时间：2023-09-11 17:41:41
关键词：PPP；会计核算；问题及建议
一、PPP模式概述
PPP（Public-PrivatePartnership），也称公私合营、公私合办或公私合伙制。PPP模式最早应用于英国基础设施建设中，为解决财政资金效率低下或短缺问题，吸引社会资本，进行公共基础设施建造。当前，我国PPP模式的应用主要包括外包类、特许经营类、私有化类三种类型，其运作形式较为复杂。会计工作中，会计原则应满足会计要素确认、会计要素计量两大关键点，项目会计目标应从公私双方出发，体现产权变动关系的会计信息；为产权及其变动提供理论及实务支持，同时满足受托责任的需求，兼顾社会效益与经济效益。
二、我国PPP项目会计核算问题分析
PPP项目的结构与形式在实际工作中会有差异，因此，项目范围界定应从PPP项目本质出发，而非以形式限定。会计核算上，由于PPP项目为公私协作项目，因此，分析会计问题应当从政府与企业两大主体出发。
(一)政府主体的PPP会计核算问题分析
现金收付制基础上的公共设施建设，其固定资产核算通常只进行收支性核算，如公路、桥梁等设施的建设不在政府部门会计账面上体现出来，而责权发生制下的PPP项目建设，需要将资产在会计上予以确认。从政府主体出发，PPP项目建成的资产政府拥有最终所有权，项目公司具备定期使用、收益的权利。政府在取得资产时，也不能以全额投资作为资产处理基础，而应当通过计量出让经营权的方式取得资产，在会计处理中，政府必须理清PPP项目资产类型，才能进行资产核算。
(二)PPP项目公司主体的会计核算相关问题
按照PPP项目流程，会计核算应当分为项目公司成立阶段、建设阶段、运营阶段及资产移交阶段四大阶段，以下分阶段对PPP项目公司主体会计核算进行分析。
1、项目公司成立阶段的会计核算问题
项目公司由政府以特许权协议，授权投资代表机构与私营部门联合出资注册成立。一般的，公共部门构成较为简单，而私营部门构成较为复杂且通常以联合体形式存在，这就会出现部门内部划分了若干个产权主体，由于PPP项目会计目标中包含“为产权及其变动提供理论及实务支持，同时满足受托责任的需求，兼顾社会效益与经济效益”，而传统会计处理方法通常以企业为一个核算主体，不存在内部产权划分关系，因此，要在PPP项目中准确反映各方产权主体的经济利益及其影响，并符合会计目标，就必须对传统会计核算进行改进。
2、项目建设阶段的会计核算问题
首先，PPP项目资产性质存在区别，一般会分为完全产权资产与特许经营权资产，项目公司应当清晰区分核算，不能混淆。第二，要关注PPP项目特许经营权资产的特殊性。由于资产建造完成所有权归属公共部门，特许经营权以取得资产为代价，且为过去经济交易或事项中形成，能够取得预期经济利益并可以可靠计量，因此，特许经营权也具备资产属性，应当作为资产进行确认及计量，按照会计准则规定，资产不能确定为固定资产。但是，值得注意的是，项目资产确认为无形资产时，应该关注益物权与无形资产的差异，在确认为金融资产时，应该注意资产属性界定中，财务信息不可比的问题。第三，借款费用的处理。项目资产在没有达到预定可使用状态之前，全部资产投入应视为资产价值的组成部分，达到可使用状态后则应归属“全部投入”。按照权责发生制原则，资产要在后续会计期间内确认为费用支出，并且费用的确认需要费用“效用”确实发挥出来。因此，建造期间由于费用“效用”并未实际发挥，该借款费用必须按照权责发生制在建造期间资本化处理，以增加项目资产账面价值，其他情况要做费用化处理。
3、项目运营阶段
项目运营阶段的会计核算应当充分关注收入确认，根据解释2号，项目公司应当注意，金融资产模式下，项目收入若确认为投资净收益，会造成毛利率、应收账款等指标异动，以及营业收入与成本的不配比，若PPP项目以债权方式融资，就会极大地误导投资者。同时，在后续支出处理上，PPP项目应注意更新改造义务支出的属性，这类支出无法为企业带来未来收益，但是是PPP项目资产价值组成的部分，为了符合实质重于形式的原则，不可计入当期损益中。
4、项目移交阶段
特许期结束后，公共项目资产当移交公共部门，剩余资产属项目公司资产。对于无偿移交部分，由于不计残值已经在运营阶段摊销完成，因而不需做会计处理，而对于剩余资产，就必须按照协定及法律做清算处理。
三、优化PPP模式会计核算的建议
(一)提高核算可操作性
会计准则并不是在所有情形下都适用的，PPP项目会计核算中，要强调可操作性与可实现性，例如，应当将资产分类简约化，避免确认中金融资产处理及无形资产处理中利润操纵的可能性；避免无形资产摊销中漏洞为不法者提供盈利后置的可能性，从而提高财务核算监督职能的有效性。
(二)关注业务流程
以BOT项目为例，PPP项目主要包括项目识别、准备、采购、执行、建设、运营及移交七大环节，要实现规范化的会计处理，在流程上就应当对投标联合体、资本结构、主办人出资提出合理要求，在保障政府社会效益与项目公司经济效益的前提下，合理对项目评估，确定投资结构、贷款比例、权益及再融资安排等项目，避免会计核算中由于会计权益、资产属性等影响工作的正常开展。
(三)关注会计原则确定
会计原则指导PPP项目会计核算，因此，工作中必须重点注意会计原则的确定。一般的，PPP项目会计原则的明确应当重点关注会计信息质量要求、会计要素确认以及会计要素计量三方面，避免会计核算工作出现失误及偏差。
参考文献:
[1]财政部政府和社会资本合作中心编著.政府和社会资本合作项目会计核算案例[M].北京:中国商务出版社，2014
[2]张君.PPP模式下公共体育场馆建设的会计核算探讨[J]会计之友，2014(10)
关键词：PPP项目；会计师事务所；物有所值评价
中图分类号：F283 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-000-02
随着项目融资的发展，有一个词PPP（Public-PrivatePartnership，），公私合伙或合营，又称公私协力，开始出现并越来越流行，该词最早由英国政府于1982年提出。2014年12月2日，我国国家发改委了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）；2015年5月25日，国家发改委公开了第一批PPP推荐项目，共计1043个，总投资1.97万亿；2015年12月16日，了第二批PPP推介项目，共计1488个项目、总投资2.26万亿元，鼓励各类社会资本通过股权合作、特许权、政府购买服务等多种方式参与建设及运营。
