时间：2023-02-11 03:40:19
近年来，我区社区民主自治建设总的感觉是政府重视、职能部门思路开阔、工作务实、特色明显，主要反映如下几个方面。
一、政策配套措施比较完备，社区民主自治的工作基础较好。我区社区建设的起步较早，从八十年代中期开始，当时的特点是民政对象为服务重点，政府制定并实施了《白下区社区服务三年规划》；九十年代，我区以争创社区服务的发展为主线，社区服务得到拓展和深化，我区先后被省、市命名为社区服务示范区、社区建设实验区。进入本世纪，特别是近几年，社区建设被区党代会列为全区工作的要点，纳入政府的目标管理，加大了硬件投入，区社区服务中心等区级标志工程相继建成，各街道的社区综合服务设施取得突破性进展。与此同时，区政府于2000年初召开了社区建设大会，并制定了《关于加强居委会建设的意见》，明确居委会不再重现与社区服务无关的经济活动，居委会职能得到规范，居民主任的工资待遇进行过几次大的调整。按照“六有、六统一”的标准，在硬件上打造“精品居委会”，调整了居委会的规模，进行社区组织体制改革试点，尝试新的工作方式和运行机制，理清台帐，为社区居委会减负。这些举措在实际工作中尽管遇到各种问题和困难，但至少说明政府对社区民主自治在社区建设中的地位作用的认识是充分的，也确定为社区民主自治建设进入到目前这样一个崭新的阶段奠定了良好的基础。
二、加大工作力度，社区自治功能得到强化。在政府和职能部门的正确引导下，各社区就社区党建、社区居民选举、民主决策、社务公开、社区服务承诺、社区评议、社区居民代表大会等建立了各项制度，为民主管理、民主决策、民主管理打下基础。在抓队伍方面，民政局对全区360多名社区工作者进行了职能培训，注重提高他们的素质。在2000年游府西街社区直选社区居委会组成人员获得圆满成功后，2003年又在全区采取以户代表直选方式产生第二届社区居委会。由直接方式产生的社区居委会，不仅架构了新社区组织体系，直选过程的本身也是对居民以及社区工作者的一次直观的民主自治的教育。我区的做法得到了省、市以及国家民政部的高度评价，其经验也在全国范围内得到大面积推广。在抓社区服务方面，我区始终把社区服务作为社区建设的龙头来抓，在打造“爱心驿站”、“特殊家庭子女教育辅导站”、“残疾人就业培训中心”等老品牌的基础上，最近又创出了“康爱百姓服务站”、“爱心求助门铃”和“社区110”等一大批贴近居民生活新的品牌和亮点，不断丰富社区服务的内容。
三、注重工作创新，不断推进社区民主自治向纵深发展。这几年，区政府和民政局注意了抓工作重点和工作创新，年年上台阶，在探索社区民主自治方面一直走在全国的前列。除游府西街直选社区组成人员取得成功，在国内产生很大影响外，在淮海路地区成立行政事务受理中心，撤销淮海路街道办事处行政职能的改革举措，其方向也是正确的，试验和示范作用将对以后的社区体制改革产生深远影响。政府与南师大联合研制的《社区建设评估指标体系》引领了建设规范化社区的方向。2003年，区政府又承担国家民政部与联合国开发计划署“促进中国城市社区地方治理”的调研课题，经过努力，“社区选举指导纲要”、“城市基层体制改革试点”、“扩大社区参与”三个项目圆满完成。成功举办“全国社区居委会直选培训班”，开展社区直选现场观摩，其做法得到各级领导的肯定。另外，区民政局在培育社区中介组织，促进社区成员自我服务方面也作了一些新的尝试和探索。
总之，我区的社区民主自治建设在原有的基础上，经过近几年的实践和探索，无论是在理论上还是在实践上，都已经运行在一个较高的平台上，成绩是显著的，但我们同时也感到，由于体制不顺、改革法规滞后、资金渠道不畅和人们普遍社区意识不强等诸多因素，实际工作中遇到的困难和问题很多，往往是对民主形式尝试和探索较多，但自治的成分很少，社区自治的整体水平与建设政治文明的要求还相差很远。在这一方面，民政局的汇报中着重提到了社区居委会担负过重、社区工作者待遇偏低和工作不落实三个方面，我们通过调研认为，这三个方面的问题是确实存在也是迫切需要解决的。为此，我们有这样几点建议：
一、进一步加大政府和职能部门的领导力度。针对现阶段社区自治氛围不浓和内在动力不足的现状，加强对社区民主自治工作的宣传，充分利用媒体和紧贴群众的方式，扩大声势，营造氛围，增强社区建设的合力。同时，建议政府及时召开社区建设工作会议，在总结前阶段工作的基础上，解放思想、统一认识，进一步理清工作思路，明确下一步的工作目标和任务，在全区范围内再动员、再发动，将社区民主自治工作向更高的层次推进。
二、进一步增强社区自治工作的活力。社区民主自治工作与群众利益和社会稳定密切相关。社区工作的内容涉及到政府工作的方方面面，面广量大，靠5、6个居民干部要办好几千人的社区事务几乎是不可能的，因此，除努力协调好社区与物管、街道及各职能部门的关系外。一方面，要加强对社区志愿者队伍的组织，引导社区志愿者经常开展社区服务活动，把政府和社区对居民的关怀通过各种形式表现出来，能认识更多的群众亲身感受社区工作给他们带头的实惠。另一方面，要在整合社区资源的基础上，通过政策优惠和适当补贴等措施，积极培育社区中介服务组织，把大量事务性工作交给中介组织去完成，让社区居委会从繁琐事务中解脱出来，从而全部精力用在社区的自我管理、自我教育、自我服务上，实现实质意义上的民主和自治。
三、进一步提高社区工作者的工作水平。社区民主自治在我国还是一项新生事物，要依照有关法律落实好，直接选举、居民代表会议、社务大会、民主评议等各项民主制度，引领居民开展自我管理、自我教育、自我服务，必须具有较高素质的人才能担当这一重任。在注重选人用人的前提下，要强化对社区工作者的培训工作，要加强对换，不仅要对换主任、副主任、对其他社区工作者也要进行对换，对不能胜任工作的要及时通过民主程序进行罢免。与此同时，建议区政府从区划调整社区规模扩大的实际出发，适当提高社区工作者的工资福利，落实养老和送保待遇，以稳定现有的社区工作者队伍。
版权所有四、要通过各种渠道（包括人大常委会）反映完善社区民主自治的政策法规要求。社区民主自治在法律上的依据是宣传和居委会组织法，社区居委会与街道、物管和各职能部门的关系在理论上好象是明确的，即指导、协助、监督，但在实际运作中没有相应的程序规定，所以很难把握，产生不少问题。比如：各个职能部门的工作都要进社区；但如何进社区？不过社区工作又如何落实到基层？社区的经费如何保证，目前的运作机制仍然没有摆脱“两级政府、三级管理、四级落实”的工作模式，导致社区减负工作的难度很大。我们顾虑根据国务院依法行政纲要和十年内建立法治政府的目标，短期内完善立法的可能性不大，因此，可制定一些政策，在省内或者在全市范围内做出统一的规定，这样，将有利于社区民主自治工作健康地向前推进。
关键词民族地区 民族法制 完善
文章编号1008-5807（2011）02-078-01
一、我国民族法制建设的现状与问题
改革开放30多年来，我国的民族法制建设取得了巨大的成就，但是，也应该看到，我国的民族法制建设也存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面:
（一）《民族区域自治法》的规定相对滞后
《民族区域自治法》是国家处理民族关系和解决民族问题的基本法律，是管理我国少数民族和民族地区事务的主体性法律制度。面对民族地区经济社会发展过程中出现的新动向、新问题，现行的民族法律制度显现出相对滞后性。如，《民族区域自治法》自实施以来，至今尚未出台《民族区域自治法》的具体实施细则以及自治区落实《民族区域自治法》的自治条例。对于已经出台了自治条例的自治州、自治县的自治条例和单行条例也面临修改。此外，由于现行的《民族区域自治法》缺少违法追究机制的设置，欠缺纷争解决平衡机制和事前征询机制的设置P，也没有规定相应的责任与制裁制度，使得现实中不履行法律义务的违法行为无法得以追究，法律责任也就是无从谈起。这就使得对于违反《民族区域自治法》的违法行为，无法明确其法律责任，更谈不上责任的落实与追究。
（二）《民族区域自治法》难以得到有效的实施
过于政策化和原则化的法律规定使得《民族区域自治法》不能有效的实施。这样就造成以下几个方面的问题：一方面，造成国家所制定的许多法律特别是行政法规可能因对民族区域自治法的不正确甚至是错误的理解而与民族区域自治法规定相冲突；另一方面，造成有关国家机关在制定涉及民族自治地方利益的政策时发生偏差，致使政策失去合法性。同时，自治法法律条文缺乏明确的界定和相应的法律解释，致使许多国家机关在履行自身职责时，无所适从。如《民族区域自治法》第18条:“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”Q再如，该法第56条第1款规定，“国家在重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重。”R在实践过程中，到底该如何加大、适当的度是多少以及应当的标准等等都没有明确的界定。
（三）一些地方、一些部门民族法律意识淡薄，民族法律法规的宣传教育力度不够，民族法制建设的重要意义没有被广泛地认识
民族法学理论研究相对薄弱。民族法学的研究在系统性、超前性、指导性、深入度等方面起步较晚，基础比较薄弱。理论的薄弱，必然使民族法制的建设呈临时性、应急性特征而无法形成良好的发展态势。可以说我国民族法学研究相对于民族法律体系建设的需要而言还很薄弱，还没有形成具有独立学科特色的、相对成熟的科学的民族法学基本理论体系。
二、完善我国民族法制的几点建议
鉴于我们现行民族法制存在着诸多问题，笔者认为可以从以下几点进行完善。
（一）根据当前国家发展规划，适时调整和修改《民族区域自治法》
从现实出发，根据我国少数民族发展的现状对《民族区域自治法》做适时的调整与修改。首先，把对《民族区域自治法》中有利于民族自治地区发展的法律条文进行扩张性的法律解释，充分体现并确保民族自治地方自治权利的行使，并将其具体化到《〈民族区域自治法〉实施条例》中去。其次，立法机关应当把《民族区域自治法》中的政策性条款具体化，使用较高确定性的措辞界定《民族区域自治法》中的模糊性词语，进一步明确《民族区域自治法》中规定的上级国家机关的职责，使国家机关及各有关职能部门准确把握和运用政策性条款，并在具体操作过程中正确履行其职能。建立并健全对国家机关及自治机关行使权利、义务的监督机制。再次，把一系列行之有效的、惠及到民族自治地方的政策规定纳入到《〈民族区域自治法〉实施条例》中。最后，在《民族区域自治法》中增加责任落实与监督的内容，健全《民族区域自治法》的监督机制和责任机制，完善民族法制监督体系。
（二）增强民族法律法规的可操作性
法的价值是在实施中实现的，不能实施的法律只是一纸空文，不会产生任何的实际的社会效用。因此，我们的民族法律制定要改变过去那种过分强调稳定的粗线条和原则性的制定方式，要保证法律的有效实施，为调整民族地区现实的社会生活服务，增强民族法律法规的可操作性。
（三）加强民族法制的宣传和教育，增强人们的民族法制意识
民族法规要发挥最大的效果，必须依靠全体公民的普遍遵守。我们要通过加强民族法规的宣传和教育，增强全民的民族法规意识，使其自觉遵守。民族地区的各级领导干部要首先带头学习民族法，依照民族法办事，发挥表率作用；有针对性地加强宣传工作，宣传民族法的地位、内容和特征，在全体社会成员中培养崇尚法律的信念，使人们在法律至上的观念下， 自觉地运用法律武器，维护自身的权益。
注释：
韦以明.《民族区域自治法》修改之瑕疵.法学,2001(8):20-21.敖俊德.关于民族区域自治法修改和实施的几个问题.中南民族学院学报,2001(3):5-8.
