时间：2022-07-16 09:54:08
一、民族经济立法的含义
从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记？律书》云：’王者，制事立法‘。《汉书？刑法志》云：’圣人制礼作教，立法设刑‘”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。
民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。
民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。
二、民族经济立法的合法性原则
对合法性问题的探讨是法学研究中的基本主题。立法的合法性因立法从逻辑上优位于执法和司法、守法的特点而具有优先意义。民族经济立法是民族经济法实践的初始环节，其合法性原则要求：第一，民族经济立法权合法化。民族经济立法权是立法机关的专有权力，每一项权力诸如提案权、审议权、表决权、公布权的归属和界限都应当由法律明确规定。它反映着立法权受制约的状态，即一方面接受各民族人民的监督，另一方面受其他国家权力的制约，最重要的是，它受到法律的制约，任何不合法的立法权力的行使，都会得到法律制止。第二，民族经济立法内容的合法性。它表明：民族经济立法的内容首先要符合宪法的规定，不符合宪法精神与规定的任何立法均为违宪法立法，是无效的立法，应当承担违宪责任。同时，各民族经济立法主体在立法时应当注意本立法所依据的法律以及本立法不得与上位阶立法相悖，否则便是无效的民族经济立法，这也是法制统一性的客观要求。第三，民族经济立法程序的合法性。民族经济立法是一项特殊的立法，由于涉及到民族和经济两个带有强烈政治色彩的敏感性问题，因此，只有把立法权纳入法定程序之中才能有效防止各种人治因素、长官意志和其他因素的非法干预，才能使民族经济立法与国家统一的经济立法相协调，从而推动民族经济与市场经济的接轨与同步发展。总的来看，立法合法性原则是一项首要原则，是其他原则贯彻的前提。
三、民族经济立法的民主性原则
对人类社会而言，民主是一种观念，对于国家而言，民主是一种制度。“立法、行政、司法等国家政权活动，在现代国家，都是一个民主与集中相统一的过程。但是，立法权、行政权、司法权在权力性质、特征和运行规律等方面存在很大差异：立法权崇尚民主，行政权追求效率，司法权维护公正。比较而言，国家立法活动更强调民主”①。尽管民主性原则是一个普遍性原则，然而对民族经济立法而言，具有特别的意义。其一，根据《立法法》第五条的规定，立法活动应当“体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。民族经济立法的民主性原则要求体现少数民族意志，反映他们的经济利益和要求，使他们参与到立法活动中来。少数民族人民群众参与民族经济立法的形式主要有两条：一是通过民主选举各级人大代表，由人大代表在参与国家权力机关的工作中反映本民族和其代表的自治地区人民群众的意见和要求；二是有关国家机关（包括中央国家机关和地方国家机关）在其立法活动中，切实采取有效措施，广泛听取少数民族人民群众的意见，既可以让少数民族群众个体参与其中，也可以让少数民族群众的代表参与其中。只有这样，才符合民族经济立法的民主性原则。
民族经济立法向来是民族立法的中心，不但五大自治区把民族经济立法作为重点来抓，其他多民族的省份如青海、甘肃、云南、贵州、四川等也在立法中突出了经济立法，以四川省为例，其颁布的8件单行条例中，经济立法占5件，它们是：《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》、《甘孜藏族自治州矿产资源管理条例》、《凉山彝族自治州东西河飞机播种林区管理条例》、《凉山彝族自治州家禽卫生防疫条例》、《阿坝藏族羌族自治州野生药材、菌类植物保护条例》，占单行条例的60%以上。这些地方立法基本上是在熟悉本地区民族经济情况和大量调研基础上完成的，从一定程度上能够与少数民族人民群众的愿望和要求相契合，这是民族经济利益与地方经济利益相契合的必然结果。然而在中央立法的层面上，民主性原则的贯彻是受一定条件限制的：一是这一层面的民族经济法的概括性特征的局限。中央立法层面上的民族经济法一般适用于全国所有的民族地区和各少数民族，面对千差万别的民族经济生活状态，不可能针对具体区域和民族特别立法，只能制定概括性的普遍适用的法律。二是受立法观念和立法成本的限制。中央层面的民族经济立法，往往带有较强烈的自主意识，加上调查和征求民族群众意见的成本较高，因此受到了较大局限，影响了立法民主性原则的贯彻执行。以往群众参与民族经济立法的形式有两种
，其一是由领导机关将民族经济立法草案经初步审议后，印发有关部门和地区征求意见，根据反馈意见进行再修改。其二是邀请专家学者和民族宗教界人员举行座谈会，进行讨论。当然也有由起草小组深入到少数民族地区和民族群众中去进行调查，收集意见和要求，经汇总后酌情修改民族经济法草案的情况，只是这种深入细致的工作并不普及。事实上，群众对民族经济立法的参与程度反映着立法的民主化水平，也是衡量立法工作的一个重要标准。民族经济立法过程中的群众参与，本身是一个检查和检验立法的价值取向和合法性的过程。笔者认为，符合法律规定只是合法性的表象，实质意义上的合法性（无论是对行为、法律还是权威）应当是它被社会认可、遵守和拥护的程度。如果一个行为、一部法律或一个权威得不到广泛的正面反应，则其合法性就无从谈起。
四、民族经济立法的民族经济利益原则
所谓民族经济利益原则，是指民族经济立法应当充分考虑民族经济利益，以确认和保护民族经济利益为价值取向。这是一个需要十分重视的原则。
从一定意义上讲，法律就是为了调整利益关系而产生和存在的。民族经济法是调整民族经济利益的法律机制。在利益体系中，不同主体之间存在着利益反差，其表现形式之一就是少数民族及其地区与汉族和非民族地区之间的利益反差。其主要原因在于改革开放以来，市场经济的大潮席卷少数民族及其地区，迫使少数民族人民及其地区必须参与市场竞争，然而由于自身实力较弱，在强弱分明的市场竞争中反而拉大了差距，形成了更大的利益反差，目前，这种利益反差仍在扩大。民族经济立法应当以民族经济利益为价值取向，通过法律手段保护少数民族及其地区的经济，从实质意义上平衡以往既存的利益反差。邓小平同志曾经深刻地指出：“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾就会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”①。《宪法》第一百一十八条明确规定：“国家在民族自治地方开发资源，建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”。可见，民族经济立法应当遵循民族经济利益原则，运用法律手段规制民族经济关系，保障民族经济的发展，努力消除民族经济利益上的反差。实际的情况是，改革开放二十多年来，民族经济利益原则并没有得到很好地贯彻。这突出地表现在三个方面。
一是缺少中央层面的民族经济立法。现代法经济学理论认为，法律作为一种制度资源，具有稀缺性。国家作为民族经济法的供应者，为什么没有供给足够数量的民族经济法呢？笔者认为，从经济分析的角度看，首先因为民族地区或少数民族作为民族经济法潜在的“消费者”，其“消费能力”有限，这完全是由民族经济的不发达、民族地区市场经济的不发育和传统民族经济的超稳定结构造成的。这些因素导致的一个直接结果便是民族经济关系相对粗疏、简单，因而对民族经济法的需求降低。另一方面，立法机关作为民族经济法的供应者，是以有理性的“经济人”的面目出现的。“经济人”的典型特征是考虑立法的成本效益，尽管这个“经济人”表面上标榜国家利益，但是，不能排除立法中的部门利益和个人利益存在。因此，立法者考虑了民族经济立法的成本与效益，宁可选择低成本、高收益的不稳定的政策为主导来替代民族经济法，从而造成民族经济政策长期以来是民族经济法律的“替代品”而成为公共选择的对象。因此，总体而言，中央层面民族经济立法的供应是不足的。
二是五大民族自治区的自治条例难以出台。
自治条例是民族自治地方行使自治权的法律标志。《宪法》第一百一十六条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”。《立法法》第六十六条和《民族区域自治法》第十九条与《宪法》第一百一十六条规定完全一样。也就是说，同样的内容规定在包括宪法在内的三部法律之中，足以说明民族自治区自治条例的重要地位。然而，二十多年来，内蒙、广西、新疆、、宁夏五大自治区都没有制定出台其自治条例。为什么会出现这种情况呢？笔者认为，一个很重要的原因就是立法中的“民族经济利益原则”无法落实。自治条例属于地方综合性法规，其内容尽管要涉及到政治、经济、文化教育、卫生等许多方面，然而，其主要内容仍然是经济。民族经济利益与国家经济利益分野的基础在于民族区域自治权与国家统一权的分别。在利益分配上，“蛋糕”总是有限的，分配中存在此消彼长的关系。如何协调国家的经济利益与民族经济利益是一个棘手问题。实践中，各自治区制定自治条例的热情很高，如内蒙古自治区，从1980年到1993年起草修改自治条例达22稿，但都无果而终，根本的原因在于涉及国家经济利益与民族经济利益时无法协调，因为经济这一块的内容，都要涉及到国务院有关部委放权让利的事。以内蒙古自治区为例，主要是在对外经济贸易、财政金融等方面涉及到上级国家机关，而需要同国务院有关部委进行协调，以取得他们对自治条例有关具体规定的认可。其具体内容包括：自主的对外贸易审批权，自治区自治机关在国家宏观调控下，在征得上级国家机关同意后，对涉及农牧民经济利益的地方农副土特产品的出口自行发放出口许可证，要求出口配额的增加与照顾，自主管理边境贸易，自主引进外资和技术，海关代征的工商税余留地方，要求财政补贴逐年递增，税收优惠，要求享受低息贷款，长期贴息贷款，依法设立开发银行，并根据实际情况发行债券和股票①。这些事项中，除要求自主的对外贸易审批权一项根据《对外贸易法》第四条规定：“国家实行统一的对外贸易制度”，遇到了上位阶法律障碍外，其他均涉及到利益的协调问题。毫无疑问，要协调好这些问题，必须贯彻民族经济利益原则，也就是说，国家应当作出适当的让步，要求民族经济立法应当有“帕累托改变”的性质，一方面，民族经济利益的权利主体在民族经济立法中受益，另一方面，国家的经济利益并不因此有较大受损。诚然，很难做到完全的改变，但尽量减少国家经济利益的损失总是可能的，因为国家及其政府才是真正的“牧羊人”，而牧羊人是不怕羊壮的，因此归根结底，某种程度某个层面上的经济利益平衡是可能的和现实的，立法者所要做的，只是将民族经济利益原则贯彻到立法实践中去。当然，现行法中的障碍设置也是民族经济利益原则不能在立法中贯彻的原因。建国以来，民族地区经济和少数民族经济发展尽管取得了很大成就，但是，无论从经济总量上还是从经济效益上，都不能与非民族地区尤其是东南沿海地区的情况相比。两者的巨大差异已经造成了一些社会后果。随着西部大开发战略的实施，全社会已开始关注民族经济利益了，然而，要在新的立法中贯彻“民族经济利益原则”尚存在诸多法律障碍，而这些法律障碍是民族经济利益被漠视的历史条件下的产物，有些法律目前对社会经济关系的规制作用仍然很大，若要厘清尚须时日。这主要表现在《税收征收管理法》、《对外贸易法》、《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》等中央立法和部分自治地方单行条例中。比如自1993年开始的税制改革，影响了民族地区的财政收入，分税制实施以后，国家要从消费税和增值税中比过去多拿走一部分，使本来就很困难的民族地区更加困难。以贵州这个多民族省份为例，实行分税制前，“卷烟税收占全省财政收入的45%，实行分税制后，国家不仅要分享75%的增值税，还要拿走部分消费税”②。五大自治区的情况也差不多如此。
由此看来，民族经济立法应当在合法性与民主性原则的基础上，着重贯彻民族经济利益原则，它是调整民族经济关系、保护民族经济利益的根本性准则，只有坚持它，制定出来的民族经济法才能够成为切实保障民族权利的基本手段，才能实现民族经济法的基本价值。
①《中华民国立法史》，谢振民著，正中书局，1937年版，第1页。
②参见《现代立法问题》，杨幼炯主编，上海民智书局，1934年版，第412页的论述。该书认为中国古代无立法，其实，现代学者持此观点者也有。
③《论立法权》，戚渊著，中国法制出版社，2002年版，第11-12页。
④《立法学》，周旺生主编，法律出版社，2000年版，第80页。
①《立法学》，周旺生主编，法律出版社，2000年版，第127-128页。
①《邓小平文选》第3卷，第364页。
一、民族经济利益的客观性
民族经济利益是为民族的生存和发展所不可缺少的各种经济资源、经济条件和经济机会的总和。民族经济利益的范围和方向的确立，数量、质量的增长和提高一方面受一国的生产力和生产关系状况的制约，另一方面受该国民族关系状况的制约。传统法学理论普遍忽视了民族经济利益的存在，比如边沁就宣称“个人利益是唯一现实的利益”，而庞德只承认个人利益和公共利益，并提出了著名的社会利益学说，而在当代资本主义高度发达阶段，社会公共利益作为一种独立的利益形式而成为更多人的共识①。就连我国当前的法学理论中，并没有民族经济利益的一席之地，而处处以国家利益、集体利益和个人利益涵盖一切。“我国法学理论和立法上通常都将国家的、集体的和个人的三者利益并列在一起提出，这常常给我们造成某些错觉”②。只不过它给我们造成的错觉是民族经济利益已经包含到集体利益中去了。其实不然，民族是一个特殊的历史文化范畴，也是一个政治、经济和法律范畴，同时它带有人的共同体的生物属性，这一切便构成了它不同于其他任何范畴的特点──民族性。民族经济利益的客观性表现在以下几个方面。
其一，从主体看，民族是构成人类社会的重要主体之一。按照系统论的观点，“构成人类社会的各主体可以划分为个人、家庭、基层组织、行业、阶级及阶层、民族和国家七大层次……依主体的不同，利益可以划分为个人利益、集体利益、地区利益、部门利益、民族利益、阶级利益、社会利益和国家利益”③。由此可见，从主体考察，民族经济利益是一种客观存在，只要有民族存在，就有该民族赖以生存的经济利益存在，也就是说，作为客体的经济利益与作为主体的民族是不可分割的。
其二，历史地看，民族经济利益要么表现为一个民族国家的经济利益，要么表现为一国之内的不同民族经济利益。“在历史的行程中，紧接着一个时代夜幕的是另一个时代的黎明”④。城邦国家的理想是帝国，而帝国的恶梦却是民族国家。而今，民族国家已覆盖了世界的每一个角落，而这是史无前例的。总体而言，民族国家的建立旨在排除其他民族的统治，它的基础是新的人们共同体──民族。组成该共同体的人们首先具有共同的民族经济利益，此时，该民族经济利益与该民族国家经济利益在内涵和外延上基本一致。而对于多民族国家而言，则是另一种情形：由于存在着多个不同的民族，因而，国家政权从一定意义上讲是多民族共治政权而不是一个民族的自治政权。因此，各民族除了具有共同的经济利益的表象──国家经济利益之外，还存在着相对独立的各民族经济利益。我们所言的民族经济利益，当然是指多民族国家里不同民族的经济利益，主要是少数民族的经济利益和民族地区的经济利益。多民族国家民族经济利益的客观性反映了各民族在多民族国家里基于各自不同的自然地理条件和经济文化类型而产生的各民族经济利益上具有的对立统一辩证关系的历史实际。
其三，从现实看，我国多民族国家的实际决定了各民族经济利益的多元化格局。我国自古就是一个统一的多民族国家，当代中国是古代中国的传承继受者。当今我国民族经济利益多元化的格局表现为：一方面，全国56个民族根本的经济利益的统一性。民族的生存和发展离不开国家的政治保障，国家的建立使国内各民族成为一个国际政治、军事、经济和文化实体，从而也确保了各民族共同的经济利益之安全。另一方面，各民族所居住的区域不同，“区域的资源环境差异和民族的社会文化差异，不仅使不同民族经济利益活动的内容各不相同，而且使其经济活动的方式和道路选择，也表现出重大的差异”①，因而，各民族经济利益客观上具有差异性。在我国，这种民族经济利益的多元化格局是以二元结构为表征的，突出地表现为汉族居住地区与边疆少数民族地区在经济利益上存在的差异。民族经济利益的客观性要求国家在处理民族关系时，充分考虑民族经济利益的客观实际，运用公正有效的法律机制实现民族经济利益的分配。
二、民族经济利益的层次
马克思主义经典作家认为，利益是个客观范畴，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”②。正是利益的客观性决定着法的内容并非立法者任意的主观意志的体现，而是具有受其社会物质生活条件制约的客观内容。民族经济利益的客观内容集中地反映在以国家、民族自治地区和民族为基本主体单位的利益结构之中。
其一是国家利益层面中的民族经济利益。
在我国这样一个统一的多民族国家里，国家利益就是不同主体的共同利益，主要表现为“以工人阶级为领导的广大人民的共同利益、根本利益”③，这种共同利益以“普遍利益”的面貌出现，它一方面反映着我国社会各种利益主体阶级力量的对比关系，另一方面体现了社会主义法制的公平正义价值，而且，随着社会主义市场经济的建立和发展，包括民族在内的各主体在基本社会公正理念的主导下，逐步实现其经济利益。因此，在国家利益中，总包含着各民族的共同利益，也包含着不同民族共同的经济利益。我国的法律从宪法到基本法律和法规都贯彻着民族平等的原则和保障全国各民族共同利益的原则，从而应证了民族经济利益不但包含在国家利益之中，而且有可靠的法制保障。
其二是以民族自治地方为单位的民族经济利益。
对民族关系和中央政权与少数民族关系历史实际的考察，有助于我们认识当代民族区域自治制度。从我国历史看，民族关系主要围绕汉族与少数民族以及主要少数民族（建立了政权）之间关系两个层面展开。从中央政权与少数民族关系的情况看，无论是以汉族为主建立的中央政权还是以某一个少数民族为主建立的中央政权，对其他少数民族或少数民族地区基本采取了比较松散的联系或统治政策，无论是表面的臣服、羁縻，还是怀柔与因俗而治，基本没有脱离“民族自治”的樊篱。到中国共产党建立以后，承认了民族自决权，主张建立联邦制国家。1922年7月，中共第二次全国代表大会的《宣言》提出：“统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；蒙古、、回疆实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、、回疆建立中华联盟共和国”①。1938年9月，在作《论新阶级》的报告中提出：“允许蒙、藏、瑶、苗、彝、番等各族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”②。1941年5月，“《陕甘宁边区纲领》规定：依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济上的平等权利，建立蒙回民族的自治区”③，第一次提出了“民族区域自治”的设想。1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治。按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”④。从此以后，民族区域自治制度在我国已经确立。之后，于1952年8月中央人民政府批准了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1984年5月制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，2001年2月，又修改了该法。
民族区域自治制度是适合我国实际国情的基本政治制度，是对历史上民族政策的一种延续。我国的民族自治地方分为自治区、自治州和自治县三个层次，与此相对应，民族经济利益分别以自治区、自治州和自治县为单位分为三个层次。区域自治并非某一个少数民族的自治，而是在一个少数民族聚居地域以一个少数民族为主，其他民族共同参加的自治。区域自治符合历史上和现实中少数民族聚居地区各民族关系的实际情况。毫无疑问，纯粹的某一个少数民族聚居的地域是不存在的，各民族（包括汉族）共同生活共同发展才构成了民族地区的生活画面。因此，国家实行民族区域自治正是考虑了民族和区域两个因素，一方面，该地域某一个少数民族从绝对数量或相对数量上达到一定规模，另一方面，其他民族也生活在该地域。考虑到这个区域内各民族的共同利益，才规定了民族区域自治制度，使这些不同的民族统一于区域之中，又使这个区域围绕着某个民族而实现自治。民族区域自治的一个重要内容就是经济自治，而以经济利益为客观体的经济自治权是经济自治在法律上的表现。当前，我国的民族经济法以民族自治地方为最主要的主体，通过宪法、民族区域自治法和其他基本法律中的民族经济法规范、行政法规和地方法规等不同效力层次的法来保障民族自治地方的经济利益，从而实现民族经济利益，促进民族地区社会经济的全面进步和民族发展。
其三是以民族为单位的民族经济利益。
关键词：民族 经济利益 客观性 利益层次
法的物质制约性原理表明法律从根本上讲是调整利益关系的工具，法的公平与否完全取决于不同利益主体之间利益平衡的程度。在现代社会，尤其是在我国这样一个统一的多民族国家，经济利益主体的多元化格局要求法律不能只考虑国家经济利益，而且要考虑包括民族经济利益在内的不同群体经济利益和个人经济利益。那种忽视群体经济利益，认为只存在国家经济利益和个人经济利益的观点是不全面的。事实上，个人总是某个群体的成员，个人经济利益必须通过一个中间环节──群体经济利益来实现。民族作为人们的共同体，是一种群体，它具有自己独立的经济利益 。
