时间：2023-10-11 10:12:42
关键词： 乡村规划,新型城市化,城乡统筹,公众参与
中图分类号：TU984文献标识码：A
2013年，随着新型城市化的提出，广州市新一轮的村庄规划又如火如荼地开展起来。按照计划，广州市2013年要推进全市1142条村庄的规划，俨然一场“村庄规划大会战”。这场新一轮的“大会战”是否会切实为村庄以及村民带来他们最期待的改变和成效，我们还不得而知，但是面对城乡发展的需要，面对十三中全会提出的“健全城乡发展一体化体制机制”等要求，面对这一轮村庄规划需要解决的问题，我们应该对村庄规划这一课题进行重新整理与思考。
1 当前广州乡村地区规划的概况
1.1 广州乡村地区空间发展的特点
在广州处于快速工业化和城市化阶段，乡村地区不再仅仅处于城市地区的边缘地带，而是发展成为与城市地区在经济、社会各个方面高度关联的地区，这其中有被城市建成区包围、半包围的“城中村”，有处于城市规划区内、靠近城市蔓延边界、属于城市化郊区的“城边村”，有受工业化、城镇化发展影响较大的、处于城市发展的影响范围内或处于城镇密集地区、有转化成小城镇可能的“远郊村”，还有仍然以农业为主导、属于非城镇化地区的“自然村落”。这些乡村尤其是“城中村”和“近郊型乡村”的存在和发展在城市建设用地日益紧缺的背景下，直接影响着城市化的进程和城市社会经济进一步的发展。因此，乡村地区的建设问题也就不再被视为城市地区建设问题的附属物，乡村地区应获得与城市地区同样平等的地位。
1.2 以往村庄规划的回顾
广州自2005年以来进行过多次村庄规划实践，包括社会主义新农村规划、名镇名村示范村建设规划、宜居村庄规划、北部山区帮扶规划以及美丽乡村规划等，这些规划的编制和实施在一定程度上改善了村庄的环境、完善了村庄的基础设施。这些规划对村庄空间形态、用地布局和生产设施等进行统一规划布局，规划内容偏重于空间形态设计和村容村貌整治，缺乏对村民关注的土地问题等关键问题的解决，也缺乏体现公众参与的人文关怀，导致许多规划与村民意愿不相协调而难以实施。
2 当前广州村庄规划存在的问题和难点
2.1 村庄规划实际上是政府与农村有关集体土地如何开发的谈判博弈过程
随着2008年9月中共十七届三中全会对于集体土地与国有土地‘同地、同权、同价’政策的颁布，城市规划范围内集体土地与国有土地的长期并存已成为事实。由此可知，珠三角新农村规划的目的在于侧重对集体土地的开发进行约束或管制。考虑到村集体及村民主要依托集体物业和宅基地房的租金生存并发展，实际上新农村规划已演变成与农村有关集体土地如何开发的谈判博弈过程”。（魏立华等，2010年）至2013年，以上问题依然是村庄发展和村庄规划实施的难点，对于发展意愿，村民最多提到的就是如何将现有集体土地的开发合法化，如何获得土地开发指标进行建设，政府部门则更多地希望通过对农村集体土地的集体征收，将集体土地纳入城市建设用地中，统一规划统一建设，满足地区发展的用地需求和所谓的公众利益。政府部门征收农地往往采用资金补偿或者返还经济发展预留用地、拆迁用地等手段实现，然而实际操作中，返还的经济发展预留用地、拆迁安置用地往往难以兑现，造成了政府与乡村之间的矛盾不断累积。因此，村民对政府组织编制的村庄规划往往抱着不信任、不理睬的态度，产生大规模的违法建设行为。
2.2 多种规划叠加矛盾，村庄规划实施建设无从进行
村庄规划的编制通常面临着多种规划叠加的问题，涉及的规划包括土地利用总体规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划全覆盖、村庄布点规划等等，这些规划由于组织编制的主体不同、编制的时间不同、编制的标准不同，之间存在着相互矛盾、无法协调的问题。同时，更重要的在于这些规划往往未得到村民的真正认可，因此，在实际实施中，形同一张废纸，村庄建设并不按照编制的规划进行。
2.3 规划编制的深度不足，规划管理无法实行
《城乡规划法》第十八条“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民医院，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。”条文内规定了村庄的编制内容，没有规定编制的深度与编制的针对性。而现行的村庄规划编制法规标准《村庄和集镇规划建设管理条例》(1993)、《村庄规划编制办法(2000)、《村镇规划标准》(GB50188-1993)、《建制镇规划建设管理办法》(1995)等对广州现有村庄类型而言，法规的针对性和可操作性都不强，难以适应村庄现实和未来的发展情况。这一问题在近郊型村庄的规划编制中尤为突出，近郊型村庄因临近成城市增长边界，其规划编制的重点应在于给村庄需要发展建设的集体土地规定容积率、建筑密度等控制指标，方便规划行政主管部门的审批和管理。而对于远郊型村庄则更偏重于村庄的建设规划。
3 基于广州的实践对村庄规划的总结与建议
1 建立针对不同类型村庄的规划编制体系
我国面向农村地区的规划体系目前还不完善，针对性较强的技术方法也相对不足，应结合乡村建设需求，制定差异化的村庄规划编制体系。广州新一轮的村庄规划就首先提出了科学划分村庄类型，将全市村庄划分为城中村、城边村、远郊村和搬迁村。这种类型的划分不是根据行政等级而是根据村庄发展与城市空间拓展的关系，充分地考虑和体现了城乡统筹的思想。对于城中村，应采取将其纳入城市范围，统一规划，进行旧村改造的政策；对于城边村，规划的深度应与控制性详细规划一致，并编制建设用地控制图则，提出用地性质和强度要求，以便进行土地管理和行政许可；对于远郊村，应着重制定村庄建设规划，规划深度应与修建性详细规划和整治规划一致；对于搬迁村，则应通过村庄布点规划统一考虑。此外，对于纳入各级保护名录和历史文化资源丰富的村庄，应编制保护规划。
2 正视村庄自身发展需求，平衡国有土地与集体土地用地指标
在实际操作中，国家给予某一行政区的建设用地指标中的绝大部分都被城市占有，建设用地指标以及开发控制标准的城市政府存在着“先天”的对待集体土地开发的不公平（魏立华等，2010年）。这种不公平正逐渐造成更大规模的村庄违法建设，使乡村的发展更加偏离的城乡统筹发展的道路和政府的管理，面对这种情况，应该正视村庄自身发展的需求，正视村集体及村民通过集体物业和宅基地租金生存并发展的现实。广州正在通过新一轮的乡村规划协调土地利用规划和土地指标来解决，但是笔者认为平衡国有土地和集体土地用地指标不用仅仅通过一轮轮的“村庄规划大作战”和“特事特办”来解决，而应建立稳定的标准和机制，每年的土地计划制定应统筹考虑国有土地和集体土地用地指标的比例，从而保证城市和乡村发展的公平性。
3 三规合一，建立综合性协调管理决策机制
三规合一是广州规划实践的一大创新，所谓的“三规”指的是国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划，三个规划之间存在内容重叠、协调不周、管理分割、指导混乱，解决这些问题的有效途径是“三规合一”。在本轮村庄规划中，在各行政区“三规合一”方案和建设用地总量控制的前提下，协调国民经济发展规划、土地利用规划和城市规划，并对全覆盖的控制性详细规划和村庄布点规划等进行了梳理和调整，这对于村庄规划的实施起到关键的作用，使村庄规划更具有权威性和可操作性。
村庄经济发展项目建设意向图与广州市土地利用总体规划协调示意图
与广州市总体规划协调示意图与番禺区控制性详规规划导则协调示意图
参考文献：
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关键词：村庄；规划；本土化；方法
Abstract: in recent years, with China's economic development, the country has slowly into the focus of development. Although the village land use relatively simple, but the village also has its certain specificity. Village planning can not copy the city planning, planning to do the localization characteristic.
Keywords: Village； planning method； localization；
中图分类号：F320 文献标识码：A文章编号：
0 前言
近年来，随着农村经济的发展和村民的环保意识、建筑意识的增强，村庄的合理规划也是乡村的一种发展模式。近年来我国对村庄的规划过程中还存在很多效仿城市规划的地方，但是城市和村庄还存在很多的不同之处，如何做好村庄规划的本土化回归是村庄规划中的重点。
1 村庄规划存在的问题
近年来，我省村庄经济发展迅猛，对乡村的建设也提出了越来越多的要求。然而我省的乡村规划相关法律法规还停留在上世纪末、本世纪初所制定的法律法规上。十几年来，村民的生活水平、素质水平都得到了长足的发展，但是在乡村建设规划上还存在着诸多问题。
1.1 盲目建设
我省部分村庄还存在着盲目建设的现象，这种现象导致的就是村内房屋越修越好、越修越高，村中道路越修越难走。规划建设过程中，盲目的跟风，看到其他村庄这个建筑好就拿来修建，那个设施好也拿来修建。这种盲目建设缺乏形成村落统一规划的战略思想，极易导致村庄毫无风格、毫无特色。
1.2 缺乏合理的竖向规划
我省地势虽然较为平坦，但也略有高差起伏。通过笔者的走访发现，我省部分村庄的规划落实到平面上往往布局极为合理，也富有当地的特色。然而一旦结合上村中地势的高差来看，往往就不尽如人意了。例如，村庄道路往往采取土路的方式，这种方式在地势发生变化的时候极易发生坑洼现象，所以每年都会对其采取填土修补，久而久之，形成了道路高于宅基，对村民们排水形成很大的影响。
1.3 缺乏环境规划
在村庄的建设规划设计方面，部分人员的专业素质不够，导致规划设计水平一般。部分村庄基本没有符合当地特色的建筑，多半采用单体设计，没有对村庄中整体建筑和布局形成统一的建筑景观，进而形成村庄环境。
1.4 集中和分散规划与本土结合不好
近年来，村庄规划的集中和分散处理的并不好。例如，温岭、萧山一代工业村落较多，在对这些村落进行规划时，应当将部分工业区进行集中布设，一方面可以通过硬化道路修建来达到工业的材料运送和成品运送目的，另一方面也可以有效的避免了工业区和居住区交错造成的人员居住区污染。另外，在规划中应当注意保证工业区在居住区的下游，防止水污染和空气污染给居民造成影响。
1.5 缺乏本土化规划
在村庄规划过程中，本土化设计是指通过结合当地的特有经济、农业、工业特点，对村庄的建筑物进行合理的布局设置。然而在实际规划过程中，部分村庄规划还存在着照搬照抄的现象和城市化规划的现象。部分村庄不考虑自己的村庄实际情况，盲目的对龙头村落进行模仿，认为规划类似，发展就会类似。事实上，往往这种效仿式的规划会对本村落的经济发展起到抑制作用。另外，城市的规划经验不完全适用于农村。部分村落也采用城市的中心放射状规划布局，往往会导致农村的生活节奏和工作节奏发生改变，导致村落经济发展速度放缓等现象。
2 村庄规划本土化的优势
本土化乡村规划指的是在结合本地独有特色的基础上，通过区域形式的相互融入，来进行部分村落的融合、整体、统一等结果。这种本土化规划在村庄规划上具有其特有的优势。
2.1 充分结合村落经济
本土化规划首先要求对规划对象的经济现状进行调查研究。这种规划模式能够很好的契合当地村落经济发展模式和发展现状，根据工业、商业、农业的发展不同侧重点进行建筑物规划，能够有效的提高村落的经济发展效率。
2.2 充分结合村落文化
本土化村落规划能够结合当地的文化，通过小区域内文化融合方式来进行建筑物规划设计。对整个村落的规划完成后，通过相关地域性文化建筑修建能够很好的保证村民的文化风俗。进而形成相关的村庄景观、村庄环境等。从农民的角度来说，这种规划方式能够很好的满足既进步又保留传统的情况，能够在住进高楼大厦的同时得到一丝本土亲切感。
3 村庄规划本土化实施的有效手段
3.1 打造优秀规划团队
在村庄规划设计过程中，一个优秀的规划团队是必不可少的。针对现在规划设计人员水平参差不齐的现象。可以通过对现有人员开展专业培训的方式进行提高素质；另外还可以通过引进高学历、高素质的人才来进行规划设计工作。
3.2 合理快速的编制规划方案
村庄虽然面积不大，但是在建设过程中，各类问题导致建设速度一直不快。所以为了保证村庄建设顺利，应当采取规划原则为“规划从本土中来，到本土中去”，同时保证规划方案具有一定的科学性、未来性。规划要保证能够充分满足村民的村庄建设需要，同时也满足村民的精神需要。
3.3 加强宣传提高村民认识
在规划设计过程中，应当通过加强宣传的方式来提高村民对规划的认识，避免抵触程序。同时在规划过程中可以广泛听取当地农民对规划方案的意见，让村民提出一些生活习俗、传统习惯等来对方案进行局部修正，达到村民、政府、建设单位、规划设计单位多方共赢的效果。
3.4 加强村庄基础设施的规划设计
村庄规划设计过程中，村内道路一般都采用土路的方式修筑。在新规划的形成阶段，要充分结合当地的基本情况，例如经济、工业发达程度、农业运输要求、二三产业发展程度等等方面来对村庄的连接道路和村中内路进行规划设计。规划设计过程中要保证既要满足当前经济发展和农民生活需要又要保证经济投入，同时还要保证未来一定年限内的基础设施发展空间。
3.5 本土化环境规划设计
