时间：2023-01-07 00:19:42
关键词：政府投资项目；PPP；资金筹集途径
中图分类号：F83文献标识码：A
我国经济快速发展，城市化进程日益加快，基础设施及市政公用事业的建设显著增多。以北京市城市轨道交通建设为例，到“十一五”期末的2010年北京将陆续新建成地铁4号线、9号线、地铁10号线二期和亦庄轻轨线，初步形成270km的轨道交通运营网络，需要建设资金670亿元。面对巨大的投资需求，单靠政府财政投入已无法满足建设的需要。长期以来，政府以投资者、管理者和经营者的多重身份全面介入政府投资项目的投资建设管理中，职能交叉，既是运动员，又是裁判员，形成了一种高投入、高消耗、低效率的公共产品生产模式，政府部门并没有完全从赢利性领域退出来着重发挥自身的战略制定、决策、指导、监督和公共服务的作用。
在如何加快政府投资项目融资方式的改革、利用多种方式吸纳私人资金投资到政府投资项目上，英国引入了一个新的概念――公共私人合作伙伴关系（Public-Private Partnership，PPP）。它的特征是政府部门只需要对服务成果进行描述并规定标准来采购服务的具体结果，而不必制定详细的技术规范，通过多种类型方式充分发挥私人部门的优势，与私人部门合作共同提供公共服务，完成PPP融资过程。
一、PPP融资模式的基本理论
（一）政府投资项目。政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及处于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的金融组织贷款兴建的固定资产投资项目。通常可以将政府投资项目划分为经营性项目（如项目在运营后有盈利保障的轨道交通、公路、港口、机场、电力、供水、环境卫生设施、垃圾处理系统等基础设施项目）和非经营性项目（如政府办公楼、学校、医院等公共工程和公益事业）。
对于基本没有盈利的公益性公共工程（非经营性项目）建设，一般由政府担任投资主体，资金来源以政府财政投入为主，应大力推行代建制，依靠社会专业力量提高非经营性项目的建设水平。而对于经营性项目，项目的资金需求量大，投资建设期长，但是能获得一定程度的回报，因此可以通过引入私人资金参与项目投资建设，拓宽政府投资项目的融资渠道。
（二）PPP融资模式的概念。在传统融资模式下，国家及地方政府是政府投资项目的投资主体，财税收入是建设资金的主要来源。政府希望通过投资，满足发展基础设施的要求，给社会带来经济效益，但是面临建设中的财税支出压力；私人部门希望通过投资带来投资回报和社会影响。基于这样的背景和双赢的需求，公私合作伙伴关系应运而生。
PPP是英文“public-private-partnerships”的简写，指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。美国公私合作伙伴关系全国理事会（National Council on Public Private Partnership）对PPP的定义是：公私伙伴关系是公共机构与赢利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产，为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共担风险、共同分配收益并承担社会责任。PPP的真正本质是公共部门首先不再购买资产，而是在特定的合作条件下购买服务，服务的设施由私人部门供给。
（三）PPP项目的运作流程。从运作流程来看，PPP融资模式包括确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。政府部门和私人部门合作成立项目公司――特别目的公司（Special Purpose Company，SPC），以项目为主体，根据项目的预期收益、资产，以及政府扶持措施（如税收优惠、贷款担保、沿线土地优先开发权等）的力度来安排融资。政府部门赋予SPC项目的特许开发权，由SPC代替政府进行项目的开发，项目建成后，SPC在一定期限内拥有项目的经营权，在经营期限内，SPC通过项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益来回收资金，经营期满后经营权将移交给政府。
二、PPP模式下的运作模式
最早对公共产品供给的公私合作模式作系统而深入研究的是E・S・萨瓦斯。他认为在基础设施领域公私合作可以采取多种形式，并指出，采用公私合作的形式建设基础设施关键要处理好各参与方的角色、竞争、规制、风险、招标和融资等问题。基于E・S・萨瓦斯的理论以及对文献资料的研究，可以将PPP融资模式分为外包类、租赁经营、特许经营、剥离（非公有机构拥有）等模式。这几种模式具有私人参与程度与承担的风险程度呈逐渐增大的特点。
（一）外包类模式。在外包类PPP项目中，政府部门负责投资并拥有产权，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能并得到固定的费用，承担的风险较小。如，只负责提供部分公共服务的服务外包形式，以及负责设施的管理维护的O&M（经营和维护）合同。采用外包类模式能够引入竞争，利用私人部门的技术提高服务的质量和效率。
（二）租赁经营。租赁经营是指私人部门向政府部门支付一定的费用租赁公用事业的资产并负责其经营和维护。租赁经营的利润来源是所有经营所得与经营的费用之差，再扣除交给政府部门的租赁费用之后的余额。例如LBO（租赁－建设－经营）模式，私人部门租赁现有设施，根据与政府签订的长期合同进行建设和经营，政府部门保留所有权，私人部门根据合同条款取得合理回报。
（三）特许经营模式。特许经营模式是由政府通过特许权协议，允许私人投资者从事某项公用事业产品或服务的经营活动，私人部门参与部分或全部投资，在一定时间和一定范围内从事经营活动，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险，共享项目收益。运营期间，私人部门拥有项目的所有权或经营权，所得收益作为项目偿还债务及投资回报的来源，约定期满后项目的所有权交还给政府。通过这种模式可以充分发挥公私部门的优势，节约成本，提高公共服务的质量。
1、BOT（建设―经营―转让）。这是目前国内最早采用、运用最多的一种公私合作模式。在实施中，政府通过项目特许协议，在规定期限内，把项目经营权授予为该特许项目设立的项目公司，由项目公司负责融资，项目建设、经营和管理，并在项目运营中收回投资，偿还贷款并赚取利润。特许期满，项目公司将项目无偿转交给政府。采用BOT模式，私人部门承担融资风险，并享有特许期内的利润，项目的最终所有权归属政府。
还有一种BOOT（建设―拥有―经营―转让）模式，与BOT模式类似，是BOT模式的变形，不同之处在于私营部门在建造期间拥有设施的所有权。除此之外，在实际运作中，BOT融资模式还有其他多种变形形式，例如，BT（建设―转让）、BTO（建设―转让―经营）、DBTO（设计―建设―融资―经营）、BOOS（建设―拥有―运营―出售），等等。
2、TOT（转让―经营―转让）。这种项目融资模式是指将项目的一定期限内的产权和经营权有偿转让于私人部门进行运营管理，政府回收资金可用于新项目的建设，项目所有权最终归属政府部门，私人部门在约定期限内通过经营收回投资并得到合理回报，约定期满后将项目所有权交还给政府部门。
（四）剥离（非公有机构拥有）。剥离是指通过出售等形式将公共资产或国有股权转让给私人部门。具体有完全剥离和部分剥离之分。完全剥离模式中，所有权永久归私人保留。政府对私人部门进行管理和监督，避免出现行业垄断价格，同时确保服务质量。其典型模式是BOO（建设-拥有-经营），采用BOO模式，私人部门通过特许权投资建设并永久拥有和经营某公共项目，并在与政府部门签订的合同中注明保证公益性的约束条款，接受政府在定价和运营等方面的管理监督。
部分剥离模式能使政府在资产管理方面保持一定程度的控制权，并提高经营和管理效率。股权出售是部分剥离模式的典型模式之一，通过股权出售，政府部门放弃部分或全部所有权，并将经济风险和有效控制权转交给新的股权所有者。
三、PPP融资模式下的资金筹集途径及典型案例
商业银行贷款仍是PPP项目最基本的债务资金形式，由于直接融资比重仍然偏低，企业过于依赖商业银行贷款的间接融资，项目资金仍然会受到商业银行贷款期限较短、贷款条件严格、利率较高等特点的影响，而多数项目的建设投资大，投资回收期长，银行贷款与项目资金需求在时间上不匹配。因此，分析多元化的资金筹集途径，是对PPP融资模式的深入研究。
（一）产业投资基金。投资基金是通过信托、契约或公司的形式，通过发行基金证券将社会闲置资金募集起来，形成一定规模的信托资产，交给专门机构的专业人员按照资产组合原理进行分散投资，获得收益后由投资者按出资比例分享的一种投资工具。产业投资基金是投资基金的一种，指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，通过多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自认基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事某种特定产业的投资。
事实上，产业投资基金的融资模式也是传统PPP途径的一种衍生，在项目进行过程中，职责的完成由SPC转交给了基金，由基金作为广泛合伙人（General Partner）代表政府进行基础设施建设项目的PPP运行，对项目进行融资，寻找有限合伙人（Limited Partner）作为投资方对项目进行投资。基金能有效利用债务/资产的杠杆作用，利用资产来吸引高级债务（Senior debt）资金到项目，实现项目的融资。
例如，天津的渤海产业投资基金就是一个很好的范本。渤海产业投资基金由全体出资人以契约方式发起设立，总规模200亿元，首期募集60.8亿元。基金主要围绕实现国务院对天津滨海新区功能定位进行投资，并支持天津滨海新区以外环渤海区域经济发展，投资重点是现代制造业、能源、交通基础设施项目、高新技术企业等。
产业投资基金通过政府引入少量的资金，利用政府信用为杠杆，采用产业基金的运作模式，引导私有资本进入公共投资领域，为投资者开辟了一条风险适中、收益相对稳定的投资渠道。
（二）收益信托。收益信托类似于股票的融资模式，由信托公司接受委托人的委托，向社会发行信托计划，募集信托资金，统一投资于特定的项目，以项目的运营收益、政府补贴、收费等形成委托人收益。
例如，重庆沙坪坝区危旧房改造贷款集合资金信托计划就是该类途径的一个典型案例。2008年重庆沙坪坝区将在2008年完成100万平方米危旧房拆除任务，2010年全面完成拆除后的整治任务，总投资达4.4亿元。重庆沙坪坝区危旧房改造贷款集合资金信托计划，以新华信托股份有限公司通过信托计划向重庆共享工业投资优先公司发放信托贷款方式，运用于沙坪坝区井口镇复兴片区旧房改造项目建设，为委托人获取投资收益。信托计划的收益来源于每年固定的贷款利息收入，借款人的还款来源为项目土地整治完成后的土地出让综合价金收入。沙坪坝区政府在信托贷款期间为项目安排专项补贴资金给借款人。
（三）资产证券化(Asset Securitization)。资产证券化，指的是发起人（Originator）将缺乏流动性但却可在未来某个时期产生可预见的稳定现金流的资产汇集起来，出售给特设机构（Special Purpose Vehicle，SPV），由该机构通过一系列的结构安排分离与重组资产的风险与收益，增强资产信用度，并进行信用评级后将资产转化为可自由流通的证券，在金融市场上交易，最终实现融资的过程。投资者在这一过程中获得被证券化的金融资产未来现金流的收益权。
与传统的银行贷款、发行证券等融资方式以融资者的信用作为融资基础不同的是，资产证券化的融资基础是资产，偿付来源与发起人的整体信用无关，而是来自于基础资产产生的现金流。国外资本市场中主要的证券化基础资产品种主要分为：消费信贷；商业抵押贷款；租赁应收款；银行不良资产；其他未来有稳定现金流的资产，如公用事业费收入、基础设施收费等。以基础设施收费证券化为例，其以基础设施的未来收费所产生的现金流作为基础资产来发行债券进行融资，债券还本付息的来源是基础设施未来收费所产生的现金流。