一、民族经济利益的客观性
民族经济利益是为民族的生存和发展所不可缺少的各种经济资源、经济条件和经济机会的总和。民族经济利益的范围和方向的确立，数量、质量的增长和提高一方面受一国的生产力和生产关系状况的制约，另一方面受该国民族关系状况的制约。传统法学理论普遍忽视了民族经济利益的存在，比如边沁就宣称“个人利益是唯一现实的利益”，而庞德只承认个人利益和公共利益，并提出了著名的社会利益学说，而在当代资本主义高度发达阶段，社会公共利益作为一种独立的利益形式而成为更多人的共识① 。就连我国当前的法学理论中，并没有民族经济利益的一席之地，而处处以国家利益、集体利益和个人利益涵盖一切。“我国法学理论和立法上通常都将国家的、集体的和个人的三者利益并列在一起提出，这常常给我们造成某些错觉”②。只不过它给我们造成的错觉是民族经济利益已经包含到集体利益中去了。其实不然，民族是一个特殊的历史文化范畴，也是一个政治、经济和法律范畴，同时它带有人的共同体的生物属性，这一切便构成了它不同于其他任何范畴的特点──民族性。民族经济利益的客观性表现在以下几个方面。
其一，从主体看，民族是构成人类社会的重要主体之一。按照系统论的观点，“构成人类社会的各主体可以划分为个人、家庭、基层组织、行业、阶级及阶层、民族和国家七大层次…… 依主体的不同，利益可以划分为个人利益、集体利益、地区利益、部门利益、民族利益、阶级利益、社会利益和国家利益”③ 。由此可见，从主体考察，民族经济利益是一种客观存在，只要有民族存在，就有该民族赖以生存的经济利益存在，也就是说，作为客体的经济利益与作为主体的民族是不可分割的。
其二，历史地看，民族经济利益要么表现为一个民族国家的经济利益，要么表现为一国之内的不同民族经济利益。“在历史的行程中，紧接着一个时代夜幕的是另一个时代的黎明”④。城邦国家的理想是帝国，而帝国的恶梦却是民族国家。而今，民族国家已覆盖了世界的每一个角落，而这是史无前例的。总体而言，民族国家的建立旨在排除其他民族的统治，它的基础是新的人们共同体──民族。组成该共同体的人们首先具有共同的民族经济利益，此时，该民族经济利益与该民族国家经济利益在内涵和外延上基本一致。而对于多民族国家而言，则是另一种情形：由于存在着多个不同的民族，因而，国家政权从一定意义上讲是多民族共治政权而不是一个民族的自治政权。因此，各民族除了具有共同的经济利益的表象──国家经济利益之外，还存在着相对独立的各民族经济利益。我们所言的民族经济利益，当然是指多民族国家里不同民族的经济利益，主要是少数民族的经济利益和民族地区的经济利益。多民族国家民族经济利益的客观性反映了各民族在多民族国家里基于各自不同的自然地理条件和经济文化类型而产生的各民族经济利益上具有的对立统一辩证关系的历史实际。
其三，从现实看，我国多民族国家的实际决定了各民族经济利益的多元化格局。我国自古就是一个统一的多民族国家，当代中国是古代中国的传承继受者。当今我国民族经济利益多元化的格局表现为：一方面，全国56个民族根本的经济利益的统一性。民族的生存和发展离不开国家的政治保障，国家的建立使国内各民族成为一个国际政治、军事、经济和文化实体，从而也确保了各民族共同的经济利益之安全。另一方面，各民族所居住的区域不同，“区域的资源环境差异和民族的社会文化差异，不仅使不同民族经济利益活动的内容各不相同，而且使其经济活动的方式和道路选择，也表现出重大的差异”①，因而，各民族经济利益客观上具有差异性。在我国，这种民族经济利益的多元化格局是以二元结构为表征的，突出地表现为汉族居住地区与边疆少数民族地区在经济利益上存在的差异。民族经济利益的客观性要求国家在处理民族关系时，充分考虑民族经济利益的客观实际，运用公正有效的法律机制实现民族经济利益的分配。
二、民族经济利益的层次
马克思主义经典作家认为，利益是个客观范畴，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”②。正是利益的客观性决定着法的内容并非立法者任意的主观意志的体现，而是具有受其社会物质生活条件制约的客观内容。民族经济利益的客观内容集中地反映在以国家、民族自治地区和民族为基本主体单位的利益结构之中。
其一是国家利益层面中的民族经济利益。
在我国这样一个统一的多民族国家里，国家利益就是不同主体的共同利益，主要表现为“以工人阶级为领导的广大人民的共同利益、根本利益”③，这种共同利益以“普遍利益”的面貌出现，它一方面反映着我国社会各种利益主体阶级力量的对比关系，另一方面体现了社会主义法制的公平正义价值，而且，随着社会主义市场经济的建立和发展，包括民族在内的各主体在基本社会公正理念的主导下，逐步实现其经济利益。因此，在国家利益中，总包含着各民族的共同利益，也包含着不同民族共同的经济利益。我国的法律从宪法到基本法律和法规都贯彻着民族平等的原则和保障全国各民族共同利益的原则，从而应证了民族经济利益不但包含在国家利益之中，而且有可靠的法制保障。
其二是以民族自治地方为单位的民族经济利益。
对民族关系和中央政权与少数民族关系历史实际的考察，有助于我们认识当代民族区域自治制度。从我国历史看，民族关系主要围绕汉族与少数民族以及主要少数民族（建立了政权）之间关系两个层面展开。从中央政权与少数民族关系的情况看，无论是以汉族为主建立的中央政权还是以某一个少数民族为主建立的中央政权，对其他少数民族或少数民族地区基本采取了比较松散的联系或统治政策，无论是表面的臣服、羁縻，还是怀柔与因俗而治，基本没有脱离“民族自治”的樊篱。到中国共产党建立以后，承认了民族自决权，主张建立联邦制国家。1922年7月，中共第二次全国代表大会的《宣言》提出：“统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；蒙古、西藏、回疆实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆建立中华联盟共和国”①。1938年9月，毛泽东在作《论新阶级》的报告中提出：“允许蒙、藏、瑶、苗、彝、番等各族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”②。1941年5月，“《陕甘宁边区纲领》规定：依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济上的平等权利，建立蒙回民族的自治区”③，第一次提出了“民族区域自治”的设想。1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治。按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”④。从此以后，民族区域自治制度在我国已经确立。之后，于1952年8月中央人民政府批准了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1984年5月制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，2001年2月，又修改了该法。
民族区域自治制度是适合我国实际国情的基本政治制度，是对历史上民族政策的一种延续。我国的民族自治地方分为自治区、自治州和自治县三个层次，与此相对应，民族经济利益分别以自治区、自治州和自治县为单位分为三个层次。区域自治并非某一个少数民族的自治，而是在一个少数民族聚居地域以一个少数民族为主，其他民族共同参加的自治。区域自治符合历史上和现实中少数民族聚居地区各民族关系的实际情况。毫无疑问，纯粹的某一个少数民族聚居的地域是不存在的，各民族（包括汉族）共同生活共同发展才构成了民族地区的生活画面。因此，国家实行民族区域自治正是考虑了民族和区域两个因素，一方面，该地域某一个少数民族从绝对数量或相对数量上达到一定规模，另一方面，其他民族也生活在该地域。考虑到这个区域内各民族的共同利益，才规定了民族区域自治制度，使这些不同的民族统一于区域之中，又使这个区域围绕着某个民族而实现自治。民族区域自治的一个重要内容就是经济自治，而以经济利益为客观体的经济自治权是经济自治在法律上的表现。当前，我国的民族经济法以民族自治地方为最主要的主体，通过宪法、民族区域自治法和其他基本法律中的民族经济法规范、行政法规和地方法规等不同效力层次的法来保障民族自治地方的经济利益，从而实现民族经济利益，促进民族地区社会经济的全面进步和民族发展。
其三是以民族为单位的民族经济利益。
民族是由民族成员构成的。然而，构成民族的民族成员并非全部聚居于一个固定的地域，他们经常由于历史或现实的种种原因而散居在全国各地。尽管该民族也许有一个相对稳定的聚居地域，但散居的事实是不可否认的，那么，这种情况下是否存在以民族为单位的民族经济利益呢？答案是肯定的。以回族为例，尽管其聚居地有宁夏回族自治区，甘肃临夏回族自治州、新疆昌吉回族自治州，河北孟村回族自治县、河北大厂回族自治县、甘肃张家川回族自治县、青海门源回族自治县、青海化隆回族自治县、民和回族土族自治县、大通回族土族自治县、新疆焉耆回族自治县、贵州咸宁彝族回族苗族自治县和云南寻甸回族彝族自治县等一个自治区，两个自治州和十个自治县，但是，在全国各地基本都有散居的回族存在。他们以民族为单位的经济利益不但渗透在这些自治地方的经济利益当中，而且主要表现为基于其共同的宗教信仰而享有的经济利益，如清真食品的生产、销售、贸易和管理。法律应当而且已经肯定了这种经济利益的合法性并通过相应立法予以保护。在广大的汉族地区，尽管少数民族只占极少数量，但是，他们的民族经济利益应当得到保护，他们的宗教信仰应当得到尊重，他们的历史文化传统同样应得到重视，这也是人类文明的起码要求。
另外，少数民族传统聚居地区基本上地处边疆，自然地理条件和生态环境状况较差，社会生产水平低，经济发展落后，无论是从民族的角度还是从地域的角度看，他们的经济利益是一致的，需要获得同汉族或其他地区同等的经济利益。从这个意义上讲，民族经济利益与非民族地区的经济利益是相对而言的，它们的差距反映了民族经济法在立法、执法和司法、守法各个法律实践环节尚存在诸多不足，如何实现民族经济利益于法有据和将法律意义上的利益即法益转化为实实在在的经济利益是一个不可回避的法律命题。 ① 参见《法的现象与观念》，孙笑侠著，山东人民出版社，2001年版，第66-67页。
② 《法的现象与观念》，孙笑侠著，山东人民出版社，2001年版，第68页。
③ 《法的应然与实然》，李道军著，山东人民出版社，2001年版，第151页。
④ 《政治学的重大问题》，[美]莱斯利?里普森著，刘晓等译，华夏出版社，2001年版，第271页。
① 《经济人类学》，陈庆德著，人民出版社，2001年版，第480页。
② 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1972年版，第82页。
③ 《法理学》，孙国华主编，法律出版社，1995年版，第65页。
① 《民族问题文献汇编》，中共中央统战部编，中共中央党校出版社，1991年版，第18-19页。
② 《民族问题文献汇编》，中共中央统战部编，中共中央党校出版社，1991年版，第595页。
③ 转引自《民族区域自治制度的发展》，王戈柳主编，民族出版社，2001年版，第2页。
关键词：民族经济利益客观性利益层次
法的物质制约性原理表明法律从根本上讲是调整利益关系的工具，法的公平与否完全取决于不同利益主体之间利益平衡的程度。在现代社会，尤其是在我国这样一个统一的多民族国家，经济利益主体的多元化格局要求法律不能只考虑国家经济利益,而且要考虑包括民族经济利益在内的不同群体经济利益和个人经济利益。那种忽视群体经济利益，认为只存在国家经济利益和个人经济利益的观点是不全面的。事实上，个人总是某个群体的成员，个人经济利益必须通过一个中间环节──群体经济利益来实现。民族作为人们的共同体，是一种群体，它具有自己独立的经济利益。
一、民族经济利益的客观性
民族经济利益是为民族的生存和发展所不可缺少的各种经济资源、经济条件和经济机会的总和。民族经济利益的范围和方向的确立，数量、质量的增长和提高一方面受一国的生产力和生产关系状况的制约，另一方面受该国民族关系状况的制约。传统法学理论普遍忽视了民族经济利益的存在，比如边沁就宣称“个人利益是唯一现实的利益”，而庞德只承认个人利益和公共利益，并提出了著名的社会利益学说，而在当代资本主义高度发达阶段，社会公共利益作为一种独立的利益形式而成为更多人的共识①。就连我国当前的法学理论中，并没有民族经济利益的一席之地，而处处以国家利益、集体利益和个人利益涵盖一切。“我国法学理论和立法上通常都将国家的、集体的和个人的三者利益并列在一起提出，这常常给我们造成某些错觉”②。只不过它给我们造成的错觉是民族经济利益已经包含到集体利益中去了。其实不然，民族是一个特殊的历史文化范畴，也是一个政治、经济和法律范畴，同时它带有人的共同体的生物属性，这一切便构成了它不同于其他任何范畴的特点──民族性。民族经济利益的客观性表现在以下几个方面。
其一，从主体看，民族是构成人类社会的重要主体之一。按照系统论的观点，“构成人类社会的各主体可以划分为个人、家庭、基层组织、行业、阶级及阶层、民族和国家七大层次……依主体的不同，利益可以划分为个人利益、集体利益、地区利益、部门利益、民族利益、阶级利益、社会利益和国家利益”③。由此可见，从主体考察，民族经济利益是一种客观存在，只要有民族存在，就有该民族赖以生存的经济利益存在，也就是说，作为客体的经济利益与作为主体的民族是不可分割的。
其二，历史地看，民族经济利益要么表现为一个民族国家的经济利益，要么表现为一国之内的不同民族经济利益。“在历史的行程中，紧接着一个时代夜幕的是另一个时代的黎明”④。城邦国家的理想是帝国，而帝国的恶梦却是民族国家。而今，民族国家已覆盖了世界的每一个角落，而这是史无前例的。总体而言，民族国家的建立旨在排除其他民族的统治，它的基础是新的人们共同体──民族。组成该共同体的人们首先具有共同的民族经济利益，此时，该民族经济利益与该民族国家经济利益在内涵和外延上基本一致。而对于多民族国家而言，则是另一种情形：由于存在着多个不同的民族，因而，国家政权从一定意义上讲是多民族共治政权而不是一个民族的自治政权。因此，各民族除了具有共同的经济利益的表象──国家经济利益之外，还存在着相对独立的各民族经济利益。我们所言的民族经济利益，当然是指多民族国家里不同民族的经济利益，主要是少数民族的经济利益和民族地区的经济利益。多民族国家民族经济利益的客观性反映了各民族在多民族国家里基于各自不同的自然地理条件和经济文化类型而产生的各民族经济利益上具有的对立统一辩证关系的历史实际。
其三，从现实看，我国多民族国家的实际决定了各民族经济利益的多元化格局。我国自古就是一个统一的多民族国家，当代中国是古代中国的传承继受者。当今我国民族经济利益多元化的格局表现为：一方面，全国56个民族根本的经济利益的统一性。民族的生存和发展离不开国家的政治保障，国家的建立使国内各民族成为一个国际政治、军事、经济和文化实体，从而也确保了各民族共同的经济利益之安全。另一方面，各民族所居住的区域不同，“区域的资源环境差异和民族的社会文化差异，不仅使不同民族经济利益活动的内容各不相同，而且使其经济活动的方式和道路选择，也表现出重大的差异”①，因而，各民族经济利益客观上具有差异性。在我国，这种民族经济利益的多元化格局是以二元结构为表征的，突出地表现为汉族居住地区与边疆少数民族地区在经济利益上存在的差异。民族经济利益的客观性要求国家在处理民族关系时，充分考虑民族经济利益的客观实际，运用公正有效的法律机制实现民族经济利益的分配。
二、民族经济利益的层次
马克思主义经典作家认为，利益是个客观范畴，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”②。正是利益的客观性决定着法的内容并非立法者任意的主观意志的体现，而是具有受其社会物质生活条件制约的客观内容。民族经济利益的客观内容集中地反映在以国家、民族自治地区和民族为基本主体单位的利益结构之中。
其一是国家利益层面中的民族经济利益。
在我国这样一个统一的多民族国家里，国家利益就是不同主体的共同利益，主要表现为“以工人阶级为领导的广大人民的共同利益、根本利益”③，这种共同利益以“普遍利益”的面貌出现，它一方面反映着我国社会各种利益主体阶级力量的对比关系，另一方面体现了社会主义法制的公平正义价值，而且，随着社会主义市场经济的建立和发展，包括民族在内的各主体在基本社会公正理念的主导下，逐步实现其经济利益。因此，在国家利益中，总包含着各民族的共同利益，也包含着不同民族共同的经济利益。我国的法律从宪法到基本法律和法规都贯彻着民族平等的原则和保障全国各民族共同利益的原则，从而应证了民族经济利益不但包含在国家利益之中，而且有可靠的法制保障。
其二是以民族自治地方为单位的民族经济利益。
对民族关系和中央政权与少数民族关系历史实际的考察，有助于我们认识当代民族区域自治制度。从我国历史看，民族关系主要围绕汉族与少数民族以及主要少数民族（建立了政权）之间关系两个层面展开。从中央政权与少数民族关系的情况看，无论是以汉族为主建立的中央政权还是以某一个少数民族为主建立的中央政权，对其他少数民族或少数民族地区基本采取了比较松散的联系或统治政策，无论是表面的臣服、羁縻，还是怀柔与因俗而治，基本没有脱离“民族自治”的樊篱。到中国共产党建立以后，承认了民族自决权，主张建立联邦制国家。1922年7月，中共第二次全国代表大会的《宣言》提出：“统一中国本部（东三省在内）为真正**共和国；蒙古、、回疆实行自治，成为**自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、、回疆建立中华联盟共和国”①。1938年9月，在作《论新阶级》的报告中提出：“允许蒙、藏、瑶、苗、彝、番等各族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”②。1941年5月，“《陕甘宁边区纲领》规定：依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济上的平等权利，建立蒙回民族的自治区”③，第一次提出了“民族区域自治”的设想。1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治。按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”④。从此以后，民族区域自治制度在我国已经确立。之后，于1952年8月中央人民政府批准了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1984年5月制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，2001年2月，又修改了该法。
民族区域自治制度是适合我国实际国情的基本政治制度，是对历史上民族政策的一种延续。我国的民族自治地方分为自治区、自治州和自治县三个层次，与此相对应，民族经济利益分别以自治区、自治州和自治县为单位分为三个层次。区域自治并非某一个少数民族的自治，而是在一个少数民族聚居地域以一个少数民族为主，其他民族共同参加的自治。区域自治符合历史上和现实中少数民族聚居地区各民族关系的实际情况。毫无疑问，纯粹的某一个少数民族聚居的地域是不存在的，各民族（包括汉族）共同生活共同发展才构成了民族地区的生活画面。因此，国家实行民族区域自治正是考虑了民族和区域两个因素，一方面，该地域某一个少数民族从绝对数量或相对数量上达到一定规模，另一方面，其他民族也生活在该地域。考虑到这个区域内各民族的共同利益，才规定了民族区域自治制度，使这些不同的民族统一于区域之中，又使这个区域围绕着某个民族而实现自治。民族区域自治的一个重要内容就是经济自治，而以经济利益为客观体的经济自治权是经济自治在法律上的表现。当前，我国的民族经济法以民族自治地方为最主要的主体，通过宪法、民族区域自治法和其他基本法律中的民族经济法规范、行政法规和地方法规等不同效力层次的法来保障民族自治地方的经济利益，从而实现民族经济利益，促进民族地区社会经济的全面进步和民族发展。
其三是以民族为单位的民族经济利益。
民族是由民族成员构成的。然而，构成民族的民族成员并非全部聚居于一个固定的地域，他们经常由于历史或现实的种种原因而散居在全国各地。尽管该民族也许有一个相对稳定的聚居地域，但散居的事实是不可否认的，那么，这种情况下是否存在以民族为单位的民族经济利益呢？答案是肯定的。以回族为例，尽管其聚居地有宁夏回族自治区，甘肃临夏回族自治州、新疆昌吉回族自治州，河北孟村回族自治县、河北大厂回族自治县、甘肃张家川回族自治县、青海门源回族自治县、青海化隆回族自治县、民和回族土族自治县、大通回族土族自治县、新疆焉耆回族自治县、贵州咸宁彝族回族苗族自治县和云南寻甸回族彝族自治县等一个自治区，两个自治州和十个自治县，但是，在全国各地基本都有散居的回族存在。他们以民族为单位的经济利益不但渗透在这些自治地方的经济利益当中，而且主要表现为基于其共同的而享有的经济利益，如清真食品的生产、销售、贸易和管理。法律应当而且已经肯定了这种经济利益的合法性并通过相应立法予以保护。在广大的汉族地区，尽管少数民族只占极少数量，但是，他们的民族经济利益应当得到保护，他们的应当得到尊重，他们的历史文化传统同样应得到重视，这也是人类文明的起码要求。