针对现在部分村庄设计过程中的混乱情况，对村落实行规划设计过程中，要通过保证个体设计具有创新、整体设计具有和谐性的规划原则。在集体规划指导下，按照其功能确定主题建筑形式，通过色彩、层次、造型等方面的的改进和设计，来达到形成村庄景观的目的。村庄规划和村庄设计就是村庄建设过程中的蓝图和依据。通过村庄景观的相互结合，能够很好的形成属于村落的本土文化。
3.6 合理对村庄各部进行分离和集中
我省村庄特色各异，很多村庄存在多种产业支柱，例如萧山、温岭等地的村落中部分以工业为第一产业支柱。对这类对产业存在的村落，规划过程中要尽量对工业园区和居住区进行分离。工业园区的设置可以参考部分城市规划设计过程中的解决办法，也应该考虑对农业水源的污染情况。居住区设置应当采用农村特有的便于工作和务农的方式进行设置。相关规划设计人员对集中布置时应该充分结合当地的居住习俗，采取统一的居住建筑设计高度、不同的结构类型来进行布置。
4 结语
长久以来，农村相比于城市一直处于弱势状态，长久以来城市和农村的差距一直很大。然而今天，我国在注重城市发展的同时也大力开展新农村建设工作，这样就进一步缩小了两者之间的差距。中国作为一个具有高度文明传承的国家，这些自古而来的风俗、文化、习惯等已经在我国的村落中沉淀多年，相关规划设计工作者要尽量在规划过程中保证农村的根本文化，又要结合当地的经济发展形势和发展需要对农村进行规划设计工作。保证农村建设达到经济建设和文化建设统一的效果。
【参考文献】
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一、基本情况
__区位于吉安市中心城区，辖有六个乡镇（白塘街道），83个行政村，614个自然村（其中吉安市外环线内行政村28个、村庄145个），总人口为234028人，建成区面积为29.86平方公里。六个乡镇（白塘街道）都成立了村镇规划建设管理机构和村镇规划助理员队伍，兴桥、长塘两镇有三名规划助理员，樟山镇、曲濑乡、禾埠乡、白塘街道各有一名村镇规划助理员，具体负责本辖区内的村镇规划建设管理工作。目前，已完成61个行政村规划，规划编制率为73.49%(外环线外行政村100%完成)，自然村规划191个，规划编制率为31.11%。目前，已编制村庄建设规划的村庄，基本都能严格按规划进行各项建设。
二、存在问题
1、重视宣传不够。在广大农村农民建房管理工作中，农民长期以办理了用地手续为最终手续，只认可土地管理部门，意识中根本就没有规划概念，对规划的意识也较为模糊。一是对村庄规划编制工作重视不够。乡镇、村组对该项工作管理不到位，重视不够，没有将农村村庄规划实施和管理工作纳入乡镇对村组年度目标考核管理范围。二是对政策法规宣传不够深入。各乡镇、村组对国家相关的政策法规宣传不到位、不够深入，特别是对《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和其他相关配套法律法规的宣传不够深入，农村村民对规划的相关政策法规认识和理解不深。另外，从乡镇主要领导到村组一[:请记住我站域名/]级村干部自身对这一块工作认识不深，缺乏规划观念等原因最终导致村庄规划编制工作滞后，规划编制率不高。
2、规划覆盖率偏低。__区位于吉安市中心城区，属经济欠发达地区，与沿海发达城市和周边县市、区相比还有很大差距。城乡发展不平衡，加上各乡镇、村委会和自然村没有什么支柱产业，从乡镇到村委会、村小组三级组织，都是吃财政饭可用经费有限等原因，导致村庄规划编制工作滞后，规划编制率不高。全区614个自然村，只完成规划编制191个，规划编制率为31.11%，行政村完成规划编制61个，规划编制率为73.49%(外环线外行政村100%完成)。虽然近年来随着社会主义新农村建设的不断深入，我区投入大量人力、物力和资金编制村庄规划，全区的村庄规划编制履盖率进一步扩大，但是从以上几组数字上，可以看出我区在编制村庄规划上资金投入偏少，村庄规划履盖率还很低。
3、规划执行较难。一是意识不强。在我区广大农村，由于受习俗传统观念影响，农民的规划意识淡薄，无视规划，规划落实难。在一些遍远村庄既使有规划也都不一定执行的了，农民建房很难按规划要求去做。在农村农民建房已形成了跟着路走的习惯，只要哪里交通方便，房子就建在哪里。所以，近年来虽然在农村建了很多新房，但农村的面貌并没有因此得到改观，还依旧是只见新房不见新貌。二是土地调整难。在广大农村一些村庄虽然编制了村庄建设规划的村庄，但在具体执行过程中，受姓氏、家族、宗族封建传统观念和土地政策限制，特别是受近年来城市、乡镇拆迁征地等因素影响，农民建房用地如涉及跨村、跨组的建房用地调整相当难，在实际操作中难以按规划要求落实到位。所以导致所编制的村庄规划很难实施，成了一纸空文。另外，在广大农村，农民建房所用的宅基地不能自由流转也是阻碍村庄规划实施的一个重要原因。三是实际操作难。在村庄规划的实施过程中，由于所编制的村庄规划中的房屋户型、间距、层高、建筑占地面积等与农村实际需求不符，农民建房不能接受，造成规划操作不了。这类现象在城区外环线内布点村庄最为突出。根据城区村庄布点规划，在外环线内__区有55个适度扩建和保留整治村庄、4个新建型村庄、5个农民拆迁安置型村庄。在已批准的布点村庄建设规划的实施过程中，因所规划的房屋户型、间距、层高、建筑占地面积、跨村、跨组土地协调等诸多问题，在实际操作中难以按规划要求落实到位。导致好多已编制好的村庄规划实施不了。
4、违章查处不够。在村庄规划实施过程中，乡镇、村委会及村小组没有严格把关，认真履行职责。一方面是审批农民建房不严。在村庄规划编制后，乡镇、村委会和村小组在村民申请建房时，没有按村庄规划要求正确指导和严格把关，而是让村民随意选址，有的甚至是围着村民意愿转选那批那，助长了农民随意建房风气。另一方面是乡镇、村委干部监管不力。在已编制好村庄建设规划的村庄内，乡镇、村委会对不按村庄建设规划建房行为没有及时制止和处理，规划没有起到指导农民建房作用，成了乡镇的收藏品，村委会的装饰品。
5、建房审批环节繁琐。中心城区的农民建房审批环节过多，农民难以接受。可以说现在中心城区的农民建房是村、乡、区、市四级管理，层层审核，并且各个环节上面往往衔接不够，造成许多工作重复脱节。如选址踏看，为了慎重起见，每个环节的审批人员都要到现场去看一遍，浪费时间和人力。并且审批周期过长，农民往往因等的审批时限过长，还未等到有关部门放线，就自己擅自先动工建设，造成边批边违章建设现象。
三、建议对策
1、要搞好三个结合。在编制村庄规划的时候要充分考虑到“当地实际、农村风俗、农民意愿”这三个方面的因素。规划中房屋户型、间距、层高、建筑占地面积等应与农村实际相符。
2、加大对村庄规划实施的领导。乡镇要将村庄规划实施管理工作纳入村组干部年度考核绩效中，实行行政一把手负责制，对辖区内村庄规划实施管理不力的追究相关责任人责任。
3、加大村庄规划编制资金投入。乡镇要将村庄规划编制经费列入乡镇、村组财政预算，市局也向省厅多争取一些农村规划编制的资金补贴，以加大村庄规划编制的资金投入，提高村庄规划编制的覆盖率。
4、加大政策法律法规宣传。要将有关政策法规制作成简明扼要内容直观的宣传单和录音带，发乡镇（街道）、村委会。利用逢圩、节假日以宣传车广播、发放宣传单形式向农民宣传法律、法规和政策，加深对村庄规划的理解。
5、严格村庄规划实施管理。乡镇、村组干部要按照“守土有责”的原则，加大对本村庄内农民建房的监督管理，严 厉打击农民不按村庄建设规划违章乱建房行为，对未按村庄建设规划建房的，要坚决予以拆除，杜绝不按村庄规划违章建房现象的发生，确保所编制的村庄规划得以顺利实施。
第一条为加强村庄、集镇的规划建设管理，改善村庄、集镇的生产、生活环境，促进农村经济和社会发展，制定本条例。
第二条制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设，必须遵守本条例。但是，国家征用集体所有的土地进行的建设除外。
在城市规划区的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其实施条例执行。
第三条本条例所称村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。
本条例所称集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。
本条例所称村庄、集镇规划区，是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。村庄、集镇规划区的具体范围，在村庄、集镇总体规划中划定。
第四条村庄、集镇规划建设管理，应当坚持合理布局、节约用地的原则，全面规划，正确引导，依靠群众，自力更生，因地制宜，量力而行，逐步建设，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。
第五条地处洪涝、地震、台风、滑坡等自然灾害易发地区的村庄和集镇，应当按照国家和地方的有关规定，在村庄、集镇总体规划中制定防灾措施。
第六条国务院建设行政主管部门主管全国的村庄、集镇规划建设管理工作。
县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。
乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。
第七条国家鼓励村庄、集镇规划建设管理的科学研究，推广先进技术，提倡在村庄和集镇建设中，结合当地特点，采用新工艺、新材料、新结构。
第二章村庄和集镇规划的制定
第八条村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。
第九条村庄、集镇规划的编制，应当遵循下列原则：
（一）根据国民经济和社会发展计划，结合当地经济发展的现状和要求，以及自然环境、资源条件和历史情况等，统筹兼顾，综合部署村庄和集镇的各项建设；
（二）处理好近期建设与远景发展、改造与新建的关系，使村庄、集镇的性质和建设的规模、速度和标准，同经济发展和农民生活水平相适应；
（三）合理用地，节约用地，各项建设应当相对集中，充分利用原有建设用地，新建、扩建工程及住宅应当尽量不占用耕地和林地；
（四）有利生产，方便生活，合理安排住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设布局，促进农村各项事业协调发展，并适当留有发展余地；
（五）保护和改善生态环境，防治污染和其他公害，加强绿化和村容镇貌、环境卫生建设。
第十条村庄、集镇规划的编制，应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，并同有关部门的专业规划相协调。
县级人民政府组织编制县域规划，应当包括村庄、集镇建设体系规划。
第十一条编制村庄、集镇规划，一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划两个阶段进行。
第十二条村庄、集镇总体规划是，是乡级行政区域内村庄和集镇布点规划及相应的各项建设的整体部署。
村庄、集镇总体规划的主要内容包括：乡级行政区域的村庄、集镇布点，村庄和集镇的位置、性质、规模和发展方向，村庄和集镇的交通、供水、供电、邮电、商业、绿化等生产和生活服务设施的配置。
第十三条村庄、集镇建设规划，应当在村庄、集镇总体规划指导下，具体安排村庄、集镇的各项建设。
集镇建设规划的主要内容包括：住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等各项建设的用地布局、用地规模，有关的技术经济指标，近期建设工程以及重点地段建设具体安排。
村庄建设规划的主要内容，可以根据本地区经济发展水平，参照集镇建设规划的编制内容，主要对住宅和供水、供电、道路、绿化、环境卫生以及生产配套设施作出具体安排。
第十四条村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。
村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。
第十五条根据社会经济发展需要，依照本条例第十四条的规定，经乡级人民代表大会或者村民会议同意，乡级人民政府可以对村庄、集镇规划进行局部调整，并报县级人民政府备案。涉及村庄、集镇的性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，依照本条例第十四条规定的程序办理。
第十六条村庄、集镇规划期限，由省、自治区、直辖市人民政府根本地区实际情况规定。
第十七条村庄、集镇规划经批准后，由乡级人民政府公布。
第三章村庄和集镇规划的实施
第十八条农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：
（一）需要使用耕地的，经乡镇人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；
（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。
城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。
回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。
第十九条兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。
第二十条乡（镇）村公共设施、公益事业建设，须经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。
第四章村庄和集镇建设的设计、施工管理