3中华人民共和国常用法律大全.北京:法律出版社,2006，第82条，第85条.
【关键词】山区中小河流;治理问题;研究对策
中小河流治理工作的好坏，不仅影响到人民群众生命财产的安全，同时也关系到城乡防洪减灾能力的提高以及经济建设的顺利进行。长期以来，党中央、国务院高度重视中小河流治理工作，2008、2009、2010年中央一号文件连续3年对中小河流治理提出明确要求，河流的治理工作已经被列为日常工作的重中之重，政府部门也为此颁布了许多行之有效的措施。然而，中小型河流由于局部暴雨强度大、洪水的突发性强、涨势猛，在日常管理过程中经常会发生洪水，对山区人们的生活造成很大的影响。虽然在过去的几年里，对山区中小河流治理工作中取得了一定的成效，但是基于山区经济不发达、有关河流治理的技术不先进，导致诸多实际问题无法解决。本文将针对目前我国山区中小河流治理中存在的问题，并就生态保护方面提出了合理的防护和改进措施。
一、我国山区中小河流治理的现状分析
山区中小河流治理情况的好坏直接影响着我国综合国力的提升，对整体环境的改善具有极大的制约作用。因此，要想早日实现“环境友好型”社会的创建，首先必须深刻认识到中小河流治理过程中存在的缺陷，以便针对这些问题提出合理的改革措施。根据相关报道显示，最近几年里随着各种环境保护政策的出台，大江大河的治理已经有了显著的成就，而类似云南省东部地区的一些山区中小河流的治理基于地理环境和其他人为因素的影响仍存在较大问题，洪灾等自然灾害时有发生，对国家的整体发展带来不利影响。下面是经过我长期调查后总结出的我国山区中小河流治理中存在的几点问题：
（一）目前山区中小河流的防洪基础设施较弱，河道萎缩现象严重
中小型河流与长江大河相比，较明显的特点是源短流急，洪水暴涨暴落。目前，由于沿河两岸的山区地段经济发展较为落后，没有足够的资金治理河段，也没能力购买防洪设备，有的地区甚至毫无任何防备设施，稍有洪水就可能造成较大的洪灾。另外，当今社会山区中小河流的水土流失现象也较为严重，这主要源于人类不合理的采砂以及护河设备。据报道，现在有60%左右的沿河农村地区靠采砂发家致富，而且在河边违规建筑、乱倒垃圾，致使河流萎缩现象加剧。
（二）民众环境保护意识不够，山区中小河流受到人为污染现象严重
目前，我国的整体教育水平虽然有了很大的提高，但是“城乡贫困差距”现象仍较严重，许多山区地方的教育较落后，人们受教育程度不高，缺乏环境保护的意识。在日常生活和工作中，将大量的生活污水和工厂废水排放到河流中，对自己所在地的中小河流造成了一定的人为污染。
（三）治理力量及技术薄弱
长期以来，河流的有效治理主张以先进的科学技术为主，因为这样既能确保河流的治理时刻顺应时代的潮流，并日益提高我国的综合国力。然而，经专业人士透露，我国大部分山区地方，尤其是中西部地区，由于经济无法满足社会发展的要求，有关河流治理的专业技术人员和群众力量及其薄弱。特别是最近几年，随着“两工”政策的取消，人们对水利投入的机制和组织都有了很大的变化，有的地区甚至放弃了对中小河流的治理工作，导致山区中小河流的治理技术仍停留在80年代，无法与世界的大江大河先进治理技术相融合。
（四）对山区中小河流的管理机制不到位
大部分山区的地势险要，路面状况恶劣，国家相关工作部门很少对这类地区的中小型河流治理进行实地考察，因此大部分沿河山区的河流治理工作人员的日常管理只流于形式。他们并未制定有效的河流治理相关管理条例，即使有也仅是为了应付上级的检查，管理机制不到位，导致山区中小河流的治理工作无法进一步发展。
（五）自然灾害对山区河流治理的影响较严重
目前，随着我国自然环境的不规律变化，各种各样的自然灾害时有发生，对人们的日常生活造成一定的影响。在河流治理中也不例外，地震、泥石流、火山等自然灾害经常发生在地势险要的山区地带，对这类地区的河流造成了一定的污染。
二、有关山区中小河流治理问题的有效改革、防护措施
要想进一步改善我国的环境，使河流的整体治理水平有新的飞跃，首先必须加大对目前污染较严重的山区中小河流的治理。相关政府部门可以从生态保护的理念出发，出台合理的管理体制。第一，政府部门要加大生态环境保护的宣传力度，尤其是对山区的群众，增加他们保护生态环境和中小河流的意识，为河流治理和生态环境的友好发展奠定基础。第二，制定严格的管理制度，减少人为对河流的污染。在日常工作中，当地的相关工作单位必须要根据自己所在地河流的状况和人们的生活习性制定合理的管理措施，杜绝农业生产和工厂废水的大量排放，对蓄意破坏河流的人进行严厉处罚，以此来减少更多的人为污染。第三，加大对山区防洪设备的投资力度，为山区中小型河流的有效治理奠定物质基础。国家政府要注重经济的合理分配，加大对山区防洪设备的投资，修建防洪建筑，减少洪灾对水土流失造成的影响。第四，高度重视前期工作，争取进入“十三五”中小河流治理规划，获取更多渠道资金支持。第五，面对人类无法彻底消除的自然灾害，我们要采取一定的措施，尽量减少泥石流、地震等对河流的损害，为人们营造安全的生活环境。
三、小结
山区中小河流的有效治理为我国整体环境的改善奠定了一定的基础，它不仅能为当地人带来安逸的生活，同时也能改善人类的居住环境。政府部门必须加大建设和管理力度，充分认识到目前山区中小河流治理中存在的不足之处，综合考虑我国生态环境的整体水平，针对各个山区的不同特点，出台合理的改进措施，为我国综合国力的提升奠定基础！
参考文献
[1]于翔;中小河流治管工作有待加强【J】;东北水利水电;2000年03期
[2]穆连萍，于翔，王鹏;防治洪水灾害必须加强中小河流治理【J】;水利建设与管理;2001年S1期
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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进入20世纪，城市化成为全世界最为普遍的一种社会变迁态势。目前，发达国家已经基本完成城市化进程，我国也已经进入了城市化加速发展阶段。据统计，2009年，我国的城镇化率达到了46.6%，城市人口数为6.22亿人。越来越多的人进入城市，考验着每一个城市的社会管理。
社区管理涉及的基本关系，是政府行为与社区行为的相互关系，虽然不同国家的社区管理各具特色，但是参与主体大致相同，主要是政府、社区自治组织、社区非营利组织、社区企业和社区居民。从这一角度看，国外城市社区管理模式可以概括为三种类型：政府主导模式、社区自治模式和混合模式。北欧国家的社区管理是社区自治模式的代表，大多已经形成了比较完备的城市社区自治组织管理体系。由于各个国家行政体制不同，我们不能照搬北欧经验，但是可以借鉴他们的一些有益做法。具体有以下几个方面：
第一，实现社区自治，必须完善有关法律法规体系，合理界定政府管理社区的权限。所谓社区自治管理，就是政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体事务则完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系。北欧国家很早就立法规定了不同行政管理层级的管理范围和权限，而且财权和事权相匹配，各级政府之间的职责不交叉，即使是瑞典的三级管理体制，相互也没有行政隶属关系。
目前，我国关于政府对社区管理的职能立法工作滞后，法制不健全，存在死角和盲点。因此，实现社区自治必须制定和完善有关法律法规和配套制度，合理界定政府管理社区的权限，做到权力下放，增加社区的自治权力。此外，政府要不断完善社区内民主议事制度和程序，依法管理基层公共事务和社会公益事业，把社区管理纳入制度化、规范化轨道，使社区管理有法可依，有章可循。同时，法律条文不能停留在书面上，要真正做到有法必依，使社区依法管理成为自觉行为，进而形成责权利明确、协调配合、互相制约、管理到位的新型社区管理体制。
第二，实现社区自治，必须切实保证社区居民委员会自治性质，增强自治功能。北欧国家基本上都有政府举办的直接为社区居民提供服务的管理机构，虽然组织形式有所不同，但是体系是相似的。社区议会是权力机构。它下设若干个委员会，由社区居民民主选举产生。社区议会的功能是决定议会组成人员、对社区进行通盘规划、征税和制定预算、决定行政机构、组织社区听证会。社区政府是执行机构，它直接面对居民进行组织管理。北欧国家绝大多数城市，市（社区）政府直接面向居民服务，不设社区管理机构，但有服务点或窗口。如芬兰赫尔辛基市按照就近、便利的原则，设置了家政、老人照顾等服务点；丹麦欧登赛市设置了直接面向居民的综合服务处等。只有极少数大城市，城市政府按区域设置社区管理机构。如斯德哥尔摩市议会下辖14个社区管理委员会，相应有14个执行机构――社区管理处，承担具体工作。每个管理处下设7至8个科，具体负责幼儿园、托儿所、老年人等各项服务。社区政府虽然是行政组织，但由于中央政府、郡政府和市(社区)政府之间有明确的职能划分，故它在自己的职能范围内实行高度自治。
