时间：2023-09-05 17:00:09
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇工程投资项目管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：标准化；管理模式；工程投资
1、努力实现工程投资项目论证标准化
按照“把复杂留给设计，把简单留给施工”的项目管理要求，漯河卷烟厂积极探索项目论证管理方法，努力实现项目论证标准化。
1、1建立项目论证管理制度。根据 “技术改造和基本建设项目论证管理办法”要求，制定、出台了项目论证管理制度，明确了实行项目负责人制，确定了参与论证的部门，制定了论证内容。
1.2成立项目论证小组。结合年度批复项目情况，在投资管理部门成立制丝、卷接、包装和动力及其它项目论证小组，明确项目负责人，组织纪检、审计、财务、招标和项目所在部门，采取集中论证的方式，设计统一的项目论证表格，形成标准化论证管理模式。这样不但加快了项目论证速度，而且提高项目论证质量，适应了集体决策、办事公开的要求，是新形势下提高项目管理效率的有效手段。
2、努力实现工程投资项目招投标管理标准化
为提高招投标文件审核效率和规范性，我们积极探索了招投标管理的标准化。我们把项目招投标实施审批流程和记录标准化。对招投标过程进行梳理，将招投标实施的各种方式，汇总成53张表格，同时，按照招投标实施方式不同，细化流程和记录，让每一个项目过程审批和记录保持一致。例如公开招标项目实施，从项目论证，一直到合同签订，我们梳理出了13个控制节点，并对每一个控制点和记录格式进行了固化，这样，无论谁实施项目，都清楚如何做，下一步该做什么了。
3、努力实现工程投资项目实施进度控制标准化
在项目实施进度控制上，漯河厂采取“关键节点”控制方式，确保工程投资项目实施进度可控。
3.1整体计划进度标准化。年度投资计划批复后，结合项目论证情况，对年度所有工程投资项目排出实施进度计划，绘制年度工程投资项目实施进度表，达到直观、明确的掌握全部项目实施进度的目的。
3.2分项详细计划标准化。每个项目根据实际情况，制订出项目论证时间，招投标文件审核时间，招投标时间，合同谈判时间，合同签订、完工时间，审计决算时间和验收时间等八个关键节点，这些节点进度，列入月度工作计划台账，限期完成，确保项目推进进度。项目进度关键节点控制模式，不但规范了项目运作程序，而且保证了项目实施进度得到有效控制。
4、努力实现工程投资项目监督管理标准化
为打造廉洁工程、阳光工程，我们一贯重视项目廉政建设工作，将廉政建设与项目实施同步进行，较好地执行办事民主公开的有关规定，以监督管理标准化的形式，形成一套有效的廉政监督管理机制。
4.1创新廉政明示承诺管理。在项目准备实施前，由项目负责人在企业局域网上《×××项目明示承诺》，并到厂廉政监督小组备案，让全厂的人看到准备实施什么项目，项目负责人在廉政方面所做的承诺公示，时刻提醒项目负责人遵循廉政建设有关规定。
4.2关键环节廉政监督到位。从项目招标文件审核到项目开标评标，从项目备案到评标结果公示，一直到合同谈判等关键环节，都有廉政监督小组参与，保证项目“公开、透明、公平”。
4.3签订项目廉政责任书。在项目实施前，项目负责人与施工单位签订廉政项目责任书，并到廉政监督小组备案，主动接受廉政监督。四是创新中标通知书下达监督审批管理。在招标结果公示后，由项目实施部门签字确认的公示结果，经廉政监督小组审核同意后，下达《关于同意下达中标通知书的通知》，再由招标办下达中标通知书。这样做的好处是避免有投诉情况发生时，在业务部门没有掌握是否有投诉的情况下，盲目下达中标通知书。
5、努力实现工程投资项目安全施工管理标准化
5.1签订安全协议书。在项目安全施工管理方面，主要是在项目签订合同时，与项目合同签订同步进行《外来施工安全协议书》签订。
5.2加强安全教育培训。在安全教育培训方面，将《相关方管理规定》《漯河卷烟厂偷盗厂物资、产品人员的处罚规定》，《漯河卷烟厂安全保卫事故责任追究管理规定》等相关制度装订成册，对施工方进行安全教育培训，从形式上、内容上进行规范化管理，同时，发放《外来施工安全告知书》，告知施工单位我厂安全管理和施工的管理制度，告知施工单位存在危险源，并在施工过程中，专人跟踪、监督到位，从制度上、施工环节上保证项目安全实施。
5.3加强项目实施过程的安全管理。在项目施工过程，加强高空、危险作业管理，严格执行电气焊施工“动火证”制度，经常性地开展安全检查，并做好安全检查记录，对检查出问题及时督促整改，及时消除安全隐患，确保项目施工安全。上述做法，有效保证了项目安全施工，收到了良好的效果。
6、努力实现工程投资项目长效机制标准化
在构建长效机制方面，主要在以下两个方面构建机制和完善标准化。
6.1不断加强项目管理制度建设。根据国家局、公司有关要求，在完善招投标管理办法、合同管理办法、廉政监督管理办法的基础上，成立厂“三项管理工作”委员会，明确职责，完善决策机构、执行机构、监督机构，从制度化、标准化上规范工程投资行为，确保决策科学，办事公开透明，项目运作过程监督到位。
6.2进一步规范项目档案。项目档案管理工作在完善“分级负责，集中管理”的基础上，进一步严格项目一卷一档管理要求。在内容上，从项目论证开始到项目付款结束，我们梳理出15个控制节点，作为每个项目必不可少的档案资料，纳入项目档案目录，以档案资料标准化的管理要求，提升项目档案管理水平，方便档案资料查阅和使用。
综上所述，漯河卷烟厂工程投资项目管理工作，在内容上不断完善，在形式上不断创新，通过多年了的实践、总结、再实践、再总结，基于标准化的工程投资项目管理模式已经初步建立，达到了项目规范和效率的有机结合，持续提高项目管理质量和水平。
关键词：固定资产投资；资金管理
在社会主义建设的发展阶段，我国对基础建设方面的投资越来越重视，资金投入大幅增长。据统计2015年全社会固定资产投资额（不含农户）达55.15万亿，2016年1月-5月全社会固定资产投资额（不含农户）已达18.80万亿，如此巨大的资金投入量对社会产生的影响难以估计，如何加强固定资产投资管理，尤其是项目的资金管理，保证投资对市场产生良性刺激作用，意义重大。
一、固定资产投资项目简述
固定资产投资项目是指建造和购置固定资产的经济活动的项目，按投资主体分为政府投资、企事业单位投资、个人投资，按建设性质分为新建、改建、更新、扩建项目，按审批的程序不同分为备案类、审核类、核准类，按资金来源分为自筹资金、企业折旧基金、贷款、发债劵、国家拨款等。项目具有建设目标体现国家的政策与战略发展意图、立项计划性强、资金投入巨大且建设周期长、建设方案存在不确定性等特点。一般需要经过前期调研、申请立项、批复投资、项目实施、竣工检验、交付运营及后评价等阶段。
二、固定资产投资项目资金管理现状
2011年以来国家发改委提出以有效履行政府职能，提高服务及审批质量，加强行业项目全程监管的管理模式，出台了《固定资产投资项目管理办法》）、《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》、《中央投资项目招标资格管理办法》、《中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）》等一系列的规章制度，财政部也先后出台了《基本建设财务管理规定》、《基本建设项目竣工结余财政资金处理有关事宜的通知》等配套制度，对各类型投资项目的审批、核准、备案流程，以及从初始设计、实施调整、竣工验收及后评价等各个环节进行了调整和归位，为投资建设方式、招投标技术监管、项目环境影响评价及资金的规范使用提供了切实的法律保障，促进了投资结构调整持续优化，工业技术改造、高新技术产业、科教科文卫投资快速增长，高能耗制造业投资不断下降。然而，固定资产投资项目拖期超概；资金挪作他用；自筹资金难以到位；资金的预算计划与项目实施进度不匹配，国拨资金预算执行率低；为了完成年度资金预算执行计划，在付款条件不完全具备的情况下办理支付；结余资金不及时上缴等现象仍然大量存在。
三、影响项目资金管理质量的因素
1.项目预算的编制不够合理，执行过程不重视（1）预算编制不够准确。在项目立项论证环节考虑不充分，或在预算编制过程中由于财务部门与项目管理部门沟通不够，导致财务人员的预算核算科目内容与项目管理部门提供的项目实际支出在内容和金额上出现不一致，造成一些项目发生重大变更，不得不调整概算，甚至在竣工决算审计时进行大量账务调整，国拨资金缴回国库。（2）对预算执行重视不够、管理不到位。一些企业“重立项，轻管理”，把主要精力放在跑项目上，在一个项目得到批复后，便又开始其他项目的申报，而对已立项项目的实施组织管理不够，造成项目进度滞后，资金积压；部分企业未充分考虑自身能力，选择将建设内容全部或部分自营，导致项目实施率低、工程质量差；部分企业预算执行没有建立有效的管理流程和奖励制度，缺乏对预算执行的控制，每月的投资进度和会计处理不及时、不匹配、不准确；有些企业的预算执行统计不规范，不精细，不能及时向管理层提示出执行过程中存在的问题；还有一些企业平时疏于管理，为了完成年度资金预算执行率而突击花钱，这些都降低了投资效果。（3）预算调整不及时。项目从申请立项到批准实施往往需要较长的时间，而在实施过程中因客观情况发生变化都会影响项目预算的编制和实施，如果不能在项目执行之前或在实施过程中对项目预算及时进行细化、调整和报批，会直接影响预算顺利执行。（4）自筹资金不能及时到位。目前大部分固定资产投资项目都要求国拨资金和企业自筹资金配套使用，而且自筹资金比例越来越高，如果项目建设单位出现了财务状况恶化或筹资计划难以落实，自筹资金不能及时到位，也会直接影响项目的实施。2.项目建设施工中的造价管理不到位固定资产投资项目在建设施工中的具体项目支用，是资金的主要资金流向，由于涉及专业知识和国家政策要求，管理具有一定的难度。要想做好此项工作，工作人员不仅要具有较高的专业素质和极强的工作能力，还必须保持负责任的工作态度，严谨对待每一项管理工作。由于资金支用通常比较分散、跨度也比较长，为了保证资金支用的必要性和合理性，监管人员需对具体情况进行实地考察，要保证考察结果的有效性，负责此项工作的监管人员必须具有相应实践经验、了解市场情况。从这个角度来说，负责具体工作人员的管理理念与意识，是影响国拨资金管理工作质量的决定性因素。但在现实中，项目造价管理中却经常出现管控不力的情况，造成资金损失，工作成效很不理想。3.项目竣工验收缺乏有效监督固定资产投资项目竣工验收工作，是整个项目工程建设的收关阶段，在这一环节中建设单位的验收人员会根据建设施工的预算和实际支出情况以及建设预期目标的实现情况，进行综合分析，以对整体建设施工活动作出评价，并与施工方办理经中介机构审核过的竣工结算。目前我国相应的固定资产投资竣工验收的规范、流程还在逐步完善，如果验收人员的过程监督、检查力度不足，中介机构的专业审计能力不强都会影响项目资金的监督管理质量，有可能出现挤占、挪用及超概支付资金的问题。4.对竣工交付后的运营管理、后评价重视不足若没有签订有效的售后服务合同，施工单位、设备供应单位的售后服务不及时，质保期未到期产生质量问题，都会造成运营管理成本增加；同时国家相关主管部门对企业项目绩效评价的强制力也需加强。