第二十一条在村庄、集镇规划区内、凡建筑跨度、跨径或者高度超出规事实上范围的乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程，以及二层（含二层）以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。
跨度、跨径和高度的限定，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的部门规门。
第二十二条建设设计应当贯彻适用、经济、安全和美观的原则，符合国家和地方有关节约资源、抗御灾害的规定，保持地方特色和民族风格，并注意与周围环境相协调。
农村居民住宅设计应当符合紧凑、合理、卫生和安全的要求。
第二十三条承担村庄、集镇规划区内建筑工程施工任务的单位，必须具有相应的施工资质等级证书或者资质审查证书，并按照规定的经营范围承担施工任务。
在村庄、集镇规划内从事建筑施工的个体工匠，除承担房屋修缮外，须按有关规定办理施工资质审批手续。
第二十四条施工单位应当按照设计图纸施工。任何单位和个人不得擅自修改设计图纸；确需修改的，须经原设计单位同意，并出具变更设计通知单或者图纸。
第二十五条施工单位应当确保施工质量，按照有关的技术规定施工，不得使用不符合工程质量的建筑材料和建设构件。
第二十六条乡（镇）村企业、乡（镇村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工。
农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第二十七条县级人民政府建设行政主管部门，应当对村庄、集镇建设的施工质量进行监督检查。村庄、集镇的建设工程竣工后，应当按照国家的有关规定，经有关部门竣工验收合格后，方可交付使用。
第五章房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理
第二十八条县级以上人民政府建设行政主管部门，应当加强对村庄、集镇房屋的产权、产籍的管理，依法保护房屋所有人对房屋的所有权。具体办法由国务院建设行政主管部门制定。
第二十九条任何单位和个人都应当遵守国家和地方有关村庄、集镇的房屋、公共设施的管理规定，保证房屋的作用安全和公共设施的正常使用，不得破坏或者损毁村庄、集镇的道路、桥梁、供水、排水、供电、邮电、绿化等设施。
第三十条从集镇收取的城市维护建设税，应当用于集镇公共设施的维护和建设，不得挪作他用。
第三十一条乡级人民政府应当采取措施，保护村庄、集镇饮用水源；有条件的地方，可以集中供水，使水质逐步达到国家规定的生活饮用水卫生标准。
第三十二条未经乡镇人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。
第三十三条任何单位和个人都应当维护村容镇貌和环境卫生，妥善处理粪堆、垃圾堆、柴草堆，养护树木花草，美化环境。
第三十四条任何单位和个人都有义务保护村庄、集镇内的文物古迹、古树名木和风景名胜、军事设施、防汛设施，以及国家邮电、通信、输变电、输油管道等设施，不得损坏。
第三十五条乡级人民政府应当按照国家有关规定，对村庄、集镇建设中形成的具有保存价值的文件、图纸、资料等及时整理归档。
第六章罚则
第三十六条在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准而取得建设用地批准文件，占用土地的批准文件无效，占用的土地由乡级以上人民政府责令退回。
第三十七条在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。
农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。
第三十八条有下列行为之一的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止设计或者施工、限期改正，并可处以罚款：
（一）未取得设计资质证书承担建筑跨度、跨径和高度超出规定范围的工程以及二层以上住宅的设计任务或者未按设计资质证书规定的经营范围，承担设地任务的；
（二）未取得施工资质等级证书或者资质审查证书或者未按规定的经营范围，承担施工任务的；
（三）不按有关技术规定施工或者使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构件的；
（四）未按设计图纸施工或者擅自修改设计图纸的。
取得设计或者施工资质证书的勘察设计、施工单位，为无证单位提供资质证书，超过规定的经营范围，承担设计、施工任务或者设计、施工的质量不符合要求，情节严重的，由原发证机关吊销设计或者施工的资质证书。
第三十九条有下列行为之一的，由乡级人民政府责令停止侵害，可以处以罚款；造成损失的，并应当赔偿：
（一）损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的；
（二）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。
第四十条擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，并可处以罚款。
第四十一条损坏村庄、集镇内的文物古迹、古村名木和风景名胜、军事设施、防汛设施，以及国家邮电、通信、输变电、输油管道等设施的，依照有关法律、法规的规定处罚。
第四十二条违反本条例，构成违反治安管理行为的，依照治安管理处罚条例的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
关键词：新农村；实施; 规划管理; 问题
Abstract: along with our country socialist market economic system gradually progress and perfect, town changes a level to also rise somewhat, rural development to produce tremendous effect. This paper describes the new rural planning to carry out the problem of existence, put forward to carry out the new countryside planning in two stages, points out the advancing new rural management measure, accelerate central village public, infrastructure construction, carry out town planner system, construction and protection of ecological environment and the village of Zhuang Sheng.
Key words: new rural; implementation; planning management; problem
中图分类号：G812.42文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
前言
在规划和建设环节，创造性地提出“三个集中”（即工业向园区集中、土地向规模化经营集中、农民向农村社区集中）的发展思路，切实加强城乡规划的先导和引导作用，充分激活土地流转模式，全面突出政府主导，实现了城乡一体化与新农村建设的良好互动，推进了经济发达区域和城市郊区社会主义新农村的全面建设。
农村本应为居民提供较城镇更安静、舒适、优雅、方便生活环境，但目前其基础设施简陋陈旧、公共活动空间缺乏、收入低、社会保障条件差。事实证明，加强村庄规划实施管理非常必要，也十分紧迫。按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的要求，村庄规划实施的首要和根本目的就是为农村经济发展服务，与经济发展形成互动良性循环，为农民安居乐业服务；适应和满足其需要和利益，使村庄空间发展与交通设施建设相结合、建筑变化与基础设施服务容量相匹配、居民生活水平提高与环境质量改善相呼应、物质财富积累与人文氛围优化相同步。我国社会主义市场经济体制逐步完善和城镇化水平快速提高对农村发展产生巨大影响，新农村不是单纯意义上最低层居住聚落形态，新农村不是单纯意义上最低层居住聚落形态，它具有广泛社会、经济涵义，其规划会呈现出功能逐渐完善、空间布局多样性、实施复杂性逐渐加强的特点。 一、实施新农村规划的问题（一）规划实施缺乏资金支持 经笔者对新农村规划建设的调查，村庄完全按照规划实施的很少，大部分村庄只停留在道路建设、公共基础设施建设、河道清理、垃圾填埋等阶段，除一些乡镇的扶贫移民安置点建设外，大面积成片居住区规划建设很少实现。
（二）传统规划技术方法难以适应村庄规划实施 在不断深入调查研究过程中，各级政府与规划工作者总结形成了较先进规划理念，目前村庄规划方法没有太多对策，规划仍停留在“集中开发新村”、“整体空间布局”、“统一村庄设计”等传统技术模式上，“集中开发新村”是城市规划工作者将城市“新区模式”在村庄规划中的简单套用，城市规划通过新区开发积累资金反哺老城改造是一项成功经验，但这一模式不适合于村庄建设，因城市新区建设相对旧城改造是一种低成本开发模式，而新村建设相对旧村改造却是高成本开发模式。进行整体空间布局、进行统一村庄设计等是传统村庄建设规划常用方法，却也是长期以来村庄规划难以实施的技术障碍，原因在于：一方面，统一布局规模过大，开发成本过高，造成土地与资金巨大浪费；另一方面，由于统一设计住宅朝向、高度、形式，不同设计风格民房建设难以实施，而且会破坏村庄景观形态，导致形式单一、没有特色。故村庄规划明显存在理念与方法错位，昔日规划技术方法难以保证先进理念的实现。
（三）村庄建设缺乏规划指导或管理混乱 作为“龙头”的农村规划，对指导、规范农村建设发展，起着举足轻重作用。然而据调查，在以村民住宅为主的广大农村至今没有可供实施规划的乡镇规划管理机关，对村民建设实行的规划许可，其依据不是规划，而是宅基地权属。在村庄规划实施措施中，规划者都希望得到足够资金支持，要求成立专门规划实施管理队伍，提出进行相关农地制度创新。但现有城乡二元体制难以满足规划实施要求，不利于村庄规划实施。规划往往提出多元投资思路，建议政府、地方、农民共同出资，甚至提出村庄建设投资市场化运作等；新农村建设虽然受到中央重视，但当前财政对建设事业支持重点更多侧重于城市和乡镇，用于村庄建设的补贴有限，村庄建设资金缺口很大；而村民收入普遍较低，让他们为建设村庄承担过多的经费也有违农民意愿。若将村庄公共、基础设施建设推向市场，几乎没有投资者愿意把资本投向收益率极低的农村建设市场。因此，当前村庄建设还需更多依靠财政支持，依靠以城补乡、以城带乡。
（四）乡镇规划建设管理队伍整体素质不强 乡镇规划管理队伍薄弱，缺少相关专业技术人员指导实施。规划建设监察制度不完善，缺乏管制力度。笔者在编制新农村规划时实地调研过程中发现，只有极少数乡镇有较完善规划管理队伍，绝大多数乡镇虽然有管理机构，但配备的工作人员人数少，懂管理的专业技术人员更少。二、新农村规划实施管理的思考
（一）实施新农村规划管理两阶段及内容 1、建设项目选址规划管理。这是新农村规划实施首要环节。村庄建设使用土地情况多样，如：房屋质量较好不宜搬迁的；需在其他地块建房的；除已有土地外尚需扩大使用土地的等，在规划管理中，首先要对上述多种用地情况按批准规划进行确认或选择，从而保证各项建设选址符合规划，不妨碍村庄发展、不危害村庄安全、不污染和破坏村庄环境、不影响村庄各项功能协调。具体内容包括：选择建设用地地址、核定土地使用性质、土地使用与其它规划协调。一般应按批准的建设规划控制土地使用性质来选择建设项目地址；若建设规划尚未批准或制定，则应由镇规划行政主管部门据总体规划，研究建设项目对周围环境的影响和核定基础设施条件。 2、建设用地及工程规划管理。确定建设用地范围及土地使用强度等。主要是审核建设工程设计总平面图或规划设计工程监督检查等确定建设用地范围、公建用地指标、建筑物使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑间距、建筑退让、基地出入口、停车和交通组织、建设基地标高和土地使用其他规划管理要求。
（二）加快中心村公共、基础设施建设 适应农村经济发展，适时调整行政区划，合并部分规模偏小自然村，扩大中心村规模，尽快改变目前中心村规模偏小状况，避免低水平重复分散建设。
新农村建设重点和关键是公共、基础设施建设，要把公共基础设施建设放在首要位置，完善配套公共基础设施是增强乡村发展后劲，形成优良发展环境和优势的必备条件。抓好公共基础设施建设首先要实行“大交通”战略，发挥乡村道路建设先导作用；同时依实际和可能，按规划、程序搞好与农业生产和农民生活密切相关的给排水、电力电讯和商业服务、文化教育等，不断提高村庄配套服务功能，为村庄人口生存、新农村生产发展提供服务。（三）加强村镇规划建设管理队伍建设，规划专业人员进乡村 目前需加强规划建设系统与乡镇政府、村委会工作衔接，安排规划专业人员进乡村工作，加强兼职队伍专业技术培训，推行村镇规划师制度。在全面减少农民负担、大范围压缩乡镇行政编制情况下，增加乡镇建设管理人员编制，推进村庄规划管理队伍全覆盖几无可能。现实政策与规划管理工作需要明显错位。 因此，应增强广大干部特别是领导干部规划意识，把农村最基层的村委会组织利用起来加强村庄规划建设管理，提高村庄规划建设管理工作效率，保证工作质量。 （四）建立规划实施保障机制 在建设资金方面，当前需更多依靠国家、省、市、县财政支持，在此基础上，结合农民意愿和经济基础，鼓励农民自我投资建设。要实现村庄规划从“纸上画画”走向实践，必须加强村庄规划体制与政策创新，为村庄规划提供制度保障。当前省辖市对村庄建设的财政支持所占比例太低，需进一步加大，做出榜样。