当前，我国实行的是“两级政府，三级管理”的社区管理体制。街道办事处是区级政府的派出机构，它内含于“两级政府”之中，同时管理着社区居委会，并通过它来处理大部分的社区事务。社区居委会变成了一个准政府的功能不清、职能杂多的行政组织。这对于发挥社区群众自治组织的作用相当不利。实现社区自治，必须让社区居委会在行政职能和自治职能中达到平衡，切实保证社区居委会的自治性质并增强其自治功能。要本着民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则，产生社区居委会，同时其在人、财、物上实行高度自治。此外，要设立官方的监督机构，社区民间组织也可以监督其行为。这样可以增加居委会的民意色彩，成为真正的民意代表、民意综合和民意反映的组织，负责社区教育、服务、管理和监督等工作。
第三，实现社区自治，必须充分发挥社区内非政府组织的作用，解决政府失灵领域的问题。社区自治管理趋于市场化、多元化是今后的发展趋势。在北欧国家，除了社区议会和社区政府两个主体性组织外，社区中还有众多的非政府组织，包括营利组织如社区企业，还有居民理事会、社区志愿者组织等非营利组织。营利性组织以提供社区服务获得收入；非营利性组织的资金主要来源于政府拨款，组织、个人捐助等。它们是沟通政府、社区、驻社区企业、居民之间的桥梁，代表自己组织成员的利益和诉求。居民们通过它，都有机会对以社区议会为中心的社区政府提供的所有服务直接参与管理和监督。
应该看到，改革开放以后，我国在社区内成立非政府组织的制度建构方面有很大进展，如小区内成立物业管理委员会等，但总的来说其发展仍不尽如人意。目前，我国除了宪法规定居民委员会是基层群众自治组织外，几乎还未形成其他成熟的营利性组织和非营利性组织。可以说，我国社区自治组织单一，营利组织和非营利组织的发展刚刚起步。政府可以先采取切实有效的扶持政策，包括政策和资金等方面的支持，鼓励社区成立营利组织和非营利性组织，让其发挥优势和特点，承担社区内政府政策失灵的一些管理和服务工作。此外，要同时建立非政府组织的公信力，完善其监督和考核体系。
第四，实现社区自治，必须充分发挥基层民主，让公民参与决策，增加政府决策的透明度。社区自治的核心就是居民自治。如瑞典政府绝大多数的政府文件是公开的，公众和媒体可以随时检查，斯德哥尔摩市的区政府直接面对居民提供各种服务，有问题可以到区政府直接反映。市、区实行政务公开，市民可以到市区政府查询，市、区都设立行政法院，处理个人与政府的纠纷。冰岛在人口比较集中的社区中引入信息化理念，尝试开发网上社区项目，社区居民通过密码或电子身份识别系统登录后，不仅能够轻松获取公共服务信息，还可以随时随地参与到公共事务的决策程序中。可以说，北欧社区居民参与社区事务，已经成为日常生活的一部分。
当前，我国城市社区普遍存在着居民参与社区管理的自觉性还不够高、居民对居委会工作的认同度较低、对居委会开展的各种社区活动缺乏主动参与等问题，有的居民几乎从不参与社区的活动。面对这些问题，社区管理者要采取积极有效措施，拓宽居民参与社区决策、参与社区管理的渠道。如选举居委会成员时，不仅仅是社区居民代表去选，要让社区居民都参与进来，也可以通过基层民主监督等形式，让居民了解社区，关心社区。同时组织多种活动，加强与社区居民的交流与沟通，形成自身独特的社区文化，进而提高社区的民主自治水平。
（责编/彭澜）
【关键词】居民自治；存在问题；完善策略
一、研究目的及意义
我国城市居民通过实现依法管理社会基层公共事务，办理自己的事物等形式实现民主自治，这是我国社会主义基层民主的重要组成部分，其对于促进城市社会主义政治文明建设具有重大意义。但基层民主自治制度由各种因素的影响存在诸多问题，执行效果并理想，处于我国经济发展需求的滞后状态，因此完善一套实用且有利于社会化管理的城市居民自治制度十分重要。
二、研究现状
（一）我国居民自治的含义与发展。
1. 居民自治的含义。谢立中在《城市居民自治：实际涵义、分析模式与历史轨迹》一文中写道：“一部新中国城市居民自治史，在很大程度上就是一部‘基层群众性自治组织的形成和发展的历史’”。
在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下称《居组法》）明确规定：居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；居民委员干部由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生（根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生）；居民会议由十八周岁以上的居民组成。
徐勇教授在《中国城市社区自治》一书中率先提出了“城市社区居民自治是在改革后城市经济、政治和社会发生深刻变化的背景下，在全能型政府‘失效’和‘单位制’解体基础上发生的”，这些作用主要表现为：培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重视社区组织、加强社区规划等。”
邓泉国从直接民主与间接民主、国家民主与基层民主、农村基层民主与城市基层民主、实体民主与技术民主的四对互动关系中，分析了城市社区居民自治实践中的民主及制度方面的对社区居民自治的保障。
2. 居民自治的发展。我国社区自治研究于21世纪初期，在这个时期很多学者普遍认为，国家已经无力再通过传统的单位体制解决单位体制改革过程中出现的问题，而且现有的城市管理体制尚不完善，各种问题和矛盾激增，但解决问题方式繁琐、渠道不畅、方法单一。
为此先关学者设想提出有必要建立一种新的城市基层社会管理体系，通过艰苦卓绝的研讨和实证，社区自治制度逐步成型，其着力解决的问题有：（1）为政府管理节约成本。社区居民自治是一种管理体制创新，它在体现社区居民需求的同时为政府管理节省大量成本，满足政府的科层机制和市场的利益导向机制。（2）建立互动社区治理模式。社区自治在于明确社区居委会的自治组织属性，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。（3）重构政府与社会关系。社区自治是我国城市社区管理体制的未来走向，它将影响政府职能的转变，在自治基础上重新塑造政府，实现政府与社会关系的重构。
（二）城市居民自治存在的问题。苗华在《我国城市社区居民自治建设的理论思考》一文中归纳了城市居民自治存在的几个问题：（1）社区居民自治立法的级太低，法律制度不够完善，居民在自治管理缺乏保障；（2）群众参与度不足；（3）居民委员会与政府的之间的权责不明；（4）政府职能不明确；（5）社区的党员队伍素质低不利于发挥领导核心作用；（6）社区组织内部关系复杂。
陈敏在《实现我国城市居民自治的有效路径探索》中指出问题有：（1）社区建设的行政化表现。（2）社区自治权力缺失，功能不健全。
三、解决的对策和建议
根据上述问题，不难看出完善城市居民自治的有效途径主要有以下几点：首先，加快城市社区居民自治立法，完善配套法规，规章。只有在统一的法律法规的指导下，才能保证社区自治在正常机制下运转，保证所有社区得到公平，公正的权益，大家需要自觉遵守相关制度。其次，促进政府职能和行政执法意识转变。行政职能的转变需要弱化社区行政功能，强化服务功能、合理调配自治机构人事、合理组织经费、科学决策等方面；同时，要正确处理政府和社区的关系，规范社区内部工作机制，配合政府行政工作，提高社区自治功能。第三，建立新型社区自治行为模式。我国原有的行政化的社区管理模式的影响并没有完全消失，这不利于加快城市社区建设和提高社区居民自治的参与度。所以目前许多学者都在努力地探索一条社区管理和自治行为模式的新路径，主要有“分层参与”和“选择性”两个激励机制形式。第四，着重提高居民参与意识。新的居民自治制度着重提倡自愿精神，鼓励社区居民积极参与社区居民自治的工作中来，只有每位居民都能积极参与到居民自治的制度中来我国城市社区居民自治的制动才能具有强大的内在动力，所以，重中之重是推进社区民主建设，鼓励居民的参与社区居民自治制度建设。第五，注重发挥城市社区居民委员会的功能，提高居民自治水平。如今社区建设往往以小区的形式出现，社区居民之间并不相互了解，在交流、互动的过程中要提高居民的自治组织能力，从根本上带领并引导社区居民参与组织，加强居民之间的联系，增强社区居民的归属感。第六，发挥社区党组织领导核心作用。目前，我国居民社区基本上配备每社区每个党支部的管理形式，每个党支部在社区管理工作中都具有核心领导的作用，不仅要体现党员深入群众，解决群众实际困难的决心，更要明确责任，合理使用权力，在尊重居民自治的框架内工作，不能凌驾于组织之上。而且要对社区党员定期教育，提高其综合素食，在社区居民自治的工作中起到表率的作用。
建立和完善城市居民自治制度，就要从根本上解决发现的问题，切实为社区居民创建一个良好的自治环境而努力，对在工作中出现的问题需要社区工作人员针对相关问题一一进行解决。要发挥社区基层党组织的带头模范作用，在社区居民自治建立的过程保证居民政治权利的使用和实现是中国特色社会主义民主的本质体现。
参考文献
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关键词：农村；土地整治；现代化；发展
1 农村土地整治与农业现代化概述