四、提高资金管理质量的措施
1.建立精干的管理团队，保障项目的顺利实施从计划、决策、投资和执行的角度来看，固定资产投资的全过程是一个复杂和高度技术性的系统工程，有必要建立起一个结构与能力搭配的管理团队，将职能与责任进行分解和明确，按照管理和技术形成行政领导和项目设计负责人组成的双总师系统，重大建设项目由单位法人亲自担任行政总指挥，加以统筹协调，充分发挥团队能力建设和科研任务团队的综合优势。2.建立完整的管理制度体系，从制度上防控风险随着固定资产投资的不断加强，对科学管理提出了更高的要求，将现代项目管理理论引入固定资产投资管理中，以满足项目管理的质量、工期、投资效益、资金管理等方面的要求。在项目实施的各个阶段制定相应的管理规定，并与建设单位内部的财务制度、采购制度、纪检监察和审计制度共同构成一整套的制度体系，用制度加以规范，即使在项目投资过程中发生变化，也可以保障各项工作顺利进行。3.建立科学、合理的全过程预算体系“凡事预则立、不预则废”，在项目建设的筹划期，建设单位就应建立科学的预算体系，制定相应的奖惩办法，结合固定资产投资项目的实际情况，进行全面预算测算工作，确保固定资产投资项目的每一阶段都有详细的预算计划，让资金拨付工作有序进行。本着“费用谁使用，预算谁编制”的原则，建立跨部门的协调机制，加强财务部门和资金使用部门的沟通并发挥各自在预算中的作用，财务人员需加强资金使用的规范性和费用分摊的及时性，资金使用部门应按项目建设的总规划细化分解阶段性任务，加强现场管理，并按投资进度的完成情况申请资金；其次，要加强预算执行过程中的控制与预警工作，资金使用部门应严格严格遵守财务规章制度，按照批准使用的资金额度和支出范围开支，及时掌握预算执行力度，切实提高预算执行的质量和效率，财务部门应按月核算成本费用，统计项目预算执行率，对预算执行进度滞后于项目工程进度的事项进行预警和分析，提请项目管理层进行整改、调整或变更，对偏离项目总目标较大的子项，应及时“叫停”，找到解决措施再行实施；同时，要重视企业自筹资金和国拨资金间的配比关系，制定可行的自筹资金方案，促进国拨资金与自筹部分的合理配置与使用，促进项目的建设实施，降低投资风险。4.认真执行固定资产投资管理程序，加强过程管控在立项阶段，坚持实事求是的原则，明确国家的战略规划和项目的建设目标，平衡需求和效益、先进性与实用性的关系；在项目申报审批阶段，重点做好可行性分析，对项目的建设方案、建设周期、经济效益、投资规模等进行充分论证，及时上报项目建议书、可行性研究报告和初步设计等规范性材料；并加强与政府相关部门的沟通，减少审批程序的延误；在项目实施阶段，按规定的程序和权限，办理各类审批手续，对超出预算额度和预算外支出要由申请单位或部门提供书面资金申请资料和原因的说明，由建设方相关领导和部门进行审查确认方能支付，对设计变更增加的工程量、签证工程量还须有设计方、监理公司的确认，相关资料做好留存备案；同时，按照合同管理要求，加强对施工单位和材料、设备供应商的监督，保证项目的顺利实施；在工程竣工验收阶段，做好项目总结评价，注重效益分析，系统科学地比较预算和实际支出，对超支原因进行分析，对工程质量进行鉴定，确保控制投资额，顺利通过竣工验收。在交付使用后，要加强运营管理，切实发挥投资效益。
五、结束语
目前正处于“十三五”战略规划的开篇之年，也是全面贯彻落实党的十和十八届五中全会精神、三去一补、深化供给侧改革的开局时期，做好固定资产投资项目的管理工作，不断提高国家基础能力建设水平，不仅是社会主义政治、经济、基础设施建设的重要组成部分，同时影响着企业的健康持续发展，所以在固定资产投资建设项目中加强资金的管理活动，提高资金管理质量的意义显得益发重大和必须。
参考文献：
[1]李清元.固定资产投资项目管理研究.价值工程，2010，29（20）：45-46.
[2]潘玥.企业固定资产投资项目管理提高有效性的分析.经营者，2014（12）38.
[3]梁家煜.如何切实做好军工固定资产投资管理.现代经济信息，2015（10）.
关键词：政府投资项目管理模式代建制
一、政府投资项目及其管理概述
（一）政府投资项目
政府投资项目是在我国改革开放中出现的一个新概念。在国外一般叫做“政府工程”（government project）。在我国，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。其特征为：产出具有非私有品性；较大的外部性；政府投资项目的目标与竞争性建设项目的目标不同；政府投资项目的成本与收益构成复杂。
（二）政府投资项目管理模式
政府投资项目的管理模式即政府投资项目的组织实施方式，是指政府指定或委托的有关机构按照国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直到竣工验收交付使用的全过程项目管理的方式。
这种管理方式不同于建设行政主管部门对一般社会工程的监督管理，也有别于设计、施工、监理单位对建设工程的管理，而是政府以投资方代表的身份对建设项目投资、工期和工程建设质量进行全面控制。
二、政府投资项目代建制
（一） 代建制的一般做法
目前，我国政府投资项目 “代建制”的一般做法，是由发展改革部门牵头负责实行代建制的组织实施工作；财政部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督；其他有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。
政府投资代建项目的代建单位通过招标确定。发展改革部门负责政府投资项目代建单位的招标工作，各相关专业部门按照职责分工参与招标工作。
政府投资代建项目按照《招标投标法》等相关法律法规，由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标。
政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，发展改革部门、使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。
（二）代建制实施的意义
国家大力倡导政府投资项目实行“代建制”，具有重大意义：
1、 转变政府职能，深化政府机构改革
在现行管理体制下，许多政府投资工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织工程项目建设，自己监管自己，造成了“越位”。实行代建制之后，由于有了专业的建设机构，政府部门就可以精简机构，将主要精力集中到提供公共行政服务、执行有关法律法规和维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑市场的监管能力。
2、提高政府投资工程的投资效益和工程质量
通过这一改革，将真正改变最终使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的小农经济式的政府投资工程管理方式，转而推动专业化的市场的形成和发展，提高我国建设管理的市场化程度，从而最终提升政府投资工程的投资效益和工程质量。
3、促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序
引入代建制公司后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建制公司降低费用、加强投资控制。
三、代建制开展中存在的问题及其完善方法
（一）实行“代建制”存在的问题
虽然“代建制”的实行取得了一定的成功。但是，在运行过程中也存在一些问题：
1、“建设”和“使用”没有真正分离
实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但在代建制的实施过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真正的分离。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。
2、代建制监管机构不够明确
在许多地方，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，因此就无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。而且，如果在项目具体实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实施埋下隐患。
3、代建费取费没有科学统一的标准
绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建费一降再降。而取费过低，更易造成代建单位无法吸引高素质代建人才参与，项目管理无法取得较高成效。
（二）代建制度的完善方法
1、建立比较完善的代建制管理办法
国家建设部门应该通过调研各地开展代建制工作的情况，总结有关经验和做法，根据中央和地方预算投资项目代建制的试点情况，尽快起草并出台代建制试行管理办法，以期推动政府投资项目代建制工作的顺利开展；理顺代建单位与委托人、使用单位的关系，合理清晰划分各自的责权利；进一步规范政府投资项目的代建过程，指导各地更好的开展代建制工作，在政策和操作规范上给予“代建制”的施行以依据和支持。
2、改进和完善代建制的组织实施方式
一是建立科学公正的代建单位选择机制。二是代建制的主管部门应变直接管理为间接管理。主管部门不宜作为一方当事人，与代建单位直接签订代建合同；要建立主管部门与代建单位、使用单位之间的“缓冲带”，避免主管部门直接面对项目代建过程中的各种琐碎矛盾，过多介入具体事务，从而有利于腾出精力，更好地“定规则、管大事、多监督”。