（五）要抓好耕地平衡落实 严格落实补充耕地制度，凡建设需占用耕地的，在报批时，须做好建设用地补充耕地方案，明确补充耕地地点、面积、资金安排及完成期限，对未落实补充耕地方案建设项目，一经查处，暂停农用地转用审批。
（六）要加强村庄宅基地管理 1、加大宅基地置换、耕地流转等用地制度创新，探讨土地使用权市场化运作相关思路，探讨、出台相关的各地用地政策。2、以经济手段管理农村宅基地。3、积极探索农民进城后原承包地与宅基地处理办法。
（七）生态环境建设和保护是乡村可持续发展根本要求 生态建设、良好人居环境是新农村建设和发展目标，生态环境建设和保护是乡村可持续发展重要一环，乡村经济增长，绝不可以环境污染和生态破坏为代价。 1、生态意识提高不仅包括村庄普通居民，更重要的是村庄建设和管理者对可持续发展思想理解和掌握。 2、新农村规划应突出生态环境建设和保护。3、积极采取措施，消解已存在的生态破坏和环境污染。
4、建立乡村持续发展指标评价和考核体系，建立、健全村庄生态环境建设和保护制度，加强立法和执法力度，完善有关政策、法规，保证乡村健康、持续成长。
关键字：宅基地农村惠民县
中国分类号：TU982文献标识码：A 文章标号：2095-2104（2012）03-0001-02
一、农村宅基地管理现状
惠民县土地总面积204.3万亩，现有村庄1217个，农户152442户，农业人口数为56.4万，有宅基177453宗，宅基地总面积6251.25万平方米，人均宅基地面积110.88平方米，户均宅基地面积为410.07平方米。近年来，结合全县新农村建设，惠民县国土资源局积极探索加强农村宅基地管理的有效措施，使宅基地管理秩序明显好转。但由于历史遗留原因及法规政策的不健全，致使在农村宅基地占用中，仍然不同程度地存在乱占乱建、低效利用和管理粗放等问题，严重影响了村庄规划的实施和土地法规政策的有效落实，甚至引发了大量的土地纠纷、土地等不稳定因素，主要表现以下三方面：
一户多宅。据初步统计，全县现有有宅基177453宗，一户多宅13277户，不符合宅基审批条件的多余宅基地占法定宅基地总数的比例为8.1%。按每宗宅基地平均面积410平方米/宗计算，全县一户多宅面积累计高达5443570平方米。
批少占多。当前法定宅基地审批面积为264平米/宗，实际宅基占地为300—500平方米/宗，据调查统计，全县宅基地超标准面积为16503129平方米。
（三）闲散宅基地、空心村。据初步统计，全县闲散宅基地8872处，闲散宅基地3167536平方米，再加上村内其它设施占地，全县空心村面积累计达6121亩。由于我县财政紧张，土地开发整理及农户补偿资金短缺，全县空心村治理工作迟迟未予开展，但开发潜力比较大。
二、存在的主要问题
（一）规划滞后，落实规划难。我县有1217个村庄，落实执行规划的仅有528个，占村庄总数的43.3%,而且现行的村庄规划仍为1984年的村庄规划，部分规划过了规划期，再加上落实规划难度大，村班子基础薄弱，村干部履职不到位，导致有的规划落空，村民建房乱搭乱建问题严重。 （二）批少占多现象十分普遍。颁布实施《土地管理法》和《山东省实施土地管理法办法》以来，虽然法定宅基地审批面积为264平方米，但大多数村庄划定的宅基地面积超264平方米，一般在300—500平方米不等。主要原因为：一是由于农村宅基地是无偿使用，形成多占便宜，抢圈大院，超标用地；二是村委划定的宅基地面积较大，认为法定面积不符合平原农村农户的实际情况。
（三）一户多宅问题严重，且难以拆除。农业生产责任制后，农村生活水平大幅提高，由住原来的土坯房到新建砖瓦房，村里划了新宅基建房，但旧房未能及时拆除，村集体没能及时收回宅基地使用权，建新拆旧政策和措施难以落实到位，致使一户多宅现象较多，户主多种理由拒不退出，严重影响村庄规划的落实，甚至引发宅基纠纷。
（四）空心村违规私建现象较为普遍。空心村是“外面象个村，进村不是村，老屋无人住，破院柴草堆”。形成空心村的原因主要有两方面：一是“线形”扩张。农民建新房沿乡村公路两侧建设，乡村道路通到哪里，新房就建在哪里，出现马路经济；二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄延伸，而位于村庄中心的房屋则“人去房空”形成空心村。 （五）宅基地的非法流转现象时有发生。随着市场经济的不断发展，农民宅基地房屋流转已大量出现，形成了宅基地隐形市场，特别是在无村庄规划、村班子基础较弱的村庄，村民私自买卖房屋或变相买卖宅基地，引发土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
（六）宅基地拍卖问题不容忽视。据调查，我县个别村庄以筹集村公路建设资金、竟选好位置、开辟村集体收入新来源等原因，采用叫价的方式拍卖宅基地，致使经济不宽裕的农户望而却步，需要宅基地的农户不一定得到，不需要宅基的农户因经济势力较强而多占宅基地，出现新的分配不公，侵犯了群众应有权益。
（七）现行法规制度不完善，管理难度大。《土地管理法》及《省实施办法》在农村宅基管理方面规定的太笼统，一户一宅概念模糊，对超法定面积的处罚无具体措施。2001年山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的意见》，规定超标准面积部分可收取1—5元宅基地有偿使用费，因超法定面积是普遍现象，又与当前减轻农民经济负担让利与民的政策相驳，所以不宜实施。
（八）城中村密度大，环境差。城中村违章建筑多，建筑密度大，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”，五颜六色，七高八低，风景独特，居民采光条件差、居住环境差。
三、相关建议
（一）科学制订并严格实施好村庄规划。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和新农村建设，县乡（镇）政府应加快推进村庄建设规划的制定，并严格按照村庄规划安排宅基地位置，严格按条件规划宅基地，任何单位和个人不得随意调整和变更村庄规划。
（二）严格落实建新拆旧要求。建新房前，建房户要与村委签订建新拆旧的协议并交纳一定数额的押金，或先拆后建，从源头上防止出现新的一户多宅情况。
（三）加快完善宅基地管理法规。 现行的《土地管理法》和《山东省实施土地管理法办法》对农村宅基地中的闲置宅基地、多占宅基地、一户多院等问题没有做出相应的处罚规定，致使以上违法建房问题存在一定的法律盲区。因此，省级以上人民政府应加快宅基地立法工作，明确宅基地流转、收益分配方式，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。
（四）坚持一户一宅审批原则。要坚持“一户一宅”的原则，严格农村宅基地审批，除子孙三代同住一宅，且第三代年满20周岁、在本村落户的农村村民可再申请一处宅基地外，其他人员原则上应按子女与父母同住一宅安排宅基地。并且新安排宅基地面积应符合法定面积标准。
统筹城乡经济社会发展，村镇集中规划活动实施预案为贯彻落实科学发展观。引导我市各县、区村镇有序建设，促进集聚、集约用地，改善村镇人居环境，提高生活质量，实现城镇化跨越式发展，根据自治区党委、自治区人民政府《关于加快推进我区城镇化跨越发展的决定》桂发〔2010〕33号）和自治区人民政府《关于印发广西村镇规划集中行动实施方案的通知》桂政发〔2010〕85号）精神，确保全面完成我市村镇规划集中行动任务，结合我市实际，制定本实施方案。
一、总体思路、基本原则和目标任务
（一）总体思路。全面落实科学发展观。统筹城乡区域发展。从2011年开始，用三年左右的时间，开展村镇规划集中行动，以逐步实现村镇规划基本覆盖为重点，以非常办法、非常措施、非常力度推进村镇规划编制和村庄治理，健全村镇规划建设管理体制，完善长效管理，实现城乡经济社会与环境协调发展。
（二）目标任务。经过三年左右的努力。以及村委所在地村屯、中心村和交通干线沿线50户以上自然村等村庄规划的编制和审批，使我市的村镇规划建设依法管理、有序发展，逐步实现规划科学、机制健全、设施完善、功能较全、集约节约、环境优美、村容村貌特色鲜明、人与自然和谐发展的久远目标。
（三）基本原则
确定村庄布局、产业布局，1.坚持依法规划。编制村镇规划要把统筹城乡一体化发展的要求体现在规划中。编制县、区村庄布局规划要按照《广西县域村镇体系规划编制暂行方法》要求。统筹协调农村的各项基础设施和公共服务设施布局，明确需要编制规划的村庄，明确重点建设的中心村，提出中心村建设指导规范。乡镇规划和中心村规划要达到城乡规划法》要求的规划深度。规划编制要依法组织，报送审批前，编制机关应将规划效果予以公示，征求群众意见。规划按法定顺序审批后，要依法严格组织实施。
分类指导。依照“建设中心村、整治基层村、培植特色村、合并弱小村、维护历史文化村”原则，2.因地制宜。统一编制区域内村庄规划。园区驻地、镇驻地的村庄要依照城镇社区的要求进行规划编制；中心村要突出基础设施和公共服务设施以及公益事业的配套；基层村要重点做好村庄整治，安排必要的生产生活设施配套；特色村要因村制宜，突出自我发展能力；规模较小、位置偏远的弱小村，要逐步向中心村迁移。
村庄规模要做到合理用地、集约用地。科学统筹农用地整理、农村建设用地整理与城乡建设用地增减相挂钩，3.加强与土地利用总体规划的衔接。村镇规划的编制要与土地利用总体规划、土地综合整治规划等部门规划相衔接。构筑农村建设、土地综合整治和产业集聚发展的统一平台。
要进行重点维护和修缮，4.维护生态环境和文化资源。编制村镇规划时做好污水、垃圾集中处置设施等的配套规划。对各级文物维护单位和具有历史价值的古镇、古村落、古民居和纪念性建筑。彰显农村历史文化底蕴。住宅布局和民居设计应充分结合当地自然、人文、民族特点，真正体现出聚散相宜、错落有致、风格各异的新农村村容风貌。
确定村庄布局时广泛征求村民意愿，5.充分尊重农民意愿。村庄规划要把群众的意愿放在首位。实行民主公示制度，规划效果要充分运用“四议两公开”工作法，增强农民对规划的认同感和执行规划的自觉性。
二、资金筹措和管理
（一）资金筹措。根据分级财政、分级管理的原则。主要采取多渠道筹措资金解决。自治区安排一定资金，专项用于规划编制、培训补助、以奖代补等。县、区人民政府要在年度预算中安排村镇规划编制经费，配套自治区专项资金使用。此外，结合农村土地利用总体规划修编和农村土地整理整村推进项目，将土地整理资金的规划编制经费予以整合，争取国家有关部门的支持。
（二）资金管理。村镇规划集中行动的资金管理方法由自治区财政厅商有关部门制定。实行报账式管理，封闭运行、专款专用。
三、实施方法与阶段
加强协调，村镇规划集中行动涉及面广、任务繁重、时间紧迫。各级各有关部门要深入实际。落实责任，高效实施，科学管理，确保村镇规划集中行动各项目标任务的顺利完成。各县、区在组织编制村镇规划中，应按规划指导层面由上往下的原则，区分轻重缓急，按三个层面分三个阶段实施。
依照《广西实施〈中华人民共和国城乡规划法〉方法》要求，第一阶段（2011年112月）以县、区为单位。启动县、区域镇村体系规划和乡镇总体规划的编制或修编，组织编制村委所在地的村屯规划，以及中心村的规划，并完成上述规划的审批。全市年度总任务是编制和完成审批12县县域镇村体系规划，44个乡镇总体规划，1350个村委所在地的村屯规划以及中心村的规划。
县、区要制定计划组织乡镇规划建设管理人员及村庄规划协管员的培训。同时。
同步组织编制主要交通干线沿线村屯的规划，第二阶段（2012年112月）继续推进编制村委所在地的村屯以及中心村的规划。并基本完成规划审批。
并基本完成规划审批。第三阶段（2013年1月—12月）组织编制主要交通干线沿线村屯的规划及其他村屯的规划。
上述三个层面的规划可同步部署、统筹推进、交叉进行，各县、区在组织实施中。确保按时间节点保质保量完成工作任务。
四、主要内容
（一）开展农村宅基地和房屋确权登记。对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和房屋所有权进行确权登记。集体建设用地使用权确权到用地单位或个人。承包地、自留地、宅基地和农民住房确权到户。通过确权登记，推动土地承包经营权、集体建设用地使用权流转，探索建立对农民自愿放弃宅基地的弥补机制。
（二）加强村镇规划建设管理。各县、区政府要依托“农事村办”四议两公开”等制度。建立村屯建设管理委员会等村民组织，实行自主管理；完善相关管理制度和村民公约等，将村屯建设的日常事务纳入村规民约的管理范畴，探索建立政府行政管理与村民自治相结合的管理新模式。
（三）建立村镇建设规划技术服务体系。有条件的县、区要逐步组建农村规划建设技术服务单位。
四）建立村镇规划建设管理与土地管理联动工作机制。
衔接好村庄规划与土地利用总体规划、土地整理整村推进规划。县、区村庄布局规划中要有与土地利用规划衔接情况的说明，1.建立规划联动机制。建立村镇规划与土地利用总体规划及土地整理整村推进规划的联动机制。各级城乡规划建设部门与国土资源部门要密切配合。规划审批时，要有国土资源管理部门的意见。国土资源部门在编制土地利用总体规划、制定土地整理整村推进规划时，也要有与村镇规划相衔接的情况说明，规划审批时要有城乡规划建设部门的意见。