这种新型合作模式的推广，为会计师事务所业务类型的拓展提供了良好的发展机会，作为社会中立机构的会计师事务所，站在独立，客观，公正的立场，对项目的可行性进行物有所值评价，是项目的需要，也是社会的需要。本文将浅析会计师事务所如何在PPP项目中开展物有所值评价工作。
一、熟悉相关法律法规，增强专业知识学习，提高胜任新业务的专业能力
物有所值评价工作，是一项新生业务，不同于传统的审计业务，会计师事务所需跳出审计的固有模式，用全新的观念，视觉来看待这项业务。首先需要了解评价要求，评价目的。顺应物有所值评价工作需要，财政部2015年12月18日，出台了《PPP物有所值评价指引（试行）》，从评价准备，定性评价，定量评价，评价报告和信息披露四个方面进行了规范，让评价工作有了方向和目标。在指引的引导下，需熟悉相关的法律法规，收罗所有相关法律、法规如下：
1.国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知 / 国务院办公厅（2010-11-26）
2.卫生部办公厅关于确定社会资本举办医院级别的通知 / 卫生部办公厅（2012-5-17）
3.卫生部关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知 / 卫生部（2012-4-13）
4.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 / 财政部（2014-9-23）
5.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）/财政部（2014-11-29）
6.关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 / 财政部（2014-11-30）
7.关于开展政府和社会资本合作的指导意见/国家发改委/（2014-11-30）
8.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 / 财政部（2014-12-30）
9.关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知 / 财政部（2014-12-31）
10.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引/ 财政部（2015-4-7）
11.转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 / 国务院办公厅（2015-5-19）
二、前期准备
（一）风险识别、评估，业务承接
事务所对于拟承接的评价工作，启动内部风险识识，风险评估程序，根据自身专业胜任能力，及独立性，判断是否可承接，是否具备承接业务能力，因新型业务的特殊性，事务所需配备专业能力强，经验丰富的专业人员。目前PPP主要适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等，专业人员不仅要有丰富的审计经验，还需熟悉所评价项目的行业环境，经营模式，盈利方式等。
（二）作好工作计划，拟订切实可行的方案
事务所确定项目组负责人及项目成员，项目负责人拟定工作计划，包括工作内容，人员安排，工作时间等，并拟出具有操作性的工作方案，包括具体的评价工作程序和工作步骤，以指导项目组的工作。
（三）聘请外部专家
物有所值评价工作涉及到定性及定量评价，定性评价需组织专家组，专家组包括财务、财政、金融等经济方面专家，以及工程技术、行业和法律方面专家等。事务所不定全面具备各类专家人才，需得借助外部专家力量。
三、评价准备
（一）建立沟通机制
评价工作不仅涉及到与委托方的衔接沟通，还包括与委托方主管部门，同级财政部门，项目可行性研究单位，项目设计单位，项目专家组的沟通，需建立畅通的沟通方式，便于详尽地获得全面，可靠的信息，确保评价结果的正确性。
（二）收集评价相关资料
物有所值评价资料主要包括：初设方案、项目情况说明、风险识别和风险分配情况、已建成公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的可研究报告、设计方案、过去的统计数据等。资料的齐全程度，对评价工作具有重大影响。事务所需获得全面、完整的评价相关资料。
（三）明确评价范围，评价方法
财政部提出，拟采用PPP模式实施的项目，在项目选择或计划阶段需开展物有所值评价。评价工作包括定性评价和定量评价。目前以定性评价为主，鼓励开展定量评价。
是否进行定量评价，由项目本级财政部门会同行业主管部门予以确定，同时明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。如果需进行定量评价，则需明确评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。
事务所亦可根据资料及项目基本情况，建议是否采取定量评价，及定量评价是否作为项目风险分配、数据收集和成本测算的重要手段，以及项目决策的参考依据。
四、展开评价工作
（一）分析资料、确定定性评价指标分值
将取得的资料进行分类整理，提取有用数据，组织专家组，进行定性评价。
定性评价包括六项基本评价指标及补充评价指标。六项基本评价指标为：全生命周期整合程度、风险识别与风险分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目大小、预期使用寿命周期、主要固定资产类型、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长能力、行业示范性等。
将定性评价所需资料送达专家，确保专家掌握必要信息。组织召开专家组会议，专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。
（二）计算PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）及公共部门比较值（PSC值），进行定量评价
PPP值根据PPP项目全生命周期内资本投资、风险担当、运营补助和配套投入等各项政府支出责任的现值计算得出。
PSC值是以下三项成本的项目周期现值之和：
1.参照项目的建设和运营维护净成本
2.竞争性中立调整值。
3.项目全部风险成本。
