时间：2023-08-29 16:44:42
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇防灾减灾救灾法律法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文关键词 指挥权 不确定性 话语权 对口管理 效率原则
现有法律法规将地震部门定行为“国务院地震工作主管部门”，抗震救灾的“牵头部门”、“业务主管部门”等，承担常态下抗震救灾指挥部的日常工作和应急态下的具体指挥工作，震灾发生后，作为抗震救灾指挥机构的成员，协同其他部门统一领导指挥协调各方救援力量和应急处置与救援工作。
应急态非常态，震后救援是三大工作体系的核心，指挥权是应急权的最一线应用，它的科学、理性行驶和统一、高效决策事关大局和生死，理应体现地震部门在专业指导和行业管理上的权威优势。然而作为灾害对口管理部门，地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的职能履行和它的法律地位不相称，发出的声音和它的法律地位不相称，履行应有职能多有掣肘，严重影响救援进度和效果。
常态下和应急态下地震部门的性质和职能都是法律确定的，但应急态下的法律法规须重视效率原则的把握，抓住《破坏性地震应急条例》的修改契机，完善地震法律法规、制度设计和安排，形成制度衔接，明确地震部门在管理体系中的法律地位、在指挥工作机制中的主要职能、职能行使方式和程序，增加地震部门的话语分量，确保指挥科学、决策高效、应对迅速，尽可能将灾情的高度不确定性置于可控范围，最大限度地挽救生命和损失。
一、明确地震部门对口管理地位的现实必要性
1.灾害和应急特点的需要。地震灾害的特点是突发性强、冲击力大、影响范围广，次生衍生灾害多，大地震的应急往往是全灾种的应急。地震应急既是一项有高技术含量业务管理工作，也是一项政治任务，地震部门的信息、技术、装备、队伍和管理经验等不断发展的软硬件优势充分展示出它在地震领域具备其他部门和行业无可比拟的权威优势和显著地位。
2.高度的不确定性的需要。震灾难预测，震后既要救人、防灾中灾，还要疏导、引导和指导各方非专业和专业、非官方和官方等救援力量，自然的和人为的不确定性叠加，要求指挥工作讲时效性、协调性和专业性，而只有地震部门才能更科学衡量应急处置与救援各种方案的利弊得失，保障相应措施利大于弊，得大于失，掌握实施公权力行为的手段与行政目的之间的比例关系，所以法律法规和制度应为其提供通畅的职能履行渠道。
二、目前的制度缺陷
地震法律法规和国家层面的政策和制度，包括突发事件应对法、防震减灾法、破坏性地震应急条例、国家突发公共事件总体应急预案、国家地震应急预案、国家十二五规划、国家综合防灾减灾规划等都充分肯定了对口管理部门的职责和作用，但由于时间、效力等级、制定主体等等因素，措辞不统一，导致地位和管理权限不明。模糊的立法和不系统科学的制度设计不利于各部门联合应急权力在分秒必争的抗震救灾中的高效运转。汶川地震和玉树地震等指挥管理中就暴露出指挥体系、运行机制多多少少存在多头管理、协调不畅等问题，影响救援进展和效果。
（一）突发事件应对法作为应急法律法律体系唯一一部综合性立法，规定了分类管理的应急管理体制，地震部门应为抗震救灾的管理主体
防震减灾法作为单灾种法律，通篇称地震工作主管部门，但涉及抗震救灾指挥部共计3条的规定中除需要地震部门承担指挥部日常工作外，只字未提其管理地位和权限，分则条文除预防和监测明确地震工作主管部门的职责外，规划和救援兼为“会同”职能。
（二）法律规定应急预案要明确应急管理工作的组织指挥体系与职责
根据国家突发公共事件总体应急预案规定，处置突发公共事件由“业务主管部门牵头”，但这与其编制依据中的“管理”措辞是有很大差别的。国家地震应急预案虽明确了中国地震局负责“管理地震灾害调查与损失评估工作，管理地震灾害紧急救援工作”，却缺少上位法的原则依据，其“指挥与协调”和“紧急处置”置于“紧急响应”中，取向不明。
（三）1995年的破坏性地震应急条例
是唯一一部规范震后事中应急处置和救援等行为的行政法规，它关于应急管理原则、机构设置和职责的规定，如统一管理、分级分部门负责的原则、防震减灾主管部门的用语、指导和监督的职能定位等等，已远远不能适应抗震救灾的实际需要。
规则的制定者或参与者都要将自己的意志表达出来，方能合法合理确定并提升自己在特定领域的地位。从社会学角度来说，话语是有秩序的，并非任一主体都可进入或准入某一特定的语言领域，话语权则是一种潜在的现实的权力，在地震话语领域，地震部门的客观条件决定了它当之无愧的引领地位。地震部门应当借助地震立法回归并提升自己在抗震救灾领域的话语权。
三、建议
以《破坏性地震应急条例》的修改为契机，通过综合性立法和地震单灾种立法、行政法规和应急预案的修订，形成制度衔接，确保地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的职能履行。
（一）单灾种立法要保持在综合性立法中的优势，明确地震部门的法律地位
1.地震应急往往是多灾种应急，在管理或主导的选择上，主导更切合实际需要。条文拟定上考虑精确表达这种价值取向，并将这种价值取向体现在指挥管理体系和工作机制中。特针对《防震减灾法》第5、6条。
2.抗震救灾指挥部在应急救援力量配置方案的制定中须以地震部门为牵头部门，体现其业务管理职能；应对大灾巨灾成立现场指挥机构则要体现其综合协调能力和社会管理职能，如成立抗震救灾总指挥部，则要突出其决策辅助职能。特针对《防震减灾法》第50、51条。
（二）行政法规根据法律规定，细化地震部门主要职能，并完善指挥工作机制
1995年的《破坏性地震应急条例》在“震后应急”一章中，用11个条文规定了17个部门和机构（国务院机构未改革前，包括抗震救灾指挥部和防震减灾工作主管部门）的职责，形同常态下职能拷贝，无主次轻重和协商协调。该条例目前正在修改，可以专章或专节的形式将抗震救灾各部门主要职能和指挥工作机制规定下来，其中地震部门主要职能可以条款形式出现。
首先，要明确震后抗震救灾指挥工作，并不是“谁指挥谁”，而是“谁科学、谁主导”，地震部门正确的决策建议和表达，应以其雄厚的技术能力支撑，以法律制度保障，方能主导决策走向。
其次，震后抗震救灾指挥工作主要是针对现场，现场管理包括救援管理、社会管理、新闻管理等，社会管理有包括了志愿者管理等，其中救援管理是核心工作。
因此，地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的主要职能应包括：主持抗震救灾指挥部的信息沟通会，将监测到的灾情变化和发展情况及时通报并作交流；提出针对性救援方案，对其他部门的救援方案有建议权和保留权；根据灾情程度划分责任区，与其他部门协商救援力量的分配、配合和衔接；为志愿者救援队伍配备地震专业人士作指导；与其他部门合力疏导各方救援力量等等。地震部门履行职能是业务管理能力和综合协调能力的体现。