另外，少数民族传统聚居地区基本上地处边疆，自然地理条件和生态环境状况较差，社会生产水平低，经济发展落后，无论是从民族的角度还是从地域的角度看，他们的经济利益是一致的，需要获得同汉族或其他地区同等的经济利益。从这个意义上讲，民族经济利益与非民族地区的经济利益是相对而言的，它们的差距反映了民族经济法在立法、执法和司法、守法各个法律实践环节尚存在诸多不足，如何实现民族经济利益于法有据和将法律意义上的利益即法益转化为实实在在的经济利益是一个不可回避的法律命题。
①参见《法的现象与观念》，孙笑侠著，山东人民出版社，2001年版，第66-67页。
②《法的现象与观念》，孙笑侠著，山东人民出版社，2001年版，第68页。
③《法的应然与实然》，李道军著，山东人民出版社，2001年版，第151页。
④《政治学的重大问题》，[美]莱斯利?里普森著，刘晓等译，华夏出版社，2001年版，第271页。
①《经济人类学》，陈庆德著，人民出版社，2001年版，第480页。
②《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1972年版，第82页。
③《法理学》，孙国华主编，法律出版社，1995年版，第65页。
①《民族问题文献汇编》，中共中央统战部编，中共中央党校出版社，1991年版，第18-19页。
②《民族问题文献汇编》，中共中央统战部编，中共中央党校出版社，1991年版，第595页。
[关键词]列宁；民族理论；民族关系；民族和谐
一、构建和谐民族关系的原著解读与时代背景
作为无产阶级一代导师的列宁，在推进马克思主义民族理论的完善工作上付出了很多心血，丰富和发展了马克思主义的民族理论。十月社会主义革命胜利后，列宁在处理社会主义民族关系的实践中阐述了一系列重要思想。尤其在1922～1923年重病期间，口授了《给代表大会的信》《关于赋予国家计划委员会以立法职能》《关于民族或“自治化”问题》等三封信和五篇文章，这是列宁一生中的最后著作，也是后人所说的列宁的政治遗嘱。这几篇口授记录包含着十分丰富的内容，其中关于民族问题的论述，提出了一系列具有普遍意义的处理民族问题的马克思主义原则。在今天，重温列宁在民族问题上的最后遗言及之前的民族理论，对我们构建社会主义和谐民族关系有着重大的现实意义和借鉴意义。
我国有56个民族，是个多民族国家。目前，一亿多少数民族人口分布在全国总面积64％的土地上，而且绝大多数主要集中在比较落后的西部地区。由于我国是一个统一的多民族国家，正确认识和处理民族问题关系到国家统一、社会安定、边防巩固和社会主义建设事业的成败。新中国成立后，确立了平等、团结、互助的社会主义民族关系。党和国家高度重视民族关系问题，通过多种途径，采取多种措施，积极协调民族关系，妥善处理影响民族关系的问题，不断巩固和发展了社会主义民族关系。随着时代的进步，改革不断推向前进，民族关系在新的历史时期又显示出了新的特点，为了解决发展中的问题，在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上，总书记代表新一届中央领导集体作了重要讲话，他明确指出：“我国各民族平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固发展。”“和谐”成为我国社会主义民族关系的一个基本特征。“和谐”民族关系的提出，是我们党和国家领导人继承了列宁关于民族问题的基本观点和立场，在总结世界民族发展历史经验教训的基础上，对当今时代特征和总体国际形势进行正确分析和判断提出来的新的理论和设想，为马克思主义民族发展理论作出了新的贡献。这也意味着在现阶段如何构建和谐的民族关系，是摆在党中央和全国各族人民面前的一个重要课题。
二、关于构建和谐民族关系的几个基本问题
民族关系不是孤立的，是由一系列因素构成的大系统，所有因素都影响和制约着民族关系的发展方向和程度。笔者认为，在诸多因素中，政治、经济和文化这三个因素在民族关系的发展上，起着最重要的作用，政治平等、经济发展和文化繁荣的实现，才能真正地促进和推动民族关系向良性方向发展。因此，在民族工作中，我们必须把握好以下影响民族和谐的三大因素：
(一)政治平等——和谐民族关系的政治基础
民族平等是少数民族法制思想的核心，它有着三重视角，即各民族国家之间的平等、民族国家宪法体制内以民族自治为指导原则的各民族间的形式平等。列宁十分重视这三重视角上的平等，坚决反对民族压迫，主张民族平等。他认为在俄国这样一个民族众多、民族关系复杂的国家，组建俄国各民族团结联盟是非常必要的，认为联盟制不是加入俄罗斯，而是各民族苏维埃共和国独立地、平等地加入新的联盟，不允许一个民族对另一个民族施行强制，而以充分信任、明确地感到亲密团结的必要和完全自愿作为基础。此外，压迫民族要走向真正的、平等的联盟，必须以对待自己的不平等来求得其他民族的谅解。列宁在《关于民族或“自治化”问题(续)》中强调指出：“压迫民族即所谓‘伟大民族’的国际意义，不仅在于遵守形式上的民族平等，而且在于压迫民族即大民族要以对待自己的不平等来抵偿生活上实际形成的不平等。”为此，对少数民族要“多让步一些，多温和一些”，“用自己对待异族人的态度或让步来抵偿‘大国’民族的政府在过去历史上给他们带来的那种不信任、那种猜疑、那种侮辱”。列宁认为，在对少数民族让步和宽容方面做得过些比做得不够要好。只有这样，才能保证在无产阶级的阶级斗争中取得异族人的最大信任。社会主义苏联正是忽视了民族间的平等，使得民族矛盾成为引发国内危机的重要因素。
我们的党和国家领导人，正是总结了苏联的经验，根据我国的具体实践情况充分认识到了良好的民族关系首先必须是各民族政治上的真正平等，各民族不分大小、历史长短、先进落后一律平等，这是我国解决民族问题的基本立场。邓小平在1987年会见美国前总统卡特时说过：“我们对的政策是真正立足于民族平等。”[1](P246)为了实现真正的民族平等，邓小平经常强调应重点反对大民族主义，他说：“不能首先要求少数民族取消狭隘民族主义，而是应当首先老老实实取消大民族主义。”[2](P163)此外，平等是和谐民族关系的基础，它不仅是政治上的平等，而且也是经济、文化和社会生活方面的全面平等，共同发展、共同繁荣就是实践全面平等的基本观点。我国在东部率先发展、进而实施西部大开发战略，以加快少数民族和民族地区经济社会的发展，消除历史遗留的发展差距，缩小现实扩大的发展差距，就是对各民族、各地区共同发展要求的统筹兼顾，也是实现全面平等、社会公正的必由之路。由此笔者认为，少数民族在政治上的平等需要以下两个方面作为保障。
1．民族自治：实现民族平等的政治制度原则
受列宁民族平等法制思想的影响，我国民族问题的处理方式也经历了从“民族自决”到“民族区域自治”的发展过程。新中国建立后，我们党关于民族区域自治的思想形成了系统而完整的理论，这一理论阐明了民族区域自治是民族因素和地域因素、经济因素和政治因素相结合的适合中国国情的最佳政策和制度；明确了民族区域自治地方与国家的关系、民族区域自治的性质、民族区域自治地方自治机关的组成，特别是对民族自治地方自治机关的自治权作了全面的明确的规定，这就从根本上保证了国家的统一和民族的团结，从根本上保障了少数民族的平等权利和当家做主、管理本民族内部事务的权利，因而这是有利于国家统一以及民族平等、团结、发展进步的制度；提出了要依法保障自治机关的自治权，加强民族区域自治的法制建设，要在社会主义现代化建设事业中不断巩固和完善民族区域自治制度，这就有效地保证了民族区域自治制度的实施并永葆其强大的生命力，并在十一届三中全会后得到进一步发展完善。民族区域自治是我们党和国家用来解决民族问题的一项基本政策，它是我们党和政府根据马克思主义民族理论，结合我国多民族的基本国情和民族问题存在的客观实际制定的，其根本目的是促进各民族平等、团结、发展、进步和共同繁荣，它体现了社会主义的本质要求。到目前为止，我国共建立了155个民族自治地方，其中5个自治区，30个自治州和120个自治县(旗)，此外还建立了1256个民族乡，民族自治地方行政区域面积占全国总面积的64％。自治权的有效行使是新形势下正确处理民族地方矛盾，增强各民族团结的有效办法，因此构建民族地区和谐社会，正确处理民族问题，必须进一步促进有效行使自治权。新中国成立半个多世纪的实践证明：这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益，在统一国家内部最大限度实现了少数民族人民当家作主，所以坚持和完善民族区域自治制度，为民族地区和谐社会的建设提供了政治保证。由此可见，民族区域自治的理论是马克思列宁主义民族理论与我国民族的具体实际相结合的产物，是民族自治与区域自治正确地结合起来的一个创造，最好地体现了各民族平等联合的原则，因而它是中国共产党人对马克思列宁主义民族理论的重大贡献。
2．法制建设：制定保护民族平等的法律
列宁的民族平等思想认为实现民族平等，首先要制定民主宪法，他反复强调国内各民族绝对一律平等；其次是要制定保护和发展少数民族权利的法律草案。民族平等从形式到事实的平等需要用法律来保障，这对我国的民族法制建设来说很具有启发性和借鉴意义。
在新时期，民族法制建设对民族关系的发展具有重要的意义，建立和完善一个健全的科学的民族法规体系是我国民族关系健康发展的基本保证和要求。法律是国家的意志，是以国家的强制力来保证实施的，是以法庭、监狱等国家机器为后盾的，任何一种社会力量都无法与法律相抗衡。正如列宁所强调的：保障少数民族权利的问题，只有在不背离平等原则的彻底的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决。建国以来，我国民族立法工作走过的是一条曲折发展的道路，取得了一定的成果，规定民族问题的法律、法规遍布各个法律部门，如宪法、民法、刑法、经济法等等，已初步建立了具有中国特色的社会主义民族法规体系。但从总体上看，这一法律体系尚属初创，相对于民族关系的发展，相对于民族工作的实际需要而言，还有很多不足，还有很多需要完善的地方：一是民族法学研究相对滞后；二是民族法制建设的监督机制不完善；三是民族立法的步伐相对缓慢，对已有的法规修改或修订工作也很滞后；四是民族法制的宣传教育不够，不能适应建设团结、互助、友爱的新型社会主义民族关系这个总体目标的要求。而当前民族法制建设的重点(或主要内容)就是要针对民族法制建设过程中暴露出来的不足和缺陷加以改进和完善。民族法制的完善，首先要加强民族立法工作，包括对已有的民族法规进行及时的修改和补充，做到有法可依；其次是要建立和完善民族法制监督机制；再次是要重视和发展民族法学的研究；最后是要加强民族法制的宣传和教育，强化人们的民族法制意识。
(二)经济发展——和谐民族关系的物质保障
必须高度重视少数民族地区的经济发展，夯实和谐社会的物质基础。民族问题归根结底就是发展问题，发展是解决民族地区所有问题的关键，也是加快解决民族问题的核心。列宁曾指出，实现各民族真正平等的正确途径——是在一个多民族国家里，无产阶级政党要最大限度地满足各民族特别是少数民族的利益，以消除民族间不平等和冲突的根源。1922年，列宁在答外国记者问时说：“五年来我们在一个举世罕见的多民族国家里解决民族问题的经验使我们完全相信，在这类场合，对待民族利益的唯一正确的态度就是予以最大限度的满足，创造条件来排除由此引起冲突的一切可能。我们的经验使我们坚信，只有对各个民族的利益极其关心，才能消除冲突的根源，才能消除互不信任，才能消除对某种阴谋的担心，才能建立语言不同的人们，特别是工人农民的互相信任，没有这种信任，无论各族人民之间的和平关系，或是现代文明中一切珍贵事物的比较顺利的发展，都是绝对不可能的。”[2](P239－240)回顾苏联解体的历史过程，很大程度上也正是没有能切实保护好各民族的利益，使强大的苏联在倾刻之间趋于崩溃瓦解。同样地，我国少数民族地区最大的困难也是经济发展缓慢，人民生活水平改善不明显，因此，现在他们最希望得到的利益也是我们最应该重视的，那就是加快经济的发展，缩小与发达地区的差距。一直以来，我国都十分注意维护少数民族地区的利益，邓小平在总结苏联经验教训的基础上指出，社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，就可能出乱子。
正是基于以上认识，新中国诞生以来，经过党和政府及全国人民的努力，民族工作取得了巨大进步，但由于经济、教育、文化、历史等各方面的限制，民族地区发展艰难而且迟缓。这与新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求是不适应的。近年来，政府虽然采取了很多措施扶持这些地区的发展，使得贫困落后的情况有所改善，但与其他发达地区相比还十分落后。思想观念保守，收入低、上学难、看病难，成为民族地区可持续发展的最大障碍。因此，党和国家既要放手给民族地区充分利用市场经济来发展生产力，又要利用计划手段继续扶持民族地区发展经济。
一、 民族经济立法的含义
从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记？律书》云：’王者，制事立法‘。《汉书？刑法志》云：’圣人制礼作教，立法设刑‘”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。
民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。
民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。
二、民族经济立法的合法性原则
对合法性问题的探讨是法学研究中的基本主题。立法的合法性因立法从逻辑上优位于执法和司法、守法的特点而具有优先意义。民族经济立法是民族经济法实践的初始环节，其合法性原则要求：第一，民族经济立法权合法化。民族经济立法权是立法机关的专有权力，每一项权力诸如提案权、审议权、表决权、公布权的归属和界限都应当由法律明确规定。它反映着立法权受制约的状态，即一方面接受各民族人民的监督，另一方面受其他国家权力的制约，最重要的是，它受到法律的制约，任何不合法的立法权力的行使，都会得到法律制止。第二，民族经济立法内容的合法性。它表明：民族经济立法的内容首先要符合宪法的规定，不符合宪法精神与规定的任何立法均为违宪法立法，是无效的立法，应当承担违宪责任。同时，各民族经济立法主体在立法时应当注意本立法所依据的法律以及本立法不得与上位阶立法相悖，否则便是无效的民族经济立法，这也是法制统一性的客观要求。第三，民族经济立法程序的合法性。民族经济立法是一项特殊的立法，由于涉及到民族和经济两个带有强烈政治色彩的敏感性问题，因此，只有把立法权纳入法定程序之中才能有效防止各种人治因素、长官意志和其他因素的非法干预，才能使民族经济立法与国家统一的经济立法相协调，从而推动民族经济与市场经济的接轨与同步发展。总的来看，立法合法性原则是一项首要原则，是其他原则贯彻的前提。
三、民族经济立法的民主性原则
对人类社会而言，民主是一种观念，对于国家而言，民主是一种制度。“立法、行政、司法等国家政权活动，在现代国家，都是一个民主与集中相统一的过程。但是，立法权、行政权、司法权在权力性质、特征和运行规律等方面存在很大差异：立法权崇尚民主，行政权追求效率，司法权维护公正。比较而言，国家立法活动更强调民主”①。尽管民主性原则是一个普遍性原则，然而对民族经济立法而言，具有特别的意义。其一，根据《立法法》第五条的规定，立法活动应当“体现人民的意志，发扬社会主义民主， 保障人民通过多种途径参与立法活动”。民族经济立法的民主性原则要求体现少数民族意志，反映他们的经济利益和要求，使他们参与到立法活动中来。少数民族人民群众参与民族经济立法的形式主要有两条：一是通过民主选举各级人大代表，由人大代表在参与国家权力机关的工作中反映本民族和其代表的自治地区人民群众的意见和要求；二是有关国家机关（包括中央国家机关和地方国家机关）在其立法活动中，切实采取有效措施，广泛听取少数民族人民群众的意见，既可以让少数民族群众个体参与其中，也可以让少数民族群众的代表参与其中。只有这样，才符合民族经济立法的民主性原则。
民族经济立法向来是民族立法的中心，不但五大自治区把民族经济立法作为重点来抓，其他多民族的省份如青海、甘肃、云南、贵州、四川等也在立法中突出了经济立法，以四川省为例，其颁布的8件单行条例中，经济立法占5件，它们是：《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》、《甘孜藏族自治州矿产资源管理条例》、《凉山彝族自治州东西河飞机播种林区管理条例》、《凉山彝族自治州家禽卫生防疫条例》、《阿坝藏族羌族自治州野生药材、菌类植物保护条例》，占单行条例的60%以上。这些地方立法基本上是在熟悉本地区民族经济情况和大量调研基础上完成的，从一定程度上能够与少数民族人民群众的愿望和要求相契合，这是民族经济利益与地方经济利益相契合的必然结果。然而在中央立法的层面上，民主性原则的贯彻是受一定条件限制的：一是这一层面的民族经济法的概括性特征的局限。中央立法层面上的民族经济法一般适用于全国所有的民族地区和各少数民族，面对千差万别的民族经济生活状态，不可能针对具体区域和民族特别立法，只能制定概括性的普遍适用的法律。二是受立法观念和立法成本的限制。中央层面的民族经济立法，往往带有较强烈的自主意识，加上调查和征求民族群众意见的成本较高，因此受到了较大局限，影响了立法民主性原则的贯彻执行。以往群众参与民族经济立法的形式有两种，其一是由领导机关将民族经济立法草案经初步审议后，印发有关部门和地区征求意见，根据反馈意见进行再修改。其二是邀请专家学者和民族宗教界人员举行座谈会，进行讨论。当然也有由起草小组深入到少数民族地区和民族群众中去进行调查，收集意见和要求，经汇总后酌情修改民族经济法草案的情况，只是这种深入细致的工作并不普及。事实上，群众对民族经济立法的参与程度反映着立法的民主化水平，也是衡量立法工作的一个重要标准。民族经济立法过程中的群众参与，本身是一个检查和检验立法的价值取向和合法性的过程。笔者认为，符合法律规定只是合法性的表象，实质意义上的合法性（无论是对行为、法律还是权威）应当是它被社会认可、遵守和拥护的程度。如果一个行为、一部法律或一个权威得不到广泛的正面反应，则其合法性就无从谈起。
四、民族经济立法的民族经济利益原则
所谓民族经济利益原则，是指民族经济立法应当充分考虑民族经济利益，以确认和保护民族经济利益为价值取向。这是一个需要十分重视的原则。
从一定意义上讲，法律就是为了调整利益关系而产生和存在的。民族经济法是调整民族经济利益的法律机制。在利益体系中，不同主体之间存在着利益反差，其表现形式之一就是少数民族及其地区与汉族和非民族地区之间的利益反差。其主要原因在于改革开放以来，市场经济的大潮席卷少数民族及其地区，迫使少数民族人民及其地区必须参与市场竞争，然而由于自身实力较弱，在强弱分明的市场竞争中反而拉大了差距，形成了更大的利益反差，目前，这种利益反差仍在扩大。民族经济立法应当以民族经济利益为价值取向，通过法律手段保护少数民族及其地区的经济，从实质意义上平衡以往既存的利益反差。邓小平同志曾经深刻地指出：“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾就会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”①。《宪法》第一百一十八条明确规定：“国家在民族自治地方开发资源，建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”。可见，民族经济立法应当遵循民族经济利益原则，运用法律手段规制民族经济关系，保障民族经济的发展，努力消除民族经济利益上的反差。实际的情况是，改革开放二十多年来，民族经济利益原则并没有得到很好地贯彻。这突出地表现在三个方面。
一是缺少中央层面的民族经济立法。现代法经济学理论认为，法律作为一种制度资源，具有稀缺性。国家作为民族经济法的供应者，为什么没有供给足够数量的民族经济法呢？笔者认为，从经济分析的角度看，首先因为民族地区或少数民族作为民族经济法潜在的“消费者”，其“消费能力”有限，这完全是由民族经济的不发达、民族地区市场经济的不发育和传统民族经济的超稳定结构造成的。这些因素导致的一个直接结果便是民族经济关系相对粗疏、简单，因而对民族经济法的需求降低。另一方面，立法机关作为民族经济法的供应者，是以有理性的“经济人”的面目出现的。“经济人”的典型特征是考虑立法的成本效益，尽管这个“经济人”表面上标榜国家利益，但是，不能排除立法中的部门利益和个人利益存在。因此，立法者考虑了民族经济立法的成本与效益，宁可选择低成本、高收益的不稳定的政策为主导来替代民族经济法，从而造成民族经济政策长期以来是民族经济法律的“替代品”而成为公共选择的对象。因此，总体而言，中央层面民族经济立法的供应是不足的。
二是五大民族自治区的自治条例难以出台。