用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，计算出PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。
（三）撰写评价报告，完成评价工作
1.根据评审结论，完成报告初稿
项目经理根据评审过程取得的结果，得出评价结论，并完成报告的撰写，报告内容包括但不限于如下几方面：
（1）项目基本情况介绍。主要包括项目简介、项目说明和绩效评价指标、PPP运作模式、风险分担和付费方式等。
（2）评价方式说明
主要包括：定性评价过程、标准和比重、评分框架、评分结论、专家组意见以及测算依据、测算过程和测算结果等。
（3）评价结果
得出用于最终判断采取何种投资方式恰当的结论。
（4）特殊事项说明
说明对评价结论有影响，需提醒报告使用者注意的事项。
2.事务所完成内部审核程序，征求意见后出具报告
事务所根据内部质量控制程序，完成各级复核程序。一般包括五级复核 ，一级为项目经理自行复核，确保评审底稿完整，报告结论有支撑依据；二级为项目组内部交叉复核，主要复核数据准确性；三级为部门经理级复核，主要复核重大事项，结论正确性；四级为质量标准控制部门复核，系全面复核，控制报告质量；五级为副所长级复核，主要复核报告风险，签发报告出具单。经过五级复核，报告可以交予委托者征求意见，根据征求意见结果进行报告修改，最终取得委托者回函的征求意见书后，出具正式评价报告。
五、防止工作误区
（一）资料受限，导致评价结果有误
资料获取受到局限，取得的参照项目不具有代表性，或项目设计数据合理性差，导致计算结果有误，从而得出错误的评价结论，将不适合PPP的项目予以通过，将符合PPP的项目予以否定。
（二）以审计方式进行物有所值评价工作
审计多以历史数据得出结论，物有所值评价包括定性和定量评价，需在历史数据的基础上，分析计算出未来成本现值。受长期审计思维影响，不能跳出审计模式，以审计固有方式进行物有所值评价工作，使评价工作得不到正确方式进行。
（重庆理工大学会计学院，重庆 400054）
摘要：在这个政府投入不足与社会资本盈余的社会，采用政府和社会资本合作（PPP）的模式来投资教育领域是有必要的，这种模式不但能解决资金的问题，而且还能引入更高效的管理机制。但在教育领域采用PPP模式会遇到一些财务问题，本文对这些问题进行探索并给出一些建议。
关键词 ：PPP模式；教育领域；财务问题
中图分类号：F230
文献标志码：A
文章编号：1000-8772（2015）22-0222-02
一、引言
PPP在最近两年是一个非常”潮流”的术语，只是第一轮的PPP试点项目没能真正起到由点及面的示范效应。2003年至2013年中国迎来了第二轮PPP发展浪潮，此阶段，PPP项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，各种问题依然延续。第三轮PPP热潮是从2013年开始一直到今天，这次在前两次的经验总结上，PPP模式开展的如火如荼。本文主要探讨PPP模式在教育领域中的财务问题。
二、PPP模式在我国教育中的应用
改革开放以来，由于我国市场经济体制的发展和政府管理体制变革的推进，教育领域开始与私人部门合作，开启引入市场竞争机制的改革尝试，并且这种改革的范围开始从设施维护、学生接送、学校餐饮等非核心领域向学校教学和教育供给等核心服务扩展，出现了“公校办民校”、“公私合作办学”等尝试性探索。
然而，从国内对PPP研究和应用情况来看，尽管PPP模式在我国公用基础设施建设中已有一定的应用，但遗憾的是，国内对教育领域的PPP研究缺乏专门性和整体性，对教育领域扩大与私人部门的合作、引入市场竞争机制的相关研究绝大多数都还停留在市场化的视域里，仍然是限于从市场化或民营化视角的笼统探讨。[1]
采用PPP模式创办的学校提供的教育服务是一种混合产品，它的运营管理既有别于公办高校，也不等同于企业，兼有教育活动和企业活动共同特征，具有公益性和寻利性的双重属性。它的公益性是表现在能够增加国家和社会的公共利益。社会资本投资举办的教育机构具有明确的投入产出关系，即有资源的投入，也有产品的输出。它的运作机制表现为：自筹资金、自主经营、自负盈亏、公平竞争。这是因为民办学校的投资主体是理性经济人，一切的生产活动都是具有寻利性的目的。
在国外好的学校大部分都是私立学校，如日本的庆应大学，美国的斯坦福大学、耶鲁大学、哈弗大学等，而我国的民办学校则被称为“野鸡大学”，其中原因是产权问题。我国的《社会力量办学条例》第36条“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保。”第43条“教育机构解散，应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者者的投入后，其余部分由审批机构统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。从上面这些条款我们不难发现以下几点：第一，民办学校的产权不归于投资者，实际属于社会所有；第二，投资者投资办学只能得到返还或折价返还其投入；第三，民办学校停办后其资产不能退出教育产业。因此，投资者的投入只能在教育机构被解散后才能得到返还，不但与学校运营过程中的办学积累无关，而且还要承担由此带来的风险。像这种只有责任没有利益的规定，只会让投资者望而却步，更会让办学者想方设法在短期内收回成本，行为选择趋向短期化。虽然在2002年颁布了《民办教育促进法》，第35条“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第36条“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”第51条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必要的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。[2]但是这些规定并没有解决投资者关心的办学积累和盈利问题。
三、PPP模式应用在教育领域遇到的财务问题
采用PPP模式创办的学校带有盈利性，所以这种类型的学校就必须进行盈利核算。问题是学校实行的是预算会计制度。预算会计制度的记账基础是收付实现制，是以实际收到或者支付现金作为确认收入和费用的依据。这样一来，学校所有赊购的资产或劳务均不作为费用，这样投资者必然会高估盈利，低估负债，盲目乐观，从而导致隐性风险的增加和监督困难。
2014年我国高校实施新的会计制度，新的会计制度弥补了旧制度的多方缺陷，但还是存在一些问题。