再次，完善指挥工作机制可确保职能履行，现场指挥机构目的是应对大灾巨灾，对决策效率的要求最高，就以其工作机制的建立为例，如以章或节规定，要确定章节名称、内容和条文设计。
1.现场管理、现场指挥、现场联合指挥等名称。
2.指挥权行驶原则。
3.现场指挥机构组成和职责分工。强化地震部门信息沟通和救援方案建议保留权等职责。
4.决策方法、程序和时限。应对大灾现场复杂态势，联合指挥决策的果断和快速至关重要，程序的设定需简化并留有一定的灵活性。
5.不能决策的请示程序、时限、保留等。
6.责任，尤其是保留意见和保留措施的责任。
2009年刚修订实施的《防震减灾法》不可能再作大幅度修改，部门规章位阶低不能解决部门权力的协同使用，只有《破坏性地震应急条例》在位阶和操作上都有利于把握，既符合法律的原则性规定，又能增加实施性法规的可操作性和实用性。
国家地震应急预案应明确指挥与协调的重要性，根据法律法规继续细化实化工作机制的运行，强化预案演练，弥补现实不足。
1.专章或节“应急处置与救援”，明确指挥部和现场指挥的运作机制，行政法规指挥机构工作机制是依据和指导。
2.在灾后反思中，预案的可操作性和实用性总是遭到质疑。采取“冗余技术”制定预案是希望“预料一切危机”，但预案毕竟是“预设”或“预想”，再完备也不能完全应对灾情变化，但预案演练可强化部门间的合作，提高地震部门的综合协调能力，预案的修改也相对灵活，可考虑专条规定预案演练。
今年5月12日是我国第八个“防灾减灾日”。为认真贯彻国家和省、市减灾委通知精神，切实做好我区5.12“防灾减灾日”活动各项工作，增强全社会防灾减灾意识，提高市民群众自救互救能力。结合我区实际，制定本活动方案。
一、活动目的`
今年5.12“防灾减灾日”宣传活动的主题是“科学减灾、依法应对”。目的是进一步科学分析和研究防灾减灾重点工作任务，充分发挥科学技术对防灾减灾的重要支撑作用，加快科技成果在防灾减灾领域的集成转化和推广应用，加大防灾减灾科学知识普及力度，提升综合减灾能力。同时，要健全防灾减灾救灾法治，完善法律法规体系，坚持依法行政，普及防灾减灾法律知识。要通过开展一系列防灾减灾活动，将科学思维和法制理念贯穿防灾减灾救灾的全过程，促进国家综合防灾减灾“xx”规划任务的全面落实，有力提升防灾减灾救灾工作的科学化和法制化水平。
二、活动时间
5月12日是防灾减灾集中宣传日，5月11日至17日是全市防灾减灾宣传周，各街道办事处要以“科学减灾、依法应对”为主题，全面开展防灾减灾宣传活动。
三、活动内容
（一）开展防灾减灾科普宣传教育活动
宣传周期间，各街道办事处要根据实际情况和职能特点，组织开展防灾减灾日主题活动，重点以《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《森林防火条例》、《地质灾害防治条例》等法律法规及应急避险知识宣传为主。同时，要充分发挥科学技术对防灾减灾的支撑作用，做好气象水文灾害、地质地震灾害、生物灾害和生态环境灾害等各类自然灾害知识、防范应对措施的科学普及和宣传教育。5月12日当天，区宣传活动主会场设在时光公园，各街道办事处也可设立分会场。
（二）开展灾害风险隐患排查治理活动
要尊重科学，依靠法制，组织各社区开展灾害风险隐患排查，针对辖区可能发生的暴雨、洪涝、地震等频发易发灾害威胁，重点排查社区各类建筑和民房、学校、医院、生产经营场所、火车站、大型商场、影剧院、城市地下管网等人员密集场所和重要设施，摸清灾害风险隐患，开展灾害风险评估，对存在的问题提出整改措施并进行集中整治，进一步促进我区综合防灾减灾“xx”规划的全面落实。
（三）修订完善自然灾害应急救助预案
各街道办事处要按照全面推进依法治国的要求，尊重科学，依靠法制，进一步修订完善各类防灾减灾应急预案，并要结合预案要求分层次、分灾种、因地制宜组织开展防灾减灾综合演练，进一步提高本级预案的针对性和可操作性。
（四）做好防灾减灾日活动的宣传报道
各街道办事处要充分利用广播、电视、报刊、网络以及微博、微信等多种形式和手段，对防灾减灾日系列活动以及防灾减灾经验做法等进行宣传报道，大力普及防灾减灾知识及相关法律法规，营造良好的舆论氛围。
四、具体要求
各街道办事处要加强领导，精心组织，认真筹划，并根据职责分工和业务特点，制定工作方案，逐项抓好落实。全市5.12防灾减灾日宣传活动结束后，各街道办事处要认真总结活动情况和经验做法并形成书面报告，于5月25日前报至区民政局办公室。区民政局全面负责做好相关联络沟通和综合协调工作。
2021年防灾减灾活动方案
5月12日，是汶川地震**周年的日子，是国家法定的“防灾减灾日”，为切实增强全民应对地震灾害的应急处置能力，提高全民在发生特大地震灾害时从容应对和自救互救能力，最大限度地减轻各类灾害造成的损失，确保安全。根据省、市有关要求，经研究决定，于“5。12”防灾减灾日期间组织一次防震减灾应急演练活动。现将活动要求通知如下，请各单位按照方案要求认真准备和落实。
一、演练时间
20xx年5月12日（星期二）上午9：20开始，演练时间约30分钟。
二、演练地点：
阊江小学。
三、演练内容：
1、突发地震灾害时应急避险。
2、地震过后人员安全疏散。
四、参加人员：
阊江小学所有在校师生。
五、演练目的：
通过此次演练，使在校师生在遇到紧急情况时能够冷静应对，并按照正确的疏散线路安全快速的撤离，最大限度地保护在校师生的生命安全，特别是减少不必要的非震伤害。同时，通过活动的开展，进一步宣传防震减灾及应急自救知识，切实提高全民在突发事件下的应急反应能力。
六、演练组织机构设置
（一）防震减灾应急演练工作领导小组。
组 长：冯飘时
副组长： 胡育林、方芳
领导小组的主要职责：
1、在地震和其他灾害发生时，决定启动应急预案，指挥全校开展防震救灾应急工作；
2、指导督促有关单位做好演练准备工作。在演练时，负责各预定区域的疏散指挥工作；
3、负责及时向上级主管部门报告灾情及应对措施。
（二）防震减灾应急演练指挥部
总 指 挥：陶丽娟
副总指挥：陈刘杰（政府办）
指挥部主要职责：
1、对学校防震减灾应急演练实行具体的统一指挥领导；
2、负责及时修订演练预案，收集和分析相应的演练准备情况，提出演练的指导意见和具体保障措施，协调参演各部门工作；
3、检查、指导演练工作小组认真履行工作职责，并对演习情况进行讲评；
4、演练过程中，确保人员安全、物资充裕、信息畅通，并制定切实可行的紧急情况处置方案，保证顺利完成演练任务。
七、 演练流程