例如，由香港和合控股有限公司和广东省交通厅合作的广深珠高速公路的建设资金筹集，就是通过在国际资本市场以能带来未来现金流的基础设施收费权作为基础资产发行6亿美元债券而获得的。和合控股有限公司持有广深珠高速公路50%的股权，并最终持有广深珠高速公路东段30年的特许经营权直至2027年。在特许经营权结束时，所有资产无条件转交给广东省政府。
四、结语
关键词：城市轨道交通；PPP融资模式；风险识别
中图分类号：F572 文献标识码： A 文章编号：1001-828X（2015）010-000-01
近几年来，PPP融资模式逐渐被应用在城市轨道交通领域的发展中，它能有效解决政府投资资金不足的问题，对城市轨道在交通建设、运营过程中所产生的风险合理分配给政府和私营部门，由这两个单位共同承担，这也是PPP不同于其他融资模式的一个显著特点。PPP项目融资具有时间跨度大、参与方多、涉及面广、组织结构复杂等特点，且相互合作的公共部门和私营部门各自的目标也不尽相同。公共部门采用PPP模式的根本目标是实现合理的风险转移，而在合理风险分担的基础上达到预期的投资回报是私营部门参与PPP模式的初衷。因此，对项目在融资过程中存在的风险进行识别并协调的分配与管理成为PPP项目融资模式中的一个重要环节。
一、PPP融资模式的内涵
PPP（public-private partnership）被译为“公私合伙/合营”，在我国，公有的国有企业以独立法人的企业形式参与PPP，由此，我国的PPP也可被称为“政企合伙/合营”[1]。PPP分广义的和侠义的两种，前者泛指公共部门和私营部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系；后者则可以被理解为诸如BOT、BTO、DBFO等一系列项目融资方式的总称。
PPP现代融资模式的合作理念是实现各参与方的“双赢”或“多赢”。在我国，典型的PPP模式结构为政府部门或地方政府通过政府采购的途径与中标单位组成的特殊目的公司（私营部门）签订特许合同，并由特殊目的公司负责项目的融资、建设和经营。特殊目的公司通常包括建筑公司、经营公司或对项目进行投资的第三方等参与方，在融资过程中，政府与贷款机构达成直接协议，承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用，且有助于特殊目的公司顺利地获得贷款机构的资金支持。这个协议的本质隶属于意向性担保，其本身并不具备法律上的约束力，而只是表现出政府对项目提供一定支持的意愿。
城市轨道交通的PPP融资模式本质上是一种政府和私营部门为城市轨道交通的建设、运营管理而达成的长期合同关系，在这种关系中，政府给予私营部门长期的特许经营权和收益权以换取基础设施的加快建设和有效运营，政府部门也由传统模式下的轨道交通设施或服务的提供者转身成为监督者和合作者，这也是PPP模式强调优势互补、风险分担和利益共享的集中体现。
二、城市轨道交通PPP融资模式的风险识别
城市轨道交通PPP融资模式的参与方涉及多个部门，具体的融资结构如图1所示。
高效的风险识别基于一定的历史资料或经验判断，是一种或多种风险识别方法的综合运用，能够连续、系统地对项目风险事件的来源、因素及特点进行动态的分析、识别[2]。众所周知，风险识别发生的越早，风险管理费用就相对越低，造成的损失也越小。城市轨道交通的风险识别应首先对相关文献和以往案例进行总结，并结合工作分解结构法、专家调查法等具体的识别方法对城市轨道交通项目的风险特点和风险因素进行具体的分析、识别，并最终确定项目的主要风险因素类型。
三、城市轨道交通风险规避
城市轨道交通项目成功的因素很大一部分归功于正确的风险识别及风险分配机制，对城市轨道交通经济风险因素进行有效的综合分析， 是各合作方之间规避经济风险的必要前提。
四、经济风险的规避
合同和特许经营权协议中涉及有关政府补贴、票价、特许经营期等影响项目经济风险的条款，即便部分风险因素不能得到有效控制和避免，也可以按照合同约定的形式明确各参与方应当承担风险的大小和方式。因此，PPP融资合同和特许经营权协议就成为规避经济风险的一个首选形式。
五、结论
PPP融资模式在项目初期就可实现风险分配，因为风险由政府和投资者共同分担，所以，投资者的风险就相对有所减少，也降低了融资难度，提高了融资的可能性，资金的使用率也大大提升。这一融资模式在提高基础设施效率和降低建设成本的基础上，对政府有效投资不足的问题也能做到有针对性的解决，其本身具有十分重要的意义。虽然PPP融资模式在我国的发展还不是很成熟，但从我国的发展势态上来看，PPP融资模式在城市轨道交通项目中的大范围使用是必然的。
参考文献：
[1]王建波，刘宪宁，赵辉，等.城市轨道交通PPP融资模式风险分担机制研究[J].青岛理工大学学报，2011，32（2）：95-100.
[2]贾丽丽，和鑫，王辉.城市轨道交通PPP融资模式风险评价研究[J].石家庄铁道大学学报（社会科学版），2013，7（4）：29-33.
关键词：北京奥运会 PPP融资模式 研究
1 问题的提出
每一届奥运会都是对东道国资金融通、金融服务的挑战和考验［1］。承办奥运需要花费巨额资金，因而不可避免地存在着投资风险。在奥运会的融资史上，有成功的经验，也有失败的教训。如：1976年蒙特利尔举办第21届奥运会，亏损10多亿美元，包袱背了十几年，蒙特利尔市民直到上世纪末才还清主办奥运所欠债务。最新研究结果表明：由于雅典过于强调奥运会的非商业化，堵塞了可对雅典奥运会融资的许多资金，致使雅典奥运会超出预算24亿欧元，希腊政府也将需多年才能偿还奥运所欠债务。而2000年的悉尼奥运会通过运用民间资本进行融资，不但改善了金融体制，而且极大地推动了悉尼城市建设，改善了生态环境，促进了交通、旅游、房地产等相关行业的发展，使澳大利亚的GNP在奥运期间增加65亿美元，获得了巨大的经济效益和社会效益。我国是发展中国家，财政实力不够雄厚，因而更有必要引入灵活多样的市场化的融资方式来建设奥运基础设施［2］。虽然国际奥委会承诺给北京奥运会8亿至10亿美元的分成，但相当一部分要等奥运会举办后才能兑现；一些奥运项目虽能产生收益，但在投资和资金回收之间存在较长的时间，很难找到投资方。因而，当务之急是要解决如何利用现代融资手段、开辟更多渠道，为北京奥运会筹集资金。北京大学首都发展研究院副院长何小锋曾多次呼吁：“2008年北京奥运会应抓住这百年不遇的机遇，来实施金融体制革新和金融产品创新。”因此，积极采用PPP融资模式、充分利用和吸收民间资本、吸引国际资本投资奥运，就成为有效解决2008年奥运会在筹办过程中的资金问题、提高资金的运作效率、降低北京筹办奥运会的风险的有效途径和手段。
2 PPP融资模式特征
PPP(Public-Private Partnerships)，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业
基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念，它是目前公共投资领域的一种主要融资方式。在这种模式中，政府部门、民营资本基于某个公用事业项目结成一种伙伴关系，双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使项目建设既摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势，因而能达到比预期单独行动更有利的结果［2］。1997年英国通过了两个重要的法律，承认私人投资于公共服务领域的合法性，从而使PPP中PFI融资模式得到了迅速的发展。鉴于这种模式在基础设施建设中所具有的独特优势，为了对之有更好的理解并能在实践中有效地运用，下面就其基本原理、特点、结构和合作模式等进行分析和研究。
3 北京奥运会采用PPP融资模式的特征
3.1 2008年北京奥运会采用PPP融资模式的优势分析
《北京奥运行动规划》指出：深化融资体制改革，改善融资环境，探索新的融资方式，积极推行经营性基础设施项目的市场化运作，鼓励非政府投资的介入，借鉴历史上其它主办奥运会城市的成功筹资经验，探索新的融资方式，做好本届奥运会的市场化融资工作。这使北京奥运会采用PPP融资模式有了政策上的支持和保障。另外，北京拥有丰富的金融资源、得天独厚的政策信息优势及金融人才储备，这些良好的外部环境使北京奥运会采用和顺利实施PPP融资模式具有实践的基础。
而且，北京曾借鉴PPP模式成功解决了北京地铁建设的融资问题。北京地铁的融资方案是项目所有权的归属、项目设计、项目建造、项目管理和运营和项目产品或服务的购买的简单分解，虽然没有体现私人成本优势，但它为我国应用PPP模式融资提供了宝贵的经验，也为北京奥运会的融资提供了借鉴。
3.2 2008年北京奥运会PPP融资组织机构和运行程序
2008年奥运会涉及大量的基础设施建设，需要投入大量资金。因此，2008年奥运会PPP模式融资应是一个完整的项目融资概念，但并不是对奥运会各工程项目融资的彻底更改，而是对项目建设过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。2008年北京奥运会PPP融资模式是北京政府、2008年奥运会组委会、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果［3］，2008年奥运会PPP融资模式组织机构设置如图1所示。
2008年奥运会PPP融资模式运行程序应包括选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、2008年奥运会招投标和项目融资、项目建设、奥运会建设项目运行管理、奥运会建设项目移交等环节，如图2。
3.3 北京奥运会PPP融资模式下的典型模型设计
PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。下面就这三者具体探讨北京奥运会PPP融资各种模型的特点。针对北京奥运会的设施的具体情况，在参考其它基础设施的融资基础上，本文设计了8个模型，如表1、图2所示［5］。
上述8个各模型之间的区别虽然并不大，但各有其应用特点，适用于不同的情况，因而在具体操作中既要区别对待，又要发挥其整体效益。
3.4 北京奥运会采用PPP融资模式存在的困难和对策
建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，是PPP融资模式成功的最关键因素。目前，我国关于北京奥运会融资方面的法律还不健全，还不能从法律上有效地保障私人投资的成本和效益，也缺乏相应的信誉担保，因此，我国政府应加强政策和体制改革，健全法制，通过法律的形式界定民间资本在PPP中的权益，使政府在PPP中的承诺变得可以置信，有效激发民间资本对北京奥运会投资热情。北京奥运会的融资是一个庞大的系统工程，需要通过处理好各方面、各环节的关系以及各种复杂的矛盾和问题来规范投资主体的权利、义务和效益。要有效解决可能存在的矛盾和问题、妥善处理和理顺这些关系，北京奥运会也只有通过立法，健全法律法规制度，使PPP的融资工作真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，才能确保北京奥运会PPP融资模式的成功运行。
4 结论与建议
4.1 2008年北京奥运会采用PPP融资模式是可行的，也是必要的。北京2008年奥运会应顺应社会改革的大趋势，进行融资渠道的拓展、探索和创新［6］。PPP模式能将民间资金引入奥运会融资领域，提高奥运公共设施服务的效率和效益，避免北京奥运会基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。同时，奥运会项目建设与经营的部分风险由特殊目标公司承担，分散了政府的投资风险。
4.2 PPP模式是北京奥运会理想的融资方式。根据PPP的融资原理，北京奥运会应尽早建立并完善有关PPP融资法规和管理办法，确保PPP中融资者应有的利益，从而激发民间资本对北京奥运会的投资热情；在实践中实施2008年奥运会金融体制革新和金融产品创新，使北京奥运会成为名副其实的金融奥运；并对PPP的融资结构和成本进行详细分析和研究，探索北京奥运会PPP融资模式中的典型模型，为北京奥运会PPP融资模式提供理论依据。
参考文献：
［1］张大可.奥运融资考验中国金融［J］.中国金融家，2006，（5）：55.