一是会计制度不统一，会计信息没有可比性。新制度将基建项目加入“大账”进行核算，提高了高校会计信息的完整性，但对于部分会计科目的核算原则仍没有明确规定，若不进行统一规范，高校便不能参照统一的标准进行核算，只能依据高校财务人员的职业习惯进行判断，加大了人为可操纵性，同时也使各高校会计信息不具有横向可比性，降低了会计信息的质量。这个制度的缺陷让PPP模式在高校实施受到阻碍，社会资本的投资人主要的目的是盈利，而制度的不统一让投资人无法进行横向的对比。例如对“固定资产”的分类标准就没有统一的规定：现行的《事业单位会计准则》将固定资产分为六大类，国家标准《固定资产分类与代码》将固定资产分为十大类，而财政部2010年《政府收支分类科目》经济支出分类中的资本性支出又将固定资产分为八大类。另外，对于固定资产的折旧年限和折旧方法，《成本监审办法》与国税发[1999]65号文件的规定也不一致，如对于房屋建筑物前者规定按50年折旧，后者规定是25年。高校进行会计核算，是为绩效考核服务的，横向之间应该要有可比性。[3]
二是会计科目的设置与实际情况不符。新制度中对相关科目进行了较大的调整，科目设置更加合理，但仍有不足之处。（1）新的会计制度中并没有考虑高校应该计提坏账准备。采用PPP模式创办的学校就相当于一个市场经济主体，这就会加大高校在投资、产业、营销等方面的风险和不确定性。在经济业务核算时，遵循谨慎性原则能够有效地预防、降低、化解风险。（2）现在很多学校的宿舍楼是采用BOT模式修建的。它是由学校和个人或者私人企业签订合同，由民营资本出资修建，在几年之内该宿舍楼由个人或私人企业经营，期满之后转让给政府或高校。在该宿舍楼未被转让之前，住宿费是由个人或私人企业收取的，为了保证住宿费不至于太高，学校和个人或者私人企业签订协议，学生的入住率低于一个指标或学生拖欠住宿费时就由学校给民营资本的出资者补贴，高校没有设“应收住宿费”科目。（3）新会计制度没有设“实收投资”的科目，这就不能准确的核算投资人投入的货币资金、材料、无形资产和固定资产，客观清晰地反映投资的整个运作过程，适应高校资金来源多元化的趋势，满足不同信息使用者的需求。
四、结论及建议
PPP模式在教育领域中应用会遇到上述财务方面的问题，我们要想在教育领域中大力推广PPP模式就要建立统一的核算标准，减低相关账目的可操作性，以提高高校财务信息的可比性和根据实际情况来增设一些会计科目，如“实收投资”、“应收住宿费”等。
我们在进行会计核算的过程中还应彻底清查高校的资产逐步建立与巩固固定资产折旧制度和无形资产摊销制度，并建立相应基础数据库，做好相关的基础工作。对于应收及暂付款和应付及暂存款及时清理，要分别计入对应的科目，不能再像以前那样不做处理。对应收及暂付款和应付及暂存款不处理会影响投资者对高校运营情况的把握。以前教育全部由政府投资时，国家开办高校的目的纯属为了提高人民的素质，不在乎是否盈利，所以高校的会计核算也十分简单，从引入社会资本后，高校不再是仅仅提供教育，它的另一个目的是为了盈利，这就让高校的会计核算复杂化，对会计人员也提出了更高要求。应安排财会人员进行业务培训，使其尽快熟悉新的会计核算制度与方法。
参考文献：
[1] 王飞龙.“公私合作伙伴关系”（PPP）在国外基础教育办学中的应用研究[D].硕博学位论文，2011.
[关键词]公立医院；PPP模式；改革；治理；效率
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.18.104
[中图分类号]R197.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）18-0-02
1 公私伙伴关系（PPP）管理模式概述
1.1 公私伙伴关系（PPP）管理模式的含义
公私伙伴关系（Public-Private-Partnerships，简称PPP）在社会融资中被广泛应用于人们所熟知的各类产品和为人们日常生活所提供的公共服务之中，这种融资方式不同于以往单一的资金管理运作方式，是适应社会发展的新型运作模式。具体是指，通过引入市场经济中最基础的竞争模式，在政府所管理的固定资本中，以市场竞争的方式，导入私营的资本和管理方式，以公私合营的方式，降低运行成本，实现政府公共部门整体效率的提高。
1.2 公私伙伴关系（PPP）管理模式的特征
PPP的运行具有3个重要特征：项目最终目标一致、利益共享和风险分担。
1.2.1 项目最终目标一致
伙伴关系是PPP的第一大特征。公私伙伴关系最基础、最重要的一点就是实施的所有项目必须建立在合作双方，甚至是多方的共同合作基础之上，通过整合社会资源，达到成本最低、耗时最短，实现利润最大的目的。不只是简单的单独一方的实施过程或效果的连贯、叠加。政府通过行政手段给予民营企业或是私营企业一定范围内购买商品和服务的权限或进行管理制定的项目，并不能明确表明参与双方或者三方必然存在合作伙伴关系，也不能必然表明合作伙伴关系延续在项目进行的始终。
通过比较可以发现：政府公共部门与项目中其他伙伴的关系与人们所熟知的其他关系相比，最显著的特征不是过程一致性，而是项目最终目标的一致。PPP有效运行的核心问题是利益双方为实现一个共同的目标。虽然二者的最终目标是一致的，但是其具体的目标存在不一致性，公共政府部门服务的主体是广大居民群众，实现的是公共福利，而民营部门则是通过与公共部门的相互合作来获得更多的自身利益。
1.2.2 利益共享
利益共享是PPP的第二个特征。虽然在PPP运行过程中，政府公共部门和民营部门要实现风险均摊，寻求各自利润的平衡点，但这并不是为了获得更多的超额利润，分享利润。在具体的管理运行过程中，政府部门要运用调控的手段与方式，控制可能形成的高额利润，明确遏制超额利润的形成，使民营部门认识到利润所能达到的最高界限。对此，必须明确一点，任何PPP项目都是政府所参与的公益性项目，是为了国计民生而服务的，并不是为了实现利润的最大化。服务型政府是我国政府现在和未来发展的方向，PPP模式是为了适应国家顺利转型的一种方式，可以缩减政府在公共项目中的成本，也可以降低民营企业在社会主义市场经济中的竞争风险。
要实现利益共享，必须明确政府在项目中公共权力缩放的大小和民营企业在参与中所能操作的度。不能使民营企业介入政府所持有的特殊权利中，过分追求最大利润。项目的运行管理要在社会集体利益的基础上，追求社会整体稳定。实现最终利益的共享可从以下几点着手：首先，通过项目的合作可以实现最终目标成果的共享；其次，通过在实施的具体过程中相关部门的参与，实现项目资金的稳定投资回报。