（一）9点20分，演练总指挥下达演练开始的命令。工作人员将放置在各区域的防灾警报器、扬声器鸣响，发出警报信号（防灾信号为鸣60秒，停30秒，反复两遍为一个周期，时间三分钟）；同时，设置在各建筑物内的电铃、消防警报也同时响起。校园广播也发出警报信号，并同时播放语音信息，内容为“全体师生员工请注意，学校发生紧急情况，请大家不要慌乱，听从指挥，迅速有序地撤离各建筑物，到预定避难集结地域（安全区域）集中！”；
（二）听到“地震发生”的信号后，每个教室的老师要指导学生用书包护住头部迅速躲在课桌下面，抱头，闭眼，掩护好身体。”
（三）当险情结束后，各建筑物内的疏散引导组迅速开启全部疏散通道，并通过喊话、广播等方式稳定人员情绪，消除恐慌心理，防止拥堵踩踏，积极引导师生员工采取正确的逃生方法，通过安全出口、疏散楼梯向安全地点疏散。
（四）全体师生员工在撤离各大楼后，全部在指定避难集结地域（安全区域）集合；
（五）所有参演人员在各避难集结地域（安全区域）集中完毕后，各避难集结地域（安全区域）负责人逐级向上汇报情况，情况汇总后由总指挥根据现场情况决定是否向120、119请求支援，并向县委、县政府报告此次地震灾害人员伤亡、财产损失和后续搜救受伤埋压师生工作等方面情况。最后，总指挥宣布“险情排除，本次防震紧急疏散演练圆满结束”。
演练结束后，总指挥现场对此次演练进行简要讲评，各参演单位分别进行总结。
八、演练注意事项
1、演练开始后，师生员工要认真按照规定的疏散路线进行有序疏散，不得在建筑物内滞留。演练指挥部将派出督查组对各楼进行专项检查，并将各楼滞留人员的'多少作为演练考评的重要指标；
2、演练时，楼层长（或学院指定负责人）要恪尽职守，稳定学生情绪，有序地组织学生迅速撤离；
3、学生在撤离过程中，要听从各楼层负责人的指挥，特别在楼梯口，不准推、拉、挤，动作要迅速而又不慌不乱，排成两列纵队，有秩序地前进，不能争先恐后、慌乱奔跑。下楼梯时必须走，在平地上可以有秩序地小跑，迅速转移到指定位置。如果有同学跌倒，要尽快扶起来，迅速撤离，确保演练过程中不发生踩踏的事故。各楼层负责人要在学生撤离后1分钟内检查校舍，确保无学生后撤离；
4、疏散引导人员要沉着冷静、反应灵敏，在疏散过程中要随机应变，及时处理突发事件，如发生演练意外事故，立即报告指挥部。
2021年防灾减灾活动方案
今年5月12日是我国第十一个防灾减灾日，主题是"提高灾害防治能力，构筑生命安全防线"。为做好今年的防灾减灾日各项工作，切实提高全校广大师生防范各类自然灾害的意识和自救互救能力，根据上级有关精神，特制定本活动实施方案:
一、指导思想
坚持以保障学生生命安全为根本，以提高学校预防和应对突发灾害的减灾能力为重点，全面增强师生的防灾减灾观念，切实提高师生的避灾自救能力，最大限度地预防和减少各类安全事故的发生，创建平安、和谐的校园环境。
二、活动主题
提高灾害防治能力，构筑生命安全防线
三、活动时间
2019年5月6日至12日（5月12日为“防灾减灾日”）。
四、活动领导小组
组长:马金龙 副组长:何常青 刘海邦
成员:全校教师及各班班主任。
五、活动内容
1.加强领导，提高认识。
要高度重视安全教育主题活动的开展，牢固树立“弘扬防灾减灾文化，提高防灾减灾意识”的理念，坚持以人为本，本着对学校安全工作高度负责的态度，切实把安全教育主题活动摆在学校议事日程上，作为学校安全建设的一项重要内容。
2.大力营造防灾减灾活动的浓厚氛围。
制定学校开展“防灾减灾日”宣传活动方案，明确活动目标、措施、方法等。
3.开展防灾减灾系列教育活动。
（1）国旗下讲话。
（2）以班级为单位举办一次“防灾减灾教育”主题教育班会。
（3）各班班主任通过班级微信群发放《业土小学全国防灾减灾日倡议书》。
（4）围绕“提高灾害防治能力，构筑生命安全防线”为主题，办一次安全手抄报，深入浅出地宣传防灾减灾有关知识。
（5）开展校园安全隐患排查和整改。
由校领导组织相关人员对学校的教室、宿舍以及校园周边环境进行一次全面检查，发现隐患及时整改，防患于未然。
（6）开展一次防地震疏散演练活动。提高师生应对自然灾害突发事件的能力。
六、活动要求
【关键词】防灾减灾 体系建设 综合防御 【中图分类号】X4 【文献标识码】A
河北省是我国受自然灾害影响最为严重的省份之一，自然灾害严重影响人民群众生命财产安全，已成为平安河北、富强河北和美丽河北建设的心腹大患。2016年7月28日在视察唐山时指出，“要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”。河北省要深入贯彻落实新时期防灾减灾指导思想，全面提升河北自然灾害综合防范能力。
河北省防灾减灾存在的主要问题
第一，防灾减灾组织和责任体系不健全。县（市、区）、乡（镇、街道办事处）政府及村（社区）等政府性机构防灾减灾职责和责任不健全和不落实；政府机关部门间的防灾减灾职责分工不科学不合理，同一灾种的防抗救不同环节分不同部门监管，同一源头的不同灾种也分不同部门管理，职权交叉重叠、缺位漏项，推诿扯皮、效率不高；政府防灾减灾公共服务事权不清、责任不明，保障不到位，特别是政府承担无限责任；社会法人主体、家庭和公民的防灾减灾主体责任不明确、不落实；社会组织和志愿者的防灾减灾作用没有充分发挥。
第二，防灾减灾法规标准体系不健全。我国尚需制定一部统筹各类自然灾害防范的防灾减灾基本法，亟需颁布《中华人民共和国气象灾害防御法》；现有的法律法规也需要根据新变化新要求加快修订；部分法规规章和规范性文件的内容不具体，缺少实施细则和监督落实机制，致使许多法定职责未能真正依法“落地”；分灾种和分领域的气象灾害防御标准体系尚未建立，与法律法规相配套的防灾减灾技术规程、规范和标准存有大量空白，且强制性和约束力难以保证；基层气象灾害防御应急预案的可操作性不高，宣传演练不够，缺乏跨部门、跨行业、跨区域的综合应急演练。
第三，灾害监测预警和信息等科技支撑能力滞后。现有气象灾害监测系统的探测要素、范围、精度、时空分辨率等方面尚不能满足精细预报、精准防范和风险管理的需要。水文、国土、生态、环境、交通、海洋等领域的气象灾害专业观测能力滞后，标准不统一，数据不能实时共享；灾害预报预警的精细化水平和时效性不够；省、市、县三级相互衔接、规范统一的气象灾害预警信息体系尚不健全，全网和精细灾害落区的“绿色通道”均未完全建立；纵向贯通、横向联动的灾害综合应急决策指挥系统尚未建立；公众自救互救能力不强，全社会气象灾害防御意识和能力亟待提高。
第四，灾害风险管理能力薄弱。各地对气象灾害普查、区划和灾害防御规划编制等基础性工作重视程度不够，灾害基本情况不清，风险不明；气象灾害防御工作尚未实现从重抗灾救灾向重防灾的转变，气象灾害风险评估、气候可行性论证和高风险单位气象灾害防御准备认证等有效的气象灾害风险管理制度尚不健全；应急防范和处置能力不足，各级党政领导干部的灾害防御管理与应急指挥水平有待提高；风险规避和转移机制缺失，气象指数保险和巨灾保险等气象灾害风险转移服务才刚刚起步，其能力和国际先进水平差距还很大。