自治条例是民族自治地方行使自治权的法律标志。《宪法》第一百一十六条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”。《立法法》第六十六条和《民族区域自治法》第十九条与《宪法》第一百一十六条规定完全一样。也就是说，同样的内容规定在包括宪法在内的三部法律之中，足以说明民族自治区自治条例的重要地位。然而，二十多年来，内蒙、广西、新疆、西藏、宁夏五大自治区都没有制定出台其自治条例。为什么会出现这种情况呢？笔者认为，一个很重要的原因就是立法中的“民族经济利益原则”无法落实。自治条例属于地方综合性法规，其内容尽管要涉及到政治、经济、文化教育、卫生等许多方面，然而，其主要内容仍然是经济。民族经济利益与国家经济利益分野的基础在于民族区域自治权与国家统一权的分别。在利益分配上，“蛋糕”总是有限的，分配中存在此消彼长的关系。如何协调国家的经济利益与民族经济利益是一个棘手问题。实践中，各自治区制定自治条例的热情很高，如内蒙古自治区，从1980年到1993年起草修改自治条例达22稿，但都无果而终，根本的原因在于涉及国家经济利益与民族经济利益时无法协调，因为经济这一块的内容，都要涉及到国务院有关部委放权让利的事。以内蒙古自治区为例，主要是在对外经济贸易、财政金融等方面涉及到上级国家机关，而需要同国务院有关部委进行协调，以取得他们对自治条例有关具体规定的认可。其具体内容包括：自主的对外贸易审批权，自治区自治机关在国家宏观调控下，在征得上级国家机关同意后，对涉及农牧民经济利益的地方农副土特产品的出口自行发放出口许可证，要求出口配额的增加与照顾，自主管理边境贸易，自主引进外资和技术，海关代征的工商税余留地方，要求财政补贴逐年递增，税收优惠，要求享受低息贷款，长期贴息贷款，依法设立开发银行，并根据实际情况 发行债券和股票①。这些事项中，除要求自主的对外贸易审批权一项根据《对外贸易法》第四条规定：“国家实行统一的对外贸易制度”，遇到了上位阶法律障碍外，其他均涉及到利益的协调问题。毫无疑问，要协调好这些问题，必须贯彻民族经济利益原则，也就是说，国家应当作出适当的让步，要求民族经济立法应当有“帕累托改变”的性质，一方面，民族经济利益的权利主体在民族经济立法中受益，另一方面，国家的经济利益并不因此有较大受损。诚然，很难做到完全的改变，但尽量减少国家经济利益的损失总是可能的，因为国家及其政府才是真正的“牧羊人”，而牧羊人是不怕羊壮的，因此归根结底，某种程度某个层面上的经济利益平衡是可能的和现实的，立法者所要做的，只是将民族经济利益原则贯彻到立法实践中去。当然，现行法中的障碍设置也是民族经济利益原则不能在立法中贯彻的原因。建国以来，民族地区经济和少数民族经济发展尽管取得了很大成就，但是，无论从经济总量上还是从经济效益上，都不能与非民族地区尤其是东南沿海地区的情况相比。两者的巨大差异已经造成了一些社会后果。随着西部大开发战略的实施，全社会已开始关注民族经济利益了，然而，要在新的立法中贯彻“民族经济利益原则”尚存在诸多法律障碍，而这些法律障碍是民族经济利益被漠视的历史条件下的产物，有些法律目前对社会经济关系的规制作用仍然很大，若要厘清尚须时日。这主要表现在《税收征收管理法》、《对外贸易法》、《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》等中央立法和部分自治地方单行条例中。比如自1993年开始的税制改革，影响了民族地区的财政收入，分税制实施以后，国家要从消费税和增值税中比过去多拿走一部分，使本来就很困难的民族地区更加困难。以贵州这个多民族省份为例，实行分税制前，“卷烟税收占全省财政收入的45%，实行分税制后，国家不仅要分享75%的增值税，还要拿走部分消费税”②。五大自治区的情况也差不多如此。
由此看来，民族经济立法应当在合法性与民主性原则的基础上，着重贯彻民族经济利益原则，它是调整民族经济关系、保护民族经济利益的根本性准则，只有坚持它，制定出来的民族经济法才能够成为切实保障民族权利的基本手段，才能实现民族经济法的基本价值。
① 《中华民国立法史》，谢振民著，正中书局，1937年版，第1页。
② 参见《现代立法问题》，杨幼炯主编，上海民智书局，1934年版，第412页的论述。该书认为中国古代无立法，其实，现代学者持此观点者也有。
③ 《论立法权》，戚渊著，中国法制出版社，2002年版，第11-12页。
④ 《立法学》，周旺生主编，法律出版社，2000年版，第80页。
① 《立法学》，周旺生主编，法律出版社，2000年版，第127-128页。
① 《邓小平文选》第3卷，第364页。
考克斯建立的国际政治经济学在西方也被称为批判理论，他认为西方主流的新现实主义和新自由主义建立的理论框架只是为了维护现存美国主导的国际政治秩序并赋予其合法性，从而只是一种问题解决理论（solving-problemtheory）。而如果要解释世界秩序和体系的变化，则需要用批判的理论（criticaltheory）去建立一种历史的结构与框架。考克斯认为历史的结构体现了主观与客观的统一。国家、阶级和宗教甚至民族都不是真正的实体，但是它们反映了人的状况。它们是作为真正的实体存在于无数个人所共有的主观思想中，并构成了人的社会世界，它们的客观表现就是规范着人的行动和结构。跨界民族首先应该被定义为一种社会力量的存在，不论是国际关系还是民族问题，都是社会总问题的一部分，也只能在社会问题中进行综合考量。不同的社会力量会影响国家结构甚至是国际体系和世界秩序，作为社会力量的跨界民族与国家、国际体系的互动才会产生跨界民族问题。笔者根据考克斯建立的物质、观念、制度权力分析模型与社会、国家、国际体系分析跨界民族产生的问题，将其纳入国际关系理论分析的框架之内。
一、跨界民族问题的政治经济学分析
考克斯的国际政治经济学认为，由于跨国性生产的影响，按照国家阶级结构之外或之上存在着一个全球阶级结构的说法来进行思考，越来越切合时宜。市民阶层因为资本主义生产方式所切割为资产阶级与无产阶级，经济全球化的推进也使国内阶级和其他社会力量超越了国家的边界。当社会力量与历史集团超越边界试图突破原有制度框架时，也会动员使用权力和寻找来源于历史的合法性。笔者用考克斯建立的物质、观念与制度分析框架来探讨跨界民族的问题产生机制与因素互动。考克斯批判理论研究的对象是作为整体的社会与政治复合体，而不是将其分裂，并且要关注历史变迁的持续进程。
（一）物质与生产因素分析
考克斯认为物质能力是生产性和摧毁性的潜能。正如依附理论所描述的那样，资本主义的生产方式催生了国际体系的中心国和边缘地带。中心国依靠技术壁垒和资本使其在全球经济和生产中始终处于“剥削者”地位，而边缘地带由于发展的阶段性暂时无法突破生产上的鸿沟。一般学者经常用经济民族主义作为经济全球化的对立面，潜在地将国家与民族的概念混淆，从而忽略了经济全球化对跨界民族的剥削和压迫。经济全球化将所有地区和民族强行纳入资本主义的生产方式中并且要求劳动力的同质化。跨界民族由于历史、文化等因素的作用，在经济全球化造成的劳动分工甚至是一国生产体系内的分工中总是处于边缘地位，经济全球化则会加深经济的不平等性从而造成贫困的再生产。世界体系中发达国家的少数群体可以根据国家和政府提供了高福利来缓和这一经济发展造成的鸿沟，但是，在处于边缘地带中的第三世界国家，由于本身经济发展的局限，容易因追求片面的经济发展扩大发展的不平衡性，造成跨界民族和少数群体经济上的总体落后局面。
（二）观念因素分析
考克斯认为观念分为两类：一类是主体间的共有观念，一类是不同历史集团的特殊观念，不同历史集团的特有观念则会增加冲突的可能性。温特甚至指出，马克思定义生产方式的时候，不仅仅用了物质的“生产力”概念，还用了观念上的“生产关系”概念。跨界民族问题产生过程中最重要的一个环节就是无法达成有关于民族主义思想的统一认识。现代主义者通常认为民族是现代化的产物，在古代社会中并没有现在所谓的民族观念。①而原生论的民族主义者通常将民族属性诉诸历史、文化因素，积极寻求权力来源的合法性。在沟通观念和共识的过程中，知识分子和文化精英的知识生产起到了关键作用。民族精英与知识分子可以沟通一般民族成员的共有观念，能够起到凝聚共识的正面作用与增强隔阂的反面作用。②民族主义的研究证明了民族的属性是层次性的，民族主义可以被强调成凝聚国家意识的国族民族主义，也可以塑造成危害的族群民族主义。
（三）制度因素分析
考克斯认为，制度化是一种将具体的秩序“稳固化、持久化”的手段，反映了各种社会集团之间的权力关系。制度是特定观念和物质权力的混合物，它反过来又影响了观念与物质权力的发展。这种制度安排包括经济、政治和文化层面。通过世界经济的一体化进程，各个国家根据世界经济政治体系内的地位和国内政治经济结构决定相应的制度性安排。跨界民族因为自然的边界处于两个或多个民族—国家之间，不同国家的制度安排在跨界民族群体中能够自然地被比较和选择。不当的政治、经济制度会引发群体的不满，从而加深了矛盾与隔阂，从而给国家治理与社会治理造成潜在挑战。
综上，考克斯的权力分析框架为我们认识跨界民族问题产生的动力机制提供了有益思路。首先我们应该充分认识跨界民族问题产生的原因是一种行动框架或者是历史结构，它的动力机制是综合性，不能简单地将跨界民族问题产生的原因诉诸单纯的经济问题、观念问题和制度问题。二是要坚持历史唯物主义的分析方式，不能简单将政治行动与经济领域相联系，也要承认政治行动离不开伦理与文化的有效支持。三是要将时间的因素纳入分析框架内，不同时间阶段的问题是物质、观念与制度三种因素的不同力量对比。我们要根据跨界民族问题的不同阶段去分析到底是何种因素起了最主要的作用，适时地提出问题的解决方案和应对措施。
二、跨界民族问题的层次分析
主流国际关系学派如新现实主义学派与新自由主义学派都强调国际关系理论中的层次概念，并强调体系的作用。新现实主义出于分析的需要，将各个国家视为结构同一、功能相似的单位，模糊了国家与社会之间的分野而建构了结构与单元之间的关系。新自由主义强调出于维护国际机制及相互依赖的经济，霸权的稳定是合理与必要的。虽然新自由主义提及了跨国公司等非政府组织的作用，但是没有将其纳入分析的框架。建构主义强调了结构与施动者之间的互动，但是分析的层次也只限于国际社会与国家两个层次。考克斯的批判理论认为应该建立一种历史结构来解释国际体系的变化，最大地突破则是将社会层次加入分析层面，由此，考克斯引申出了社会、国家和国际体系的层次分析方法。用考克斯的国际理论层次分析可以突破原有国际关系中两个层次的传统分析方法，将社会力量引入到分析框架中，丰富了国际参与的主体和层次，有助于我们分析跨界民族在国际关系理论中的问题领域。
（一）跨界民族与社会
考克斯国际政治经济学的亮点之一就是打破了原有国际关系理论的国家—国际体系两个层次的分析，引入了社会层面的分析，而社会层面的力量中不仅包括传统的阶级力量，还应该包括民族的因素。当下马克思主义者不仅应该重视跨国阶级，而且应该更加关注种族、性别、民族等因素，这有助于改变单纯依靠阶级分析方法所具有的局限性。考克斯也承认，“民族和宗教及其象征的利用”也是影响阶级产生作用的因素。笔者认为，作为少数群体的跨界民族或者是移民，在融入主流社会中都会遇到问题，典型的问题在经济上表现为就业困难与低收入问题；文化上则包括了认同问题与文化的边缘化。考克斯认为，生产过程中存在边缘化的生产方式，通过这种方式生产了边缘化的群体和个人。边缘化有合法的形式，也有法外或非法的形式。法外的形式指逃避法律规定和不遵守法律的形式，非法的形式则指犯罪组织的活动。这两者一起构成了所谓的地下经济或隐蔽经济。而在文化上，考克斯认为社会对移民的容忍程度是“有限的”。典型的问题表现为经济上和文化上占主流的社会群体对边缘群体的文化排斥导致了边缘群体社会融入困难，带来了复杂的社会治理问题。
（二）跨界民族与国家
考克斯的历史唯物主义观体现了对少数民族以及土著民族的认同政治的关注。考克斯认为国家承担起了协调国内社会压力与世界经济需求之间张力的作用。他认为国家政策的调整是应对国际体系的一种反映，国际体系使得国家国际化。而不同的社会历史集团，比如跨界民族，由于经济发展与观念变化也会在一定程度上影响国家的权力分配与制度安排，进而影响国家的组织形式。考克斯认为国家的形式来源于两种力量的结合，一是历史集团内部社会阶级的结构；二是世界秩序的宽容程度。跨界民族的特殊性不论是在内部社会阶级的结构上，还是在世界秩序中都扮演了重要的角色，表现的形式就是民族自治地区与民族自决权的运用，二者相互结合，不断改变着国家的组织形式。所以，我们认为跨界民族在国家层面的问题就是国家的再分配与政治安排（如民族自治）的相关政治安排。
（三）跨界民族与国际体系
跨界民族的国际体系层次分析是将跨界民族作为独立的社会力量纳入国际体系中。而跨界民族作为独立的社会力量参与国际体系也会引起对现有国际秩序的冲击和塑造，最突出的例子则是民族自决权的滥用。在此我们不需要分析民族自决权的价值判断、运用原则等问题，只是将其纳入国际体系层面的问题领域中，而国际体系的跨界民族问题领域还应该包括政府间合作组织对于少数群体贫困的经济扶贫、国内少数民族的国际化等问题。
当下经济全球化日益发展，民族冲突以及一体化与碎片化持续发展，经济不平等日益加深。民族主义、帝国主义以及资本主义世界体系等都反映了全球化与碎片化之间的张力问题。而全球化与碎片化之间的张力曾经是马克思与恩格斯思考的重要问题，也是当今国际关系理论研究的中心问题。传统的马克思主义不太关注民族主义，因为他们认为无产阶级的义务就是努力实现世界主义的政治理想。当然他们也认为民族国家内的民族资产阶级通常寻求所宣称的国家利益，而且每个无产阶级首先必须解决与本国民族资产阶级的关系问题，但是革命斗争只是以国家为形式。这并不意味着以国家权力的获得而告终，因为无产阶级的政治目标和抱负是国际性的。可见，他们的民族主义观点主要涉及国家忠诚与政治共同体的范围问题。
而考克斯的国际政治经济学分析继承了马克思主义和葛兰西的思想，坚持了阶级分析的基本思路，但是他将社会因素引入国际政治中来，弥补了传统马克思主义国际关系中对于民族现象的分析仅限于民族自决权和殖民地研究的问题领域与议题的缺失。我们认为，跨界民族作为独立的社会力量而产生问题的动力机制在于物质因素、观念因素与制度因素的互动，而这种互动在社会、国家、国际体系三个层次中产生了跨界民族的问题领域。在政治实践中，我们也因该坚持历史唯物主义的观点，综合考量跨界民族问题产生的机制，并综合运用多种手段和路径针对跨界民族不同问题领域中的问题进行消解，而不是采用单一的手段和途径应对跨界民族问题带来的风险与挑战。
参考文献：
[1][美]基欧汉.新现实主义及其批判[M].郭树勇，译.北京：北京大学出版社，2007.
[2][加]考克斯.生产、权力和世界秩序：社会力量在缔造历史中的作用[M].林华，译.北京：世界知识出版社，2004.
[关键词] 国际经济合作 本土文化 多元文化 和谐社会
“纯经济论”在通向一条局限之路。经济霸权主义，种族歧视，语言文化、风俗习惯甚至信仰的垄断正在反映商品经济的特性, 并日益加深人类生存空间的矛盾、不平等与贫富差距。然而, 我们隐约可见另外一个多元的文化世界，其发展态势不可逆转，这一极力量在维护世界和平与稳定、动态平衡和协调发展中起着不可替代的作用。从这个意义上讲, 文化生产力是经济科学的灵魂。各民族多元文化正在形成人类的共识, 并孕育着一个社会经济共同繁荣的文明世界。合作经济、互助经济, 个体经济, 微型信贷经济甚至异货贸易经济一直扮演着平衡的力量和不容置疑的角色。一个和谐的全球化世界正在缩小人与人之间的差别, 扶持被遗忘的弱者群体, 弘扬着经济与文化的共同繁荣。
我们这个世界是由众多的国家、民族所构成，这就为我们提供了跨文化交际研究的文化资源，面对世界文化的多元性，我们不能否认任何一个民族的文化而用一种垄断文化取而代之。真正具有生命力的文化只能寓于各民族多元文化之中，不同的民族文化不能用单一的商品价值观来衡量。面对一个充满矛盾加剧的世界：战争、地区冲突、社会犯罪、社会不平等与贫富差异，人类社会共同发展的伦理与文化多元性正在打破单一的垄断经济理念。我们在此分析的方法论完全针对“纯经济论”而强化对人文科学的理解。“我们方法论的共性是借助于被淡忘的人文科学，即社会学、社会心理学、人类学、交际人种志学和语言学”。吉尔特 贺佛思德（Geert HOFSTEDE）同样主张与多种价值体系相结合的文化模式，反对 “唯经济论 ” 的模糊性，等级制及人与人之间的差别。经济学界在南北合作的最新理念中强调经济的发展应重视人文科学，哈桑 扎乌尔(Hassan ZAOUAL)批判国际经济合作及地方分权合作中不利于发展中国家的单一市场经济模式，他在“经济发展信仰论”中第一次提出“本土文化论”，强调经济科学是以人为本的科学。面对单一的先天性畸形的商品经济，“本土文化论”明确提出经济机制的多元性是地方经济发展的源泉。
建立在纯市场经济机制与自然选择法则上的古典主义和新古典主义经济理论只考虑全球性商业行为的存在与发展。新古典主义结构理论即便强调在经济发展过程中各种要素的平衡，然而，尚未摆脱“总平衡机制范畴”的局限性。根据总平衡理论的定义，新古典主义的经济概念认为各种行政机构必须服从自然法则，该理论以五项原则为依据：“即价格的弹性（不含心理因素）；经济行为的理性（不含人类学因素）；不考虑经济行为的时间性（人类社会的历史）；不考虑平衡与失衡间的联系（地理环境）；货币地位中立性（不含文化因素）”。这种完全市场化的总平衡机制不可能实现经济发展的平衡性，因为它同样是“纯经济论”的翻版，以不断导致社会矛盾加剧、经济危机周期性循环，最终形成社会的失衡发展。从这一角度考虑，不同民族多元文化的研究与人类社会共同信仰的建立将形成另一个经济平衡的砝码，规范并支配着人类社会发展过程中的各种行为。正如克尼 罗兰(Granier ROLAND)所说：“文化发展是实现市场繁荣和文明社会的最佳途径”。
中国人为什么喜欢豆制品，而欧洲人喜欢奶制品，对两种产品的亲疏只能反映不同民族饮食文化的各异。作为民族的文化信仰，奶牛在印度被视作神圣不可侵犯的动物加以保护，而在法国奶牛的研究与开发是因为它具有经济和食用价值。为什么穆斯林女性喜欢头带面纱，而西方女性喜欢身穿裙子，女性穿戴方式上的各异只能反映不同民族的传统文化现象。尽管民族信仰与风俗习惯上的差别，任何一方对另一方都不能构成威胁，那么，矛盾究竟来之何处呢？我们当今社会难道不是一个文化多元的世界？国际合作中的危机不仅反映不同民族间在语言、历史和地源政治方面的差异，更主要地反映在不同民族文化作为世界民族文化宝贵财富的一部分是否加以保护。
西方人的思维方式和解决问题的态度往往从微观的角度出发，而亚洲人善于运用宏观的视野思考和处理问题。在东西方的教育体制里都用学分来表示学生的成绩，东方人用百级分表示满分，而西方人则用二十分表示满分。另外，当您在法国市场采购商品和在中国市场采购商品时，不难发现法国人的找零方式采用逐一累计方式，而中国人找零方式则采用一次性的叠加方式。中国哲学文化的价值观念如同其他国家一样，具有潜在性、滞后性和整体性，为此，中国人传统的经济思维不仅表现在传统的阴阳平衡理念，而且也包含着人道主义的伦理因素。北大人文与地源学教授胡兆良把中国的传统文化引入市场经济里，他主张：“仁爱应面向所有消费者；道德应体现产品质量；诚信应考虑双方利益。生财应考虑协调合作”。“孔家思想的的精髓主要体现在人的行为与伦理道德上，孔子的以德治天下在外国人眼里，精神的力量就象北斗星一样，它有自己的定位，其它行星围绕着它旋转”。阿里思多德(ARISTOTE)说：“道德不从属于大自然，但也从不与大自然对立”。马克思 卡党马克(Max KALTENMARK)认为：“中国哲学的主要研究领域总是位于伦理道德与治理艺术，哲学的思维主要在于人文科学，附以微量的玄学思变，然而应该指出的是人文科学在中国从来都未与大自然分开过，显然，人类是动物界最聪明的群体，他的存在与自然界万物息息相关。如果说中国人受道教影响这一事实，其它思想流派则强调自然秩序的神秘关系，或者说人们能够与大自然保持直接联系”。中国人相信灿烂的民族文化，即文化与伦理价值是经济合作的灵魂。不能肯定在中国仍然存在孔子的社会结构，历史的发展已将这种社会结构淡忘，尽管某种儒家学说一直在渗透着这种精神面貌。中国人不仅仅是学习西方国家的先进技术和传统文化，最重要的是弘扬自己的民族文化。“儒家学说是中华民族的文化资源。自1840年鸦片战争以来，知识界的某种激进化削弱了这种传统文化，重新评价儒家学说是开拓未来之必须。海外华人传播着民族的传统文化，长期以来儒家学说一直扮演着民族文化的理想角色，它的文化价值可以和马克思理论相提并论。它也能在家庭、社会和经济范围内形成一个文化根基。尊崇伦理道德不能被否认”。从文化的角度分析，经济合作在中国人眼里离不开天时、地利、人和，其中人的因素至关重要，合作是建立友谊的过程，即便合作终止，友谊长常在。子贡问怎样实行仁道，孔子说：“工匠要想完成他的工作，一定要使他的工具锋利。我们居住在一个国家，就尊敬那些大夫中的贤人，与那些士人中的仁人交朋友”（论语 XV-9）。
诚然，人们需要相互了解，合作其间双方组织的参观、旅游、饮食、娱乐是不可缺少的。 除此之外，民族间的文化差异、空间的距离、语言的障碍同样需要相互理解。相反，“纯经济论”则主张市场自由竞争机制，合作完全变成供需关系，利润高于一切。
经济合作无论是涉内还是涉外，文化交流是形成共同信仰与认知的前提条件。“人类从不缺少文化理念，他们使用那些改变事物形象的棱镜，在看待其他社会时也只能通过这些棱镜直观”。我们引用的上述佐证无一不说明民族文化的差异，且不说某种社会现象的善与恶，各民族文化在其跨文化交际中都有自身的价值。但是，强权政治却藐视不同民族文化共荣与多元性，超级大国对伊拉克和阿富汗的军事干预是对该国民族文化的践踏，导致社会的贫穷。军事干预的目的不在于维护发展中国家的人权与民主，而在于寻求经济与战略出路。