应要求建设单位或者个人必需持有国土资源管理部门批准的用地许可文件。国土资源管理部门在受理集体建设用地使用权和宅基地使用权申请登记时，2.建立管理联动机制。城乡规划建设管理部门要依据已批准的村镇规划核发建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证；村镇规划区内受理建设工程规划许可申请时。应要求必需具有建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证，不符合规划的宅基地，不予确定农村宅基地使用权。
以规划为先导，通过建立规划国土的两级联动机制。村镇建设中实现依法统一提供宅基地、统一进行基础建设、统一接入公共设施、统一整理退宅还耕土地、统一推进农业规模种植，共同搭建统筹城乡和加快推进新农村建设的新平台、新机制。
五、保证措施
（一）加强领导。
加强领导。市人民政府按自治区要求成立村镇规划集中行动领导小组，1.健全机构。县、区也相应成立村镇规划集中行动领导小组，统筹落实本辖区的村镇规划集中行动工作。
落实分工。村镇规划集中行动要形成政府统筹推进、部门齐抓共管、村民委员会积极配合、村民群众共同参与的工作格局。各县、区及有关部门要切实履行职责，2.明确职责。扎实推进各项工作。
（二）加强村镇规划技术培训。自治区住房和城乡建设厅的指导下。培训结束后分别发给村庄规划协管员、村镇建筑工匠证书。
（三）明确规划效果和技术标准。县、区域村镇体系规划、镇乡总体规划必需由具有相应规划编制资质的单位承当。以及风景名胜区周边村庄的规划必需由具有相应规划编制资质的单位承当，规划效果要达到三图一说明”现状及村庄位置图、规划总平面图、道路交通及市政管线规划图、规划说明书）规划规范。其余一般村庄的规划，可由乡镇政府组织技术人员和村庄规划协管员编制村屯规划总平面图。
各县、区要按自治区住房和城乡建设厅有关规划编制的统一技术要求进行规划编制。
一、农村宅基地管理中的问题
关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。这方面的法律法规与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。由于宅基地管理工作面大量广，各地情况差别较大，实际工作中面对的情况很复杂，现有的政策规定在一些方面相对宽泛，不够细致，操作性差，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异较大。法律法规的不完善在制度上进一步增加了农村宅基地的管理难度。
从我省农村宅基地利用情况看，大部分市、县宅基地只有在土地利用总体规划上确定的数字规划，没有落实到具体村庄和地块的点和面上，大部分市、县村庄布局规划和控制性详细规划普遍缺乏，而且部分规划也早已过了规划期，规划建设未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模及调整范围，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。
闲置、空置宅基地较为普遍，违规私建和超标准占地现象依然存在。许多城市郊区由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。由于有关宅基地流转的法律法规滞后，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
土地登记费的取消，使宅基地登记发证工作失去了主要的经费支持，登记发证工作进展缓慢。同时，农村宅基地登记发证过程中，对于“超标准面积”、“一户多宅”等土地登记也未有明确的政策规定。
当前，随着新农村建设的推进，部分地方未能正确理解建设社会主义新农村的目的，一些地方存在将新农村建设片面理解为推行新村建设等现象，出现大拆大建的苗头，这将在一定程度上导致新一轮的用地扩张，且一味追求形式，并不符合新农村建设提出的有利生产方便生活的原则，实际上也不利于节约集约用地的目标。同时，一些地方以新村建设名义，通过村庄整治和旧村改造，一方面将腾退宅基地作为建设用地指标，规避了建设用地指标的审批和管理；另一方面，因未理顺土地腾退后产权归属及收益分配关系，在宅基地腾退中农民也未充分享受到腾退土地收益。
二、探讨解决办法
针对上述问题，在新农村建设的进程中，必须加强农村宅基地管理，实行宅基地制度创新，建立完善相关配套制度和政策。明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。
根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤地改善农村生活和村容村貌。
关键词：黑龙江省；万宝村；村庄改造
中图分类号：F061.2 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2012）32-0014-02
一、村庄改造的内涵界定
在社会主义新农村建设和城镇化如火如荼的今天，村庄改造已经是其中核心和重要的一个环节。但是，对如何理解村庄改造的内涵，还未形成比较一致的认识。人们所看到的相关报道和现实场景涵盖了村庄改造的很多方面，如“都市村庄”改造、“撤乡并屯”“旧村治理”等等，都是从某一个侧面或一个角度阐述的村庄改造的概念，没有从全方位把握村庄改造的内涵。事实上，村庄改造需要从狭义和广义的角度理解，前者是将村庄改造界定为政府对其所辖自然村的公共基础设施和环境的整体改善的具体行为；后者是将村庄改造定义为村庄依据自组织力量或者社会力量改善原有的村庄居住条件，目的是提高所在乡村的经济实力和竞争力，优化空间布局，转变发展模式，调整产业结构，增加人口就业、转变乡风文明，共建社会和谐的相关活动。本文正是在狭义的村庄改造的基础上，对黑龙江省万宝新村村庄改造问题进行系统的分析。
村庄改造的特点：一是前瞻性。村庄改造必须制定科学的改造规划，满足农村未来发展的基本需要，不能限于短期效益的得失。尤其是在村庄的空间结构布局、设施完备程度等方面必须具有前瞻性，给长远发展奠定基础。二是适宜性。村庄改造必须符合实际，要因地制宜的进行，要结合区域经济、社会等方面特征，不能脱离当地事情，要满足村民的实际需要和意愿。不能违背自然规律，不能盲目。三是阶段性。村庄改造不是一蹴而就的，需要有一定的时间，需要遵照一定的程序，按照一定的建设阶段有步骤有秩序的实现。
二、黑龙江省万宝村村庄改造中存在的问题
（一）对村庄改造的认识不够
实现村庄改造的整体目标，村庄改造的前期规划是最关键的一个环节，许多村庄改造中出现的问题都和村庄改造规划制定的不科学有着一定的联系。最主要的是，对村庄改造的前期规划在改造中的重要性认识不足。具体表现在：一是忽略了规划的编制应当以群众意愿为基础。村庄改造规划需要充分考虑技术人员和村民的意见，因为村民是村庄改造的最直接的受益者，群众的愿望和意见直接影响着改造工程的效果，因此不能忽略群众的态度，否则就会出现村民自觉性和积极性不高，消极抵制，使规划执行产生障碍。二是忽略了村庄改造规划应有的严肃性。村庄改造规划必须在国土资源管理机构指定的土地利用总体规划以及详细规划的基础上进行，同时，要遵循在村庄新建住房确定地点的时候三方同在的原则，保障规划的执行有效性。但是目前仍存在着村民擅自建房，违反上级管理部门规定的不严肃现象。三是忽略了规划执行的村民积极性。缺乏一系列的激励办法，对于严格执行规划的村民应给与奖励。对于集约节约用地的村民给与更多的优惠政策以及资金奖励。充分提高村民执行规划进行新房建设村庄改造的积极性。
（二）资金渠道比较单一
由于村庄改造的资金的来源渠道比较单一，要么是村民自筹，要么是村集体自筹，要么是上级政府拨付，但是无论哪种形式都受到各种因素的制约。出现这一问题的主要原因：一是没有制定优越的招商引资政策，使得开发商看不到投资的利益，应当引导有实力的开发商出资进行村庄改造，给予相应的开发优惠政策。政府没有形成较强的融资能力，开发商不敢轻易进行村庄改造投资。二是缺少社会资金筹措的相应机制，使得社会融资能力无法实现，缺少社会团体以及民间的捐赠。在吸引民间资金方面不能形成有力的激励机制，没有足够的政府宣传。三是缺少吸引商业银行的机制。没有建立比较宽泛的银行业和保险业的投资渠道，缺少专项资金的投入，未能形成多元化的建设基金。因此，村庄改造建设资金不足的根本原因就是缺少在政府主导下的多元化的资金筹措机制，资金筹集渠道过于单一，对政府的依赖性过强。
（三）村民参与机制不健全
村民是村庄改造的最大受益者，村民的对村庄改造的要求和意愿直接影响着村庄改造的最终效果。如果不能采纳村民的意见，不能充分了解村庄所在地理位置、经济条件、发展规划、生活习惯等实际情况，制定的改造规划也只是纸上谈兵，不具有实际的适用性，改造工程实施也会出现各种障碍，限制了村庄改造的顺利进行。出现村民对村庄改造理解上的偏差，主要原因是村庄改造过程中村民没有足够的参与空间，不能很好的表达自身意愿，对村庄的规划制定无法提供有建设性的意见和建议。政府没有建立完善的村民参与机制，在进行村庄改造时，没有对村庄改造的规划、拆迁、资金等方面对村民进行详细的解读，村民无法正确的对村庄改造的意义以及带来的好处进行理解。因而出现了政府村庄改造工作与村民的意识有了不一致，使得村民的意愿无法表达，政府也不能结合实际、因地制宜的制定改造规划，改造工作就会脱离实际。
三、推进黑龙江省万宝村村庄改造的主要措施
（一）对村庄改造规划进行科学论证
万宝新村的改造活动，是为了改变原有的不合理布局，使村庄能更加适合城市发展，更加有利于产业发展，美化环境，提高村民生活质量。因而在规划的制定以及执行过程中，必须杜绝各类问题的出现，保证村庄改造规划的科学性，让改造工作有目标有秩序的进行，让村民满意。在对村庄规划进行论证过程中要做到“三要”：
第一，要看村庄规划是否符合当地实际，是否能因地制宜。对规划的科学性，布局的合理性进行严格的考核。能不能有利于村民生产以及生活条件的改善。能否使土地更为集约，利用效率得以提高。能否适应地方风俗和习惯，适应地域的环境及气候的要求，体现与周边自然环境的融合。因此，需要综合论证村庄规划满足地域区位条件、地质条件、气候条件等，因地制宜的程度。
第二，要看是否充分发挥群众力量，是否征询社会意见。制定规划的人员应当包括不同层面的人员，如村民、设计专家、基层干部等。应成立村庄改造规划制定机构。组织机构成员要认真解读土地利用规划的相关法规要求，以及村庄规划设计上的基础知识；实地调研，了解村庄所在区域的地质条件、土壤特点以及其他自然情况，形成详细的调研记录，并与相关人员进行认真核对；借鉴成功的村庄改造示范村的经验、做法，吸取有利于本村的内容；采纳村民的合理建议，听取专家的观点，征询各界的意见。这些工作不但有助于了解村庄实际，而且是形成科学的村庄改造规划的主要条件之一。因此，在论证过程中，看规划是否尊重了专家的意见，是否征询了各界的建议，是否采纳了相关资料。既要保持必要的超前性，又要符合地方实际，切忌不切实际的照抄。既要保证村庄规划的科学性，又要顾及农田水利村庄道路以及相关设施的综合改造。
第三，要看是否符合客观发展规律。只有符合地方的实际，详细的进行调查，了解村庄所在区域的地理本质，才符合规划的要求。要基于村民主体意愿制定村庄规划，转变村民的思维，了解村民意愿，宣传村庄改造的好处，实现和谐的土地治理、房屋动迁。让村民明确村庄改造可以促进村庄的优化布局，带动产业发展，改善村民的生活条件。
（二）建立多元的筹资渠道
应当通过不同的方式提高政府融资能力，扩大融资范围，从政府的角度解决村庄改造资金问题。对村庄改造的资金投入是政府的重要职责，政府可以通过出台一些符合地区实际的优惠政策鼓励开发商进行村庄改造投资。政府还应当积极争取世界银行的扶持，提高国际援助基金的扶助作用。政府要促进新型农村金融机构的发展，解决村民贷款的困难。
鼓励银行业以及保险业对村庄改造进行资金投放，创新不同模式的信用保险，完善专项资金使用机制，对村庄改造给予必要的资金扶持，尤其是基础设施的资金需求。对现有的社会资源进行有效的整合，充分挖掘社会资金力量，参与村庄改造，积极尝试社会化筹资模式，提高区域招商能力，激励社会组织、民间团体、社会群众进行投资，最大程度地实现社会对村庄改造的资金效用。可以尝试以开发商为主导的村庄改造形式，可以引导社会资金的投入，也可以村庄与开发商联合、政府与开发商联合的形式进行资金筹措。
（三）完善相关的政策法规
目前，国家还没有统一的关于村庄改造的法律，不同的地区在执行村庄改造中，拆迁标准不一致，拆迁的安置补偿标准也不一致，有些标准因人而异，缺乏统一规范，在运作中必然产生各种矛盾和问题。政府没有规范的村庄拆迁的标准条例，执行效果差，致使拆迁的成本不断提高。村民也无法依据相应的法律依据来维护利益，出现村庄拆迁的补偿及安置上的矛盾，出现不和谐的现象。需要通过不同方式完善村庄改造中的相关政策法规，营造良好的村庄改造环境：一方面，完善农村的宅基地流转机制。结合物权法的要求，创新村民对其所有房屋与房屋所占宅基地的使用权利，放宽宅基地流转的限制，改变只能在同一集体内流转的规定，从政策的层面扩展其灵活性，让其向所有的村民开放。减少村民在房屋及宅基地前期投资的损失，提高宅基地有序流转。进而推进村庄改造进程。另一方面，完善村庄改造拆迁法规条例。政府基于城镇拆迁政策、土地征用补偿政策，建立村庄拆迁改造的标准性政策法规。对村庄改造的拆迁补偿及安置标准进行规范，推进村庄改造拆迁的顺利实现。结合当前村庄实际，政府应调整对村庄拆迁的补偿投入，加大扶持力度，提高村庄改造的的整理效果。完善拆迁执法，强化对违规占用土地的执法，为村庄改造创设优越的法律环境。
参考文献：
[1] 刘芳秦.新农村建设中的旧村庄改造与土地集约利用[J].魅力中国，2009，（3）.