践行防灾减灾新理念，构建新型气象灾害综合防御体系
树立“综合防灾、全民防御”理念，健全防灾减灾组织和责任体系。一是健全综合协调、科学高效的政府气象灾害防御领导和监督组织以及责任系统。参照水、旱灾害防御领导体制，政府主导在省、市、县三级政府和重点乡镇建立常态化运行的气象灾害防御指挥部和办公室；推进政府气象灾害防御责任向基层延伸，明确行政村、街道和社区居委会防灾减灾具体责任，对高风险隐患点实行安全责任承包制；明确和细化指挥部成员单位的职责分工，建立健全高效信息共享、联防联控、应急联动的综合防范制度。二是依法落实法人、家庭和公民的防灾减灾主体责任，推进全社会防灾和全民防灾。建立气象灾害防御重点单位公告制度，建立社会组织和志愿者参与防灾减灾等配套制度，调动社会力量参与防灾减灾。三是健全省、市、县三级气象灾害防御公共服务机构，明确各级公共服务事权和相应的财政保障机制。
树立“标准先行、依法防御”理念，完善防灾减灾法规标准体系。一是加快国家自然灾害综合防御和气象灾害防御立法，据此修订省级气象灾害防御条例。二是制修订政府分灾种气象灾害防御办法和实施细则。三是制修订各级政府气象灾害应急预案和分灾种应急预案，定期组织综合性气象灾害应急演练，提升气象灾害应急处置水平。四是按风险区划建立气象防灾减灾标准体系，重点加强灾害级别、灾害调查、风险评估、防御要求等领域的标准制修订。
树立“精准防范、科学防御”理念，强化防灾减灾科技支撑体系。一是强化致灾气象条件监测预报预警业务系统建设，与地方共建水文、海洋、交通、农业、环境和生态等专业观测系统，建立多部门实时共享的气象大数据中心。二是强化气象灾害风险评估预警业务系统建设，建立分灾种的风险预报预警业务服务系统。三是强化突发事件预警信息综合系统建设，建立预警信息权威、全网及分区域机制，增强农村等薄弱地区预警接收能力。四是强化气象灾害应急指挥系统建设，建成省市县三级互联互通、部门联动的气象灾害防御指挥系统。五是强化气象灾害防御科普宣传系统建设，强化全民防灾避险科学普及。
树立“关口前移、风险防御”理念，发展防灾减灾风险管理体系。一是建立气象灾害调查、风险排查和区划制度，开展分灾种气象灾害风险普查，建成精细到乡镇的基础信息数据库。二是建立气象灾害防御标准和规划制修订制度，建立标准体系建设规划，明确执行清单和制修订清单。三是建立经济社会发展规划、重大项目气象灾害风险评估和气候可行性论证制度。四是建立重点单位和人员密集场所气象灾害防御准备认证制度，由政府主导开展认证工作。五是建立气象灾害风险分担和转移机制，纳入政府补贴保险和再保险机制发展巨灾保险服务。六是建立防御标准、措施落实检查督查制度，由指挥部成员单位联合开展落实情况检查，实施防灾减灾绩效管理考核，考核结果列入政府实绩、干部评优的参考依据。
加快实施“十三五”防灾减灾工程项目建设，提升气象灾害防御基础设施水平和科技支撑能力
实施“气象灾害监测预警工程”。构建全时空、立体化气象综合监测网络，提高中小尺度突发灾害监测能力；提高分灾种短时临近精细化预报预警业务能力，提高灾害预警的精准度；发展灾害调查、普查、区划和风险评估、预报业务能力，提高气象灾害风险管理能力；更新灾害应急、联动和指挥系统，提升应急处置防范能力；开展气象灾害防御示范工程建设，完善防灾组织、责任体系和法规标准预案机制，提高依法防灾管理能力。
实施“精细化气象预报服务工程”。建成气象大数据资源池，推进气象大数据云平台的社会化共享应用；完善精细化数值天气预报和灾害性天气监测预警系统，建立延伸期、月、季、年的无缝隙客观气候预报业务；建立城乡精细化公众气象服务制作系统，重点建设省市县集约的公众气象云服务平台，发展智慧气象服务支撑智慧城市建设；建设气象科普业务系统、资源共享传播系统和气象科普场馆，打造气象宣传科普资源品牌和基层气象科普示范工程。
实施“云水资源开发利用工程”。建设人影作业条件监测系统，提升对人影作业气象条件的监测识别能力；完善省市人影作业指挥系统，提高人影作业指挥协调能力；加快国家飞机增雨和科学试验石家庄基地和冀东、冀西北飞机人工增雨保障基地建设，在太行山与燕山山区、粮食主产区、黑龙港流域、冀北生态保护区新增山地催化烟炉和火箭发射系统，加强人影作业科技支撑能力建设，提升飞机、火箭、高炮和地面碘化银发生器联合立体作业能力，力争实现年增水50亿立方米目标。
实施“生态环境气象保障工程”。建成覆盖全省区域的环境气象综合观测系统，实现空气污染物扩散气象条件的连续实时监测；升级改造环境气象预报、预警业务服务系统，发展分县空气质量客观预报能力，建立应急减排效果检验评估业务系统，提高科学精准治霾气象保障能力。建立卫星遥感为主的生态监测评估系统，发展气候变化影响评估、气候可行性论证和气候资源监测、评估等业务服务，提升应对气候变化和生态文明建设的气象保障能力。
实施“绿色产业发展气象保障工程”。建设农业、海洋、交通、旅游、能源、商贸物流等重点行业和领域的专业气象监测站网及省市农业气象中心、省市海洋气象预警中心和京津冀交通气象中心，完善省、市、县三级农业气象预警系统和服务平台，完善3个市级海洋气象预警中心业务平台和精细化海洋天气预报预警系统，建立跨区域交通气象综合数据库和京津冀交通气象综合服务体系，建设集旅游气象综合信息数据库、服务产品分发于一体的省市级旅游气象服务平台，基本满足河北经济转型发展对气象服务的需求。
实施“气象‘一流台站’建设工程”。升级改造气象业务保障条件较差、基础配套设施不完善的气象台站，迁址建设气象探测环境不符合标准要求和难以长久保护的气象台站，重新建设不符合现代化气象业务需求的省气象台、影视中心、装备保障中心和资料档案馆等综合业务用房。切实改善基层台站环境，力争“十三五”期间实现全省气象台站100%达到“一流台站”标准，为气象现代化建设提供基础保障。
实施“冬奥会和冰雪经济气象保障工程”。建设冰雪气象综合观测系统、多维度精细化预报业务系统、气候条件预测及风险评估分析系统、冬奥会驻场气象台和冬季运动专项气象信息服务系统等气象保障系统，提高精细化天气预报预测能力、气象灾害预警能力、人工增雪作业能力、气象信息与新闻宣传能力，保障2022年北京冬奥会顺利举办。建设冀西北人工影响天气作业基地，加密布设火箭人工增雪装备和地面碘化银发生器，建成科学高效的冬奥会赛区人工增雪作业保障系统。
落实党政同责，完善气象灾害防御保障机制
强化党委和政府在防灾减灾工作中的主体责任。充分发挥防灾减灾结果导向和减少人员伤亡的刚性约束作用，将防灾减灾工作成效列入各级党委和政府年度目标考核体系，纳入各地安全生产和生态文明建设重点内容，将考核结果作为干部评先评优、选拔任用和问责追责的重要依据。