［2］王灏.PPP的定义和分类研究［J］.都市快轨交通，2004，（5）：23.
［3］文陈林.PPP模式在机场建设中的应用［J］.中国民用航空，2005，（5）：72.
［4］陈伟强，章恒全.PPP与BOT融资模式的比较研究［J］.价值工程，2003，（2）：5.
关键词：城市轨道交通；ppp模式；融资；目标；问题
城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点，它不仅缓解了城市公共交通面临的巨大压力，而且推动了经济的持续增长。一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资。从经济学角度看，城市轨道交通项目兼具公共产品和私人产品的特性，即其运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。理论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式。
1 ppp模式的内涵
20世纪90年代后,一种崭新的融资模式—ppp模式（public—private—partnership, 即公共部门与私人企业合作模式）在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。WWW.133229.COMppp模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。ppp模式的内涵主要包括以下4个方面：第一，ppp是一种新型的项目融资模式。
ppp融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二，ppp融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。ppp融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三，ppp模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取ppp模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。第四，ppp模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在ppp模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
2 ppp模式的目标及运作思路
ppp模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。机构目标层次如表1 所示。
ppp模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。ppp模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。ppp模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
伦敦地铁建设是采用ppp模式的具体实例。长期以来，伦敦地铁由于投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。1997年大选后，英国政府考虑了多种方案希望扭转地铁投资严重不足的局面，政府认为完全私有化不是最佳方案，而倾向于以ppp模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月正式签约，国营伦敦地铁公司（简称lul）将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司（分别为ssl、bcv和jnp公司，以下简称ppp公司）。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制，基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付（能力,有效性,环境）两部分组成，具体的运作模式流程如图2所示。
3 ppp模式与我国城市轨道交通建设
3.1 适合国内城市轨道交通建设项目的ppp模式
目前，我国城市轨道交通建设的主要任务是解决新建城市轨道交通基础设施的资金问题，在短期内完全私有化的可能性不大。因此在ppp模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段，与社会投资者共同参与项目的建设与运营，共担风险、共享收益。ppp模式没有固定的投资模式，根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成每个项目自身的投资模式。结合我国轨道交通行业的实际特点，从结构融资的角度，采用项目特许经营权的运作方式，有两种国内地铁项目的ppp运作模式，其实质是由政府与社会投资者共同参与地铁项目的投资、建设、运营，共担风险，共享收益。在这两种模式下，政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。在项目建设期，政府直接投资可理解为资本补偿或前补偿；在项目运营期，政府提供资金支持可理解为运营补偿或后补偿。简便起见，将这两种在不同阶段介入政府资金的ppp模式命名为前补偿模式（又称建设期补偿方式），即sb-o-t (subsidize in buliding，operate and transfer)模式和后补偿模式（又称运营补偿模式），即b-so-t（build, subsidize inoperation and transfer）模式。sb-o-t模式的具体做法：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分，即公益性部分（包括车站、轨道、洞体等土建工程）和营利性部分(包括车辆、信号等设备)的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而营利性部分则由私营部门出资成立的ppp项目公司来完成。全部建成后，与私营部门签订特许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给ppp项目公司，以保证其正常收益；在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，ppp项目公司无偿的将项目资产移交政府或续签合同。b-so-t模式的具体做法：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率a%为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+a%以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以3年为一个周期进行调整。总之，就是要控制私营部门产生超额利润，但要保证其正常收益。 3.2 ppp模式应用于城市轨道建设应注意的问题
在城市轨道交通建设中运用ppp模式有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，因此有广泛的前景，但由于ppp模式在我国还是新兴事物，在应用中应注意以下几点。
（1）宣传ppp模式的基本思想和运作程序。积极开展学术交流活动，学习和借鉴国外的城市轨道建设ppp项目和国内其他基础设施建设的ppp模式的经验教训，积极探索ppp项目在城市轨道建设中应用的可行性。
（2）加强对城市轨道建设融资的指导，建立健全的管理办法和政策法规。ppp作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段我国尚没有成文的关于ppp应用的法律法规。我国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对bot项目而不是针对ppp模式制定的，对ppp项目运作过程中的诸多具体问题（如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等）均未涉及，而国际上ppp融资的一些惯例和做法与我国现行的法律、法规是相冲突的。同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为ppp项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见，法律不健全、不完善是制约ppp模式在我国发展的主要障碍。有关政府部门应抓紧研究轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面ppp运作的标准化操作流程，降低社会投资者进入轨道交通行业的成本，尤其是如何建立政府与ppp公司之间的关系；如何建立政府对企业在安全、服务、运营、票价等方面进行监督、约束、激励的规则与机制；如何建立轨道交通等经营性基础设施项目投资回报补偿的具体可操作性办法，如价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制等，为每个具体轨道交通项目建立投资收益模型创造条件。制定、完善现行法律法规。
（3）加快政府角色转变的步伐。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资，并由国有企业进行建设、经营和管理，这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体，不仅容易出现决策的随意性，难以保证基础设施建设的效率和质量，而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。ppp模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系，因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色，变为与私人企业合作，在公共服务提供中扮演监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的作用。