首先我们要对农村土地整治的概念有一个比较准确的认识，土地整治是指对已有可用土地进行管理，提高它们的耕地质量、增加耕地面积，从而达到改善农业生产条件以及改善生态环境的目的。在对低效率的土地进行整治过程中，土地整治势必会与社会经济、人文环境产生复杂的联系，这样在一定程度上赋予了土地多元性质的属性。
土地整理是土地整理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境为主要目的，最终实现土地资源与经济、社会的稳定和发展的可持续利用。土地整理效率低下，模式实施不合理，必然涉及自然、社会、多元的经济，使土地整理具有自然属性所特有的经济属性和社会属性。
所有事物都不是一成不变的，对于农业现代化发展来说更是如此，随着我国现代化建设的不断推进，我国正在从传统的农业大国逐渐向现代化科技国逐步转变，我国改革开发的总设计师邓小平同志对此提出了农业发展要重视技术与经营规模的理念，使农业现代化发展具有了新的活力。同样的，针对农村建设也提出了走农业现代化的道路，这再次证明了农业现代化与农村发展的密切联系，因此笔者对于农业现代化的概念与含义做了总结，主要包含以下几个特点：第一，科技含量较高。第二，具备完善的基础设施；第三，具有较高的机械化水平与生产力水平；第四，城乡一体化。
总之，随着城市化的发展，工业化和农业现代化都有了明显的进展，在这样的背景下，土地整治和农业现代化被赋予了新的内容和更重要的使命，具体来说，土地整治项目已经由传统的自然性工程转变成为了当今综合性的社会工程，在发展过程中要本着“保发展、守红线、促转变”的原则，为国家土地利用战略部署做出自己应有的贡献。具体来说，土地整治对农业现代化的促进作用主要体现在以下四个方面：首先，通过相关政策的制度实施，在根本上增强了粮食的综合生产能力；其次，通过高标准农田土地的建设，实实在在地帮助农民改善了生产条件，为之后的农业发展提供坚实的基础；再次，目前我国土地整治政策中，主要通过土地流转、规模经营等方式，加快了农业生产方式的转变，使得那些本来零散的土地不断集中起来，形成初具规模的农业企业或农村合作社；最后，优化了当前我国农村的土地使用格局，有效地推进了农业生产结构的完善。
2 我国农村土地整治现状
2.1 全国层面的土地整治现状
自从我国开始全面发展土地整治工作以来，其过程重要可以分为两个阶段，即发展壮大阶段与综合发展阶段，时间段为2003-2008年与2009年至今。
首先我们对发展壮大阶段进行分析，在这个阶段土地整治的主要成效是面积的扩大，据相关数据统计，可得知2003年至2008年期间，我国土地整治面积增长率为11.79%，并且随着国务院2004年颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，使得土地整治工作向着鼓励农村用地方向不断发展，同时2005年，我国的国土资源部又针对土地整治工作，增加了挂钩试点，使土地整治工作与农村整理更加紧密的结合在了一起。
其次就是第二个阶段，综合全面发展阶段，2009年中央1号文件明确提出：大力推进土地整治，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理的政策理念，这表明了我国农村土地整治工作不在是简单的农地政治工作，还是包含了道路建设、经济发展的综合性国家治理工作。
综上所述，2003年至2017年，我国土地整治工作经历十几年的奋斗与拼搏，整体上完成了相应的计划任务，但是还存在着更多的挑战需要我们今后努力克服，那么在下面的分析中我们就针对各地区的政治现状做出相应的讨论。
2.2 东中西部三大区的土地整治现状
我国土地整治面积是由东部领先向东中西部协调方向发展的，在数据统计过程中将我国省市自治区按照区域不同，划分为了东西中三大部分，发展整体趋势可以总结为“东部>中部>西部”，但是其中一些细节我们也应该加以重视，例如在2009年至今的综合发展阶段，西部地区得到了很大的提升，虽然整体整改面积不如中东部分，但是发展方向是没有问题的，希望在之后的发展过程中，更加重视西部地区的发展，使之早日追上中、东地区的发展步伐。
2.3 农村土地整治带来的成效
上述两点都是从宏观方面分析了我国农村土地整治工作的进展，接下来我们就从具体数据分析农村土地整治带来的成效。2010年5月，我国确定了10个土地整治示范省，截止2014年12月对这些示范区域进行评估，主要成效如下：
首先，土地整治经过专业推广之后，使得这些示范区的耕地面积有了明显的提升，以江苏省、黑龙江省等10个示范省为例，在四年期间，共建成高标准农田2321.98万亩，土地平整面积达820.81万亩，为我国农业播种面积的提高提供了坚实的基础。
其次，在土地整治政策落实下，土地耕地质量也有了明显的提高，同样以示范区域为例，在土地整治期间，耕地质量等级提高0.84-1.7不等，粮食产能提高66.87亿斤，具体可见图1所示。
3 基于土地整治推进农业现代化发展的措施
3.1 实施区域差别化土地整治政策
庐山区实验小学 桂从金
今天下午有一个特别的作文辅导。因为我的作文写作水平很差，所以妈妈带我到张老师的读书帮教工作室接受辅导。
这个读书帮教工作室，屋子很小，只有4平方米左右，中间有一张桌子，一面墙上挂着一个小黑板，两边靠墙放了很多书。张老师自我介绍说，他个子矮小，相貌丑陋，知识贫乏，喉咙沙哑。
其实，张老师除了个子较小，喉咙有些沙哑外，其他的我可不这样认为。因为我刚到的时候，张老师就问了我4个问题，这4个问题分别是：4除2等于几？老师您好的“您”字有后鼻音吗？“象”字有几画？中国有多少个少数民族？我分别回答的是：2；有后鼻音；10画；56个少数民族。可是都错了。因为第一题除字后面没有“以”这个字。“4除2”应该是2÷4=0.5。“您”字没有后鼻音。“象”字有11画。中国只有55个少数民族。这样看似很小的问题，张老师都很注重。
另外， 张老师还讲了怎样高效牢记我国所有省、市、自治区和特区名称。他将全国所有省、市、自治区和特区名称进行梳理归纳编排，得出如下四句顺口溜：
两湖广特两河山，
云贵川藏陕青甘，
重宁四江吉安福，
台北上天内海疆。
第一句中，“两湖广特，”即"两湖"."两广"和两特".具体指湖南、湖北省；“两广”指广东省和广西壮族自治区；“两特”指香港特别行政区、澳门特别行政区；“两河山”，即“两河”和“两山”指河南、河北省；“两山”指山东和山西省。
第二 句中句中，“云”指云南省；“贵”指贵州省；“川”指四川省；“藏”指西藏自治区；“陕”指陕西省；“青”指青海省；“甘”指甘肃省。
第三句中，“重”指重庆市。同时“重”还赋予它“重复”即“二”或“两”的含义。“重宁”即“两宁”，指宁夏回族自治区和辽宁省。“四江”指江西、浙江、江苏和黑龙江省；“吉”指吉林省；“安”指安徽省；“福”指福建省。
第四句中，“台”指台湾省；"北"指北京市；“上”指上海市；“天”指天津市；"内”指内蒙古自治区；“海”指海南省；“疆”指新疆维吾尔族自治区。
采取以上归纳法熟记全国省、市、自治区及特区名称，效果极佳。同样，如果把归纳法运用到我平时的学习当中，我相信一定会有不小收获。
关键词： 建国头七年； 民族政策； 民族法制
中图分类号： D633.2文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)04-0021-04
The National Regional Autonomy of the First Seven Years of New China’s Creation
XIE Zhong ， XU Bin
(Hunan University of Science and Technology， XiangTan 411201， China)
Abstract： According to the requirement of “Common Platform”， the CPC and the state put the implementation of ethnic regional autonomy as a national center of work In the first seven years of new china’s creation. In summing up the experience of regional ethnic autonomy， and constantly improve the process of gradually legalized and standardized； Conversely， increasing the legal system more robust and to further promote the smooth implementation of ethnic regional autonomy， creating a virtuous cycle. The National regional autonomy presents a smooth and healthy development momentum.