摘 要：本文旨在通过分析近年来政府投资项目的管理现状，提出目前监管体系中存在的主要问题，明确项目监管中法制化、规范化的发展方向，从而进一步规范和改进政府投资项目行为，保障项目质量安全，提高资金运用效率，推进廉政建设。
关键词：政府投资;工程建设;监督管理
一、政府投资项目监管中存在的问题及原因
从近几年查处的违法违纪案件中查摆的问题来看，工程建设领域仍是腐败现象的高发易发区。政府投资项目监管工作仍存在着漏洞和薄弱环节，主要表现在以下几个方面：1.法律法规不够健全。虽然我国出台了工程建设领域的诸多法律法规和配套制度，但是有些很难落到实处。有些法律法规原则规定多，具体细则少；禁止规定多，配套罚则少；违法规定多，认定办法少。同时在实际的监管过程中行政监管手段相对有限，对串标围标和资质挂靠等现象处于查证难、认定难、处理难的困境。串标人或者挂靠单位之间一旦因相互利益关系建立攻守同盟，常规的调查手段很难取证和认定。即使认定，处罚手段少，力度小，相对于工程项目建设的巨大资金而言，企业违法成本非常低，在当前社会诚信体系尚不完善的情况下，有些企业缺少自律，盲目追求利益，造成建设市场混乱，串标围标和资质挂靠等违法行为依然频频出现。2.部分领导违规干预。从各级纪检检察机关查办的工程领域重大案件中可以看出，领导干部违规插手干预工程建设的情况屡有发生。有的领导干部面对诱惑，放松了自我要求，把党和人民赋予的权力当做满足私欲的手段，插手工程建设领域经济活动，利用职务上的便利为不法商人牵线搭桥，以此谋取私利；有的领导干部缺乏正确的政绩观，背离了科学发展观的精神，在项目建设过程中违背客观规律抢进度，压缩项目前期工作时间，导致可行性研究不够充分，勘察不够细致、设计不够深入、在未办理相关审批手续的情况下开工建设，造成后期大量的工程变更，使监管工作陷入被动的局面，严重损害了人民群众的利益。3.行业水平良莠不齐。部分企业置企业诚信不顾，通过投机取巧、弄虚作假等手段谋求利益，建筑行业诚信缺失主要表现在：（1）有的建设单位拖欠施工单位工程款、施工单位拖欠农民工工资等行为。（2）有的项目层层分包，管理人员不到位，组织混乱。（3）有的项目建筑材料以次充好，偷工减料，造成质量安全隐患。随着建筑行业蓬勃发展，除了传统的施工企业，也衍生出许多提供相关服务的中介企业。建筑行业中介机构种类繁多，包括建设监理、造价咨询，招标、项目代管、土地评估，环境评估，工程审计等各个方面。目前我国中介行业入行门槛低，配套制度建设还不成熟，服务水平良莠不齐、鱼龙混杂。中介不中的问题突出，主要表现在：一是委托方。中介企业是为委托方服务的，当委托方提出一些不合理要求时不敢拒绝，没有保持中立的立场。二是中介自身。中介从业人员利用委托方赋予的权力，向和自己有利益关系的相关单位和企业变相输送利益，为自身谋取不正当利益。4.项目组织管理薄弱。有些建设单位管理人员和业主代表管理经验不足，对项目建设过程中存在的隐蔽性强、情况复杂的深层次问题，缺少辨识能力和处理手段，有时会被施工单位或监理单位蒙蔽。虽然目前也引入了国际先进的项目代管机制，邀请了很多业内技术力量强的工程咨询服务机构为政府投资项目提供代管服务和技术支持。但是从目前运行的情况来看，并没有取得预想的效果。有些代管企业用建设单位赋予的权利谋取自身利益，为建设单位的服务存在不到位、不充分的现象。另外，项目组织结构过于冗长也不利于工作的有序开展和指令传达，造成工`程建设效率低下。项目代管在国际上是一种成熟的管理模式，但在我国尚处于起步阶段，配套的行业监管制度和约束机制还不成熟，代管单位承担的责任和义务不明确，工作内容和程序也不尽相同，履行职责的随意性较强，监督缺少抓手和手段。
二、吴江区政府投资项目监管的实践与探索
随着区域经济的快速发展，城市生活水平的日益提高，为满足广大群众日益增长的物质文化需求，加快推进“乐居吴江”建设，我区以公共基础设施、社会公益事业等领域为重点，不断加大政府投资力度。同时加强对政府投资项目的监管，从制度建设、规范管理、资金运用、监督问责等方面着手，促进政府投资项目建设权力运行公开化，资金运用合理化，建设行为透明化，监督管理法制化。1.多方监督并举确保责任落实。我区建立健全了政府投资项目的领导体系和工作机制，各部门各司其职，领导牵头，齐抓共管，确保责任落实。区人大、政协、纪检监察等部门就工程建设领域的各个方面开展全面督查，对工程建设决策行为、管理行为、执法行为中的违规违纪现象进行查纠，把“工程优质、干部清廉”的要求落实到每一项工作中，贯穿于建设全过程。2.推进诚信建设规范市场运行。为增强工程建设相关主体的信用风险意识，确立诚信为本的经营理念，整顿和规范建设市场秩序，2013年，我区制定了《吴江区政府投资工程建设项目诚信保证金制度实施办法》和《吴江区建设工程招标投标严重不良行为惩戒实施办法》。通过经济手段和行政手段对相关企业的不诚信行为进行制约，确保工程建设领域的正常秩序。标后管理是诚信体系建设的重要抓手，是相关职能部门对项目确定中标人后的延伸跟踪监督工作。标后管理包括对合同订立、合同变更、施工分包、设备采购、人员到位、施工行为、工程进度、工程安全、工程质量、资金运用等内容的监督管理。标后管理运用明察暗访、日常检查等手段，对发现的企业不良行为勒令其限期改正，根据规定给予通报、扣分、暂停投标资格等相应行政处罚，并对其不诚信行为进行公示。3.完善财经制度严控资金运用。2014年，我区《吴江区政府投资项目管理办法》及其实施细则，对政府投资项目的计划管理、变更管理、资金管理、建设管理等方面提出了明确的规定和要求，进一步保障政府投资项目的规范化运行。同时，为约束项目管理费用，我区《关于明确吴江区政府投资项目建设单位管理费和代建费标准的通知》，规范建设单位和代建单位管理支出的范围和标准。近年来，吴江区财政局评审中心逐步建立和完善了项目评审制度。项目评审，即财政局通过自有力量、购买中介机构专业化服务、邀请行业内专家做顾问等方式，对项目建设全过程进行全方位的评审。分为概算评审、标底评审、变更评审、结算评审、全过程评审五个方面，覆盖了项目从立项直到竣工验收的全过程。项目全过程评审有助于提高项目投资的全局性，提供项目决策的依据，保证项目建设的科学性；有助于合理控制项目造价，推动项目建设精细化，确保投资性价比；有助于廉政监督更深一步，从资金运用角度发现问题，确保权力规范运行。随着政府对民生项目的投资力度逐年加大，评审项目的数量和金额也逐年递增。目前，全过程评审的做法在吴江区东西快速干线工程、胜地生态公园等几个试点项目上取得了一定的效果，有效地控制了项目的投资规模，降低了项目建设成本，节省了财政资金支出。我区于2005年出台《吴江市政府投资项目审计监督管理办法》及《市政府重点建设项目跟踪审计实施办法》，跟踪审计制度在我区已实行将近十年，通过前移审计监督关口，实施源头把关，在监督财政资金的管理使用、促进国家有关政策的贯彻落实、提高资金使用效益等方面发挥了积极作用，取得了显著的成效。2012年至今，我区开展跟踪审计项目84个，项目金额105亿元。同时，为了提高政府投资项目监管实效性，保障相关规章制度执行到位，根据《吴江区政府投资项目管理办法》及其实施细则，结合政府投资评审制度，我区启动建设政府投资项目监管平台。目前吴江区政府投资项目监管平台建设正在有序推进中，通过项目管理、项目评审、中介监管、信息公开等板块的建设完善，旨在深入监控项目建设每一个步骤，有效控制各风险环节，推进项目规范化管理。4.运用三位一体监督中介领域。面对如雨后春笋般成立的各种中介企业，我区运用政府监管、协会自律、社会监督三位一体的监管模式，对中介行业进行整顿治理和规范管理。（1）加强政府监督管理。吴江区行政服务局成立中介机构监督管理科，负责对我区中介机构的监督和管理。以《吴江市中介机构管理办法》和《吴江市中介机构信用评价管理办法》为基础，进一步深化细则，完善制度，强化长效管理。通过联合财政局、审计局、国土局、住建局等单位，对造价咨询、土地评估、招标等工程建设相关中介机构进行信用评价及考核。同时我区积极开展中介行业服务品牌创建工作。（2）发挥行业协会作用。通过制定完善本行业职业准则、执业规范和奖惩规则等制度，加强行业自律监督手段。通过制度对违规的中介机构或执业人员进行业内处理，规范中介执业行为。（3）强化社会舆论监督。2011年我区建立了中介机构监管网，旨在进一步公开中介执业行为和诚信情况，强化社会和舆论监督，督促企业注重自身信誉度的提升。
三、对政府投资项目监管的几点建议
1.健全责任体系。各建设单位是工程建设的责任主体，单位负责人及管理人员要强化责任意识，明确自身责任定位，在日常工作中认真履职，确保项目按时按质完成。进一步建立健全切实可行的责任体系及责任追究制度，把责任明确分解到部门、单位、个人。应对责任主体、责任认定和责任追究等方面给予明确，对建设过程中违反基本建设程序、管理不善、监督不力造成损失和不良影响等行为进行问责。从而进一步强化监管人员的责任意识，提高监管人员的能力，提升政府投资项目的监督管理水平。2.凝聚监管力量。各监督单位要通过定期会议，信息通报等方式加强交流，完善大监督体系，通过部门联动，形成监管合力。同时，各监管单位应深入挖掘目前监管工作中的漏洞和不足，进一步从制度建设、组织协调、监督检查、惩治措施等方面强化监管能力。进一步规范建设行业从业行为，营造良性的竞争环境，促进行业整体发展，保障政府投资项目依法高效推进。3.强化对新兴行业监管能力。随着建设行业的整体发展，工程项目专业分支越来越多，专业化程度越来越高，涌现了一批新兴的技术含量高的行业，比如项目代管、绿化景观、智能化、仿古建筑等，这些行业在现如今的政府投资项目中的比重越来越大。但是，与之相对应相配套的制度规范却存在滞后的情况，出现了很多监管的“真空区”。所以一方面应尽快出台相关行业的监督管理制度和规范准则，明确监管职责和标准要求；另一方面应提升监管人员的业务素质能力和监管能力，同时引进或借助行业内的专业技术力量辅助监管。只有保持制度与市场并进，才能确保监督到位，保障项目的整体效果。4.开展建后评价。项目建后评价是指通过对已完成的政府投资项目的经济性、环保性、功能性、持续性等方面的评价，对项目的决策、实施、竣工、运行情况进行后考核，从而有效克服重施工轻准备、重建设轻管理、重投入轻效益等问题，提高政府投资项目的综合长远效益。5.加强廉洁自律。工程建设领域由于其技术复杂，涉及面广，资金量大等特点，是腐败问题的高发区和重灾区，是廉政建设的重要阵地。从事工程建设监督管理的政府部门及其工作人员往往面对着更为复杂和严峻的形势。所以，要加强工程建设领域的队伍作风建设，从增强干部自律性和加大外部监督力度两方面出发，要有切实可行的具体措施。通过对建设管理重点岗位和关键环节的廉政风险进行排查，强化对相关人员的宣传教育和廉政警示，对发现有违法违纪情况的人员严肃处理等方式，促进工程建设领域的廉政建设，寻求从源头防腐的有效途径。