深化和拓展气象防灾减灾专项政府绩效管理工作。继续推动政府实施气象防灾减灾绩效管理，科学制定绩效考核指标体系，狠抓过程管理，完善督查考核机制，编制绩效评估报告，强化考核结果运用力度、问责力度与公开力度，持续改进工作。通过气象防灾减灾绩效管理，重点加强组织责任、法规标准、科技支撑、风险管理为主要内容的新型气象灾害综合防御体系建设。
健全与气象事权相适应的公共财政保障长效机制。落实气象防灾减灾双重计划财务体制，明确地方气象事权和支出责任，促进中央气象事业与地方气象事业的协调发展。完善财政对社会防灾减灾的支持引导机制，扶植灾害防御社会组织发展；开发政府和社会资本合作（PPP）模式，在防灾减灾基础设施、设备投资等领域，充分利用市场资源，不断扩大全社会对气象灾害防御的资金投入。
（作者为河北省气象局局长）
【参考文献】
关键词：城市绿地；自然灾害；规划；建设
中图分类号：TU98 文献标识码：A
在我国，有关防灾绿地系统规划、设计和建设标准研究严重滞后，一定程度上阻碍了城市防灾绿地建设的步伐。而随着自然灾害频发，在完善城市绿地系统的过程中，一些新建公园绿地开始重视防灾避难功能，但对这些已建和在建的防灾公园绿地在灾难真正来临时究竟能满足多大社会需求量、发挥多大功能、可有效运作多长时间等，决策者和建设者并不十分明确，各地方也没有相应的技术标准可以考量。
一、城市防灾绿地概念
根据《城市绿地分类标准(CJJ/T85-2002)》，城市绿地共分为5个大类：公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地。根据各种不同类型的城市绿地，其在城市防灾中所担当的角色也会有相应的差别，故本文中所论述的防灾避险绿地主要是《城市绿地分类标准(CJJ/T85-2002)》中有定义的城市绿地中，具备防灾功能的各种类型的城市绿地，并不是狭义上的防灾公园，防灾公园是防灾绿地的一个类型。基于以上的认识，在本文中所论述的防灾避险绿地是指“在各种城市灾害及其引发的次生灾害发生前、发生时和发生后，为了保护城市和城市居民的生命和物质财产、强化城市防灾构造、建立并完善城市及周边地区的防灾体系与能力而建设的起到减灾与防御工程、广域防灾据点、避难场地、避难道路和灾后恢复据点作用的城市各类绿地”。
二、城市防灾绿地规划的定位
城市绿地系统规划是城市总体规划的一个专项规划。防灾绿地体系规划是从城市绿地系统规划角度，对不同类型、不同地段、不同条件的绿地在非常时期的作用加以研究，建立防灾绿地体系，以寻求灾时绿地功能的充分发挥，是城市绿地规划建设成为提高城市安全性的有效手段。城市综合防灾减灾规划是城市总体规划的一项重要内容，其规划对策涉及城市的方方面面，以确保城市的安全。因此，城市防灾避险绿地规划应纳入城市综合防灾减灾规划之中，才能形成一个有机的整体。由此可见，防灾避险绿地规划应该是城市绿地系统规划的重要内容之一，纵向上与上位的城市总体规划要有很好的衔接、横向上与相关的防灾减灾专项规划要有充分的协调和融合，同时，它对于每一处避难绿地的规划设计具有指导意义。
三、我国现阶段城市防灾绿地规划建设的主要问题
1、对城市防灾避难绿地的认识不足
如今在城市建设实施过程中，管理者为求“政绩”，往往更注重的是当下的景观效果，并没有从战略高度和宏观整体上对城市绿地的防灾规划给予足够的重视。由于规划设计、建设施工、行业管理等领域缺少相关防灾避难的规范、标准，故规划设计人员从规划定位上很少考虑城市园林绿地所应有的防灾避难功能，且在具体实施层面上，有关城市绿地防灾避难的强制性标准极少，甚至基本没有。
2、适合用于防灾避难的绿地总量不足，分布不均
从整个城市绿地系统的角度看，我国绿地总量和人均绿地面积在全世界处于较低的水平，东西绿地面积失衡，尤其是大城市的公园绿地分布不够均匀，与国外人均绿地面积有很大的差距，达不到防灾避难的效果。我国人口众多，而随着自然生态环境的恶化，自然灾害不断发生，在自然灾害降临时，狭小的绿地空间远远满足不了居民的防灾避难需求。
3、城市防灾绿地配套设施及功能有待完善
长期以来，在绿化建设过程中，各管理单位在某种程度上都忽视了防灾配套设施的建设，大部分绿地都配备了灭火器等简单的消防器械，并未考虑到灾后绿地使用所需要的基础设施；在绿地功能定位上仅停留在美观、休憩、生态、文化的层面，并没有把防灾避难作为城市公园绿地必要和主要的功能。而防灾避难绿地必须具备主要应急避险空间及配套设施，此外对植物的品种的筛选、硬件设施建设也会有一定的破坏。
四、国外城市防灾绿地的发展
1、美国绿地系统中的防灾规划
美国于1871年10月9日发生了著名的芝加哥火灾，中心市区受灾面积达730hm2，导致10 万人无家可归。在灾后重建规划中，美国开始考虑建造防灾绿地系统，以绿地的开敞空间来分隔原先连成一片的市区，以提高城市的抗火灾能力。随后，美国著名的规划师和景观设计师奥姆斯特德在南部公园区的杰克逊公园和华盛顿公园设计中，规划了连接杰克逊公园和华盛顿公园的绿道，并用路中规划方法与思想，极大地丰富了城市绿地的功能，成为后来防灾型绿地系统规划的先驱，具有特别重要的意义。建一条连续的水渠连通了杰克逊公园的咸水湖和华盛顿公园的人工池，以起到疏导洪水的作用。芝加哥公园系统通过公园与公园路来分割建筑密度过高的市区，用系统性的开放性空间布局来防止火灾蔓延，大大提高了城市抵抗自然灾害的能力。
2、日本防灾公园体系的发展
日本是一个位于环太平洋地震带上的岛国，自然灾害频繁发生。为了解决城市化带来的众多问题，1919 年日本颁布了第1 部全国通用的城市规划法规《都市计画法》，其中，规定各城市必须将城市公园作为一项基础设施列入城市规划。1956 年，在日本政府出台的《城市公园法》中首次出现了有关公园建设必须考虑防灾功能的条款，在1973 年的《城市绿地保全法》中明确规定将城市公园纳入城市绿地的防灾体系; 1986 年又制定了《紧急建设防灾绿地计划》，把城市公园确定为具有“避难功能”的场所。1993年，日本在《城市公园法实施令》中，把公园提到“紧急救灾对策所需要的设施”的高度，首次把震灾时用作避难场所和避难通道的城市公园称作“防灾公园”。一系列的立法行为进一步提高了城市公园的防灾救灾功能，并把防灾列为城市公园的首要功能，进而推进了日本防灾公园体系的形成。
五、我国防灾绿地规划建设的优化对策
1、健全相关城市的防灾减灾的法律法规
近年来，随着社会经济的飞速发展和城市化步伐的加快，城市开发强度增加，使城市生态环境日益恶化。城市管理者开始重视城市绿地系统规划并考虑防灾的需要，全国上下陆续建设了多个应急避难场所。应急场所的数量固然重要，但如果没有一个类似日本《防灾公园计划和设计指导方针》的针对城市防灾避难绿地的行业标准，则很难将城市防灾避难绿地系统纳入城市安全的保障体系。当前，我国应尽快组织编制“城市防灾”相关法及有关城市防灾避难绿地的专项条例，各地方也应结合当地情况，相应地组织制定有关防灾减灾的法规，从而将城市防灾绿地置于更具操作性的法律法规的保护之下，以确保对城市防灾减灾具有重要战略意义的城市绿地不被各种城市建设所侵占等。