（4）放宽政府扶持政策。在城市轨道交通的建设中，不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与，也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点，再考虑到各种风险因素，使私人投资者大多望而却步。因此，政府应出台优惠的特殊权政策，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，让投资者确实感到有利可图，这样才能真正吸引外资。由于我国某些政策对私营经济还存在限制，在城市轨道交通基础设施领域应用ppp模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款，因此，政府应放宽此方面的政策，并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资ppp项目。因为城市轨道交通基础设施类ppp项目投资周期长，回报稳定，非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善基础设施投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。
（5）加强人才培养。ppp模式操作复杂,需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才,但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国ppp模式尚属新生事物,并具有国际融资项目的性质,我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养。培养复合型、开拓型人才,增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。
参考文献
1 朱巍. ppp模式在城市轨道交通建设中的 应用. 综合运输，2004(10)
2 张晶. ppp融资模式在我国交通基础设施 建设中的应用分析. 内蒙古科技与经济, 2004(14)
4 王灏.加快ppp模式的研究与应用，推动轨 道交通市场化进程. 宏观经济研究,2004（1）
（一）基本情况
云南省是典型的西部欠发达省份，长期自然禀赋不足，基础产业和基础设施条件落后，从“十二五”固定资产投资与GDP占比数据看，全省经济增长主要依靠固定资产投资拉动。
从云南省省级财政基本建设支出与全省固定资产投资占比数据看，2010―2014年，云南省公共公共项目投资融资模式呈现出财政投入为主，银政合作为辅的政府主导投入方式。
（二）主要投融资方式
1.财政投入：通过本级安排，争取上级支持、整合项目资金，统筹安排财政税收收入、非税收入支持。
2.直接融资：一种方式是通过组建国有投融资公司，有投融资公司作为项目主体与银行金融机构合作，获取银行贷款；另一种方式是发行地方债券。
3.间接融资：主要采用BT、BOT、TOT模式，或者强化土地和自然资源运用，采取打捆成片式开发、资源置换式开发等方式支持。
（三）投融资模式特点
总体来看，云南公共项目投融资模式仍是传统体制框架，以政府为主控制投资活动全过程方式没有根本性转变。主要表现在：一是投资依靠政府；二是投资主体单一；三是管理体制滞后。与市场化的要求，一方面表现在政府职能转变不够，政府大包大揽，政府与市场边界不清。另一方面政府投资管理不到位，从管理方式看，政府部门仍沿用直接、具体的方式管理投资，还没有形成一套能够有效间接调公共产品投融资的办法和手段。
二、云南省PPP投融资模式发展进程
相比于其他省市PPP投融资项目的发展，云南省的运用相对滞后，从2014年开始，随着云南省与中国交通建设股份有限公司在北京签署《高速公路合作投资建设协议》，决定由双方共同出资，采用合作建设的方式，投资、建设、经营管理嵩明至昆明、宣威至曲靖、蒙自经文山指砚山3条高速公路，云南省的PPP进程才由此展开。
2015年5月开始，云南省发改委梳理了368个PPP项目向全社会公开，其中已纳入国家发改委PPP项目并对外公布的项目有71个，总投资规模752.58亿元。
2016年，云南省发改委选了拟采用PPP模式进行建设的335个PPP项目向社会公开推介，涉及到污水处理、垃圾处理、河道整治等方面，总投资达到8968.91亿元。
三、云南省PPP投融资模式风险分析
（一）云南省PPP风险分类
1.地区经济环境
云南省面积约39.4平方公里，地处西南边境，相比于沿海发达省份，云南经济滞后，地区发展极不平衡，这样的社会环境导致云南难以引入强大的社会资本。加上云南地处中国边陲，是通往东南亚、南亚的窗口和门户，边境冲突时有发生，边境贸易问题也将逐渐显现，这将有可能对云南的经济发展又是一波冲击。经济的滞后及不稳定，导致想要发展PPP项目存在一定的风险。
2.自然环境
云南是个多山区的省份，又有澜沧江，怒江，金沙江等穿越而过，地势险恶，时常会有洪涝灾害，泥石流，地震等自然灾害发生，这导致云南的基础设施建设成本远远超出其他省份，自然灾害的发生会使项目工期延迟推后，严重的甚至导致停工，这些风险都是投资者需要考虑的。
3.技术风险
PPP项目采用的技术对其本身的影响体现在技术的先进性、可靠性、适用性、稳定性以及技术难度等几个方面。以上这些因素对项目的可操作性影响极大。对所有参与者来说，最大的风险出现在PPP项目的建设和初步运行阶段。这期间技术障碍是一个主要的问题。
除了上述几种风险，当然还存在很多类似法律、政策、市场需求环境等各方面的风险。
（二）风险的分担
在认识了各方面的风险之后，政府及私人部门以及其他部门需要进行各自风险的承担，比如云南省政府需要在政策上推进项目的进行，积极出台相关政策鼓励支持PPP项目的发展，充分引进私营资本，拓宽融资渠道，使PPP项目的建设能一路风顺。另一方面，云南省内的企业，不论是国企，私企都要积极支持云南经济的发展，支持政府的工作，积极参与项目的投融资活动，主动承担自己该承担的风险，不逃避，正确应对各方挑战。
（三）风险应对
1.持续探索创新投融资渠道，丰富投融资链条，助力PPP项目推广落地
加大项目推介力度，进一步做好PPP项目推介融资跟踪服务工作，积极配合政部，做好财政部PPP基金、全球基础设施基金、清洁能源基金等融资基金落地云南PPP项目。扩大PPP项目融资渠道，多元化满足PPP项目融资建设需求。
2.推进配套改革，健全补贴机制，保障社会资本的合法权益
PPP是一项重大改革，吸引民间资本参与基础设施和公共服务建设，是一个不断创新的过程，包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等。加速云南省PPP融资支持基金的推进，选择最合适的社会资本，保障PPP项目的顺利高效运行。
3.建立咨询服务机构库
咨询机构参与可以弥补政府部门在经验和专业知识上的欠缺，帮助政府建立高效且有机配合的项目组织，使政府部门可以在理念和商业语言上与社会资本有效对接，还可以通过相对客观的角色和视角，有效政府部门和社会资本之间的沟通、平衡双方的利益冲突，保证项目的实施。
参考文献：
[1]记者 吴洁 通讯员 杨长玲.昆明6个PPP示范项目动工[N].昆明日报，2016-11-02：09
[2].云南公布第一批省级政府和社会资本合作（PPP）示范项目[J].中国政府采购，2016，06：7
【关键词】廉租房；PPP融资模式；风险分配；博弈论
一、ppp融资模式
廉租房作为中国房地产市场中一项重要的住房制度，旨在解决城镇最低收入家庭的住房问题。与追求利益最大化的商品房不同，福利性和公益性是其最大的特点。正是由于廉租房的福利性特点，决定了其与一般商品房开发的融资来源有很大差异。目前，我国廉租房开发建设和运营的资金主要依靠政府财政资金及政策性支持。资金严重不足已成为制约廉租房建设的瓶颈。如何筹集廉租房建设资金、拓宽融资渠道成为摆在各级政府面前的首要问题。
PPP（Public-Private partnerships），即公共部门与私人企业合作模式是指公共部门、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，公共部门并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任以及融资风险，参与各方实现共赢。
PPP模式的组织包括了政府、私人参与方和建筑企业，参与项目的各方之间不可避免会产生各种有关利益和责任的分歧，只有各方形成相互的合作机制，才有利于项目目标的完成。而形成相互的合作机制，需要政府、私人参与方以及建筑企业之间的相互协调，并在廉租房项目建设各个阶段的全过程中发挥作用，才能保证项目顺利完成。
首先，政府根据廉租房建设的需要，通过完善的资质审查制度确定一家有资质有实力的私营公司，并签订特许权协议。在准备立项阶段，政府与私营部门需要共同参与项目的可行性论证、项目的确认以及项目的技术设计研究工作；成立项目以后，政府和选定的私营部门根据共同确立的项目组建独立的项目公司，协调政府与私营部门的行为。项目公司在政府的监督下，组织工程项目的招投标工作，通过签订外包协议建立合作关系。设计风险分担结构、风险识别和分配是PPP融资模式关键，项目公司必须设计有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的一方来承担。最后就是项目建设及运营管理，政府承担对私营部门的监督职责以及通过政策倾斜使项目公司顺利获得利率较低的贷款，而项目公司负责廉租房建成后的经营管理
二、相关政策建议
成都市廉租房项目采用PPP融资模式一方面可以降低政府融资的资金负担，另一方面政府同时通过特许权协议可以有效地推动私营机构参与建设。PPP融资模式对于成都市廉租房项目建设具有广泛的前景。基于前文对PPP融资模式在成都市廉租房建设中的成本收益分析，以及私人项目和政府之间的博弈过程。笔者现从以下三个方面提出相关政策建议，以期更好地发挥PPP融资在成都市廉租房建设中的作用。
（一）从补贴的角度
政府可以对项目单位进行补贴，确保项目单位的基本收益，主要分为建设期的补贴和运营期的补贴。
政府在廉租房项目建设期进行补贴，即与项目单位签订协议，投入适量的财政资金和民间资本共同组成资本金投入到项目建设中。政府财政资金所形成的固定资产可以先以无偿或者合理的价格租赁给项目单位，为项目单位后续运营提供资金保障。当项目运营期收益稳定后，再通过协议参与利益分配，回收政府的前期投资。
运营期补贴则是通过项目建设前，政府与项目运营单位拟定未来租金和出租率，如果在运营期中，廉租房项目未能够达到拟定的租金或者出租率，造成项目单位出现亏损，使投资方无法按期回收投资额并获得合理的利润，政府则按会计计算期给予财政补贴；如果廉租房项目的两项指标均超过了协议的规定，即项目盈利良好，在投资方获得合理利润后，政府可以与投资方分享剩余利润。
（二）从风险分担的角度
政府部门在设计风险分配结构时要考虑项目方案的吸引力，一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键（叶晓d，单雪芹，吴书霞，2010，第36-39页）。笔者认为在进行廉租房PPP模式项目的政策设计时，应从风险分担的角度考虑以下三点：
