挪用。要加强廉政建设，健全规章制度，确保工程安全、资金安全、干部安全、生产安全。
四要积极推进水利改革。定点扶贫地区要把加强水利建设与推进水利改革结合起来，把项目扶持与能力建设结合起来，努力实现水利又好又快发展。要深化水资源管理体制改革，进一步理顺和完善水务管理体制，强化水资源管理，提高水资源利用效率和效益。要深化水利投融资体制改革，确保重点水利工程和民生水利建设投资的稳定增长。要深化水利工程管理体制改革，全面落实“两定”和“两费”，切实做到建管并重，促进水利工程良性运行。要深化农村水利改革，积极开展集工程建设、产权制度、水价机制和科学管理四位一体的农村水利综合改革试点，构建农村水利长效发展机制。
五要认真开展监测评估。国家扶贫纲要实施已进入收尾阶段，要针对水利定点扶贫规划的实施情况开展评估，通过对项目落实、工程建设和工程效益等情况的监测，全面客观准确地评价规划的完成情况及其效果，分析规划实施对改善贫困群众生产条件和生活水平，促进区域经济社会发展所起的作用，总结成功经验，指导今后水利定点扶贫工作。同时，对规划执行中存在的问题要深入查找原因。在对规划实施情况进行评估的基础上，结合构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的战略举措，结合中央水利投资政策，结合当地经济社会发展实际，组织编制下一阶段水利定点扶贫规划，认真谋划好今后的水利定点扶贫工作。
金融扶贫工作中的
“瘀血”不容小觑
农村金融市场的硬伤与金融扶贫需求多元化之间矛盾形成的“瘀血”。金融扶贫需要银行、保险、证券等机构通力合作和密切配合，需要资金市场和资本市场相辅相成。但在贫困地区尤其是贫困的农村，金融市场呈现为资金市场一枝独秀，资本市场“隐身藏影”；金融扶贫也基本上由银行机构冲锋陷阵，保险和担保机构缺位。这种格局一方面由于缺乏保险产品的保障和担保机构的保证，使贫困户在获得银行贷款时难度增大；另一方面对于能够带动贫困户脱贫的企业由于资本市场欠缺，融资渠道单一，直接融资变成可遇不可求的奢望。
扶贫金融产品缺乏特色与金融扶贫需求多样化之间的矛盾所形成的“瘀血”。金融扶贫需要有适合贫困户和产业扶贫需要的丰富多样的金融产品，需要能够覆盖各类脱贫群体需要的个性化、特色化的金融产品，在实践中虽然金融机构也推出了小额信用贷款、联保贷款等产品，但缺乏针对产业扶贫、带动扶贫、特殊贫困户、专业合作社等需要的信贷产品及金融产品。这一方面影响了带动脱贫产业的发展壮大，另一方面也不利于金融扶贫的深入开展。
扶贫贴息政策的谨慎性与金融扶贫快捷便利要求之间的矛盾所形成的“瘀血”。金融扶贫要求金融机构办理扶贫业务时手续简便、时间快捷，减少各种不必要的环节，开辟“绿色通道”，提高金融扶贫效率。但为了得到政府贴息和优惠，在办理扶贫金融业务时，金融机构不得不按照政府要求的村委会、乡镇部门、扶贫部门、财政部门等多个部门层层“签字画押”式的审批认可方式执行，这一方面延长了金融扶贫产品的到位时间，另一方面也增加了金融扶贫产品的审批环节，加大了金融扶贫产品可获得的难度。
扶贫金融机构盈利的内在冲动与扶贫微利的外在刚性之间的矛盾所形成的“瘀血”。金融扶贫要求金融机构保本微利、让利于贫，这样一方面金融机构资金成本和扶贫创利收入之间空间收窄，另一方面扶贫金融小额分散、多户等特征也加大了金融机构的管理成本。而金融机构本身的逐利性与创利性的特性，会驱使金融机构对于扶贫只是被动按照要求去做，而不能用心积极主动扶贫，出现了“惜贷”、消极应付等现象，扶贫的效果会大打折扣。
扶贫金融机构流动性的内在要求与扶贫长期性的外在需求之间的矛盾所形成的“瘀血”。扶贫脱贫是长期持久工程，扶贫产业也基本上以农业产业为主，这客观上要求金融扶贫产品要具有长期化的特征，尤其对于贷款更需要中长期限。但对于金融机构尤其是银行类金融机构而言，这容易造成融资和投资的期限错配，存款和贷款的期限错配，不利于安全管理，也有悖于流动性监管指标要求，因此金融机构更愿意办理期限短的业务，发放短期贷款。
扶贫金融风险控制的强制性与贫困户本身弱势之间的矛盾形成的“瘀血”。贫困户尤其是建档立卡的贫困户60%以上都属老弱病残，或者已有贷款有的已产生不良记录，这些贫困户怕子女结婚或看病贷不上款，贷款意愿较差，贷款有效需求不足。而金融机构出于自身资金安全和风险控制的要求，对这些不符合业务准入条件的贫困户基本上“拒之门外”。这样就只能通过企业、专业合作社或能人大户带动脱贫，而这些企业一般属落后产业，具有投资周期长、见效慢、收益不确定、资金需求量大的特点，再加上政府风险补偿资金不到位或贴息不到位，使金融机构在这部分贷款发放上畏首畏脚，“惧贷”现象时有发生。
四大创新实现金融扶贫
“活血化瘀”
思维创新，行气活血用心扶贫。一是要有政治大局思维。要充分认识到扶贫脱贫工作是党和国家全面实现“两个一百年”宏伟目标的头等大事，是民心工程，既是政治任务，也是大势所趋。因此，金融扶贫工作要树立政治社会责任远大于经济利益的观念，真抓实干做好扶贫工作。二是要有担当责任思维。金融扶贫脱贫肯定隐藏着比正常业务要高的风险，并且还可能面临一定的损失，责任担当尤为重要，一定要有功成不必在我的魄力，秉持对事业高度负责的态度去扶贫，不推诿、不塞责、不逶过、不懈怠。三是要有敢破敢立的思维。金融扶贫没有经验可谈，只能面对扶贫的实际情况，打破常规和习惯思维，走出条框限制，本着特事特办的原则，降低门槛，放宽条件，让利于贫，开辟绿色通道，实现金融扶贫的全覆盖。四是要有善做善成的思维。要用“钉钉子”的精神和“工匠”精神，持之以恒，坚持不懈，一抓到底，敢出妙招，借力发力，攻坚克难，全面做好金融扶贫工作。
机制创新，散寒化瘀靶向扶贫。一是建立汇报请示机制。基层金融机构及时将扶贫工作中遇到的困难和需要政府解决的问题反馈给当地人民银行，由人民银行梳理汇总后，提出初步解决建议，向当地政府主要领导或政府扶贫脱贫领导小组组长进行汇报请示，妥善予以解决。二是建立沟通协调机制。由政府主要领导牵头，定期或不定期研究金融扶贫工作，及时通报政府产业扶贫计划，实现金融扶贫和产业扶贫、就业扶贫、社会扶贫等的交流对接，各部门联动、协作，形成一个扶贫团体，实现同心、同向、同力、同步扶贫。三是建立激励奖惩机制。政府要坚决执行有关金融扶贫激励奖励政策，及时足额建立扶贫风险补偿基金、金融扶贫贴息补贴基金。人民银行及监管部门对于金融扶贫机构的扶贫产品要给予政策上的优惠、监管上的松绑，为金融机构扶贫工作的顺利开展扫除“障碍”。四是建立考核评价机制。要组织建立金融扶贫工作综合考核评价办法，设置科学合理的指标体系，定期开展考核评价，及时发现问题和不足，及时予以引导。同时要加大对考核评价结果的运用，从多个层面激励金融机构多扶贫、强扶贫、真扶贫。
一、多措并举促进就业创业