1村庄特色发展的路径探索
1.1生态保护、全域引导
规划坚持生态保护、集约发展的原则，优化土地资源，协调生产、生活、生态“三生”空间，形成“三区”协同发展的全域空间发展结构。即：（1）北部生态保育区：以生态保护、涵养水源为目的，严格控制开发建设，逐步引导生态移民，退耕还林，适度发展特色林业；（2）中部森林生态旅游区：依托现有旅游项目，发展森林观光、康体休闲、科普拓展旅游，强化区域景区联动，完善旅游配套设施；（3）南部民俗旅游服务区：以水磨村为基地，发展乡村民俗体验、田园休闲度假游，提升村庄旅游接待能力及服务品质（见图1）。水磨村地处大青山腹地，自然村规模小、布局分散，地质条件复杂（见图2）。规划在生态安全与环境保护前提下，根据村庄实际情况与村民意愿，保留规模较大的居民点，其他居民点逐步引导生态移民，这样既可保护生态环境、节约土地资源，又保证大部分村民平等获得社会发展带来的收益，实现了经济、社会、环境效益的平衡。
1.2就业引导、农民增收
农民收入增加、集体经济壮大、村庄富裕是村庄规划的核心内容，是村庄规划得以有效实施的有力保障。规划调整优化传统农业结构，提高农产品经济效益，发展有机蔬果种植、山地特色养殖业，加强面向城区的苗圃、种苗等商品林基地建设。同时，以森林康体、田园休闲、乡村体验的特色旅游为驱动，通过特色文化旅游村庄的建设带动村域休闲产业全面发展，让本地村民有效参与到旅游产业链之中，平等分享旅游繁荣带来的收益，同时积极鼓励壮大村庄集体经济。村庄产业发展规划中除注重传统的项目设置外，还增加了项目经济收益分析，为村民提供更具指导性的就业引导，如对景区服务、农家乐接待、特色农林业生产等不同就业方式可吸纳劳动力规模、人均年收益情况进行分析。通过多元化就业引导和岗位技能培训，逐步引导农村剩余劳动力向第三产业转移，至规划期末，全村可吸纳240~300名劳动力就业，农民人均年收入由原来的人均6500元/年增长到1.8~6万元/年，农民收入获得极大提升。通过乡村茶舍、特色农产品超市、中心农家乐等的设置，为集体经济提供发展空间与动力。
1.3布局优化、环境治理
1.3.1优化村庄交通、防洪等安全格局水磨村属典型山地村庄，建设用地的拓展逐步挤占了省道两侧用地及生态安全空间，村庄存在交通安全隐患，面临山洪威胁。规划延续村庄传统格局，重点梳理与消除村庄防洪、交通等方面安全隐患，优化空间布局。南部重点搬迁跨省道布局的农宅，保证过境交通通行能力及村民出行交通安全；北部重点进行村庄内部安全整治，预留行洪通道，减少山洪危害，构建内部交通环线，减少内部交通对过境公路的依赖（见图3）。
1.3.2完善居住功能配套、提升旅游服务功能针对居住配套功能的缺失与村民需求，增加村庄文化活动与健身场所。利用闲置坡地，因山就势建设独具特色的室外台地文化活动广场，采取土石混合的广场铺装形式，布置连廊、凉亭、登山步道、健身器械等，台地文化广场除为村民提供公共交往与休闲健身场所，还可进行露天电影放映，户外民俗表演等。结合村庄旅游发展，完善配套服务设施，提升服务品质。在村庄入口处设置游客服务中心、中心农家乐、乡村茶舍、特色农产品超市等，为村庄集体经济发展预留空间，并通过统一的客房预定、结算等加强对农家乐的统一管理（见图4）。
1.3.3加强污水处理与环卫设施建设采用适用技术，建设地埋式密闭垃圾收集点，实现垃圾村庄收集、密闭储运、城区集中处理。根据村民生活习惯，污水处理采取三格式厕所加小型地埋式污水处理站的形式，实现污水无害化处理与资源化利用，小型污水处理站采用生物膜反应技术，污水经处理达到排放标准后，回灌于农田、果林，污泥可进行高温堆肥，制作有机肥。结合游客集散中心、台地广场等地配建公共厕所，并通过宣传与行为规范，改善村庄环境面貌。
1.4乡土特色保护与文化传承
乡土特色要素大体可分为自然环境要素和人文风貌要素。自然环境要素包括山、水、林、田等各类自然景观资源；人文风貌要素包括村落、街巷、建筑、环境小品、民俗等。村庄规划重点要保护村庄特色与传承乡土文化，在村庄规划、环境整治、农宅建设等方面突出保护具有吸引力、可记忆、可识别的乡土特色要素，保护村落及其周边的山水环境，延续村庄肌理，保护传统街巷与民居，保护有历史记忆的古树、古井等空间要素，实现“看的见山、望得见水、记得住乡愁”（见图5）。
1.4.1山水格局的保护水磨村负阴抱阳，周边传统山水格局极佳，规划顺应整体山水格局，巧借自然山水之势，北部以村庄为阳，应借山势，展现山、林、屋融洽村庄风貌；南部以田溪环境为阴，汇聚水景，构建田、河、林相映衬的生态休闲空间（见图6）。
1.4.2乡土环境的延承结合乡村旅游发展及南部滨河生态休闲空间建设要求，疏通河道，提高行洪能力，图8民居建筑细节元素延承示意图采用叠水坝，营造丰富的山泉溪水景观。结合河岸两侧农田，规划蔬果采摘园，沿岸建设生态驳岸、木栈道，设置水车、石磨磨坊等，突出水磨村的文化特色，游客可从事农事体验，吃农家饭、享农家情。村庄除重点整治及建设滨河生态空间、台地广场、公路及生态防护绿带外，还引导村民进行庭院及房前屋后的绿化，缔造出具乡村特色的多层次绿化空间系统。村庄环境绿化以自然、乡韵为主题，选择国槐、杨树、樟子松、山杏、虎榛子、绣线菊、山樱桃、丁香、榆叶梅等当地乡土植物品种，按照物种原生性、多样性原则等进行合理配置，满足经济性、实用性、观赏性的多重需求。村庄的道路广场铺装、环境小品就地取材，采用卵石、木材、土坯等材料，延续乡土特色。
1.4.3乡土民居的引导规划分析呼和浩特民居的渊源与特征，并通过大量农户走访与问卷调查，从村民生活习惯、文化习俗和环境因素等多角度研究水磨村的乡土民居，在此基础上进行农宅建设图集的设计，使规划设计真正做到源于水磨，忠于水磨，又不止于水磨（见图7）。水磨村民居受晋北建筑影响深重，在传承其基本形制及风貌的基础上，又进行了明显的简化和改良，如沿用晋北典型的阔院式院落布局形式、选用更加经济、保温效果好的黄土或土木混合的外墙维护材料、屋顶形制多采用单坡和“阴阳坡”，屋顶多出檐较浅、建筑坡面更加平直简单、屋脊装饰和门窗及窗花形式更加简洁经济等（见图8）。农宅设计在建筑形制、细部装饰、围护材料上充分延续传统建筑风貌。户型设计上充分尊重农民意愿，满足现代生活、生产方式及旅游接待功能需要，提供满足农家乐接待的大户型、大家庭自住或适时发展农家乐的中等户型和核心家庭居住的小户型等多套农房建设方案，各户型设计均可满足由于家庭成员和功能变化带来的弹性调整需求（见图9）。
2结语
工作方案
为贯彻落实中共福建省委、福建省人民政府印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》（闽委发〔2021〕1号）精神,按照全省城市和农村建设工作会议、全省自然资源工作会议部署，科学有序推进我市村庄规划编制工作，确保2023年底实现村庄规划管控全覆盖，在国土空间规划层面保障我市全面推进乡村振兴工作的实施，现制定本工作方案。
一、指导思想
根据中央农办等五部委《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）、中共福建省委农村工作领导小组办公室等五部门《关于转发中央农办等五部门统筹推进村庄规划工作意见的通知》（闽委农办〔2019〕3号）、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）、《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）、《福建省村庄规划编制指南》、《福安市实施乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等文件精神，编制“多规合一”的实用性村庄规划，坚持开门编规划，发挥村民主体作用，科学推进村庄规划编制工作，促进乡村振兴。
二、工作目的
（一）村庄规划是国家生态文明建设，分级建立国土空间规划体系的需要。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是党中央、国务院作出的重大部署，自上而下编制各级国土空间规划是国家意志和发展战略的体现，村庄国土空间规划是国家国土空间规划“五级三类”体系中的最基本单元，是保障国家乡村振兴战略有效实施，坚持以人民为中心、建设美好家园的手段，是推进乡村生态文明建设、建设美丽中国重要举措。
（二）村庄规划是实施乡村振兴的空间载体。实施乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。乡村振兴是乡村社会经济的全面重构，编制“多规合一”村庄规划旨在从产业、生态、文化、治理、人才等多角度统筹考虑“三农问题”，是实现乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的空间载体和要素支撑。
（三）村庄规划是进一步加强农村规划建设管理的依据。村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。各乡镇（街道）要落实《福建省人民政府关于进一步加强农村宅基地和村民住宅建设管理的若干意见（试行）》（闽政〔2021〕2号）精神，建立辖区内农村宅基地和村民住宅建设管理工作协调机制，加强农村宅基地和村民住宅建设管理，保障农村村民合理居住需求，有效改善提升农村人居环境。
三、工作要求
（一）坚持应编尽编、全域管控。有条件、有需求的村庄要做到应编尽编，暂时没有条件编制村庄规划的，应在市、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，或编制村庄近期建设方案，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据。对已经编制的原村庄规划、村土地利用规划，需按“多规合一”要求进行优化后，重新报批。宁德市级及福安市级乡村振兴试点村庄、城镇郊区（城镇开发边界）结合部村庄、具有乡村振兴项目和较多农村建房需求的村庄都应优先列为2021年度编制计划。衰退型村庄、撤并型村庄不建议单独编制村庄规划，宜结合临近的村庄一并编制。
（二）坚持村民主体、多方参与。注重实地调查，深入调研村民需求，找准村庄建设发展中存在的问题。尊重村民意愿，充分调动村民积极性，鼓励村民深度参与规划编制，保障村民对规划成果的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，组织村贤、党员、企业家等能人积极参与村庄规划。
（三）坚持节约优先、保护优先。准确处理绿水青山与金山银山的关系，优先保护生态空间，盘活村庄存量建设用地，改善人居环境，编制促进绿色发展和高质量发展的村庄规划。
（四）坚持分类指引、刚弹结合。针对不同村庄类型，因地制宜提出差异化规划引导策略以及不同规划内容和编制深度要求，编制实用性村庄规划。在严格落实生态保护红线和永久基本农田保护目标的基础上，对于规划时未能明确用地性质的地块，可通过用途“留白”和预留机动指标等方式，探索村庄规划“留白”机制。
四、工作目标
（一）省级试点村完成备案。2021年3月底，完成全市已经审批的15个省级村庄规划试点村和乡村振兴试点村的村庄规划编制备案工作（详见附件1、附件2）。