第一，明确成本收益。各方在进行风险分担考虑前，首先需进行参与项目后承担的各项成本收益的测度，从而确定合适的贴现率，并减小过程中的经济金融和意外风险。
第二，完善合同条件，缩减谈判时间。一方面可以通过制定更全面的合同文本，减少谈判的交易成本；另一方面，严谨的合同文本也有利于私人部门控制寻租风险，并利于双方抵抗负外部性风险。
（三）从成本分析的角度
通过前文的风险成本分析，成都市廉租房建设运用PPP 融资模式风险略高，但不失为廉租房融资的新渠道，存在一定的可行性和操作性。在主要的七种风险中，要重点规避建造风险、运营风险、法律风险和政治风险。为了更好地发挥PPP融资在成都市廉租房建设中的作用，应当做到：
第一，规范国内PPP融资的相关法律法规和准入制度，制定明确的政府机构与私营机构在 PPP 融资项目中的责任分担办法建立专门机构对成都市运营的PPP融资项目进行全过程的监督管理，降低项目在实施过程中的风险，在宏观上做好PPP融资项目的管理和协调工作，防患于未然。
第二，在实施的PPP融资项目中，针对发生可能性较大的建造风险、运营风险、法律风险和政治风险，要重点观察和提前有效防范。在项目建设过程中，针对工程设计不当、工程设计变更、建造成本超支、工期延误等问题，政府机构要与承包商和设计院之间建立完善的合同，做好项目施工的全过程控制和管理。在项目运营过程中，PPP融资项目公司要做好项目的运营和维护工作，政府要在特许经营权协议中明确细致的管理条款和办法。在廉租房项目实施 PPP融资的过程中，还要注意符合当地政策、法律和行业的规定，让PPP项目有良好的运营环境，要有效降低第三方违约或项目公司破产等不良情况发生，做好PPP项目在实施期间的宏观管理工作，有效降低项目面临的风险。
参考文献：
[1]何涛.基于PPP模式的交通基础设施项目风险分担合理化研究[D].天津：天津大学，2011
在专家看来，PPP对于当下中国经济有着特殊的意义。通过引入社会资本入伙基建，它能缓解政府财政支持的压力，切割地方政府和不规范债务的关系。同时，更能利用社会资本本身的商业化运作模式，提高中国基础建设的效率。
但现实是，各地推出的PPP项目固然多，但真正签约，吸引到社会资本的却并不多。与此同时，已有项目的社会资本多为国企，而真正的民营资本仍处在观望状态。究其原因，在于中国还缺一个良好的“PPP生态”，而营造这个生态则是未来的重点。 切割政府的风险
作为一个20多年前就出现的舶来品，PPP现在才开始在中国登堂入室。
9月30日，财政部宣布将推出一个基建领域的“大蛋糕”：财政部联合建设银行、中国人寿等10家大型机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金。基金总规模为1800亿元，将作为社会资本方，重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。
PPP（Public-Private-Partnership）被称为“公私合作模式”，是公共基础设施中的一种多方参与的项目融资模式。在这种模式下，鼓励非政府资金与政府进行合作，共同参与公共基础设施的建设。
在各类官方文件中，PPP模式的价值主要在于两方面：因为有社会资本加入，能一定程度缓解政府财政支出的压力。同时，不同于政府支出，社会资本具有“逐利”的天性，会更加注重效率，所以与政府在合作中，可以提高设施的建设的效率。
“蛋糕”的出台，很大程度就在于对各地PPP热潮的引导和激励。一项统计数据显示，目前中国各地推出的PPP项目约1800多个，总投资高达3.4万亿元。如果这些项目全部落实，将对目前的投资疲软产生极大的改善作用。
PPP项目遍地开花，但问题在于，很多项目都难以融到足够的资金，还处在纸上项目阶段。地方缺钱，而社会资本也在观望。在这种情况下，财政部的这个支持基金，其目的就在于助推地方政府和社会资本真正参与PPP的积极性。
资深PPP咨询专家、北京大岳咨询有限公司总经理金永祥对《南风窗》记者分析，财政部基金直接投资地方PPP项目的可能性不大，但可能将作为“母基金”来使用。所谓“母基金”，即用基金来解决项目的资本金问题。在解决了资本金的前提下，再通过负债的方式筹集项目剩余资金。金永祥认为，中央级的资金参与PPP项目，也会对地方政府形成一定的约束力，对PPP项目也是一种增信行为。
金永祥表示，目前一些地方政府可能正在观望，而PPP基金等中央政府“政策组合拳”的出台，有望撬动一场PPP大规模投资的热潮。
目前而言，中国经济的确太需要这样一场投资热潮了。投资一直是推动中国经济增长的“三驾马车”之一，但“马车”两个“轮子”都出了问题。
在资金投向这个“轮子”上，房地产和制造业投资是两大投资主干。但一项最新数据显示，今年1至8月，全国房地产开发投资同比增长仅为3.5%。而在2014年之前，房地产开发投资的同比增速都在10%以上，有的时间段甚至超过30%。此外，制造业的投资增速下滑更无须赘述，“中国制造”的危机由来已久。
融资方能投资，对资金来源这个“轮子”而言，跑起来并没有以前那么快了。中国基础建设的投资套路主要是，财政资金“撬动”银行贷款的模式，前者是杠杆，后者是主体。不过，现在的“杠杆”并没有以前那么强大了。
财政部长楼继伟在今年的一个公开演讲中透露，2014年，我国一般公共预算收入达到14.0350万亿元，增长8.6%;其中，中央财政收入6.449万亿元，增长7.1%;地方本级收入7.586万亿元，增长9.9%。楼继伟表示，这个增速水平是1992年以来我国财政收入的最低增速。
除了财政收入增速的下滑，堆积的债务风险更是大问题。楼继伟表示，未来需要对地方政府与新增的相关债务作全面、规范的分离与切割，而PPP就是一种较好的切割方式。他明确提出，通过政府和社会资本的双方合同，把今后的风险通过收费和补贴来长期分摊，政府债务变成企业债，缓释风险。
楼继伟的话其实已经相当明确，PPP对于保增长和防风险有着双重的意义，这也是财政部力推的重要原因。
楼继伟表示，未来需要对地方政府与新增的相关债务作全面、规范的分离与切割，而PPP就是一种较好的切割方式。 签约率最重要
但对于利益相关方而言，PPP却要显示出足够的吸引力并不容易。
去年以来，各地公布的PPP项目多如牛毛，但真正和社会资本签约成功，资金落实的并不多。今年4月，国家发改委投资司副司长罗国三直言，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%～20%左右签订了合同。
在全国范围内，湖南省是力推PPP较为积极的省份。该省财政厅统计，2014年年底推出的首批30个共计583亿元的省级PPP示范项目，目前已有17个项目和社会资本签约，签约率为57%，投资额超过300亿元，这个签约率领先于全国水平。
在业内人士看来，全国范围内的签约难，主要原因不外乎两个，一是项目太差，收益率低，且没有保证，对社会资本没有吸引力;二是制度不健全，利益相关方权益保证机制不足，让社会资本望而却步。
一些财力雄厚的地区，参与PPP的积极性并不高，因为它们从银行贷款并不难，它们更乐于采取以财政投入为主的投资模式。相对而言，另一些经济落后、财力不振的地方政府，可能将并不符合要求的项目包装成PPP，以便于项目融资或者套取补贴。
制度建设方面的问题更为急迫。对社会资本而言，其更看重投资权益的保障。打个比方，某市要修一座桥，但是社会资本参与修好后，地方政府为了拉动更多的投资，可能在银行信贷宽松时，再修一座。这种重复建设既浪费资源，更会导致先前的投资项目营运困难，投资收回遥遥无期。
在这种情况下，就必须签订一个排除性的条款，比如多大的范围内不允许重复建设。如果地方政府违背协议，将对社会参与方予以赔偿或回购项目。但这样的条款，要么地方政府不愿意签，或者根本就谈不拢。
湖南省之所以签约率较高，和该省推出的PPP项目质量较高和相关制度较为完善有关。2014年，该省印发了全国首个省级PPP指导意见，对具体操作进行了规范，也对社会资本的进入的权益保障有了制度设计。同时，湖南也是第一个成立PPP领导小组的省份，还专门成立了政府与社会资本合作管理中心。
在中国PPP沙龙（湖南）第二期论坛上，湖南省财政厅副厅长刘文杰表示，该省将设立PPP融资基金，资金规模初定为100亿元。市县联动，由财政出部分资金，再向银行、保险等社会资本募集部分资金，主要用于解决项目资金缺口，降低项目融资成本。
刘文杰还透露，目前，对于省内的“两供两治”（供水和供气、污水治理和生活垃圾治理）项目，已经下发了1300万贴息奖补。
对于民营资本的进入问题，刘文杰表示，民营企业的确存在观望情绪，但也有参与的热情。要推动民企参与，一方面需要有法律保障，另一方面还需要有利润回报。PPP项目周期长，回报率可能只有7%～8%左右，民营资本未必感兴趣。
但刘文杰也告诉《南风窗》记者，该省对民营资本没有限制，只要他们感兴趣的项目，都可以参与。
实际上，在全国范围内，参与PPP项目的社会资本也多为国企，真正的民企并不多。因此，也有观点认为，PPP（Public-Private-Partnership）中的“Private”翻译为“社会资本”其实相当贴切，因为翻译为私人资本，其实并不符合中国的实情。
尽管目前的PPP项目参与者多为国企，但国企参与也有其价值所在，比如会为项目增信，从而降低项目贷款的利率。同时，作为非政府力量介入，也对地方的“盲目上马”有一定的制衡。
一位参与中部PPP项目的国企人士对《南风窗》记者表示，国企毕竟是企业，不是政府，也会考虑项目的科学性和一定的回报率。“这对项目是一种促进，也是中央推动PPP的政策目的之一。” “PPP生态”
民营资本兴趣不大，PPP沦为国企和地方政府的游戏，这无疑说明中国的PPP市场环境还需完善。金永祥曾供职于北京市计委，其创立的大岳咨询曾为北京地铁四号线、兰州威立雅水务等国内标志性PPP项目提供咨询。在他看来，中国的PPP曾经走过很多“弯路”，未来还需要不断营造一个良好的“PPP生态”。
今年9月，金永祥作为中方咨询机构代表参加了中英经济财金对话PPP圆桌会。他对《南风窗》记者表示，英国的PPP模式之所以相对规范，和该国第三方咨询机构的发达不无关系。对中国而言，独立咨询第三方对PPP生态的构建具有更重要的价值。
目前，国内PPP多为国企作为社会资本参与。金永祥认为，在一些地区，由于央企能拿到大量的银行贷款，因此成为PPP的主角。很多时候，地方党委书记和央企董事长吃顿饭就解决了项目规则问题，缺乏足够的调研和论证，这意味着竞争、透明的市场规则被抛于脑后。
在这种情况下，PPP项目“游戏规则”的制定对其他参与的社会资本可能是不公平的。如果要鼓励民企加入，那么必须让相对权威和独立的第三方咨询机构加入这场多方博弈，对项目的前期规划、规则制定提供客观的第三方意见。只有这样，才能解除民营资本的后顾之忧，让PPP不断吸引更多元化的社会资本进入，而不是让国企一直唱独角戏。
