时间：2022-11-22 08:59:53
问题提出
20世纪70年代以后，理论界开始将中央银行的独立性（CBI，central bankindependence）与通货膨胀现象联系起来，并进行系统论证，当时，在分析经济生活中的通胀现象时，人们发现：虽然各国中央银行都把物价稳定作为货币政策的唯一目标或目标之一，但在现实中货币政策总是经常发生偏离稳定物价目标的现象，对于这种偏差，人们普遍认为中央银行独立性较高国家的通胀水平要比中央银行直接受政府控制的国家低一些，其理论依据是大部分人认为提高中央银行独立性可以防止财政赤字货币化，同时中央银行的独立性作为解决通货膨胀偏差问题的理论越来越受到关注，因此本文提出中央银行独立性与通货膨胀关系的讨论以及寻求相应的对策。
问题分析及研究
理论分析
政治性经济周期理论。政治性经济周期理论说明了必须保证央行的独立性：经济的运行往往围绕大选波动，大选之前，政府为了维持较高的经济增长速度，往往扩大总需求，从而导致通货膨胀。于是在大选之后，政府会实施紧缩性的货币政策，用以抑制通货膨胀。
中央银行保持独立的必要性。中央银行不具有独立性，即它会受制于政府的影响，政府作为一个国家的领导者，需要注意国家各个方面的问题，关注的侧重点也应根据情况调整，在这诸多方面和稳定物价发生冲突时，政府往往会以牺牲物价为代价，如果中央银行完全按照政府的指令行事，一是会造成货币超发；二是降低货币政策的稳定性。
数学模型分析
本文结合货币数量论方程P=MV/Y和国民收入恒等式Y=C+I+G+NX，为保证数据的一致性，我们对相关变量取对数，可得到以下价格水平的变量影响式：
Pt=-115A3-464.39GINIt+34.90InINVt+（32.46GINIt-1.69InTNVt）×CBIt+0.77Pt-1，-0.78Pt-2（1）
式中P榧鄹袼平，CBI为中央银行独立性，GINI是基尼系数，c为消费，INV为固定资产投资，EXM为外汇占款，随机误差项u表示其他政策性因素等，t表示期数，olkit。考虑到中国人民银行从1984年开始专门行使中央银行的各项职能，以及各项数据的可获得性，因此本文数据选自1984-2007年。通过实证检验并且对不相关变量进行取舍，得到下式：
Pt=P（pt-1，……，Pt-k，CBIt，GINIt，InCt，InINVt，InEXMt，u）（2）
这里将我国1984年至2007年的GINI和lnINV的数值代入（2）中CBIt前面的系数项，可得以下数据：
从表1可以看出始终存在CBI+的系数小于零。得到结论――中央银行独立性与通货膨胀呈负相关的关系。分析上面的结果，进行回归，在给定显著水平为5的情况下，查F分部，T分部临界值表得：
F0.05（3.19）=3.13
显然F检验和T检验都是符合要求的。
因此得到结论，通货膨胀与中央银行独立性之间存在着一种负相关关系，当一国央行的独立性有所提高，通货膨胀率也会有所下降。
实证研究
中国CBI指数与通货膨胀的关系如图1。
从图1可以看出，我国CBI的与通货膨胀率之间存在负相关关系，因此提高中央银行独立性对于在长期中实现物价稳定的目标，是非常必要的。由CBI的取值分布可以看出，中国目前的中央银行法定独立性仍然有待增强。
对策及建议
鉴于独立的中央银行能较好地抑制通胀的分析，我国要防止通货膨胀，可以采取逐步提高人民银行独立性的方法来帮助达到目的。近期内可以通过以下措施提高人民银行的独立性：
加强货币政策委员会的作用。应当改变货币政策委员会中学者过少，任期过短的情况，增加金融专家在委员会中所占比重。同时强化货币政策委员会的决策权、减少其行政依附性，考虑规定货币政策委员会的职责、组成和工作范围。
通常我们将中央银行的职能分为三部分，即发行银行、国家银行和银行的银行。虽然也有其他归纳方法，如美国132 所大学的通用教科书《货币、银行和经济》认为中央银行有两个主要职能：一是控制货币数量与利率，即控制货币供给的职能；二是防止大量的银行倒闭，即最后贷款人职能；此外，还有一些日常职能，如为商业银行和政府提供服务，发行通货，充当政府顾问等职能。〔1 〕我国青年学者陈晓先生的博士论文《中央银行法律制度研究》，将中央银行的法定职能归纳为公共服务、宏观调控和金融监管三个方面。〔2〕显然， 上述几种观点的区别更是明显。无疑，中央银行作为发行银行和国家银行的职能是没有争议的。但对中央银行作为银行的银行，究竟应包含哪些内容存在着较大的争论。
从中央银行的演变过程看，早期的中央银行主要是作为政府（国家）银行而存在的，如1668年的瑞典国家银行，1694年的英格兰银行，稍后建立的中央银行则更多地是为了发挥发行银行的职能，如1816年拿破仑战争结束时创立的奥地利国家银行，是为了恢复国家货币价值而建立的，以后德国、瑞士和意大利建立的中央银行大多出于统一货币发行的需要。英国经济学家查尔斯·古德哈特（charles gooelhart ）指出：“1900年以前，有关中央银行的作用的经济分析主要集中于是否应当集中发行钞票和进行国家黄金储备，而如果集中，中央银行又如何控制这个问题”。〔3〕可见，早期的中央银行并没有银行的银行这一职能。
然而，中央银行一旦拥有国家银行和发行银行的职能，它们在银行系统内的中央地位，它们作为政府银行的“政治”权力，它们对国家大部分的铸币储备控制，以及最重要的是它们通过商业汇票的贴现而提供额外现金、货币的能力，使它们变成了银行的银行：商业银行不仅持有它们自己的一大部分（现金）储备，以同中央银行取得平衡，而且在困难时刻还要依赖中央银行提供流动资金。古德哈特指出：“在19世纪初创立的中央银行的多数例子中，它们作为银行的银行作用的全部结果在初创时还只能模糊地察觉到，这些职能是从该系统内部各种关系中自然地发展起来的。”〔4〕我们知道， 英格兰银行的“最后贷款人”职能，还是白芝浩1873年在《伦巴特大街》里首次揭示的。
那么，银行的银行职能具体内容是什么呢？古德哈特指出：“在历史的经济过程中，这种地位的建立是为了承担起责任使中央银行去发挥它自由决定金融管理的特定艺术，普遍地对银行系统的健全予以全面的支持和负责。”而“这种管理有两个（相互联系的）方面：一个是同经济中货币总状况有关的宏观功能与职责；另一个是同银行系统（个别）成员的健全与福利有关的微观功能”。〔5〕后来， 前一种宏观职能我们将它称为货币政策，后一种微观职责则称为金融监管（或银行监管）。中央银行的演进表明，中央银行作为银行的银行职能逐步得以加强，以致到纸币本位制确立以后，银行的银行职能的两个方面：货币政策和金融监管，成为中央银行的主要职能。若将中央银行的职能界定为发行银行、国家银行、银行的银行，即使不能说其是错误的，但其至少也是不正确的。
事实上，只有当中央银行具有银行的银行职能以后，它才成为一家真正的中央银行。众所周知，早期中央银行有不少原来是商业银行，即使当它承担了中央银行的部分职能如发行银行、国家银行，它也依然从事商业银行业务。例如，在英国，《1844年银行特许条例》将银行分为两个部：一是发行部，负责货币发行；二是银行部，从事普通商业银行业务。后来，出现了承担银行的银行职能的需要。显然，这种职能和它们同时具有的商业银行身份存在利益冲突，并且这种冲突是根本性的和难以调和的，结果是，中央银行只能放弃商业银行业务，它们变成了纯粹的中央银行。限制或“剥夺”中央银行私人股东的权利甚至将商业银行收归国有也出于同样的原因。例如，《1946年英格兰银行法》将英格兰银行收归国有（当然，先前的股东得到了补偿），同时，该法授权英格兰银行管理商业银行。根据该法第4条的规定， 英格兰银行有建议权、要求权和一定条件下的命令权。〔6〕
早期建立的中央银行大多同时具有货币政策和金融监管的职能，英格兰银行便是一个很好的例子。直到1997年5月以前， 英格兰银行的监管职能一直在强化之中，《1979年银行法》、《1987年银行法》的其中一个重要内容是授予英格兰银行更多的监管权力。根据1985年政府的《银行监督》白皮书，在英格兰银行内部设立了由财政大臣和英格兰银行总裁共同组成的银行监督委员会以协助银行（该行设有银行监督处）完成监督职责，〔7〕毫无疑问，金融监管是英格兰银行的法定职能。 其他如意大利、澳大利亚、荷兰、葡萄牙、爱尔兰、希腊等国也有类似情况。如1975年，对葡萄牙信贷机构的监管权也由财政部转至中央银行。1982年，希腊的金融监管权由通货委员会转交中央银行。而修改后的《新西兰储蓄银行法》扩大了中央银行的监督权。〔8 〕但是有些国家的中央银行一直没有同时兼有上述两种职能。如德国、法国、日本、加拿大、挪威、瑞士、瑞典等，究其原因，除德国中央银行一向独立性较强（二战时除外），因而没有取得金融监督权力外（这一点下面会加以讨论），其他国家的中央银行大多从属于财政部，财政部将其视为自己的下属机构，金融监管就由下属别的部门负责了。当然，仅有这一点还不足以说明问题。美国的情况比较复杂，美国联储有一定的监管权力，但美国还有一大堆政府监管机构，它们之间的职责在法律上是清楚的，在实践中是相当不清楚的。如果严格归类，应当说是没有监管权力的。
古德哈特指出：“在各国，中央银行都在支持其商业银行方面发挥某些作用，因为只有中央银行才能提供最后贷款者的援助；但是，中央银行同为此目的而专门成立的各种政府机构和私人机构如何分担保险、监督和调节的职能，各国却不尽相同，无论是比较狭义的银行系统而言，还是就比较广义的金融体系而言”。〔9〕当然， 这种不同本身不一定成为问题。但是，“由于在70年代和80年代期间各种结构变化表面上破除了银行系统与其他金融中介之间的障碍，因此，以中央银行为一方，同以其他政府管理机构和保险机构为另一方的职责分工问题，就成了主题”。〔10〕金融创新提出了一个新的问题，即中央银行是否具有金融监管职能？
概括起来，支持者的理由大致有以下几个方面：
第一，货币政策和金融监管是两种相互联系的职能，金融监管职能是中央银行有效实施货币政策的前提和必要措施。因此必须由中央银行统一行使。如在澳大利亚，虽然承认在某些情况下，中央银行的监管责任与其货币调控职能可能出现冲突，但“坎贝尔委员会”和“马丁小组”一致认为只有中央银行才能最有效地将这两项职责协调起来。澳大利亚储备银行不仅应继续保留其金融监管职能，而且应通过立法扩大其监督权。〔11〕
第二，强有力的金融监管机构是实施有效金融监管的前提，独立的中央银行是最强有力的金融监管机构，而分类设立只负责监管而无其他职能的金融监管机构只能造成监管的松驰，并造成极为不利的结果。美国联储前主席沃尔克就持这种观点：“根据美国的经验，最不利的选择是让一个除监督某一类机构之外没有其他任何职能的机构来搞银行监督。美国的储蓄和信贷行业曾是这种情况……实际情况是，这种监督当局实际上被他们的监督对象控制着。……这个
行业的很大一部分已破产。……大多数估计，今后几年用于挽救存户的支出，大约要在2500亿美元以上。这就是监督不严格的教训”。〔12〕沃尔克先生的观点还可以找到实证分析的印证。英国学者古德哈特和斯哥梅克1993年对24国全国性的104家破产银行进行了调查， 评价中央银行货币政策和监管职能应该联合还是分离，其中一个结论是：与实行货币政策和监管职能分离体制的国家相比，联合体制国家的破产数较少。〔13〕不过这本身并不能说明问题，正如作者在随后指出的那样：“银行破产数少的体制并不一定在福利上是有效的”。〔14〕支持者的其他理由还有诸如中央银行拥有实施金融监管所必需的信息和充足的资源等。〔15〕
反对者的理由主要是和前述的第一点理由相反，货币政策和金融监管虽然相互联系，但是两种不同性质的职能，并且这两种职能是会存在冲突的，因此应加以分离，不宜由中央银行同时兼有。例如，瑞士一个负责修改银行法的专家小组，就反对把金融监管职能由联邦银行委员会转交中央银行。其理由是为维护债权人利益而进行银行监管和实施货币与外汇政策是两种不同的职能，这两种不同职能必须由法律界限清楚的不同机构来履行，虽然这种区别不应妨碍它们之间的协调。〔16〕
笔者认为，中央银行不应兼有金融监管职能，除上述理由外，笔者还有以下理由：第一，中央银行独立于政府几乎已达成共识，事实上各国中央银行具有独立地位已是大势所趋。独立后的中央银行虽然也是公法意义上的法人，可享有公权力，但因为其独立于政府的性质，如果兼有金融监督职能，意味着政府没有金融监管职能，而这是任何一个政府都不会接受的。从法律上界定，金融监管职能无异属于行政职能的范畴，因此只能划归政府行使。这也许是中央银行获得独立的代价吧。就象当年中央银行获得金融监管职能时，要丧失商业银行职能一样。实践也说明了这一点。德国、美国等从一开始就具有独立地位的中央银行，就缺乏法定的监管职能，而几乎所有后来和现在兼有金融监管职能的中央银行，都隶属于政府。换言之，中央银行只有在隶属于政府的情况下，才有可能具有属于政府行政职能范畴的金融监管职能。英国的例子更能说明问题。在英格兰银行获得货币政策决定权两周以后，财政大臣就宣布：英格兰银行传统的银行监管职能将转移到重组后的“证券和投资委员会（sib）”。 今后英格兰银行的职责将集中在实施货币政策和保证金融环境的稳定方面。总之，中央银行的独立性和金融监管职能两者在法律上是不相容的，上述沃尔克先生的观点可能带有一个老中央银行家的职业偏见，但是笔者奇怪强烈支持中央银行独立性的陈晓博士怎么会对中央银行同时兼有金融监管职能持同样强烈的肯定意见呢？不错，中央银行实施监管比任何其他机构具有更多的信息资源优势，但这决不能成为中央银行应兼有金融监管职能的理由，如果以这种实用主义的态度去设计和衡量一种制度，那么，专制无疑是比民主更有效率的一种制度。
第二，正象古德哈特所指出的那样，金融创新使金融机构之间的界限日益模糊，通常认为，货币政策仅通过银行体系发挥作用，事实上，中央银行即使具有金融监管职能，也只限于银行监管。但随着“全能化银行”的出现和扩展，中央银行就面临两种选择，要么将金融监管职能涵盖整个金融体系，要么完全放弃金融监管职能，日益庞大而复杂的金融体系决定了中央银行只能选择后者。我们可以从德国等实行全能银行制国家的中央银行无一具有监管职能这一点找到例证。同样的例证是，最近宣布多种监管职能从英格兰银行分离出来的英国，传统的分业经营制度已经打破，形成了全能银行制度，这两者不能说没有联系。
第三，纸币本位制的确立和经济的迅速发展，使得货币政府的作用变得异乎寻常的重要，将本质上并不属于中央银行必要职能的金融监管职能从中央银行分离出来，有利于中央银行更好地有效地执行货币政策职能，古德哈特说：“中央银行更具魅力的职能是指导实现货币政策的实施”。〔17〕总之，从本质上说，一家独立的，专责执行货币政策的中央银行才是一家现代意义上的真正的中央银行。
应当指出的是，虽然中央银行不应兼有金融监管职能，但并不是说，货币政策和金融监管是可以截然分开的，恰恰相反，两者应当是密切联系、相互协调的。例如，《德意志联邦银行法》第3 条规定：“德意志联邦银行运用本法律所赋予的货币方面的权力，以稳定货币为目的，调节流通中的货币量和提供给经济部门的信贷量，并且办理国内、外支付往来的银行业务”。虽然，德国联邦银行是没有金融监管职能的，但联邦银行仍参与了银行监督工作。《联邦银行法》要求联邦银行与联邦银行业监督局之间进行密切合作。该局不专门设立自己的分支机构，而就近利用联邦银行对地区性业务的熟悉和专业知识。它们相互交换情报，这对于各自实现其任务具有重要的意义。当联邦银行业监督局打算制定一般条例时，它必须与联邦银行达成一致，而在其他场合，联邦银行仅仅参与协商。联邦银行还通过州中央银行以信用机构必须提供的报告、月报和年终决算报表为基础实行连续的监督。联邦银行将这些材料和它的评论交给联邦银行业监督局，该局则采取任何必要的措施。〔18〕
在美国，虽然对联储是否具有金融监管职能的认识不尽一致，但对联储没有对证券商和证券市场的监督职能这一点上是没有争议的。然而，尽管联储没有这方面的明确授权，却并不表明联储不参与对证券商和证券市场的监管，相反，联储积极参与有关监管活动。〔19〕根据《联邦储备系统法》第4条规定， 允许联储实施“该法所规定范围内的金融业务的必要的附带权力”。进行公开市场操作业务和作为美国的财务机构是该法所规定的金融业务，这样，监督政府证券市场和指定参与该市场的主要证券商（primary dealer）便成了“必要的附带的权力”。进行这种监管的目的，是为联邦储备系统提供信心保证，保证政府证券交易由可靠的证券商进行，这些证券商能够谨慎地从事业务活动。当然，联储的这种监管是以证券商接受主要证券商（即政府证券商）这一法定地位为前提的。1982年，负责执行联储公开市场业务指令的纽约储备银行，设立了证券商监督处（dealer surveillance unit），更密切地监控主要证券商的业务活动和市场行为。同证监会相比，联储对政府证券市场与证券商并没有管理控制和执法的权力，但是，联储的确可以通过取消主要证券商的法定地位或报告制度等手段，确保证券商自愿遵守其要求。联储对非主要证券商没有这样的监督作用，但1984年，联储对于从事政府证券业务的非主要证券商，建立了一个自愿报告制度。1985年，联储了自愿性的资本适宜度指导准则，旨在为不属于证监会、银行监督管理机构或联储监管的证券商提供一个指导。这个指导性准则试图通过附加性手段为未监管的证券商的客户提供保护。总之，联储虽然没有监管证券的法定职能，但却通过各种途径和手段积极参与了证券监管活动。证券监管尚且如此，可以想象，联储会更积极地介入与其关系更为密切的银行监管了。如审批许多银行的合并申请，并决定银行控股公司非银行活动的许可范围等，此外，还监督对禁止贷款歧视和不真实报表的法律实施。〔20〕