2、防灾绿地系统的构建
结合城市绿地的人口服务辐射能力分析，确定各级防灾救援绿地的数量、地点、规模，以及到达防灾基地的防灾路线，构筑结构合理、层次清晰、分布均衡的城市防灾避难绿地系统，以有效地提升绿地的避灾、救灾功能；预防灾后二次灾害的发生，保障灾后重建工作与城市复兴，减轻国民生命财产所受的侵害，并为各级各类具有避震减灾功能绿地的规划设计编制与建设作指导。在“防灾避难绿地”体系中，有暂时避难的邻里公园，也有避灾、救灾及灾后重建的大型公园，大小不同、布局合理的防灾公园在防灾、避灾、救灾及灾后重建过程中承担各自的任务、发挥不同的作用，形成一个层级结构合理、相互联系紧密的防灾避难绿地体系。而绿色通道是逃离危险建筑物、快速到达安全地带( 如防灾公园) 的快速通道。地震发生时，绿色通道的树木可以支撑倒塌的建筑物等，防止对市民的伤害，同时绿色通道又能阻止火势的蔓延，减轻次生灾害。绿色通道主要由防火树种组成交通道路，它将应急避难场所连成网络，具备便捷的出入、集散、停车等交通功能。
3、强化危机管理，变被动抗灾为主动防灾
关键词：地质灾害；综合防治；优化策略
中图分类号：F407.1 文献标识码：A 文章编号：[]
地质灾害会造成巨大的财产和人民损失，我国相当数量的地区处于地震威胁之中，有一半的城市处于地震烈度Ⅳ度和Ⅳ度以上，一半以上的处于基本烈度Ⅶ度和Ⅶ度以上，存在着发生破坏性地震的潜在危险。同时我国有多个省直辖市发生地面沉降，，地面陷落和地裂缝。
一、地质灾害的成因
1.地质基础和地貌条件是地质灾害产生的内因。地质灾害的产生是内、外力地质作用的结果，其中还包括愈来愈强烈的人为活动对地球表层系统的作用，既人为地质作用。地质基础和地貌条件是地质灾害产生的内因。一是地壳的稳定性，凡是地质构造复杂、构造运动活跃的地区，容易发生地质灾害。二是地层岩性与岩体结构特性。抗风化能力弱的岩石和断层面、节理面、裂隙面发育的岩体容易发生崩解破碎，为滑坡、崩塌、泥石流提供了物源。三是山地、丘陵和岗地坡度大，由于重力作用，物质容易发生崩塌和滑移。水文和气象条件是诱发地质灾害的重要因素。地表径流的发育程度对岩层、土层的结构影响很大，山地丘陵区流水的侵蚀、切割作用强烈，加大了地形高差和坡度，使岩土体的下滑力增大，平原区流水的堆积作用突出，泥沙淤积;地下水会削弱岩土体的抗滑力，降低稳定性;气温的剧烈变化会加快岩石崩解破碎;连续性降水和暴雨能够增加岩土体的自重，降低抗拉强度及抗剪强度，成为诱发地质灾害的重要因子。
2.人为地质作用力是地质灾害产生的外因。随着城市的迅猛发展，人为地质作用力愈加强大，特别是由平面开发转向空间开发，工程建筑活动和工业生产活动对环境地质的影响与日俱增，成为目前地质灾害频发的重要外因。在修建高楼大厦、铁路、公路、河道、地下洞室、地下管网以及在周边地区进行采石、采矿、修路架桥、挖渠建库时，不同程度地破坏了自然场地的稳定状态，导致岩土体的力学强度降低，从而诱发斜坡地质灾害或地面塌陷。人类在坡地边缘堆积的碎石、渣土和各种废弃物，增加斜坡的负荷，并成为崩滑流的物源，加快了斜坡地质灾害的发生。同时，废弃物堆积地带和垃圾掩埋场如果不加防渗处理，有害物质会造成地质化学环境恶化。随着人口增加和经济活动的加大，用水量剧增，如果过度抽取地下水，势必造成地下水水位下降，土层压缩，地面沉降。植被具有削弱降水强度、增加降水入渗、减少地表径流、加固土壤、拦蓄泥沙下泄的作用，在植被缺乏或遭到严重破坏的地区，降水的蓄渗和产流时间短，径流流速加大，侵蚀作用强，加快了斜坡地质灾害和洪水的发生。
地质灾害防治应遵循的基本原则
1.预防为主。地质灾害虽然是一种不可避免的自然现象，但及时采取预防措施，就能够在一定程度上削弱灾害的活动强度，减少灾害风险，降低灾害损失。
2.全面规划与重点防治相结合。应将防治地质灾害作为可持续发展的一项重要战略，制定全面的防治规划，确定主要灾害和次要灾害，有重点地组织防治，确保安全。
3.综合治理。地质灾害防治是一项系统工程，包括规划与指挥、监测、预报、防灾、抗灾、灾害评估、救灾、灾后恢复与重建、立法与教育、保险与基金、减灾科学技术等，需要调动各方面的力量，采取综合性的防治措施，才能实现预防灾害、减轻灾害损失的目的。
4.科学化和最优化。要加强地质灾害的理论研究，用先进的理论和技术指导减灾，推进灾害防治的信息化、科学化;同时要遵循经济规律，通过多种防治方案的比较，以较小的投入获取最大的效益。
三、地质灾害的综合防治优化策略
1.做好地质填图基础性工作。
组织开展地质调查，形成详细的地质图件，是防治地质灾害的基础性工作，也是制定中长期发展规划和战略决策的依据，开展有多学科参与的、综合的、全面而系统的地质调查，查清地层岩性和地质构造，逐步建立起地学信息数据库。通过对地质资料进行科学分析，一方面要对地质条件存在的风险进行评估，编制专题或综合地质灾害风险图，为防灾减灾提供指南;另一方面要研究不同历史时期地质条件的变化，建立动态变化模型，识别现展可能造成的致灾因子和数值，为地质环境监测提供指导。
2.加强地质环境的保护。
地质环境是人类发展生产、繁荣经济并赖以生存的物质基础。为有效地降低地质灾害的风险，必须改变不合理的生产生活方式，切实保护好人类赖以生存的地质环境。在制定建设规划时，应同步制定地质环境保护规划;在大型工程建设中要做好前期地质调查，尽量避开地下活动断层，在斜坡地带施工要确保边坡的稳定性;合理利用地质资源，防止滥采滥挖和过度抽取地下水，加强矿山环境恢复治理;降低“三废”排放量，提高绿化率、污水处理率和垃圾无害化处理率，防治地球化学环境污染。
3.积极开展地质灾害防治工程建设。
地质灾害的形成必须具备灾害体和承灾体，二者的结合决定了成灾程度。因此，防治地质灾害一是要控制灾害源，消除或减弱灾害体的活动能量，减少灾害威胁。二是对受灾体采取防护或避让等保护措施，使其免受灾害破坏或增强对灾害的抗御能力。针对崩塌、滑坡、泥石流、地震、地裂缝、地面沉降、洪水等灾害源，首先要查清灾害体的类型、性质、分布范围和活动情况，然后科学选择有效的防治措施，合理设计防治工程规模，以取得最优的减灾效果。由于自然的原因，像地震等一些地质灾害要完全制止是不可能的，因而人类必须立足于增强受灾体的抗御能力。在制定建设规划和工程选址时，要尽可能地避开潜在的地质灾害发生区;工程建设要根据本地区的基本烈度和抗震设防标准进行施工，提高建筑物的抗震防灾能力;开展对老城区旧房屋抗震性能的普查工作，并采取必要的加固措施;在铺设电力、燃气管线时，设置灾害发生时自控或人控减灾技术设备，尽量减少灾害的损失。
4.提高地质灾害监测预警能力。