认真落实《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》文件精神，坚持把稳就业放在首位。1-5月城镇新增就业3329人，完成市下达任务4600人的72.4%，帮助失业人员再就业59人，城镇登记失业率2.9%，认定就业困难援助对象20人次，受理创业担保贷款申请217份3245万元；新开发公益性岗位360个，完成市下达任务300个的120%，开发公益岗位安排4391名贫困劳动者就业；安置25名就业困难人员上岗，接收26名高校毕业生参加就业见习。疫情防控期间开展网上招聘，利用公共招聘网招聘信息，共为81家企业招聘岗位6153个；帮助企业复工，优先重点企业用工信息，有针对性送岗上门，满足重点企业阶段性用工需求，131家企业返岗员工12232名，开展点对点服务，联系、等省籍务工人员较多的地区，组织包车送务工人员返岗，发车154辆，返岗复工2423人，对接服务的返乡务工人员自行返岗13.72万人次。落实援企稳岗政策，审核拨付105家企业失业保险费返还225.92万元，兑现8家企业失业保险稳岗返还134.59万元；发放失业金1318人次171.2万元，发放失业人员临时价格补贴5.87万元。
二、扎实推进技能提升行动
积极做好各类重点群体就业创业培训，1-5月开展企业新录用人员岗前技能培训1877人次，完成年度任务1200人的156.4%，开展贫困劳动者技能脱贫培训988人次，完成市下达任务500人的199.6%，完成新技工系统培养60人（市下达任务219人，因招生节点未到，招生进度较慢）。
三、健全完善社会保障体系
实施社保惠民提升行动，深入推进全民参保计划，1-5月完成企业职工参加养老保险32188人，机关事业单位职工参加养老保险17449人，参加医疗保险36069人，参加失业保险28006人，参加工伤保险40227人。征收各项社会保险费29455万元（其中企业养老保险费10490万元，机关事业养老保险费10630万元，医疗保险费7396万元，失业保险费614万元，工伤保险费325万元），另征收机关事业单位职业年金3309万元。执行阶段性减免企业社会保险费政策，截止5月底，为企业养老保险减负2500万元，工伤保险减负130万元、失业保险减负77万元；对疫情期间企业全额缴纳社保费用的按政策予以退还，共对240家缴费单位退还养老保险费283万元，失业保险费9.6万元，工伤保险费9.7万元。
扩大工伤保险参保面，从四月起对2019年工伤保险支缴率大于150%的六家机关事业单位执行率费上浮二档至基准费率的150%，深入153家小微企业、个体工商户、扶贫车间宣传优先参加工伤保险政策，已有34家小微企业171人和20个扶贫车间362人优先参加工伤保险。受理工伤认定29例，其中死亡2例，不予认定1例。
城乡居民养老保险参保缴费任务提前完成。出台2020年度城乡居民养老保险工作任务分解及管理考核办法，部署城乡居保缴费，适时进行督查，截止五月底，参保缴费人数达50.33万人，完成市下达年度任务的101.6%。落实城乡居民养老保险“两个机制”政策，制定我县城乡居民养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制实施方案，缴费补贴标准按省定标准同步提高，从2020年1月起，基础养老金标准由110元提高到115元，对缴费年限超过15年的，每超一年每人每月增发2元，对年满65周岁以上高龄人员每月加发5元至25元高龄基础养老金。
有序推进部分退役士兵养老、医疗保险补缴费工作，配合退役军人事务局完成1535名退役军人养老保险数据核查和录入工作，已进入补缴费程序。
积极推进社保卡制发和拓展社保卡应用，截止5月底完成制发卡15561张，新采集制卡人员信息17356人，补换卡5091张；机关事业单位退休人员使用社保卡领待的有8451人，持卡领待率80%；企业退休人员使用社保卡领待的有4795人，持卡领待率23%；使用社保卡领取城乡居民养老金的有5920人，持卡缴费2039人。
开展社保基金专项督查检查，严格防控社保基金风险。对各社保经办机构开展基金风险防控督查检查，发现的风险点下发督办单，限期整改。完善基金内控管理制度和经办业务规程及操作流程，明确经办人员岗位职责，建立内部财务管理制度，主动接受财政审计监督。积极开展疑点信息数据比对，通过公安、民政部门提供相关数据详细比对养老保险领待人员数据，筛查出冒领养老保险待遇人员26人（机关事业3人，企业23人），已全部停发待遇并采取不同方式通知当事人亲属办理退缴手续。
四、大力促进城镇居民增收
从建立长效机制、促进就业创业、落实托底保障、扶持企业发展等方面，推进城镇居民增收。受肺炎疫情影响，今年第一季度我县城镇居民人均可支配收入为7052元，同比增长0.8%，环比下降8.0个百分点。建机制方面，建立了城镇居民增收工作联席会议制度，协调解决增收工作中出现的重难点问题，制定重点群体增收激励计划和相关措施，定期对首席统计员、辅调员及记账户开展培训，建立考核激励机制，将城镇居民增收纳入政府目标考核体系。预发机关事业工作人员一次性工作奖励2.28亿元，发放失业金1318人次171.2万元，发放临时价格补贴776.7万元（其中失业人员临时价格补贴5.87万元）；落实社保费减免政策，对因疫情影响的企业减免社保费2707万元。
五、积极育才引才用才聚才
1-5月，评审确定656名专业技术人员具有初级任职资格，办理1163名事业人员岗位聘任，办理526名事业人员岗位续聘，办理762名事业人员岗位内晋升，开展专业技术人员继续教育，要求学习达到90学时。推荐2人参加2020年享受国务院和省政府特殊津贴选拔，推荐3家企业申报第11批省级博士后科研工作站。审核审批8200人次调整乡镇补贴，协助县卫健委审核医疗卫生防疫人员一次性慰问补助33人次及防疫临时性补助133人次。为应急局直属事业单位公开选调工作人员7人。审核139家事业单位工作人员2019年年度考核备案9030人次。疫情防控期间上报市委、市政府及时性表彰先进个人1名，由县委县政府及时性表彰2个集体，8名个人。受理6个事业单位股级干部任免备案7人次，开展企业新录用员工培训1877人次，完成新技工系统培训60人次，职业培训机构开展免费培训三期113人次。
六、努力构建和谐劳动关系
1-5月受理欠薪投诉226起，涉及6800名劳动者欠薪8300万元，归集170家施工单位农民工工资保证金4727.88万元（其中保函三家2532.12万元），退还220家单位保证金2932.21万元，对15家用人单位违法行为立案调查，移送公安部门涉嫌犯罪案件3起，劳动用工备案3630人次，顺利通过市保障农民工工资支付工作督查组对我县2019年度保证农民工工资支付工作实地考核，联合住建、水利部门开展《保障农民工工资支付条例》宣传活动，并督促在建项目落实“一项目一册”规范化管理，发放《条例》及规范化管理手册300余份。受理劳动人事争议案件34件，处理结案19件，按期结案率100%（其中裁决结案7件、调解结案12件），调解率63%。受理各类案件191件（省网转办21件，市长热线165件，百姓畅言3件，网上咨询2件）。密切关注群体动态，特别针对乡镇机构改革分流人员和退役军人群体做好政策解答和安抚维稳，开发53个公益性岗位安置部分乡镇机构改革分流人员，其诉求基本解决。
七、巩固强化人社扶贫成果