还应当指出的是金融监管是一个含义广泛的概念，这里所谓的金融监管，主要是指狭义的金融监管，即审慎监管，又称预防性监管，广义的金融监管，还包括存款保险和最后贷款者等，对于存款保险，各国作法不一，但对于最后贷款者职能，各国无一例外地均由
中央银行承担。因此，笔者认为以下的结论基本上是正确的：“由于两个相关因素，中央银行有重返原先基本角色的倾向：（1 ）监管功能从中央银行控制转向更为直接地服从于政府的独立机构，这是结构发展的结果。由于银行体系界定日益模糊，使中央银行更不容易规劝银行俱乐部成员在银行救援中合作，所以，中央银行更不易在自我调节的基础上组织合作，更需要转向政府的法规措施和终极金融支持；（2 ）中央银行作为唯一可获得即刻的清偿来源的角色意味着，即使货币政策和监管职能正式分离，两个机构在实践中还得有更紧密的合作”。〔21〕
还是古人说得好，天下大势，合久必分，分久必合。关键在于顺应时代潮流。
二、货币政策规范的法律选择
货币政策是一种非常重要的经济政策，并且这种重要性正日益得到加强。然而，令人惊奇的是，在这个法律的权威无所不在的法治社会，货币政策本身却依然很少或几乎没有相应的法律控制，各国立法都没有货币政策法，只有中央银行法。中央银行法虽然是货币政策法律机制的重要组成部分，但货币政策本质上是一种行为，对这样一种重要的行为，仅有对行为主体-中央银行的法律规范，而没有行为规则本身，从法律的角度看，自然是不尽理想的。当然，中央银行法中还规定了如货币政策目标、货币政策工具等内容，但对于货币当局如何通过货币政策工具的操作达到货币政策的目标这一最关键的问题，却均没有作出规定。这也是为什么长期以来，货币政策成了经济学家的专利，而法学家们很少涉及的原因。其结果就象本节标题一样，货币政策的法律机制实际上就成了中央银行法律制度。虽然还有大量的中央银行制定的法规，但那不是约束中央银行本身的行为的。
19世纪20年代英国的货币论战中，通货学派和银行学派虽然都赞成应该有一个中央银行，认为具备唯一发行权的中央银行对于经济的健康发展是必要的。但这两个学派在调节纸币发行规则的需要上存在着分歧，通货学派坚决要求有一个受约束的权威机构，银行学派则坚决主张有一个不受约束的权威机构。〔22〕这两派的持续论战后来成为经济学中争论激烈的一个理论问题，即货币政策规范理论，也称货币规范理论。所谓货币政策规范，简言之，“就是货币当局在制订和实施货币政策时所遵循的行为准则”。〔23〕在西方，自50年代以来，主要存在着两种影响最大的货币政策规范理论：一是凯恩斯学派所主张的“相机抉择”的货币政策，即银行学派所主张的不受约束的中央银行；二是货币学派所主张的“按规则行事”的货币政策规范，即通货学派所主张的“按规则行事”的货币政策规范。
这两种理论分别涉及复杂的经济学理论，笔者在这里不准备作详细阐述，只能作一简单的介绍。〔24〕所谓相机抉择的货币政策规范，其内容是货币当局为实现特定的货币政策目标而采用相应的货币政策工具时，必须根据对当时的经济运行状况的观察和对未来经济运行走向的预期作出权衡取舍，以使货币供给量的增减和利率水平的升降与经济运行态势相适应。从法律的角度看，所谓相机抉择的货币政策规范就是给予中央银行制定和实施货币政策的自由裁量权。所谓按规则行事的货币当局以特定的任务，事先制定为社会公众所周知的固定规则，然后再由货币当局来执行以完成其任务。〔25〕从法律的角度看，是要求中央银行依法办理即根据法律的具体规定制定和实施货币政策。弗里德曼进一步指出了其具体内容：由立法机构事先制定为社会公众所周知的货币供给量稳定变动的固定规则，然后再由货币当局来执行这个规则（或是由货币当局自己实施，或是由立法机构指令贯彻），以使货币供给量逐季逐月甚至逐日地按照某一具体年率比例有比例增加。为此，需要解决两个问题：（1）明确货币供给的定义。（2）说明什么是货币供给量的固定增加比率。实际上，对这两个问题的回答构成了弗里德曼货币学派理论的主要内容。需要指出的是，虽然货币学派认为按规则行事的货币政策规范比相机抉择的货币政策规范更为可行，但他们自己认为按规则行事的货币政策规范并不是一种最优规范，而是一种在现在知识水平和认识能力条件下最为可行的次优规范。随着这种政策规范的采用和对货币制度认识的深化，效果更好的政策规范就能设计出来。为了使货币政策成为私有企业经济的一根支柱，而不是对私有经济基础的一种威胁，按规则行事的货币政策规范是现时唯一可行的选择。〔26〕
周慕冰先生指出，相机抉择与按规则行事之间的争论，是两种货币政策规范理论的争论，更是两种经济哲学思想的争论。前者的经济哲学基础是：考虑到因难以预料的不确定性未来而引致的需求扰乱现象，市场经济的实际运行就会陷于周期性波动之中，从而与其理想运行之间的差距越来越大。因此，必须授予政府当局以广泛的权衡权力，进行相机干预，以使市场经济的实际运行接近它的理想运行。后者的哲学基础则是：考虑到不可捉摸的自然失业率现象的存在，市场经济的实际运行和它的理想运行之间确实存在着差异，但这种差异保证了市场经济的稳定运行，不应当用货币供给量的稳定增长来缩小市场经济的实际运行和它的理想运行之间的差异，而政府的有限干预只能限定在保证货币供应量按固定规则稳定增长这一点上。
任何一种经济理论的目的都在于提出一种政策主张，而这种政策主张又往往会反映在立法上。19世纪30年代以前，通货学派占主导地位，如《1844年英格兰银行特许条例》规定了英格兰银行的信用限额。但是，自30年代初世界性经济危机直到70年代中期，主要是相机抉择的货币政策规范占主导地位，而从70年代中期-通常以弗里德曼于1975年获得诺贝尔经济学奖为标志-开始，按规则行事的货币政策规范逐渐成为“国际时髦”，稳定货币供应量增长率的政策主张逐渐被一些西方主要工业化国家的政府当局所采纳，如美国、德国。但也有一些国家采用相机抉择的货币政策规范，如英国。
但是，从立法上看，除了通货学派在《英格兰银行特许条例》里加进了信用限额（到30年代连这一点也不存在了）外，按规则行事的货币政策规范的主张从来没有体现在立法上，70年代，中央银行采用货币学派的理论，主要是技术性的，即将货币供应量作为货币控制的重要指标，并没有接受其固定规则。实际上，经济学家关心的主要也就是这一点。结果是，中央银行一直拥有巨大的自由裁量权，虽然这也是由法律规定的。
事实上，要让中央银行按规则行事是一件十分困难的事。恰恰相反，“许多中央银行家都倾向于将其任务视为一种艺术，在施行中依靠聪明人的直觉胜过于依靠精确的分析”。〔27〕经常引为例证的一句话是，第二次世界大战前的杰出的中央银行家蒙塔古·诺曼在被问及他作出一项决定的理由时回答道：“主席先生，什么是理由？我没有理由，我只有直觉”。〔28〕更糟糕的是中央银行的行动不仅缺乏明确依据，而且对其行动的目标、效果也是模糊不清和难以评判的。美国参议员威廉·普罗克斯迈尔对联储前主席威廉·麦克切斯克·马丁的评论，就很好地说明了评价货币政策是一件令人头痛的事：“我十分敬佩你的能力。我认为你是一位杰出的和有才华的人。每个人都会同意这一点。但事实上，当你以高深莫测的专门术语显示或论述你的才华时，就好比要把牛奶蛋糕往墙上挂一样。坦率地说，马丁先生，没有特定的目标、标准和指南，国会就不可能对你实施任何监督。 我想你是明白这一点的”〔29〕。可是这位参议员还不明白的一点是，即使有特定的目标， 要监督中央银行的货币政策依然是不可能的。例如，美国1979年开始采用货币供应量指标，1982年国会试图控制它（根据按规则行事的货币政策规范，应该是遵循固定规则的）。结果，每次联储向国会报告时它总是采用不同的计算方法以符合国会规定的指标。国会的规则对中
央银行毫无作用。货币政策虽然是一种职能和权力，但更多地表现为技术和专业知识，许多中央银行甚至有一套自己的专门语言（如著名的fed语言）， 这些模棱两可的语言就象相士伸出的三个手指，让人难以捉摸。货币政策运作的不透明性，往往成为人们责难的口实。总是声称缺乏制约的权力是社会罪恶的根源的那些政治家们，尽管他们自己恨不得也有这样的权力，对中央银行的这种几乎没有什么限制的自由裁量权，大都持强烈的反对态度，这也是许多政治家反对中央银行独立性的原因。但因为人们宁愿相信中央银行也不愿相信他们-他们的守法记录更糟糕，反对中央银行有自主决定货币政策的地位（即独立性）往往不会成功，就进而反对中央银行有自由决定货币政策的权力（即自由裁量权），不过同样也没有取得成功。例如，1973年美国国会议员曾提出一个固定利率的法案，试图限制联储的自由裁量权，结果因遭到联储的强烈反对而搁浅。〔30〕
既然中央银行的自由裁量权难以加以限制，那么只能从组织法的角度确保这种自由裁量权不致被滥用。综观各国中央银行法，均采用更为注重内部权力制衡的理事会制（许多国家的委员会制后改为理事会），中国似乎是例外，但亦规定了货币政策委员会负责货币政策的决策。此外，尽管对主要的货币政策工具即存款准备金、贴现率和公开市场业务本身难以确立固定规则，但还是作了一些限制，尤其是对公开市场业务，到70年代中期以后，它事实上成为中央银行最主要的货币政策工具，但它无疑进一步扩大了中央银行的自由裁量权，因此各国中央银行法都从决策主体的角度加以控制，在美国，《联邦储备法》规定设立公开市场委员会（foml），专责制定公开市场业务的决策，并指定由纽约联邦储备银行负责执行。由于公开市场委员会实际上是制定政策的中心，因此对这个机构的规范在美国也成了一个争论问题。一些参议员甚至提讼，声称不应允许联邦储备银行行长参加联邦公开市场委员会的表决，因为他们不是由总统任命并经参议院同意的。〔31〕
金融创新使这一问题更加复杂。货币主义学派的货币供应量指标，前提条件是要确定货币定义，但金融创新使货币定义的确定变得越来越困难，货币供应量也变得更加难以捉摸，从20世纪80年代的早期到中期，尽管货币总量继续迅速增长，实质性的通货紧缩却在世界范围内出现。这种情况是货币主义学派的理论所无法解释的。还有一个问题是，金融创新使本币和外币可以方便地进行交易，因此，着眼于本国货币供应量控制的方法在技术上也存在问题。结果是，既然我们没有能力事先确定货币的特定标准和决定正确的货币政策，那么，就只能让中央银行去“相机行事”了。正如弗里德曼所说，我们最终可能要加强酌情决定的货币政策（discretionary monetary policy）。也许是时候了。
从本质上说，货币政策规范选择争论的法律焦点在于，在急剧发展和不断创新的新时代，我们应当怎样来塑造符合时代特征的法律。伯克利学派的法律变革理论已经揭示〔32〕属于“人治”范畴的压制型法，是在资源贫乏的情况下屈从于长官意志的，其放纵裁量的属性不是法律的内在要求，属于“法治”范围的自治型法，虽然为权力确立了公正和合理的程序，但却过多的消耗了社会的资源，理想的法律类型应该是两者有机结合的“回应型”法。这正是法律变革的方向。也许，货币政策的法律机制提供了进行法律创新的实验标本，这也应当是摆在我们面前的新课题。
三、结语：创新中的中央银行法
尽管由于历史和传统不同，各国货币政策的法律机制-中央银行法律制度存在着很大差异，但近年来，金融创新的影响使各国中央银行法的差异缩小了，出现趋同化的倾向。在本文中阐述的争论问题，从某种意义上说，这种争论暂时可以结束了。笔者在这里所表述的与其说是我的观点，倒不如说是揭示了变化的实质和发展的趋势。基本的结论是，承担货币政策职能的中央银行应当是独立的；独立后的中央银行不应当再承担金融监管的职能，但两者仍应保持紧密联系并相互协调；货币政策的特点和金融创新的发展只能授予中央银行决定货币政策的自由裁量权，但应创设新的法律制度确保这种自由裁量权不致滥用。
收稿日期：1999—05—18
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摘 要 企业文化是全体员工普遍认同和共享的企业核心价值观念。我国中央银行目前还没有形成系统的中央银行文化及文化模式，很难发挥出文化应有的感染、教育、导向和激励作用。本论文在经过长期思考和调研的基础上，运用理论与实践相结合、规范分析与实证分析相结合、国内研究与国际比较相结合等方法，对创建我国中央银行文化模式进行了探索和研究。
关键词 中央银行 文化建设 模式
一、文化的功能
文化对个体、群体和社会等不同层面所起的作用是不一样的。就个体而言，文化具有塑造个人人格，实现社会化的功能;就群体而言，文化起着目标、规范、意见和行为整合的作用;就整个社会而言，文化具有社会整合和社会导向的作用。
二、我国中央银行文化建设的现状
（一）思想不到位，缺乏动力。在中央银行文化建设过程中，一些领导和干部职工没有真正理解行业文化的内涵和作用，片面地把中央银行文化理解为只是搞文艺、体育活动、“职工之家”建设等等。这反映出对中央银行文化认识的偏差，直接导致文化建设的无目的性，中央银行文化与其他行业文化一样应该体现中央银行的基本信念、价值观、道德规范以及相应的思维方式和行为方式。这种背离文化建设目的的文化建设必然是短命的。
（二）领导不到位，缺乏号召力。当前，人民银行文化建设中存在的突出问题是，决策者还没有明确提出做为中央银行员工所应有的价值观标准，表现在制度文化的建设上明显滞后，业务方面内控制度不够严密科学，人事薪酬方面的制度僵化呆板，特别是人事薪酬制度还带有明显的论资排辈的烙印。职务晋升有年限限制，工资分配工龄成为最主要的影响因素，而岗位差别、贡献度本应成为决定因素的因素，却成为忽略因素。这些文化建设的关键性问题的解决只有依靠决策者的强力推动。
（三）工作不到位，缺乏影响力。表现在：1.中央银行文化建设的指导思想,不明确；2.中央银行文化建设的目标不明确；3.内容上的简单化；4.文化建设的措施不得力。因此，职工中央银行文化建设的积极性也未调动起来，也就难以产生影响，产生应有的效应。
（四）眼光不到位，缺乏高瞻远瞩和统揽全局的意识。中央银行文化建设是一项统揽全局的系统性工作，由于各个地区的中央银行文化建设只是局限于自身的实际情况，加上所处层次的不同，中央银行文化建设的立足点也有很大的差别；同时，由于经济和金融的快速发展及加入WOT的过渡日期临近，金融宏观调控的艰巨性和复杂性将会日益显现，这对中央银行充分履行职责增加了难度，各地区没有从战略的高度考虑中央银行文化建设如何才能适应今后形势发展对中央银行的要求。
三、我国中央银行文化模式创建的途径
（一）在组织模式上，我国的中央银行文化建设应该是一种从上到下的制度要求，而不能是从下到上的层层推动。中央银行文化建设其目的是辅助于管理的需要，从总行到各分支机构虽然地域上存在差别，但其所履行的职责一致，所以中央银行总行要制订出符合中央银行文化建设需要的规划，要求各分支机构按照总行文化建设要求，整体推进。这种文化建设模式既有利于上下一致，也有利于中央银行文化建设的早日生效，起到文化应有的重要作用。
（二）在制度模式上，我国中央银行文化建设在制度上应该选择比较有效的适合时代要求的建设模式。中央银行文化建设作为一项系统工程，它的建设也需要全方位的进行，而要想真正在各分支行有效的开展，这就需要从制度上制订出一整套系统的建设要求和考核办法，同时针对市场经济条件下文化建设的不同特点，在制度制订上要既保证文化建设活动的严肃性和重要性，也要结合时代特色制订出中央银行员工喜欢接受、愿意接受的制度，使文化建设真正成为中央银行员工的自觉行动，发挥文化建设起到潜移默化的作用。
（三）在推广模式上，要选择员工喜闻乐见的建设模式。因此中央银行文化建设要忌空洞的说教和僵化的形式，要从多个方面，采取多种形式，用丰富的活动结合建设的要义吸引员工参加，鼓励员工参加，使员工乐于参加，积极参加，寓建设于活动之中，通过活动使中央银行的文化信念在员工心中生根开花。
（四）在创新模式上，中央银行文化应该具有时刻保持前瞻性和科学性的意识。中央银行的文化建设要从创新上下功夫，既要树立起“胸怀祖国、放眼世界”的全球经济观念，也要树立起“立足现实、把握明天”的长远眼光，认真分析复杂的全球经济局势，积极应对瞬息万变的市场情况，为我国经济的平稳、健康发展把握方向。同时要把中央银行文化建设的创新作为一种长效机制和规章制度，使中央银行文化建设的内容随着经济发展而不断进步和完善。
（五）在推动模式上，要把领导参与作为中央银行文化建设的重要内容。中央银行文化是一种管理的辅助工具，领导要在推动中央银行文化建设过程中，既要充分发挥其导向和价值取向的示范作用，也要利用中央银行文化来影响员工，发挥文化的基础性作用。
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引言