以合作为主题的文化交流首先应尊重不同国家的民族文化，这才是当代社会真正的人权。藐视一个国家的民族文化，谈世界政治民主毫无意义。目前，国家间、地区间发展的各种经济合作以公认文化研究的重要性，共同富裕与平衡发展离不开本土文化。埃雷克 拜耶(Eric BAYE)和万桑 拜尔岱(Vincent BERTHET)在分析中国与欧盟合作时指出 ：“有谁对中国和他的民族文化了如指掌，有谁了解中国决策者的姓名，我们只知道法国、美国总统的名字。如今，在这个拥有五分之一人口的国度里，大城市与法国巴黎的航运胜过以往罗马与柏林，但是，大多数欧洲人依然用一种简单的甚至是错误的观点看中国”。他认为欧盟同中国的合作缺乏文化的交流与相互了解。在与中国的合作中，只要相互包容、理解，外交、投资及人权分歧都能迎刃而解，外交应容许媒体和非官方组织发挥作用。不同民族的多元文化为众多国际间合作提供了广泛的领域，本土文化是不同民族文化相互理解、包容的必要条件，人类和谐社会的建立离不开根文化与本土环境，离不开历史的、政治的和社会的认知体系。人类社会的文化差异不应该构成共同伦理认知的障碍。“文化交流比起简单的政治和经济干预更具有生命力，文化的认可是维护一个国家安定团结所必不可少的要素”。反对战争、消灭贫穷、维护世界和平与生态平衡应成为人类社会共同的伦理认知。国家不论大小，强弱，都有权利分享人类社会规范的伦理文化，文化交际从这里开始，经济科学才具有生命力。“宇宙的核心是建立神圣的和谐社会，人类所做出的一切努力在于相互包容与共存，既完美的融合，普遍的善良”。持续发展的理念不仅是保护生态环境和人类资源，更主要的是本土文化与多元文化的共荣，既两者的结合形成科学的发展观。
结语
“纯经济论”抹杀了经济科学的人性化，加重了各种全球性危机。国际经济合作的关键强调弘扬本土文化与多元文化共存的研究，各民族多元文化的繁荣根植于本土文化的传承和民族教育的体系里。因此，内外合作的潜在力在于跨文化交际，文化是民族之灵魂，每一个民族有他自己的信仰、伦理体系，法律水准和风俗习惯。多元文化归属于人类社会长期发展的结果，并反映规范的伦理和共同信仰。任何强权政治都不能取而代之。
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关键词：散居少数民族；权益保障；民族法制建设；民族法治
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1005-5681（2013）03-0049—04
我国少数民族的分布特点是：大杂居、小聚居、相互交错居住。这种分布格局是长期历史发展过程中各民族间相互交往、流动而形成的，他们分布全国各地。据2009年国务院的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书统计数字，随着中国经济社会的发展，少数民族人口分布范围进一步扩大，目前全国散居地区少数民族人口已超过3000万。如何保障这一群体的合法权益，是我国进行民族法制建设面临的重大问题。
一、改革开放后散居少数民族权益保障
党和国家历来重视对散居少数民族的权益保障，曾经先后在宪法和有关法律中对于散居少数民族的权益保障做过规定，这些法律规定为促进民族团结，社会稳定做出了贡献。改革开放以后，拨乱反正，从中央到地方各级党组织和政府认真贯彻和落实中央关于民族工作的系列重要指示，国内的民族工作出现了不小地起色。
（一）散居少数民族权益保障的理论研究
改革开放以来，特别是1984年《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称民族区域自治法）颁布实施以后，这种情况才有所改观。《民族区域自治法》为聚居少数民族的权益保障奠定了法律基础，不少学者也针对“自治”与“平等”展开研究并取得了一系列优秀成果。但与此同时，一些学者也敏锐地关注到了散居少数民族权益保障的问题。这些散居于城市关厢或农村阡陌之地的少数民族群众们，他们的合法权益是否能够得到保障？他们的合法权益受到侵害之后可否得到公正地司法保障和及时地司法救济？如金炳镐、吴正光、庄嘉如等专家和学者是这个研究领域的探索者和先行者，他们论证了保障散居少数民族权利的必要性问题。
据不完全统计。我国目前每年约有少数民族流动人口1000万人，大部分以进城务工经商和学习为主。一方面，越来越多的少数民族人口进入城市，极大地推动了城市社会的快速发展，在一定程度上也缓解了他们在农村生活中所面临的生存与发展压力。另一方面，当前城市社会中少数民族数量和类别增多，无疑又会给城市发展带来诸多新情况、新问题。这些新情况、新问题事关个人的生存、家庭的维系、民族的传承、社会的稳定。面对这种情况，学者们就如何界定这些新居住形态下散居少数民族的族群概念，他们的族籍权、生存权、平等权、政治权、自由权、风俗习惯自由权、受教育权、语言文字权利等等如何保障并落实；有没有必要制定一部专门法来保障散居少数民族的权益等问题展开了研究。以敖俊德、吴宗金、王允武、徐中起、陆平辉等为代表的专家学者，确定并丰富了“散居少数民族”这个概念内涵，分析了散居少数民族享有权利的构成，并就如何立法保障，建立健全散居少数民族权益保障法制体系进行了深入地探讨和研究，提出了建立以《散居少数民族权益保障法》为基本法，国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章为配套的散居少数民族立法体系。这标志着我国对于散居少数民族权益保障问题的研究已经进入了一个新的阶段，逐渐成熟，走向专门化、规范化与学科化。
（二）有关散居少数民族权益的制度保障
我国关于保障散居少数民族权益的法律法规内容和范围十分广泛，在宪法和法律、行政法规、地方条例、政府综合性文件和规定中都有所涉及。改革开放后，党和国家更加重视保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。帮助各少数民族积极发展政治、经济和文化建设事业。以《民族区域自治法》的颁布实施为标志，在民族自治的法理基础之上，也逐渐完善对于散居少数民族的权益保障。
1.族籍权保障
1981年11月，国务院人口普查领导小组、公安部、国家民族事务委员会联合发出了《关于恢复或者改正民族成分的处理原则的通知》，规定：“凡属于少数民族，不论其何时由于何种原因未能正确表达本人的民族成分。而申请恢复其民族成分的，都应当予以恢复”。这个《通知》是我国对于保障少数民族特别是散居少数民族族籍权的重要规章。使那些散居少数民族恢复了过去因种种原因而无法承认或者被承认的族籍权利。
2.政治权保障
1979年10月，中共中央、国务院批转《国家民委党组关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》；1983年12月，国务院的《关于建立民族乡问题的通知》；1987年4月，中共中央、国务院批转《关于民族工作几个重要问题的报告》；1993年12月，中央组织部、中央统战部、国家民委作出的《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》等规章，特别是1993年施行的《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》，更加注重提高散居少数民族参政议政的能力，保障散居少数民族的政治权利。
3.、风俗习惯权保障
1978年7月，财政部、国家民委、国家劳动总局发出了《关于妥善解决回族职工的伙食问题的通知》；1979年2月，民政部、国家民委了《不要强迫回族实行火葬问题的通知》；1985年12月，国务院的《关于殡葬管理的暂行规定》；1986年2月，国家民委的《关于慎重对待少数民族风俗习惯问题的通知》以及2000年8月，教育部，国家民委联合的《关于在各级各类学校设置清真食堂、清真灶有关问题的通知》等等，都对尊重散居少数民族风俗习惯和进行了规定。
4.语言文字、文化权保障
1987年中共中央、国务院批转的《关于民族工作几个重要的问题的报告》；1991年6月，国务院批转国家民委《关于进一步做好少数民族语言文字工作报告的通知》；2000年2月，文化部、国家民委下发的《关于进一步加强少数民族文化工作的意见》；2002年7月国务院公布的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》等文件，都对发展散居少数民族的教育、文化事业作出了详细的规定。
5.地方保障条例
部分省、市也相应出台了散杂居少数民族权益保障条例。如：《北京市少数民族权益保障条例》、《上海市少数民族权益保障条例》、《重庆市散居少数民族权益保障条例》、《湖北省散居少数民族工作条例》、《广东省散居少数民族权益保障条例》、《辽宁省散居少数民族权益保障条例》等等。
二、散居少数民族权益保障现状
2011年，在“十二·五”规划的开局之年，十一届全国人大四次会议上吴邦国作全国人民代表大会常务委员会工作报告。在报告中，他宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。它的形成，总体上解决了有法可依的问题，对有法必依、执法必严、违法必究提出了更为突出、更加紧迫的要求。中国将积极采取有效措施，切实保障宪法和法律的有效实施，加快推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程。
（一）散居少数民族权益保障的法律基础——中国特色民族法律法规体系的形成
中国特色社会主义法律体系的形成也标志着作为该体系中一个重要组成部分——中国特色民族法律法规体系已经形成。建国60多年来，尤其是改革开放30多年来，我国的民族法律法规体系建设从无到有，从初步确立到基本完善，几十年间，取得了长足的进步。全国人大民族委员会主任委员马启智同志于2011年9月在接受《中国民族报》记者专访时谈到，“目前，我国已基本形成以宪法关于民族区域自治的规定为核心，以民族区域自治法为主干。以国务院及其职能部门制定的关于民族区域自治的行政法规和部门规章以及民族自治地方制定的自治条例和单行条例。自治区和辖有民族自治地方的省（市）制定的地方性法规为主要内容的民族法律法规体系”。中国特色民族法律法规体系的形成，标志着我国的民族工作已经全面进入规范化、法制化的时代。该体系是我国在长期的民族工作实践中总结出来的的重要经验，其将为进一步丰富中国特色社会主义法律体系，维护民族地区社会稳定，促进民族地区经济发展，巩固社会主义新型民族关系提供重要的制度保障。
在令人欣喜的同时，我们认为，同整个中国特色民族法律法规体系的逐渐完善相比而言，目前关于对散居少数民族权益的保障还是不尽如人意。据2010年第六次全国人口普查主要数据公报统计数字，我国目前少数民族人口约为一亿一千三百七十九万余人，其中散居少数民族约三千万人，约占少数民族总人口的26.4%，也就是说，超过四分之一的少数民族散居在非民族自治地方。如此之多的散居少数民族人口和不低的人口比例，关系到地区甚至国家社会的稳定与繁荣。在少数民族散居地区，近年来随着社会进步，经济发展也产生了不少民族问题，如因经济利益引发的民族纠纷，因民族风俗习惯和没有受到尊重而产生的民族矛盾，这些问题给地区的社会稳定和各民族之间的团结带来了不良影响。要解决好这些问题，不能仅仅只依靠党的民族政策，而必须加强国家立法，加快我国《散居少数民族权益保障法》的立法步伐，使散居少数民族工作变得有法可依。同时，政府相关职能部门要进一步加大对《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》的贯彻执行力度，制定相应的，可具体操作的实施办法和细则。如此，才可以进一步完善中国特色民族法律法规体系。
（二）散居少数民族权益保障的法制规划——国家民委《民族法制体系建设“十二五”规划（2011—2015年）》的公布
2011年8月11日，国家民委公布了新中国成立以来关于民族法制的第一个专项规划编制——《民族法制体系建设“十二五”规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）。该《规划》是国家民委根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及党和国家有关加强民族工作，发展民族地区社会经济的总体要求和具体部署，为推进我国民族法制建设，完善民族工作机制而编制的，《规划》主要内容分为：指导思想和总体目标、主要任务、保障措施三个部分。
关于散居少数民族权益保障在该《规划》中主要涉及的有：加紧修订《城市民族工作条例》；研究制定相关政策法规，推动清真食品管理、少数民族殡葬管理和少数民族特需商品管理纳入法制轨道，以及强化民族法律法规执行的监督检查、推进民族事务依法管理、推进民族法制的宣传教育与普及、加强民族法制理论创新研究等工作；依据体系结构，编写民族法律法规和规范性文件汇编：依法处理影响民族团结的问题，完善对涉及民族因素突发性事件的协调处理机制，将处理涉及民族因素的矛盾纠纷纳入法治轨道，探索构建科学有效的纠纷解决机制，切实维护社会稳定：强化少数民族权利保障机制，建立完善民族事务服务体系，通过政策保障和法律保障相结合，平等保护和优惠照顾相结合，行政措施和司法救助相结合，依法保障少数民族合法权益等内容。
（三）散居少数民族权益保障工作的重心——稳定与民生
1.社会稳定是保障散居少数民族权益的前提
近年来，在少数民族散杂居地区，少数民族群众与汉族群众之间因为民族、宗教、经济利益等方面的原因也会产生一些纠纷，如果应对不当，没有做好相关预防和处置工作，往往会出现涉及民族因素的突发事件和大规模，这将对地区稳定造成极其不利的影响。因此，政府部门要高度重视一些涉及民族因素事件的处理工作，充分发挥基层职能部门的作用，为散居少数民族群众排忧解难。将矛盾纠纷消解在萌芽状态，避免因矛盾积累而爆发的涉民族突发性事件。只有社会的稳定，才能真正为散居少数民族权益保障提供良好环境。
2.改善民生是保障散居少数民族权益的目的
2011年3月3日。全国政协主席贾庆林在全国政协十一届四次会议开幕会上向大会报告工作时说。民生问题是关系人心所向的大问题。坚持把改善民生作为民族工作的出发点落脚点，是我们党民族政策的本质要求，是贯彻落实科学发展观的内在要求。十六大以来，党中央坚持以人为本，坚持把发展经济和改善民生结合起来，以解决少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题为着力点，大力改善少数民族和民族地区生产生活条件，让各族群众共享发展成果。2011年9月，国家民政部、国家民委也为进一步做好少数民族群众养老机构建设，联合发出《关于进一步加强少数民族群众养老机构建设工作的通知》。该文件要求各地要结合当地实际，加强少数民族群众养老机构建设工作；要本着有利于促进民族团结、尊重少数民族风俗习惯的原则，对于少数民族，特别是具有清真饮食习惯的少数民族群众人口较少、居住分散的地方，应当在现有的具有一定规模、管理规范的养老机构中，增设清真灶或清真食堂等符合少数民族生活习惯的设施设备，解决具有清真饮食习惯的少数民族群众的生活需要。
总体上来看，从中央到地方。在进一步做好民族工作的同时，对于散居少数民族工作也有所加强。国家在法律规章制定，民族工作调整，社会环境稳定的基础之上，以保障和改善民生作为突破点，着力解决好散居少数民族群众的教育、医疗、就业、社会保障等现实问题，促进经济文化发展，维护民族团结和社会稳定。
三、散居少数民族权益保障对策
展望未来，今年是国家实施“十二五”规划承上启下的关键一年，也是进一步完善中国特色民族法律法规体系，推进民族工作法治化的关键一年。在这一年里，可以预见到，有关散居少数民族权益保障的理论研究将会进一步深化，法律规章会进一步健全，而促进民族团结、维护社会稳定依然是我国民族工作的一个最重要的方面。
（一）散居少数民族权益保障理论研究的创新
散居少数民族在国外民族学、社会学、人类学、政治学和法学研究中属于少数人群体的范畴。作为少数人权利的一种表现形式，散居少数民族权利受到了国际法和比较法的关注，并在权利特征、权利性质、权利保障的必要性、权利保障的具体内容和途径、权利保障的制度实践等方面取得了丰硕的研究成果。
目前我国对于散居少数民族权利的研究还处于比较初始的阶段，大部分著述仍然集中于基本概念分析、发展状况描述等等，相比于国外的研究，在研究理论创新、研究方法更新等方面存在着不小的差距。国内一些研究学者已经开始注意到了这个问题，如中央民族大学法学院教授陆平辉博士在其《散居少数民族权利研究述评》中就已经谈到，我国散居少数民族权利保障相关研究与国外成熟的少数人权利研究相比，仍存在较大的差距。我们有必要借鉴国外少数人权利的研究成果实现散居少数民族权利理论研究的创新，使之成为民族理论和法学理论研究中具有影响力的学术思潮和前沿理论之一。因此，在继续加强民族法制理论研究的基础上，需要不断丰富和发展民族法制理论体系。同时要进一步加强对散居少数民族法制建设的理论研究。特别是加强对构建社会主义和谐社会目标下散居少数民族法制理论研究，以争取用较成熟的理论指导散居少数民族立法实践。国内理论界应当加强研究理论的创新，以法学研究为基础，与其他学科研究交叉联动，合理利用多学科的研究方法，加强实证研究，使散居少数民族权益保障这一研究更为深入，能出现一批高质量、高层次的理论研究成果，为加快完善中国特色少数民族法律法规体系奠定坚实的理论基础。
（二）散居少数民族权益保障法制体系的完善
前文中已经提到，尽管目前中国特色少数民族法律法规体系已经初步建立起来，但其仍然有待进一步完善。国家民委制定的《民族法制体系建设“十二五”规划（2011—2015年）》正是要解决民族法制体系的立法系统性问题和可操作性问题。
1.加快立法，规范制度
尽管我国已初步形成了中国特色民族法律法规体系，但是并不健全。国家目前对于散居少数民族权益的保护主要还是等同于一般少数民族权益的保护，因此，今后国家在立法层面最重要的还是加快《散居少数民族权益保障法》的出台。在立法之前要注意深入细致地调查研究散居少数民族存在的具体特殊情况，在摸透实际情况之后才可能制定出切合实际，适用性强的法律法规。此外，目前国内现行的民族法规，主要是以决定、工作条例、办法等文件形式出现，不够规范。立法的名称较为混乱，有多用“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“批复”等名称的现象，难以判断其效力、等级、适用范围，而且多属于政策性质，法律语言不规范，直接搬用政策语言，灵活性大，变动性快，可操作性差，从而影响了立法地位，削弱了立法效力，影响了立法的稳定性、严肃性、权威性。所以，该《规划》的提出，正是要积极推动相关立法工作，根据散居少数民族权益保障的一些特殊性，对于一些已经不合时宜，落后于社会经济发展的陈规旧章予以修改或者废除，进而不断丰富和完善散居少数民族权益保障法律体系。
2.依法行政，强化监督检查
散居少数民族居住地的行政管理机关对散居少数民族权益保障起着十分重要的作用。因为散居少数民族这一特殊的对象和目标，相关行政机关应当针对散居少数民族的实际情况，提高行政机关工作人员，特别是一线执法人员的依法行政意识，加强依法行政能力，扎实推进散居少数民族权益保障工作。此外，面对散居少数民族居住地的特殊情况，在依法行政时应当保持一定的灵活性。我国初步建立起了较为完备的民族法律法规体系，其中变通补充规定对于少数民族地区的特殊情况“拾遗补缺”，起到了沟通国家法的统一性、普遍性与少数民族政治、经济和文化特点的多样性与特殊性之间的桥梁和纽带作用。是统一的多民族国家实现社会治理的有效手段。法律监督是民族法制建设不可缺少的一项重要内容。当前，我国对法律的实施进行监督的形式呈多元化特点。对于散居少数民族权益保障来说，关键是加强国家机关的法律监督。通过建立健全监督检查工作机制，实现监督检查的制度化与规范化，同时建立相应的法律法规监测评估体系，掌握贯彻落实情况，进而加强散居少数民族权益保障法制的权威性。
3.公正司法，全面推进民族事务依法治理
散居少数民族在散居地往往并不处于优势地位，属于少数人群体和弱势群体，且由于历史上的各种原因，散居少数民族在经济文化发展方面较为缓慢，大部分在社会底层生活，没有一定的话语权。在这种情况下，弱势群体容易遭到其他强势群体的歧视，其各项权益容易受到侵害。司法的保障作为终极解决手段，其对于权利的救济比立法途径和行政途径更为直接和有效。因此，在处理涉及散居少数民族权益保障的案件中，司法机关应当认真履行职责，实现宪法提出的保障各少数民族合法权益的规定。同时完善涉及民族因素矛盾纠纷的协调处理机制，研究多元纠纷解决机制的建构。将行政措施和司法救助相结合，依法保障散居少数民族合法权益，全面推进民族事务依法治理。
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关键词： 散居少数民族权益 共同繁荣 人权保护 完善
散居少数民族，一是指居住在自治地方以外的少数民族；二是指居住在自治地方以内但不实行区域自治的少数民族。我国散居少数民族人口约3000万[1]，占全国少数民族总人数的三分之一，他们分布在全国31个省、自治区、直辖市的98%以上的县市。由于散居少数民族立法工作具有广泛性、敏感性和复杂性等特点，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障。
散居少数民族权益保障的重要性
一、散居少数民族权益保障是我国民族法治建设的重要组成部分。
我国民族法治建设是建设有中国特设的社会主义法治的重要方面。具有完备统一的法律体系和普遍有效的法律规则是我国社会主义法治的两个重要方面[2]。同样，我国民族法治建设也必须首先具备这两个条件。然而，作为我国民族法治建设的重要组成部分的散居少数民族权益保障的法律体系目前还不完善。这需要我们予以重视。
二、散居少数民族权益保障是我国各民族走向共同繁荣重要方面。