Key words： the First Seven Years of New China’s Creation； the national policy； the national legislation
建国前夕颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”[1]这标志着民族区域自治制度的正式确立。它既是中国共产党把马克思主义民族理论同中国民族问题的具体实际相结合，进行理论创新和制度创新的伟大创举，又是顺应中国历史传统和现实条件的必然要求，充分体现了客观规律性和主观能动性的完美统一。
在建国头七年中，民族区域自治呈现顺利而健康的发展态势。党和国家根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，把推行民族区域自治作为民族工作的中心工作之一。民族区域自治在总结经验、不断完善的过程中逐步走向法制化、规范化轨道；反过来，法制的日益健全又进一步促进民族区域自治的顺利实施，从而形成了一个良性循环。根据这一时期民族区域自治的发展特点，它可以划分为以下两个阶段：
一、国民经济恢复时期民族区域自治的初步推行及其法制起步
新中国成立后，伴随着人民的胜利进军，我国西北、西南等少数民族集中的地区相继获得解放，从而为新中国推行民族区域自治创造了前提条件。与此同时，新中国通过镇压反革命运动、剿匪斗争、疏通民族关系、帮助少数民族发展生产和改善生活等措施，不仅巩固了新生的人民民主政权，安定了社会秩序，而且消除了民族隔阂，初步构建了平等、团结、互助的新型民族关系，为推行民族区域自治奠定了良好的政治基础。
建国头三年是国民经济恢复时期，也是推行民族区域自治的初始阶段。到l952年底，新建的县级以上的民族自治区域有42个，其中，专区级9个，行政公署级1个，县级32个[2]79。这一阶段民族区域自治的发展具有以下特点：第一，大多数是过去民族关系比较显著、解放后经过党和国家疏通民族关系的努力，民族关系比较融洽的地区，因而对于民族区域自治的进一步推行具有示范作用。第二，作为民族区域自治的核心问题,民族自治机关的民族化初步取得了成效。截至1952年底，全国已有少数民族干部10万人左右[3]。第三，由于民族识别工作尚未全面展开，建立民族自治地方的15个民族都是国内外所熟知的蒙古、藏、朝鲜、彝、苗、黎、壮、回、瑶、侗等民族。第四，为了切实保障少数民族的民利,人民政府在民族杂居区或暂不具备实行民族区域自治条件的民族聚居区建立地方民族民主联合政府，作为民族区域自治的补充或过渡形式。至1952年6月，全国大约建立了200多个行政地位相当于省、专区、县、区、乡级的地方民族民主联合政府[4]139。由于地方民族民主联合政府在名称上同一般地方政府没有区别，因此，实际建立的地方民族民主联合政府可能要多于这一数字。
与此同时，由于《共同纲领》对民族区域自治只是作了原则性规定，而其他的相关法规尚未产生，因此，民族区域自治在具体实施中产生了形式不够规范的问题。第一，有些民族自治地方的名称不够标准、简洁，如：把“哈尼族”写成“尼族”、把“布依族”写成“补伊族”；“××县××族自治区”、“大瑶山瑶族自治区”和“大苗山苗族自治区”显得有些累赘，因为其中的“县”或“区”都指某民族聚居的同一地域，“大瑶山” 和“大苗山”都分别包含这两个自治民族及其聚居区域的双重含义。第二，民族自治机关的组织形式也不有统一，既有“自治委员会”，又有“人民政府”和“行政委员会”。第三，民族自治地方基本包括省级、专区级、县级、县辖区级、乡级五级，极少数是行政公署级(包括若干专区)，但统称为“自治区”，不仅层级过多、在名称上容易混淆，而且专区级、县辖区级自治区的行政地位也不确切。在民族自治地方，五级自治区都是国家的地方行政机关。然而，在一般的地方行政序列之中，专区和县辖区都不是一级行政机关，而是省、县的派出机关。所以，有些称自治区的行政地位相当于专区或县辖区，实际上都没有确切地表明其行政地位。
为了总结各地实行民族区域自治的经验并解决其中存在的问题，中央民族事务委员会于1951年12月召开第二次委员会扩大会议。时任中央民委主任的李作了题为《有关民族政策的若干问题》的报告，全面阐述了民族区域自治的原则及其主要内容，如民族组成、区域界限、行政地位、自治机关、自治权利、内部关系和上下关系等[5]，对推动和规范民族区域自治发挥了重要的指导作用。这次会议还根据《共同纲领》的规定，在认真总结党和国家推行民族区域自治的实践经验特别是建立内蒙古自治区的经验基础上，提出了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要草案》。经过广泛征求意见和多次讨论修改，并报中央人民政府委员会通过，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《实施纲要》）于1952年8月9日由主席签署命令公布施行。
《实施纲要》是新中国第一部关于民族区域自治的专门法规，它的颁行在新中国民族工作史上具有极为重大而深远的意义。一方面，《实施纲要》共七章四十条，对我国实行民族区域自治的总则、自治区和自治机关的建立及其自治权利、自治区内的民族关系、上级人民政府的领导原则等，作了比较明确而详尽的规定，使民族区域自治初步走向了法制化、规范化轨道。另一方面，《实施纲要》的颁行标志着我国民族区域自治法制建设迈出了承前启后的关键一步。直到1984年《民族区域自治法》颁行之前，除了宪法另有规定或与宪法相关规定有抵触的条款外，《实施纲要》的大部分条款一直是实行民族区域自治的主要法律依据。它所规定的基本原则和主要内容为制定1954年宪法的有关条款提供了参考，并为日后制定民族区域自治法提供了直接的法律蓝本。
二、过渡时期民族区域自治的顺利实施及其进一步规范
（一）党和政府采取的有力措施
就全国而言，从1953年至1956年的4年是我国进行社会主义改造、向社会主义过渡的时期；但就少数民族地区而言，大多数仍处于民主改革阶段。为了进一步推行民族区域自治，党和政府采取了一系列有力措施。
1. 为进一步推行民族区域自治创造有利的政治条件。1954年1月中共中央统战部和中央民委党组向中共中央报告《关于在少数民族地区是否宣传及如何宣传党在过渡时期的总路线问题的意见》，获得批复同意。同年4月17日，《人民日报》发表题为《怎样宣传过渡时期党在民族问题方面的任务》的社论，把“实行民族区域自治” 作为少数民族地区宣传国家过渡时期总路线时的具体要求之一，强调“为了作好生产和建设工作，巩固民族的团结，应该进一步贯彻民族区域自治政策。民族区域自治政策是解决我国民族问题的基本政策，是做好民族工作的主要关键”[3]。
2. 为民族区域自治的顺利实施提供政策指导和监督保障。一方面，及时进行民族工作特别是民族区域自治工作的总结。1954年9月9日，总理特令批准并予公布由1953年6月15日召开的中央人民政府民族事务委员会第三次（扩大）会议提出的《关于推行民族区域自治经验的基本总结》；同年10月，中共中央批发由1953年6月25日至7月22日召开的第四次全国统战工作会议通过的《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》。比较而言，后一个文件属于党内批发，当时没有公开，尽管字数较少，但阐述的问题更为深刻。总之，这两份文件都从各自角度系统而正确地总结了过去几年内党和政府在处理民族问题方面的主要经验，对包括民族区域自治在内的整个民族工作都具有现实的指导意义和深远的历史意义。另一方面，中共中央还在1952年和1956年先后两次在全国范围进行民族政策执行情况的检查，主要批判思想，为民族区域自治的进一步贯彻实施扫除了障碍。上述两份经验总结和两次民族政策执行情况检查，不仅为民族区域自治的顺利实施提供了科学的政策指导，而且为它的蓬勃发展营造了强大的社会氛围。
3. 为民族区域自治的规范发展提供法制保证。1954年9月20日，《中华人民共和国宪法》颁布。这部宪法不仅以根本大法的形式确认并重申了《共同纲领》所确立的民族区域自治政策，而且对民族自治区域的行政层级及隶属关系，自治机关的组织及形式、职权与自治权，以及各上级国家机关对民族自治地方的责任等，都作了比《实施纲要》更为明确而权威的规定。此外，l954年《宪法》颁布后，民族自治地方体制有所变更，《民族区域自治实施纲要》的有些规定已不适应民族区域自治的发展要求，并与《宪法》规定不相符合，因而需要有一部根据宪法规定制定的关于民族区域自治的专门法律。从1955年开始，全国人大民族委员会着手这部法律的起草工作。
4. 民族识别工作的全面开展，为民族区域自治的进一步推行提供了前提条件。民族识别是民族区域自治的一项基础性工作。早在1950年，党和政府就派遣一些专家学者和民族工作者开始了这一工作。民族识别工作在1953年以后作为首要解决的民族工作任务之一提上了议程。到1954年全国人民代表大会第一次会议以前，除已经公认的蒙古、回、藏、维吾尔、苗、瑶、彝、朝鲜、满、黎、高山等民族外，经过识别和归并，又确认了壮、布依、侗、白、哈萨克、哈尼、傣、傈僳、佤、东乡、纳西、拉祜、水、景颇、柯尔克孜、土、塔吉克、乌孜别克、塔塔尔、鄂温克、保安、羌、撒拉、俄罗斯、锡伯、裕固、鄂伦春等民族，共有38个少数民族。1955-1956年，又先后确认了畲族、仡佬族、土家族等3个少数民族。[6]
（二）民族区域自治在全国范围迅速推行
1. 建立民族自治地方的工作有了突破性进展。这一时期建立民族区域自治地方的工作具有以下特点：一是新建民族自治地方数量最多、面积广大。从数量来看，我国新建了1个省级自治区（新疆维吾尔自治区），22个自治州（或相当于专区级的自治区），43个自治县（或县级民族自治区）[2]85。此外，还建立了自治区筹备委员会。从地域来看，民族区域自治地方从东北、华北延伸到西北、西南，再扩大到中南、华南，大部分少数民族聚居区特别是边疆地区都连接起来了。二是实行民族区域自治的少数民族显著增多，由建国头三年的15个增至31个[2]202。三是民族区域自治的类型呈现多样化趋势，既有单一型，又有联合型，还有包孕型①。四是新建的民族区域自治地方质量很高。例如，在新建的自治县之中，除少数几个并入自治区、自治州或实行合并外，大多数存续至今。可见，这一时期建立的民族自治区经受了历史的检验，符合我国民族的分布格局和实际情况。
2. 这一时期还根据民族关系的特点和形势发展的需要，对已建立的自治州、自治县进行了部分调整工作，特别是建立了统一的内蒙古自治区，结束了内蒙古几百年来被分割的历史。辛亥革命后，北洋政府实行分而治之的反动民族政策，在内蒙古境内设立绥远、热河、察哈尔三个特别区。1928年政府将它们改为省，并相继实行蒙汉分治、盟旗与省县并存的制度，因而造成内蒙古地区的分裂局面。为了内蒙古的统一，中国共产党作出了长期不懈努力。早在1936年6月，西征红军攻克盐池县城后，就把马步芳侵占的北大池、狗池、敖包等几个盐池归还给蒙古族。1949年先后将原属辽北省的哲里木盟、热河省的昭乌达盟划归内蒙古自治区，1952年又将原属察哈尔省的多伦、宝昌、化德三县划归内蒙古自治区。1954年6月，中央人民政府委员会作出《关于批准将绥远省划归内蒙古自治区并撤销绥远省建制的决定》。1955年7月，又撤销热河省建制，将其所辖赤峰、乌丹、宁城三县和敖汉、喀喇沁二旗及翁牛特蒙古族自治旗划归内蒙古自治区。1956年4月，又将原属甘肃省的巴彦浩特蒙古族自治州和额济纳蒙古自治旗划归内蒙古自治区。从此，内蒙古人民实现了多年的夙愿，建立了统一的民族自治区域，为内蒙古地区的和平稳定和繁荣发展奠定了政治基础。
3. 按照宪法规定，完成了简化和规范民族自治地方及其自治机关的层级与名称、改变地方民族民主联合政府的工作。建国初期，我国地方政权机关实际上存在“三套马车”，即一般政权机关、民族自治机关和民族民主联合政府。随着形势的发展，统一和简化全国行政区划与地方国家机关体制成为党和国家一项迫在眉睫的重要任务。一方面，《实施纲要》第七条仍然规定：“各民族自治区的行政地位，即相当于乡（村）、区、县、专区和专区以上的行政地位，依其人口多少及区域大小等条件区分之。”[7]可见，《实施纲要》的颁行并没有解决民族自治机关层级过多并容易混淆、行政地位不够确切且难以区分的问题。到1955年底，已经建立了l06个县辖区级民族区和许多乡级民族自治区[2]87。然而，实践已经证明：在县辖区、乡这样小规模的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使各种自治权，也就不需要建立自治机关。另一方面，地方民族民主联合政府已完成了它的历史使命。通过建国以来贯彻民族平等与民族团结政策的努力，民族杂居地区少数民族的民利已得到切实保障，各级地方民族民主联合政府可以根据需要和条件，分别改建为相应的民族自治地方、一般行政机关或他们的派出机关。据此，1954年宪法第二章第四节第53、54条规定我国只有一般国家机关和民族自治机关两个序列，而没有民族民主联合政府这一行政序列，民族自治地方的行政层级只有“自治区、自治州、自治县”三级。[8]根据宪法的这一规定，原来建立的乡级和县辖区级的自治区必须予以更改；原来建立地方民族民主联合政府必须予以改变。此外，宪法还创建了民族乡作为民族区域自治的补充形式。建立民族乡的目的是为了使人口较少、未实行区域自治的少数民族或聚居在本民族自治地方以外的少数民族也能享受管理本民族内部事务的自。民族乡虽然与一般乡镇不同，但不是一级民族自治地方。为了贯彻宪法的上述规定，国务院于1955年12月29日同时关于更改相当于区的民族自治区、建立民族乡、改变地方民族民主联合政府的三个指示，1956年10月6日又发出《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》[9]。根据宪法规定和上述指示，我国于1956年完成了更改乡级和县辖区级自治地方、改变地方民族民主联合政府和建立民族乡的工作。从此，我国民族自治地方的三级体制已基本定型，其行政地位也可以从其名称上一目了然。
在建国头七年中，党和国家稳步推进民族区域自治，并及时对它进行规范和检查，民族区域自治呈现顺利而健康的发展态势，奠定了我国民族区域自治制度的基础。
参考文献：
[1]中央文献研究室．建国以来重要文献选编（第1册）[M]．北京： 中央文献出版社，1992：12．
[2]中国民族区域自治50年课题组．中国民族区域自治50年[M]． 呼和浩特：内蒙古人民出版社，1997．
[3]人民日报社．怎样宣传过渡时期党在民族问题方面的任务[N]． 人民日报，1954-04-17．
[4]张驹．中国民族区域自治史纲[M]．北京：民族出版社，1995．
[5]李．李文选[M]．北京：人民出版社，1987:248-253．
[6]黄光学，施联朱．中国的民族识别[M]．北京：民族出版社，2004： 104-108．
[7]中共中央文献研究室．建国以来重要文献选编（第3册）[M]． 北京：中央文献出版社，1992：80-81.