中央银行独立性问题的提出，最早是要使其与一般商业银行相对脱离，不以营利为目的，而专注于中央银行业务。但随着国家对中央银行影响和干预的加强，中央银行日益沦为“政府的工具”，以至于其固有的职能难以实现。因此，目前各国中央银行的独立性主要是强调中央银行与政府之间的相对独立。因而所谓中央银行的独立性，是指中央银行不受外界压力、干扰的影响的履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权利、决策与行动的自主程度。当然这种独立性是有限制的，一般是相对于政府的独立。中央银行与政府的关系包括两层含义，一是央行应对政府保持一定的独立性，二是央行对政府的独立性是相对的。中央银行独立性主要包括制度独立、人事独立、财务独立和政策独立。
一、当前学术界的主要观点
基于“动态不一致理论”和“政治经济周期理论”从不同角度对通货膨胀偏差形成原因的解释，中央银行独立性的理论主线形成。以后的研究均围绕此主线展开。有学者认为，中央银行独立性、通货膨胀、固定资产投资三者间存在着相互作用[1]。中央银行独立性对通货膨胀的影响是通过固定资产投资、收入不平等这些中间因素交互作用而产生的。同时还应考虑CBI适用性区间。另一种较普遍的观点为，我国CBI应着力解决货币政策动态不一致引发的通胀以及铸币税型通胀，但就目前形势来看，建立完全独立的央行在我国仍缺乏现实性。
部分经济学家对央行独立性持批判态度，Posen经过对各国数据分析发现，央行独立性较高的国家，治理通货膨胀的成本不降反增；Tabellini认为从长期来看，就业率维持在自然就业率水平，央行独立性可能带来更高的财政赤字、更高的实际利率和更低的储蓄率，从而对生产产生一定负面影响；前美联储主席Blinder认为，从现有数据来看，即使在短期，也看不出央行独立性对通货膨胀―就业率取舍的有利影响[2]。
二、央行独立性对若干经济指标的影响
关于影响中央银行独立性水平的因素，本文认为应考虑国内国外两方面条件。国内政治局势稳定性对中央银行独立性有较大影响。政治稳定时期中央银行独立性较高，政治局势动荡时期，政府产生通过发挥潜在权力来加强对局势的控制的倾向，因此加强对中央银行的干预，央行独立性随之降低。除国内因素以外，本国对国际资本的需求大小，全球制度网络同构化压力，IMF及各国际信用评级机构均会对一国中央银行独立性产生较大影响[3]。
从我国中央银行发展过程来看，改革开放以前，我国银行系统为大一统体制，中国人民银行集所有业务于一身，20世纪80年代以来，我国中央银行的独立性逐步提高，1984年1月1日起，中国人民银行开始行使中央银行职能，这标志着我国央行制度的初步确立；1986年以法律形式确定了相关制度，1995年首次以立法形式确立了我国央行的地位；1997年，国务院制定了《货币政策委员会调理》，正式成立货币政策委员会；2003年底，修改《中国人民银行法》，魏因一部完善我国央行体制奠定了法律基础[4]。近年来，我国中央银行独立性仍在进一步加强。而这一趋势将会对国民经济带来怎样的影响呢？为此，本文选取1994―2012年我国消费者价格指数、基尼系数、失业率及利率等各主要经济数据，对中央银行独立性增强对国民经济所致影响进行量化分析与研究。
本文利用Eviews8.0，采用最小二乘法（OLS）作为量化分析的主要方法，对各经济指标建立一元回归模型，对模型进行t检验和经济意义检验，并分析其存在的经济意义。
（一）中央银行独立性（CBI）与消费者价格指数（CPI）
通货膨胀是一种货币现象，持续增长的货币供应量将会导致持久的通货膨胀，而货币政策的动态不一致性正导致货币供给不断增加，通货膨胀更加严重。提高中央银行独立性水平为消除货币政策的动态不一致性提供了可能性。
消费者价格指数（CPI）、生产者价格指数（PPI）、零售价格指数（RPI）三者为衡量一国通货膨胀水平的主要指标[5]。本文选取消费者价格指数CPI为研究对象，研究其受中央银行独立性变化的影响程度。
建立以中央银行独立性指标CBI为解释变量，以消费者价格指数CPI为被解释变量的一元线性回归模型，假设CPI=βCBI+U。
表2
注：在95%的置信度下，所得t统计量远大于t分布表中α=0.05时的t值，t检验通过。
将两变量数据带入方程可得CPI=-2.175411CBI+17.19836，说明中央银行独立性水平与消费者价格指数呈反向变动的关系。随着中央银行独立性水平的提高，消费者价格指数将会下降，具体关系为：我国中央银行独立性水平增加2.175411个单位，消费者价格指数将会下降1个单位；即中央银行独立性增加1个单位，消费者价格指数将会下降0.596833个单位。方程估计结果表明，提高中央银行独立性水平可以有效降低物价水平上升速度，而CPI为衡量通货膨胀程度的三大指标之一，因此，提高中央银行独立性对抑制通货膨胀有积极作用。
（二）中央银行独立性（CBI）与基尼系数（GINI）
基尼系数是20世纪初意大利学者科拉多?基尼根据劳伦兹曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标[6]。是比例数值，取值在0和1之间。在民众收入中，1表示居民之间的收入分配绝对不平均，即所有收入都集中在一人手中，其他国民没有收入；0则表示居民之间的收入分配绝对平均，即人与人之间收入绝对平等，但这两种情况只出现在理论上。
按照联合国有关组织规定，通常把0.4作为收入分配差距警戒线。低于0.2：收入绝对平均；0.2～0.3：收入比较平均；0.3～0.4：收入相对合理；0.4～0.5：收入差距较大；0.5以上：收入差距悬殊。
建立以中央银行独立性指标CBI为解释变量，以基尼系数GINI为被解释变量的一元线性回归模型，假设GINI=
βCBI+U。
表3
注：在95%的置信度下，所得t统计量远大于t分布表中α=0.05时的t值，t检验通过。
将两变量数据带入方程可得GINI=0.030377CBI+0.237866，说明中央银行独立性水平与基尼系数呈同方向变动的关系。随着中央银行独立性水平的提高，基尼系数将会上升，具体关系为：我国中央银行独立性水平增加0.030377个单位，基尼系数将会上升1%。
20世纪90年代以来，我国中央银行独立性不断提高，政府对货币政策的干预程度逐年减少，央行依照对市场状况的判断制定政策的自主性不断扩大，受市场影响以及作用于市场的程度都有所增强；而随着我国经济快速增长和市场经济趋势的不断增强，居民可支配收入增加，个人财富不断积累，收入差距也因此呈现扩大趋势。我国近几年基尼系数略大于0.4，收入差距较大，中央银行独立性的提高可能导致基尼系数的进一步上升，央行政策制定应兼顾市场变化和经济社会稳定，兼顾公平与效率两方面，与财政政策协同配合，既适应市场要求，又能有效改善贫富差距较大的现状。
（三）中央银行独立性（CBI）与失业率（Une）
建立以中央银行独立性指标CBI为解释变量，以失业率水平Une为被解释变量的一元线性回归模型，假设Une=βCBI+U。
表4
注：在95%的置信度下，所得t统计量远大于t分布表中α=0.05时的t值，t检验通过。
将两变量数据带入方程可得Une=0.226643CBI+2.350386，说明中央银行独立性水平与失业率呈同方向变动的关系。随着中央银行独立性水平的提高，失业率水平将会上升，具体关系为：我国中央银行独立性水平增加0.226643个单位，失业率水平将会上升1%。通过上文对中央银行独立性与CPI关系的研究可知两者成反向变动的关系，而根据菲利普斯曲线，通货膨胀率与失业率负相关，因此央行独立性与失业率呈现同方向变动的关系，两者不得兼得，在提高央行独立性的同时应关注失业率的变化，注意二者的平衡。
但长期看来，失业率将最终回归到自然失业率水平，不会永远保持不均衡水平，而通货膨胀率一旦提高，将可能长期维持在高位，趋势很难扭转，这将给人民生活造成诸多负面影响。本文认为相对与失业率，更应该关注央行独立性对通货膨胀产生的影响。此外，对于一些国家每逢大选前通过对中央银行的干预压低通货膨胀率以降低失业率的做法也应有所辨识。
（四）中央银行独立性（CBI）与利率（R）
建立以中央银行独立性指标CBI为解释变量，以利率R为被解释变量的一元线性回归模型，假设R=βCBI+U。
表5
注：在95%的置信度下，所得t统计量远大于t分布表中α=0.05时的t值，t检验通过。
将两变量数据带入方程可得R=-0.802882CBI+11.73131，说明中央银行独立性水平与利率水平呈反向变动的关系。随着中央银行独立性水平的提高，利率水平将会下降，具体关系为：中央银行独立性水平增加0.237866个单位，利率水平上升1个单位。说明中央银行受政府干预程度较高的时期，政府倾向于对利率进行控制。本文选取的利率数据为我国1994―2012年的银行一年期贷款利率，由计量结果可知，如果政府减少对央行的干预，货币政策完全由中央银行根据市场形势制定，贷款利率会随之上升。而由此结果可以看出我国政府有意压低贷款利率，降低资金需求者的筹资成本，鼓励投资的政策倾向。
三、我国提高中央银行独立性的措施
关键词：金融监管组织架构；变迁；趋势；原因；启示
金融监管组织架构主要是指一国金融监管主体体系的构成及各组成部分的职责分工、目标安排和协调运作的状态或模式。为了全面分析金融监管组织架构变迁的趋势，本文主要选取了两个样本进行分析，一个是大样本，采用了全球共102个国家金融监管组织架构的数据，这102个国家包涵了目前所能得到金融监管资料的国家，数据来源于Donato Masciandaro，Marc Quintyn（2009）数据库；一个是小样本，采用了16个典型国家的金融监管组织架构的数据，这16个国家囊括了世界上所有具有较大影响力的国家，其中包括大型发达经济体、小型发达经济体和新兴及发展中经济体。从这两个样本，我们可以全面的总结世界各国金融监管组织架构的特点及变迁趋势。
一、 世界各国金融监管组织架构变迁的趋势
运用这两个样本进行统计，可以看出，目前世界各国的金融监管组织架构有以下几个特点和发展趋势：
1. 目前完全分业监管组织架构依然占据主流地位，完全统一监管组织架构的国家依然较少。但实行部分统一监管（双支柱监管）和实行完全统一监管组织架构的国家总和与实行完全分业监管组织架构的国家数目相差无几，这显示出金融监管组织架构有从完全分业监管架构向完全统一监管组织架构过渡的趋势。
从全球来看，在本文所选取的102个样本国家中，实行统一监管组织架构的国家有23个，占比为22.55%，实行部分统一监管组织架构的国家有32个，占比为31.37%，而实行完全分业监管组织架构的国家为57个，占比为55.88%。由于部分统一的监管组织架构可以看做是分业监管向统一监管组织架构的阶段，从而可以看出，全球约44.12%的国家已经转向统一监管机构或者正在朝统一监管组织架构模式的过渡。而且，从本文所选取的102个样本国家来看，实行统一监管组织架构的国家多数为欧洲国家，且多为发达国家，这可以看出，统一监管组织架构已经成为一种趋势。从本文列举的16个典型国家来看，以发展中国家为代表的金砖五国除南非外主要采用分业监管组织架构，南非已经实现了证券和保险的统一监管。而一部分发达国家已经率先建立起统一监管组织架构，如英国、德国、韩国、日本、新加坡、瑞士，而另一些未建立统一监管组织架构的发达国家，可以分为两种情况，一种情况如美国、意大利、法国，这三个国家已经或者正在建立金融监管沟通机制，另一种情况如澳大利亚和加拿大，已经实现了部分统一监管。具体如表1所示。
2. 目前多数国家的中央银行仍然行使监管职能。从全球来看，在本文所选取的102个样本国家中，中央银行做为统一监管者的国家共5个，中央银行参与监管银行的国家共53个，中央银行参与监管银行业同时监管证券或者保险行业的国家共13个，中央银行不负有直接监管责任的国家共有31个。加总起来，中央银行负责监管的国家占比为69.61%，中央银行不负责监管的国家有30.39%。在我们选取的16个典型国家中，中央银行做为统一监管者的国家有一个，中央银行参与监管银行的国家有9个，中央银行参与监管银行业同时监管证券或者保险业的国家有1个，中央银行不负有直接监管责任的国家有5个，具体情况如表2所示。
总体来说，中央银行一般都会行使金融监管职能。
3. 随着金融监管集中程度的提高，中央银行行使监管职能的数目在逐渐减少,这也被称为中央银行的分离效应。从全球来看，在本文所选取的102个样本国家中，在完全分业监管的国家中，中央银行负责银行监管的国家有41个，其他部门负责银行监管的国家有6个，在实行部分统一监管的国家中，中央银行做为一个支柱参与监管的国家有23个，无中央银行参与监管的国家有9个，在统一监管的国家中，中央银行参与监管的国家有9个，非中央银行参与监管的国家有14个。即随着金融监管集中度的提高，中央银行行使监管职能的国家数目在逐渐减少，而其他部门负责银行监管的国家数目在增多。
在本文选取的16个典型国家中，实行完全分业监管的国家有8个，其中中央银行负责银行监管的国家有7个，其他部门负责银行监管的国家有1个；实行部分统一监管的国家有2个，其中中央银行做为一个支柱参与监管的国家有1个，无中央银行参与监管的国家有1个；完全统一监管的国家有6个，其中中央银行参与监管的国家有3个，非中央银行参与监管的国家有3个。具体情况如表3所示。
从上表可以看出，随着16个典型国家监管集中程度的提高，中央银行参与监管的国家在减少，而非中央银行参与监管的国家在增加，即中央银行呈现分离趋势。
二、 原因分析
通过上面的分析，我们发现，世界各国金融监管组织架构变迁有三个趋势：统一监管趋势；中央银行行使监管趋势；中央银行分离趋势。下面分别对这三点趋势做一个系统性分析：
1. 统一监管趋势的原因分析。目前理论上关于实行统一监管的原因主要认为。统一监管组织架构更适应混业经营的趋势，便于对金融控股集团进行监管。随着1999年美国通过《金融服务现代化法案》，世界各国混业化的趋势越来越明显，而统一监管组织架构一般被认为是对混业经营趋势的回应。那么，统一监管组织架构是否适应混业经营的趋势呢？下面主要通过实证进行分析。
为了说明统一监管组织架构与混业经营的关系，我们引入金融混业指数MIX这一指标。本文参考了James R. Barth, Gerard Caprio， Jr. & Ross Levine所编制的银行监管数据库（更新至2008年）并构造了金融业混业经营指数。本文认为，一国的金融业混业程度主要决定于该国对银行参与下列四种非传统业务活动的限制程度：
证券：银行参与证券承销、经纪、交易和共同基金业务的所有方面的能力；
保险：银行参与保险承销和销售的能力；
房地产：银行参与房地产投资、开发和管理的能力；
非金融企业所有权：银行拥有和控制非金融企业的能力。
在评估了各国的管制之后，每种活动被赋予从1到4的一个值，来表示对这4种业务的限制程度。每个值解释如下：1表示禁止：无论是在总行还是分支机构，银行都不能参与上述活动；2表示限制：不论是在总行或者分支机构，银行只可以参与上述活动的一部分；3表示需许可：银行可以参与上述所有活动，但这些活动或者这些活动中的一部分必须在分支机构中进行；4表示不限制：银行总行可以直接参与上述所有活动。将各国对以上四种业务的限制程度赋值并进行平均后便构成了金融业混业经营指数MIX。
结合Donato Masciandaro, Marc Quintyn（2009）数据库与James R. Barth， Gerard Caprio， Jr. & Ross Levine所编制的银行监管数据库（更新至2008年），通过计算FAC与MIX的相关系数矩阵，如图1所示。
可以看出，金融监管集中度与金融业混业经营指数呈正比关系，其相关系数为0.289，即金融混业经营程度越高，则金融监管集中程度越高，这说明，统一监管组织架构更适合混业经营。
2. 中央银行行使监管的原因分析。关于中央银行行使金融监管的职能，理论界认为，其主要原因是可以产生信息互补的作用，有利于金融风险处置。为了维持金融的稳定，金融监管机构的监管与救助非常重要，金融监管相当于事前防范措施，而救助相当于事后补救措施，两者同等重要。这就是早期的中央银行一般都身兼两职，既行使中央银行的最后贷款人职能，又行使金融监管的职能的原因。在这种金融监管组织架构下，中央银行可以全面了解商业银行的经营状况，在银行遇到困难时，又可以及时进行救助，这种组织架构客观上有利于维持一个国家银行系统的稳定。假如将中央银行职能与金融监管职能相分离，且央行和银行监管部门信息沟通不畅，将会产生很大的问题。如英国的北岩银行的救助问题就是一个例证。英国北岩银行一直是英国东北部地区两家富时指数100（FTSE 100）公司之一，是英国国内的第五大抵押贷款机构。2007年9月14日、15日和17日，北岩银行发生了挤兑事件，这是自1866年以来英国的银行首次出现挤兑，也是“次级债风波”影响欧洲金融业的标志性事件。事后，由于英国的中央银行――英格兰银行并不行使金融监管职能，导致英格兰银行错失了对北岩银行救助的最佳时期。挤兑事件发生后，英国政府宣布对北岩银行的存款进行全额担保，挤兑队伍才消失。为了加强中央银行与银行监管部门之间的沟通，英国于2010年1月在英格兰银行理事会下成立了金融政策委员会（FPC），主要通过监控英国的金融支付系统来判断金融系统的稳定性，并在必要时采取一定的政策工具防范系统性风险。这再一次说明，中央银行最为最后贷款人掌握金融监管信息是多么的重要。