通过培训提升贫困劳动者就业技能，开展稻虾共养、农作物种植等工种技能脱贫培训，共培训988名贫困劳动者，完成市下达任务的199.6%；加强扶贫公益岗位整改，分别建立就业扶贫公益岗位4398人台帐，生态护林员扶贫公益岗位460人台帐，光伏扶贫公益岗位1932人台帐，共安置贫困劳动者6790人次；梳理涉及311名贫困劳动者六种类型问题清单，通过分片包保督查现场交办乡镇，限期整改，已完成211名贫困劳动者的信息修改，清退100名超龄、多岗位就业等不符合条件的贫困劳动者，公益岗位整改任务已经完成；加强扶贫车间动态管理，疫情防控期间落实各项政策，扶持扶贫车间复工复产，至3月底有21家扶贫车间157名贫困劳动者返岗复工，拨付复工复产补助7.75万元。22家扶贫车间带动就业964人，其中贫困劳动者217人，带贫比22.5%；落实就业帮扶各类补助政策，拨付第一季度4391名贫困劳务者公益性岗位补贴372.96万元、1998名贫困劳动者居家就业补贴158.67万元、就业扶贫车间贫困劳动者就业补贴16.77万元，3980人外出务工人员交通补贴199万元，扶贫车间及合作社等101家经济实体吸纳贫困劳动者稳定就业一次性奖补30.12万元，1家企业一次性稳定就业补贴48人9.6万元。
及时为符合参保条件的建档立卡贫困人员代缴保费和发放待遇，截止5月底，代缴建档立卡贫困人口71994人、低保对象5095人、重度残疾人3673人、计生特扶对象285人、特困人员24人，代缴资金1641.8万元，领取居保待遇贫困人口70709人，实现应代缴尽代缴、应发尽发、应保尽保。切实做好结对帮扶工作，推进结对“双包”工作机制，扶贫工作队员驻朱郢村帮扶，帮扶责任人每月走访贫困户，帮助贫困户谋划发展产业、参加就业技能脱贫培训，提升就业技能，巩固朱郢村“出列”脱贫成果，防止脱贫户因病、因疫返贫。
2020年，市政协机关按照呼伦贝尔市委对市直机关包联工作总结完善阶段的各项要求，于年初强化组织机构、制定方案、优化帮扶队伍，从贯彻落实中央脱贫攻坚专项巡视反馈意见的整改工作着手，把防止返贫和巩固提升脱贫成果放在更加突出的位置，聚焦“两不愁三保障”“三精准”“三落实”和“四不摘”，开展收官之年的各项包联工作：一是持续指导推进协调****镇开展工作。二是配合市委第四包联组，协调组织市直机关12家包联单位，进驻**各苏木（镇），并在包联工作的重要节点开展工作协调。现将工作进展情况汇报如下：
一、市政协机关包联**阿镇工作开展情况
2019年末以来，市政协办公室主要领导多次赴**就脱贫攻坚调研指导，就脱贫攻坚的产业扶持和发展提出意见。2020年初和年中，市政协机关分别召开2次脱贫攻坚包联工作专题会议，对照市委要求和市政协机关的工作实际，明确工作目标：实现**镇4个嘎查村28户贫困人口，脱贫不返贫。制定了整改方案和包联方案，驻阿镇工作支队围绕基层组织建设、嘎查集体经济发展、产业发展、基础设施建设等方面制定了具体帮扶措施，谋划了8项重点工作，安排1名工作人员常驻**阿镇开展具体工作。在此基础上，市政协机关将包扶干部分为9个工作组，对应包联落实到所有贫困户，一包到底、分类施策：对存在等、靠、要思想的贫困户，重在思想引导，采取入户谈心、典型引导、正面激励的方式，树立贫困户自尊自强自立的脱贫致富意识；对“老、病、残、灾”贫困户，协助当地党政部门开展生活救助；对缺“资金、技术、信息”的贫困人口，加强技能、就业、信息、政策的宣传和扶持，确保贫困人口加快脱贫步伐。采取了多种措施:一是成立组织机构。成立了以市政协党组副书记、副主席为队长，副主席、秘书长为副队长，各位副秘书长、各专门委员会主要领导为成员，下设办公室的市政协机关包联****镇工作队。二是积极开展帮扶。协调市民委为阿镇塔日根诺尔嘎查争取项目扶持资金20万元；开展走访调研106人次（包括民间高利贷化解走访21次）；协调民政、红十字会，筹集2万余元生活用品发放给贫困人口。；为建档立刻人口和群众办实事，深入阿镇社区为建档立卡人员和辖区群众开展义诊，市政协机关主要领导3次深入辖区基层党支部开展最强党支部对口帮扶共建工作。协助督促阿镇党政部门和驻村工作队开展归档立卷、明白卡复核、反复核实调整数据、对“两不愁三保障”“三落实”“四不摘帽”、扶贫资产管理、精准帮扶等开展跟踪复查等一系列总结提高工作：1、围绕减贫成效，开展括减贫任务完成情况和人均可支配收入增幅2个方面的协调联系和督查走访。2、督促检查精准识别、退出的工作成效。主要包括核查剩余贫困人口脱贫、建档立卡动态管理精准度2个方面。特别是建档立卡动态管理标准把握是否准确、程序是否规范，边缘户和脱贫监测户识别是否符合《内蒙古自治区扶贫开发领导小组关于建立防致贫返贫监测和帮扶机制的实施意见》中的标准，识别程序是否完整，识别是否精准。3、跟踪推进三落实”工作。实地核查脱贫攻坚责任落实、政策落实和工作落实情况。特别是驻村工作队培养致富带头人、开展志智双扶等情况，“三保障”和饮水安全保障、产业扶贫、贫困劳动力外出务工和稳岗就业情况、消费扶贫、易地扶贫搬迁、扶贫小额信贷、公益岗位规范管理、光伏扶贫、社会救助兜底保障等具体工作。4、跟踪“四不摘”政策落实情况。重点核查各地是否保持驻村工作队稳定，是否落实到位摘帽不摘监管。核查是否因整改措施不见底导致老问题仍然存在、同类问题重复发生，是否存在表面整改、数字整改；是否存在因举一反三排查整改不到位又出现了新的问题；是否存在因未进村入户实地调查并列出问题清单而虚假整改的问题；是否因整改措施针对性不强导致整改成效不明显等情况。5、开展扶贫资产管理核实走访。重点核查是否围绕扶贫资产使用情况、产权归属、资产收益、管护机制、带贫减贫机制等方面，对已经形成的扶贫资产开展全面的风险隐患排查工作。6、核查精准帮扶情况。1.帮扶工作开展情况。重点抽查驻村工作队和帮扶责任人履职情况、是否仍存在“两头跑”“挂名走读”问题、帮扶措施精准落实情况、是否产生帮扶实效、是否及时为帮扶对象解决困难和问题。7、核查兜底保障措施落实情况。重点核查产业或就业措施是否落实到位，是否做到了有劳动能力贫困户都有一个稳定的收入来源，无劳动能力贫困户都有稳定的兜底保障措施，贫困家庭人均收入是否逐年增加，收入来源是否稳定可持续。对产业扶贫是否进行风险评估，重点核查是否对参与产业扶贫工作的龙头企业、专业合作社等带贫新型经营主体进行了风险评估，是否建立带贫主体目录，是否建立带贫主体风险监测机制。
2020年10月末，由市政协主要领导带队赴**镇，结合开展“最强党支部”建设，对建档立卡户和一般户进行走访慰问，了解整改效果和群众满意度，全面调研包联工作实效，并就下一步工作作出安排：
一是在谋划项目上强化服务。结合乡村振兴工作，立足政协职能优势，充分发挥各界别“人才库”和“智囊团”的作用，积极谋划推荐项目。二是在加强政策引导宣传上多指导。一方面，在激发贫困户的脱贫发展的内生动力上发力。继续开展志、智双扶活动，通过专人进行讲解，提高贫困户致富欲望和技能，从主体源头提高造血能力，引导激发贫困户内生动力，把贫困群众的积极性、主动性、创造性调动起来，增强他们脱贫致富的信心和能力，积极主动谋发展。另一方面，做好政策帮扶和舆论宣传。持续深入宣传国家、自治区扶贫政策，做到勤走访、常联系，通过发放宣传册、制作宣传板，入户讲解等方式，将扶贫政策宣传到村、落实到户、到人，全力协助阿镇党委、政府及嘎查“两委”将各项扶贫政策宣传到位、落实到位。