我国是56个民族共同创造的统一的多民族国家。加速发展我国少数民族的经济文化建设，促进各民族共同发展繁荣，是党和国家在民族问题上的根本立场[3]。这既是少数民族的根本利益，也是整个国家的根本利益。经济文化的发展离不开法制，只有加大民族立法力度，有了完备的法制，才能保障少数民族经济持续、快速、健康的发展，促进各民族的团结进步。本世纪头20年，是我国发展的重要战略机遇期，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。然而，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障，我国各民族走向共同繁荣的目标就无法实现。
三、散居少数民族权益保障我国人权保护的重要方面
生存和发展权是人权的基本方面。建国以来，我国各民族团结一致，集中力量进行社会主义现代化建设。我国已解决温饱问题，基本实现小康，各民族的的生存权已经得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建设小康社会。我们要进一步维护各民族平等的发展权，以促进各民族共同繁荣。完善散居少数民族权益立法本质上也是维护各民族平等的发展权。其中，经济发展权是核心。
散居少数民族权益保障立法的现状
一、 我国现行散居少数民族权益保障立法的现状。
建国以来，国家为了保障杂居、散居的少数民族人民的平等权利，曾经持续地作出了种种努力，还在宪法和有关法律上对此专门作出规定。早在《中国人民政治协商会议共同纲领》别规定：“凡在各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”目前，我国现行的散居民族权益保障立法由三大部分组成。已初步形成了我国的散居少数民族权益保障体系的框架。
其中，核心部分是由中央人民政府颁布的有关散居少数民族权益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政务院颁布的《关于保障一切散居的少数民族成员享有民族平等权利的决定》，是一个专门规定杂居、散居少数民族平等权利的文件。1952年7月，中央人民政府政务院了《关于劳动就业问题的决定》共八条，也以专门一条规定一切杂居、散居少数民族人民的平等就业权利，并强调根据他们的民族特点在就业上要予以适当照顾。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、国务院分别批转了《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和《关于民族工作几个重要问题的报告》。1993年11月，经国务院批准，国家民委《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，对保障散居少数民族的政治、经济、文化等各项权利作了具体规定。第二部分是全国人大及其常委会制定的《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也就保障杂居、散居的少数民族的平等权利作了相应规定。应当指出的是，国家立法机关在1991年3月8日就已拟定了《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》草案。该草案主要是规范各级国家机关对保障散居少数民族权益的行为，明确规定它们必须承担的这方面的责任和义务。第三部分是各省、直辖市地方人大制定的关于散居少数民族权益保障的工作条例和规定。有15个省市相继制订了保障其辖区内杂居、散居少数民族的条例、规定等地方性法规、规章。
二、我国现行散居少数民族合法权益保障机制存在的不足
尽管散居少数民族权益保障法律体制已初具系统和规模，但从整体上看，这一体系仍欠统一、完善、科学、系统，还存在较大缺陷与不足。
1、法制体系不完整，有较大的缺失。至今为止，我国还没有颁布一部统一的《散居少数民族权益保障法》，已有的法律、法规、规章，也大多是以决定、政府报告、工作条例、办法等文件形式出现,立法层次较低，立法水平落后，适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间协调程度低，内容层差不齐，又缺乏法律监督和法律制裁措施等，使得现行散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性，立法效果不明显。这一问题在我国民族法治建设进程中较突出，是现行散居少数民族合法权益保障机制的主要缺失。
2、特色不突出。建设民族区域自治法律制度和建设散居少数民族权益保障法律制度的核心都是为了保障少数民族权益。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。但纵观已经出台的省、直辖市法规，不是照抄《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，就是简单地模仿其他的《民族自治条例》。内容大同小异，质量不高。这反映了我国现行散居少数民族合法权益保障机制在总体上显得特色不突出。
3、权益保障在各个领域之间发展不平衡。处理好汉族与少数民族的关系、汉族公民与少数民族公民的关系是民族法治建设最为重要的使命。这个使命的核心是实现民族平等、民族团结、民族共同繁荣，其现实基础就是必须保障少数民族的合法权益。由于少数民族在社会发展中处于相对弱势，要实现各民族共同繁荣，就必须给予其特殊的条件和必要的帮助。综观已经出台的规范性文件，绝大多数是关于使用民族语言、照顾民族风俗、培养民族干部、发展民族人口等方面的规定。从权益保障角度来看，只涉及社会、文化、语言文字等方面，而经济、金融、财政、税收、投资等经济发展权方面则鲜有提及，这也是现行散居少数民族合法权益保障机制的缺失之一。
完善我国散居少数民族权益保障立法
一、 应当制定完善的散居少数民族权益保障法律体系。
应尽快制定《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》，形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障的法律体系。
《散居少数民族权益保障法》应当借鉴地方散居少数民族立法的经验，体例上应分别设专章规定散居少数民族的权利义务，并设立监督制度和制裁措施。而且，要做好立法统一工作，《散居少数民族权益保障法》既要与《民族区域自治法》及《国务院实施〈民族区域自治法〉的若干规定》相统一，也要与地方散居少数民族权益保障条例相统一配套。
《散居少数民族权益保障法》的内容应当即包括促使散居少数民族平等发展的政治、经济、文化、教育、卫生等方面的规定，还应又对散居少数民族风俗习惯和等方面权益的特殊保障措施。其中，以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。对于一些涉及散居少数民族日常生活的事项，如清真食品的生产管理、散居少数民族就业管理、散居少数民族医疗等方面，可以在《散居少数民族权益保障法》中作规定，也可以由地方制定专门的规章制度。
二、散居少数民族权益保障立法应当注意以下几方面：
1、以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。市场经济是法治经济.其根本特点就是资源配置的市场化和利益主体的多元化。不同的法律调整.往往会造成不同的经济效益。在散居少数民族权益保障法整体的立法规划中.要突出经济、财政、税收、投资、融资等方面的自治权.把散居少数民族的经济发展权最大限度地动员起来.有力推动民族经济的发展。
2、散居少数民族权益保障立法应当突出特色。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。
3、人口较少民族权益保障是散居少数民族权益保障立法的重要方面。散居少数民族权益保障立法，应当充分考虑人口较少民族权益保障的特点和需求，把人口较少民族权益保障当作散居少数民族权益保障立法的一个重要方面来看待[4]。
4、坚持以最小的立法成本实现散居少数民族权益保障。要做好立法统一工作和立法论证工作，避免立法的重复建设和无效立法。如上文所论及的关于涉及散居少数民族日常生活的事项的立法，是在《散居少数民族权益保障法》中作规定，还是由地方制定专门的规章制度，具体要看哪一种立法更为有效和节约成本。
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参考资料：
[1]见吴宗金、张晓辉主编：《中国民族法学》第234页 法律出版社2004年7月第二版
[2]见张文显主编的《法理学》245页 法律出版社 1997 年10月版
文章认为，作为以民族经济法律现象及其发展规律为研究对象的一门交叉学科，民族经济法学的基本研究方法是经济分析的方法。从历史必然性和逻辑一致性两方面来看，经济分析是必要的。从民族经济法调整对象的经济性、民族经济法公平的世界观和经济的世界观的统一性、民族经济法律规范的相对稀缺性三方面看，经济分析具有可能性。经济分析的具体方法是成本效益分析法和规范分析与实证分析相结合的方法。
关键词：民族经济法 经济分析 研究方法 必要性 可能性
民族经济法学是以民族经济法律现象及其发展规律作为研究对象的一门交叉学科。它具有二重学科属性，一方面，它属于民族学的范畴，进一步讲，它是民族法学的重要组成部分。另一方面，它属于法学的范畴，是从属于经济法学的一个学科分支。从学科渊源上看，它是民族学、法学和经济学三门学科历史发展的结果，是三者的综合与分化。同时，作为一门独立的学科，民族经济法学有其基本的研究方法，即经济分析的方法。
一、经济分析的必要性
研究方法是学科水平的标志。巴甫洛夫认为，科学是随着研究法所获得的成就而前进的，研究法每前进一步，我们就更提高一步，随之在我们面前也就开拓了一个充满某种新鲜事物的更辽阔的远景①。将经济分析的方法引入民族经济法的研究可能会招致两方面的诘难：一是认为这种“不伦不类”会混淆学科之间的界限，甚至会造成某种“领地”的混乱。我以为，经济分析作为一种研究方法，虽来自经济学，但是，它能够较好地将法学的实证方法和规范分析方法连接起来，从而达到法学研究方法的更新。何况，学科联系日益紧密的今天，“给学术领域划分界限的任何企图，都是注定要失败的……有些东西对我们来说似乎是我们小社区牢不可分的一部分，但它昨日可能曾是一块格格不入的飞地，而明日它也许会作为一门独立的学科与我们分离，企图划定自己的界限了”②。另一种诘难也许来自那些崇尚正义价值的法学家。他们认为经济分析方法的应用将导致对法的正义价值的削弱。笔者认为将正义与效率对立起来的观念是不可取的。事实上，任何法都包含着正义和效率，只不过这种正义和效率都是有限度的。经济分析方法的必要性体现在以下两方面：
（一） 历史必然性。把法作为一种经济现象来分析，解析法律现象的社会经济根源，有着悠久的历史渊源。自然法学派的代表人物之一孟德斯鸠研究了法的精神和古罗马民族兴衰的原因，揭示了法律现象的经济逻辑：“法律应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势与面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。法律应该和政制所能容忍的自由程度有关系；和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗习惯相适应 ”①。德国著名法学家历史法学派代表萨维尼认为，法并不是立法者创造的，而是民族精神和民族意识的体现。他认为法律的存在同民族的存在和民族的特征是有机联系在一起的。在人类历史的早期阶段，法律就已经具有了某个民族所固有的特征……它们不过是自然地、不可分割地联系在一起的某个民族所独有的才能和取向，它们只是特定属性的表象。②历史法学派代表英国的梅因教授运用历史的、对比的研究方法，考察了法律的发展史。他对雅利安的民族的各个不同支系，尤其是罗马人、英国人、爱尔兰人、斯拉夫人以及印度人的古代法律制度进行了比较研究，较为系统地分析了这些民族法律制度中的诸多经济因子：财产、契约、遗嘱，并提出了与之相对应的法律范畴：所有权、债、和继承权，从而形成了一系列贯穿着这些特定民族的带有普遍意义的经济法律范畴：财产—— 所有权，契约——债，遗嘱——继承权③。功利主义法学派的代表人物边沁的思想大概是法律的经济分析的最早萌芽。边沁认为：人类的规律就是“避苦求乐”，正是它支配着人的行为，是人生的目的。无论是从人性还是从自然出发来看，减轻痛苦并增加快乐的行为在道德上是善良的，在政治上是优越的，在法律上是有权利的（正义的④）。在他看来，增进人类幸福的办法，应从立法开始。在论述法律的经济逻辑时，边沁认为，财产和法律是同生共死的，法律产生以前是没有财产的，而一旦消灭了法律，财产也不会存在⑤。边沁的法律思想，直接被后世的学者所继承。
以上法学家对法律这一现象的研究均以某一特定民族作为对象。孟德斯鸠重点研究了罗马民族的兴衰，萨维尼的重点在德意志民族，梅因则全面考察雅利安民族的各个支系，边沁则以英吉利、法兰西、意大利及俄罗斯民族为嚆矢。他们研究的共同点在于：以法律现象为研究对象，研究特定民族主体法律的经济因素和民族因子。不管他们的研究结论如何，都是民族经济法经济分析的历史开创者。
真正开创民族经济法律经济分析先河的是亚当．斯密和马克思。亚当．斯密首次将经济分析的方法应用于法律领域，以此来研究自然法学的经济理性。马克思创立的历史唯物论和政治经济学不仅分析了法律这一上层建筑的经济基础，而且以资本主义为例，剖析了其经济基础的全貌并将古典经济分析所遗漏的相关法律因素如产权⑥、制度、国家和意识形态统统包括进去，进而指出了资本主义国家形式的本质在于便于资产阶级攫取最高额利润，三权分立的本质在于
便于各种资本家分享平均资本收益，资本主义法律体系的本质是资本阶级私有财产权的体现等
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[法]孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》（上册），商务印书馆，1963年版，第7页。
参见[美] E·博登海默著，邓正来译：《法理学法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年版，第89页。
参见[英]梅因著，沈景一译：《古代法》，商务印书馆，1959年版第6—9章中有关民事法律思想的表述。
笔者注：法律上的权利是该法所持的正义的体现，当然是有限度的，是相对的。
参见张宏生主编：《西方法律思想史》。北京大学出版社，1983年版，第352页。
在《资本论》和《马克思恩格斯全集》中被译为“财产权”。
结论。亚当．斯密和马克思与孟德斯鸠、萨维尼、梅因、边沁等人一样，考察的是欧洲国家和民族的经济法律制度，他们在批判地吸收前人成果的基础上，提出和论证了自己的理论，使得每一种理论都在前人理论的基础上更进一步，19世纪末20世纪初，在美国兴起了制度经济学派，他们对本国民族经济法律的分析更趋于系统化。其代表人物凡勃伦创造了一套完整的制度经济学体系，重点强调对古典经济学重市场轻制度的批判和修正，建立以研究制度演进过程为基本内容的经济理论。主张从制度上修正资本主义的经济法律结构。该学派的其他人物如康芒斯和米契尔还强调从法律制度发展的角度论述特定国家和民族法律经济发展的关系，并进一步强调法律对经济的作用。上世纪60年代末到70年代初，伴随着跨国公司的涌现以及全世界的企业兼并浪潮，各国为发展本国本民族经济大量立法， 1973年，美国波斯纳教授出版了《法律的经济分析》①一书，将经济分析的视角由经济领域扩大到非经济领域，完成了经济学对法学的全面渗透。就像经济是法学的基本范畴一样，法律已经成为经济学的一个基本范畴，同样，法律、民族、经济是民族经济法学的基本范畴。各学科的相互渗透与接纳以及研究方法的借鉴反映了民族国家政治、经济、法律的复杂关系以及边缘学科产生的必要性，民族经济法学正是克服学术界“占山为王”现象的基本学术力量。
诚然，由于历史与文化的差异，中西方学者所使用的“民族”概念不尽相同。尤其在考证源流时，这种差异往往成为障碍。然而，正是这种差异的存在才使得“此民族”与“彼民族”的共性体现出应有的学术价值，使得理论的借鉴、移植和修正有了立足点、方向和归宿。事实上，从十九世纪中叶开始，随着西方列强对中国的侵略，绵延了数千年的中国古代法律制度最终解体，中国的法制也由此开始了极其艰难的近现代化进程。中国法学研究作为中国法制的有机组成部分也一直致力于研究内容的更新和研究方法的借鉴。因此，把经济分析的方法引入我国民族经济法学研究具有历史必然性。
（二）逻辑一致性。这里所讲的逻辑一致性是指民族、经济与法律三者之间的内在统一性。这种统一性表现在两个层次上。
1、民族是一个社会历史范畴，它总是处于一定的经济形式之中。孟德斯鸠在他的著作《波斯人的书札》、《罗马兴衰原因论》和《法的精神》中，应用了许多民族学的材料。他认为一切社会现象的产生都有它的客观必然性，世界各民族间的一切现象，虽说千差万别，十分别致，但全是自然环境和社会环境的产物，全有规律可循②。这种把民族现象归为一种自然与历史过程的观点，充分展示了民族的社会历史属性。马克思、恩克思在《论犹太人问题》《英国工人的状况》《论波兰》及《共产党宣言》中，系统阐述了马克思主义的民族观。他们论证了资产阶级民族是工业发达基础上，打破自给自足和闭关自守状态之后形成的，提出了解决民族问题的根本途径：“人对人的剥削一消灭，民族对民族的剥削就会随之消灭。民族内部的阶级对立—消失，民族之间的敌对关系就会随之消失。”③在《德意志意识形态》中指出：“各民族之间的
相互关系取决于每一个民族的生产力、分工和内部交往的发展程度”④，这种关系就是马克思
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此书中译本已由中国大百科全书出版社于1997年出版。
参见《民族学理论与方法》，宋蜀华﹑白振声主编。中央民族大学出版社，1998版。第10页。
《马克思恩格斯选集》第1卷（上）《共产党宣言》部分，人民出版社，1972年版，第270页。
《马克思恩格斯选集》第1卷（上）《马克思和恩格斯费尔巴哈唯物主义观点和唯心主义观点的对立》部分，人民出版社，1972年版，第25页。
在其《政治经济学批判》序言中所描述的社会经济结构。之后，马克思创立了其历史唯物主义基本理论，并把社会形态研究与民族共同体的历史演进密切联系，甚至认为“无产阶级首先必须取得政治统治，上升为民族的阶级，把自身组织成为民族，所以它本身暂时还是民族的……”①。随着马克思主义民族理论的进一步发展，当代马克思主义民族理论认为：自古至今，世界上民族虽然千差万别，但各民族的发展都是沿着人类历史发展的共同规律进行的，都是由低级向高级，从一个阶段向另一个阶段前进的；同时，每一个民族在一定时期内，不管这个民族认识与否，客观上都处于一定的历史发展阶段，即属于一定的经济形态之中的 ②。
2、 民族经济与民族法律具有逻辑一致性。
如前所述，马克思的历史唯物论把社会形态的研究置于民族共同体的历史演进之中考察，提出了上层建筑与经济基础一般关系的原理。据此，我认为，任何民族的生产方式以及该民族所 处的国家中的生产方式都制约着有关该民族的法律制度；特定民族的经济关系产生相关的法权关系，这些法律只是表明和记载了该经济关系的要求，并与该民族的生产关系相适应，以该民族的经济发展为基础，并对该经济关系有反作用。由于马克思是从经济对法律的决定作用和法律对经济的反作用两个方面来论证经济与法的关系原理，于是，在理论界和社会主义建设实践中产生了重经济建设轻法制建设的不平衡倾向。建国以来，先是“以阶级斗争为纲”的政治挂帅忽视了经济建设，带来了新中国经济发展长期滞缓之后果，后是“以经济建设为中心”但轻视法制建设，使得经济建设受到影响。为了克服这种不平衡性 ，理论界做了深刻的反思与探索。有学者指出，经济基础与上层建筑之间是一种矛盾的运动，相互决定的关系。不同的是，经济基础的决定作用具有阶段性，而上层建筑的决定作用体现于各个阶段之中。这种关系也近似体现了经济与法的关系③。新制度经济学的理论认为，法律既不是消极被动地反映经济关系，也不是仅从经济关系的外部对经济运行产生作用，它是经济发展的内在要素，对经济运行起着极其重要的作用。显然，我们传统理论认为的“经济决定法律”在新制度经济学理论看来截然相反，如果从对立统一的辩证法看，既重视经济对法律的决定作用，也重视法律对经济的决定作用，“抛开阶级属性和意识形态的偏见，它说明了思想史上对法与经济关系的认识由片面到全面，由外部到内部、由个别到一般的理论深化过程，这符合认识论的逻辑规律。”④这也是我们提出民族经济法经济分析逻辑一致性的基本理论依据，这种逻辑一致性体现在以下两个方面：
⑴、根据马克思主义生产力与生产关系、经济基础与上层建筑关系的原理，民族经济法律的经济分析具有逻辑实质性。由于物质生产方式对生产关系（法权关系）极其附属的法律上层建筑具有决定作用，所以，每一时代每个民族法律的基本使命必须与同时代本民族社会经济发展的主要任务相一致。我国是一个统一的多民族国家，民族经济法律规范不但在单行的民族经济法规中存在，而且也体现在刑法、民法、民族区域自治法、基本经济法律甚至宪法当中。宪法明确规定保护、鼓励和帮助少数民族地区发展经济，民族区域自治法从第25条至底35条都
是关于发展民族经济的法律规定。其它基本法律具有相应规定。在全社会倡导“西部大开发”，发展民族地区经济的今天，必须将各种错综复杂的经济关系和经济规律演变为法律逻辑，使民
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《马克思恩格斯选集》第1卷（上）《共产党宣言》部分。人民出版社。1972年版，第270页。