除了微观生态之外，宏观生态也是PPP所必须。金永祥曾经手一个中部大城市的地铁PPP方案，该项目需要100亿元资金，本来计划吸引社会资本进入。但到了最后，该城市竟然不再需要社会资本了。因为，有几家银行突然愿意直接贷款给该项目，而且银行自担风险。原来，当时中央刚推出4万亿经济刺激计划，银行信贷的“大蛋糕”来了。
更让金永祥感到离奇的是另外一个城市。该市的引水项目正在准备PPP方案，忽然咨询人员联系不上客户了。原来，知道中央的经济刺激政策之后，客户都跑到北京来等“大蛋糕”了，最后资金轻松解决。
目前，PPP的宏观环境已得到很大改善，在中央层面，国家对PPP的推动是积极的。在2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，PPP被明确定位于解决地方债务危机的工具之一，获得了中央政府给予的“法律地位”。
另一方面，“四万亿”式的信贷狂潮可能正在成为历史。法国里昂证券认为，目前中国银行业的坏账率可能高达8.1%，这意味着中国银行业将有7.5万亿元人民币的资本缺口，超过中国GDP的1/10。
关键词:基础设施 融资 创新
目前,城镇基础设施建设已成为经济社会发展的“瓶颈”。根据国际经验,发展中国家城市基础设施建设投资应占到一国gdp的3%-5%,因此我国要在现有的城镇投融资框架下获得足够的资金,单独依靠政府公共财政的支持进行小城镇基础设施建设是不现实的,因此ppp项目融资就成为提供城镇基础设施建设资金的必然选择。利用民间资本市场可以极大地弥补公共资金的不足,满足城镇居民对公共基础设施的需求。对政府而言,利用这些财政投融资方式,能够引导投资者资本参与基础设施建设,解决资金来源问题,减轻财政负担,大大加快了基础设施的建设速度;对投资者(尤其是私人投资者)而言,也增加了一种投资获利的渠道,是进入城市建设和经营领域的有效途径。
城镇公共基础设施的融资方式
城镇公共基础设施的融资方式通常采用ppp即公私合作的项目融资方式,公私合作有广义与狭义之分,广义的ppp指政府部门和私营部门基于某个公共项目结成伙伴关系,通过双方的协议明确各自的权利和义务、风险和收益、以最大限度地发挥各自的优势、实现双赢甚至多赢。从这个角度说,ppp本质上是公共部门和私人部门围绕某一公共项目的合作关系,泛指私营部门参与基础设施项目融资的一系列模式的总称,是一个概念范畴,如bot、boot、dbft、dbfo、tot、privatization 等。而狭义ppp 指的是一种具体的融资模式,即政府以公共资本参与或政府担保的形式与民营企业进行基础设施建设。
(一)公私合作的模式
在ppp融资模式下,政府部门作为项目发起人,通过政府采购的形式,与中标的私营部门组成特殊项目公司(spc),由spc 负责筹资、建设和经营。在项目的实施过程中,政府部门和私营部门在spc内相互协调、共同负责项目的建设和运营。通常来说,政府部门提供部分资金或与提供贷款的金融机构达成直接协议,向其做出承诺,在基础设施建成后,按照政府和spc 签订的合同支付本金和利息;项目经营期满后将无偿交给政府。在公私合营ppp模式下,政府对提供公共产品的私营部门进行补贴、税收优惠或贴息贷款,目的在于确保社会资金投资基础设施能获得一定的回报,调动社会资本投资基础设施的积极性,满足私营部门在确定风险可承受程度的前提下的收益最大化;同时保证社会公众对于公共物品的价格承受能力。
(二)ppp项目存在的风险
在ppp融资模式中,公共部门和私人投资者通常要对合作项目所带来的各种风险进行细致的识别、量化、管理,并在合作各方之间合理地分配,优化了城市基础设施项目风险的管理和分配。风险的承担应由对风险比较了解且有能力处理风险,又能把风险降到最低的或能在风险获得一定补偿的人来承担。
在看到ppp融资存在优点的同时,也要看到政府与私营投资者目标利益的冲突,政府是公众利益的代表,而私营企业是以经济利润最大化为目标。从项目实施的过程看,契约双方的有限理性、信息的非对称性、合同条款的模糊性、合同签订和履行的时间差等许多因素都为私营企业的投机行为提供了可能性。
私营企业作为公共基础设施建设人,可能会出现以下两种投机行为:一类是所谓逆向选择问题,契约的一方在订立契约时就已经掌握私人信息,即只有他自己知道对方不知道的信息,如在私人企业在与政府签订合同的时候,它清楚地了解自己公司的实际运行情况,而政府却不能完全掌握合作企业的信息。因为在政府与私营企业的双向选择中,一对多的关系加大了政府筛选信息的难度,而且面对激烈的竞争,签约者可能为了争取合同而做出欺骗行为,而根本没有真正履行合约的意愿和能力。另一类是所谓道德风险问题,是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的对他人不利的行为。由于契约的不完全性和不确定性,人不可能承担他们行动的全部后果。通常情况下,私营企业与政府先签订合同,然后进行项目的融资、建设及公共产品的提供,私营企业在这些过程中究竟采取什么样的行为、提供什么样的服务便成为其私人信息。他们有可能采取其他的手段来捞取不正当利益,如建设过程中的偷工减料、降低服务的水平等,这些手段往往比较隐蔽,不容易被发现。特别是在惩罚与监督不力的情况下,私营企业更有可能做出有利于自身的投机行为。
ppp项目管理模式的创新
对不具有竞争性的准经营性ppp项目,政府的政策性补偿或贴息贷款可以在政府的担保下,将贷款或政策性补助资金,直接委托给政府代建中心进行运作,政府代建中心及spv公司共同委托设计部门进行设计,根据spv协议分别对项目的子项目进行建设,私营投资者利用自有资金,代建中心利用政策性资金进行建设,待工程建设完毕,根据转让协议,代建公司将建设好的子项目或完整的项目以协议转让的形式交由spv公司进行管理和经营。这样就减少了政府对私营融资公司的担保风险中存在的信息不对称及监管难的问题,这种投融资建设模式的优点在于:对项目的补贴可以在项目协议的转让金额中实现;有效减少了项目建设过程中项目投资商对建设资金的虚报、建设过程监管难的问题。通过代建制的实施,既可保证基础设施工程的建设质量,又可以减少私营投资商在建设方面偷工减料等投机的行为,减少了政府与投资者的交易成本(见图1)。
结论
ppp项目融资及管理机制的创新,可以减少公私合作过程中出现的信息不对称及逆向选择问题,减少政府对在建项目担保风险,增加项目建设过程的透明度,提高项目建设的质量,ppp融资机制的改进,避免了以往私营投资者在建设中出现的投机行为。
参考文献:
1.吴庆玲.城市基础设施项目融资模式存在的问题及对策[j].经济管理,2007(2)
一、 PPP融资模式的定义
伴随着时代的发展和社会的进步，项目融资已经成为一个广为大众接受的专业名词。而PPP模式作为一种特定的项目融资模式，也随着现实情况的变化应运而生。最初的起源可以追溯到1982年，应该政府签订长期协议，用来代替政府的投资建设，管理一些公共事务。
PPP模式的广义定义是指某些公共机构通过与私营企业或经济运营者建立合作的关系，将公共产品建设和公共服务建设用官方或政府出资而转嫁到私人出资的一种形式。
二、PPP项目金融风险和特点
1.金融风险的内涵
所谓风险，是指环境中可能会出现各类导致超出预计目标的情况，从而在一定程度上会给项目和投资人带来损失。金融风险指的是从事金融活动的时候，由于政策发生的变化而带来的经济损失。PPP项目中的金融风险则是指在项目融资和项目建设的过程中出现的由于设备材料采购、劳务购买等活动中的基础变量发生了不利改变，因此导致了项目活动中项目的成本高于预估值，主要有因汇率变动带来的风险和因政策变动带来的风险等等。
2.PPP项目融资模式
从PPP项目的角度来看，在起始阶段的融资配资到最后项目建成和正常运营的全过程中，往往需要花费大量的时间，有些项目3―5年，而某些项目甚至可以达到10年以上。在这么长的建设周期内，建设项目不仅面临着当前存在的风险，也面临着未来可能存在的风险，这些风险相互积累，导致PPP项目的金融风险的发生概率大大增加。此外，大部分的PPP项目的投资成本都比较大。因此，融资的过程和融资的模式比较复杂，资金来源是很大一部分是通过外汇融资而取得的银行贷款。这种贷款在某些程度上使得PPP项目的金融风险进一步增加。
三、PPP金融风险管理的措施
我们要做好准备来预防风险。我们要对涉及到的企业的还款能力和还款意愿进行充分的考察。这里的还款的能力是指政府的财政收入，他的净资产收入是不是到了该还款的日期就能对自己借款的本金进行偿还。还款意愿指的是，倍增的主要企业的信用的情况，是不是有违约的可能性，这方面我们可以结合银行查看贷款记录。市场风险的控制措施，我们主要是要能够增加基金管理人的专业水平和专业的管理能力，要求这些管理人要专业专注，对市场感应敏捷，并且能够做出正确选择；此外，在签订相关合同时，提前加入附条件的增信措施，有助于减少市场风险。我们签订协议的时候，要求要是收费标准比预期较低达到一定的比例，其他的投资人用什么样种方式补足或分担。操作风险的防范，主要是要提高基金管理公司工作人员的专业性、中介机构（律所、咨询机构等）的专业性和中立性，等等。
1.企业对风险的一些控制措施
从上面的分析情况可以看出，企业要在PPP建设项目中遇到风险，要及时发现风险并加以控制，尽可能的让我们的损失降低。要加强和完善退出的体制，要及时放弃那些自己无法完成的很大的项目。主要是要对项目的成员进行技术的培训，加强他们的综合水平，同时也能加强他们对风险的识别和反应的能力。另外，要善于制定一些规章和制度，在人员的管理上，要能够有一个管理的专门的经理去负责风险的识别和管控，以使企业增强抗风险的能力。
2.国家的公共部门应对风险的一些控制措施
公共部门要承担一些大的政治放面和法律放面的风险。所以要有一定的承受能力。所以政府部门在应对PPP项目带来的风险的时候，要做到以下，要有自己独立的规章和制度，并且机构也独立，预防市场的腐败现象的出现。另外，要有充足的法律保障，加强公众的参与度和监督。建立有效的政策和鼓励的机制，增加广大民营资本参加进来，形成风险共担、利益一起享受的 PPP 合作方法。
>> 投资者的保护利器 保护投资者利益的思考 对投资者保护关系与披露机制投资者保护的分析 机构投资者持股、公司治理及投资者保护关系研究 基于中小投资者保护的投资者关系管理 投资者关系管理的关键是保护中小投资者权益 投资者关系管理的关键：保护中小投资者权益 投资者的保护——基于保护策略视角分析 投资者关系、公司价值与投资者保护 基于中小投资者的证券市场投资者利益保护举措探究 公司治理、融资结构与投资者保护 资本成本与投资者利益保护关系解析 交叉上市的投资者保护效应研究 内部控制的投资者保护路径研究 阳光私募基金的投资者保护研究 投资者保护\定向增发和财富转移 投资者保护测量:一个研究综述 中小投资者利益保护问题研究 内部控制审计与投资者保护研究 投资者保护与财务报告质量研究 常见问题解答 当前所在位置：l.