二、协助市委第四包联组开展工作情况
2020年下半年以来，市政协机关协调第四包联组市直机关各参加单位开展了以下工作：
一是由市政协机关、市政协农牧委员会领导带队，协调市科委、包联单位等市直部门先后4次深入**苏木镇试验基地和额布都德口岸，就扶贫产业落实推进和口岸扶贫项目落实情况开展实地调研和指导。
二是配合包联地区对各级提出的整改任务完成情况再进行摸底排查和整改完善，加大对驻村干部管理，加强对驻村干部到岗到位、履行工作职责、遵守工作纪律等情况进行明察暗访，压实嘎查“两委”脱贫攻坚责任，与乡村振兴有效衔接。
三是开展互动交流工作。协同驻村工作队、第一书记共同开展入户走访和整改完善工作。收集整理包联工作的详细的图文资料（包括视频、照片、文字和会议材料）、宣传工作材料；梳理归纳包联工作档案，归档立卷；加大调研和结对帮扶的工作力度，多次入户开展档案材料核实、项目落实核实等完善提高阶段的具体工作。
四是协助包联地区党委、政府持续抓好责任落实和工作落实，制定各嘎查集体经济、产业发展计划，帮助镇党委积极对接相关部门争取项目及资金，提升嘎查的引领带动作用。
第一章总论
第二章基本情况及现状分析
第三章“十一五”期间扶贫以工代赈的基本思路和目标
第四章战略重点与重点项目
第五章投资估算及资金来源
第六章预期效益分析
第七章措施与对策
第八章附件
文本编制：**
项目设计：**
数据提供：**
审定：**
第一章总论
一、编制规划的依据、目的和意义
扶贫开发是建设有中国特色社会主义伟大事业的一项长期而又艰巨的任务，以工代赈是国家为了扶持贫困地区的发展而采取的一项特殊扶贫政策。编制以工代赈建设规划，是搞好新时期以工代赈扶贫工作的一项基础工作。做好以工代赈建设工作，将极大地改善我镇的生产、生活条件和基础设施建设落后的状况，促进区域经济发展，增加农民收入，对解决目前“三农”问题和实现我国现代化建设第三步战略目标具有十分重要的意义。为紧紧抓住国家实施西部大开发的有利时机，切实搞好新阶段的扶贫开发工作，全面推进贫困乡、村经济社会全面发展，加快全镇脱贫致富奔小康的步伐，做好今后五年内以工代赈建设规划的编制工作，建立和完善以工代赈项目库，根据《中国农村扶贫开发纲要(2001---2010)》和县政府《关于抓紧编制扶贫以工代赈建设“十一五”规划的通知》精神，围绕《鸭田镇国民经济和社会发展“十一五”规划》确定的发展蓝图及建设重点，围绕我镇扶贫开发的总体目标，结合鸭田实际，特制定本规划。
二、规划范围
本扶贫以工代赈建设规划编制范围涵盖全镇的26个村。
三、规划期限
本规划编制年限为2006年至2010年。
第二章基本情况及现状分析
一、自然经济概况
鸭田镇位于隆回县北部边陲，望云山北麓，毗连新化县，距隆回县城76公里，312省道横贯东西。全镇总面积74.78平方公里，境内平均海拔700米，下辖26个行政村（居）民委员会、236个村民小组,总人口26756人,7344户。境内地势东南高、西北低，属半山区半丘陵区，气候温和湿润，属亚热带湿润季风气候区，年均日照1185小时，年均气温12.4℃，年平均降雨量1480毫米，无霜期230天。境内地下水资源丰富，河溪落差大，但流量小。
境内土地构成的显著特点是：山地多、平畈少、农耕地的后备资源不足。全镇耕地总面积20418亩,其中水田17864亩，旱土2554亩；林地总面积5.5万亩，森林覆盖率高达73%，木材蓄积量约12.5万立方米。境内土地肥沃，又属富硒地区，发展农业极为有利，种植业是全镇经济的主要支柱，盛产优质富硒水稻，适宜种植药材、茶叶、花卉和蔬菜等多种经济作物。
境内有丰富的高岭土“瓷土”资源，品质稳定，质地纯净，是生产陶瓷和高级墙地板砖的上等原料，已探明储量在700万吨以上，远景储量达2000万吨。
二、“十五”期间扶贫以工代赈建设计划执行情况
建国50多年来，特别是自1984年国家实施以工代赈扶贫战略以来，鸭田镇在国家、省、市、县的关怀和大力支持下，紧紧围绕扶贫开发这一重点，坚持以农业和农村基础设施建设为主，着眼近期解决温饱、长远脱贫致富奔小康，开展以工代赈建设。
1、“十五”期间我镇以工代赈投入、建设情况：
“十五”期间，我镇共批准实施以工代赈项目19个，计划投入以工代赈资金90万元，其中国家以工代赈40.5万元、地方配套49.5万元，涉及交通道路、农田水利、人畜饮水、小流域综合治理、农业产业化基础设施建设等。至2004年底，全镇累计完成以工代赈投资90万元，其中以工代赈资金40.5万元、地方配套49.5万元(群众无偿投劳折资10万元)。新建和改建公路17公里，其中村级道路路基改造4公里、新修村级道路13公里，新建桥梁1座；水利建设方面，新建渠道1公里，建成人畜饮水工程2处,其中引水工程2处，解决了600人的饮水困难，并恢复、改善和新增灌溉面积2100亩。
2、“十五”期间我镇以工代赈效益情况：
通过扶贫以工代赈工程建设，极大地改善了我镇的基础设施和生态环境状况，促进了农村经济的发展，对加快我镇脱贫致富步伐起到了极大的推动作用。2004年，全镇GDP达到4680万元，农业总产值3158万元，粮食总产量866万公斤，财政收入287.7万元，农民人均纯收入985元，农民人均产粮324公斤。农村绝对贫困人口由2000年的9880人减少到7800人，绝对贫困面由38%下降到30%，全镇整体实现了基本解决温饱。
3、“十五”期间以工代赈的具体做法与经验：
（1）高度重视，加强领导。建立领导机构，成立由镇长为组长，分管农业的副镇长任副组长，财政、农业、林业、水利等部门负责同志为成员的以工代赈领导小组，专门负责以工代赈计划管理和运作过程中的具体问题。
（2）规范管理，强化监督，严把“四关”。规范项目申报审批制度，把好项目关；严格资金拔付制度，把好资金关；加强监督检查，把好工程质量关；每个单项工程结束后，都要对工程量和资金运作情况进行审计，并形成审计结论，严把审计关。
（3）因地制宜，统筹安排，坚持“四结合”。坚持与农业结构调整相结合；坚持与资源开发相结合；坚持以工代赈与其它工程相结合，集中力量形成合力；坚持改善条件和改善生态环境相结合。
三、现状分析
1、比较优势分析：
纵观全镇自然经济现状，综合分析镇情，具有以下三个方面的优势：
一是位于半山区半丘陵区，土地类型多样，宜农宜林宜牧，开发利用颇具潜力。
二是境内气候温和湿润,无环境污染。属亚热带湿润季风气候区，年均日照1185小时，年均气温12.4℃，年平均降雨量1480毫米，无霜期230天，地下水资源丰富。四季分明，气候温和湿润。土壤富硒，境内工业少，农产品、水资源无污染，特别适宜发展绿色富硒无公害农业。
三是农副产品资源丰富，开发潜力大。
2、存在的主要矛盾和问题：
(1)、经济总量偏小，整体实力不强，镇财政困难，扶贫资金严重不足。2004年,国内生产总值、工农业总产值、财政收入、农民人均纯收入等几项衡量国民经济综合实力的主要指标在全县排序均处于较后位次。扶贫资金太少，农村贫困人口需解决的问题太多，简直是杯水车薪。