1.2.3 风险分担
PPP的第三个特征是风险分担。成本和利润是经济运行中不可规避的两个重要指标，市场经济主体想要获得更多的利润，就必须降低所需要的一切成本。而市场经济运行中存在的风险高低，是企业正常运作情况下，除基本的基础设施外，最能决定整体成本的一个重要因素。PPP模式也是在降低项目资源和风险成本的基础上，实现利益共享，即利益共享和风险共担共存。由此来说，风险分担是公私合作伙伴关系形成的一个必要充分条件。
PPP合作模式中，政府公共部门与民营部门的风险承担量并没有明显界限规定，而是通过各自的优势合理地分配风险，这不同于市场经济运行中兼有的伙伴关系，也不同于公共部门在其他方面的交易形式。风险共担是PPP独有的标志，项目各项主体通过最大限度地承担各自优势方面的附带风险，降低对方的风险成本。政府公共部门可通过相应补贴的办法，分担民营企业的经营风险；相对地，民营企业可通过企业内部的具体管理方式，降低、甚至避免政府陷入“道德滑坡”的风险。
PPP的管理运行模式中，政府公共部门和民营企业通过优势分担风险，合作获得相应利益，附带形成公共认同效应，完善了企事业单位的管理运行机制。一系列事实证明，这种管理模式有效实现利益双方单独追求风险最小化、利润最大化，能降低和化解市场矛盾，降低运营风险。
1.3 PPP管理模式与融资模式的区别
第一，PPP在运行过程中包含融资，但融资并不构成其全部，在具体的合作过程中，政府公共部门在允许民营企业合法资本介入的基础上，还借鉴和引入了民营部门相关的生产技术和管理方式。第二，无论是政府还是企业，融资的出发点都是为了降低自己的风险。公私合作伙伴关系是为了从整体上降低双方的风险，并不是降低谁的，不降低谁的，降低哪方面，不降低哪方面的简单选择问题。要站在管理创新的高度，审视公私合作所带来的1+1>2的机制效应。第三，在项目运行中，社会管理方面的引入，强化了社会整体的综合效益，使得利益受众的群体也最大化。不管是从数量上看，还是从社会市场稳定程度来看，都远远大于融资者自身。第四，收益的水平不同。政府公共部门与民营企业的合作，能有效降低民营资本的风险，保障企业利益，但同时会从宏观上控制利润过高的情况，这不同于融资追求最大利润。
2 我国公立医院改革引入PPP管理模式的必要性
我国医疗资源虽然基数大，但是按人均来算，却处于紧缺状况。按2014年国家的统计数据显示，全国总人口为13.69亿，医疗卫生机构数为98万个，按医疗卫生机构床位数为660.1万张计算，人均可享受到的医疗卫生机构数仅为0.07个，人均床位数仅为0.48%（并且在日常的病床使用率中已经远远超过了美国85%的病床使用标准），人均卫生技术人员仅为0.55%，这些数据还只是正常情况下的核算比例。
另外，随着国家推动和改革医疗卫生事业的发展以及人们整体生活水平的提高，人们更加重视个人的身体健康情况，公共医疗服务的需求逐步扩大，更使得政府公共部门捉襟见肘，而公立医院存在的制度缺陷、负担过重以及医患纠纷严重等，都引发了很多社会问题。因此，关于公立医院服务效率高低，运行成本多少的改革势在必行。
不管是在国内，还是在国外，公共医疗服务供求失衡是市场经济国家在经济社会发展过程中面临的共性问题。公私伙伴关系（PPP）是我国政府从英国的PPP（PFI）模式上发展而来的，是政府为了提高公共形象，转移市场失灵给人们所带来的伤害，稳定社会的工具。西方国家关于市场介入政府的教育、卫生、国防以及交通等基础设施取得了显著成效，并推动社会公益性朝向合理、公平化的道路前进，为我国政府关于公立医院改革提供了可借鉴的版本。
3 公立医院采取PPP管理模式的改革建议
制度的引导是社会主义市场经济运行的先决条件，国家在政策层面肯定并且允许私人资本参与公共服务，这为PPP模式的引用提供了良好契机。但由于公立医院原有的“以药养药”固有模式的影响，以及我国关于PPP制度支撑不足、与地方协调不均等问题的存在，在整体上影响了PPP的正常有效运转，降低了实施成效。而英国基于政策指导，以公共采购法为衡量标准，使用外部的财政监管形成PFI模式，使英国在政府公共管理中处于领先地位，这也是我国政府公共管理中可借鉴的方面。
3.1 完善法规，创造PPP发展的稳定环境
制度法规的创建与完善是PPP发展运行的有力保障。我国目前能参照利用的法规有《市政公用事业特许经营管理办法》《招标投标法》等。但我国并没有出台专门针对性的法律，规定PPP伙伴关系的招标选择、运营管理、融资渠道和方式以及管理的具体模式等。《市政公用事业特许经营管理办法》更多是在行政法规的层面规定政府在公共事业中的特殊权利，这不利于PPP模式降低民营企业成本，且使政府公共部门处于合作的特殊地位，有违市场竞争。因此，在我国转变政府职能的同时，应完善PPP相应的法律条例，以制度的形式，明确合作标准、相关规定以及受益的形式。
3.2 培育PPP专家，提升政府管理能力
PPP不同于市场经济中普通的企业合作主体，基于其社会整体利益最大化的出发点，其项目的推广以及与相关项目的谈判需要政府官员在原有的专业素质方面，拓宽其市场化的专业能力，提高其人格魅力以及对社会公共产品和服务发展的把控，以合理化的视角提供可操作的管理方案，从宏观角度把握公共伙伴关系中的公共利益。另外，PPP专家必须将公共整体利益贯穿于合作的始终，以专业的视角权衡双方利益，督促合作的形成。
3.3 建立并完善公共会计体系
利益合作的过程必然会涉及经济核算，这就必须要有一定的会计核算标准。社会主义市场经济中，每一个经济主体都会以自己的利益为主，因势利导，选择倾向于并且有益于自己的那一个方向，在公共医疗服务的合作项目中，亦是如此。由于没有统一的核算标准，以及相关的财政预算，导致政府公共部门和民营企业之间的经济关系无法衡量。另外，会计体系的建立也可形成约束机制，明晰官员和民营企业部门成员之间的权责，强化质量监管机制。这对于我国公共卫生体系标准化、公平化的建立具有重要意义，也有利于推动社会利益的最大化。
3.4 建立中间指导服务中心
政府公共部门和企业在一定意义上都是独立的经济主体，政府在市场经济中培养的PPP专家，并不能完全消除二者之间的产生的摩擦，这就需要专门的指导服务中心作为“桥梁”。PPP模式是新兴的发展模式，需要打破原有的群众认知观念，而政府公共的宣传和不健全的法律政策，并不能有效推动公共医院服务项目的有序进行。要组织专业化的团队承担责任，并且进行一系列的相关宣传，在出现利益纠纷时，提供相关的法律咨询，在有必要的条件下建立调停小组，以最终推动PPP规范化的管理。
主要参考文献