作者:袁京 单位:西北农林科技大学人文学院
【关 键 词】固定资产 投资 项目 管理
前言
随着社会发展的需要，固定资产投资项目越来越多，投资金额越来越大，项目管理成为一个重要课题。如何对固定资产投资项目进行科学有效管理具有深远的现实意义。
一、固定资产投资项目管理的内容
固定资产投资是建造和购置固定资产的经济活动，即固定资产再生产活动。固定资产再生产过程包括固定资产更新（局部和全部更新）、改建、扩建、新建等活动。按照现行投资管理体制及有关部门的规定：凡属于大修理、养护、维护性质的工程（如设备大修、建筑物的翻修和加固、农田水利工程和堤防、水库、铁路大修等）都不纳入固定资产投资管理，也不作为固定资产投资统计。
固定资产投资项目管理过程主要包括项目立项、项目审批、初步设计、招标投标、合同管理、资金管理、竣工验收、后评价管理等。
投资项目的主要流程包括：投资规划、计划和项目报批，项目规划设计和初步设计审查，项目实施和竣工验收。建设程序主要包括：建设用地规划许可证、规划设计招标、编制初步设计、初步设计审查及备案、申领建设工程规划许可证、施工图设计、建安工程招标、建筑工程施工许可证、工程施工、设备招标、设备安装和试运行等。
二、固定资产投资项目管理过程中的薄弱环节
1．项目规划设计没有前瞻性。项目设计时只看眼前，没有更长远的规划，僻如功能区的设计，预留地的考虑。致使项目刚竣工投入使用不久便适应不了单位（企业）发展的需要。投资得不到投入产出利益的最大化，此乃投资的最大浪费。
2．初步设计审查不严。项目审批单位在审批之后，缺少对项目的跟踪管理，项目的初步设计审查流于形式或根本不审查，不可避免地导致项目施工后超建筑面积超投资金额的现象。
3．预算执行率低。大多数单位（企业）都推行预算管理，固定资产投资项目一般会按年度实施预算管理，通常在年初时预算做得很高，年底预算执行率却很低。固定资产投资项目管理方方面面的工作需要协调，有些不只是单方面原因造成。所以项目实施的进度难以预测和把控。
4．项目业主单位缺少专业的项目管理人员，过分依赖监理公司。对于项目施工，业主单位应全程参与，监督工程质量。因业主单位缺少专业管理人员，业主介入场地管理很少，过分依赖项目监理公司，导致许多方面管理失控。
5．出现问题时分析不够。项目实施过程中会有许多意料不到的突况，处理不好时会严重影响项目进度，出现问题时不及时分析总结，使问题一拖再拖。应定期对项目实施情况进行分析，解决问题和发现一些潜在的问题。
6．项目过程管理有待进一步加强。项目管理单位重项目前期工作，轻项目过程管理。
7．项目管理缺少信息化支撑。项目管理缺少软件管理，分析问题将存在视角不全，数据传输不及时的问题，信息化管理是现代化管理的必径之路。
三、加强固定资产投资项目管理的主要措施
1．加强项目审批管理。
项目审批单位对于申报的项目事先要进行充分调研，了解项目建设的真实情况，并应由申报单位编制项目申请报告。对于技术复杂程序高的项目，审批单位有必要组织专家进行项目评审。
2．严把初步设计关，杜绝超规模超计划投资。
初步设计文件要由项目审批单位或其授权单位组织审查，设计规划要有前瞻性，与时俱进，在初步设计时上级机关应把好第一关。这样既能控制和杜绝超规模和超计划投资现象，又能从政策层面较好地把握项目的远景规划。
3．加强预算管理，做好年度投资计划。
全面预算管理是提升企业竞争实力的一项重要的管理手段，做好项目的预算管理，能有效地掌握工程进度。做好项目预算管理的举措是做好项目年度投资计划，包括投资金额和实施的内容和应达到的形象进度。
4．加强项目管理人才培养。
人才是管理好项目的先决条件。单位（企业）应将此做为项目管理的一个重要组成部分。项目管理人才需具备工程建设、物流运行，信息技术等方面的专业知识，负责与施工、设计，监理，设备供应商等单位进行协调。
5．完善制度建设。
要充分认识制度建设的重要性，必要性和紧迫性，在建立完善制度过程中，应认真梳理项目决策、招标投标，过程管理、全程监督，竣工验收等环节，建立工程投资项目管理制度体系。同时，要及时组织有关工作人员学习制度，切实落实各项制度。
6．加强项目现场管理。
业主单位要组建强有力的现场管理机构成立项目现场管理办公室，全面负责项目的现场施工管理和监督实施，并派驻精干的现场代表。
7．强化招标投标制度，杜绝腐败现象。
要强化招投标管理。聘请专业咨询机构，监察、审计等部门要共同参与，对工程项目招投标全过程进行监督管理。
8．定期报告项目进度，建立阳光台。
建立定期报告制度，确定项目业主单位定期上报项目的实施进度，包括实施金额、进度形象、存在的问题和情况分析。并动态更新项目实施图片，建立阳光台，并通过项目全过程审计，工程项目监理，法人责任制和问责制，营造一种全员监督的良好氛围。
9．以过程管理为重点，推进信息化建设。
信息化建设应以过程管理为重点，软件应包括年度计划管理、项目管理、在建工程管理、项目资料管理等主要功能模块。年度计划管理具有在线申报、审批功能，项目管理实现拟建、续建、新开工项目的管理，纳入管理的项目需有项目名称、编号、项目负责人、施工单位、监理单位、项目类别、项目建设地址、是否批复、批文号、批复信息、形象进度、项目说明、项目建设起止年限等信息。在建工程还需支持项目图片的上传和投资进度等功能。
四、小结
固定资产投资项目管理是一项复杂的工程，要求管理人员掌握知识面广，工程建设中出现的许问题需要协调解决，只有从多方面建立完善制度，加强项目的过程管理，建立起综合的项目管理体系，才能进行科学有效的现代化管理提升单位（企业）效益。
【参考文献】
[1]《烟草行业投资项目管理办法(试行)》。2008.11。
第一条为规范政府投资项目投资行为，加强基本建设财政财务管理和监督，提高资金的使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》、浙江省人民政府《浙江省政府投资项目管理办法》、省财政厅《转发财政部关于印发<基本建设财务管理规定>的通知》和绍兴市人民政府《绍兴市政府投资项目管理办法》等有关规定，制定本办法。
第二条本办法所指的政府投资项目是指市本级（包括越城区、绍兴经济开发区、袍江工业区、镜湖新区及投资公司等）利用下列资金所进行的固定资产投资项目。
（一）财政预算内安排的各项建设资金；
（二）纳入财政预算管理的专项建设资金和纳入财政预算外专户管理的预算外资金中的建设资金；
（三）政府性基金中用于基本建设项目的资金；
（四）政府融资及利用国债的资金；
（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；
（六）土地使用权出让金；
（七）法律、法规规定的其他政府性资金。
第三条市政府财政部门（以下称财政部门）负责政府投资项目支出预算管理、工程概、预（结）算和竣工决算审查管理以及基本建设财务资金的监督管理等工作，具体职责是：
（一）政府投资项目立项前的资金来源审核；
（二）政府投资项目初步设计概算、施工图预算（标底）审核；
（三）政府投资项目工程合同价款相关条款审核；
（四）政府投资项目工程建设期间支出预算管理、变更投资审核、资金拨付管理；
（五）政府投资项目工程完工后结算及财务决算审核；
（六）政府投资项目投资绩效评价。
第二章项目前期财政财务管理
第四条各建设单位及其主管部门应在每年10月底前，根据市政府的重大部署和城市近期重点建设规划，提出下年度政府投资项目资金计划，由财政部门审核、汇总，平衡资金安排，编制市本级下年度政府投资项目资金计划方案，报市政府批准后执行。
第五条年度政府投资项目资金计划正式下达后，原则上不得调整年度资金计划。如遇城市规划调整等因素，确需调整年度资金计划的，应送财政部门审核，并经市政府批准后方可调整。
第六条建设单位在向计划行政主管部门提交立项申请时，应同时向财政部门递交政府投资项目资金来源审核报告，并填写《政府投资项目资金来源审核表》。财政部门对全额财政性资金投资的政府投资项目，要审核年度财政基本建设支出预算的合理性、真实性；对财政性资金参与的基本建设拼盘项目，审核其资金来源的合规性、合法性；对财政性资金参与投资并实行项目资本金制度的项目，审核其项目资本金和其它建设资金真实性、合法性。对财政性资金、配套资金、自筹资金不落实的项目，财政部门应不予核准。未经财政部门核准确认资金来源的项目，计划行政主管部门应不予立项。
第七条建设单位要根据工程建设施工招投标管理的规定，积极引入竞争机制，选择与工程类别、等级相应的设计、施工、监理队伍。对不适宜招投标的特殊工程，应按有关规定选择施工单位，不得将工程发包给不具备相应资质的施工单位。同时，财政部门要参与工程招投标的监督工作，并做好政府投资项目标底预算审查工作。
第八条建设单位完成工程概算和施工图预算编制后，应向财政部门提交相关的文件、资料，由财政部门以招标方式确定社会中介机构对工程概算、施工图预算进行审核。审核后的施工图预算，作为财政部门拨付资金的依据。
第九条财政部门依据国家有关政策，参与政府投资项目的各种筹资事项。建设单位向金融机构融资应报经市政府批准，贷款合同在签订之日起七个工作日内报财政部门备案。
第三章建设期财政财务管理
第十条建设单位与设计、施工、监理单位签订工程设计、施工、监理合同，应与建设项目招投标文件的实质内容一致，涉及价款支付事项等相关条款，应送财政部门审核，施工、监理合同副本应在签订之日起七个工作日内报财政部门备案。
第十一条建设单位应严格按批准的设计文件和工程概算进行建设，不得擅自调整建设标准和内容。确因工程技术、设计等原因需调整概算，应经财政部门审核、计划行政主管部门评估后并批准实施，涉及项目工程变更及资金计划调整的需经财政部门审核，报市政府批准（具体操作办法另行制定）。
第十二条建设单位根据已批准的政府投资项目年度资金计划和工程进度向财政部门申请建设资金。建设单位要求拨付建设资金时，应向财政部门提出拨付资金的书面申请，并填写《政府投资项目拨款申请表》等相关资料。财政部门收到建设单位报送的政府投资项目资金拨款申请后，应严格按照项目年度资金计划、工程形象进度和合同价款支付规定，及时审批拨付建设资金。政府投资项目建设资金的拨付，逐步推行财政直接拨付制度。