(2)、基础设施薄弱，社会事业发展缓慢，自我发展能力薄弱。
一是交通不畅，公路技术等级低，通行能力差。由于交通不畅，行路难、运输难、买卖难的问题十分突出,制约了商品流通和经济发展，加剧了贫困现象的发生。
二是农业基础条件差，抗御自然灾害的能力不强，农业发展后劲不足。首先,水利设施落后,缺乏骨干水利工程支撑。现有部分水利灌溉工程因建设年限早、工程设施老化、配套性差以及水毁淤积和人为破坏等原因，利用程度较低，灌溉效益低下。其次，河道治理率低,防洪能力差。全镇除部分险段得到小范围治理外，大部分主流、支流及其它流域河道基本上因资金短缺未能建防洪河堤，防灾抗险能力低。再次，山地多、川塬地少，耕作模式落后，农业投入产出率低。
三是结构性缺水现象较为严重。地表水资源紧缺，人畜饮水困难，严重影响着广大农民群众的身心健康和制约着全镇经济的发展。目前仍有16个村、1.1万人及近0.7万头大家畜饮水困难的问题未得到根本解决，政府所在地的鸭田居委会都没有自来水，生活用水都得靠肩挑手提。四是电话、有线电视入户率低。全镇固定电话用户仅1700户，无线电话用户1350户，入户率仅为30%;全镇有25个行政村不通广播电视，有线电视用户310户,入户率仅为4%。
四是办学条件差，校舍标准低，危房占总数的40%，师资力量薄弱，学校基本没有“三室”和现代化的教学设备。
(3)、经济结构不合理，增收渠道单一，增长质量和效益低，脱贫难度大。在经济结构中，第一二三产业的构成为68:11:21，农业产业结构调整步伐缓慢，农业主导产业和支柱产业未形成，现有经济结构单一。工业发展严重滞后，非公有制经济规模小，竞争力弱，就业承载能力低，发展缓慢，镇财政收入处于低水平徘徊状态。
(4)、科技人员少，劳动力素质低，科技对经济社会发展的支撑力不强。
(5)、城乡居民收入增长缓慢，返贫率居高不下,稳定脱贫奔小康的任务艰巨。
(6)、市场意识淡薄，观念陈旧，思想不够解放。干部群众的市场意识、竞争意识淡薄，依赖思想严重，缺乏开拓创新意识，阻碍了生产力的发展。
四、贫困现状分析
鸭田镇2004年底农民人均纯收入1000元以下的贫困人口有16300人,占全镇总人口的60%,其中绝对贫困人口7800人。这些贫困人口分布在全镇26个贫困村、236个村民小组。其基本特点：
一是交通条件差，地域偏僻；
二是土地瘠薄，人畜饮水困难；
三是贫困户家庭成员文化素质偏低、劳动力短缺，掌握先进农业科技的能力差，增收渠道单一,贫困程度深，以及加入WTO对落后地区农业及农村经济的影响等等，这些因素都将给今后的扶贫开发工作带来更大难度。
第三章“十一五”期间扶贫以工代赈的
基本思路和目标
一、指导思想
“十一五”期间，全镇以工代赈工作总的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照以工代赈建设的总体要求，抢抓西部大开发的历史机遇，以基础设施建设为重点，以生态环境保护和建设为突破口，以加快农业和农村经济结构战略性调整为手段，以农民增收和财政增收为目标，以提高劳动者素质、增加农民收入为核心，以强有力的组织领导为保障，坚持开发式扶贫，坚持政府主导与全社会参与相结合，广泛动员群众，大力实施农业产业化经营，积极培植农村主导产业，尽快改变全镇经济、社会、文化的落后状况，全面提高贫困人口的生活质量，使贫困人口由解决温饱向实现小康迈进，努力做到经济、社会和生态环境的全面协调发展。
二、基本原则
1、坚持开发式扶贫原则。引导全镇广大群众在国家必要的帮助和扶持下，以经济建设为中心，以市场为导向，通过开展以工代赈建设，改善生产条件，调整经济结构，开发本地资源，发展商品生产，促进生产力的发展，走出一条符合鸭田实际、有自己特色的发展道路。
2、坚持统筹兼顾、全面发展的原则。科学规划、合理布局，把以工代赈建设纳入国民经济和社会发展总体规划，立足当前，着眼未来，把以工代赈和实施西部大开发战略相结合，解决当前问题与实现长远目标结合起来，加强水利、交通、通讯等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，不断改善生产和生活条件，促进各项社会事业全面、协调发展。
3、坚持可持续发展的原则。把以工代赈建设与资源保护、生态建设结合起来，促进资源、人口和环境的良性循环，实现可持续发展。
4、坚持自力更生、艰苦奋斗的原则。充分发挥全镇干部群众的积极性、创造性，自强不息，不等不靠，通过自身的不懈努力，在国家必要的扶持下，改变鸭田落后面貌。
5、坚持政府主导、全社会共同参与的原则。发挥政府在以工代赈建设中的宏观调控作用，不断加大工作力度和投入力度，积极动员和组织社会各界参与以工代赈建设，形成全社会共同参与扶贫开发的合力。
三、战略目标
1、总体目标：
尽快改善全镇的基础设施、生态环境和生产、生活条件，稳定提高农村贫困人口的经济收入，争取到“十一五”期末，全镇100%的行政村通公路、100%的自然村通农机路，基本解决人畜饮水困难问题，基本解决全镇贫困人口的温饱问题，使全镇农村贫困人口人均纯收入达到1200元以上，为发展营造良好的生态环境。
2、主要指标：
（1）、国内生产总值实现8290万元，年均增长10%。
（2）、财政收入实现600万元，年均增长13%。
（3）、农业总产值达到4740万元，年均增长7%。
（4）、农民人均纯收入达到1652元，年均增长9%。
（5）、粮食总产量稳定在866万吨。
（6）、有效灌溉面积达到1200公顷，年均增长5%。
（7）、农村三次产业比重调整为58∶24∶18。
3、远期目标（2011—2015年）：
继续加强交通、基本农田、水利建设和流域治理，加快经济发展，增强造血功能，拓宽贫困人口增收途径，巩固扶贫成果，增强镇村财力，群众生活质量迅速提高，全镇农村贫困人口人均纯收入达到1500元以上，社会、经济、生态全面、协调、和谐发展。
第四章战略重点与重点项目
一、战略重点
“十一五”期间扶贫以工代赈建设的主要任务是解决“四项目标”、抓好“六项工程”，即解决饮水难、行路难、增收难、结构调整难三项目标，抓好乡村道路交通建设、人畜饮用水工程、基本农田建设、小流域治理、农田水利建设、农业产业化基础设施建设六项工程。重点从以下五个方面着手：
1、抓好重点项目的规划与实施，改善农村基本生产、生活条件。集中资金，集中力量，分年投入，注重改变基本生产、生活环境，包括人畜饮用水、交通、邮电、水利、文化、教育、卫生等条件。
2、加快农村基础设施建设，改变落后的区位条件。区位条件不利，交通不便，是制约我镇经济发展的第一个“瓶颈”。为此，要通过以工代赈的形式调动贫困地区农民的劳务积累，加快乡村道路建设。加强贫困乡村道路、通信、电力等基础设施建设，使农民获得各种社会服务，提高生产能力，促进地方经济活动的开展。
3、加大生态环境治理，实现农村经济、社会、资源的可持续发展。抓好退耕还林，加强小流域治理，采取生物措施与工程措施相结合，山、水、田、林、路综合治理，防止水土流失，改善生产条件，为发展营造良好的生态环境。