参见宋蜀华﹑白振声主编《民族学理论与方法》。中央民族大学出版社，1998版，第87页
胡泰来《经济与法之学——经济法学科内涵另释》载《政法论丛》1999年第5期第22页。
周林彬：《法律经济学论纲》，北京大学出版社，1998年版，第12页。
族经济法治贯穿于民族经济发展的全过程并与民族经济立法、执法、司法、守法等法律实践环节相适应。在我国这样一个多民族长期受封建专制影响、目前 仍 奉行“政策主导”的国度，强调民族经济法与统一的多民族国家的国情相一致、与建立统一的社会主义市场经济的目标相一致、与国家的民族经济政策相一致具有十分重要意义，这也是我国当前物质生产方式制约性的必然要求。
⑵、从新制度经济学“法律决定论”的角度看， 民族经济法的经济分析具有逻辑的应然性。这种应然性是指，民族经济法的不同层次的立法者的立法行为应当在符合《立法法》的实体 规定和程序规定的前提下，只能从同时代本民族的社会经济发展的主题中领悟立法的价值取向，确定法律制度的内容和结构。这些法律规范作为本民族社会经济发展的内在变量，直接影响着本民族社会经济运行的成本效益的高低。这就提出了一个民族经济法“应该是什么”的问题。在基本理论层面上，需要一批懂得民族学、经济学和法学的复合型学者对当前民族经济法的实然性进行彻底的反思与修正，使得民族经济法获得“先入为主”的地位，为发展民族地区的经济保驾护航。当前，国内已有学者提出西部大开发应当以法律为主导的观点，在我国这样一个民商法和市场经济法律制度很不发达的国家，解析法律的经济逻辑对法律学科建设本身来讲意义也非同寻常，更不用说法律对经济运动过程和结果的决定性作用。在经济全球化和民族经济日趋国际化的今天，西方发达国家基本上认可了法律作为经济的内生变量的角色并加以重视。早在1981年，美国就通过了12291号总统令，要求所有新制定的政府规章都要符合成本——收益分析的标准①。显然，民族经济法作为一种法律资源，其经济逻辑是不言而喻的。在民族地区经济的发展过程中，如何处理国家与民族地区以及民族地区之间、民族地区与非民族地区之间的经济关系，实际上是一个权利义务的选择和效益化设计问题。立法者只有正确地评估法律供求，合理地设计权利义务关系，建立预防冲突和消解矛盾的法律机制，才能保证民族经济法的实现。
由是观之，“经济决定论”反映了它是对民族经济法律经验分析基础上形成的，解决了民族经济法实然性的问题。而“法律决定论”则反映出它是对经济价值分析基础上形成的，解决了应然性的问题。二者的结合与相互平衡将标榜一种中立的价值观，使民族经济法的经济分析能够对实际的法律运作和经济发展提供可选择的优化方案，从而印证了从具体到抽象和从抽象到具体两种路径相结合的研究方法的逻辑一致性，也使得对民族经济法的认识上升到了一个新的统一的高度。
二、经济分析方法的可能性
把经济分析的方法从经济领域引入非经济领域尤其是法律领域，在法学研究上具有革命性。而把它引入对民族经济法的研究虽是笔者的一个尝试，但这种可能性是显然的。对于可能性问题的解决，将有利于从理论和实践结合的高度来增强理论研究成果的实践能力。民族经济法的下述特点将构成其经济分析可能性的基础。
（一）民族经济法调整对象的经济性。
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参见[美]理查德·A·波斯纳著，蒋康兆译：《法律的经济分析》，中国大百科出版社，1997年，第11页。
马克思主义认为法不是在创造经济关系，而是翻译和描述经济关系。民族经济法作为适用于经济领域的经济法下属的一个独立的次级法律部门，有着自己特定的调整对象，即市场经济条件下民族地区经济运行过程中所发生的经济关系，具体地讲包括：民族地区企业的组织管理关系，民族市场管理关系，民族经济宏观调控关系以及民族社会保障关系。以上四种关系归结到一点，是一个关于民族经济管理问题（当然也有民族经济协作关系的因素）。这些关系的显著特点在于经济性，即每一种关系的客体（如人力、资金、政策等）都是一种资源，需要相关管理机制，调控机制和保障机制，以实现资源的优化配置、效率的最高化、成本的最低化、收益的最大化以及社会福利与个人福利的最佳平衡。实际上，从当前经济法理论研究的情况看，经济法打通了经济学与法学之间长期存在的壁垒，经济法的一些基本范畴也分别来自于经济学和法学（如效率与公平最具代表性）。尤其是近些年随着人们对经济实践和法律实践的等量齐观式的双重关注，经济学实现了向法学的全面渗透，以至于人们形象地认为经济法是“三分法律，七分经济”构成。这正是经济法经济性的显著标志，而民族经济法作为经济法的子系统，其经济性当然是显而易见的。
（二）民族经济法两个世界观的统一。
无论是古代自然法学派，先验唯心主义法学派、历史法学派、功利主义法学派、还是马克思主义法学派、以及当代西方的社会法学派和法律现实主义派别，基本都涉及到了对法的价值取向的选择。也就是对法的公平理性和工具理性的认识。法史的发展表明，简单地将二者对立起来的做法必将把法律引入死胡同。当代西方法学界基本上把法的价值概括为：自由、安全和平等。自由感鼓励人们去从事那些能够自我发展并促进个人幸福的活动，对安全的追求促使人们寻求公共保护，以抵制他人的非法侵害。对平等的追求则促使人们依据一定的公平标准与一切有悖于公平的行为抗争①。自由、安全与平等不但包含了人身的自由、安全与平等，也包含了人们赖以生存和发展的财产的自由、安全与平等，这恰是公平与经济两种世界观的题中之意。民族经济法同样有两种世界观：公平的世界观与经济的世界观。由于我国的民族地区地处边陲，生产力发展水平低下，与内地经济上存在一定差距，为了缩小和消除这种差距，落实民族地区的公平发展权，国家通过各层次的民族经济立法体系加强民族经济立法，使民族经济的发展在法制的轨道上进行。可以说，民族经济法正是担负着发展民族经济，实现各民族经济平等的责任，这也是民族经济法公平世界观的体现。另一方面，我国多年来倡导的改革开放和建立社会主义市场经济，指出“一切以经济建设为中心”，体现了经济建设的重要性。我国的经济法以社会为本位， 强调“效益优先，兼顾公平”的价值取向。正是在这种价值观的指导下，改革开放二十年来才出现了把政策和法律作为资源优先向东部和沿海地区配置的“不公平”现象，从而导致了东、西部经济社会差距的进一步扩大。西部大开发战略的提出是基于西部地区也需要发展经济这样一个客观要求。而从法制意义上讲，民族经济法正是从民族经济发展的客观要求出发，使民族法律和政策作为一种资源配置给民族地区，以弥补以往的配置失衡缺陷，达到法律配置的公平，最终实现民族地区的社会经济的全面发展，正是从这个意义上说，民族经济法的公平世界观和经济世界观是统一的。因此，用效益原理即成本效益的经济分析的规律来反思和重构我国的民族经济法具有重要意义。
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参见[美]E·博登海默著、 邓正来译：《法理学法律哲学与法律方法》。中国政法大学出版社，1999年版，105—108页。
我们党在上世纪70年代末作出实行改革开放的重大决策,主要有两方面的背景。一方面,从我国自身的情况看,“文化大革命”十年内乱,使党、国家和人民遭到严重挫折和损失。另一方面,从外部环境看,20世纪70年代世界范围内蓬勃兴起的新科技革命推动世界经济以更快的速度向前发展,我国经济实力、科技实力与国际先进水平的差距明显拉大、面临着巨大的国际竞争压力。我们必须通过改革开放,带领人民追赶时代前进潮流。正如邓小平同志指出的:“我们要赶上时代,这是改革要达到的目的”。[1]这就把改革的目的说得很透彻、很深刻。党的十七大把改革开放的目的概括为三句话:就是要解放和发展社会生产力,实现国家现代化,让中国人民富裕起来,振兴伟大的中华民族;就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展,赋予社会主义新的生机活力,建设和发展中国特色社会主义;就是要在引领当代中国发展进步中加强和改进党的建设,保持和发展党的先进性,确保党始终走在时代前列。改革开放的实践充分表明,通过这场伟大革命的洗礼,中华民族大踏步赶上了时代前进潮流,社会主义中国巍然屹立在世界东方、我们党昂首阔步走在了时代前列。
改革开放是决定当代中国命运的关键抉择,三十年间,中国特色社会主义经济、政治、文化等均得到全面发展,民族法学正是在发展社会主义民主政治,建设社会主义法治国家的进程中走向繁荣的。
一、民族法学的发展阶段
关于民族法学的阶段,有学者曾这样划分:“第一阶段,从1976年10月粉碎“四人帮”以后至1978年社会主义法制逐渐恢复,我国民族法学研究开始复苏。第二阶段,从1979年至1991年,是新中国民族法学研究的鼎盛阶段。党的十一届三中全会的召开,标志着我国民族工作进入了新的黄金时期,民族立法工作也由此进入了新的黄金时期。”[2]如果从1978年改革开放开始,笔者意将民族法学的发展分为三个阶段。
第一阶段,从1978年到1990年,这是民族法学的复苏阶段。这个阶段是以1984年10月1日实施的《民族区域自治法》作为契机和重要标志。
为什么将此阶段称为“复苏”而不是“兴起”,是因为建国后民族法学曾有过短暂的黄金发展期。从法规的发布情况看,前后出台了1949年的《共同纲领》、1950年政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》、1951年政务院《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣匾联的指示》和《关于加强少数民族教育工作的指示》等,这些法规可以说是新中国民族法学理论建立的基础。在《共同纲领》中,第六章专章说明民族政策,从第50条至第53条规定了民族平等和民族团结的政策、民族区域自治政策以及保障少数民族权利并帮助其发展的政策。这充分表明百废待兴时期的新中国已经意识到民族问题的重要性。1952年,中央人民政府政务委员会颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,这是根据当时的历史条件以及内蒙古自治区等民族自治地方的经验,对民族区域自治制度的基本问题作了比较详细的规定。《实施纲要》的诞生,标志着中华人民共和国民族区域自治驶入法制轨道。1954年,共和国第一部宪法诞生。宪法根据建国以来废除民族压迫制度,建立各民族平等、友爱、互助的关系,少数民族地区政治、经济和文化事业开始逐步发展的经验,对于民族区域自治,对于少数民族的政治、经济和文化的建设,无论从条文和文字的数量上还是从内容的规定上,都作出了比《共同纲领》更进一步的规定。这一时期,还颁布了《政务院关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》等行政法规,有力地促进了新中国民族法学的研究。随着中苏联系的全面热化,我国翻译出版了一些苏联民族学、法学教科书,正是通过这些教科书,我们学习了马克思主义民族与法律理论。与此同时,中央组织大批民族工作干部以及专家、学者进行大规模的民族调查,为识别民族和正确处理民族问题积累了全面系统的科学资料,其中不乏大量民族法学的原始材料。如果说,在1954年《宪法》公布前,我国的民族法学教育和研究是以学习苏联为主的话,那么在此之后,就开始逐步摸索以我国社会主义革命和社会主义建设的实践经验为主而进行教学和研究了。[3]
这一阶段,以改革开放作为起点,各项法制工作蓬勃开展,民族立法也加快了脚步。1982年宪法的出台可以被喻为法学春天的到来。在这部宪法中,总纲第四条用202个字阐述民族问题,后面国家机构一章又用十一条的篇幅说明民族自治地方的自治机关的组成、自治机关领导人的民族问题以及自治权的类型等,如此提升民族问题的法律地位是前所未有的,因此也就奠定了民族法学发展的基石。1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国民族区域自治法》,于1989年10月1日起正式施行。民族区域自治法根据宪法的规定,扩大了民族自治地方的自治权,完善了民族区域自治制度。此外,还具体表现在以下几个方面:一是立法数量多。从1979年到1992年4月,除宪法外全国人大及其常委会通过法律113个,其中33个有民族问题的规定。同一时期,全国159个民族自治地方业经所在的省或自治区人大常委会批准生效的有自治条例110个,单行条例71个,辖有自治州和自治县的省制定实施民族区域自治法的地方性法规和规章9个。二是法律法规层次多。从纵的方面来说,规定民族问题的众多法律法规,及于制定机关不同,法的效力不同和适用范围不同的各个层次。从全国人大到自治县人大,都规定有民族问题的法律法规或规范性文件。三是法律部门多,从横的方面来说,数量多、层次多的规定民族问题的法律法规,体现在各个法律部门。宪法、国家机构法、民法、刑法、经济法、行政法等各个法律部门,都有民族问题规定的法律法规。[4]
这一阶段的民族法学研究尚未大规模发展,关于民族法学的概念也是在初步探讨阶段,“民族法学”一词,始见于报刊,是在1986年的《新疆大学学报》第一期,即朱文成同志的《民族立法初探》文末,首提“建立一门专门研究民族立法、民族法、民族法制等问题的新型学科——民族法学。”而专论民族法学问题的文章,始见于1986年5月,即中国法学会第二次会员代表大会论文中的《关于建立我国民族法学刍议》(吴宗金)以及他发表在1987年第一期《贵州民族研究》上的《试论民族法学的地位和作用》。有关民族法学的专题文章从此不断问世。
这期间民族法制理论研究日益发展,为民族法学科的建立创造了条件。在《民族区域自治法》颁布之前,发表在1981年7月14日《人民日报》上的乌兰夫同志的《民族区域自治的光辉历程》中,提出了加强民族法制建设和民族法制研究的问题。随着对1984年5月31日颁布的《民族区域自治法》的理论研究的深入,在1984年《中国法学》杂志第3期中,史筠同志的《民族区域自治法在我国社会主义法制建设中的地位》,首先提出和论述了民族法制学及其研究对象和研究任务等问题。1986年的12月和1988年2月,北京大学出版社、民族出版社出版先后出版了史筠的《民族法制研究》和《民族法律法规概述》,前者是民族法学理论研究的第一本专著。尔后,民族法的理论著作不断问世。1988年4月,云南人民出版社出版了王天玺的《民族法概论》;1990年2月,民族出版社出版了吴大华的《民族与法律》,1990年2月,广西民族出版社出版了吴宗金主编的《民族法学导论》等等。
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《民族区域自治法》是民族法律的主干。由于民族区域自治法的颁布施行,这一阶段有关《民族区域自治法》的科研成果显著,为民族法学科的建立奠定了基础。在《人民日报》、《法制日报》、《中国法学》、《民族研究》等报刊上发表的相关论文,已有数百篇。关于民族区域自治法的著作也如雨后春笋般不断涌现。如1985年1月中国广播出版社出版的、全国人大民委办编写组和中央人民广播电台民族部合编的《民族区域自治法讲话》,1985年12月法律出版社出版的、全国人大民委办编写组编写的《中华人民共和国民族区域自治法讲话》,1985年12月辽宁大学出版社出版的、陈云生、于宪等人编著的《民族区域自治法简说》,1986年7月四川人民出版社出版的、闻东、裴莹编著的《民族区域自治法基本知识》,1986年9月新疆人民出版社出版的、方立、陈海超等人编著的《民族区域自治法概论》,1989年8月中国政法大学出版社出版的、中央民族学院法律系民族区域自治法学课题编写组庚以泰、吴宗金、金炳镐主编的《民族区域自治法学》,1990年2月辽宁人民出版社出版的、史筠著的《民族区域自治法概论》,1990年8月内蒙古大学出版社出版的、由内蒙古大学等若干院校合作、孙先方、孙忠霖等人编著的《民族区域自治法学》,等等。
第二阶段,从1990年到2000年,这是民族法学的繁荣阶段。这个阶段是以“中国法学会民族法学研究会”的建立作为起点,并以民族法学学科的建立作为重要标志的。
这一阶段是以“中国法学会民族法学研究会” 作为起点。1988年,全国人大民委、国家民委、中国社会科学院的有关部门,着手筹备建立民族法学研究会。1990年3月24日,中国法学会复函同意成立“中国法学会民族法学研究会”,并挂靠在国家民族事务委员会。同年11月,中国法学会民族法学研究会在北京正式成立。中央民族大学、云南大学、西南政法大学、内蒙古大学、贵州民族学院、西南民族学院等高等院校成立了民族法学研究所或民族法学研究室;贵州省民族法学研究会于1993年成立。
在这一阶段,更为重要的事件是1991年国务院把民族法学列为法学学科之一,民族法学正式列入《中国法律年鉴》中的法学学科行列,这为日后民族法学的发展鼎盛奠定了坚实的基础。这意味着:在古老的法学这一学科中,第一次出现了民族法学这一新的学科。这是我们国家法学史上的一件大事,也是世界法学史上的新篇章。在世界法学史上,在各国的百科全书中,是找不到“民族法学”这样的学科名称的,这件事情第一次出现在中国,这实际上是向全世界宣告:社会主义的、各民族的、统一的中华人民共和国,十分重视用法律调整民族关系,十分重视用法律保障国家的统一和各民族的团结,十分重视用法律保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利。[5]
随着民族法学列入法学学科,这一阶段的民族法学研究围绕着民族法学的基础理论展开。第一次民族法学理论研讨会主要围绕以下问题展开研究和讨论:关于建立民族法学研究会、加强民族法学研究的必要性;关于民族法学科的广泛性、孕生和发展;关于民族法的地位、调整对象和体系问题;关于民族法学的地位、研究对象和学科体系;关于民族法学的基本理论问题;关于民族法学研究的主要任务;关于民族法学与其他学科的关系;关于民族法制建设的理论问题和实际问题;关于民族法制建设的理论问题和实际问题;关于民族区域自治法的全面贯彻实施问题;关于散居少数民族平等权利的法制问题;关于民族教育立法的问题;关于对少数民族和民族地区的刑事法律问题;关于少数民族婚俗、习惯法与社会主义婚姻家庭法制的问题;关于民族法制史的研究。[6]各种关于民族法学基本问题的文章也散见于报刊杂志。如:吴大华的《试论民族法学的研究对象、方法和任务》(《贵州民族研究》1990.1);高峰、赵京辉的《民族法是我国独立的部门法》(《黑龙江民族丛刊》1990.4);陈粹华的《建立我国民族法学的几个认识问题》(《西北第二民族学院学报(哲学社会科学版)》1991.1);张林的《略论民族法和民族法学》(《安徽大学学报(哲学社会科学版)》1991.2);余孟孚的《关于民族法学的几个问题》(《广东技术师范学院学报》1991.3);吴宗金的《论民族法学》(《黑龙江民族丛刊》1991.3);崔洪夫、李仁玉的《民族法学研究的几个问题》(《中央民族大学学报》(哲学社会科学版)1991.6);白明政的《论我国民族法学的研究对象及原则》(《贵州民族研究》1994.4);吴大华的《中国民族法学:历史、现状与展望》(《法学家》1997.4)。这期间,关于民族法的调整对象,吴宗金同毛为民、周春梅展开热烈的讨论,掀起民族法学的理论热潮。[7]
值得一提的是,1995年6月法律出版社出版的成人高等法学教育通用教材《民族区域自治法教程》,是第一部由司法部法学教材编辑部编审的民族区域自治法统编教材。此外,司法部法学教材编辑部组织编写了全国高等学校法学教材《中国民族法学》(吴宗金主编,1997年法律出版社出版),继承和发展以往民族法学教科书的优良传统,在体例和内容上有新的突破,该书还在日本被译成日文,由成文堂出版(吴宗金主编,西村幸次郎监译)。
十年间,关于民族法学的一批高质量的研究专著也相继出版,时至今日,这些作品仍然具有极宝贵的参考价值。代表性的有:《中国法律在少数民族地区的实施》(张晓辉主编,1994年5月云南大学出版社)、《中国民族区域自治史纲》(张尔驹著,1995年1月民族出版社)、《民族法学通论》(吴大华著,1997年7月中国方正出版社),《民族法制的理论与实践》(吴宗金著,1998年4月中国民主法制出版社)、《中国民族立法理论与实践》(吴宗金、敖俊德主编,1998年8月中国民主法制出版社)等等。
第三阶段,从2001年到现在,这是民族法学发展的兴盛阶段。这个阶段是以2001年民族区域自治法的修改作为起点,以建立民族法学博士学位点作为重要标志。
2001年2月28日,九届全国人大常委会第二十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》,这是民族区域自治法自1984年制定、颁布以来的第一次修改。这次修改,不仅再次以国家基本法律的形式确认了民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度的法律地位,而且还根据民族区域自治法于1984年制定、颁布以来变化了的形势,以及实行改革开放政策所取得的巨大成果和国家在各项民族工作中所取得的新鲜经验,对民族区域自治法从指导思想到具体内容,都作了重要的修改、补充和完善。