第十三条建设单位要严格按财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》的规定，办理工程价款结算。在工程建设期间，工程进度款支付比例应控制在工程价款80%以内。工程竣工后，建设单位应按照经财政部门审定的工程结算价款支付工程尾款，并保留不低于工程结算价款5%的质量保证（保修）金，待工程质保期满后清算。
第十四条建设单位应按政府投资项目批准概算购置设备、材料、器具、工具等，符合政府采购条件的须按政府采购有关规定办理政府采购。
第十五条建设单位要严格按照省财政厅《转发财政部关于印发<基本建设财务管理规定>的通知》等有关规定严格控制基本建设支出，按规定的标准开支建设单位管理费，如确需超支的，必须报财政部门审核确认。具体规定由财政部门另行制定。
第十六条建设单位要加强对政府投资项目的资金管理，单独设置基本建设资金专户和基本建设帐户，配备专业财务人员对建设项目实行单独会计核算，并按时向财政部门报送基本建设报表及相关资料，通过健全内部控制制度，落实政府投资项目资金管理责任，确保资金安全、及时、足额用于政府投资项目建设。
第四章项目竣工后财政财务管理
第十七条政府投资项目交工验收后，建设单位要督促施工单位及时编制竣工结算，及时向财政部门提交工程结算申请并报送有关资料。财政部门应按规定组织实施工程结算审核，审核结论作为办理工程价款结算的依据。
第十八条建设单位应及时做好竣工项目财务决算的编制工作，项目竣工财务决算经项目主管部门审核报财政部门审批后，方可办理项目竣工验收。未经财政部门审核批准竣工财务决算的，不得核销工程投资，不能作为办理竣工项目新增资产移交的依据。审计机关对政府投资项目概算的执行情况和决算进行审计监督。
第十九条对已竣工验收合格及其竣工财务决算经财政部门审核确认的建设项目，建设单位应及时与资产接收单位办理资产移交手续，资产接收单位应根据财政部门的竣工财务决算批复，及时到相关部门办理产权登记手续。
第二十条政府投资项目竣工后尚有建设资金结余，按下列情况处理：
（一）属全额财政性资金投资的非经营性项目结余资金，应全额上交财政部门；属财政性资金投资参与的拼盘项目结余资金，应按投资比例归还各投资方。
（二）实行代建制管理的政府投资项目，按《绍兴市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》及相关文件规定执行。
第二十一条大中型政府投资项目竣工后，财政部门对项目前期工作、实施情况、工程质量、资金使用、投资效益、环境效益、社会效益等内容进行绩效评价，并出具绩效评价报告，报市政府。
第二十二条建设单位要严格按照经市政府批准的政府投资项目资金计划所规定的用途，规范使用项目资金。对违反国家法律、法规、财经纪律和基本建设程序的行为，应按财政部《财政违法行为处罚处分条例》和市政府有关规定处理。
第五章附则
关键词：政府投资;项目管理;乡镇（街道）
Abstract: This paper briefly analyzes the township (street) current situation of project management, two kinds of mode then the township project management uses were summarized and compared, finally put forward the implementation of a more perfect project management mode, establish the market mechanism.
Key words: government investment; project management; villages and towns (street)
中图分类号:C36文献标识码：A文章编号
“十一五”以来，我国政府投资项目重点支持新农村建设、公共服务、资源环境、自主创新、基础设施建设等五大领域。位于杭州高新区腹地的长河街道，
“十一五”期间依托高新区城市化建设平台，开展了多个新农村建设、市政道路、环境卫生、公建配套等政府投资项目，并在“十二五”前二年又实施了政府投资项目120多个，总投资超过10亿元，这些项目的实施对推动高新区城市化发展起到了重要作用。近年来长河街道对政府投资项目的管理模式进行了积极探索和创新，在具体项目招投标和合同管理、工程施工管理方面积累了比较丰富的管理经验。文章最后对政府投资项目的管理模式进行了市场化条件下的探究，以期实现项目投资目标，发挥财政的资金效益，希望能为加强政府投资项目的管理提供帮助。
一、乡镇（街道）项目管理的现状
从乡镇（街道）这级来看，政府投资项目管理就其投资规模、技术难度、质量品位、严管程度等都不如城市及县（市）以上政府重点投资项目，这是由管理层次差异和城乡条件差别所决定的。目前的乡镇编制体制、职责职能、环境条件等形成了政府投资项目管理的现状，主要表现在：
1、所处管理层次低，监管执法形同虚设。乡镇（街道）在我国行政管理的层次上属于最基层，乡镇（街道）的职责职能决定了该级政府投资项目管理机构相对简单、层次低的特点。如按照杭州市、滨江区的政府投资项目管理办法，对有立项的中大型项目，由街道为主体组织实施的，招投标、施工许可、质量安全管理等由区行政主管部门监管；无立项的中小型项目则由街道自行组织实施和监管。后者建设和监管为同一个单位，监管执法形同虚设。
2、机构管理人员少，专业技术人才缺。一般乡镇城建办负责工程建设管理的所有工作，而编制仅为3-5人，与所承担的工作任务量相比，事多人少的现象一直存在。同时由于乡镇管理的层次低、单位小、条件不好、待遇不高等原因，有一些懂技术、会管理的人才留不下来。现在岗的工程建设管理人员，工作身份性质相当复杂，而大部分在编人员还不是科班出身，也未经过中长期培训班的培训，工程建设管理应具备的专业知识或管理技能相对缺乏。
3、承担管理任务重，实现规范管理难。随着缩少城乡差别、加快新农村建设工作的深入发展，乡镇工程建设的任务量逐年增加，一般乡镇的年工程量在3000万元至几亿元不等，项目管理的任务十分繁重。同时由于上级主管部门对乡镇项目管理重视程度不够，乡镇管理人员自身又标准不高、要求不严，加之受到几千年来地方习俗和传统观念的影响，对一些全新的现代规范化管理的认识不尽统一，所以乡镇在人员少，监管点多、面广、线长的情况下，政府投资项目管理确实难度很大，情况不容乐观。
二、政府投资项目管理模式的实践（以杭州市滨江区长河街道为例）
1、滨江区农转居拆迁安置房十五区块社区配套用房工程自建模式的实践
该项目系农转居拆迁安置房十五区块内社区配套用房，专门为农村居民举办红白喜事建设的房子，计划投资400万元，本工程占地面积848.5平方米,建筑面积1550.7平方米，建筑层数二层，建筑高度8.050米。该工程较小，实施难度不大，于是采用传统的自建模式。
项目招投标管理及合同管理。自建项目由业主负责整个工程建设的招投标活动，该工程预算超过50万元，需经财政审核工程量清单后进区招标办招标。整个工程进行招标活动多次，包括设计、监理、主体工程、电力配套招标。其中主体工程、监理进行公开招标，设计、电力配套工程根据相关文件进行直接发包。本工程共签订各类合同4个，总金额358.1633万元，其中设计费用14.8040万元，占工程总造价的4.13%，监理费用10.5186万元，占工程总造价的2.94%，主体工程建设费用318.4168万元，占工程总造价的88.9％，电力配套费用14.4239万元，占工程造价总的4.03％。街道建立了一系列合同管理制度，主要有合同资金拨付会签制度、工程变更联系单制度等。
工程施工过程管理。由街道派工程师监督、跟踪、诊断项目的实施过程，协调设计单位、施工承包商、供应商的工作，具体进行工程的质量控制、进度控制、造价控制、安全生产与文明施工管理等工作，保证施工有秩序高效率地进行。对于质量控制，街道工程师审核相关技术文件、报告和直接进行现场检查或必要的实验等，特别是隐蔽工程每项必验。施工进度控制就是不断地编制和调整施工进度计划，因此要求施工企业项目部对施工组织设计中的网络计划不断地进行修改、调整，使其总工期接近合同工期，在工地例会上，要求项目部通过各种措施，包括施工方案修正、改变、增加作业班次和施工人员等措施，加快施工速度，我方给予必要的协作和提供各种方便条件。造价控制方面，最主要是工程变更管理。为规范工程建设中的变更行为，节约工程造价，建立了以下几方面制度：一是现场踏勘制度、二是开会审查制度、三是工程变更联系审批制度。
街道中小型项目基本上采用传统的自建模式，该模式的优点是：街道工程管理人员直接深入现场，对现场情况比较熟悉，对于工程建设中出现的各类问题能够及时的解决。但是自建模式对专业技术人员要求比较高，在多个项目同时建设的时候，街道专业人员配比就明显的不足。
2、火炬小区长一区块工程全过程委托代建模式的实践
关键词:政府投资项目;“代建制”
近几年,我国基础设施和城市公用事业建设发展迅速,在政府投资的建设工程领域试行的“代建制”项目管理模式得到了广泛地运用。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台后,明确提出了“对非经营性政府投资项目加快推行-代建制”。“代建制”在整顿建筑市场,提高政府投资效益等方面起到了非常重要的作用。因此明确“代建制”面临的问题并思考应对措施对提高我国项目管理水平和培育项目管理服务市场有深远意义。
一、“代建制”的基本概念
“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离,由项目出资人按照建设(使用)单位提出的使用与功能要求通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位(代建单位),委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业负责建设实施的组织管理工作,控制项目投资、保证质量和工期等建设全过程,项目竣工后交付使用人的项目建设管理制度。
二、“代建制”的主要作用