3. 中央银行分离效应的原因分析。中央银行产生分离效应的主要原因是路径依赖。所谓路径依赖，主要是指在其他外部条件不变的情况下，制度变迁有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，轻易走不出去。对于金融监管制度来说也是一样。
从金融监管组织架构的变迁来看，在实行统一监管组织架构之前，几乎所有的国家都是由中央银行来行使银行监管职能(甚或监管其他金融行业)。假如初始的情况下，中央银行参与金融监管的程度较高，且中央银行具有很高的声望，那么该国形成统一监管组织架构就比较困难。其原因在于，在建立统一监管组织架构的过程中，由于路径依赖的原理，该国政府较难处理央行的架构。假如中央银行包含在统一监管组织架构之中，则政府会有两方面的担忧，一方面是对金融机构道德风险的担忧，因为假如将中央银行纳入统一监管组织架构，将会使得央行行使货币政策时和金融监管形成冲突，同时会扩大中央银行救助的范围，引发其他金融机构的道德风险；另一方面，假如将中央银行纳入统一监管组织架构，将会使得金融监管机构的权力过于集中膨胀乃至垄断，进而形成规模不经济，导致官僚和腐败等问题。但反之，假如初始的情况下，中央银行参与金融监管的程度不高，且中央银行的威望不高，或者中央银行由于金融政策失误，导致中央银行的声誉受损，则该国较容易实现统一监管组织架构。因为，在这种情况下，该国政府较为容易摆脱路径依赖的影响，这样该国在实行统一监管的过程中，中央银行会被排除在统一监管组织架构之外，因此，该国将较为容易实现统一监管组织架构。
总结起来，即只有当中央银行参与金融监管的程度较低的情况下，或者中央银行由于监管不力声誉受损的情况下，一国才比较容易实行统一金融监管组织架构，同时将中央银行排除在统一监管组织架构之外单独行使货币政策职能。假如一国中央银行参与监管的程度较高，且声誉较好，在这种情况下，由于害怕道德风险和权力垄断，则该国不太可能走向统一监管组织架构。
三、 对中国的启示
1. 从金融监管组织架构变迁的趋势来看，目前中国的金融监管组织架构有向统一架构转变的动力。近年来，随着中国金融业混业经营趋势的逐渐加深，中国分业监管组织架构面临着内部和外部的双重挑战，从内部来说，随着金融业混业化的加剧，监管盲区、监管交叉也大量存在，这客观上对金融监管改革提出了要求，从外部来看，国际金融业混业经营已经成为一种趋势，且随着国际化是深入，中国金融业客观上也需要自由化改革，否则将会丧失竞争力。在金融业混业化程度不断提高的趋势之下，目前中国金融监管有转向统一监管的动力。
2. 由于目前中国人民银行不负责金融监管，因此，要注意央行与银监会之间的信息沟通与行动协调，防止类似于北岩银行之类的问题在中国的出现。
3. 虽然金融监管组织架构变迁的趋势是逐步走向统一，但由于监管集中度受中央银行的地位和作用影响较大，虽然中国人民银行并不行使金融监管的权力，但其地位较高，影响力较大，所以目前中国转向统一金融监管组织架构还存在较大阻力。面对金融业逐渐混业经营的趋势，中国目前的当务之急是逐渐加强金融监管机构联席会议机制，增强三个监管机构的沟通协调，防范监管套利。在条件成熟时将金融监管机构联席会议机制转变为类似于美国金融稳定监督委员会的金融稳定监管机构，加强对金融系统性风险的防范。随着金融业混业程度的进一步提高，中国应该采取渐进的模式走向统一监管组织架构，先像加拿大或澳大利亚一样建成部分统一的金融监管组织架构，待条件成熟后，再将其转变为统一监管组织架构。
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基金项目：国家社科基金重大项目“中国金融监管制度优化设计研究”（项目号：09＆ZD037）、教育部人文社会科学重点研究基地基金“中国金融发展中的创新与监管问题研究”（项目号：10JJD790011）以及中央财经大学“211工程”三期重点学科建设项目“各国金融监管比较研究”资助。
关键词：异质预期；公众学习；溢出效应
中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1000176X（2010）12005304
预期理论作为货币政策有效性研究领域的基础理论之一，长期以来一直受到学术界的广泛关注，并由此得到迅速发展。预期理论主要研究微观主体根据已有信息对未来经济发展路径做出判断以及这一判断与实际经济走向的相互影响关系，其中蕴含着微观主体利用学习能力进行信息更新的意义［1］。随着学术界对预期理论研究的不断深入，我们接触到了异质预期的概念,异质预期的基本含义是指由于不同主体在认知能力以及信息占有量等方面的差异，对同一信息产生的不同预期。异质预期会随着主体学习能力的提高以及获取信息的增加最终收敛于理性预期。从中我们可以看到异质预期包括两方面的内容：一是不同主体之间的预期有差异，这就意味着有不同知识和学习背景的主体对同一种信息的理解不同；二是主体会通过学习不断更新自己的预期，而学习更多是一种交流过程，这就意味着微观主体的异质预期会相互影响，微观主体的学习因此体现为一种公众学习形式。本文首先总结异质预期与公众学习方面的代表性研究，然后分析存在异质预期的微观主体在学习过程中的相互影响，最后以中国实例总结异质预期对货币政策执行效果的影响。
一、异质预期的基础理论
1.异质预期的分析基础
程均丽［2-3］系统地介绍了异质预期理论以及在货币政策信息沟通领域的应用。对于异质预期的模型分析有两种形式：（1）预测者选择动态型，可以理解为不同预期主体所用方法的博弈均衡。假设对后期变量的预期取决于对前期经济情况的不同判断方式。以对通货膨胀率e的判断为例，假设人们对et+1的预期来源于两种形式：一是根据et-1的数据推算，我们设这种情形为A；二是根据历史上通货膨胀的周期波动来推算，设为B，那么对未来通货膨胀的总体预期即为et+1=pA+（1-p）B，其中p（0＜p＜1）为选择A的可能性，（1-p）为选择B的可能性。对未来的通胀预期取决于人们根据经济变化对不同方法的选择。（2）学习收益型，主体了解自己所处的不完全信息环境，因此会通过不断地学习来获得新的信息收益。这种学习收益会产生收益递增与收益递减两种情况。
以货币政策信息沟通为例，当货币政策可信性较高，主体对未来货币政策的预期逐渐与实际情况接近，经济主体便不会对新信息表现得敏感，即不依靠新信息也能依靠以往的判断预测货币政策的走向，学习收益较低，相应地获取和甄别新信息的成本也很低；当货币政策可信性较低，经济主体无法凭借经验形成准确预期时，经济主体就会对新信息表现得非常敏感，学习收益较高，相应地获取和甄别新信息的成本也很高。
进一步，在经济主体的学习过程会呈现两个方向的反应，其一是由于主体理性有限，尤其是将自身偏好因素结合到对经济形势的判断中时难免会出现错误，但是通过持续的学习这些错误会消失，异质预期最终收敛于理性预期。但是North［4］认为，学习是一个取决于诸多要素的累加过程，因此学习中产生的预期误差也可能会不断增大，对最终理性预期的形态可能偏离得比以前更大。因此Orphanides 和 Williams［5］指出，异质预期可能会延长经济波动的周期，即由于异质预期的不完全信息环境，经济主体为了获得更多的信息和甄别能力，需要不断学习，尤其是当经济出现自己预期之外的波动时，会对信息更加敏感，便更需要花费时间去学习以减少自己面对的不确定性。然而这个渐进过程会导致经济回归到均衡水平的时间被拉长。
2.公众学习与异质预期
徐亚平［1］认为，对于大多数人来说知识的更新所依靠的不是学术研究性质的模型分析，而是从传播中获取。有效的信息沟通并不是指信息量的多少，而是信息的鉴别和理解能力。在经济社会中，人们的学习是内部性和外部性的综合作用，既有自身的知识，又要依靠外界资源充实更新知识。Fuka［6］认为，异质预期是一种非常复杂的传递机制，由于不像理性预期那样高度抽象，异质预期所造成的经济变化是隐性的，即无法通过公开的信息渠道来观察异质预期的变化而只能直接观察结果。一个经济中预期的波动取决于乐观预期与悲观预期的均衡性，样本空间越大，这种均衡性对经济的影响就越大。
3.异质预期与中央银行预期管理
关于中央银行应该如何对存在异质预期影响的公众预期加以引导，程均丽［3］认为存在一个“最优相机政策”，即货币当局在货币政策的决策模型中利用适应性学习的性质将预期作为一个独立的变量对待，通过平滑引导将异质预期逐渐收敛于理性预期。从中国实际来看，货币当局在近几年开始注重微观主体预期的观测，但是对预期的调节效果并不明显；在货币政策信息的获取上，微观主体缺乏一个具有高度可信性的权威渠道。中央银行所的信息与微观主体实际接触到的情况并不相符，导致公众对中央银行实际意图信息比较敏感，一有相关消息放出便会引起盲从行为。
二、存在溢出效应的异质预期模型
溢出效应可以理解为人们行为出现相互影响现象。异质预期出现混同，是由于在学习过程中人们更多地通过与他人的交流来对自身原有的信息进行改进，因此我们可以将这一过程看做一个含有溢出效应的学习过程。但是在溢出效应存在的情况下，如果微观主体本身判断能力不强、信息获取渠道又过于混乱的话，信息量的增加反而会使微观主体无所适从，产生盲从效应。我们通过一组公式来阐述这一问题。
按照徐亚平［1］所提出的，公众学习模型可以体现为yet=kyet1+lyet2+φgt+et，其中决定预期的基本变量包括不同权重的经济主体自身对信息的判断kyet1、他人对信息的判断lyet2、经济信息φgt以及随机扰动因素et。我们将该式进行简化，能够更加明确地表现出学习过程中的相互交流情况。假设个人预期取决于经济主体自身的判断以及与他人的交流，并且假设一个只包含两个微观主体a与b的学习环境，主体所得到的信息只有两个组成部分，即自身信息与外界信息，面对的信息环境相同，但二者禀赋不同，因此采用程均丽［3］提出的不同的经济预测方法，此时我们得到这样一组关系：
从上式可知，溢出效应k越大，即交流越多，微观主体所要付出的学习努力就越少，在这种情况下，微观主体不需要付出太多成本就能够获得足够的信息，但是微观主体坚持自身判断的空间也就受到挤压，尤其是当学习成本很高时，微观主体就会放弃自身判断转而屈从一般信息进行经济活动。这一点我们在下文中用货币政策的执行效果作为对象进行实证考察。
三、异质预期与货币政策执行效果
1.对模型的延续思考
从上述分析出发，我们也可以将信息的处理与信息的数量拆分考虑，用一个极端的假设来阐明这个想法，即个人本身是没有任何信息的，只具有信息判断和甄别能力。上文中提到的个人信息是人们依靠自身的甄别能力从外在信息中筛选吸收作为自己的知识。从这个角度入手就能明确如下问题：（1）沟通并不意味着信息的多少而在于信息被理解的程度。当人们本身理解能力欠缺时，货币政策就没必要发送更多的信息而只需要保证已经的信息被准确地理解和执行。（2）当理解和甄别能力受限后，就要保证信息来源的权威性。信息来源混乱会大大增加信息接收方的鉴别成本，当信息接收方无法承担这种鉴别成本时，就会放弃鉴别产生盲从效应或羊群效应。以最简单的例子来说，当我们急于做出判断时听到的却是来自不同渠道的、内容相互不一致的并且具有不可验证性的信息时，我们会采取无所谓的态度来跟随自己的直觉或者追随多数人的行为［7］。（3）当多数人的行为引起的经济波动超出货币当局预期时，货币当局就会采取措施将其逐步引导到自己设定好的轨道中来。经过这样一番循环后，人们对信息的判断鉴别能力由此增长。从这个角度来研究人们的学习能力的话，可以看出人们的能力之所以提高是由于经历的相关事件不断增多，也就是我们所说的经验。在一个特定的金融体系中，人们对金融信息的判断如何取决于人们参与金融活动的多少，因此，在公众学习理论中，我们不可忽视国家宏观制度因素在此间扮演的重要角色。
2.对我国实例的分析
由于我国金融活动的普及性以及市场化程度都处于有待完善的初级阶段，微观主体对于金融行为的理解较浅，缺乏丰富的金融经验，因此当中央银行货币政策信息并且这一信息经过商业银行发生延迟或放大时，大多数微观主体并不能理解中央银行与商业银行之间的博弈过程而只能充当看客［8］，并且对中央银行应该何时采取何种动作进行不断的猜疑，此时多方信息交织杂乱，公众更加无所适从。以我国货币当局既要保增长又要稳物价的政策目标来说，这实质上是中央银行与政府之间的利益均衡问题，按照国家的宏观经济发展计划，对物价、就业等经济变量的关注与调控是一个长期的过程，但是微观主体一般只关心短期内自身收益情况（例如公众更愿意关注短期内收入、物价和就业的变动情况，而不是宏观的远期通货膨胀控制计划），而此时如果中央银行的货币政策操控能力不强，短期内公众会对中央银行行为以及独立程度产生质疑。由此微观主体便更倾向于忽视中央银行的官方信息而依附另一方向的信息并产生羊群效应，而此时一旦货币政策的变动与这一方向相左，本来正常的货币政策调整反而会出现超出公众预期的情况。
首先，以2004―2007年9次提高存贷款利率的政策操作为例，。数据主要来自于1993年、2000年、2005年、2008年《中国金融年鉴》以及1995年、1998年、2000年、2008年、2009年《中国统计年鉴》。
中央银行提高存贷款利率的意图显然是执行稳健的货币政策，对投资增长逐年增加，信贷投放过快的宏观形势加以控制。从理论上看，中央银行进行利率上调之后，理应降低公众的通胀预期，但是从实际情况来看，由于中央银行对存贷利差的调整不够科学，使短期存贷利差加大，反而刺激了银行继续投放贷款。同时，由于国内融资环境不健全，就算是贷款利率提高，很多企业也只能选择银行贷款来进行生产，致使贷款成本增加，进而推动产品价格上涨。而直接观察到价格上涨的公众自然会持续自己的通胀预期。因此，中央银行在这一阶段尽管公布了政策操作的一些具体信息，在货币政策透明度方面取得了进步，但是对公众预期的引导仍然谈不上有效。
其次，以2007年的连续政策变动为例，为了警惕房地产市场、基金市场价格上扬造成的经济过热，中央银行于2007年3月、5月、6月、7月、8月、9月和12月分别就基准利率和准备金率做出调整，但是市场反应并不明显。此阶段中国物价上涨、经济波动等问题并不完全与货币发行量有关，商品供求、融资制度等因素相较货币发行量更能解释此阶段的经济波动，2007年猪肉价格上行是物价大幅上涨的主要原因，而此时中央银行连续收紧货币政策使一些中小企业面临融资困难，同时大企业的融资过量导致大量富余资金流入股市楼市，使资产泡沫持续膨胀。并且随着信息传播媒介的发展，此时公众也通过各种渠道接触到了各个方面的信息，面对复杂的原因集合，结合中央银行当前政策调控效果的不明朗，公众对信息的判断成本迅速提高，导致跟风投机现象盛行，也是2007―2009年股市大幅波动等经济动荡现象的重要原因。
四、结 论
关于微观主体预期与中央银行之间的信息沟通问题，本文认为应明确三个方面：
第一，中央银行货币政策决策体现出的是货币当局对政府利益与微观主体利益，宏观经济长期战略和微观主体短期预期之间的利益协调，并且以或单独、或多重的政策终极目标来体现各方的博弈均衡。
第二，微观主体预期显示出的信息不一定与中央银行货币政策关注的最终目标重合，因为中央银行所关注的是整个国民经济，包含所有行业的整体信息，而微观主体进行信息反馈的途径，一定是微观主体本身能够驾驭的途径，可能不会与实体经济之间存在着固定或显著的影响关系，不需要中央银行利用货币政策进行宏观调控，但是却可以比较明确地反映出微观主体的预期，是货币政策预期引导过程中必需的信息来源。
第三，中国中央银行在行政决策以及目标设定等方面尚不具备足够的独立性，中央银行实际上是作为以国务院为核心的诸多主宰转型期经济发展策略的政府部门的人身份出现，受其委托对物价、就业、国际收支、经济增长加以调控以实现政府意图。因此，在货币政策信息沟通过程中就会出现政出多头的现象，本属于中央银行专有职能的货币政策控制权被分散到对中央银行具有委托关系的各个部门，以至于国务院、发改委、统计局以及其他权威组织成员的言论都会对微观主体理解货币政策信息构成影响。从第二部分的公式以及中国实践中我们都可以看出，如果微观主体学习成本过高导致对信息缺乏判断能力，就会放大异质预期产生的预期冲击，导致中央银行对微观主体预期的管理更加困难。
因此，本文认为对中央银行信息沟通能力的改进，不仅仅要强调货币政策信息的透明度，更应该强调微观主体对所公布信息的理解。在当前中国特殊的转型期经济政治背景下，强调货币政策的科学性、前瞻性以及信息沟通效率，要比单纯强调货币政策信息透明度更有实际意义。
参考文献：
［1］ 徐亚平.公众学习、预期引导与货币政策的有效性［J］.金融研究，2009,(1).
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［6］ Fuka，M.Should Private Expectations Concern Central Bankers?［R］.CERGE-EI Working Paper Series，2005，( ISSN1211-3298)277.