关键词：地质灾害治理工作；问题；对策措施；现状；未来展望
中图分类号：P694 文献标识码：A
一、我国地质灾害治理工作存在的问题
虽然近几年我国对于地质灾害治理工作的研究加大了力度，并且我国最近对于地质灾害治理工作的努力全国人民都是看得见的，但是，我国地质灾害治理工作还是存在着许多的问题没有解决，有些问题是治理地址灾害的关键，所以，我们要尽快发现这些问题并且要将这些问题及时解决，总之，面对地质灾害我们不能坐以待毙，我们要将地质灾害的治理作为我国的重要研究课题，相信地质灾害在工作人员的努力下，会完全消失并且地质灾害所造成的损失会降到最低。我国地质灾害治理工作中存在的主要问题有以下几点：
（1）地质灾害防治经费严重不足，部分地区地质灾害危险点和隐患点勘查治理与搬迁避让工作进展缓慢。
除了部分干部和群众的意识薄弱等问题外，地质灾害的防治经费问题也是我国地质灾害治理工作中存在的问题之一，我国的经费是由国家先通过中央的预算以及地方政府的预算相加并报给国务院，由国务院进行处理，下发文件以及经费到各个地方然后再由各个地方政府下发到县区乡区的，总的来说，我国的经费的发放由于经过的地方太多，所以正真落到实处并用于老百姓的资金并不多，更不要说用到地质灾害防范上了，所以我国部分地区地质灾害的防范的经常发生经费不够问题。没有资金，我国部分地区的地质灾害的防治措施就无法进行，关于我国地质灾害治理工作的研究也就自然无法完成，所以对于我国地质灾害治理经费不足的问题是需要得到我国的支持的，希望我国政府能够对地质灾害治理工作多些重视，多给些经费，让我国地质灾害治理工作中的问题尽快解决，让关于我国地质灾害治理工作的研究发展的更快更好。
（2）地质灾害应急处置交通工具和防治技术等无法满足汛期地质灾害防治工作的需要。
对于我国地质灾害治理工作拥有一个好的科学技术才是做好地质灾害工作的基础，一直以来，我国都以发展是治国之本，科学技术是第一生产力，地质灾害的防治工作也不例外，只有地质灾害的治理技术提高，我国地质灾害治理工作中的问题与对策措施的研究成果才能尽快的完成，除此之外，我们还要加强对于地质灾害治理的交通工具的配置工作，目前我国的地质灾害的交通工具以及灾害的防治技术都无法满足对于地质灾害治理的需要，所以，我国当务之急是要对地质灾害交通工具以及灾害的防治技术多多加强，多多研究，让我国的地质灾害的治理工作不要因为此而无法展开。
（3）地质灾害防治工作机构还不够健全，管理人员严重不足，技术力量薄弱等。
我国地质灾害的防治工作机构的数量比较少，机构内的人员配备不齐，地质灾害的技术力量薄弱这些都使地质灾害的治理工作无法正常完成，我们国家应该多建些地质灾害治理机构，让地质灾害的治理工作能够顺利的进行。
二、我国地质灾害治理工作中存在的问题的对策措施
地质灾害的发生虽然是不可抗力的，是不可测的，但是对于地质灾害发生的防范我们还是有许多要做的，比如，在灾难发生前，是否可以通过自然现象有所察觉，对于灾难的发生我们是否可以采取有效地防范措施；在灾害发生时，我们对于灾害的应对措施是否了解，怎样才能安全的逃生，如何在灾难发生时保护自己；又如，在灾难发生后，我们的急救措施是否及时，医疗队伍是否具备，医疗器械是否齐全，我们对于居民的安置工作是否完成等等。这些都是我们需要完成的，所以，当地质灾害发生时，我们不是没有办法应对，我们有许多的办法可以防范并且解决灾害的发生。当地质灾害发生时，我们不能坐以待毙，我们要团结一致，共同努力，让地质灾害发生时将损失降到最小。那么，我国地质灾害治理工作中存在的问题的相应措施有哪些呢，下面，我来向大家详细的介绍一下：
1成立了街道防汛抗旱、预防地质灾害工作领导小组，并充分发挥社区平安中心户长和楼幢长的作用，切实做好地质灾害的预防、信息反馈、宣传等工作。
2落实社区地质灾害（隐患）点监测人员，并制定和完善社区地质灾害（隐患）点的防治工作预案，使受地质灾害威胁范围内的每个居民了解灾害隐患、撤离路线、防灾避灾措施等事项。
3各社区要督促居民、基层单位加强对地质灾害（隐患）点的监测，尤其是汛期加强监测频率，密切观察地质灾害的发展趋势，并做好记录。发现异常情况立即向上级部门及领导报告，如情况紧急要立即报告，并迅速组织人员撤离。
结语
我国地质灾害治理工作中的问题与对策措施对于我国治理地质灾害是十分重要的，我们要将这些地质灾害的治理方法运用到实践当中去，我国地质灾害治理工作中的问题与对策措施的研究质量以及效率才会有所提高，我国地质灾害治理工作中的问题与对策措施才会得到发展，虽然与国外相比我们国家的地质灾害治理研究工作方法还存在着许多的缺陷，甚至是有许多致命的问题还未解决，而且我们国家的地质灾害治理工作的发展还是不够成熟，不够稳定，但是总的来说，与前几年相比，我们国家的地质灾害治理工作发展的还是很迅速的，并且其发展前景还是很明朗的，很光明的。相信，通过我们国家、地质灾害治理研究人员以及我国的居民的努力，我们国家的地质灾害治理工作发展的会越来越好，地质灾害治理工作中的问题一定会得到有效的解决。
参考文献
[1]吴丽丽.浅谈地质灾害的防治及监理[J].硅谷，2009（10）.