“代建制”实现了政府投资项目实施过程中“投资、建设、管理、使用”相分离,将内部委托关系转化为外部委托关系,采用多道环节的招标采购,创造了公平竞争的市场环境,大量减少了由政府专门组建项目管理机构对投资的项目实施进行管理所付出的成本,并且实现了项目管理机构的专业化,有利于提高工程建设整体的管理水平,更好地发挥项目的投资效益,保证了工程的质量。“代建制”在透明公平的环境下进行招投标,使项目的投资者和建设者相分离,能够从机制上隔离行政权力与市场资本,增加了腐败的成本和风险,有助于遏制腐败。
三、当前政府项目“代建制”存在的问题
第一,对“代建制”认识不够深入。一些部门和单位对“代建制”缺乏正确、全面的认识,导致在建设活动中,没有实际的对工程的管理决策权,预期的“建、用”分开的局面无法实现,使项目管理出现混乱;另外,“代建制”应实行全过程、全方位、整体化和系统化的代建管理。
第二,代建主体不能适应“代建制”的要求。大部分代建单位都隶属于政府部门,使“代建制”出现了行业保护主义、地方保护主义现象及政企不分、产权不明的现象,使得市场化运作不能正常进行;目前代建机构普遍规模较小,核心竞争力不足,从业人员素质不高;一些代建主体为了自己的利益,片面压低投资,降低施工标准,严重影响了政府投资项目的建设质量和投资效益。
第三,“代建制”相关法律政策和管理体系不完善。实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建人,用经济合同以及法律手段来约束代建单位执行合同约定的代建任务。在我国政府投资项目“代建制”中,存在诸多法律和政策的缺陷。同时,关于“代建制”相关管理体系还不健全。欠缺代建主体的责任追究机制,代建单位的利润机制缺乏激励性,降低了代建单位的能动性。
四、对“代建制”发展的几点建议
第一,加大宣传教育,深入了解“代建制”。相关部门应加大宣传和教育力度,使项目参与各方了解“代建制”的各种要求。政府投资项目投资各方应真正了解“代建制”在项目管理中的巨大作用,认识到推行“代建制”是政府投资体制改革进一步深化的必然趋势,纠正不规范的代建行为,推动“代建制”的健康发展。
第二,深化体制改革,建立现代企业制度。实行“代建制”需要代建企业引入政企分开、产权明晰、管理科学、自主经营的现代企业制度,采用合伙人或股份制的形式对企业体制改革,深化企业的人事制度改革和分配制度改革,加强企业员工的凝聚力,才能够适应未来社会发展的需要。
第三,加强人员素质,增强企业核心竞争力。应有完整的人员聘用、考核激励和培训计划,相关部门应建立相应的专门培训机构,增强企业核心竞争力,拓宽代建服务的范围。
第四,制定有效制度,培育发展代建主体。应不断培育具有专业管理水平的代建单位并对综合实力较强的单位重点加以扶持,建立代建单位的业绩档案,完善对代建单位绩效的考核办法,加强政府对代建单位的动态管理。应从政策和资质管理上,鼓励阶段性工程承包企业和中介咨询机构组建适应工程项目管理社会化、专业化、规范化、国际化的咨询机构。同时,要下决心裁撤政府所属的工程建设管理机构,并限制组建基建办类似机构,切实使代建制单位企业化。
第五,健全法律法规,创造良好制度环境。有关部门应尽快制订统一、完善的代建制法规,明确代建单位的法律地位、代建项目范围、代建单位资质和选择方式、相关单位权利、责任等,规范各方行为和相互关系,制定完善与代建管理办法相配套的各项规章制度,为代建制的规范运行创造良好的制度环境。还应制定建设项目代建管理费指导性标准和对应的取费以及代建合同的标准范本,以此规范代建行业,明确规定合同各方的权利和责任,提高代建单位从事代建制项目的积极性,提高代建管理整体水平。
五、结束语
当前,项目管理“代建制”还处于初级阶段,与快速发展的市场经济还有很多不适应的问题和矛盾,从理论到实践都需要不断充实不断完善,“代建制”如何深入开展和有效运作是需要重视并认真深思的问题。
参考文献:
1、张伟.政府投资项目代建制理论与实施[M].知识产权出版社,2008.
2、徐艳.政府投资项目代建制模式研究[J].建筑经济,2004(2).
【关键词】 代建制弊端解决对策
中图分类号：F293.33 文献标识码：A文章编号：
一．研究背景
在我国，政府投资项目的概念是随着我国改革开放和市场经济体制的逐步发展形成的全新概念。近几年，由于国家实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长，政府投资建设项目逐渐扮演了重要的角色，这也需要一个好的管理模式促进它的快速有效地发展。长期以来，我国各级政府对直接投资的项目多实行“财政投资、政府管理”的单一模式，即“建设、监管、管理、使用“四位一体”的模式，该模式给我国的政府直接投资带来了具有特定色彩的弊端，比如：责任约束不力导致资金浪费严重，监督管理不力导致腐败现象屡禁不止等。这些问题给我国的经济建设和体制改革造成了阻碍，引发了巨大的社会财富浪费。
随着市场的发展、社会的进步、地方政府在改革政府投资项目建设的实施中涌现出了各种创新模式。在各种备选的改革方案中，代建制已经在相当多的地方获得了包括政府在内的社会各界的认同，逐步被看作为改革的方向。
二．政府投资项目代建制的概念和发展历程
“代建制”，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责对非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，项目建成后交付使用单位的制度。
2004年7月25日国务院正式的《关于投资体制改革的决定》，提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施。”这是国家第一次以法规的形式提出对政府投资项目推行“代建制”管理模式的规定。
三．政府投资项目代建制的意义
代建制作为一种新的非经营性政府投资项目管理方式，在相当程度上成为我国弊端丛生的旧的政府投资项目管理方式的替代措施。代建制的现实意义在于：
1)代建制的实施有效控制“三超现象”，防止项目建设过程中腐败现象的发生。代建制的实施打破了现行政府投资“四位一体”的模式，使各环节彼此分离、互相制约，在一定程度上制止了项目实施中普遍存在的超规模、超标准、超概算的“三超现象”。代建单位则在透明情况下进行投标，公开、公平、公正的定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中腐败贪污事件的发生，对工程建设领域的反腐倡廉工作带来了一定的好处。
2）代建制的实施有利于建设管理水平的提高，管理理念的创新，使项目管理更快与国际接轨，适应WTO这个国际化大家庭。代建制使项目的投资者和工程的建设者相分离，促使我们的管理水平和管理理念不断更新，更加符合国际惯例的操作，不断地趋向国际化，融入全球市场。
3）代建制有利于政府职能的转变，规范投资管理，真正做到建管分开。实施代建制，有了专门的建设代建单位，政府就可以精简基建处，削弱政府的项目管理职能，政府作为投资方，在建设过程中会受到建设合同的约束。同时项目使用者变为项目监督执行者，这样有利于投资项目的顺利进行，做到建管分开。
四．代建制实施过程中的问题和弊端
代建制逐步成为我国政府投资项目建设领域广为推行的一种项目管理模式，也取得了一定程度的成功。这并不意味着，实施了代建制就能够避免工程建设本身具有的各种风险。在客观上出现了一些不容忽视的问题。
代建制相关法律法规不健全，缺乏法律保障。
在我国，代建制虽然体现在国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》，但涉及政府投资的法律法规，相应立法空白，管理办法尚未及时出台。如代建单位的资质谁来认可，项目法人制在代建实施过程中如何体现，水位工程质量负责均不明晰。
2）代建队伍综合素质不高，代建市场尚未成熟。
目前的代建队伍，大多专业水平较高，而综合协调管理能力相对较弱，特别是缺少懂经济、懂管理、懂法律等复合型人才。同时，参与代建的单位政企不分。产权不明、责权不清的现象依然存在，导致代建制推行中不完全的市场竞争现象的出现，影响代建市场的健康发展。
3）业主的观念没有完全转变，“建设”和“运营”没有真正分离。
实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但有些使用单位为了部门的利益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，而是不履行应承担的责任；或是不愿放弃自己的权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位的正常工作。这样做不仅影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。
六．完善代建制的对策和建议
代建制是政府投资体制改革的方向，也是实现政府投资专业化管理的有效方式，试点阶段难免会出现许多的问题，但只要认真探索，进行合理的制度设计，代建制一定会发挥出其预期效果。
1）加强法规建设，完善代建制相关的法律法规。
代建制的法规建设，严重滞后于实践，特别是缺乏权威的全国性指导法规，应尽快完善代建制的法律法规，以法律形式确立代建单位建设阶段项目法人的法律地位，代建制的适用范围和实施程序，明确代建单位与投资方、使用方的关系，从而避免投资方、使用方越权干预代建单位正常项目管理工作的行为发生。
培育专业性、综合性的工程管理企业。
我们应在政府的支持和指导下，通过各种形式，依靠市场竞争，尽快培育和发展一批专业化、实力雄厚、有强大竞争力的项目代建公司，这样不但可以满足国内代建市场的需求，也能走出去参与国际工程管理的竞争。
3）转变业主观念，加强代建工作实施过程的监管
通过宣传和试点的示范作用，让业主们真正了解代建制在项目管理中的巨大作用，以此来推动代建制的健康发展。同时，还应明确对代建工作实施监管的具体主管部门，对代建项目的招投标、合同签订及执行进行必要的监控，及时发现和纠正代建项目具体实施过程中出现的问题，保证项目的正常实施。
七.结束语
代建制的成败重点在于制度的建设，关键在于项目代建单位的素质、经验和责任心。对于政府投资项目实施代建制，我们也要不断地摸索，发现并解决在实施过程中存在的亟待解决的问题，使代建制持续健康稳定发展，从而促进经济社会又好又快发展。
【参考文献】
[1] 张日旭，府投资项目代建制理论初探[J].当代经济，2008，l(10).