关键词：中央银行；独立性；货币政策
中图分类号：F820
文献标识码：A
文章编号：1006-1428(2009)06-0031-05
一、中央银行独立性的涵义
中央银行独立性是相当复杂的问题。独立的含义通常被理解为将特殊的职能赋予特定的机构。中央银行独立性主要是相对于政府(行政机关)而言的。在极端主义者眼里，独立于政府的中央银行的主张是，对货币的控制是可以与立法、司法或行政权力相提并论的政府(广义)的基本职责。这种主张的合理延伸便是，让中央银行具有大致与立法、行政、司法方面同等的权力，成为与立法、行政、司法部门同等的独立政府部门，其行为受制于司法部门对法律的解释，这便是中央银行独立性的最极端的解释。以此标准衡量，几乎没有独立的中央银行。只有德意志联邦银行等少数几家接近这一标准。
如何衡量中央银行独立性有不同的方法。1980年英国考察金融机构职能委员会提出了5个条件：一是归谁所有，是私有还是国有；二是其总裁与理事的职权及其任命和任期；三是其在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决：四是其同政府有关部门是否有人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表：五是是否直接向议会汇报工作。1990年，国际中央银行研讨论会指出：“中央银行独立性的具体体现是，必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受政府财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告自己的工作；重大决策不由某一部门或个人决定。而由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。”一般认为，中央银行独立性应是指中央银行能够免受政府和其它政治力量的干预；享有确定货币政策最终目标及选取恰当的货币政策工具来达到所选目标的自由。理论的表述大致可归纳为几类：
一是政治独立与经济独立。中央银行的独立性首应体现为政治上的独立，这主要包括中央银行权力机构――理事会主席及其成员的任命程序和中央银行主要官员的任期、中央银行章程中是否明确载明其职责是维持物价稳定等内容。政治独立反映了中央银行在何种程度上可以自由追求稳定物价的目标而免受其它政治权力干预。经济上独立则指中央银行是否有权决定向政府提供信贷的规模，并自主确定对这些贷款的利率水平。中央银行经济上的独立性还体现在能控制货币政策工具、对银行的监管和再贴现率水平的确定等等。
二是工具独立和目标独立。工具独立意指中央银行没有义务直接或间接地为政府预算赤字融资，并且应享有决定利率的权力。目标独立意指中央银行有权不受干预地决定货币政策最终目标，这也意味着中央银行有可能认为产出稳定比物价稳定更重要，进而采取相应行动。
三是法律上的独立与事实上的独立。一般认为，工业化国家法律上的独立性至关重要，而发展中国家主要看其事实上是否独立。在各国的立法实践中，中央银行的法律地位所体现的独立性主要有以下3种模式：第一种：中央银行在法律地位上独立于政府，直接向最高权力机构(国会、议会等)负责，典型者如美国、德国、瑞典、前南斯拉夫等，这样的国家主要是一些联邦制国家，为数不多。第二种：中央银行与财政部平行，等于内阁的一个部，都向政府首脑负责，如原苏联、东欧国家丹麦等国，我国现在的人民银行也是如此。第三种：中央银行在名义上隶属于财政部但实际上独立性较大，如法兰西银行、英格兰银行、日本银行等均属此类，日本银行直属大藏省，大藏省派员作为政府代表参加日本货币政策最高决策机构一一银行政策委员会的会议，但政府代表无表决权。英格兰银行本不是一个政府部门，1946年英格兰银行法规定，财政部对英格兰银行负最后责任，财政部有权向该行命令，但财政部几乎没有使用过该项权力。也有的国家中央银行隶属财政部，但实际独立性较小，如意大利和韩国，韩国银行始终隶属于政府之下的韩国财政经济院。无独立制定宏观货币政策的权力。不难看出，上述关于独立性的提法并非完全不同，许多方面是相互包含或交叉的。
二、关于中央银行独立性的争论
从理论层面看，虽然多数经济学家强调中央银行的重要性，但对中央银行是否保持独立却莫衷一是。其中，赞成中央银行独立性的主要理由是：
其一，中央银行听命于政府会使货币政策带有通货膨胀的偏向。在赞成派看来，民主社会的政治家是目光短浅的，他们总是为下次选举获胜的需要所左右，他们不可能重视诸如稳定物价这样的长期目标，相反，他们对寻求诸如高失业和高利率之类问题的短期解决方案有兴趣。赞成派相信，一个政治上被隔离的中央银行，将更能关注长期目标，从而成为健全的货币和稳定的价格水平的保护者。政治经济周期理论支持这一观点，该理论认为：每当选举即将来临之时，政府便实行扩张性政策以降低失业率和利率。待选举过后，上述政策的不良后果(即高通货膨胀和高利率)便会出现，需要采取不得人心的紧缩性政策，但由于距下次选举尚远，政治家便希望选民在下次选举之前忘却。大量证据证明美国便存在此类政治经济周期，而处于国会或总统控制下的中央银行可能会使这种周期比业已存在的更为显著(米什金，1990；梅耶等，1987)。把中央银行置于政府的控制下，使之更多地受财政部的影响，也是非常危险的。因为这样做为财政部利用中央银行筹资或直接从中央银行融资以弥补财政赤字提供了便利。从美联储在两次世界大战期间的痛苦经历(Marquis,1996)可以发现，中央银行直接购买财政部债券会使货币供应量增大，导致通货膨胀发生，而独立的中央银行则能较好地抵制来自财政部的压力。
其二，货币政策非常重要又非常复杂，因此不能把它交给一群政治家去控制或由政治集团所操纵。政治家一再表现出缺乏对重大经济问题作出决策所需的专业知识。一些政治家可能为了当选而支持通货膨胀性的货币政策，在私下里却反对这项政策，此即D，诺斯所谓的一个好的经济政策不一定是一个好的政治主张。一个独立的中央银行能够推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策。在西方经济理论中，政府易受政治势力及选举周期的左右，常常被视为经济动荡的祸根，而中央银行的技术管僚制定的政策较为客观(如果不受干预的话)。前美国联储主席威廉，马丁严正指出“联帮储备系统的独立性是自由企业体系的基本防线，当它从属于政治利害和私利的支配时，坚实货币的基础也就受到了损害”(Toniolo，1988)。
反对中央银行独立性的主要理由是：
其一，把影响社会经济中几乎每个人的货币政策
交给一个不对任何人负责的少数精英集团控制是不民主的。货币政策的确要注重长期目标，但政府官员也就长期政策(如外交政策和国防政策)进行决策。公众认为应对本国经济福利负责的是政府，故政府应控制在决定经济健康运行方面很可能是最重要的机构――中央银行。为了协调经济政策，货币政策与财政政策应当互相配合。货币政策与财政政策的协调依靠非正式协商的程序无法达到，只有把货币政策交给同时亦控制财政政策的政府掌握，才能防止这两种政策为互相矛盾的目标而行事。如果中央银行为政府的一部分，那么它的意见就更会受到政府的重视。
其二，独立的中央银行并非总是成功地运用其自由决定政策的权利。例如美国联邦储备系统在1960年代和1970年代实行过一种过度扩张的货币政策，助长了这一时期的通货膨胀，而在1930年代又偏好于紧缩政策，造成大量的失业。实际上，中央银行为保护其独立性，不得不周旋于政治漩流之中，它并不能摆脱政治压力，而且独立性有时可能鼓励它追求狭窄的自身利益而非公共利益。在反对派中，最引人注目的人物是极端重视货币政策作用的弗里德曼，他认为。中央银行的职能应仅限于对货币发行量设置外部限制以及防止伪造活动，独立的中央银行在政治上是不可忍受的，让如此之大的权力集中在独立于任何种类的、直接的和有效的政治控制之外的团体手中，是明确的彻头彻尾的独裁主义和极权主义：独立的中央银行几乎不可避免地造成了责任的分散，从而促成了不确定与困难时期的责任逃避。因为中央银行几乎从来都不是政府中拥有基本货币权力的唯一权力机构。权力的分散必然导致责任的分散；独立的中央银行导致货币政策过分地依赖于个人的品质。并促成由于中央银行负责人及其个性方面的偶然改变而造成的不稳定，这实际上是一种人治的体制而不是一种法治的体制。独立的中央银行几乎不可避免地过分重视银行家的观点。作为自由市场经济的鼓吹者，他担心中央银行的独立性将会使其权利扩展至某一不适当的程度。即从提供一个稳定的货币结构扩展至决定个人之间的资源分配，这无疑是自由主义者不能容忍的。
三、中央银行独立性的意义
首先，独立的中央银行是稳定货币的必要保障。
稳定货币是中央银行的活动宗旨与主要目标，是多数国家中央银行法的一个基本原则。但是，如果中央银行不能抑制来自政府的不合理融资要求和对货币政策的干预，稳定货币的目标便难以实现。
第一，货币政策与政府宏观经济政策在目标上可能存在差异。货币政策的目标有单一目标说和多重目标说两种观点和立法模式。单一目标说主张货币政策只以稳定货币为目标，舍此无它。德国弗莱堡学派持此观点，德国中央银行法也是这样规定的。多重目标说主张货币政策有两个或两个以上的目标。我国中央银行法持双重目标说，即以稳定币值与经济增长为目标，但以稳定币值为首要目标。政府宏观经济政策一般采多重目标说。理论与实践均证明。稳定货币与经济增长、充分就业、国际收支平衡等目标之间虽然具有一定程度上的一致性，但更多的则是冲突性，即为实现稳定货币这一目标所采取的政策措施可能与为实现另一个目标所采取的政策措施发生矛盾。如为稳定货币需要采取紧缩政策，而为扩大就业又需采取扩张政策。而且政府的经济政策的主要目标是经常变化的，政府要根据发展状况和政治需要，在不同的时期使某一目标占据政策的主导地位。当政府选择的主要目标与稳定货币不一致时。如果中央银行不具有独立性，必须服从政府的指令，那么稳定货币的目的便会落空。因此，以稳定货币为货币政策的首要目标。要求中央银行必须独立。
第二，政府有采取通货膨胀政策的倾向。这是因为政府有时为刺激经济发展和维持庞大的政府开支，会采取赤字财政政策，当赤字是以中央银行借款的方式弥补时，便导致财政赤字货币化和货币供应量增加，这实际上是向社会增收了“通货膨胀税”。“通货膨胀税”的主要受益者是政府，其收益主要包括：直接增加了政府持有的通货量，政府可以此抵补其支出：由于单位货币购买力下降减少了尚未偿还的国债的实际价值，变相取消或减轻了国家所欠公众的债务：企业和个人因通货膨胀而增加了名义收入，在累进所得税制下，纳税等级自动上升，政府因此而增加了税收收入。有人认为只要政府将因通货膨胀而增加的财政收入用于增加实际投资，同时采取各种措施保证私人部门的投资不因此减少，就会使全社会的实际投资有所增加，从而刺激经济的实际增长。因此，在通货膨胀条件下取得成就，显然是有贻害的。短视的政府在通货膨胀税的诱惑下，具有采取通货膨胀政策的动机，因此，只有独立的中央银行，才能抵制对政府财政进行不合理融资的要求，并以稳定的货币政策时刻进行防范。美国的里特和西尔伯曾指出：“独立的货币当局唯一的目标就是防止政府求助于通货膨胀政策的必然倾向”(里特和西尔伯，1990)。
第三，独立的中央银行是实现稳定货币目标的一种制度安排。曼瑟・奥尔森的经济学第二定律指出，在某种情况下个人的理并不能导致社会的理性结果，这时只有借助于“引导之手”或适当的制度安排，才能实现有效的集体结果。在发生严重通货膨胀时，作为理性的个人不会缩减开支以降低通货膨胀率，原因是理性人都知道，对于降低通货膨胀，单枪匹马是无济于事的，如果另人这样做，并降低了通货膨胀。自己仍会享受价格稳定的利益。但是，基于人人都存有搭便车心理，则降低通货膨胀的集体理性结果就不会出现，这一结果是典型的“囚徒困境”博弈。就企业、地方政府和中央政府有关部门而言，它们也常常会出现这种理性的无知，例如，它们常常以投资品价格上涨、本币贬值、成本上升为理由要求更多贷款。同时反对上调利率，以补偿通货膨胀损失和风险，这样做的结果只能是导致更严重的通货膨胀。因此，要求独立的中央银行能够运用“引导之手”抑制通货膨胀，抵制不合理要求。
其次，独立的中央银行是政府经济决策的一个制衡力量。
在现实经济生活中，需要对政府行为进行约束。经济学中一个经常发生争议的问题是政府在实际经济活动中。到底以什么为目标。“公共利益假设”认为政府是以公共利益为目标的；“特殊利益假设”认为政府行为实际上是满足某些特殊利益集团的特殊利益；“自身利益假设”则认为政府行为目的是为了自身利益，其中最基本的是提高政治支持率，巩固自己的权利和地位，争取自身福利最大化。
“公共利益假设”和“特殊利益假设”都属利他主义假设，它们均有一定的现实性。前者的现实性在于，政府是由公众选举产生的，它必须在一定程度上代表公众的利益，至少在口头上必须这样，几乎所有的政府都自我标榜为公共利益服务。后者的现实性在于，有的政府确实在选举中得到了某些特殊经济利益集团的支持或资助，掌权后不可避免将在一定程度上为特殊利益集团服务。“自身利益假说”属利己主义假
设，它不仅得到了现论的支持，而且在现实中也不乏可以说明问题的实例。利己主义假设并不排斥政府的利他行为，一般而言，政府的利己目的要通过利他行为来实现，否则，公众就不会接受该政府。
作者认为。三种假设各有其合理性，但任一假设均不足以反映全部现实。在现实经济生活中。政府的利己行为与利他行为，为公众服务行为与为特殊人服务的行为错综复杂地揉合在一起。正因为如此，政府的经济行为需要一个约束和监督机制，需要有制衡力量。
独立的中央银行对政府的制衡。与议会、法院的制衡不同，中央银行不具有为政府活动立法、选举和监督政府领导人、对政府行为进行司法监督等职能，中央银行的制衡主要是经济政策上的制衡，即用独立的货币政策约束或限制偏颇的政府经济政策的负效应。例如：稳定的货币政策是政府通货膨胀政策的有效制约。当议会从立法和人事上，法院从司法角度对政府进行制衡时，独立的中央银行是从经济政策的角度防止政府的不当行为。从更深层次讲，中央银行应成为市场经济运行的坚定的稳定力量和制动系统。任何一种市场经济的运行。客观上都需要有一种内在稳定装置发挥制动作用，即当一种经济趋势形成时，应有一种相反的力量对其加以约束，以防止这种经济趋势的变化超越社会可以容忍的范围，保证经济的平稳运行和健康发展。一般而言，政府是经济增长的推动器，尤其是在我国这样的发展中国家，赶超战略和快速发展往往成为政府经济决策的中心议题和全社会的兴奋点，经济失控和经济过热现象屡见不鲜，甚至成为我国经济发展中常见现象。造成这种现象的一个原因便是在我国宏观经济领域，缺乏一种内在稳定制动系统。当驱动系统与制动系统失衡时，整个系统的稳定便难以实现。而货币政策正是扮演“逆经济风向行事”和“反经济周期”角色的社会稳定制动器。如果货币政策不能由独立的中央银行所掌握，那么经济决策制衡系统便是有缺陷的。应该讲，独立的中央银行是经济决策制衡结构中重要的一极。
再次，中央银行的独立性是相对的。
在讲究分权和制衡的法治社会，绝对的权力是不存在的，同样，绝对的独立性也不存在。中央银行独立性也是这样。首先，中央银行制度的建立有赖于议会的立法。而且议会有权随时修改法律。赋予或取消中央银行的职权，同时。中央银行也应向议会报告工作。其次，中央银行的领导人或由政府任命，或由政府提名议会任命，中央银行有义务与政府进行经济政策上协调，在稳定货币的前提下。有义务支持政府的经济政策。再次，中央银行的资本部分或全部由政府持有，中央银行的盈利要按规定上缴政府财政部。因此，中央银行只具有相对独立性。即使这种相对独立性，不同的国家也有程度上的差异，严格地讲，一点独立性没有的中央银行是不存在的，或许应该说，不同国家的中央银行只是在独立性程度的高低上有所差别而已。中央银行独立性的实质是政府部分职能的分离和独立。在政府首脑频繁更迭的不稳定政局中，增加中央银行的独立性尤其具有意义。明确这一点，对于完整理解中央银行的独立性是十分必要的。
四、中央银行独立性与货币政策效果的关系
中央银行独立性与货币政策效果间的关系，可以通过事后的观察结果来分析并得出结论，但此前必须考虑另一个问题，即如何刻划中央银行独立程度从而使之具有可比性。这就是衡量中央银行独立性的指标或者方法。目前。在理论上主要考虑的因素包括：中央银行决策机构官员的任免及其任期情况；中央银行法是否以物价稳定作为其首要的宏观经济目标；中央银行是否完全控制三大货币政策工具：对向政府直接融资是否有明确的立法限制：在运用货币政策工具时是否受政府的指导、政府代表是否列席决策机构的会议、是否享有投票权甚至否决权等等。这些一般是从目前公认为独立性较强的中央银行，如德意志银行和美国联邦储备系统行为模式中分离出来作为参照标准的。
关键词：货币政策；有效性；综述
近几年国内许多学者从不同的角度出发分析了我国货币政策有效性较弱的原因，并且做出了大量的解释和探讨，本文将从货币政策传导机制中涉及到的调控主体、传导渠道和微观主体出发，对国内学者的主要观点以及最新研究成果进行归纳和总结,以求推动对我国货币有效性问题的进一步研究。
一、 中央银行
一些学者从中央银行货币政策的目标独立性出发对央行独立性与货币政策有效性之间的关系进行了分析。汪红驹（2003）、任啸（2005）认为中国货币政策的决策并非由中国人民银行自主决定，而是各个利益集团经多方谈判、博弈达到利益均衡的结果，这种决策过程降低了中央银行的目标独立性，使得中央银行的货币政策目标可能受到各方的干扰。范方志，苏国强（2005）认为中国货币政策实质上受到物价稳定、汇率稳定等多目标约束，这迫使中央银行在多目标之间寻找平衡，于是中央银行就可能采取机会主义的手段注重短期效果和表面效果，或把实现一种目标当作不能实现另一种目标的借口，这种做法往往使货币政策顾此失彼，严重影响了货币政策的制定和执行。