[5] 方茜、陈妍：准公共品与PPP模式――PPP模式在城市交通设施建设领域的应用[J].现代商贸工业，2008（1）.
[6] Albert Chan，John Yeung，Calvin Yu，Shouqing Wang， Yongjian Ke. Empirical Study of Risk Assessment and Allocation of Public-Private Partnership Projects in China[J].Journal of Management in Engineering，2011（27）.
[7] Sheng Nan.A Case-Based Study on Public-Private-Partnership Projects in the Urban Water Supply Sector[D].HongKong： The HongKong Polytechnic University Ph.D Dissertation，2014.
[8] Asheem Shrestha，Lgor Martek.Legal Risk Impact in Public Private Partnerships（PPPs）：The Case of the Chinese Water Sector[J].World Journal of Management，2015，6（1）.
[9] Nutavoot Pongsiri.Regulation and Public-Private Partnerships[J].International Journal of Public Sector Management，2002，15（6）.
[10] Rafael La Porta，Florencio Lopez-de-Silanes，Andrei Shleifer，Robert W.Vishny. Law and Finance[J].Journal of Political Economy，1998，106（6）.
[11] Rafael La Porta，Florencio Lopez-de-Silanes，Andrei Shleifer，Robert W.Vishny. Corporate Ownershiparound the World[J].Journal of Finance，1999，54（2）.
[12] Rafael La Porta，Florencio Lopez-de-Silanes，Andrei Shleifer，Robert W. Vishny. Investor Protection and Corporate Governance[J].Journal of Financial Economics，2000（58）.
[13] Rafael La Porta，Florencio Lopez-de-Silanes，Andrei Shleifer，Robert W.Investor Protection and Corporate Valuation[J].Journal of Finance，2002，57（3）.
[14] YangYao，Linda Yuen.Law，Finance and Economic Growth in China：An Introduction[J].World Development，2009，37（4）.
[15] 沈艺峰、肖珉、林涛：投资者保护与上市公司资本结构[J].经济研究，2009（7）.
[16] 肖作平：大股东、法律制度和资本结构决策――来自中国上市公司的经验证据[J].南开管理评论，2009（1）.
[17] 肖作平、廖理：终极控制股东、法律环境与融资结构选择[J].管理科学学报，2012（9）.
[18] 曾晓安：用PPP模式化解地方政府债务的路径选择[J].中国财政，2014（9）.
[19] 贾璐：地方政府融资模式选择――基于政府债务风险治理视角的分析[J].财政监督，2012（34）.
“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则国家安”，水利是农业发展的命脉，兴修灌溉、排水、除涝等水利设施，有利于推进旱涝保收、高产稳定的现代农业发展，造福地方民众，确保国家粮食安全。我国政府为了不断提升各大水利项目建设的速度和质量，已逐年加大了财政资金的投入。从另一角度来看，在扶持水利项目建设的同时，也未政府财政带来了巨大压力。由此，为缓解政府财政压力，亟待采用新型的融资方式参与其中。PPP融资模式作为当下最具竞争实力的融资模式，能够使得政府在拥有实际控制权的情况下，灵活引入私营资本，就其多项优势，故此得到了广泛普及与应用。
二、市场融资模式的结构变化
1.计划经济时期
在这一时期，国民经济命脉主要掌握在国家手里，因此国民经济由国家进行分配，企业融资主要来源于国家财政。
2.改革开放初期
国家在改革开放后各方面政策都发生了巨大变化，企业的运营资金不再仅是依靠国家财政拨款，更多的是转向依赖银行贷款融资，同时实行了多种形式企业共同发展的模式，国家的宏观调控政策，企业也不再享有无偿的资金支持，而是转向实行有偿向银行贷款的政策。
3.近现代时期
我国资本市场逐步完善，部分大中型企业在市场上逐渐进行股权融资。企业融资渠道和方式开始趋向多元化，内源融资和外源融资并行，与此同时采取了直接融资、间接融资、股权融资和债券融资，融资渠道的拓宽极大的促进了国有经济的迅速发展。
三、PPP融资模式理论概述
1.基础释义
“PPP”即是“Public-Private-Partnership”的字母缩写，关于狭义解释为特指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，是一种政府机构与民营企业相互合作的模式，也是公共联合供给方式之一，其实质是为了满足社会公共项目的需求。
2.运用特点
归结PPP融资模式在运用中的特点主要有下述几点：一是国家政策扶持的直接体现，即采用PPP融资模式私营企业投入显然是有利可图的，政府为了调动私营企业的积极性，通常会给予一定的优惠政策扶持，例如税收优惠政策、贷款担保等。二是以项目为主体，即PPP融资模式以项目为融资主体，安排融资的主要依据是项目预期的收益和政府的支持力度，因为当项目的到期需偿还贷款时，其主要的资金来源是项目带来的收益和可以获取政府支持的政策，例如政府的税收优惠政策、贷款担保等。三是在项目的建设中加入了私营资本，即PPP融资模式中私营资本在项目一开始就与政府签署了协议，私营企业参与了从项目的论证、融资、建设以及到特许权期满的全过程。
四、PPP融资模式的市场优势
跻身于日趋激烈的市场竞争中，PPP融资模式之所以得到推广，全然取决于其作用于政府与私营资本身上的独特市场优势，具体如下：
1.作用于私营资本身上的优势
对于私营资本来说，PPP融资模式可以为其带来的好处颇为宽泛，主要例举两类。其一，PPP融资模式帮助私营资本扩大了市场。在这一模式下，私营投资得到了政府特许协议授权，可大兴建设公共设施，且政府允许私营投资通过收费来获取利润，由此进一步扩大了私营投资的市场触及面及其投资领域。其二，PPP融资模式有利于促进私营投资发起技术革新，提升核心竞争力。现实中，政府机构将公共设施的设计、建设、维护通过招标或者竞标的方式授权给私营投资，并鼓励其全面开展技术革新与研发，由此得到PPP模式“眷顾”的私营投资可以不受政府机构的过多干预，根据自身条件，“放开手脚”掀起技术革新，最终促进自身竞争力的切实提高。
2.作用于政府机构身上的优势
PPP融资模式为给政府机构带来的好处同样众多，其一，可以有效缓解政府的财政压力。比如，在项目委托给私营资本的过程中，政府机构可以推迟支付项目的建设款项，或者在项目建设中实施分期付款，并不需要在项目建设初期就完成支付，现实中，私营资本大多数都会借助银行贷款来获取项目建设的启动资金。其二，由于PPP融资模式下的私营投资者在采购等方面可以不受政府机构的制约和干预，所以在运作等方面具备高度灵活性，从而可极大缩短项目的建设时间，使之得以更好、更快的为公众提供相应服务。其三，PPP融资模式下的私营资本在项目前期开发之时，便已参与，从而能够将自身先进的技术和管理经验引入到项目的开发建设当中去，继而降低项目开发的风险，使得公共产品的风险责任得到分散，归由公共部门和私营资本共同承担。
五、PPP融资模式在水利项目建设中的可行性
基于PPP融资模式的理论基础，再与工作实践相结合，笔者认为这一模式在当前水利项目建设中存在如下可行构思：
1.将有助于水利项目工程建设效率的提高
由于私营资本拥有较强的资金实力和先进的技术，同时兼具较为完善的管理理念和高度风险防控能力，使之能够更为全面的掌控水利项目工程的建设效率，最大化降低管理成本。与此同时，不仅政府可以通过私营资本获取水利项目建设资金，私营资本也可以借由政府政策扶持，而从中赚取利润，使两者在项目合作中实现共赢。
2.可有效转移水利项目建设中的风险
现实中，水利项目建设通常的投资数额都相对较大，且施工周期长，期间不确定因素较多，所以在建设过程中不可避免的存在一定风险，而PPP融资模式的应用，使得这一过程中的风险，合理的过度给了相应承担者，也实现了与政府部门风险共担的目的。
3.将有助于政府职能的转化，有效改善财政不足现状
前文已述，水利项目工程建设需要耗费大量资金，如果将这笔资金全部“压”在政府身上，不言而喻，政府财政或将不堪重负。而运用PPP融资模式，通过对特许经营权将私营资本引入进来，使其成为公共项目的建设者，政府的职能作用便能从公共项目的提供者转变成监管者，从而最大限度确保了公共项目的质量，也有效缓解了政府财政所肩负的重负。
六、PPP融资模式在水利项目建设实际中的缺漏
1.缺乏严格的监督管理机制
因国内大多水利项目工程规模庞大，故建设周期较长，这一不可改的因素使得对项目的监管较难全程适应市场的需要，同时，在监管的过程中也难以全面切实的将国家政策落实到实处，政府对项目的监管多数时候都是流于形式，从而也就导致了项目存在部分运营混乱的现象，继而严重阻碍了PPP融资模式在水利项目中的广泛运用。
2.融资过程存在不同程度的风险
这类风险通常出现在项目特定风险、行业风险、市场风险、和资本市场风险等各个环节之中。其中，项目风险包括了建造风险和项目运营风险。所谓建造风险，即是指项目无法按期完工或者是成本超支；项目营运风险主要包括了营运成本超支和产品需求风险。行业风险是指由于国家政策变化带来的风险。例如，国家提高对项目收入的征税税率、制定收费上限等政策，都会影响到私营企业的收益。市场风险，一般多是由国家整体经济环境和通货膨胀所导致。因为国家整体经济下降和通货膨胀就会使项目货币收入贬值，从而降低了私营企业的收入。资本市场风险，则是受到国际货币利率和汇率的变化。因为PPP融资模式下，政府的一部分融资资金源于国外货币，故而项目或将需要面临一定的货币兑换风险。
3.相关规制法律不健全
PPP融资模式是一个比较复杂、风险大、涉及面较广的模式，需要健全的法律法规进行规范。然而，以现状而论，PPP融资模式在我国水利项目建设领域并未出台统一的纲领性法规。虽然，部分地方政府制定了相关PPP融资模式在项目建设中的行政指导政策性规定，但其内容并不全面，且多为原则性规定，并无实际可行性，从而导致私营资本对特许权的合法性知之甚少。与此同时，相关法规中也缺少对项目中风险分担、双方合法权益保障问题等的详尽解释，由此可见，PPP融资模式在水利项目建设中的法律法规亟待立法机构予以完善。
七、改善水利项目建设PPP融资模式的若干构想
1.精心筹划水利项目前期和储备工作
即在项目进行投资建设前，首要研究项目实施的可行性，分析项目实施的风险性，综合分析其获得收益的能力，并触及多面，做出可行性报告，以此确保项目顺利审批。其次，为了彻底解决水利项目建设中“边建设、边设计，边筹款、边施工”的问题，必须在项目开工前即确定项目的投资者、项目设计等，精细处理每一环节的衔接，务必保证施工不受这类因素的阻碍而影响工期。