建立地质灾害监测预报网络是减轻灾害损失的有效途径，应建立长期的灾害监测预警系统，运用各种现代科学技术手段，及时捕捉地质灾害临近爆发的特征信息，预测灾害的发生和发展趋势，为抗灾减灾做好准备。在加强灾害监测的基础上作出地质灾害应急预案，做好抗灾救灾准备，一旦灾害临近，有关部门能够及时向公众预警信息，疏散人员，组织抢险。
5.组织开展地质灾害评估和灾害发生时的各项准备工作。
地质灾害评估是抗灾救灾的重要依据，对减轻地质灾害具有重要意义。灾害评估是对灾害规模及灾害破坏程度的估测与评定，主要从经济社会的易损性和破坏损失两方面来进行，可分为灾前预评估、灾时跟踪评估和灾后评估。平时要做好灾害发生时的抢险准备工作，一旦发生地质灾害，能够根据预案迅速组织各方面的力量开展抢险救灾，及时发放救灾物资，开放灾民安置场所和应急通道，实施治安管理，保障信息畅通和能源供应。经过短期的紧急抢救之后，还要及时转入各项恢复重建活动，修复交通、通讯、供电、供水、供气等生命线工程，使经济生产和社会生活逐渐趋于正常。为减轻社会和家庭的负担，应积极推行灾害保险，设立减灾基金，及时向受灾人群和单位提供资金援助。
6.大力开展地质灾害宣传教育。
抗灾减灾宣传教育是提高全民减灾意识和社会减灾能力的重要措施。目前，民众对地质灾害普遍存在麻痹思想，认识不够，更谈不上防御避险。有关部门应通过媒体宣传、举办主题宣传活动日、咨询服务、课堂教育和专门培训等形式，向社会宣传普及有关地质灾害的成因、灾前征兆、避险自救、防灾救灾的各种知识，提高公众的防灾意识，使人们掌握避险逃生和救灾的方法，提高对灾害谣言的识别能力，树立战胜灾害的信心，积极参与到抗灾救灾的斗争中去。
7.落实和完善抗灾减灾法规。
利用法律、法规对地质灾害进行管理，其主要作用是指导和规范减灾活动，以一定的强制手段约束人们在抗灾减灾过程中的行为，保障各项措施的顺利进行，以实现既定的抗灾减灾目标，为提高人们的防灾意识营造一种社会舆论氛围。必须坚决贯彻执行有关法律法规，做到“有法必依、执法必严、违法必究”。同时根据抗灾减灾的需要，进一步完善有关的法规文件，为抗灾减灾提供法律保障。
8.强化地质灾害管理机构的职能。地质灾害管理在抗灾减灾事业中有着非常重要的作用，它可以动员各方面的力量，协调各方面的因素，使之各司其职，各尽其能，互补互助，从总体上提高减灾效益。地质灾害管理的主要内容包括地质灾害调查与勘察管理、监测预报管理、灾情评估管理、防治工程施工管理以及制定抗灾减灾规划与法规、推行抗灾减灾技术、管理和合理使用减灾资金等。建议尽快成立由地震、气象、水利、消防、卫生、劳动安全、民政等有关部门和专家学者参加的灾害管理常设机构，强化职能，全面负责抗灾减灾工作。常设机构平时侧重于灾害目标、抗灾减灾过程和项目管理，组织开展地质灾害研究、宣传教育、应急准备、灾害监测预警等工作;当灾害发生时，能够迅速地组织各方面的力量，有条不紊地开展抢险救灾工作。
参考文献
[1]肖和平，潘芳喜.地质灾害与防御【M].
北京:地震出版社，2000.
一、总体要求
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，全面实施“四大战略”，按照以人为本、促进社会和谐稳定的要求，统筹考虑各类自然灾害和灾害过程各个阶段，综合运用各类资源和多种手段，坚持预防为主、防御与救助相结合的方针，强化社会管理，拓展公共服务，加强基础设施与能力建设，努力依靠健全法制、依靠科技创新、依靠全社会力量，着力推进防灾减灾综合能力建设，为我市全面建设小康社会、促进经济社会又好又快发展奠定良好的基础。
（二）基本原则
——以人为本，科学减灾。以保护人民群众的生命财产安全为防灾减灾的根本，以保障受灾群众的基本生活为工作重点，全面提高防灾减灾科学理论与技术支撑水平，规范有序地开展综合防灾减灾各项工作。
——统筹规划，突出重点。从战略高度统筹规划防灾减灾工作，推进防灾减灾能力建设，着力解决防灾减灾领域的突出问题。合理安排重点防御工程建设，实现综合减灾的目标。
——预防为主，协同推进。坚持预防为主的方针，加强灾害风险调查、监测预警预报、工程防御、宣传教育等预防工作，坚持防灾、减灾和救灾相结合，协同推进灾害管理各个环节的工作。
——依法防灾，科学应对。健全并遵循有关法律、法规，尊重科学，充分发挥科学技术在防灾减灾中的作用，合理制定灾害防御方案，科学组织灾害防御工作。
——政府主导，社会参与。充分发挥各级政府在防灾减灾工作中的主导作用，建立以行政区域分级的灾害防御管理责任机制，加强各部门之间的协同配合，重视防灾减灾知识的宣传教育和普及，努力推进全社会共同参与防灾减灾工作。
二、总体目标
经过五年努力，全面提升综合防灾减灾能力，着力减轻各类灾害风险，明显降低因灾害造成的死亡人数和直接经济损失占全市国内生产总值的比例，切实加大对防灾减灾的投入力度。应对重特大自然灾害能力明显加强，城乡基层灾害设防水平、城市和经济发达地区的综合防灾减灾能力显著提高，全民防灾减灾知识进一步普及，防灾减灾技能和意识明显增强，灾害对国民经济和社会发展的影响明显降低，公共安全和社会稳定得到有效维护。
——提高能力。各县（市、区）建立减灾委员会。健全灾害应急救援指挥体系，完善灾害应急预案，加强减灾救灾装备和避灾安置场所、物资储备网络建设，形成统一指挥、反应灵敏、协调有效、运转高效的灾害应急救援体系。灾后恢复重建的基础设施和民房普遍达到规定的设防水平。广泛开展宣传，全民防灾减灾意识明显增强，创建一批国家、省级综合减灾示范社区，加快灾害信息员队伍建设，培训城乡灾害信息员5200名。
——加强预警。到2015年基本建成结构完善、布局合理、功能齐备、覆盖全市的灾害监测预报预警和应急处置指挥系统，动植物病疫监测预警系统，核辐射安全预警系统，灾害监测预警、预测预报、灾害信息与传播能力进一步增强，灾害监测覆盖到乡镇，灾害风险管理能力明显提高。
——降低风险。到2015年全市经济社会灾后可恢复性位居全省中上水平。将防灾减灾工作纳入经济社会发展规划并作为优先事项，在土地利用、自然资源使用、能源供应、城乡建设、适应气候变化、扶贫等相关规划中要体现防灾减灾的要求。保险在灾害风险管理中的作用显著增强，自然灾害保险赔款占自然灾害损失的比例明显提高。
——减少损失。到2015年全市80％的海塘、江塘（堤）、水库、山塘等水利工程防护能力达到国家标准，需要避让搬迁和治理的重要地质灾害隐患点基本得到避让或治理。全市各类灾害年均百万人口死亡数低于15人，力争年均因灾直接经济损失占国内生产总值的比例低于1.5%。灾害对经济社会和生态环境的影响进一步降低。
——增加投入。建立稳定和多元化的资金投入机制，拓宽资金投入渠道，提高全社会防灾减灾能力建设投入。提高受灾群众的救助水平。加大防灾减灾基础设施与重大工程、科学研究与技术开发、科普宣传教育的经费投入。
三、主要任务
（一）强化自然灾害监测预报预警能力建设