（二）力争到2023年底完成全市应编尽编村庄规划编制工作。2021年完成编制147个村，累计占总数的50%以上；2022年完成编制76个村，累计占总数的75%以上；2023年完成编制45个村，实现辖区内应编建制村的村庄规划管控全覆盖[各乡镇（街道）三年编制任务详见附件3]。
五、工作内容
（一）明确村庄发展目标。落实上位规划要求，充分考虑资源禀赋、经济社会发展、人口变化、村民诉求、人居环境整治等要求，研究制定村庄发展、国土空间开发保护、人居环境整治目标，明确各项约束性指标。
（二）统筹生态保护修复。落实生态保护红线划定成果，明确森林、河湖、草原等生态空间，尽可能多的保留乡村原有的地貌、自然形态等，系统保护好乡村自然风光和田园景观。加强生态环境系统修复和整治，慎砍树、禁挖山、不填湖，优化乡村水系、林网、绿道等生态空间格局。
（三）落实耕地和永久基本农田保护。落实永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果，落实补充耕地任务，守好耕地红线。统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间，推动循环农业、生态农业发展。完善农田水利配套设施布局，保障设施农业和农业产业园发展合理空间，促进农业转型升级。
（四）统筹历史文化传承与保护。加强传统村落、传统民居、历史文化名村名镇和农村地区文化遗产遗迹保护力度。深入挖掘乡村历史文化资源，划定乡村历史文化保护线，提出历史文化景观整体保护措施，保护好历史遗存的真实性。防止大拆大建，做到应保尽保。加强各类建设的风貌规划和引导，保护好村庄的特色风貌。
（五）统筹基础设施和基本公共服务设施布局。在市域、乡镇域范围内统筹考虑村庄发展布局以及基础设施和公共服务设施用地布局，规划建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务设施网络。以安全、经济、方便群众使用为原则，因地制宜提出村域基础设施和公共服务设施的选址、规模、标准等要求。
（六）统筹产业发展空间。统筹城乡产业发展，优化城乡产业用地布局，引导工业向城镇产业空间集聚，合理保障农村新产业新业态发展用地，明确产业用地用途、强度等要求。除少量必需的农产品生产加工外，一般不在农村地区安排新增工业用地。
（七）统筹农村住房布局及人居环境整治。按照上位规划确定的农村居民点布局和建设用地管控要求，合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围。在遵守“一户一宅”的基础上，规划应着重考虑近期因家庭分户、古建筑和传统风貌保护以及公益建设和防灾减灾造福工程带来的安置区新增住宅用地刚性需求。新增宅基地规模应符合《福建省农村村民住宅建设管理办法》的有关要求。参考《福建省农村人居环境指南（试行）》，提出农房整治措施，通过见缝插绿、拆围建绿、能彩则彩的方式提出公共空间绿化彩化、房前屋后绿化彩化、田园果园公园化等具体要求。
（八）统筹村庄安全和防灾减灾。分析村域内地质灾害、洪涝等隐患，划定灾害影响范围和安全防护范围，提出综合防灾减灾的目标以及预防和应对各类灾害危害的措施。完成农村安全隐患排查整治，完善建设标准和规范，提高农房设计水平和建设质量。
（九）明确规划近期实施项目。研究提出确定乡村振兴近期需要推进的生态修复整治、农田整理、产业发展、道路交通设施、乡村公用设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护等重点建设项目的布局和规模，明确资金规模及筹措方式、建设主体和方式等。
六、村庄规划工作进度安排
（一）2021年度的村庄规划应在5月中旬选定村庄规划编制单位，5月下旬启动村庄规划编制工作，9月底完成村庄规划初步成果，10月完成评审，11月进行公示，12月完成村庄规划报批和阳光平台备案工作。
（二）2022和2023年度村庄规划编制总体目标为当年度年底完成村庄规划报批和阳光平台备案工作，各乡镇（街道）应提前做好工作安排和部署。
七、规划成果要求
村庄规划成果应满足易懂、易用的基本要求，具有前瞻性、可实施性，能切实指导村庄建设，分管理版成果和村民版成果。管理版基本成果包括“一图一表一库一规则”，可在此基础上进一步丰富与完善，包括规划文本、规划图集、规划说明等。村民版成果主要包括村庄建设边界线内部宅基地、公共服务设施、公用基础设施以及历史文化保护、安全和综合防灾减灾、重点建设项目等具体空间安排的规划图则、近期项目实施表等内容，通过制作规划公示展板、编制规划宣传册和开展移动互联宣传等形式，公开规划成果，做到“阳光规划”“掌上规划”。
八、规划审批
（一）规划审查、审议和报批。规划成果应先由市自然资源主管部门初核，初核重点包括是否占用永久基本农田和生态保护红线、是否避让地质灾害影响区域、是否占用水利部门划定的水域保护线、是否与住建和文旅部门划定的文物保护线冲突、是否符合上位规划和村庄分类要求、管制规则是否合法合规等，积极争取利用上级研发村庄规划质检软件辅助初核。初核通过后由市自然资源主管部门组织相关部门和专家进行技术论证，通过技术论证后的规划成果提交村民委员会审议。审议通过的规划成果须经村民会议或村民代表会议三分之二以上成员同意，并在属地村庄内和福建省阳光规划平台上公示30日。规划成果由乡镇（街道）报市乡村规划编制委员会进行审查后报市人民政府审批。在上位乡镇国土空间规划未批复实施的情况下，各乡镇（街道）因工作需要先行批复实施村庄规划的，需将相关规划成果纳入上位规划，进行衔接。
（一）成果公告。规划批准后20个工作日内，通过“上墙、上网”等多种方式公开公告，接受村民监督。规划成果可选择在村委会、村民小组、公共活动空间等区域及福建省阳光规划平台，采取多渠道、多方式公开公示。
（三）规划备案。规划批复起30个工作日内，各乡镇（街道）要会同编制队伍按《福建省村庄规划编制指南》等要求，将规划成果报送市自然资源主管部门，逐级汇交至省自然资源厅备案。已批复的村庄规划成果务必于2021年3月底前完成汇交备案。原有编制、经评估可继续使用的村庄规划，经市人民政府同意后，2021年4月底前完成汇交备案。
汇交备案成果分管理版和公开版，管理版成果纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，公开版成果在福建阳光规划系统上公开。具体要求可在福建省自然资源厅官网查询《福建省村庄规划编制指南》和《福建省阳光规划系统管理办法（试行）》。
十、保障措施
（一）组织保障
1.明确责任主体。村庄规划由乡镇（街道）人民政府负责组织编制，规划成果报上一级人民政府审批。各乡镇（街道）要建立村庄规划工作协调机制统筹辖区内村庄规划的编制工作，召集人由乡镇（街道）主要负责同志兼任；要统筹组织农业站、自然资源所、村建站、文化站、林业站、环保所等部门和工作力量成立协调机制办公室，承担日常工作。市自然资源局负责协调推进村庄规划编制和实施管理工作，市乡村规划编制委员会成员单位配合乡镇（街道），主动做好技术指导、业务培训、基础资料提供等工作。
2.建立考核机制。在2019年已成立乡村规划编制委员会的基础上，建立联络员制度和定期报送村庄规划进度反馈机制，将村庄规划任务纳入乡村振兴绩效考核内容。村庄规划编制、审批、汇交备案情况将纳入乡村振兴绩效评分进行考核。
3.强化部门协作。市自然资源主管部门要在市委市政府领导下，发挥职能作用，做好村庄规划编制与实施管理，加强与农业农村、发展改革、住建、财政等部门沟通，建立村庄规划联席会议制度，定期沟通协调有关工作，形成村庄规划工作合力。
4.强化跟踪督导。市自然资源局联合农业农村、住建等部门，结合乡村振兴、历史文化保护等工作安排，不定期督促检查各地规划编制，向市政府督查室通报工作进展情况，对工作不力的，该约谈的约谈，该问责的要问责。同时，将试点村规划编制进展、质量管控等工作开展情况纳入乡村振兴年度指标进行考核。
（二）技术保障
1.开门编规划。综合应用各有关单位、行业已有工作基础，鼓励引导大专院校和规划设计机构下乡提供志愿服务、规划师下乡蹲点，建立驻村、驻镇规划师制度。激励引导熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与村庄规划编制。支持投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作，探索规划、建设、运营一体化，积极营造群策群力开展村庄规划的良好氛围。
2.依托上级村庄规划专家库。通过政府购买服务方式，积极对接上级专家服务队伍深入乡镇（街道）进行技术指导，对编制单位技术人员、行政管理业务骨干、乡镇（街道）干部、村两委等人员进行村庄规划编制和管理业务知识培训。专家队伍的服务经费纳入村庄规划编制预算中。
3.管控质量。应适时衔接国土空间规划的传导，完善编制成果，强化数据库建设，实现实用、管用的目标。各乡镇（街道）应会同规划编制单位，积极配合市自然资源局，充分利用福建省国土空间规划“一张图”实施监督系统和福建阳光规划系统，按照《福建省村庄规划编制指南》和《福建省阳光规划系统管理办法（试行）》的要求，及时完成已批村庄数据的汇交和备案，完善规划管控机制，接受社会和公众的监督。
（三）经费保障
加强资金整合，形成投入合力。一是乡镇（街道）根据实际将村庄规划编制经费纳入本级财政预算，积极向上争取各级各部门的“三农”资金补助，吸引社会资本参与，争取村贤、乡贤的资助。二是根据《宁德市自然资源局 宁德市财政局 宁德市农业农村局关于印发推进落实“多规合一”实用性村庄规划编制经费保障工作的通知》要求，我市财政从每年新增土地出让收入、城乡建设用地增减挂钩所得收益通过支出预算安排，将村庄规划编制纳入乡村振兴资金拼盘，按村庄规模大小给予补助。
十一、有关要求
（一）市自然资源局和相关乡镇（街道）要抓紧2020年15个省级村庄规划试点和乡村振兴试点村规划备案，为全市乡村规划编制提供规划模板和范本。
（二）村庄规划应委托城乡规划或土地利用规划乙级及以上资质单位编制，市自然资源局要加强业务指导，从2020年度全省试点村规划编制单位中择优建立规划编制单位推荐库，供乡镇（街道）选择村庄规划编制队伍。
（三）为集约节约编制村庄规划的经费，各乡镇（街道）可以一个或几个行政村为单元编制，有条件的乡镇（街道）可在开展乡镇（街道）国土空间总体规划编制时一并打包编制辖区内的村庄规划。
（四）传统村落、历史文化名村、典型民族村庄等特别类型的村庄规划应委托具有高水平的技术队伍开展规划编制。
附件：1.15个省级试点和省级乡村振兴试点村名单
2.35个市级乡村振兴试点村名单
3.296个应编村庄规划建制村名单
附件1
15个省级村庄规划试点和省级乡村振兴
试点村名单
县（市、区）
村 庄
省级村庄规划试点村
（1）
赛岐镇象环村
省级乡村振兴试点村
（15）
穆阳镇苏堤村、溪潭镇廉村、溪潭镇岳秀村、溪尾镇溪邳村、赛岐镇象环村、潭头镇南岩村、潭头镇棠溪村、松罗乡尤沃村、社口镇坦洋村、溪柄镇楼下村、穆阳镇穆阳村、甘棠镇观里村、下白石镇下岐村、穆云畲族乡虎头村、穆云畲族乡溪塔村
附件2