4、培植主导产业，促进农业结构调整。目前我镇受制于自然条件，产业结构存在严重的不合理现象，主要是种植业比重过高。为此，要通过以工代赈的形式，从鸭田实际出发，因地制宜，分类指导，实施扶贫入户项目集中成片开发，按照“一镇一业、一村一品”，走规模经营、集约经营之路，逐步形成具有鸭田地方特色的富硒优质稻、中药材、高山蔬菜（竹笋两用林）、经果林、牲畜水产养殖五大农业生产基地，培育和延伸5条产业链。确保贫困户从主导产业中获得收入占人均总收入60%以上，以实施稳定脱贫的任务。
5、实施科技扶贫，努力提高贫困人口的文化素质，增强贫困户的自我发展能力。
二、重点项目
1、乡村道路建设
（1）、目标：以提升改造为主,根除病段,打通出口路、断头路,连接自然村之间的农机路,形成以312省道为主架的节能、通畅、高效、快速的镇域公路网,提高公路通达程度，实现全镇村村通公路，村级公路向自然村辐射。重点解决贫困村公路等级低、路况差、通行能力受阻的问题。计划新建、改扩建公路55公里，其中新建10公里，改扩建道路45公里。
（2）、项目：见第八章附表。
（3）、资金筹措：计划共需资金205万元，需以工代赈资金103万元，地方配套102万元。
（4）、措施和办法：
一是积极争取国家、省、市、县支持和投入；
二是充分调动群众积极性，村级道路采用“一事一议”办法，解决土石方及民工能做的事情；
三是通过优化设计，坚持科学施工，严格（质量、安全、技术）管理和严格招投标管理，降低工程造价。
2、农田水利建设
（1）、现状：鸭田镇境内河溪少、流量小，每到枯水季节，农田灌溉用水十分紧张。原有蓄水工程大多数灌区有均未配套或配套不齐，沿河漫灌，水的利用率低，影响农田抗旱能力。且现有的“小一”型水库1座、骨干山塘5口，由于建设时缺乏资金、技术，土法上马，运行时间长，严重老化，均存在不同程度的险病情，亟需治理。
（2）、目标：以改善全镇农业生产条件、提高粮食和经济作物生产能力为目标，通过实施渠道、集雨节灌、现有水利工程的改造配套和堤防建设等措施，加强农田水利建设，大力发展稳产高产农田，提高防灾抗险能力，进一步巩固“温饱”成果。规划“十一五”期间对现有山塘水库进行除险加固，并增修山塘1口、水渠1条，维修改造水渠8条，新建排洪沟4条、扩建1条。
（3）、项目：见第八章附表。
（4）、效益：上述工程的实施，可新增灌溉面积2500亩，改善灌溉面积6500亩。
（5）、资金筹措：计划总投资165.32万元，需以工代赈资金80.92万元，地方配套（含行业配套）84.4万元。
3、基本农田建设
（1）、目标：全镇完成中低产田改造2000亩，坡改梯500亩，。根据各地不同条件因地制宜，加强中低产田改造配套工程建设，使全市贫困乡村耕地做到旱能灌、涝能排，建设旱涝保收高产田。
（2）、项目：见第八章附表。
（3）、资金筹措：总投资200万元，其中以工代赈100万元，地方配套100万元。
4、人畜饮水工程
（1）、目标：以改善全镇人民基本生活条件，提高群众的健康水平为目标，通过引水、提蓄水、集雨蓄水等工程措施，基本解决人畜的饮水困难问题。需建蓄水工程13处，铺设管道56000米及完成配套辅助工程。
（2）、项目：见第八章附表。
（3）、资金筹措：总投资204.2万元，其中以工代赈102万元，地方配套102.2万元。
5、小流域治理
（1）、目标：以保护生态环境和促进全镇长远发展为目标，主要加大对小流域的沟壑综合治理，采取生物措施与工程措施相结合的办法，因地制宜地开展小流域治理。“十一五”计划治理5条小流域，流域面积4500亩，治理面积300亩。
（2）、项目：见第八章附表。
（3）、资金筹措：总投入312万元，需以工代赈资金156万元，地方（含行业配套）156万元。
6、农业产业化基础设施建设
（1）、目标：根据以工代赈项目落实到村、覆盖到户的特点，围绕培育鸭田特色、主导产业，在保护自然生态环境的基础上，按照“一乡一业、一村一品”的思路，走规模经营、集约经营之路，重点发展具有地方特色的富硒优质中稻、生态茶园、中药材、竹笋两用林、经果林等农业生产基地。
（2）、项目：见第八章附表。
（3）、资金筹措：项目总投资200万元，其中以工代赈资金80万元，地方配套120万元。
第五章投资估算及资金来源
一、投资估算
“十一五”期间，全镇计划实施扶贫以工代赈建设项目项，预算总投资1286.52万元。主要包括：基本农田建设项目2项，投资200万元；农田水利建设项目17项，投资165.32万元；乡村道路建设工程项目14项，投资205万元；人畜饮水工程13处，投资204.2万元；小流域治理9项，投资312万元；农业产业化基础设施建设工程3项，投资200万元。
二、资金来源
鉴于鸭田镇财政十分困难，群众收入水平低，扶贫以工代赈项目建设地方配套资金难以筹措，建议以工代赈建设项目资金全部由国家和省、市、县予以扶持解决。同时，在国家农村税费改革政策允许的情况下，动员群众积极参加当地农村基础工程建设，以弥补国家投入不足的问题。
第六章预期效益分析
一、经济效益
全镇以工代赈规划建设项目全部实施完成后，可改造中低产田2500亩，新增灌溉面积2500亩，改善灌溉面积6500亩，完成小流域治理面积300亩，工程建成后，全镇共可新增粮食产量4万吨左右，共可增加农业收入120万元，农民人均纯收入可达到
1600元以上。同时干旱年份可以减灾避灾。
二、社会效益
一是通过交通条件的改善,可大大提高我镇公路的车辆通行能力和通达深度，使路网布局结构更趋合理，对农业、矿产、旅游资源可进行深度开发，加快群众脱贫致富，促进城乡和内外交流,繁荣全县经济。
二是通过实施农田水利等农村基础设施建设,可提高农业抵御自然灾害的能力,对调整农业产业结构,推广和普及农业先进实用技术,发展农村支柱产业,解放广大农村劳动力,增加农民收入,起到积极的促进作用。
三是随着农村经济状况和贫困人口生活状况的逐步改善,带动贫困乡村交通运输和商贸服务等第三产业以及教育、科技、文化、卫生等社会事业的发展,使项目区群众的整体素质有一个明显的提高。
三、生态效益
规划项目建设完成后，通过基本农田建设、小流域治理等工程项目实施，水土流失将得到有效控制，促进生态系统的良性循环,实现资源的可持续利用，农村生产、生活环境将得到改善，进而促进农村经济可持续发展战略的实施，步入良性发展轨道。
第七章措施与对策
一、加强领导，精心组织
1、充分认识以工代赈在扶贫开发中的重要作用，做好长期作战的准备。从最广大人民群众利益的忠实代表角度出发，做到扶贫思想不松，扶持力度不减，工作热情不变。从解放思想、更新观念到转变职能、规范管理，从思想方法的适应性到工作方法多样化，在“扶真贫、真扶贫”的过程中接受人民群众、上级领导和职能部门的监督。坚持实事求是原则，创造性地贯彻落实党和国家的扶贫政策，立足当前，着眼长远、整体规划，分步实施。
2、成立“鸭田镇‘十一五’扶贫以工代赈建设领导小组”。领导小组下设办公室，负责全镇以工代赈建设的宏观指导与组织协调工作。领导小组按主要项目设立项目指导组，负责具体项目的实施、技术指导工作。