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关键词:政府投资项目;代建制;管理模式
中图分类号:F293文献标识码:A文章编号:16723198(2009)23003502
1问题的提出
政府投资项目是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会的文化、生活的需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券,向证券市场或资本市场融资,利用外国政府赠款,以及行政事业性收入所兴建的固定资产投资项目。在我国传统的计划经济体制下,政府充当着唯一的投资主体的角色,将投资高度集中在其行政控制之下,使政府成为推进国民经济发展的主要动力。20世纪80年代初,我国开始了以市场经济为主导的经济体制改革,国家对计划经济体制沿袭下来的政府投资管理体制暴露出的许多弱点和弊端,如效率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等等,进行了一系列改革,打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。
目前,受世界金融危机影响,在外需疲软不断加剧,内需潜力亟待挖掘的现状下,我国出台了一系列刺激经济增长的政策。国家实施积极的财政政策以扩大内需,政府投资数额急剧增大,今年中央政府投资总额达9080亿元。所以如何解决代建制实施中存在的问题,尽早对代建制这种建设管理新模式进行系统的分析和研究有着非常重要的理论价值和实践指导意义。
2传统政府投资项目管理模式及其弊端
2.1传统政府投资项目管理模式
(1)组建临时机构建设。这是一种最常用的传统方式。即从政府有关部门临时抽调人员设立工程指挥部或筹建处,负责人通常为政府部门的主管领导,当工程项目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种方式。
(2)自行组织建设。即由建设单位的内部处(科、室)自行负责组织项目建设,各行政部门(如教育、文化、卫生、体育部门)或一些工程项目较多的单位,多采用这种方式。
2.2传统政府投资项目管理的主要弊端
(1)项目超概算现象突出。我国政府投资项目的建设者、管理者、使用者都是国家同一机构,在建设实施过程中,往往从本部门利益出发,擅自扩大建设规模,提高建设标准,增加建设内容,导致投资难以控制。三超现象极为严重,多数都超过预算20%-30%,超过一两倍的现象也屡见不鲜。产生这一问题的根源就在于所有者(政府)与使用者(有关建设单位)的责任与利益相分离。在这种关系中,政府投资并承担风险,使用者只收益无风险,导致大量的建设单位不规范行为和“三超”现象存在。
(2)机构重复设置,管理水平低下。目前,大量政府投资项目是由建设单位组建项目管理班子。大部分建设单位(特别是行政事业单位)没有配备熟悉基建技术和经济管理的专业人员,为了某一项目临时组建的基建班子,这种管理班子通常是“大而全、小而全”,管理职位、人员设置复杂,管理人员的水平低下。工程建成后项目管理班子自行解散,导致业主的各项责任难以落实。工程建设中的经验和教训也难以总结和积累,只有“一次教训”,没有“二次经验”,造成社会资源的重复设置,浪费了大量的人力、物力和财力,并引发了大量的质量和安全问题。
(3)政府投资缺乏科学决策和监督评估机制。我国传统的政府投资项目体制以“审批制”为核心内容,政府投资的无偿性,和政府利益部门化及“长官”意志影响很大,政府投资项目的实施又能体现“政绩”,再加上政府官员本身又是“经济人”。因此无决策权力或者权力层级较低的地方政府或部门,将其主要精力用于“跑部钱进”,花精力跑项目、跑资金,却对争取到手的政府投资疏于管理,对项目实施的决策缺乏科学性。另外,政府权力寻租现象严重,政府官员利用自己手中的权力收受贿赂、,使得国家或者政府来承担巨额的投资风险,从而导致政府投资失败,“钓鱼工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”层出不穷,最终严重地损害了政府信誉和广大纳税人的利益。
3代建制的源起和发展
3.1代建制产生的背景
在特定的历史条件下,单一投资主体的投资管理体制对加快国民经济和社会发展发挥了积极的作用。但是,随着市场经济体制的建立,政府投资项目实行的“财政投资、政府管理”的单一模式,即“投资、建设、管理、使用”四位一体,开始暴露出许多的弊端,如“三超”现象,权力寻租现象,政府官员腐败问题等层出不穷,使得传统的政府投资项目管理模式到了非改不可的时候。对政府投资项目的建设实施方式进行体制创新,代建制就是在这种背景下作为一种新型的政府投资项目管理模式而出现和发展起来的。
3.2代建制的发展
代建制管理模式在中国源于厦门。从1993年开始,厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对政府投资项目实施建设,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步发展成为现在的项目代建制度。2001年7月,厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。上海从2002年起实行代建制,其核心为:实行政府投资职能与投资管理职能分离,投资管理职能与工程管理职能分离,从而切实转变政府职能,最大可能地发挥投资效益,提高建设管理水平。深圳市借鉴我国香港地区的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工务局,作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构,代表政府行使业主职能。其改革的总体思路为:按照“相对集中,区别对待”的原则。2002年北京市第一个代建制项目试点是回龙观医院项目,之后又陆续推出了北京市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等建设试点项目。国家发展改革委于2004年9月决定以中国残疾人体育综合训练基地建设项目为试点,实行中央政府投资项目代建制。
3.3代建制的管理模式
代建制在我国的出现已有十余年,目前全国有二十多个省市开始了代建制的试行和推广工作。到目前为止,已形成了三种不同的管理模式:以政府为主导、以社会为主导和介于二者之间的模式。
(1)模式一:政府专业代建公司模式,由政府组建或指定若干具有较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司,对指定项目实施代建,按企业经营管理。
(2)模式二:政府专业管理机构模式,由政府成立具有较强经济、技术实力的机构,按事业单位管理,对所有政府投资项目实施代建。
(3)模式三:项目管理公司竞争代建模式,政府设立准入条件,核准若干具有较强经济技术实力,有良好建设管理业绩并能承担投资风险的项目管理公司参与项目代建竞争,由政府招标选择较好条件的公司承担代建任务。
比较而言,模式一政府意愿虽然可以较好的实现,但由于代建单位事实上与政府还是一种行政隶属关系,市场化不够彻底,难以避免政府寻租行为的存在。模式二中代建事业单位以政府的身份出现,便于协调建设中的各种问题,代建事业单位是新设机构,实质上是政府机构的一种职能
延伸,是一种变相的行政性垄断。不仅增加了财政支出,而且使得其它市场主体失去了竞争项目管理的机会。一旦项目多,任务重,会导致管理力度和水平的降低,会降低政府投资项目的效率。模式三由政府设立准入条件,引入竞争机制,通过招标选择代建单位,可以避免制定做法的不科学性,也可以较好地避免“三超”的弊端。但是由于代建单位属于赢利性企业,在委托问题中由于信息不对称,会使得政府主管部门和代建单位之间存在道德风险的问题。
4代建制的完善措施
4.1制定完善代建制的法规政策
目前我国地方出台了一些代建制管理的暂行规定,各自为政,比较混乱,全国缺少统一指导规范。建议我国相关部门积极组织力量,尽快出台《政府投资项目代建制管理办法》,将代建制的基本框架建立起来。该办法主要内容应该涉及代建项目类型、代建项目工作程序、项目代建单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止、防止腐败条款等众多内容。从而为代建制的实施与发展指明方向。
4.2建立简单可行的承包商准入制度
为了有效地遏制承包商的舞弊行为,可以要求承包商在参与政府投资项目时,必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科。也可借鉴英国承包商资质管理模式,建立政府投资工程认可承包商名册,这样就可以减少业主对公司审查的工作,简化工作,节约费用。
4.3建立全面的绩效评估体系
为了更好地对项目建设进行全过程监控,实施评估代建单位的工作绩效、诚信行为,不仅对项目实施的前期、项目实施中进行有效地评估,更重要的是对项目完工后进行评估,并将评估结果作为今后代建单位招投标的重要衡量指标,建立起全面的绩效评估体系。
4.4加强政府监督
对于政府监督要做到内外结合,即内部监督是防止个人舞弊,外部监督是防止组织舞弊。要打破传统的重审批,轻管理,实现政府投资管理模式由被动的审批管理向搞好项目储备、前期研究和加强事中、事后监管转变,对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标,防止暗箱操作,权利寻租和政府官员腐败等现象,对公益性项目要实行“代建制”,对政府投资的重点项目要上网公布,让社会监督,真正做到“阳光化”。
参考文献
[1]张燕.政府投资项目代建制管理模式研究[J].工程与建设,2007,(6).
关键词：政府投资代建制项目管理
中图分类号：C93文献标识码： A
政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展做出了巨大贡献。但是，由于在项目管理方式上存在问题，政府投资建设项目“超投资、超规模、超标准”的"三超"现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。近年来，不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。这当中，比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行"代建制"。
一、项目代建制的概念
项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。我们现在所说的代建制则是指项目建设单位通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。
二、我国代建制发展历程及状况
长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下，一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行"代建制"试点，到2003年底实施了北京回龙观医院1号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。
三、代建制的优势分析
试点项目的建设实践说明"代建制"与过去的"自建制"相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显。
（1）项目决策更加科学深入实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。（2）项目管理水平和工作效率大幅提高代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。（3）项目控制得到真正落实代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。（4）竞争机制发挥充分作用代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。（5）有利于遏制腐败代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。（6）政府对项目的监管更加规范有力代建制可以增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。
四、代建制的一般实施程序