另一些学者从中央银行的操作独立性出发对两者之间的关系进行分析。张靓在《对我国中央银行独立性的现状分析及对策探讨》中认为由于中国货币市场不发达，目前货币政策主要通过国有商业银行的信贷渠道传导，于是中央银行制定货币政策，必须与商业银行共同商讨确定信贷规模，这种状况必然削弱中央银行的操作独立性。汪红驹（2003）认为政府用于公共产品支出的贷款容易产生部分银行坏账。当中央银行意识到银行坏账可能威胁到银行的健康运行时，甚至导致金融企业经营困难时，中央银行作为最后贷款人就不得不采取措施拯救这些“有问题”的金融机构，而当隐蔽的财政赤字积累到巨额银行坏账直至影响银行正常经营以后，最终还要由中央银行或政府来解决，这严重干扰中央银行调控基础货币，影响货币政策有效性。
二、商业银行
一些学者从国有商业银行组织制度出发论述了商业银行与货币政策有效性之间的联系。徐洪水（2000）认为国有商业银行行政化组织制度使资金的纵向分配格局难以打破，资金难以在市场机制作用下横向流动，不利于满足各种市场融资主体多样化，多层次的资金需求，导致金融资源配置的分散化和使用的低效率，影响货币政策的基层实施。任啸（2005）认为我国四大商业银行的行政治理结构缺乏有效的激励机制，容易导致银行经营背离利润最大化的目标，从而影响了贷款的增加，导致信贷增长障碍，影响货币政策的实施。张本照、杨皓、邱媛（2007）认为由于我国商业银行的国有产权使得银行贷款偏向国有企业和中小企业的信贷担保体系不健全等因素，使得非对称信息下的逆向选择和道德风险问题严重，影响了商业银行对中小企业放贷的积极性，形成了信贷和货币供应量扩张的障碍机制，也就影响了货币政策的实施效果。
一些学者从国有商业银行信贷集中的特征出发分析了商业银行与货币政策有效性之间的联系。杨时革（2003）认为当前我国贷款来源主要集中于国有商业银行，贷款投向过度集中于国有和大型企业、大型重点项目，贷款渠道相对狭窄，放贷对象趋同，造成企业间资金状况分配不均，大量的企业资金紧张，而少数企业获得的超额贷款，新增贷款覆盖面过于狭窄，使中央银行货币信贷政策的作用范围受到限制。崔建军（2006）认为国有商业银行信贷机构，贷款管理权限，贷款期限，贷款区域均过于集中，这就造成货币政策传导渠道梗阻，由货币政策操作所推动的货币供给在省级分行停止，很难达到县域地区，货币政策传导链条中断，同时，商业银行系统内信贷资金却自下而上“回流”，这样会造成县域金融服务真空，这样就在一定程度上影响了导致货币政策的实施效果。
还有学者从国有商业银行不良资产的角度出发论述了商业银行与货币政策有效性之间的关系。杨米沙、杨国英（2006）认为商业银行出现大量不良信贷资产，将导致对可用资金的挤占，从而使可用信贷资金得不到扩充，所以在存在大量不良资产的情况下，这种“惜贷”行为使得银行将较多地资金配置在央行存款和购买国债等高流动性资产上，导致商业银行信贷收缩。这种非正常经营状况危害货币供给机制，中断供给路径的延伸，妨碍了中央银行货币供给渠道的畅通，使中央银行的政策意图无法实现。
三、货币市场
张国喜（2006）认为在货币政策的传导过程中,货币市场发挥的作用集中体现在以下几个方面: 货币市场是解决各经济主体短期性或临时性资金需求的场所,为各经济主体提供流动性管理的途径,使各种经济主体的资金供求得以平衡；货币市场为货币政策实施提供活动场所；货币市场为中央银行制定基准利率提供依据。孔曙东（2003）认为随着我国货币市场的不断发展和完善，交易规模越来越大，货币市场在货币政策的传导中开始发挥出越来越重要的作用，主要体现在如下几个方面：第一，银行间同业拆借市场和债券市场已成为调节金融机构资金的重要场所。第二，货币市场的发展为运用公开市场业务等货币政策工具发挥作用创造了条件。第三，银行间债券市场，同业拆借市场，票据市场等货币子市场的发展为利率形成机制的市场化提供了基础，从而有利于货币政策通过利率机制来传导。同时，孔曙东也指出目前我国货币市场存在弱化货币政策有效性的五大缺陷：交易主体单一，交易工具单一，货币市场流动性较差、交易不活跃、各子市场严重分割，风险防范能力差，货币市场各子市场发展不均衡、结构不合理。
四、资本市场
托宾的q效应理论认为,货币供给通过利率变动影响收入变化,其间存在着一个股票市价或企业市价变化的问题和一个固定资本重置价格变化的问题,即货币政策是通过影响证券资产价格从而使投资者在不同资产之间做出选择而影响经济活动的。为此,托宾引入一个新概念“q”,即企业的市场价值与资本重置成本的比值,q的高低决定了企业的投资愿望。如果q＞1，意味着企业的市场价值要高于其资本的重置成本,则企业将增加投资,经济呈现出景气态势;相反,如果q＜1,即企业的市场价值低于其资本的重置成本,则投资萎缩,经济不景气。
财富效应理论认为消费者是具有理性的,个人将在更长的时间内计划其消费和储蓄行为,以期在整个生命周期内实现消费资源的最佳配置。因此,决定消费的不是现期收入,而是消费者的毕生资财,包括人力资本、真实资本和金融财富,股票是金融财富的一个主要组成部分。因此,货币供给量的变动将通过改变利率和股票价格来影响居民的金融财富及其一生的财富量,进而影响其消费需求和国民收入。
流动性效应理论认为,企业或居民在选择持有何种资产时会考虑流动性的要求。其原因在于耐用消费品(如汽车、住宅等)的流动性较弱,当发生财务困难而必须出售这些资产时,不可能完全收回它们的价值;而金融资产(如银行存款、股票或债券)的流动性很强,在需要时可以很容易地按市场价值出售而收回现金。当宽松的货币政策刺激了股价上升,金融资产的价值提高,使得消费者持有的流动性资产量扩大,消费者感到其出现财务收支困难的概率大大减少,于是增加耐用品和住房支出,由此拉动了总需求和产出的扩大。
非对称信息理论经分析发现，在货币政策传导的信贷渠道中，由于信息不对称而产生的逆向选择和道德风险问题会降低银行的贷款意愿，从而影响到企业的投资支出，弱化货币政策的调控效果。非对称信息理论认为，要解决这一问题的有效办法就是提高企业净值或贷款担保的价值，从而减小逆向选择和道德风险。而股票市场的发展，股票价格的上涨是导致企业净值增加的重要途径，当股价上涨时候，企业净值就会增加，使企业借款时的逆向选择和道德风险减少，银行贷款随之增加。这就是说股价水平的上升通过强化银行信贷渠道而间接地作用于企业的投资支出，从而作用于实体经济。
刘茂平（2005）通过实证分析证明了股票市场上的财富效应及流动性效应在我国还难以体现，我国资本市场在货币政策传导过程中的作用还不太突出。何静（2006）认为由于我国资本市场发展规模偏小,运行效率不高,导致资本市场的财富效应和流动性效应并不明显，即资产价格变化对实体经济尤其是投资和消费的影响不大。史金哲（2007）提出资本市场内在运行机制和制度不合理、作为传导客体的上市公司投资预算软约束和滞后的中国金融体系市场化进程等也是造成我国货币政策通过资本市场传导途径效果不佳的重要原因。
五、外汇市场
王吕、王斌卿（2007）、刘超（2006）认为在盯住美元的固定汇率制度下，由于我国近年来持续大量的国际贸易顺差，在外汇市场上外汇供给过量引起人民币有升值的预期，这样就与固定的汇率制度相冲突，为了维护汇率的稳定，中央银行要发行大量的人民币进行干预、对冲，由此形成了了外汇占款，虽然一部分外汇占款可以由于央行发行政府债券来收回，但是这个过程实际上减少了中央银行的独立性，进而减少货币政策的有效性。张建斌、刘清华（2006）认为我国现有的强制结售汇制度对货币政策的有效性产生了重大影响，当国际收支出现顺差时,外汇指定银行就要动用存放在央行的超额存款准备金结汇,在外汇头寸的限制下,外汇指定银行只能拥有小部分的外汇头寸,而剩余的就由央行统一收购,这样一来,外汇指定银行在央行的超额存款准备金率就会减少,从而降低了货币乘数（货币乘数＝ 1 / (法定存款准备金率+超额准备金率+提现率) ）,这样货币乘数就随着超额存款准备金率的减少而增加，这样货币政策的有效性就相应的降低。
刘凤（2006）分析了我国外汇市场的资本管制对货币政策有效性的影响。该观点认为从理论上讲汇率和利率是相互影响的，但在资本管制严格的情况下，利率和汇率的相互影响存在较大的阻隔，无法通过市场机制实现。由蒙代尔—－弗莱明模型可知：在固定汇率制度下，财政政策有效，货币政策无效；而在浮动汇率制度下，财政政策无效，货币政策有效。因而在我国存在资本管制并且实行盯住美元的固定汇率制度的情况下，货币政策是要大打折扣的。
六、企业
蓝天祥、侯治国、刘澄（2006）从国有企业与非国有企业在获取银行贷款的难易程度的角度出发，分析了企业对货币政策有效性的影响。国有企业在改革初期，存在“预算软约束”和对信贷供给的高度依赖，在紧缩货币政策下，国有企业“倒逼”中央银行扩大信贷规模，从而降低了货币政策的有效性。在转轨时期，虽然国有企业比重不断下降，但是国有商业银行贷款仍向国有企业倾斜，既导致资金利用效率降低又使得以国企为传导主渠道的货币政策效果大打折扣；非国有企业对利率极其敏感，但由于信息不对称及政策的惯性，很难获得外源融资。这样货币政策无论从信贷途径（依靠国有企业）还是从利率途径（国有企业效率低，非国有企业很难获得外源）都受到了阻塞，大大降低了货币政策的有效性。
石长洪（2004）通过建立计量经济模型，从企业的现实结构、所有制的不同、企业的区域结构、行业结构及融资结构五个方面出发论证了企业对货币政策有效性的影响，得出以下结论：在企业自主决策的情况下，中央银行必须针对企业的现实结构做出合理的评估，并在此基础上确立更为实际的观察指标，才能提高中央银行政策的直接性和精确性；由于所有制不同的企业对信息的选择、理解与利用持有不同的态度和倾向导致对货币政策的传导会因所有制的主导结构不同而不同；对于不同的区域结构，企业的集中度也不相同，金融资源会由于企业的集中度的疏密而对货币政策产生不同的效果；由于企业的行业结构的资金密集度和劳动密集度不同，不同的资源密集度的行业对货币政策的传导作用也不同；企业在面临融资时，会因为不同融资渠道的不同造成对货币政策有效性的不同。
七、居民个人
居民个人可以通过货币需求、消费机制影响货币政策的有效性。陈学彬、杨凌、方松(2005 ) 认为：现阶段决定我国居民消费、储蓄的最主要因素仍然是居民收入；对利率敏感度较差的工薪收入在居民收入中比重甚高，并且居民储蓄中对利率敏感度较高的金融资产收入比重甚低；居民收入的不确定性上升和风险意识的增强，导致预防性储蓄增加。这些因素综合作用导致我国居民消费储蓄对利率的敏感度较低，使得通过利率传导的货币政策效应下降。
参考文献：
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本文作者：王晓枫吴足红高顺芝工作单位：东北财经大学
实证分析
1．变量选择出于数据可获得性和准确性的考虑，本文的样本包括了从2004年1月到2011年12月的月度数据。其中商业银行流动性采用的指标是超额存款准备金率(CZBJ)，计算公式为“超额存款准备金率=金融性公司在中央银行的存款/被纳入广义货币的存款－法定存款准备金率”［3］;中央银行法定存款准备金率(ZBJ)的变量指标选取当月月末大型金融机构正在执行的法定存款准备金率;中央银行发行中央银行票据指标采用的是中央银行资产负债表中的中央银行发行债券(FZ);中央银行在公开市场上买卖国债的变量指标采用的是中央银行资产负债表中的对政府债权(GZ)。本文数据来源于中国人民银行网站、新浪财经网站、Wind金融数据库和Reset数据库。2．基本数据分析首先根据公式计算得到2004-01—2011-12这段时间商业银行的超额存款准备金率，见图1。从图1可以看出，自2004年起，我国超额存款准备金率不断下降，并在2011年6月达到最低值后才有所上升，这表明这段时间商业银行流动性水平整体呈不断下降趋势。图1超额存款准备金率变化趋势图2表示的是2004-01—2011-12期间中国人民银行资产负债表中发行债券数额的变化情况。从图2可以看出，央行发行债券数额从2004年1月到2008年10月不断增加，在2008年11月到2009年9月发行量有所下降，但之后又开始增加，至2010年7月达到最高值后开始出现下降。图2央行发行债券变化趋势考虑到2007年下半年为了冲销外汇占款，我国政府发行了大量的特种国债，造成了数据的突变，本文对中央银行增持特种国债进行了剔除处理，从而让数据更加合理地反映中央银行买卖国债的冲销干预操作。央行对政府债权的变化趋势见图3。从图3可以看出，自2007年中央银行对政府债权的数值处于平稳下降，2009年下降趋势比较明显，且幅度较大，说明央行2009年之后开始更多地运用卖出国债的冲销干预措施。图3央行对政府债权的变化趋势图4表示的是2004-01—2011-12期间中央银行规定的大型金融机构的法定存款准备金率水平，这段时间我国的法定存款准备金率从总体上看呈上升趋势。图4法定存款准备金率变化趋势3．中央银行货币政策干预对商业银行流动性影响的实证检验(1)单位根检验。首先对各个时间序列变量进行平稳性检验。本文采用ADF检验，由上文数据分析可知，CZBJ、ZBJ与FZ、GZ的数量级差别很大，为了避免由此产生的误差，对FZ、GZ进行取对数［4］，表示为LNFZ和LNGZ。各个变量的检验结果如表1所示。由表1可知，CZBJ、ZBJ、LNFZ与LNGZ四个变量都存在单位根，不是平稳数列。继续对CZBJ、ZBJ、LNFZ和LNGZ四个变量进行一阶差分，结果发现它们都在1%的显著水平下拒绝原假设，不存在单位根，都是平稳的，由此可以得出CZBJ、ZBJ、LN-FZ和LNGZ都是一阶单整数列I(1)。由于同阶单整数列可以进行协整检验，接下来对这四个变量进行协整检验。(2)协整检验。本文运用Johensen协整检验方法对各个变量进行协整检验。Johensen协整检验方法是基于VAR模型的检验方法，在检验之前，需确定VAR模型形式和最优滞后阶数。本文选择无约束的VAR模型，并根据滞后长度准则中的相关统计值来确定VAR模型最合适的滞后阶数，也以此来确定协整检验分析中的滞后阶数。表2为滞后长度准则中的相关统计值。由表2可知，AIC的最小值是－22．80360，对应的阶数是2阶，而SC的最小值是－22．14027，对应的阶数是1阶，AIC判断准则和SC判断准则出现了矛盾，此时要依据LR、FPE和HQ的统计值。这三者选择的最优滞后阶数都是2阶，所以VAR模型的最佳滞后阶数为2阶。根据协整检验的最佳滞后阶数比VAR模型的最佳滞后阶数少一阶的原理，接下来的协整检验的最佳滞后阶数为1阶。对CZBJ、ZBJ、LNFZ和LNGZ做基于VAR的协整检验，结果见表3、表4。由表3、表4可见，迹统计量和最大特征值统计量的实际值均大于5%的显著水平下的临界值，即无论是迹统计量还是最大特征值统计量都拒绝不存在协整关系(None)的零假设，这说明了CZBJ、ZBJ、LNFZ和LNGZ之间存在一个协整关系，即超额存款准备金率、法定存款准备金率、中央银行发行中央银行票据和央行买卖国债之间存在着长期稳定的关系。标准化后的协整系数如表5所示。表5标准化后的协整系数表CZBJZBJLNFZLNGZ1．0000000．3727300．021066－0．056149(0．09364)(0．00328)(0．01432)由表5可以得到如下协整关系式:CZBJ=－0．372730ZBJ－0．021066LNFZ+0．056149LNGZ(1)从式(1)可以看出法定存款准备金率、发行债券与超额存款准备金率成负向协整关系，中央银行对政府的债权与超额存款准备金率成正向协整关系。这一结论与货币政策与流动性关系的基本理论是一致的。式(1)中ZBJ的系数为－0．372730，表明法定存款准备金率提高一个百分点，超额存款准备金率下降0．372730个百分点。而发行中央银行票据和买卖国债作为影响超额存款准备金率的自变量，系数分别为－0．021066和0．056149，明显小于法定存款准备金率对超额存款准备金率的影响。换句话说，中央银行实行的这三种干预措施对商业银行流动性都有影响，但影响程度不同。调整法定存款准备金率的干预措施对商业银行流动性影响最强;而发行中央银行票据和买卖国债的干预措施对商业银行流动性的影响相对弱些，其中发行中央银行票据对商业银行流动性的影响最弱。这三种干预措施对商业银行流动性的影响程度之所以不同，是因为中央银行上调法定存款准备金率会直接冻结商业银行的资金［5］，冲击商业银行流动性，所以对商业银行流动性的影响就强。而中央银行采取向商业银行发行票据或者卖出国债的干预手段时，由于中央银行票据和国债本身就具有很强的流动性，对于商业银行而言，失去的是流动性最强的货币资金，但获得的却是流动性较强的票据或者是国债，这样就抵消了一大部分央行干预对商业银行流动性的影响，所以中央银行在公开市场上发行中央银行票据和买卖国债的干预手段对商业银行流动性的影响就相对小一些。