3、面向贫困人口，认真抓好规划的编制、落实和组织实施工作。强化服务，提高效益，力求管理规范化、工程程序化、决策科学化。
二、多方筹资，确保实施
1、多渠道、多层次筹集资金。在争取国家、省、市、县以工代赈项目资金投入的同时，镇财政要按投给我镇以工代赈资金总额按比例落实配套资金，并纳入年度财政预算，确保匹配部分按时足额到位。
2、出台优惠政策。鼓励和引导企事业单位、科研机构和社会各界组织及个人加大对贫困乡村的投资，扶持贫困乡村发展。
3、信用社要积极推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。
4、充分调动群众的积极性，动员群众投工投劳。
三、突出重点，标本兼治
1、以加强基础设施建设为重点，努力提高区域经济质量。基础设施是制约贫困地区经济发展的瓶劲，是资源开发和可持续发展的制约因素，由于受基础设施的制约和障碍，资源得不到开发，产品不能成为商品，优势形不成效益。所以要致力改善群众生产生活条件，发挥扶贫经济效益，实现贫困地区可持续发展。
2、以科技扶贫为手段，实现标本兼治。提高劳动者素质，大力推广、普及实用技术，增强科技扶贫力度，增强贫困户的自我发展能力。面向市场走产业化经营路子，提高农副产品的科技含量，延伸产业链条，使一部分贫困农民转入二、三产业，促进农民增收，发展区域经济，步入良性循环。
四、规范管理，提高效益
1、科学建立以工代赈项目库。按照本规划要求及以工代赈建设项目的具体内容，结合实际编制完成项目可研和设计。项目制定要实事求是、因地制宜、综合平衡，做好评估和论证工作，确保项目科学可行。对项目进行科学整理分类，建立项目库，并作为落实以工代赈建设任务、申请立项、投入资金和检查、验收、评估的主要依据。
2、加强以工代赈资金的管理。以工代赈资金是专项扶贫资金，要进一步完善以工代赈资金管理制度，对以工代赈资金实行专项管理，设立专户，做到专款专用、不挤占挪用。
3、提高以工代赈资金使用效益。通过科学规划，合理布局，规范管理，集中资金，统筹安排，突出重点，连片开发，以发挥扶贫资金的聚集效应。
4、加强以工代赈项目监测工作。建立完善以工代赈项目监测系统，及时了解和全面掌握以工代赈项目建设的动态情况，认真做好以工代赈项目建设及资金使用信息的采集、整理、反馈工作，为党委、政府科学决策提供依据。严禁挤占挪用以工代赈资金、侵犯农民利益、搞形式主义和弄虚作假。
第八章附件
一、基本情况统计表
二、以工代赈项目备案卡
三、2006－2010年以工代赈建设项目规划表
150劳动保障监察大队2005年工作要点
作者：qvv872文章来源：本站原创点击数：106更新时间：2005-10-28
一、进一步规范化开展劳动用年检工作
㈠结合我盟实际，调整补充劳动用工年检内容，设计和改进劳动用工年检表。
㈡改变劳动年检方式，由过去来我处年检，变上门年检（按系统年检），及时发现问题，并予以纠正。
㈢对劳动用工年检不合格单位进行通报、并责令改正。版权所有
二、建立各类施工企业及较大规模民营企业诚信档案制度
㈠结合盟内实际，研究制定我盟企业劳动保障诚信评价实施办法细则。
㈡完善诚信数据收集体系，按ABCD四级评价标准评定企业劳动保障诚信度，建立企业诚信档案。
㈢面向社会公布企业劳动保障诚信评定结果，并实施“有出有进”的动态监管制度。
三、配合相关业务科室开展各项规范、优化我盟劳动环境的专项监察工作
㈠配合医疗保险科对盟直定点药店进行专查。
㈡配合劳动仲裁科对各类施工企业劳动合同签订情况进行专查,对少签或未签者，及时补签。同时对各类较大规模的私营企业劳动合同签订进行专查，力争劳动合同签订率达到85%以上。
㈢配合工资科对国有企业及各类企业工资分配开展专项检查工作。
四、协助二级局开展各项专项监察工作
㈠继续开展“五险”征收工作监察，重点是协助盟社保局工伤保险科、生育保险科做好工伤保险、生育保险的登记、申报和征缴、扩面工作。
对拒不参加的单位予以批评、曝光。
㈡协助盟劳动就业局清理整顿劳动力市场〈包括民办职介机构和中介组织〉,规范用工行为。对失业保险征缴、扩面工作开展专项监察，并开展锡市地区大项目用工情况的专项监察。
㈢在培训就业科配合下，协助技工学校、各技能鉴定站开展持证上岗专项监察。
五、加大维护农牧民工、女工、未成年人合法权益的监察力度
㈠配合盟市两级就业局开展“春风行动”，做好“两节”期间的清理拖欠农民工工资的工作，确保农牧民工春节期间拿到工资。
㈡年内按季度对各类施工企业支付民工工资情况进行督查，确保年内民工工资的及时到位。
㈢及时做好拖欠农牧民工工资案件的查处工作，确保结案率，切实维护农牧民工的合法权益。
㈣开展女工、未成年工权益保障专项监察行动，重点对餐饮服务业女工权益保护执行情况进行专项监察。
六、加大宣传力度，加强交流沟通
㈠配合劳动监察科开展有关劳动保障法律、法规宣传。
㈡大力开展《劳动保障监察条例》、《关于实施<劳动保障监察条例>的若干规定》、《内蒙古自治区劳动合同规定》等法规的宣传活动。
㈢对旗县劳动保障监察大队工作进行调研，重点指导和规范旗县监察大队的基础工作和办案程序。
㈣召开全盟劳动保障监察员培训班，集中对《劳动保障监察条例》等法律、法规进行培训，切实提高我盟劳动保障监察队伍的执法水平和业务素质。
七、进一步规范完善各项基础工作
㈠结合工作实际进一步调整改进受理、立案、结案等各类监察文书，努力提高工作效率。
㈡根据实际情况积极配合相关业务科室开展各项临时监察行动。
【关键词】金融 精准扶贫 问题 建议
一、存在的问题
（一）扶贫金融生态环境有待进一步优化
一是由于玉溪市总体经济发展水平较高，为全省唯一一个没有部级贫困县的州市，贫困发生率全省最低。贫困户占总人口比例较低，扶贫目标完成压力相对不大，目前地方政府扶贫小额贷款贴息政策尚未落实到位，扶贫贷款未建立专门的风险补偿金或担保基金。二是按照家庭人均收入识别标准，玉溪市目前还有12.11万人尚未脱贫，占全市总人口的比例5.27%，呈“插花式”分布在全市9 个贫困乡镇、75个贫困行政村和1100个贫困自然村，大多老弱病残且就业创业能力差，加上贫困人口主要分布在生存环境较差的边远少数民族聚集区、革命老区的深山区、高寒冷凉地区，生存环境较差、文化程度偏低，金融机构的参与难度较大。三是扶贫区的社会发育程度落后，交通不便，信息闭塞，基础设施脆弱，生产力发展滞后，扶贫开发成本高，脱贫难度较大。加上地方财政的不富裕，难以拿出足够资金支持农业产业化发展，许多大的涉农项目无力拿出配套资金。支持农业龙头企业及专业大户发展过程中，由于财力有限，完全依靠中央财政直接贴息的贷款对贫困地区发展进行支持，难以出台专门的扶植政策。
（二）金融机构扶贫工作的积极性有待进一步激发