（1）组织实施程序政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施：（1）招标确定项目前期工作单位，由中标的项目前期工作单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段；（2）招标确定建设实施代建单位，由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段。当然根据项目的具体情况，政府投资项目也可以委托一个代建单位进行全过程代建管理。前期工作单位应在工作结束后约定期限内，向建设实施代建单位及使用单位办理工作移交手续。建设实施代建单位应在项目竣工验收后一定期限内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。 （2）资金管理项目资金由代建单位管理。代建单位根据实际工作内容和工程进度，提出资金使用计划。发展改革(或住建)部门将资金计划下达给代建单位，由财政部门直接拨付给代建单位使用。有关部门依据国家和地方有关规定，对政府投资代建制项目进行稽察、评审、审计和监察。（3）奖惩措施在政府投资代建项目的稽察、评审、审计、监察过程中，发现前期工作单位或建设实施代建单位存在违纪违规行为，发展改革(或住建)部门可中止有关合同的执行。由此造成的损失由代建单位赔偿,并在一定年限内限制该单位不得参与该地区代建单位的投标。项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如工程决算投资比合同约定投资有节余，代建单位可按合同约定提取一定比例奖励。
五、代建制对代建实施单位的要求
虽然全国统一的、规范的代建制的规定尚未出台，但是其它实行代建制的地区对代建企业（项目管理企业）提出了较高的要求：
（1）北京对代建单位提出了提供履约保函的要求
《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》第十八条规定：“《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定。”
（2）上海对工程管理公司提出了资质要求
《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》第十五条规定：“工程管理公司应当具有征地拆迁、招投标、施工监理、造价咨询、发包、工程咨询等资质证书。暂不具备的，经有关部门批准后，可以与有资质证书的相关单位实行合作，并以工程管理公司名义对建设工程项目实施管理。”
（3）重庆对代建机构提出了严格的资质要求
《重庆市政府公益性项目建设管理制暂行办法》第七条规定：“具有下列条件可以向市建设行政部门申请取得机构资质：具有综合甲级工程设计资质，或者综合甲级监理资质，或者本专业施工总承包一级以上资质，或者综合甲级工程咨询资质；具有相应资产；具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；具有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程建设管理的经验。”
（4）海南对代建单位提出了资质要求和提供履约保函的要求
《海南省人民政府投资项目代建制管理办法》第六条规定：“代建单位应当具备下列条件：具有独立法人资格，并为自负盈亏的经济实体；具有综合甲级工程设计资质，或综合甲级监理资质，或本专业施工总承包一级资质，或综合甲级工程咨询资质；具有与同类工程建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；具有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程建设管理经验；具有与项目相适应的资金实力。”第九条规定：“代建合同签订后，代建单位应当向项目法人缴纳项目总投资10-30％的履约保证金，或出具同额度的银行履约担保函。”
六、实施代建制工程项目管理行业总体特点
我国代建制工程项目管理作为工程建设领域新开辟的行业，目前处于刚刚起步的阶段，尚未成熟，呈现出以下特点：
（1）国内没有形成统一的行业市场，区域性强
工程项目管理的出现与代建制的推行直接相关，而各地政府推行代建制的理念都不尽相同，代建制的原则、做法、效果之间的差异还是相当大，再加之工程项目管理企业大都与相关政府部门存在裙带关系，自然形成一种地方保护主义。未来一定时间内可能将继续延续这种区域垄断。
（2）行业竞争日趋激烈，存在大量不规范操作
在相关政策的鼓励下，国内不断成立新的项目管理公司，原有的一些咨询公司如设计、造价和监理也在考虑或者已经着手成立项目管理公司。随着代建制的推行和国家项目管理政策的进一步明朗，将会涌现出更多的工程项目管理企业。
各地多样不一的项目管理模式，以及建设领域长期存在的各种不规范操作，使得项目管理市场缺乏应有的规范和透明度，市场环境恶劣。例如，项目管理招投标过程中还存在不少“暗箱操作”的行为，业主和项目管理企业的关系在很多地方仍无法理顺。
（3）工程项目管理企业的来源广泛，优劣势差别较大
现阶段的工程项目管理企业大多来源于设计单位、监理公司、招投标公司和建设单位四种性质的企业，因而，行业的服务水平良莠不齐，各企业的优劣势差别较大。如表一：
表：工程项目管理企业来源及优劣势比较表
原有性质 现阶段性质 优势 劣势
设计单位 项目管理公司 设计力量 招投标、合同管理、现场管理
监理公司 项目管理公司 技术、现场管理 设计、合同管理
招投标公司 项目管理公司 招投标管理 技术、进度控制等
建设单位 项目管理公司 技术、现场管理、融资能力 设计、合同管理、招投标管理
从表中可以看出，国内的工程项目管理公司大多数是半道出家，有些是从设计单位转换而来，对于它来讲设计力量也许比较强，但是作为项目的招投标、合同管理、现场管理方面很薄弱；有些是从监理单位转换而来，对于它来讲施工阶段的项目管理比较强，但是作为项目的设计、招投标、合同管理方面比较薄弱；更有些是从招投标单位转换而来，它的技术方面及进度安排方面比较薄弱，没有一个很完善的体制和班子。
（4）工程项目管理企业尚未形成全过程综合服务能力
从服务内容上来看，通过与国外同类企业在服务内容上比较，我们可以看到国内外企业的差距,国内项目管理企业尚没有完全具备项目全过程管理所需的服务能力，在综合服务能力方面还相对滞后。
七、完善政府投资项目代建制管理模式的方式
（1）理顺政府部门和项目管理公司之间的关系
对于各地兴起的项目代建制，一些咨询机构担心会出现新的垄断和腐败。原因在于，项目管理公司（代建实施单位）可能是相关政府部门的下属单位，由于建设单位和代建单位都具有垄断性，项目管理公司市场化水平低，使得代建管理模式缺乏激励和约束机制。目前我国的代建实施单位部分隶属于政府部门,虽然根据政府体制改革的要求，代建单位正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在,由于代建实施单位与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大的阻碍代建制发展，对代建单位的长远发展相当不利。其他咨询单位根本无法介入其项目代建市场,这种状况背离了实行代建制的初衷。
（2）完善法律、法规制度的建设
实行代建制目的在于通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。事实上，委托代建项目完成后，建设、使用单位，仍可能要面对工程质量和使用功能缺陷的投诉。建设单位通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移。同时业主也没有赋予代建方真正的权力，代建方由于没有明确代建职责、管理范畴和有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时由于部分建设单位在项目建设过程中对代建方的方案、管理方式指手画脚，甚至亲自指定施工单位和材料供应单位,代建单位丧失其对项目建设过程的管理职能,对建设工程项目产生各种不利的影响。在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生，对于代建制度的顺利推行十分不利。为了实现政府投资工程投资、建设、管理、使用分离目标，需要确立代建制度的法律地位，明确代建方职责和的管理范畴。
（3）合理确定代建费管理模式的取费标准
代建制管理方式是对项目管理全过程实施的一种高水平管理手段，要求有相应的高智商、高技术、经验丰富的管理人才参与。但至今代建制管理费无明确的取费标准及取费下限，给推行代建制带来竞争上的无序，更易造成代建实施单位无法吸引高素质技术人才参与。另一方面, 代建单位虽然有建设经验，但却无法承担建设管理的经济责任,代建单位普遍规模偏小,要承担一个上亿、甚至是几十亿元的工程的建设管理任务，工程一旦出现亏损，根本无力承担赔偿责任。
【关键词】 政府投资 决策机制 探索研究
政府投资项目科学、民主地进行项目决策是保证项目有效投资和显现成效的根本，更是“稳增长”、“调结构”的重要支撑，从而实现“经济转型升级、城乡统筹发展、社会管理创新”。
一、健全政府投资项目决策机制的必要性
（一）健全政府投资项目决策机制是发挥政府投资职能的客观要求。政府投资项目即是实现政府固定资产投资活动的载体，在经济社会发展的不同阶段，随着发展现状和目标的不同，政府投资应当发挥的职能侧重也会不同，只有通过深入的分析，研究，进行一系列科学、民主的选择和决定政府投资行动方案的过程，才能使政府投资职能得到有效的发挥。
（二）健全政府投资项目决策机制是保障资源合理配置
的先决条件。与一般项目相比，社会和民众会给予政府投资项目更高的期望和关注，必须通过完善的项目决策机制，对项目安排、建设进行科学地论证，从源头上保证资源配置的合理性，避免浪费。
（三）健全政府投资项目决策机制是推动区域发展的现实需要。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品，但是在产业经济升级的转折时期，政府投资项目还担负着带动和引导区域发展重任。
二、当前我区政府投资项目决策模式存在的问题
当前我区政府投资项目决策模式是遵循“以规划定项目，从储备库中选项目”的原则安排计划项目，按照“建设单位申报，列入储备管理、开展前期报批，相关部门审查、编制年度计划，政府研究决定，人大审议批准”的程序进行决策。总结下来，存在以下主要问题：
1.项目决策的导向性不强，总体目标定位模糊。一是政府投资调结构的导向作用发挥不明显。大量政府投资项目投资，固然对改善环境起到了良好的效果，但由于建设时序上的不合理，挤占了产业发展的空间。同时，总体布局较为分散，重点投资领域和重点建设区域不够突出，集聚性和带动性不强。二是政府投资项目建设目标定位不准确。尽管我们在政府投资项目决策时，也制定了计划安排的原则和范围，但只是从建设管理的基本程序角度统筹考虑，缺乏一个清晰明确的总体建设目标。
2.项目决策的专业性不足，储备论证过程不够充分。政府投资项目储备管理相对粗放，项目前期论证不够充分管理模式相对粗放，只是有了一个先期申报管理的环节，还没有完全达到根本意义上的项目储备研究管理。对项目建设的必要性、可行性、建设成效的论证还不够充分、不够规范。
3.项目决策执行不够刚性，制度保障有待加强。按政府投资项目管理办法规定：可行性研究报告获批复的项目可列入政府投资项目储备库，而列入年度建设计划的项目应当从储备库项目中选取。但在目前决策过程中，项目在列入年度建设计划之前，只有60%左右完成了可行性研究报告批复；而最终列入年度建设计划的项目也并非完全来自政府投资项目储备库。
三、进一步健全政府投资项目决策机制的建议
余杭作为沿海经济发达地区的县市区，政府投资项目的投入应不再是简单的“量”的投入，而要追求“质”的提升，要立足区域实际，明确目标，准确定位，有效建设一批能够提高城市生活品质，完善城市功能、生产生活配套的优质项目。同时，面对资金、土地资源的双重压力，必须从全覆盖投入向分区域投入转变，集中力量，点轴状的圈层开发。
（一）构建政府投资项目决策体系
1.强化决策主体。区政府做为项目决策的主要主体，建立全区层面的政府投资项目审查领导小组，主要负责全区政府投资储备项目和计划项目的准入审查，研究和制定政府投资项目建设总体目标，研究和提出政府投资项目建设资源配置方案的总体意见，开展政府投资项目专家论证、公示听证的管理与指导工作，协调政府投资项目前期工作中的存在问题。区投资综合管理部门和专家库成员做为项目决策的辅助主体。主要负责政府投资项目日常储备管理工作，配合区政府投资项目审查领导小组开展准入审查的各项工作。专家库成员主要负责对我政府投资项目进行专业咨询研究，并得出相应成果，对今后政府投资项目建设方向和领域提出专业性意见，配合区政府投资项目审查领导小组做好项目准入审查工作。区人大常委会和社会公众做为监督主体。区人大主要负责对我区政府投资项目年度建设计划进行指导和监督。社会公众则根据余杭经济发展实际情况，从社会层面对政府投资项目提出建设性意见和实行监督。
2.建立决策机制。一是完善两大机制。即政府投资项目储备机制：要按照国民经济和社会发展规划、各类专项规划、区域规划及现阶段建设发展的总体目标提出项目规划，经投资综合管理部门组织专家论证和部门联审，通过后报请区政府投资项目审查领导小组审查，正式列入储备管理，政府投资项目建设要明确从储备库中进行选择。政府投资项目前期计划管理机制：政府投资项目列入储备管理之后，根据准入意见和咨询评估结果，分预备类和研究类下达前期工作计划，明确完成时间节点和工作任务，及时协调项目前期工作中出现的问题，加强用地与资金的要素保障，通过适度的考评手段促进项目前期工作进程与质量。二是建立三项制度。即重要项目预可研制度：对总投资规模较大，或对地区经济社会发展有一定影响的重要政府投资项目实行预可研制度，委托第三方专业咨询机构进行独立客观分析，提供决策咨询。重大项目听证公示制度：对有经济、社会、环境等方面有重大影响的项目向社会公众进行听证或公示，提高透明度，吸取合理化建议。政府投资绩效评价制度：选取部分有代表性的项目，对其建设全过程进行综合评价，查摆问题、客观评价、吸取教训、有效监督。