[1]赵莹.公立医院PPP项目需注意的问题[N].中国建设，2015-07-10.
[2]李蔚.公立医院公益性产出提升路径研究――基于新公共管理理论的视角[J].河北经贸大学学报，2015（3）.
承接政府购买服务的主体，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。
承接主体应当具备以下条件：
（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；
（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；
（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；
（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；
（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；
（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；
（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。
除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：
（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（二）社会管理。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（三）行业管理与协调。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（四）技术。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（五）政府履职所需辅事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。
（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。
关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号） 本办法所称竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。
符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
供应商应当按照磋商文件的要求编制响应文件，并对其提交的响应文件的真实性、合法性承担法律责任。
采购人、采购机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳磋商保证金。磋商保证金应当采用支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳。磋商保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效。
供应商为联合体的，可以由联合体中的一方或者多方共同交纳磋商保证金，其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力。
供应商在提交响应文件截止时间前，可以对所提交的响应文件进行补充、修改或者撤回，并书面通知采购人、采购机构。补充、修改的内容作为响应文件的组成部分。补充、修改的内容与响应文件不一致的，以补充、修改的内容为准。
磋商小组所有成员应当集中与单一供应商分别进行磋商，并给予所有参加磋商的供应商平等的磋商机会。
关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号） 本办法所称PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。PPP项目实施机构（采购人）在项目实施过程中选择合作社会资本（供应商），适用本办法。
PPP项目实施机构可以委托政府采购机构办理PPP项目采购事宜。PPP项目咨询服务机构从事PPP项目采购业务的，应当按照政府采购机构管理的有关要求及时进行网上登记。
PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。
资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
项目实施机构应当在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的担保要求。
项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。
关于延长《上海市电子政府采购管理暂行办法》有效期限的通知（沪财采[2014]32号） 2012年印发的《关于印发〈上海市电子政府采购管理暂行办法〉的通知》（沪财采〔2012〕22号），经评估需继续实施，现将其有效期延长至2016年12月31日。
电子政府采购是指利用计算机网络和通讯技术，通过基于国际互联网的电子采购平台进行政府采购活动的全过程，包括采购委托、需求委托、招标投标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、电子集市协议采购和定点采购、采购合同签订、网上办理验收以及电子化政府采购过程的监督和管理等。
电子采购平台的参与主体包括本市各级采购人、采购机构（包括集中采购机构和社会机构）、供应商、政府采购评审专家以及政府采购监督管理部门等。
电子采购平台资源库包括采购人库、供应商库、采购机构库、评审专家库、价格库和项目库等。
PPP（Public Private Partnership）是西方国家在20世纪90年代以后出现的一种新兴的基础设施建设模式，目前尚未形成统一的严格定义。按照世界银行定义，PPP是指公共部门与私人部门签订的长期协议，要求私人合作者投资（包括货币、技术、经验、信誉），并将某些关键风险（设计/技术、建设/安装、交付和市场需求等）转移给私人部门，以交付传统上应由政府提供的服务，并按照业绩获得报偿。过去20多年，PPP 在全球各地都取得了显著进展，广泛适用于公共管理的各个领域。借鉴国际上PPP发展的先进经验，加强政府与市场合作，对于新形势下提高我国基础设施供给水平具有重要的现实意义。