格兰杰因果检验。尽管CZBJ、ZBJ、LNFZ和LNGZ是非平稳数列，但是它们之间存在协整关系，根据格兰杰检验的原理，可以对这四个变量进行格兰杰检验，检验结果如表6所示。(4)脉冲响应函数分析。由于前面建立的VAR模型全部根的倒数值都在圆内，因此该VAR模型是稳定的［6］，基于此可以做脉冲响应函数分析。本文利用一个标准差大小分别冲击ZBJ、LNFZ和LNGZ三个变量，得到CZBJ对于三个变量的脉冲响应函数图，如图5所示。其中实线表示由脉冲响应值连成的曲线，代表了CZBJ对冲击的反应，虚线表示正负两倍标准差偏离带［7］。格兰杰检验结果表明，在1%的显著水平下拒绝了法定存款准备金率、发行中央银行票据不是超额存款准备金率的格兰杰原因的原假设，即在99%的置信水平下调整法定存款准备金率、发行中央银行票据是超额存款准备金率变化的格兰杰原因，表明央行采用调整法定存款准备金率、发行票据的干预措施会对商业银行的流动性产生影响;同样，在5%的显著水平下拒绝了中央银行对政府债权不是超额存款准备金率的格兰杰原因的原假设，即在95%的置信水平下中央银行买卖国债是超额存款准备金率变动的格兰杰原因，说明了中央银行在公开市场上买卖国债也会影响商业银行的流动性。另外，还可以看出，超额存款准备金率也是调整存款准备金率、发行中央银行票据和买卖国债的格兰杰原因，也就是说中央银行货币政策干预与商业银行流动性互为因果关系。这种互为因果关系不仅说明了中央银行货币政策对商业银行流动性的干预作用，也说明了不同的流动性状况对货币政策发挥作用的力度不同。(4)脉冲响应函数分析。由于前面建立的VAR模型全部根的倒数值都在圆内，因此该VAR模型是稳定的［6］，基于此可以做脉冲响应函数分析。本文利用一个标准差大小分别冲击ZBJ、LNFZ和LNGZ三个变量，得到CZBJ对于三个变量的脉冲响应函数图，如图5所示。其中实线表示由脉冲响应值连成的曲线，代表了CZBJ对冲击的反应，虚线表示正负两倍标准差偏离带［7］。图5脉冲响应函数从图5中可以看出，三个变量中，ZBJ对CZBJ的影响最大，LNFZ次之，LNGZ对CZBJ的影响最小，这个结论与前面所做的协整检验的结果是一致的。说明法定存款准备金率对商业银行流动性影响最大，也正因为如此，法定存款准备金率成为我国央行应对危机后我国流动性所发生的异常变化首选的政策操作手段。还可以看出，在本期给ZBJ一个正的冲击后，CZBJ对ZBJ产生负向的影响，这种影响在前几期不断增强，并在第四期左右稳定地持续下去。而在本期给LNGZ一个正向的冲击后，CZBJ对LNGZ产生正向的影响，这种影响在前两期起伏较大，之后呈稳定持续状态。同样在本期给LNFZ一个正向的冲击，CZBJ对LNFZ产生负向的影响，这种影响也是在前两期比较剧烈，但是到了第二期之后这种影响开始逐渐减小。这一方面可以说明提高(或降低)法定存款准备金率可以有效缓解流动性过剩(或不足)的问题，发行央行票据也可以起到降低流动性的作用，而央行对政府的债权增加，等于向市场投放货币，会增加流动性，这个结论和理论上是完全一致的。同时，通过比较CZBJ在给上述三个变量正向冲击后前四期的反应还可以看出，ZBJ相对于LNFZ和LNGZ两个变量，其对CZBJ影响的时间要长，可以达到约4个月，而LNFZ和LNGZ两个变量的影响相对较短，大概有2个月时间。说明相对央行发行票据和购买国债，法定存款准备金率对商业银行流动性的影响会持续比较久，主要是因为目前无论是发行央行票据还是买卖国债，均以短期为主，而自1984年我国建立法定存款准备金制度以来，无论其如何变化，我国商业银行就一直按规定比率办理缴存，其影响是一直存在的。另外，由脉冲响应函数图还可看出，CZBJ对ZBJ、LNFZ和LNGZ三种变量在前四期中反应比较强烈，其中LNFZ的短期冲击比较大，但长期影响比较小，这说明发行中央银行票据的冲销干预措施对商业银行的流动性短期影响显著，但是长期影响比较小。分析其原因，主要是因为中央银行发行中央银行票据的规模比较大，而且大多是短期的，所以在短期内对商业银行的流动性冲击比较大，但随着到期收回，其影响逐渐减小。购买国债对商业银行流动性的影响相对较小，但持续时间较长，长期影响比较稳定，其原因主要是目前我国的国债规模有限，以此作为操作工具的力度和频率都不是很大，所以对商业银行流动性的影响较小，但由于国债主要是长期国债，因此其影响持续时间较长。
结论及启示
本文通过实证分析，对法定存款准备金率、发行中央银行票据和买卖国债的三项政策工具对商业银行流动性干预的效果进行了研究，得出如下结论:(1)中央银行货币政策干预可以对商业银行流动性产生影响。脉冲响应函数分析表明，提高(或降低)法定存款准备金率可以有效缓解流动性过剩(或不足)的问题，发行央行票据也可以起到降低流动性的作用，而央行对政府的债权增加会增加流动性。(2)中央银行货币政策与商业银行的流动性互为因果关系。格兰杰检验结果表明，调整法定存款准备金率、发行央行票据及购买政府债权都是超额存款准备金率变化的格兰杰原因，同时，超额存款准备金率也是调整存款准备金率、发行央行票据和买卖国债的格兰杰原因，也就是说中央银行货币政策干预与商业银行流动性互为因果关系。这种互为因果关系不仅说明了当银行体系流动性出现过剩时，中央银行可以通过调整法定存款准备金率、发行央行票据或购买国债，来缓解流动性过剩的局面，而且说明商业银行流动性冲击也会反作用于中央银行货币政策，从而对其有效性产生影响。因而，中央银行应该根据流动性变化的不同状况，有针对性地、灵活地实施政策干预，以提高货币政策的有效性。(3)不同的货币政策对商业银行流动性的影响是不同的。协整检验结果及脉冲响应函数图都反映出，上述三项政策工具中，法定存款准备金率对商业银行流动性的影响效果最强，持续性也较长;发行央行票据对商业银行流动性的影响在短期内最为显著;购买国债对商业银行流动性的影响相对较小，但长期影响比较稳定。理论上存款准备金率对货币乘数的影响力最强，直接引起货币供应量变化，一直被视为“猛药”而慎用［8］，因为一旦把握不好，会造成负面冲击，不利于流动性水平的稳定，因此，存款准备金率政策往往是作为货币的一种自动稳定机制，而不宜轻易作为中央银行进行日常调控的工具。由此看来，实证检验结果和理论分析完全一致。所以在应对流动性变化时，中央银行应该根据流动性冲击的大小、持续的时间合理地搭配货币政策工具组合，在保持货币政策连续性和稳定性的同时，提高货币政策的灵活性和有效性。
由于高风险的特质和在经济体系中的特殊地位，各国的金融业总要受到比其它行业更为严格的管制。而经济制度、金融体系和监管哲学上存在的差异，使各国的监管制度呈现不同的特征。一我国的金融监管框架，在中央银行成立后开始形成，监管的目的是保证银行贯彻执行国家的方针政策，以合规性监管为主要内容。现实表明，原有的监管框架已远远不能适应金融改革深化和市场经济的要求，需要进一步完善。论文以中央银行分支机构为视角，从监管实践出发，以风险监管为核心内容，以提高监管的有效性为主线，对完善我国中央银行监管制度进行研究，为制定中央银行的监管政策和具体措施提供参考。
论文共分为四部分。
第一部分介绍了我国中央银行监管制度的建立和实践，包括三方面内容:一是我国中央银行成立初期的金融监管框架包括监管目的、内容、手段，及其逐步发展的过程;二是在1988年我国出现通货膨胀和金融波动时，中央银行对金融业的监管，这个时期监管的特点和风险监管意识的萌生;三是在1992一1993年上半年，金融业发生严重混乱时，中央银行稳定金融的监管过程及监管实践的启示。
第二部分为监管客体与金融环境分析，主要阐释产生违规行为和金融风险的制度性因素。首先是对国有商业银行、信托投资公司、城市信用社等金融机构的行为机制进行分析.主要分析金融机构的利益机制对其经营行为的影响，指出中央银行进行监管时必须考虑到这一因素的影响。其次分析了资产负债结构对经营行为的影响，指出在计划体制下金融机构缺乏流动风险意识，而随着中央银行职能和机制的改变，金融机构的经营行为也都将随之发生变化。之后分析了政府行为对金融机构的影响，包括:政府行为对金融机构设置的影响、政府行为对金融机构资产扩张的影响及政府行为对金融机构资产质量的影响。最后阐述了企业行为对金融机构的影响，指出由于企业自身积累不足，资金来源严重依赖金融机构提供，企业的经营困境最终导致了银行的经营陷入困境。
第三部分为监管主体的行为效应分析，主要是分析各种主客观因素对中央银行监管有效性的影响。一是金融法制与监管有效性，主要分析了金融法制不健全对监管有效性带来的不利影响;二是监管环境与监管有效性，主要分析政府干预对中央银行监管行为的影响，三是利益因素与监管有效性，分析了中央银行的利益动机对监管的影响;四是监管方式与监管有效性的分析，对目前几种监管方式存在的缺陷进行了分析;五是金融政策调试与监管有效性的分析，认为监管是监管部门与监管对象的一种合作关系，目的是促进金融业的发展，而不是为监管而监管。
最后一部分是关于我国中央银行监管制度的完善的间题.这是论文的重点部分。首先，阐述了对金融风险实行控制的监管制度，这包括四个方面:一是我国中央银行的法制化、规范化监管，这对于建立中央银行监管的独立性、权威性、客观性、公开性有重要意义;二是实行对金融机构的资产负债比例管理，这使监管进入到金融机构的经营过程，推动金融机构增强自我约束机制，三是建立监管的信息支持系统，四是中央银行对金融机构业务的监管，在现阶段要求实行长、短期信用分开、银行业救助制度的完善，这也分四个方面:一是加强金融机构的市场准入监管;二是要建立我国的存款保险制度，以适应在新的金融体制下金融机构经营风险扩大的现实;三是建立信用评级制度，与国际惯例接轨;四是建立风险救助制度，以减少不稳定因素，促进金融关系的稳健运行。
（中南财经政法大学 湖北·武汉）
摘要：2015年6月24日，国务院法制办公室《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，面向社会公开征求意见和建议，再次引爆国库体制是“经理制”还是“制”之争。文章详细论述了我国现行的经理国库体制，分析了国库资金主管权的归属，从宏观财政理论、委托理论、产权理论、新公共管理理论以及法理的角度进行思考，以期调整优化现行央行国库功能定位。
关键词 ：经理；；国库体制；预算
1995年版《预算法》修订过程中，修正案（草案）二次审议稿公开征求意见稿删除“中央国库由中国人民银行经理”一条，引发各界关注，国库管理体制问题成为讨论较多、争}义较大的热点问题，焦点集中于是否取消人民银行经理国库制，并由此引发了一场口诛笔伐的大争论，新《预算法》最终确定仍由作为央行的人民银行经理国库，并且第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”，这场风波才算平息。新预算法作出了继续实行央行经理国库体制的决策，但各方对“经理”的定义理解不同。“经理”并没有一个法定的解释，也没有对“经理”的权限进行界定。有人认为“经理”是“经手办理”，有人认为是“经营管理”。有人认为，相比“”而言，“经理”起到的作用似乎更大一些。央行国库局官员更偏向于“经营管理”，认为经理国库，主要从监督、制衡角度来说，拒绝办理事实上就是一种制衡。经理等于办理加拒绝办理，当然也包含经营管理的含义，经营管理主要体现在国库现金管理方面。在国库现金管理工作中，央行和财政部之间也具有分工合作与制衡的关系。四审中，全国人大常委会部分委员和法工委有关负责人明确表示，“经理”的含义比较抽象，很容易产生理解上的歧义，在《预算法实施条例》修改中应予以明确界定，使社会公众能够准确理解“经理”国库的内在含义。
2015年6月24日，国务院法制办公室《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，面向社会公开征求意见和建议，导致重燃战火，再次引爆国库体制是“经理制”还是“制”之争，新修订的预算法保留了“央行经理国库”的条款，但何谓经理，法律并未作过多解释。预算法实施条例草案一公开征求意见，不少声音认为草案架空了央行“经理国库”的职权，并将有关国库管理主导权的讨论归结为两个部委的权力之争。对此，笔者拟从宏观财政理论、委托理论、产权理论、新公共管理理论以及法理的角度进行思考，以供参考。
一、我国现行的经理国库体制
1．混合型国库管理体制
(1)国库体制名称官学有别，与经理。世界各国的国库管理体制概括起来主要分为i类，即委托国库制、独立国库制和银行存款制。我国和大多数国家一样，都实行委托国库制，国家不单独设立国库机构，而是委托中央银行国库业务。1985年是我国将国库体制划分为央行“经理”与“”两种体制的分水岭，2001年又在人民银行经理国库的框架下，辅之以商业银行和信用社国库，新《预算法》保留央行经理国库体制规定。尽管我国官方将国库体制区别于“经理”与“”两种类型的时日已久，但两者的涵义从未进行明晰的界定，以至于“经理”与“”之争也各说各话，莫衷一是。
(2)央行经理制实为委托制，而非与制对立。央行经理制是我国特有之说。实际上，纵观整个世界经济学理论，新制度经济学成为当今经济学理论发展最新最前沿的理论，考察经济学理论的发展成果，只存在委托理论，而且这一理论成为新制度经济学的核心。目前名为央行“经理制”实质上应是“制”，近年令人纠结的央行“经”、“代”之争热烈非凡，但似乎成为了一场抠字眼的文字游戏。现代社会中存在多类多层次的委托关系，财政管理事务就是其中一种特定类型的委托关系，从总体上考察，公民是初始委托人，民意代表在代议机关议定国事，体现公民与立法机关的委托关系，即公民委托立法机关代表民众意愿审议批准政府编制的预算草案，确立年度预算，这是财政委托理论关系链条中的第一链；之后的第二链是立法机关委托或授权政府执行预算，在立法机关与政府之间形成委托关系；前后链条衔接起来就以此递推在公民——立法机关——政府之间分层次形成委托关系。政府是一个组织体系，在政府这个系统化的组织体系内部也存在多类、多层次的委托关系，以财政管理为视角看，财政部门是受政府委托而成为专门的理财机构。
(3)国库改制厘清财银关系，财政存款计息支拨付费。长期以来，我国财政存款不计利息，支拨资金的结算不付费，财政和银行关系不顺，商业银行受利益驱动往往延压财政资金。为了厘清财银关系，推进财政国库管理制度改革，自2002年起，商业银行代办国库业务手续费标准从0.05元调整为每笔0.1元，从2003年开始央行对国库财政资金存款计付利息，国库存款计付利息利率按现行中国人民银行规定的单位活期存款利率计付。由此，商业银行国库业务受到前所未有的重视。商业银行国库支库业务既是商业银行类中间业务的重要内容，也是国库工作不可分割的重要组成部分。
(4)财政库款拨付共管，实行双重审批制。目前经理制下财政资金拨付流程是，先由财政系统各业务部门，如农业处、经济建设处等，根据预算，提出相应申请，这些申请需要首先在该部门内经过审批；各业务部门的申请，汇总到财政系统的国库处；审批后再到国库支付中心或者国库支付局，经审核，再确认支付；最终，汇总到国库，根据央行具体风险控制标准，走不同的审批程序。一般情况下需要走央行的审批程序，并由央行相关负责的领导签字通过后才能够办理，由此，形成财政和央行的双重审批制。
2．央地国库体制有别，经理与并存
我国中央国库业务由中国人民银行经理，地方设置四级国库，实行商业银行和人民银行经理两种管理体制，逐步厘清财政和商业银行的关系，但财政和央行国库的职能交叉，关系不顺。
(1)中国人民银行职能调整后，国库由转变为经理国库。l985年以前，中国人民银行身兼“中央银行”和“商业银行”双重身份，国务院颁布《中央金库条例》明确中国人民银行“”国库，这一时期，国库除办理财政资金收支核算业务、反映报告收支实况之外，还负有督促检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。人民银行专门行使“中央银行”职能后，1985年国务院颁布《中华人民共和国国家金库条例》，明确规定：“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”自此将人民银行“”国库改为“经理”国库，并确定了行使6项办理权、6项对不合规业务的拒绝办理权。此后，央行一直负责经理国库，对财政库款运行开展事中监督。据不完全统计，2006-2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。新《预算法》坚持央行经理国库体制，强调“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。
(2)地方设四级国库，国库业务工作实行垂直领导。1985年国务院颁布《国家金库条例》明确规定，国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。中央设立总库；省、自治区、直辖市设立分库；省辖市、自治州设立中心支库；县和相当于县的市、区设立支库。国库业务工作实行垂直领导。各省、自治区、直辖市分库及其所属各级支库，既是中央国库的分支机构，也是地方国库。1995年《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定：“地方国库业务由中国人民银行分支机构经理”。新《预算法》第三条规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算；第五十九条还规定，县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
(3)不设央行机构的地方，国库业务委托专业银行办理。商业银行国库支库业务伴随着我国金融财税体制改革的发展而产生，《国家金库条例》规定，支库以下经收处的业务，由专业银行的基层机构。“不设人民银行机构的地方，国库业务由人民银行委托当地专业银行办理”，商业银行办理国库业务应运而生。1995年《预算法实施条例》规定：“未设中国人民银行分支机构的地区，上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行办理”。2001年进一步明确规定了商业银行国库机构设置的条件、人员配备和职责权限。商业银行国库业务，是指人民银行根据财政管理体制及自身机构设置情况和国库业务管理的需要，将国家金库的部分县、区国库业务和乡（镇）国库业务委托给商业银行的行为，具体包括国库支库和办理国库经收处业务。
二、国库资金主管权的归属
1．财库间的预算权是主从关系