35个市级乡村振兴试点村名单
县（市、区）
村 庄
福安市
（35）
坂中畲族乡：彭家洋村、汤洋村、廉岭村；
城阳镇：东口村、仙岭村、官洋村；
罗江街道：南安村、罗江村；
溪柄镇：白沙村、榕头村；
潭头镇：建柄村、汾洋村；
晓阳镇：晓阳村、东源村；
社口镇：社口村；
溪潭镇：芹洋村、岭头村；
康厝畲族乡：梧溪村、凤洋村；
穆云畲族乡：下逢村；
上白石镇：郑家山村、白石坂村；
范坑乡：半坑村、毛家坪村；
松罗乡：后洋村；
赛岐镇：苏阳村、江兜村、狮子头村；
甘棠镇：过洋村；
湾坞镇：梅洋村、徐江村；
溪尾镇：坎下村；
下白石镇：小梨村、南甫村、藟尾村。
附件3
296个应编村庄规划建制村名单
序号
乡镇（街道）
2021年
2022年
2023年
1
城南街道（1）
程家垅村
2
罗江街道（2）
*大留村、南安村
3
城阳镇
（20）
*马下村（马嘉村）、*堵坪坑村、*荷洋村、*日山村、*纸坪村、占洋村、东口村、马上村、仙岭村、上沃村、官洋村、后楼村
阮家坑村、林家洋村、茶洋村、赤岭村
湖塘坂村、化蛟村、洋面村、林洋村
4
甘棠镇
（11）
奎住村、春雷云村、大车村、过洋村、倪下村
山下村、湄洋村、厝坪村
山头庄村、吴洋村
5
赛岐镇
（16）
大叶村、江兜村、廉首村、青江村、苏阳村、溪里村、小盘村、宝洋村、泰康村
大盘村、泥湾村、下长岐村、大象村
桃洋村、秀洋村
6
上白石镇（19）
沙坑村、财洪村、郑家山村、里垄坑村、上白石村、石坂村（白石坂村）、不老村、山头境村、坪庄村、佳浆村
曹洋村、前洋村、坑尾村、东峰村、姜家山村
小洋村、南山头村、松茂林村、西园村
7
社口镇
（23）
填头村、利岔村、沙溪村、秀峰村、龟龄村、社口村、岩下村、溪口村、坑里坑村、谢岭下村、仙溪村、林柄村
溪坪村、吉洋村、荣岭头村、大坪村、公岐村、牛山湾村
上山村、岩坑村、潘洋村、山里村
8
潭头镇
（27）
西洋境村、柯洋村、东岭洋村、潭头村、东昆村、大庄村、建柄村、富罗坂村、渔溪洋村、汾洋村、西坑村、下洋村、千诗亭村
祠堂前村、柘头村、枢洋村、后洋村、鹅山村、太逢村、东坑村
东升村、泥洋村、高岩村、上坪洋村、坑坪村
9
湾坞镇
（12）
坑源村、宝岭村、宝林村、徐江村、下广村、炉山村
半岭村、白莲村、池头村
福岭村、岩下村、寒洋村
10
溪柄镇
（12）
*水田村、*黄兰村、*长洋村、*斗面村、溪南村、茜洋村、立峰村、榕头村
立新村、白沙村
田坂村
11
溪潭镇
（23）
磻溪村、芹洋村、王里村、仙石村、濑洋村、陈家山村、华岩村、岭头村、吉坑村、瓜溪村、院前村、岐山村、濑尾村
洪口村、洋头村、下庄村、西安村、周家山村
西隐村、张家山村、上湾村、沙岩村
12
溪尾镇
（8）
林江村、仙洋村（新洋村）、下邳村、坎下村
坂中村、林洋村
石合村
13
下白石镇（38）
*小梨村、渔江村、顶头村、大梨村、行洋村、林门头村、外宅村、章沃村、北斗都村、楼坪村、外山村、白招村、凤山村、塘楼下村、大获村、荷屿村、本斗坑村(宁海村）、藟尾村（畾尾村）、湖头村、通湾洋村、英平村、东岐村、平岗村
塔里村、远杞村、下赤村、坑门村、六屿村、福屿村、王坑村、章坑村、亨里村、金腰带村、章岭村、福渔村、长坑村、南甫村
秦坎村
14
晓阳镇
（10）
南溪村、马洋村、东源村、首洋村、谷口村
晓阳村、南源村、龙洋村
岭下村、墙坪村
15
坂中畲族乡（15）
江家渡村、林岭村(廉岭村)、仙源里村、日宅村、南岸村、和安村、彭家洋村、后门坪村
仙岩村、井口村、许洋村、大林村、铜岩村、汤洋村
冠岭村
16
范坑乡
（17）
*毛家坪村、*半坑村、洋山村、徐家山村、上坪村、马冈村、范坑村、咸洋村、八斗村、墩头村、山岫宅村
蛇头村、东洋村、蒲家山村
竹柄村、古岭宅村、领先村
17
康厝畲族乡
（8）
东山村、红坪村、象地村、梧溪村
凤洋村、高台村
洋溪村、长潭村
18
穆云畲族乡
（14）
桂林村、咸福村、下逢村、翁洋村、隆坪村、中岙村
洋坪村、燕科村、上下村村(下村村）
梨田村、玉林村、科后村
19
松罗乡
（16）
后洋村、南溪村、满洋村、牛落洋村、柳溪村、王隶村、大坪里村、赤溪村
金山村、古厝村、山界村、茶洋村
松罗村、王加村、杜坑村
20
合计296个
说明：
1、按上级要求，296个应编村庄规划建制村包含3部分，一是已批复的15个省级村庄规划试点和省级乡村振兴试点村（名单详见附件1），二是已按多规合一要求正在开展的13个村（带*号的村庄），三是2021-2023年再编制的268个村。
关键词：新农村建设；居民点统筹规划；措施
一、农村居民点统筹用地的特点
1、用地分布具有明显的地域性
从地域分布来看,农村居民点的分布与自然条件、社会经济发展状况密切相关。平川地区,由于地势平坦,自然条件较好,交通便利,经济发达,农村居民点分布的密度高,单个村庄占地规模大;丘陵区和山区,一般地形起伏较大,地貌类型复杂,自然条件较差,交通不便,经济较为落后,农村居民点分布的密度较低,单个村庄占地规模小。
2、人均用地规模普遍偏大
全国人均农村居民点面积一般均超过国家规定的人均用地150平方米的高限标准,人均占地规模普遍相对偏大。
3、宅基地是农村居民点用地的主体
根据调查结果,宅基地是农村居民点用地的主体,一般占农村居民点用地的70%以上。宅基地的主导用地特征在村庄内部用地结构中极为明显,其次是道路、畜圈用地,工、商业用地面积极小。
二、农村居民点统筹规划中所存在的问题
1、缺少系统规划,土地利用结构不尽合理。
从总体土看,村庄整体布局较为分散,尤其是山区,道路不连网,房屋不成排,缺少系统的规划,没有基础设施,功能不完善。
2、居民点内部闲置土地比重高,村庄占地面积大。
据调查,现有农村居民点内部一般约有10%的土地处于闲置状态,在村庄内部土地尚未得到充分利用的情况下,各地仍在农村居民点划出一定数量的农田作为建设预留地,致使村庄不断蔓延,占用耕地,蚕食良田。
3、土地的人口容积率和利用率较低。
全国人均农村居民点用地一般均超过国家规定的人均用地150平方米的高限标准,尤其在农村居民点内多是平房的“小而全”居住方式的区域,使得农村居民点内土地的人口容积率比较低,从而使得其土地的利用率也比较低。
4、村庄的复杂性。
很多农村民居以四合院为主,并且随着分家析产和自由买卖,产生了几家共院、楼上楼下非一家、共有山墙、共有院墙的复杂现象。此外,除了主房、院落以外,还有各种附属建筑物。因此,建筑的复杂性对于宅基地整理牵涉到复杂的权属关系、邻里关系,调解任务繁重,有时候根本办不成功。
5、农民住房安置的问题。
在农村居民点统筹规划的过程中主要采取了两种住房安置措施。一是把农民统一安置到建好的居民区,根据城镇用地标准以及原先宅基地房屋情况,给予每户面积不等的住房一套。二是对原先农民宅基地房屋进行评估,发放补偿费用,由农民自己在政府划定的区域建房。给予农民补偿款的方法可能导致农民建不到房。原因有二,一是农民获得的补偿款不足以到市场上买房或者自己建房;二是由于农民储蓄较少,而用钱的地方较多,所以容易导致农民把补偿款挪做它用,最终则无钱建房。
6、责任田再分配的问题。
农村居民点统筹规划后,农民迁移到中心村或城镇,这就涉及责任田的再分配的问题。对于居所到田地距离较远的农民则面临交通成本的问题,这些费用由谁承担则是问题之一。有些地方把整理出的田地由政府统一经营,成立农业生态园区。园区管委会每年向农民交纳租金或一次性付给农民集体补偿费用,在这种情况下,如何保证农民的利益则是问题之二。
7、耕地复垦数量、质量的问题。
在农村建设用地整理的过程中,除了要注重整理的数量以外,还需特别注重整理为耕地后,耕地质量的高低。过去,在实施耕地总量动态平衡的过程中,就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量,而造成了“占好地、补劣地”现象时有发生,给我国耕地的总体质量带来了一些影响。所以,现阶段农村建设用地整理的过程中,应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价,做好与建设用地指标挂钩的工作。
三、农村居民点统筹规划的模式
按照建设社会主义新农村的原则要求,以中心村、生态村整治为重点,以点带面,积极引导,稳步推进农村居民点整治,从农村实际出发,采取以下模式和方法进行整理。
1、规划调整型
对于城镇建设发展或有关项目的建设以及城镇规划区范围所涉及的村庄,应与城镇的发展布局和建设项目的安排密切衔接,相互协调,结合规划布局的要求对村庄建设用地进行统筹规划、统一安置或改造。
2、集中合并型
对于具有一定规模、发展条件好、限制条件少的村庄,规划长期保留同时接纳其他搬迁村庄;或多个行政村已经自然地聚集成更大规模的聚落;或人口规模不大,但交通条件、自然条件、资源条件优越,具有一定的发展潜力的村庄,鼓励并引导其他村庄的迁入,增强人口在此类村庄的集聚。
3、保留改善型
对于村庄自身发展条件较好,但由于城市发展整体利益的需求对其发展进行限制的村庄;或村庄自身发展条件一般,但由于村庄人口较多或具有一定的文化、历史价值等其他社会文化因素的影响,不能迁入到其他村庄中去的村庄,进行改善居住环境,完善配套为主的整治工作。
4、搬迁撤并型
对于现状生产生活条件、发展条件较差,现有人口规模过小的村庄,原则上予以适当,逐步引导人口向其他人口规模较大、基础设施相对较齐全、发展条件较好的中心村或其他村庄转移;对位于矿产品储藏区或者踩空区等禁止建设区内的村庄,逐步进行搬迁撤并;对受水利工程、地质灾害或其他自然灾害影响严重,位于限制建设区内的村庄,逐步缩减用地规模,逐步进行搬迁撤并。通过合理布局新农村居民点,进行村庄整治和退宅还耕,使农村居民点的整治迁并与农业生产发展和农民生活水平提高相结合、与城市建设用地扩展和耕地保护相结合,使农村居民点用地的减少与城市建设用地的增加紧密结合,农村居民点的退宅还耕与农田的整理复垦紧密结合,高效集约利用土地资源。
四、农村居民点统筹规划的主要措施
1、充分尊重集体土地产权,切实保障农民权益
首先,农村居民点统筹规划要充分尊重土地所有者的权益,不得侵犯农民的产权。其次,应该加强宣传力度,使广大农民认识到居民点统筹规划的重大意义,并保证整理项目的透明和公开,随时接受农民的监督。第三,在整理过程中,要给予农民实惠,注重改善居民生产、生活条件,并保证农民生活质量不降低,对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
2、城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”
城镇建设用地置换指标要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。应建立并完善耕地质量评价体系,完善耕地质量评价系统,合理运作、科学评价,做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。地方政府应该对复垦后的质量进行评估,对于高于平均水平或复垦耕地质量很高的,可以给予奖励或赋予“质量系数”,即置换比复垦面积更大的建设用地使用指标。
3、以科学发展观为指导,促进土地可持续利用