一、世界各国PPP发展历程
据统计，1985～2011 年，全球基础设施PPP 名义价值为7751 亿美元。其中，英国、澳大利亚、加拿大、西班牙、德国、法国等发达国家PPP 项目规模和管理水平处于领先地位。回顾PPP发展轨迹，经历了四个主要阶段。
（一）初步探索阶段（1979年～1999年）
英国是最早采用PPP模式开展基础设施建设的国家。20世纪70 年代末，英国对电力、电信、自来水和煤气供应等行业进行了大规模民营化改革，但在教育、医疗等重点公共服务领域没有进行民营化改革。1979年撒切尔夫人担任英国首相后，在国内大力推行将公共部门持有的企业私有化，但效果不佳且引发公众的强烈不满。面对传统政府采购历史欠账过多、资金预算紧张、超期超支严重等弊病，为鼓励私人部门参与公共服务，英国政府借鉴Dartford Bridge、Severn Bridge和Eurotunnel等大型项目的成功经验，于1992年首次推出私人融资计划（Private Finance Initiative, PFI）。在管理方面，英国1993 年在财政部设立私人融资工作组和私人融资办公室，1997 年在财政部设立旨在推广PFI工作的专门工作组，1999 年成立了由政府持有全部股权的英国伙伴关系（Partnership UK）组织。
（二）快速成长阶段（2000年～2007年）
英国最先发起的PFI，随后被许多英联邦国家采用，也被其他国家广泛借鉴使用。2000年以来，世界各国先后建立了促进、发展以及管理的PPP 单位（PPP Unit）。由于PPP 的需求、法律、行政管理传统、文化等诸多因素，这些机构的组织形态、发挥的作用也各不相同。英国政府2001年将政府全资控股的Partnership UK改为公私合作、共同持股的PPP组织，其中英国财政部持有44% 的股权，在特殊情况或特殊事项上拥有一票否决权，以确保在重大事项上公共部门的决定权。在PFI 发展过程中，英国审计署持续对大批PFI 项目进行审计，几次提交的研究报告对推动PFI 发展提供有力的数据支持。澳大利亚在2000 年建立了首个地方性PPP 单位―维多利亚州PPP 单位，联邦政府和各州政府有关部门陆续制定了有关规制公私合作安排的政策指引和框架协议。加拿大2000年开始出现省级的规划和一些公私合作的专业机构，PPP项目数量随之增加，经济和社会基础设施领域PPP 项目也在全国普遍开展起来。
（三）成熟完善阶段（2008年～2011年）
2008年金融危机爆发后，世界各国公共投资资金明显减少，为调动各方力量摆脱经济不景气，各国加大了对PPP 支持力度，纷纷成立国家层面的PPP 单位，促使PPP 发展的组织保障跃上新台阶。英国政府2010年把Partnership UK与英国财政部PPP 政策小组合并，创立了英国基础设施局(Infrastructure UK) ，作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP 的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略和为私人投资于各种基础设施部门提供便利。加拿大借鉴地方级PPP 单位的形式，于2008年建立了部级的PPP 单位―PPP 加拿大(PPP Canada) 。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会，在管理上具有更高的灵活性。其负责审核和建议联邦级的PPP 项目，为PPP 管理制定政策和最优实践，提供技术援助，并与地方级的PPP 单位合作推广PPP。澳大利亚于2008年设立了部级的PPP 单位―澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia)，通过基础设施和运输部向澳大利亚议会提交年度报告。其主要职能是协助政府制订基础设施开发蓝图，制订基础设施融资的规章，为政府、投资人和基础设施拥有人提供咨询服务。
（四）深化改革阶段（2012年至今）
尽管PFI在英国成绩斐然，但项目花费太高、进度较慢、财务不透明、投资人牟取暴利、风险分担不合理等问题也经常被议会和纳税人所诟病。2011年12年，英国财政部宣布对实行了20年之久的PFI进行改革，并就13个方面存在的问题向国内外相关机构和个人公开征询改进建议。2012年12月，英国财政部文件《公私合作的新方式》（《NewApproach to Public Private Partnership》），宣布正式推出PFI的改进模式―PF2（Public Private 2）。与PFI相比，最大的区别是在PF2 中私人部门对基础设施不再运营，引入政府权益资本，政府兼具投资人和采购商的双重身份，公共财政政策由原来的“不花钱也办事”转变为“少花钱多办事”。此外，PFI还在加大英国基础设施局授权、增加服务灵活性、提高透明度等关键问题上有了重大改变，未来很可能引领世界PPP发展的新潮流。
二、世界各国开展PPP的主要经验
（一）国家层面的政治支持和政策引导为顺利开展PPP提供了基础性保障。国际实践表明，私人资本参与基础设施项目成功运作和融资安全必须得到政府的强有力支持。20世纪70年代末至80年代初，石油危机和经济滞涨令凯恩斯主义遭到广泛质疑。为了破解政府投资运营的基础设施存在投资浪费、效率低下、服务质量差等诸多弊病，英、美等国倡导对公共企业实施私有化改革。其间曾出现“过度私有化”误区：将基础设施供给责任全部交给私人部门，政府怠于作为，一旦出现始料未及的问题和风险时极易引发亏损，融资难度增大，这使私人部门倾向于不断提高公共产品价格、却对增加投入越发谨慎，阻碍了基础设施发展。20世纪90年代开始，英、美等国开始纠正过度私有化弊端，推出一系列基础设施公私合作模式。一是政策层面给予强力支持，如美国提出“吸引私人资本参与重建美国”、“PPP要后来居上”等战略目标，菲律宾总统阿基诺三世亲自为《地方政府开发PPP 项目手册》撰写序言并提出“通过PPP 地方政府可以实现选民的愿望”。二是政府正确引导解决融资难问题，日本、美国加大政府增信支持或提供低息贷款，法国允许项目法人经过批准以承建设施向银行抵押融资，英国推出一系列短期担保计划，韩国提供税收优惠，这些措施较好地促进了基础设施投融资建设。