目前玉溪辖区金融扶贫的主力是农业发展银行、农业银行、农村信用社以及邮储银行，其中辖区农村信用社、邮储银行、农业银行可办理扶贫小额信贷，其他国有银行、股份制银行主要通过向贫困地区提供基础金融服务、普及金融知识和发放“三农”及小微企业信贷等方式开展金融扶贫工作。面临的主要障碍：一是目前大部分机构金融扶贫工作还未能做到监管部门要求的单列信贷资源、单设扶贫机构、单独考核扶贫绩效、单独研发扶贫金融产品。二是扶贫贴息贷款风险相对较高，风险缓释手段少。扶贫对象属于弱势群体，其家庭经济来源不稳定，收入金额相对偏低，且难以提供合适的担保条件，目前较为可能并有效的担保手段仍然为农村“三权”，但目前“三权”也存在价值评估难、流转难、处置难等问题。三是扶贫银行虽然本身就是服务三农的金融机构，并承载着政策性金融的诸多使命，但受商业化、经营成本和利润最大化等问题的影响，这些金融机构的运营成本较高，如小额贷款发放、收回的频繁，其辐射的农户面广分散、农户贷款的业务量大和农业的周期性、分散性等特点，使得其评级授信成本、管理成本、监督成本远远高于一般的贷款，如果定价受约束，一定程度上肯定会影响到金融机构贷款发放的积极性。从调查情况看，玉溪辖区部分涉农机构乡镇网点存在亏损情况。
（三）政府参与金融精准扶贫配合度有待进一步加强
一是随着扶贫项目的增多，政府参与扶贫的相关部门应对工作人力不足情况逐步显现出来，项目管理难度大，对项目监管、督促、指导、检查不到位。二是扶贫贷款发放程序有待规范，扶贫贴息贷款由于“政出多门”（妇联、工商联、就业局、工会等），在支持主体审核时存在把关不严，“人情贷款”、“关系贷款”等乱象。三是从财税政策的扶持力度方面看，玉溪辖区存在贴息贷款的贴息资金拨付缓慢，财政贴息拨付不及时，影响政策性贷款发放的情况。四是从玉溪辖区异地扶贫搬迁贷款看，存在部分县区已取得的政策性贷款无法发放，贷款闲置在县级平台公司的现象。
（四）金融扶贫承贷主体有待进一步培育
一是贫困户信用观念淡薄与信贷资金救济化并存，大多数贫困户因受教育程度较低，信用观念不强，思想产生信贷资金救济化的理念，金融扶贫的理念应是以“输血”来增强“造血”功能，信贷资金使用是有偿生息，必须符合流动性、效益性、安全性要求，但现实情况还存在把扶贫信贷资金当作救济款，无偿使用、不按时偿还利息本金，甚至赖帐不还，制约着金融机构贷款的积极性。二是玉溪辖区新型农业经营主体精准扶贫贷款推进缓慢。截至2016年9月末，全市家庭农场及农业专业大户贷款余额仅10万元，农民专业合作社贷款余额1150万元，农业产业化龙头企业贷款余额28938万元。
（五）其他问题
一是财政资金投入少，制约扶贫攻坚进程的推进。由于玉溪市县区属非贫困县地区，部级、省级财政资金支持少，主要靠地方财政资金，而地方财政收入支出缺口大，财政支出是财政收入的2-3倍，进而造成政策性贴息不及时，承贷行资金被占用，影响金融扶贫进一步推进。二是信贷产品与实际所需不匹配。贫困户缺乏有效的保证和抵押，为此扶贫金融机构只会向他们发放2-5万元的小额信用贷款。随着扶贫脱贫工程以及农业综合开发的推进，种植、养殖及农产品加工等规模化、产业化发展进程逐步加快，小额信贷具有的还款周期短、放贷与回收成本高、额度小等特点，无法满足农户农业生产经营所需资金量大、生产周期较长、初期投入多、风险大以及见效慢等特点，小额信贷与农户农业生产经营特点的强烈反差，授信额度及期限控制与农村发展生产对资金需求的矛盾，影响了金融扶贫效应。
二、相关建议
（一）推动银行业金融机构落实“包干服务”制度
加强监管督导，推动银行业金融机构对包干区域内的贫困户开展逐户走访和信用评定，通过“过筛子”，找出有贷款意愿且有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户，向贫困户发放扶贫小额信贷，支持贫困户通过就业创业斩除穷根，实现“造血式”脱贫。
（二）提高贷款额度并延长贷款期限，创新担保抵押方式
建议将扶贫贴息贷款额度提高，贷款最高年限提高至3年，创新担保抵押方式，建议地方政府加快土地承包经营权、农村房屋的确权发证工作，尽快开办土地承包经营权、农村房屋抵押贷款，解决贷款担保难的难题，以有效满足贫困农户加大农业基础设施建设投入，因地制异有效转变产业结构，切实满足集约型农业生产投入大、周期长的需求，以切实发挥精准扶贷款在支持和服务扶贫工作中的作用。
（三）培育和扶持特色农业产业化发展，持续推进农村信用体系建设
积极落实扶贫各项优惠政策，优先引进和扶持农业龙头企业发展，从政策、项目和资金等方面给予支持，做大做优农业龙头企业，延长农业产业链条，促进农产品精深加工，构建“产、供、销”一条龙的农业产业，增强农业抵御风险能力。按照特色优势种养殖业向最适宜区域集中，加强农业组织化、集约化、产业化发展的思路，强化特色农业专业化生产基地建设，增强农民发展集约化农业生产的自主性融资需求，并切实提高农民偿贷能力，降低农户信贷资金风险。继续推进农村信用体系建设，尽量做大信用扶贫贷款的份额，减少抵押担保方面的约束。加强政府、金融联动，对逃废金融债务的行为进行严惩，积极打造信用村组、乡镇、县份，将“诚信立足”的观念深入人心。
（四）推广“新型农业经营主体+贫困户”帮扶扶贫方式
针对辖区贫困户较为分散、老弱病残多、就业创业能力差的特点，推动银行业金融机构创新金融扶贫模式，主动加大对龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体的信贷支持力度，通过新型农业经营主体帮扶方式实现贫困户脱贫。
按照县委“1+1”好支部共建行动协调小组办公室和县扶贫开发领导小组办公室要求， 月 日， 派出调研组，深入 村，围绕脱贫攻坚开展深入调研，综合采取当面座谈交流的方式，与村党支部、村“两委”和村民进行广泛交流，确保全面掌握真实情况，现总结报告如下。
一、总体情况
截止目前， 村共有贫困户 户 人，其中因病致贫 户 人，因残致贫 户 人，因年老体弱，缺乏技术和劳动力致贫的 户 人。经过几年来的精准扶贫政策落实，人均收入均能达到3800元以上，属于享受政策脱贫。
村的贫困户，均根据各自的不同情况落实了扶贫政策，其中危房改造 户，扶贫特惠保险 户（一户因进敬老院集中供养，未参保）；与 联合开展金融扶贫务工的 户（每户2000元/年）；享受五保金的 户，低保金的 户，享受2018年县乡光伏扶贫项目收益分配的 户，享受养老保险的 户，享受老兵补贴的 户，享受残疾人生活补贴和护理补贴的 户，享受贫困学生资助金的 户，无学龄期儿童辍学现象。
二、存在的问题
从 村贫困户整体状况看，呈现出以下几个特点：
1、耕地普遍较少。有 户没有耕地， 户人均耕地不足3分，只有 户人均耕地在1亩以上，种植收入和粮食补贴在收入中占比较低。这是因为 村位于城边的特殊地理位置决定的，村西村北的土地在多年前就已大部分被征用买断，无法产生持续性收益。
2、自我造血能力普遍较弱。 户贫困户中，18岁以上、60岁以下的健康劳动力只有 人，18岁以下的未成年人只有 人，在可以预期的将来，这些家庭的自我造血能力不会有太大的提升，对扶贫政策依赖性较大，需要政府兜底。
3、家庭开支较大。贫困户的收入虽然都在贫困线以上，但是因为疾病、残疾、年老体弱等原因，用于医疗方面的开支占比极大且会持续增长，对医疗保险及大病救助政策非常依赖。
三、建议及下步工作打算
1、对贫困户中的健康劳动力提供技能培训，提升他们的自身价值，增加收入。
2、组织“春风行动”等招聘活动，帮助大中专毕业生就业，缩短毕业和就业之间的空窗期。