2.建立严格的监管机制，强化融资的风险管理
基于上述可知，PPP融资模式在水利项目建设中存在明显监管缺漏，如政府在与私营企业合作的过程中，有时会出于利益最大化的目的，进行一些违反法律法规的交易行为，由此不同程度上侵害了国家利益，这时就需要政府发挥其监督职能，执行监管的权利。对此，政府部门可以设置由专业人士组建的社会监督组织，因为此类组织与项目建设不存在任何利益关系，并具备PPP融资模式专业知识，故而能够参与到融资方案当中去，正确的评价营运决策，高效解决问题。同时，建立健全风险评价体系，通过分析各种风险的影响程度，对具体化的PPP水利项目融资的现状和未来发展的目标进行全面且深入的考虑，制定相对应的风险防控和管理的措施，结合风险评价的结果和风险成本，拟定出处理风险的方案。
关键词：ppp模式；城市轨道交通；投融资；民营资本；建设
城市轨道交通在我国一贯采用以地方政府财政资金为主导的财政投融资模式。但对此巨额投资，仅靠政府难以满足需要。因此，实现城市轨道交通建设项目融资渠道的多元化，特别是吸引国内外民营资本的进入，是加快我国城市轨道交通建设的必由之路。
1 传统的融资模式存在的问题
在吸引民营资本参与公共基础设施方面，国际上一般采用 bot（build-operate-transfer）、abs（asset-backed-security）、tot（transfer-operate-transfer）等几种融资模式。在运作上这些模式都存在一些问题。
（1）在现有的模式下公共企业和民营企业之间是一种等级结构，缺乏协调机制，以牺牲其他参与方的利益来谋求自身利益的最大化。
（2）现有模式在项目的确认、可行性论证等前期工作中，没有民营企业的参与，完全由公共企业来完成，这将增大民营企业的风险。
（3）风险分配不合理。现有融资模式一般在通过招投标确定某一民营企业后,就将项目的责任全都转移给了后者，从而提高了建筑商和投资商的风险，加大了项目融资的难度，削弱了民营资本参与基础设施建设的积极性。www.lw881.com
目前国际融资领域内出现一种新兴项目融资模式，即 ppp 模式，它克服了以上问题，满足了公共部门与民营企业的需要，较适合应用于我国城市轨道交通建设。
2 ppp融资模式的总体思路
ppp（public-private partner-ships）模式，即公共部门与民营企业合作模式，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某些公用事业项目而形成的相互合作关系的形式。该模式兴起于 20 世纪 80年代的英国。通过这种合作形式，合作各方共同承担责任和融资风险，使公共部门的成本和风险大为降低，既满足了民营企业盈利性的要求又提高了公用事业的服务效率和质量。
ppp 模式运用于城市轨道交通建设的总体思路如下。
（1） 以项目为主体的融资活动是项目融资的一种实现形式。主要根据项目的预期收益、资产及政府扶持措施的力度，而不是项目投资人或发起人的资信安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益，是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
(2)使民营资本更多的参与到项目中，提高了效率，降低了风险。这正是现行项目融资模式所缺少的。ppp 方式的操作规则使民营企业参与到包括城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中的高效管理方法与技术引入到项目中，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。
（3） 在一定程度上保证民营企业的盈利。民营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，对于一个无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的。而采取ppp模式，政府可以给予民营企业相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营企业投资城市轨道交通项目的积极性。
3 ppp融资模式的框架
根据 ppp 模式的总体思路和城市轨道交通的特点，整个城市轨道交通建设ppp模式的框架包括以下7个部分。
（1）选择项目合作公司。政府部门根据城市轨道交通建设的需要，确立一家有资质、有实力的私营合作公司，该公司一般为财团或建筑经营企业，并与该私营公司签订特许权协议。
（2）确立项目。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作，共同完成项目的前期工作。
（3）成立项目公司。持有特许权协议的公司根据政府部门和私营公司共同确立的项目，组织成立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务。
（4）招投标和项目融资。项目公司在政府的监督下，可以将工程进行招投标，同时公共部门和项目公司合作进行项目融资，公共部门一般作为担保人出现，由于有政府公共部门的担保，使投资人的风险大为减少，融资的难度降低，提高了项目融资的成功率。
（5）项目建设。政府与中标人或该建筑经营企业本身对项目进行设计和施工建设，政府与其进行合作的同时也对其进行监督。
（6）运行管理。项目建成后，项目公司负责经营管理，政府部门根据协议和有关法律的规定，对项目公司的运行进行监督管理并予以一定的政策扶持。
（7）项目交接。特许权协议期满，承建商把项目移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所有。
4 ppp模式的运作
4.1 ppp模式的运作方式
在城市轨道交通建设中的基本运作方式可确定为bto（build-transfer-operate）和bot（build-operate-transfer），但这不同于传统的bto和bot。在ppp模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段，与社会投资者共同参与项目的投资、建设、运营，共担风险、共享收益。现提出 3 种国内城市轨道交通建设的ppp运作方式下的bto模式、sb-o-t（subsidize inbuilding，operate and transfer）模式及b-so-t（build，subsidize inoperation and transfer）模式。后两种模式可参考文献[5]。
（1） bto模式。公共部门与民营企业共同确定项目后，由私营企业（一般为投资财团）负责整个城市轨道项目的建设与融资，政府负责监督和协调，建设完成后将项目转交给政府，政府再将整个项目和轨道沿线土地的开发及使用权租赁给该企业，项目成长期内象征性的收取或不收取租金，为其实现合理的投资收益提供保障。在此期间内，企业利用沿线的区位优势对土地进行开发，对轨道交通主业与沿线开发进行培育，从而形成房地产热销—客流需求递增—轨道交通市场活跃—沿线房产再热销的良性循环，从而为在租期到期前回收成本并且实现盈利奠定基础。在项目的成熟期，每年根据项目公司的经营情况收取一定的租金，防止产生超额利润。租期满后可以续租。
此方式的优点是减轻政府的负担，促进公共交通的发展，建立有效地轨道建设项目的市场化收益机制，同时有利于城市进行点轴式开发，以及引导城市空间可持续发展。难点是对民营企业的要求特别高，项目的成长期和成熟期无法准确划定，难以确定恰当的租金率，同时相关的法律、法规及操作规则还有待于完善。
（2）sb-o-t模式，又称前补偿模式。将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分:①公益性部分，包括车站、轨道、洞体等土建工程;②盈利性部分，包括车辆、信号等设备的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而盈利性部分则由民营企业出资成立的 ppp 项目公司来完成。项目全部建成后，与民营企业签订特许经营协定，在项目成长期，政府将公益性部分无偿或象征性的租赁给ppp项目公司，以保证其正常收益。在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时，防止民营企业的超额利润。项目特许期满后，ppp 项目公司无偿将项目资产移交政府或续签合同。
(3)b-so-t模式，又称后补偿模式。在共同确定项目后，由民营企业负责投资、建设和运营。政府以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率（用 a%表示）为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予民营企业相应的补贴;如实际客流量达到预测客流量的1+a%以上，超出部分将由政府部门和民营企业按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以3年为一个周期进行调整。目的是控制民营企业产生超额利润和保证其正常收益。
4.2 成功运作ppp模式的保障机制
ppp 模式成功运用于城市轨道交通建设，除设计操作性强的运作方式外还取决于多方面的因素，如政府政策、法律、法规等，必须加快完善这些内容，从而为成功运作ppp模式提供保障，吸引更多的民营资本进入城市轨道交通建设。
（1） 政府角色。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导，变为与民营企业合作提供公共服务中的监督、指导及合作者的角色。
（2） 法律和法规保障。项目进行 ppp 模式运作，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门与企业各自承担的责任、义务和风险进行明确界定，以保护双方的权益。因此ppp 项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证。
（3）政策保障。ppp模式最大的特点是通过给予一定的政策扶持来保证民营资本的收益率，以吸引民营资本的投入。如能结合当地城市轨道交通建设的实际情况，提出符合有关法律、法规的政府扶持政策，必将充分调动民营资本的积极性。在ppp运行方式下的bto及b-so-t模式，分别在给予民营企业扩大特许经营权限和经营收入担保方面，做了有益的尝试。
(4)人才保障。ppp模式在我国尚属新的运作方式，需要经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的综合知识。因此要加强对ppp模式的学习和研究，以及相关人才的培养，从而增强民营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施都能高效率地完成。
截至 2001年底，我国民间资本存量已经高达12万亿元。作为公共部门与民营企业合作模式，如果能够健全相关的法律、法规体系，既保证基础设施的公益性又能满足民营资本的盈利性，则ppp模式在国内城市轨道交通建设方面必有其广阔的应用前景。
参考文献：
[1] 陈有安，王学军.项目融资与风险管理[m].北京:中国计划出版社，2000.
[2] 罗泽涛.交通运输投融资管理[m].北京:经济科学出版社，2000.
[3] 刘铁军，李秀军.城市基础设施建设中的tot融资模式探讨[j].现代管理科学，2003，(4):84-85.
[4] 李 燕，赵 凯.论 abs 融资方式在我国基础设施建设项目融资中的运用[j].经济工作导刊，2003，(10):6-7．
[5] 王 灏.加快 ppp模式的研究与应用，推动轨道交通市场化进程[j].宏观经济研究，2004，(1):47-49.