近年来，我国旅游业快速发展，在国民经济中占据越来越重要的的地位，旅游景区在旅游产业发展中的核心地位和作用也愈加凸现出来，旅游景区的开发与建设得到了快速发展。但是与此同时，在旅游景区的发展过程中存在很多问题，其中影响最大的是景区管理体制的问题。它直接制约着旅游景区和旅游景点的发展，我们迫切需要对对旅游景区管理体制进行改革与机制创新因此，对我国旅游景区管理体制研究文献进行系统的研究与分析，具有十分重要的意义。
一、旅游景区管理体制的内涵
旅游景区管理，常常是指一种实现预定管理目标的过程。它的主体通常是景区的经营者，它包括景区的管理者和员工。它的实现方法一般是由景区的管理者通过一定的组织人力、物力和财力来进行的。它的目标是通过景区的管理主体对景区的日常经营与活动提供决策与支持来达到景区的平稳与健康发展。景区的管理通常与景区的日常运营有关。我们要区分开它与旅游景区的治理的异同。从广义上来说，旅游景区管理体制是一系列有关景区的运营、管理、治理、和相关制度等的内外部综合体，它的范围很广，包括管理系统的结构和组成方式，即景区采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现景区管理的任务和目的。从狭义上来说，旅游景区管理体制是规定景区在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则与运行机制。
二、旅游景区管理体制变迁的背景分析
中国旅游景区管理体制的变迁是随着我国经济的发展而不断地发生变化，最开始是纯公益性管理，之后是政府专营，再后来就逐渐发展为企业经营，现在是现代企业制度经营管理。中国旅游景区管理体制的变迁所经历的四个阶段是我国不同社会经济条件下的产物。它们的形成和变迁是有其历史规律和社会现实背景的。在建国初期，国家一穷二白，政府把主要精力放在关乎国计民生的农业和工业上去，较少涉及第三产业的旅游业，当时的旅游景区管理处于萌芽阶段，旅游活动主要是外事活动的补充，具有明显的政治属性。旅游业也仅仅被定性为“外事接待型“行业，景区管理只被当成政治任务来完成。改革开放后，随着国家的指导思想发生变化，开始以经济建设为中心。此时旅游景区开始由先前的政治接待变为追求经济效益的功能。但由于一直以来的景区政府多头管理，缺少管理经验和专业人才，导致了掠夺式开发，影响旅游景区的可持续性发展。90年代，我国开始由计划经济向市场经济转变，这一过程中，一方面景区需求市场规划不断扩大，景区保护压力不断增加，对许多景区构成了保护的压力。另一方面，国家投入的严重不足，景区管理机构自身的生存都受到威胁，迫使管理者不得不另觅良途。这一阶段，市场机制开始在旅游资源配置中发挥作用，我国景区形成以官僚制管理模式和经营权转让模式两种主要的的管理运行模式。最后经过几十年的发展，旅游景区管理水平和理论实践有了一个全面的发展，先进的管理理念和方法被引入和应用，也就慢慢创新形成了现代企业制度经营管理模式。中国旅游景区管理体制的变迁反映出了中国社会和经济体制的转型与变化。从根本上说，经济利益才是导致景区管理体制的变革的最重要原因。
三、旅游景区管理体制基本理论的研究
国内学者们主要是对目前我国旅游景区管理体制的问题、景区治理模式、景区治理对策等多个角度进行过总结与阐释。
根据对景区管理体制存在的现有问题进行分析论述。主要有魏小安将我国旅游景区的问题总结概括为：一是体制混乱，二是情况复杂，三是功能交织，四是变化迅速，五是利益纠葛，六是文人代言。王兴斌认为，在许多旅游景区中存在条块分割和政、企、事不分；资源破坏，环境恶化；公共资源类旅游景区的过度商业化现象严重。刘凯总结认为，管理体制不清、政出多门、条块分割、政企不分、效率低下、基础设施不完善、建设资金缺乏、旅游资源破坏、法律法规不健全等是我国旅游景区存在的问题。史文斌，张金隆则探讨和分析现行经营管理模式中的以政府专营和租赁承包或卖断模式为代表的模式目前所存在的问题。
根据对现有景区治理模式的分类来进行综述。主要有彭德成认为我国旅游景区分为企业化治理与非企业化治理两种主要方式，提出了景区十大治理模式。翟毓花提出了国家直接经营模式、市场化经营模式、“零门票”公益性经营模式这三种利用市场机制探索出的的新模式史文斌提出，景区治理模式可以归纳为以整体租赁经营、股份制企业经营与国有企业经营三类为主的企业化治理模式和具有行政职能的治理与不具有行政职能的治理的非企业化治理模式两大类。叶芦生认为政府专营、租赁承包或卖断、用现代企业制度经营景区模式这三种模式可以概括为我国我国风景名胜区的主要经营模式。
根据对目前景区管理体制问题治理的对策和建议的角度的论述。王成仁认为主要从以下几个方面着手解决目前景区管理体制存在的问题：1、明晰产权，确定监督管理主体及其权、责、利 。2、加强监督力度，预防权力租金的出现。3、健全法规体系，做到有法可依。4、考虑相关者利益，合理规划与开发。张凌云认为应该采市场化经营模式，避免政府经营的弊端，认为部分旅游景点地区可以组建旅游景区上市公司。高栓成，张沁指出了几条建议：一是从思想上提高认识景区管理体制改革是实现旅游资源优化配置的客观要求；二是制定配套的法律法规，使我国旅游景区管理体制改革有法可依；三是加强监督力度，预防权力租金的出现；四是提高人的文化素质，为旅游景区管理体制改革创造良好；梁正宁通过对已有模式的分析，认为风景名胜区将会走向市场化。
四、我国旅游景区管理体制改革实践的研究
对于我国旅游景区管理体制改革实践的研究，目前学者们基于不同的理论分析对旅游景区管理体制改革模式进行分类。从研究方法上，郭亚军，姜锐等对5个具有代表性的旅游景区治理模式采用实证分析的方法进行分析，认为旅游景区的分级管理是治理模式的改革方向；陈芳基于多中心治理理论的视角试图将多中心理论和方法应用于我国现实中景区治理模式的构建，提出构建以政府、市场和社会多方协同的景区治理新模式。吕臣基于委托理论和相关利益者理论，探讨和比较分析现有的不同治理模式，提出了旅游景区治理的创新模式。阎友兵，肖瑶认为景区应该重视所有的景区利益相关者的利益，还要保障所有利益相关者参与景区治理，为此他提出了利益相关者共同治理的经济型治理模式。白露指出为保护西部旅游资源的可持续性发展，提出了利益相关者参与景区环境管理的创新模式。
五、结语
“两名新疆警察来了10天，开封的新疆小偷就全部不见了。以前每天十几起新疆小偷作案，两名新疆警察在这儿呆了两个月，一起盗窃案件也没发生!”河南省开封市公安局治安处处长高幸福说。
去年12月，开封市公安局从新疆自治区预防犯罪协会引进了两名资深警官，协助整治在汴的新疆籍人员违法犯罪案件，成效明显。高幸福称这是“两个人治住了全市的新疆小偷”。
远道而来的新疆小偷
跟全国许多城市一样，提起新疆小偷，开封的警察、老百姓都头痛不已。特别是近几年来，没有几个开封人不知道新疆小偷，也没几个人或其亲友不曾被新疆小偷偷过。市民对新疆小偷的恐惧和反感，已经到了在街上看见谁长得像新疆人，就怀疑其可能是小偷的地步。
高幸福说，开封警方掌握的新疆小偷有一二十人。人数虽然不多，但他们天天作案，“一个人一天作案一起，加起来就是十几起，一个月就有多少起?”
新疆小偷以偷手机和钱包等小件贵重物品为主，盗窃数额大小暂且不论，关键是他们专在闹市区作案，光天化日之下偷盗，被发现后不但不收手，反而变暗偷为明抢，并对失主或制止他们的人谩骂殴打，气焰嚣张，社会影响极坏。这些小偷往往三五成群，由十二三岁的孩子出面去偷，主使的成年人在旁望风、保护，转移赃物。他们长期盘踞在火车站、鼓楼广场等繁华地带，令人望而生畏。
去年6月1日，开封发生一起血案。这天下午，一名新疆小偷在三眼井街口偷窃一名过路妇女的手机，被市民李伟伟等人抓住，打了一下。这名小偷遂叫来十几名新疆籍人员，手持木棍、砖头追打李伟伟等人，从天中大酒店门口一直追打到振河商业城门口，将李打得头破血流，李伟伟的母亲在保护儿子时，也被这些人将下颌骨打成粉碎性骨折，经法医鉴定为轻伤。这伙小偷一路打还一路砸，疯狂地砸坏了沿街店铺门口停放的自行车、电动车，并且向围观的群众恐吓、示威。
开封市民们对此感到震惊。他们涌到发案的相国寺派出所门口，要求警方严厉处置闹事者。鼓楼公安分局迅速抽调警力展开调查和抓捕。6名为首的新疆人被刑拘，并移送检察机关。去年12月，法院开庭审理此案，6名犯罪嫌疑人均被判刑。
“六一血案”激怒了开封市民。有人在网上征集“要20个青年来闹市区殴打新疆小偷”，称其目的是“保卫我们的开封不会被外来人侵扰，也是保护我们自己的财产，还有保护我们的女同胞不被惊吓”。此贴一出，居然有100多人立即响应。这些人中有出谋划策的、有愿意“冲锋陷阵”的，有年轻女子报名充当“诱饵”的，有研究殴打小偷时如何规避法律的，还有人出主意“让开封本地的‘黑牛二’(牛二乃小说《水浒传》中的东京泼皮户)去治他们”的。
但新疆小偷的气焰并未因此收敛。6月27日，在开封最繁华的商业街鼓楼广场附近，又有一名市民因制止新疆小偷的行窃，被一群新疆人手持钢管围攻，满头是血，落荒而逃。新疆小偷并用砖头、石块往围观人群中扔，一名妇女因躲避不及被砸伤。这名妇女上前理论，又被新疆小偷打了一顿。打人者大摇大摆地离开现场。
去年12月3日，开封市副市长、公安局长刘玉虎作客开封网时，主持人提到“有网友在开封网社区发帖反映新疆小偷在鼓楼街和马道街一带活动，他们偷不成就抢，太猖狂了。希望公安机关对他们进行严厉打击”。对此，刘玉虎回答：“某地流窜作案小偷，是流窜犯罪群体中比较典型的一部分，有一定的组织性，社会危害性也比较大。就开封来讲，鼓楼辖区是这部分活动较为频繁的区域。我们已责成鼓楼分局和特警支队拿出切实可行的措施，予以严厉打击，并建立长效防控机制。”