随着《民族区域自治法》修正案出台,依法治国的民族法制环境问题和特色问题研究,特别是建设法治政府的民族事务管理法治化问题、《民族区域自治法》实施机制建设问题、市场经济与民族区域自治问题、西部大开发与民族区域自治问题等等,又进入了新的研究高潮。这期间关于民族法学的论文也有很多是围绕着民族区域自治法的修改而撰写的。2001年6月22日至24日在北京成功举办了“民族区域自治国际学术研讨会”,参加会议的有包括中国、美国、英国、意大利、德国等共16个国家的代表59人,其中中国代表37人,其他国家代表22人。举办以民族区域自治为主题的国际学术会议,在中国乃至世界都是首次。会议主要涉及以下几方面:民族区域自治的国际比较、民族自治与法制建设、自治与人权、自治与发展、民族自治在各国的实践、民族自治与民族和谐、民族区域自治的未来等等。研讨会的论文收录在《国际视野中的民族区域自治》(王铁志、沙伯力主编,民族出版社2002年版)一书中。2004年,《民族区域自治法》颁布二十周年,纪念性文章更为常见,较有代表性的有吴宗金、匡爱民的《20年民族区域自治法学研究回顾与展望》(贵州民族研究,2004.1);吴大华的《中国的民族问题与区域自治制度——纪念《民族区域自治法》实施20周年》(《中国民族》2004.9)等。此间研究民族区域自治的专著有:《民族区域自治制度》(陈云生著,经济管理出版社2001年版)、《民族区域自治与社会主义市场经济》(王允武著,成都天地出版社2000年版)、《中国民族区域自治法学》(吴宗金主编,法律出版社2004年版)、《民族区域自治法通论》(宋才发主编,民族出版社2004年版)。
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这一阶段,民族法学的研究更加系统化,以民族法学作为主题的专著越来越多,具代表性的有:《中国民族法学》(吴宗金、张晓辉主编,法律出版社2004年版)、《中国民族法制研究》(苏钦著,中国文史出版社2004年版)、《民族法律文化散论》(吴大华著,民族出版社2004年版)、《中国民族法学体系通论》(宋才发等著,中央民族大学出版社2005年版)、《中国少数民族经济法通论》(宋才发等著,中央民族大学出版社2006年版);同一时期,有关自治地方、自治权的研究也渐渐成为了热点,如:《西部大开发中的民族自治地方经济自治权研究》(刘惊海、施文正主编,内蒙古人民出版社2003年版)、《中国少数民族自治地方立法研究》(王允武主编、田钒平副主编,四川人民出版社2005年版)、《自治权理论与自治条例研究》(张文山等著,法律出版社2005年版)。
特别需要指出的是,2003年4月中央民族大学和云南大学获得民族法学博士学位授予点。这标志着中国的民族法学及其学科建设已经进入了空前的状态。
民族法学博士点建设的过程,也是促进民族法学研究的过程,以此为依托,无疑推进了民族法学的研究。
二、三十年来的民族法学研究
十一届三中全会以来的民族法学研究发展经历了从基础理论研究到理论体系构建的发展过程,研究成果多受到法律法规的出台以及重大政治生活的影响。归结三十年的民族法学研究,主要集中在以下几方面:
(一)民族法学的基础理论研究
1、关于民族法学的概念:提及民族法的概念,有些学者认为其首次出现于1884年恩格斯发表的《家庭、私有制和国家的起源》一书:“雅典人比美洲任何土著民族都前进了一步,相邻的各部落的单纯的盟,己经由这些部落融合为统一的民族所代替了,于是就产生了凌驾于各个部落和氏族的法权习惯之上的一般雅典民族法;只要是雅典的公民,即使在非自己部落的地区,也取得了确定的权利和新的法律保护。”[8]但通过上述文字可以看出,恩格斯并未在这段话中给出“民族法”的相关阐释,因此,笔者认为,更为恰当的说法是“民族法”一词首次出现在这本书里。而对于国内的学者,首先提出使用“民族法学”一词的,也有本文由http://收集整理争议。有些学者认为“民族法学”最早是由史筠教授提出的[9],而笔者经过对80年代文献的梳理,认为“民族法制学”概念是史筠教授首先提出来的,[10]而“民族法学”一词,最早见于1981年茂敖海的《试论创立民族法问题》,[11]文章中尽管没有给民族法学下定义,但全文研究的已经是民族法学领域内的问题;而首提概念的应是朱文成,他在文章中提出“建立一门专门研究民族立法、民族法、民族法制等问题的新型学科——民族法学”;[12]而专论民族法学问题的文章,始见于1986年5月,即中国法学会第二次会员代表大会论文中吴宗金的《关于建立我国民族法学刍议》
就民族法学的概念,众学者说法不一。史筠教授认为:“民族法学是研究一切多民族国家内部如何用法律手段处理和调整民族关系的学科。”[13]吴宗金教授认为:“民族法学是以民族关系的法律现象为研究对象的科学。”[14]张晓辉教授认为:“民族法学是研究各民族法律的学问”。[15]徐中起教授简单地概括为:“‘研究民族法’就叫民族法学。”[16]白明政则认为:“民族法学,是研究以法律手段调整民族关系的科学。”[17]新时期,仍然有学者在潜心研究此概念,牛文军提出:“民族法是指国家或其授权机关制定和认可的,调整民族之间以及国家与民族地区之间的权利义务关系的法律规范的总和。在这个根概念之下,可依据不同的标准,诸如立法主体不同、权限不同等,对民族法进行再分类,形成次概念系统。”[18]
2、关于民族法学的研究对象:史筠在谈到开拓民族法学的研究领域时提出:“我们不仅要注意研究我国历史上的民族法制,还应广泛地研究当代世界各类多民族国家的民族法制,研究其得失,从中吸收国际上的经验教训,以推进我国民族法制建设和民族法学的发展。社会主义的多民族国家苏联的民族法制是很值得我们认真研究的。”[19]吴宗金认为:“民族法学的研究对象,主要是民族区域自治的基本问题。但它的研究范围也不只限于《自治法》。作为一门学科,首先就必须学习研究马克思主义、毛泽东思想关于民族问题、民族区域自治等问题的论述;第二,研究民族法学的产生、发展和消灭的规律性,包括我国古代少数民族的习惯法和成文法,如象苗族的“团规”、侗族的“款条”、瑶族的“石牌制”等等,也应包括中国封建社会法典中的有关问题,还应包括研究国外的有关问题,更主要的是研究马克思主义产生以来的社会主义国家的有关民族法律法规;第三,研究民族法学的本质、原则、地位和作用等;第四,研究宪法中关于民族问题、民族区域自治制度问题和《自治法》的条文;第五,有关党和国家的民族政策和法规文件;第六、其他部门法有关民族问题的规定;第七,民族区域自治机关制定的自治条例和单行条例,地方党委和国家机关的有关民族问题的规定;第八,《自治法》和有关法规的监督和法律责任问题。第九,民族法学的特点、内容、形式、体系,以及与其他学科密切相关的问题等等。”[20]吴大华则将研究对象从广义和狭义两个方面分析:“从广义上来说,民族法学的研究对象,可以根据研究的需要,研究世界上各个民族的法制问题,既可以把一个民族的法律和制度问题作为专门对象,也可以把一些民族的法律和制度问题作为专门的研究对象,这是就一般民族法学来说的。从狭义上来说,民族法学的研究对象,就是研究我国少数民族的法律和制度问题。”[21]崔洪夫、李仁玉将民族法学的研究领域概括为四个方面:“(一)民族法学的基本理论领域。(二)民族法制史领域。(三)外国民族法制领域。(四)我国民族法制建设领域。而我国民族法制研究,主要包括下列内容:(1)民族法制运转状况研究。(2)民族区域自治法的运行实效研究。(3)各部门法在民族地区的变通适用研究。(4)对民族权利保护的研究。(5)对民族地区自治条例和单行条例的研究。(6)对民族工作法制化的研究。”陈粹华认为:1、研究构成民族法律体系的现行的民族法律法规为主;2、研究中外有关解决民族问题方面的法律法规制度的比较及其发展历史;3、研究我国民族法律法规与有关学科的关系;4、研究民族法律法规的实施情况。[22]白明政专门撰文说明民族法学的研究对象,他认为:“民族法学作为我国法学体系中的部门法律学科,它的研究对象可分为两个大的方面:一是对民族法自身的客观发展规律的研究,包括民族法的产生、发展、消亡、制订、执行、遵守等问题;二是对现实的民族问题及其法律制度,以及民族法的地位作用和基本原则等的研究。首先,研究民族法的产生、发展和消亡的规律或者叫民族法制史。其次,研究马列主义,毛泽东思想关于民族法制的思想和理论。第三,研究我国现行的社会主义民族法律制度以及民族区域自治地方的立法和司法工作。第四,研究民族法的调整对象和基本原则、适用范围及法律效力、民族法律关系、事实和行为等。第五,研究民族法学与其它相关学科的联系。”[23]余孟孚简单地将研究对象概括为:“把民族法学的研究对象归结为民族法,是比较准确全面的。”[24]李徳洙则指出了几个具体研究方向:“(一)对民族立法中实际问题的研究。(二)要根据党和国家的十年规划和“八五”计划纲要,重点研究九十年代,或是更长一点时间的民族地区改革开放中的经济发展的法律问题。(三)重视如何通过加强法制建设,维护民族地区稳定的研究。(四)要研究发展民族教育、科技、文化等方面的法律问题。(五)要研究民族法的遵行问题。”[25]
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3、关于民族法学的性质和地位:学者们对民族法学的性质和地位发表了各种不同的见解,主要有以下三种观点:[26] (1)民族法与国家法和国际法处于同等地位。国家法是调整国内阶级关系、经济关系和人身关系的法律规范的总和。国际法是调整国家之间和各种国际组织之间各种政治关系、经济关系和其他关系的法律规范、条约和国际惯例。民族法与国家法和国际法处于同等地位,处于同一层次,而不与各部门法处于同一层次。它是调整民族关系的法律。(2)民族法是属于国家基本法,它属于国家法的范畴。民族法学是一个独立的部门法学,作为国家基本法,民族法受国家根本大法宪法的指导,是国家法的组成部分。作为一个独立的部门法学,民族法学与刑法学、民法学、经济法学、诉讼法学处于同一层次。(3)民族法属于国家法的组成部分,但它并不构成一个独立的法学部门,而仅属于一个独立的综合性的法学学科。任何多民族国家关于民族关系和民族工作的法律都不过是国家法的范畴,民族关系只不过是国家社会的社会关系的一个方面,它和政治关系、经济关系、人身关系一样,无不打上国家的烙印。以民族法律为研究内容的民族法学不可能象民法、刑法、行政法那样,成为独立的法律部门,只能形成一个独立的综合性的学科。在上文中,两位作者表达了他们的看法,“我们同意第三种观点。民族法,不论是民族关系的法律,还是民族工作的法律,都不过是国家法的组成部分,都必然体现国家的意志,而不能超越于国家意志之上。”
进入21世纪,少有学者就民族法学的性质问题进行研究,但是民族法学的性质问题依然是民族法学的基本问题。熊文钊提出:“只有明确了民族法学的性质,才能够奠定民族法学的理论基础。民族法学是研究民族关系法律调整问题的一门综合性学科,而不是一门独立的部门法学。”[27]
4、关于民族法学的研究方法:提及法学的研究方法,不能不谈到方法论。因此有的学者提出:“民族法学研究和其他社会科学的研究一样,必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论。在这一科学方法论的指导下,根据民族法学是一综合性学科的特点,在研究方法上,除采用传统法学学科的历史分析和规范分析的方法外,更重要的应采用诸如实证调查、相关分析、统计分析、迥归分析、跟踪分析、比较分析等现代的科学研究方法。开展民族法学研究,必须坚持理论研究与对策研究相结合,坚持历史分析和现实分析相结合,坚持综合分析与具体分析相结合,坚持法学分析与经济学、社会学分析相结合,坚持法规分析和案例分析相结合。当然,这些研究的具体方法在民族法学的不同研究领域和不同研究课题上应各有侧重。”[28]余孟孚在分析研究方法时,首先分析了民族法学的特点,他认为基于民族法学的广泛性、复杂性、差异性和变动性的特点,民族法学的研究方法应该采用:“理论联系实际法、抽象法、比较法和阶级分析方法”。[29]蓝克宽认为民族法学的基本研究方法是理论联系实际,方法大致可以分为二类:即办案法和专题研究法。[30]
5、关于民族法学的指导思想和任务:有学者撰文认为:“民族法学研究的指导思想是马列主义、毛泽东思想。开展民族法学研究必须坚持马克思主义的民族观和法学观。在这一指导思想的指导下,民族法学研究的基本任务可以概括为:必须为国家的统一和国家的主权领土完整服务;必须为维护民族平等、民族团结和保护民族权利服务;必须为发展民族地区的经济和繁荣民族文化服务;必须为推进我国民族法制建设服务。”[31]
6、关于民族法学的原则:白明政以此项内容作为主题展开研究,他认为民族法学的原则应包括:“(一)民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的原则。(二)国家统一和民族区域自治相结合的原则。(三)加速发展民族自治地方经济、文化的原则。(四)尊重少数民族语言文字、风俗习惯和宗教信仰的原则。(五)维护社会主义法制统一的原则。”
7、关于民族法学的体系:余孟孚认为:“民族法学的体系,主要是指它的结构问题,是民族法学由哪些部分组成的问题。从整体来说,民族法学体系可分为总论和分论这两大块。在总论部分主要阐明民族法的基本理论,基本问题。在分论部分,主要是论述民族法在各个社会领域的表现。”[32]
8、关于民族法学学科体系:2004年,宋才发提出构建我国民族法学学科体系有着重要性及可行性,表现在:构建我国民族法学学科体系有了一定的现实基础;民族法学是一门新兴的法学学科;有利于民族法学学科自身的发展与完善;有利于推动和加快少数民族及民族地区各项事业的发展;有利于各民族院校长远的、向高层次的发展;构建民族法学学科体系具有十分重要的现实针对性和可行性。继而他提出应该将民族区域自治法学作为构建我国民族法学体系的基石,因为《民族区域自治法》是构建我国民族法学体系的政治基础、实践基础、理论基础和法律基础,民族区域自治法学是一个完整的、独立的法律体系,它构成了我国民族法学体系的完整基石。[33]2007年又有学者提出:“民族法学作为一门独立的学科,它以调整民族关系的民族法律为主要研究对象和研究任务,同时作为一门综合性交叉边缘学科,还以民族与法律、法律与民族的有关问题为研究范围,这其中就包括对少数民族习惯法的研究。”“应该围绕民族法学特有的研究领域,从学科研究的内容与范围,学科研究理论和学科研究方法三个方面进行其学科体系构建。”[34]
(二)民族区域自治法学理论研究
关于民族区域自治法学的建立:早在1990年,有学者就提出应该建立民族区域自治法学,并论证了建立的客观依据:“民族区域自治法学建立的理论依据之一,是马列主义关于建立民主集中制的多民族统一的国家学说。理论依据之二,是马列主义关于在多民族国家实行民族区域自治的思想。理论依据之三,是马列主义关于多民族国家进行社会主义法制建设时,必须坚持民族平等、团结和互助的思想。”[35]
民族区域自治法学并没有作为一个学科建立,因此后来的研究,都集中在民族区域自治的法学研究或民族区域自治法的研究,相关研究成果分别在吴宗金、匡爱民和方慧的文章中做了详细介绍。[36]
(三)民族立法理论研究
1、民族立法的提出:“民族立法”作为学理对象出现得较晚,目前国内尚无介绍其它国家使用此概念的详实资料,我国使用这一概念的时间,应该是党的十一届三中全会之后。在1979年6月召开的五届人大二次会议上,全国人大民族事务委员会(这也是全国人大在五十年代最早设立的专业委员会之一)得以恢复设立。同年10月,在民族事务委员会第一次办公会议的纪要中,明确提出了要加强“民族立法”工作和“民族法制”建设,这是我国法制史上首次出现民族立法概念。此后,由于民族立法很快纳入全国人大常委会的工作日程,以及相关研究的陆续开展,民族立法这一概念才被逐步广泛地使用。[37]
2、民族立法的一般理论:1997年,吴大华提出民族立法应该:“首先确定民族自治地方自治立法规划;坚持民族立法的“不抵触”原则;民族自治地方立法要严格遵守立法程序;民族立法要突出“民族特色”和“地方特色”; 要注意提高民族自治地方立法的质量。”[38]针对民族立法的概念,牛文军提到:“所谓民族立法,也可称民族法的创制,是指拥有立法权的国家机关依照法定职权和法定程序进行的,制定(认可)、修改、补充或废止有关民族问题的法律以及其它规范性文件的活动,是多民族国家处理国内民族关系的最重要的国家活动。此一定义渗含着民族立法与其它立法活动的重要区别:民族立法是关于处理民族关系问题的法律、法规的创制活动,此乃民族立法在内容上区别于其它立法的主要特点;民族立法既可以是创制独立的法律,如民族区域自治法或自治条例等,在此民族法表现为一般性规定,也可以是在其它法律法规中规定的相关条文,如宪法以及民法等许多部门法均含有处理民族关系或在民族地区适用的法律条文,在这里,民族法则表现为特别性规定,这又是民族立法在形式上与其它立法之不同。”[39]
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三、民族法学研究存在的问题及展望
(一)民族法学研究存在的问题
民族法学发展至今,取得了很多成就,但是问题依然存在。
1、在一些重大民族法学问题上,学者尚未形成共识。例如关于民族法学的概念,前文已做了详细说明,但作为一个蓬勃发展的学科,至少应该有一个权威的概念,并统领整个理论的发展延伸。遗憾的是目前依然处于仁者见仁,智者见智的阶段,三十年的历程,学者今天还在以此为题大书特书。同样的,民族法学的渊源、体系等依然是讨论的热点,历时时间长,表明问题的重要性,但是长时间在此类问题上做文章,未免有浪费时间之嫌。
2、民族法学研究存在着低层次重复的问题。由于中国法学界缺乏科学严谨的学术规范,民族法学研究与法学其它分支的研究一样,低层次重复的情形比较严重。综观研究成果,就民族法学的概念发表的文章较多,但大多是就他人的概念进行总结,分析,然后再行提出一个所谓的“新概念”。九十年代中期,民族法学的意义成为研究热点,一时间,文章的题目均以意义为核心内容。民族区域自治法修改通过后,学界又掀起了自治法研究的新高潮,这种一窝蜂似的研究是极不可取的。
3、民族法学的研究注重历史,没有与现实紧密连接;注重研究本土情况,没有更多地放眼世界。当然很多学者认为中国与世界上其他国家基本情况不同,要解决的基本问题不一样。我国的民族问题有其特定的历史背景,发展渊源,不好借鉴他国,也无需借鉴。实际上这就是一种狭隘的观念,今天看我们的民族法学研究广泛性和开放性不够,思想观念和创新思维有待改观和提高,恐怕也正是缘于此。
4、民族法学研究理论探讨过多而忽视了实践功能的开发。综观三十年的民族法学研究成果,不难看出,偏重理论探讨的文章、著作比比皆是。而在理论探讨的文章中,关于民族法学的概念、研究意义与方法等又占了上风。理论探讨固然重要,但无论多么高深的理论,如果不指导并联系实际就会显得苍白无力。多年来民族法学的很多问题没有得到很好地解决,原因概在此。
(二)民族法学研究展望
笔者认为,对于解决我国民族问题,民族法学研究任重道远。未来的研究主要应集中在三个“建设”上:一为队伍建设;二为理论建设;三为任务建设。
1、队伍建设
纵观三十年,民族法学的研究在前二十年极为热烈,尤以90年代最为突出。进入二十一世纪,民族法学的研究似乎呈现了青黄不接的局面,老一辈民族法学学者虽仍继续致力于此项事业,中青年民族法学学者却并未形成合力,且缺乏领军人物,因此使得民族法学的研究略显冷淡。虽然近几年专门从事民族法学教学和科研的专业人员在不断增多,但相对地说,离专业队伍的要求还相差甚远。长期从事民族法学专业人员屈指可数。有造诣的专业人才就更是微乎其微了。人才是关键因素,振兴民族法学的希望在民族法学者。
从民族法学研究的管理角度看,中国法学会民族法学研究会自1991年成立以来,只在1992年举行过一次年会,两次换届会,理论研讨会或专题学术会少得可怜。组织健全却不发展,严重阻碍了民族法学者的研究及参与的热情。静观其他法学会,正是通过一届届的年会或者各种专题研讨推出新人新作,民族法学研究会,振兴的时机到了。
2、理论建设
近三十年的民族法学发展历程表明,尽管学术界已经就民族法学的理论问题做了多方面地探讨,但至今仍未有统一的权威性的民族法学概念的出台。今后,民族法学的研究绝不能再拘泥于对概念的阐释,而应向更深层次飞跃。笔者认为,应该着手完善两个体系。一为理论体系,二为学科体系。谈及理论体系,笔者认为应该尽快确定民族法学的概念、研究范围、对象等基础理论,进而开始民族法学的理论构建的伟大工程。今后学界是否应该着手研究民族法律关系、民族法制、民族法治等理论,尽早形成完整的民族法学理论体系,并为民族法学的学科体系的建设奠定理论基础。
关于民族法学学科体系的构建,早有学者撰文。目前学者们也在尝试,但笔者认为理论体系的不完整使得学科体系的建设如同无本之木,无源之水。尽管目前已经有两所学校获得民族法学博士学位授予点,但作为一个学科,特别是作为一个具有博士学位授予权的学科,应当有博大精深的理论支撑,这方面尚显不足。
我们加强学科建设的直接后果是培养民族法学的专业人才,继而通过人才再去振兴民族法学,形成良好的循环态势。目前学科建设的征途中,还有诸如课程建设、教材建设、师资建设等诸多问题亟待解决。
3、任务建设
民族法学研究应为法制建设服务。[40]而今天的民族法学研究还没有很好地担当其历史使命。依法治国与民族工作法治化,国家民族立法,民族自治地方的民族立法等民族法制实践,包括西部大开发、市场经济、国际经济一体化等在民族方面的法律问题,没有得到解决。呼声较高的民族自治地方自治权的行使、自治法的高效实施、散居民族权益的保护、少数民族习惯法的适用等等一系列实际问题目前依然停留在理论的探究阶段,上述权利的实现,也正是民族法学研究的使命之所在。
笔者认为,当前民族法学的理论研究应该紧密围绕自治权的相关问题进行。自治权是民族区域自治制度的核心,也是少数民族当家做主的体现形式。要想保证自治权的充分行使,必须要着重解决两方面的问题:一是首先实现上级国家机关的职责;另一是自治地方运用法定的自治权制定相应法规,也即确保《中华人民共和国民族区域自治法》自治法第19条(“制定”自治条例和单行条例)和第20条(变通执行或停止执行“权能”)规定的法定程式的实际运行环境和空间。