（二）完备系统的法律法规和技术规范为顺利开展PPP奠定了坚实的制度保障。PPP是以长期合同的形式存在的，其持续期至少在10年以上。由于PPP项目的参与者包括利益完全不同的公共部门和私人部门，因此在存续期内有效保障公共部门和私人部门的合法权益是双方共同关注的问题。世界各国的实践证明，健全的、与PPP相关的法律法规是项目顺利启动、成功实施、平稳运营的基本保证，也是防止和减少风险的重要手段。英国政府的技术政策与指南最多、最成熟，包括《公私合作：政府的方式》、《基础设施采购：交付长期价值》、《公共部分与私营部门联合体操作指南》、《公私合作的新方式》等，此外还先后了4个版本的PFI合同示范文本，其中2007版共37章、300余页，内容详尽、便于操作，不仅节省谈判时间，而且减少了公私部门之间产生的法律纠纷。澳大利亚2008～2011 年间连续一整套全国公私合作指南，共9卷，涉及PPP的方方面面，此外还专门了适用于社会基础设施和经济基础设施的标准合同范本，为PPP项目的成功实施提供了政策和技术上的保障。
（三）设立高效专业的管理咨询机构为顺利开展PPP提供了可靠的组织保障。从国际经验看，政府在履行PPP职能时，普遍存在招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等机制性失效问题，需要建立PPP专业组织予以弥补。凡是PPP市场较成熟的国家，都建立了国家PPP单位甚至地方PPP单位，如英国基础设施局(Infrastructure UK)，PPP 加拿大中心(PPP Canada)、澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia)等。作为PPP专门管理机构，PPP专门机构利用自身专业人员和大量专家，为政府提供专业技术支持，有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题，在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。虽然各国PPP中心的职能依各自政治制度、法律框架、发展水平等不同而有所差异，但无论是发达国家还是发展中国家的，其主要职能包括：（1）提出政策建议，包括为PPP立法、筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定项目采购与实施程序、设计冲突解决机制等提出建议；（2）参与项目审核，从PPP项目准备至合同签署，全过程参与审核，决定项目是否适用PPP模式;（3）提供技术支持，在项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节，为政府提供技术支持，与市场投资人沟通互动；（4）提高政府能力，通过培训等提高政府部门对PPP的正确认识，开展相关能力建设；（5）支持项目融资，通过直接投资项目，或代表政府项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资；（6）建立信息平台，搭建PPP政策和项目信息平台，帮助政府推介PPP项目，保证信息公开透明，促进市场竞争。
（四）构建目标共同、利益共享、风险共担的运作机制是顺利开展PPP的关键环节。PPP项目的全生命周期普遍偏长，经历规划、设计、投融资、建设、运营、维护等多个阶段，20-30年的投资回收期颇为常见，所涉风险类型和表现形式复杂多样。因此，PPP项目成功运行必然具备目标共同、利益共享、风险共担三个重要特征。一是目标共同。政府和私人资本之间构建伙伴关系是PPP题中应有之义。公共部门之所以与私人部门合作并形成伙伴关系，核心就是存在一个共同目标：在某一具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。私人部门以此目标实现自身利益的追求，公共部门以此目标实现公共福利和利益的追求。二是利益共享，PPP中公共部门和私人部门并不是分享利润，而且还需要对私人部门可能的高额利润进行控制，即不允许私人部门在项目执行过程中形成超额利润。PPP的利益共享是指，私人部门通过资金、技术和管理优势获得合理利润，提高基础设施供给质量与效率，政府在不增加财政负担的前提下，履行好公共服务职能，使大众共享PPP的社会成果。三是风险共担。在PPP中，公私部门合理分担风险这一特征，是其区别于公共部门与私人部门其他交易形式的显著标志。如政府采购过程中，公私双方是让自己尽可能少承担风险。而PPP中，公共部门却尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，让对方承担的风险尽可能小；私人部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，从而使公共部门规避易发“道德风险”的领域。因此，PPP模式中，应更多的考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化，风险的合理分担成为项目成功的关键所在。PPP项目风险分类与风险分担见表1。
表1 PPP项目风险分类与风险分担
三、我国开展PPP的政策建议
（一）做好顶层设计，建立健全PPP政策、法规体系。一是加快PPP立法进程。借鉴国外成功经验并结合我国具体实际，加快建立和完善以《基础设施和公用事业特许经营法》立法为主，大中型项目单项立法作为补充，地方法规、行业法、公司法等法律法规相配套，其他文件作为指导的系统的法律法规体系。同时，进一步细化非公有制企业进入特许经营领域的办法，进一步规范PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等，形成对PPP的统一管理，为在全国范围内推广应用奠定政策基础。二是加大宣传力度。积极向地方政府宣介PPP模式，适时推动地方政府用好地方立法权，先行制定《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等地方性PPP法规，促进法制环境优化改善。
（二）加强组织领导，尽快建立专门的PPP管理机构。可考虑由财政部进行专属管理，构建PPP工作机制，并积极推动设立PPP管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。此外，利用现有行业部委内具有相应知识经验的专家，在财政部设立为实施PPP模式提供全面专业支持的经济咨询机构和技术咨询机构，满足PPP 模式在各行业的应用需求。
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