(1)国库资金动用权实为预算监管权，应由财政主管。从国库资金考察，国库资金运行及其结果包括库款收入、支拨和库底余额，国库资金动用权实为预算监管权，应该由专职理财的财政部门主管；从国库管理体制考察，国库管理体制的核心是财库关系，无论哪一种国库管理体制，政府专职理财部门都应该处于主导地位，这种主导地位在独立国库制和银行存款制两种国库管理体制中表现很突出，委托国库制实际上是政府理财机构委托央行代为办理财政库款的收纳支付等日常结算和清算业务，并没有改变财政对库款的支配权，也没有改变对预算资金监督的主导地位，但委托国库管理体制下，由于组织机构分设，需要财政和央行之间在分工的同时加强协调。任何国库管理体制下，国库的财政资金都应该是由财政主导来进行管理，但同时需要发挥各方面的监督作用，形成财银之间分工协作的监管体制。
(2)央行经理国库侧重于受托提供金融服务，履行核查职责。各国央行体制无论如何，其基本职能都定位于主理金融货币事宜，而不是财政管理，事实上，许多西方国家都奉行央行相对独立于政府的原则，由于政府和央行归属的序列不同，不太会越界而在政府预算执行过程中就预算管理权限形成政府和央行之间的委托关系；即便许多国家实行委托国库体制，这种委托关系也只是理财机构委托央行经办金融服务事宜，而非授权式委托关系。我国与许多西方发达国家不同，央行缺乏独立性，归属于政府序列，即便如此，为了保持预算权的完整统一，加强预算权责对称，政府对财政主管权只应单一授予或委托给专职理财机构受理，不应该平行授予两个同级部门；在单一授予的委托模式下，为了便于开展理财活动，专职理财机构可以委托央行或商业银行办理国库业务、提供金融服务，在财政和央行（或商业银行）之间构成服务型的委托关系，即央行制，央行之下通过商业银行将各部门、单位支用资金联系起来，形成多层次、多环节、前后递进、首尾相连、循环往复的完整的委托链，即预算循环。
2．财政主导国库管理的成因
(1)国库工作的分离协调，库款管理权归属于财政。财政部门是政府进行集中性分配的专职理财机关，代表政府制定预算政策、编制预算、组织预算执行并开展预算绩效评价管理，监督管理预算运行的全过程。2001年财政推行国库集中收付制度改革后，央行的主要职责是与商业银行进行资金清结算，各级财政新增设了内部机构，专司国库管理职能，同时，还另外设置了专门负责国库收支具体业务的经办机构，在财政系统实行政事分离、管办分离。
央行的国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。传统国库的基本职能以“库藏管理”为中心，早期的库藏以实物形式为主，之后成为国家财政资金的出纳机构，成为政府财政资金的聚散地，在日常工作中配合财政机关开展预算执行工作，根据预算管理体制经手办理预算执行每一笔财政资金出入库的相关事务，将机关组织征收的各类财政收入接收纳入国库，根据财政付款凭证支拨财政资金、办理库款的出库。国库面对着遍布全国的各级预算单位，要按照财政分级预算的规定，在各级财政之间进行收入的划分和分成留解；要按照预算收入分类的规定，每天向财政部和地方同级财政机关报告预算收入入库的情况；还要及时办理库款的支拨，定期报告财政库存等等。这些工作，无疑反映着国家主要财力的集中和分配过程，以及余存情况和结果。可见，银行的国库工作是为圆满实现国家预算收支任务提供的服务，实质上成为整个国家预算执行工作的一个重要组成部分。
财政和银行在国库工作方面，会计与出纳分设，形成分离协调机制，库款管理权是财权的重要构成，应该归属于政府专职理财机构，即财政部门。
(2)现代国库功能拓展，要求宏观财政政策将现金与债务管理结合。随着经济发展、经济体制的不断变迁，政府职能从社会管理者拓展到干预经济、维护经济的稳定和增长，由此引出宏观财政政策调控的需要，财政预算政策需要“逆对风向行事”来烫平经济周期性波动，推动经济增长。财政职能的扩大必然要求国库资金管理和策略也随之调整，国库资金流动的数据信息是国家对经济进行宏观调控的最可靠数据之一、最重要的信息源，通过对国库资金流量与存量的调度进行现金管理、实现现金管理与债务管理，财政政策和货币政策的协调，促进经济稳定、健康、可持续发展，实现国家的长治久安。
随着时代的变迁，现代国库功能进一步拓展，但这并没有改变国库的基本定位，国库依然是落实预算、开展预算执行的组成机构之一，国库的现实工作依然是在办理预算执行中库款的收付，落实宏观财政政策的操作，这意味着国库工作在本质属性上依然归属于财政领域。只是因为我国机构分工的安排，模糊了人们对国库工作本质与归属的认识。按政府部门职能划分，财政部门是财政工作的主管机关，国库工作的本质属性既然归属于财政，按逻辑顺推，国库工作理应对财政部门负责。
(3)预算会计体系涉及面广，财政总预算会计居于中心地位。预算会计是以预算执行为中心反映预算收支的专门会计，整个预算会计体系涉及面广，由一系列相对独立的会计构成，在预算会计序列中财政总预算会计居于中心地位。从预算周期各环节的递进关系看，每一年在人大审批确立年度预算后，各有关单位即据此开始进入新年度预算执行。在执行国家预算过程中，国务院领导国家预算的执行工作，财政部门具体部署、组织实施和监督管理预算执行活动，财税库三家成为整个政府预算执行的关键，财税库三家的职责各有分工，税务机关、海关以及其他执收执罚单位组织办理预算收入的征收缴纳工作；国库担负着执行国家预算的繁重任务，主要负责收纳、划分、报解和支拨库款，办理库款清算，核查票据凭证填写要素的合规性、完整性，寓监督于票证核查之中，以保证库款的安全。税款入库后国库每天要编制预算收入日报表、分成收入划分的日报表，并附税收缴款书、非税收入缴款书等原始凭证，报财政总预算会计按入库数记收入账，财政根据预算收入、库底资金以及支出机构（部门和单位）预算及其执行进展等情况，通过国库集中支付体系支拨财政资金，并通过财政总预算会计做相应支拨账务处理，财税库三家各自分别设置财政总预算会计、税收会计和国库会计对有关财政资金的收支及其结果开展会计核算和管理，因此，财税库三家要定期对账，确保一致，实现分工协调。
三、调整优化现行央行国库功能定位
1．取消央行审批制，避免职能交叉、预算权分割
目前的经理制下对财政资金的拨付实行财政和央行的双重审批制。根据产权理论，产权明晰是其精髓，产权明晰则是以产权的完整为前提的，这意味着预算管理权应该具有完整统一性，另一方面，自20世纪80年代以来世界各国兴起的新公共管理运动热潮，其宗旨是再造政府流程，消除繁文缛节，加强政府绩效管理。我国现行经理制实行财政和央行双重审批方式下，多层次多环节的层层审批在财政与央行两大系统之间难免出现职能交叉、重复审批，权责划分不清，手续复杂，往往会减缓财政资金下达的速度，影响预算执行进展，降低效率。
实际上，财政资金的下划，是按照年初审批后确定的预算及其用款计划、预算执行进度等作为资金拨付依据的，中间不应该也无需央行的审批，央行审批是越位，因为按政府职能划分，财政部门是代表政府管理财政资金的专职机构，财政在代表政府管理财政资金过程中需要银行金融服务，央行在此的功能定位应该是接受财政部委托提供这种服务，经手办理财政资金的收缴、支付等具体事务，由此，应该取消现行的央行审批制，避免财政系统与央行的职能交叉，提高财政资金运行的效率。
2.避免央行国库监督权错位，但需要寓核查于服务
有人将央行经理制与制的核心归结于国库对财政是否具有平行监督与制衡功能。其实，经理制并非意味着央行与财政部是平行的关系，相互分工，央行直接对政府负责；制是委托关系的简称，也可简称为委托制，二者只是在委托双方所取的参照系不同。制或是委托制下，央行与财政部是与委托的关系，央行需依财政部指令行事，将国库委托银行办理，财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，国库和财政部门相对独立，这本身就是会计和出纳分设，互不兼融。央行在经手办理财政资金的收缴、支付等具体事务过程中对有关凭据应该填列的要素履行必要的核查手续，将央行的预算监督融入其服务与核查之中，直接对预算主管部门——财政负责。
我国新《预算法》赋予人大和审计对预算的法定监督权，前者对预算进行外部监督，审计署为政府组成部门，属于政府内部的预算监督。为了健全预算监督体系，避免预算监督职能出现交叉重复，任何国家都没有赋予央行法定的预算监督权，发达国家的央行独立于政府序列，如果赋予央行法定的预算监督权，则会导致与人大的外部预算监督权交叉；我国央行属于政府序列，如果赋予央行法定的预算监督权，则会与同为政府序列的审计监督出现职能交叉，因此，央行并不享有法定的预算监督权。在现代社会，公法遵循的原则是法无授权不可为，新《预算法》实施后，央行继续以审批制方式履行所谓的监督权属于过度行权，侵蚀了财政的预算管理权，属于越位行为。当然，央行国库监督具有其优势特征，但其主要角色应该是为政府、财政及其预算执行服务，是寓于服务之中的监督，这与其叫监督，还不如称为核查或核对，后者的表述更加准确一些。
3．清理缩减财政专户，加强库款与货币政策的联动协调
关键词：央行票据；可持续性；间接成本
伴随着中国资本市场与国际金融市场的日益融合，中国在新的国际形势下选择增持外汇，导致外汇储备大规模增长。为对冲外汇占款带来的基础货币的增加，为回收市场上过多的流动性，为保持基础货币平稳增长和货币市场利率基本稳定，并且在再贷款及正回购操作作用空间很小、公开市场上国债供求不等，中国人民银行独创性地发明了央行票据这一公开市场业务工具。然而从近两年来看，央行于2012年整年及以后的五个月暂停了央行票据的发行，仅采用回购和逆回购的方式操作市场上的流动性。且在2013年6月19日以后并未再次启动央行票据的发行，是否意味着央行票据的不可持续性已经得到了现实的验证？其不可持续的原因究竟是什么？在直接成本之外还有没有其他的支出？
表1 央行票据发行规模①
一、文献综述
孙权（2012）通过财务成本实证分析，认为央行票据的发行财务成本为央行外汇收入与央行票据所支付的利息支出的差额，加之汇率变动损益，计算得出仅2006年中国人民银行发行央行票据的财务成本就足以吞噬所有自有资金，使中国人民银行资不抵债。但是中国人民银行作为中央银行不可能存在破产的情况，只有当票据到期时才会体现在资产负债表上，然而央行票据“余额控制，双向操作”滚动发行，导致在短期内无法体现这一票据发行方式带来的财力虚耗。
姚能志与颜廷峰（2013）结合传统货币数量论剑桥方程式（M=kPy②），将央行票据不可持续的原因归结为其内在操作机制与宏观经济发展需求的不相符。我国GDP增长迅猛，所以根据该式货币需求量也应是增长的。央行需要的货币工具应该能够使基础货币得到增加，然而通过了解央行票据的操作过程可知，其内在的操作机制中并不包含创造货币这一功能。
可持续性是指可以维持某一过程或状态的能力。由此，发行央行票据的可持续性应该满足以下三个条件：第一，央行发行央行票据的直接成本较低，在其资本金和资产规模既定情况下不会对其信誉构成威胁；第二，央行票据的发行可以较好的实现其本身的政策目标，在稳定汇率的同时抑制通货膨胀；第三，对货币政策的其他目标冲击较小并且不会损害到央行的独立性。只有同时达到这三点，我们才可以说央行票据在配合货币政策、财政政策的过程中是有效且可持续的。央行票据的发行现状以及学者的论证已经从发行的直接成本和央行票据在实现政策目标上的不足证明央行票据的不可持续性，本文就提及较少的发行央行票据的间接成本进一步论证央行票据的不可持续性。
二、央行发行票据的间接成本
1.产生在货币政策执行过程中的成本
首先，央行票据作为中国人民银行调节货币供应量的公开市场操作工具之一，央行必须为巨额的央行票据存量而支付利息，根据货币创造理论，当票据到期付息后，产生的这部分利息进入市场后将会以乘数速度增加流通中的货币量，这无疑增加了货币调控的难度。并且在投放流动性之后，央行需要再次发行规模更大的央行票据以回收市场中过多的流动性。如此这般不断发行央行票据、支付票据利息、发行更大规模央行票据，央行票据的发行终将会陷入一个不断扩张的螺旋循环之中，其规模将会以“滚雪球”方式发展下去，在如此反复的过程中，央行票据回笼资金的方式增加了中央银行货币政策执行成本，其结果必将是灾难性的。
其次，央行发行央行票据的目的在于稳定汇率，平衡内外收支，维持人民币币值的稳定。伴随着我国市场化程度的不断加深，在已经放宽的利率市场化条件下，可以预见我国资本账户开放的趋势，两者相结合的目标在于实现资本自由流动的同时稳定汇率。一国经济的政策目标有三个，分别是货币政策的独立性、汇率的稳定性、资本的完全流动性，蒙代尔不可能三角③说明一个国家不可能同时实现这三个目标。央行票据的对冲效率整体呈下降趋势，其在冲销上的作用越来越不显著。为维持货币政策的独立性，同时由于因央行票据推动的高市场利率必须由其他货币政策工具，如存款准备金率、再贴现与再贷款等，这无疑会增加货币政策执行的成本。
2.产生在财政政策执行过程中的成本
《中国人民银行法》第39条规定，中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政。而中国人民银行的亏损由中央财政拨款弥补。④说明在央行票据发行过程中造成的亏损并不会由中国人民银行直接买单，而是嫁接在了财政支出之下。财政的资金是国家用于社会基础设施投资及专项或重要领域投资，其中许多产业对国民经济发展起着奠基性作用，财政资金用于弥补央行损失则意味着放弃了由这部分具有高预期收益和基础性产业发展而带来的收益，因此发行央行票据的机会成本是难以估量的。从另一个角度来看，中央银行为维持其所发行央行票据的有效性，就必须调增票据利率，带动市场利率的上升，国债利率也必须相应上涨，从而导致了国债发行成本的上升，增加财政负担，加大财政风险，对财政政策有抑制作用。
3.产生在市场运行中的成本
在市场运行中所造成的成本主要表现在通货膨胀、利率上升两个方面。在外汇储备不断增加的情况下，央行票据只是暂时回收了市场中多余的流动性，但是当票据到期，央行不仅要支付本金还有高额的利息支出，大量货币进入市场，引起了未来可预期的需求拉上型通货膨胀。
中央银行为维持其所发行央行票据的有效性，就必须调增票据利率，从而带动整个市场利率的上升。在这种情况下商业银行会缩减自身的信贷规模，将更多的自有资本投资于具有较高利率而无风险的国债和央行票据，实体经济由于缺乏有力的信贷支持将无法继续发展，在长期内不利于国民经济的发展。同时国内利率的上升，将会使得国际资本进入国内市场进行套利套汇，随着外资的涌入，央行又需要借助央行票据进行冲销操作，形成恶性循环。
三、结论及政策建议
1.结论
央行票据在短时间内的确有政策上的积极意义，作为过渡时期的公开市场工具，央行票据可以在公开市场上流通交易，一方面为市场注入了有效的流动性，另一方面为商业银行进行流动性管理提供了有力的政策工具。央行票据的发行增强了市场的弹性和灵活性，时货币市场波动趋于平缓，成为市场基准利率的风向标，并发挥了政府短期债券的功能。
但伴随中国经济增长趋势的放缓，央行票据发行规模的下降，央行票据的可持续问题开始引起争议，其高昂的发行成本成为问题的关键。央行票据的发行成本可以分为两个方面，一是央行票据除去可计量的直接财务成本即央行外汇收入与央行票据所支付的利息支出的差额，加之汇率变动损益，经过论证研究，该部分成本已经使中国人民银行出现亏损。其次，是央行票据在实际运营过程中产生的间接成本，由于其为维持自身有效性而制定的高利率冲高了市场利率，为货币政策、财政政策都带来了相应的操作成本。综合考虑其短期收益和成本可能是相持平的，但如果长期使用央行票据，其对于货币政策、财政政策及人民生活的冲击都将是巨大且持久的，这些制约因素都导致了央行票据不可能长时间存在于市场之上。
2.政策建议
完善我国国债市场，央行票据的产生就是由于公开市场上国债供求不等而创造出的过渡性质的公开市场工具，其终将被国债所替代。相比于中央票据，银行所持国债位于中央银行资产负债表的资产项目，其不仅不需要央行支付利息支出还可以在国债到期时受到相应的利息支付。财政在发行国债得到收入的时，将所汇集的资金用于国家建设最需要的地方并以项目所获得的收益支撑利息支出。我国正不断扩大的国债规模，为金融市场提供了更多的流动性，起到了活跃经济的作用，配合货币政策和财政政策的合理有效实施。
改善汇率制度体系，增加人民币汇率的波动幅度，允许人民币能够在一个合理的区域内波动，将会不仅大大减少中央银行的冲销压力，也有助于改善我国当前国际收支“双顺差”的现状。同时推进人民币的利率市场化，使人民币在市场流动的过程中找到合理的价值，实现市场的价值发现功能。增加本国外汇在海外投资的收益率，一方面中央银行在选择持有国外资产时要重视收益―成本效应，减少冲销政策的直接财务成本，从而获得正的回报。
注释：
①数据由中国人民银行网站《货币政策执行报告》、《中央银行票据发行公告》整理得到。
②A.C.庇古，1917年《货币的价值》。式中M表示货币需求，y表示实际收入，P表示价格水平，Py表示名义收入，k表示人们持有的现金量占名义收入的比率。因而货币需求是名义收入和人们持有的现金量占名义收入比例的函数。
③一国经济有三大主要目标，分别是各国货币政策的独立性、汇率的稳定性、资本的完全流动性，而在这三者之中，一国只能三选其二，不可能三者兼得或者说一个国家不可能同时实现资本流动自由，货币政策的独立性和汇率的稳定性。
④中华人民共和国中央银行法《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1995-03-15。
参考文献：
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[2]姚能志，颜廷峰.央行票据操作可持续性分析[J].金融天地，2014（3）.
[3]孙兆斌，张亮.央行冲销政策可持续性分析[N].广东金融学院学报，2009（3）.