开封市公安局治安处处长高幸福也一直为“整治新疆籍青少年违法犯罪活动下力不小，成效不明显”而苦恼。“这些小偷做完了活，你处理不了。”高幸福说，“你把小偷抓到派出所，他跟你大眼瞪小眼，明明听得懂汉话的，假装听不懂，装迷瞪，有的还自残，把脑袋往桌角上、床头上撞。你得管他吃、管他住，还得给他治伤。这些孩子都太小，警察看着也不忍心。按照治安管理处罚法，顶多关8个小时就得放人，不满14周岁的违反治安管理还‘不予处罚’。咱是啥法儿都想了口把他交给收容站遣送走吧，它不是一直送到新疆，而是一站、一站地走。从开封先送到商丘，然后再往前送。但是他在商丘吃一顿饭，冷不防又窜了。咱去遣送的人还没回来，他就又回来了。”
如何能从根本上解决新疆籍青少年人员在汴违法犯罪问题?开封市公安局认为应该“变事后处理为事先防范”。就在这时，他们得到了新疆自治区预防青少年犯罪委员会愿向全国各地公安机关提供警力、翻译等协助的消息，便立即与这个委员会接上了头。
远道而来的新疆警察
肖庆华是新疆自治区预防青少年犯罪委员会主任，有30多年的警龄，17岁就进了自治区公安厅，一直从事刑侦工作，曾任自治区公安厅刑侦处副处长。对于如何整治新疆籍青少年违法犯罪问题，肖庆华有着丰富的经验。
肖庆华说，他出生于南疆维吾尔族聚居区，从小精通维语、哈萨克语。1986年，他曾带着40名汉族和维族警察，分成4个小组，到北京、上海、广州和郑州，协助当地警力打击“新疆籍流窜犯”。当时内地常有少数民族人员作案，有的还形成了团伙。内地警方为此展开专项整治。肖庆华在郑州呆了4个月，协助河南、河北、山西、湖北等省警方的整治工作，效果不错，把一部分新疆籍的不法分子逼得跑进了湖北恩施土家族苗族自治州的深山老林中。
肖庆华每年有一半左右的时间在内地奔波。去年他在内地考察，发现连“井冈山上都有了新疆小偷”。其他像庐山、海南、厦门等地，凡肖庆华所到之处，都有新疆小偷的身影存在。这些小偷大多来自于南疆贫困农村，只有十来岁左右，文化水平低，有的根本没上过学。他们有的是被人骗出来的，还有的是被父母“租”出来的：人贩子假称在内地经商，卖干果、开饭店或卖羊肉串，要带孩子去打工，管吃管住，每月还有工资。父母便把孩子交给人贩子，并不知孩子到了内地，会被人贩子逼着当了小偷。
肖庆华把躲在新疆小偷后面的人贩子称作“老板”。一个“老板”手里至少有3个流浪儿。“老板”一般不亲自去偷东西，而是指挥着流浪儿去偷。流浪儿被抓住了，假装不懂汉语，警察没办法审讯，也做不成笔录。没有笔录就无法处理，加上新疆小偷每次的盗窃金额不大，身上还往往没有赃物，警察通常只有两个办法，一是关上七八个小时后放人，二是“老板”出面领人，警察让老板交1000元至数千元不等的罚金(这些“老板”去领人时，都自称是孩子的家长)。肖庆华认
为，后一种办法的遗患很大，因为小偷交了罚款出去后，会变本加厉地继续偷盗，形成恶性循环。
在开封的新疆小偷，有的从小在这里长大，很多市民都认识他们了。警察抓住小偷，有时会请街上卖羊肉串的维族人去当翻译，但这些维族人并不情愿，因为他们害怕遭到“老板”的报复。虽然随着改革开放的进程，新疆与内地的交流日益密切，但内地公安机关懂维语、哈萨克语等新疆少数民族语言的警察寥寥无几。据肖庆华所知，内地只有上海市公安局有一名懂维语的警察。这名警察是维族人，但出生在上海，被上海市公安局招聘。此外，广州市因为公安、海关经常有涉及少数民族人员的案子，广东省政府向新疆自治区政府请求调派懂维语的警察前来协助审理，肖庆华因此而常赴广州，但他不适应广州的气候，就推荐一名“民考汉”(少数民族人员报考汉语学校)毕业的维族大学生到广州市公安局。后来，这名维族警察又介绍了一名同乡到深圳公安局工作。
新疆预防犯罪协会是全国第一个省级预防犯罪协会。协会会长是原自治区政法委书记李逢滋。“预防青少年犯罪委员会”是该协会的一个内设机构，有20多人，大多是自治区政法线退下来的老同志，以及公检法等单位调入人员。去年9月，肖庆华到内地考察后，向李逢滋会长提出：新疆流浪青少年在内地违法现象突出，我们能否向全国各地公安机关提供警力、翻译等协助?该建议获李会长赞同。肖庆华便起草公函，向全国780个省、市、县公安机关寄送。开封市公安局是第一个与他们达成合作意向并实施的公安机关，也可算是全国各大中型城市的试点。肖庆华对此非常重视，亲自带着助手张建国过来了。
“我们发出邀请后，新疆那边反应相当迅速，3天后人就来了。”开封市公安局治安处处长高幸福说，“这两名新疆警察的工资、吃、住、电话费等由我们全包，一年要10来万块钱。这次市局领导下了决心，要从根本上解决新疆小偷的问题。”
两名新疆警察来开封后，立即高调亮相，协助市局治安处召开了“新疆在汴人员法制教育座谈会”。新疆在汴经商人员一共50多名，基本上都是开饭店、卖羊肉串或葡萄干的。在会上，两名新疆警察用维语与他们进行了交流。鉴于开封的新疆小偷大多来自于阿克苏、和田、喀什三个地区，高幸福号召在汴的新疆商人发信或打电话，告知这些孩子的家长：到底你们的孩子是来干啥的，给开封市民的危害有多大，给新疆人在开封经商务工的声誉影响有多大?新疆商人纷纷表示愿意配合警察工作。
新疆警察到来后，10天协助当地警察办了11个案子。肖庆华、张建国与被抓的小偷们一交流，发现他们原来都会说汉话。接下来，全开封的新疆小偷都知道老家来警察了。从第11天起，一直到今年正月初六，开封市没有发生过一起新疆小偷盗窃案。用高幸福的话说，“开封市民过了一个安定、祥和的春节。”
高幸福对两名新疆警察的工作精神赞不绝口，称他们主动到派出所摸情况，积极出主意、想办法。开封的新疆饭店和阿凡提饭店是在汴维族人的聚集地，肖庆华经常到这两家饭店坐坐，与维族商人交朋友，也让小偷们有所收敛。
“小偷们知道老家来人了他那一套不灵了。”高幸福处长说，“我们又加强宣传，并集中打击了一批新疆小偷，逮捕了6个组织者，拘留12个，劳教2个，其他的就都窜了。”
新疆小偷们在开封呆不下去，跑到了周边的商丘、南阳、周口等地。今年2月1日，两名新疆警察回家过年，临行前特意到那两家新疆人开的饭店，放风说自己要到周边城市摸情况，春节不打算回去了口他们返疆的行程是严格保密的。春节后回来，肖庆华又到阿凡提饭店吃饭。饭店老板告诉他，自从他们走后，经常有新疆小偷的头子打电话来，探听两名新疆警察走了没有。
肖庆华是2月19日下午回到开封的，这回跟他来的，是一名维族警察艾力。他上次的助手张建国，已应天津市公安局之邀，带人去了天津。肖庆华说，东北的沈阳市和大连市公安局也与他们达成了合作意向。估计随着奥运会日期的临近，会有更多内地公安机关向他们发出邀请。
但是，最早邀请他们的开封市公安局高幸福处长，现在却又有了烦恼。从正月初七开始，陆续又有几起新疆小偷在开封市区作案。大抵是小偷们得知新疆警察回去过年的消息，又卷土重来。
肖庆华也听说了这几起案子。他说，下一步，他将与高处长商量，给新疆小偷都建个档：“他偷个10块、20块的，给他记一笔账，照片建档，并且发给周边城市的公安机关，以后他不管在哪儿再偷，就属于屡犯，可以处理了。”
肖庆华说，重要的是，抓住小偷后，要通过审理，挖出幕后老板是谁?每个“老板”手里掌握几个孩子?包括窜入其他城市的。“把头子挖出来打掉，新疆小偷的问题就迎刃而解了。”
在刚到开封的那次法制座谈会上，肖庆华除了为“新疆小偷不仅丢了少数民族的脸，也损害了新疆人的形象”表示痛心，希望新疆商人共同予以劝阻外，还提出：合法经营的新疆商人，有困难可以向他们反映，他们将尽力与当地政府协调。
因为新疆小偷的溃散，加上其他原因，新疆饭店和阿凡提饭店都曾关门停业。房东说“小偷都到你这儿吃饭了，房子不租给你了”!肖庆华认为这个说法不对：“小偷脸上又没写着字儿，他要来这里吃饭，你也不能不让他吃。不能说饭店是只为小偷开的，这话打击面太大了。当然，如果饭店老板包庇、纵容小偷了，公安机关可以处理他；如果没有证据，对他们的正常经营还是应该保护。”
肖庆华向高处长反映了这些情况。目前，两家新疆人开的饭店，一家因原租房地拆迁而暂停营业，今年3月份将觅址重开；另一家春节后已恢复正常营业。
并不遥远的另一种命运
开封市公安局与肖庆华等人签订的协议为期一年。一年之后，新疆警察走了怎么办?高幸福说，他也一直在思考这个问题。他将安排市局治安处抽调两名优秀的青年干警，跟随两名新疆警察学习维语，并到新疆自治区实习，了解那里的风土人情，以及维吾尔民族的、风俗习惯等，以为将来的后备。从长远来说，高幸福更希望调入两名懂得维语的警察。
在网上搜索“新疆小偷”，可以看到受过其祸害的众多内地市民对其恨之入骨的言论，有说抓住就该剁手的，有说该往死里打的，并且网上确实流传着一些新疆小偷被痛殴的照片。然而，“可恨之人，必有可怜之处”。在公众的视野之外，还有着另一种真相：这些孩子多是被人诱骗到内地，被胁迫从事扒窃活动的。他们如不偷窃就会遭到毒打，而且“老板”还给他们规定了任务，白天偷不来东西，或完不成任务，晚上就不能吃饭，或被“老板”打骂。
据《新疆日报》今年1月22日报道：目前，在我国内地一些省市，有一大批新疆籍的流浪儿童。为解决这个跨区域的社会问题，民盟新疆区委会在政协会议上提出提案，建议：根据2007年1月20日国家民政部等部委联合下发的《关于加强未成年人工作的意见》精神，由国家和自治区投资，在内地新疆籍流浪儿童相对集中的城市和乌鲁木齐分别建立几个工读学校，专门为流浪儿童提供学习劳动技能的场所，通过教育和管理使他们成为对国家有用的人。