1.气象灾害综合监测和预报预警系统建设。根据市中小河流治理和中小水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理的需求，增加监测站网密度，优化地面自动气象监测，强化雷达和应急移动气象监测，加强近海海洋气象灾害、农业农村气象灾害、城市气象灾害和人居环境气象监测，发展交通、能源等专业气象灾害监测。建立多部门合作机制，形成相关部门气象灾害监测数据汇交共享平台。加强多源数据融合分析，建立网格化气象预报预警系统。开展气象灾害风险调查分析和风险评价，建立及时、准确、权威、畅通、有效的灾害立体监测预警服务体系。
2.防汛防台抗旱监测预警体系建设。加强水文、气象基础设施建设，扩大覆盖范围，优化监测站网布局，着力增强重点地区、重要城市、行政区界和地下水的水文测报能力，加快应急机动监测能力建设。建设覆盖全市的防汛防台抗旱综合信息共享平台，健全水利、气象、水文、海洋、海事、国土、环保、建设、卫生等部门密切协作的防洪安全、供水安全和水环境安全监测预报预警体系。
3.海洋灾害综合观测预警网络建设。充分利用国家、省已建、在建、拟建的海洋观测设施，以海洋产业集聚区、海防薄弱区、海洋灾害频发区为重点，构建我市的海洋灾害综合观测网。形成以市级监测预报机构为主，县级海洋站为辅的海洋预报体系。加快全市海洋灾害信息服务网建设，海洋灾害信息服务覆盖沿海市县，包括主要乡镇和社区，滨海旅游区、港口、海洋工程、标准渔港和其他涉海企、事业单位。
4.地质灾害监测与预警预报体系建设。对全市233处地质灾害隐患点按照分类分级管理要求，全部纳入监测网络，进一步完善群测群防和群专结合地质灾害监测体系。加快推进仙居县安岭乡徐村滑坡市级监测示范工程建设，推动专业监测进程。继续加大对重要地质灾害隐患点远程自动监测系统建设力度，实时掌握动态变化信息，提高地质灾害监测预报预警能力。加强部门间协作，建立健全部门联合的监测预警信息共享平台和短时临近应急联动机制。
5.地震监测台网和地震应急指挥技术系统建设。优化全市地震监测台网布局，积极推进立体地震监测网络建设，提高地震速报的准确性和时效性，提升地震前兆信息捕捉的有效性。推进大型水库、核电站等重大建设工程专用地震监测设施建设。在综合利用现有地震监测台网建设成果基础上，建设以地震应急决策反应数据库、灾情现场获取与上报、视频会议为主要内容的应急指挥技术系统。建立健全地震台网技术支撑保障体系。
（二）完善防洪减灾工程体系
6.河流治理和海塘配套加固。以“强塘固房”工程为抓手，加强椒江流域主要堤防加固建设，提升流域的防洪排涝能力。推进中小河流、山洪灾害易发地区小流域和山洪沟治理，优先对洪涝易发、人口集中、经济集聚、农田连片的河段进行堤岸加固和清淤疏浚，完成中小河流治理143.44公里。加固已建标准海塘，提高低标准海塘的防御标准，完善沿塘配套建筑物，巩固完善和提高海塘防御风暴潮的能力。完成海塘加固100公里。
7.病险水库水闸山塘除险加固和区域防洪排涝工程建设。深入实施病险水库、水闸和山塘除险加固，加强水库安全动态监测，及时消除安全隐患，完成病险水库除险加固70座。加快大中型、重点小型水闸除险加固和安全隐患严重的危险山塘整治。进一步完善城市防洪排涝工程体系，扩大工程保护范围，提高城市、产业集聚区及低洼地区的防洪排涝能力。加快沿海易受台风灾害影响地区的危旧房改造加固或搬迁，基本消除危房结构安全隐患。
（三）加强地质灾害防治
8.加强汛期地质灾害防御工作。各县（市、区）要根据地质灾害发生特点和降水趋势预报，编制年度地质灾害防治方案，重点做好隐患排查、值守和应急处置工作。落实地质灾害隐患点防灾避险预案和群测群防责任，一旦出现险情灾情，按地质灾害应急行动方案要求，及时启动相应的突发性地质灾害应急预案，立即撤离危险区人员，并开展应急调查，提出应急处置措施，避免群死群伤，最大限度减少灾害造成的损失。
9.推进地质灾害调查评价工作。开展县（市、区）农村山区地质灾害隐患调查和1:50000地质灾害详细调查，在地质灾害高中易发区的乡镇和人口集聚区、规划区开展1:10000地质灾害调查和勘查。启动地质灾害重点县（市、区）农村山区地质灾害隐患调查评价。
10.地质灾害隐患勘查治理与避让搬迁。因自然因素造成的威胁农村居民点的地质灾害隐患，要结合新农村建设、下山脱贫和农村危旧房改造工程，通过加强勘查治理、有序组织避让搬迁等途径妥善解决。对当年发生地质灾害点，要及时进行应急排险处置，消除险情；不能消除的，进行工程治理或搬迁避让。到期末，全市需要避让搬迁和治理的重要地质灾害隐患点基本得到避让或治理。继续做好地面沉降防治，以温黄平原地面沉降减缓率为考核重点，进一步完善我市地面沉降监测网络。
（四）加强生态系统预警监测
11.林业有害生物防治。加强重大林业有害生物防治，提高防灾减灾成效；加强监测预报，提高预测预警能力；加强检疫管理，提升检疫执法水平；加强防治公共服务体系建设，提高防治水平。进一步落实目标管理责任，创新防治机制，防范外来有害生物入侵，加大基础设施投入，重点建设林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾三大体系以及公共防治服务、重要生态区域的防控基础设施，形成完善的林业有害生物防控体系，将林业有害生物成灾率控制在4.8‰以下。
12.动植物疫情疫病监测。加强动植物病疫监测预警和控制体系建设，形成比较完善的重大生物灾害防控体系。建立和完善疫病监测预警、预防控制、防疫监督以及基础设施保障系统，加强农业植物检疫性有害生物监测，提高对口蹄疫、禽流感、红火蚁、香蕉穿孔线虫等重大疫情疫病的预警预报、快速处置能力。在对外开放口岸建立标准熏蒸处理库，确保外来疫情疫病得到有效处理，防止境外动植物疫情疫病侵入和蔓延。
（五）强化核与辐射安全保障
13.核应急与有害气体泄漏应急气象保障系统建设。加强核应急气象保障能力建设，开发核污染、有害气体泄露等气象应急响应模式系统，建立应急区域精细化风、温、湿以及降水等气象要素场的诊断模型、短时短期预报模型和核应急气象评价模型，建立核电基地特定应急区域基础气象信息数据库，完善核应急气象保障业务平台。
14.加强核与辐射污染源的监测管理和防治。推进核与辐射项目审批的能力建设，修改完善《市突发辐射环境污染事件应急预案》。举办辐射突发事件应急处置演练，验证相关预案的有效性和可操作性。加强辐射环境管理和放射源监控，完善放射源和射线装置的分级监管，配合国家加强对伴生矿开采的辐射环境保护，加强对重点辐射监管企业的监管，抓好重点核监管企业和场所历史遗留问题，防止群体性突发事件发生。
15.强化核与辐射安全保障。加强对突发核与辐射事件的前瞻性研究，增强相关工作的针对性；加强对核与辐射突发事件监测、处置能力的培训，进一步提高口岸一线工作人员的业务水平；在对外开放口岸（包括海港、空港、内陆口岸、国际邮件处理中心等）配置足够的核与辐射检测设备，充实核与辐射专业技术人员。
（六）加强灾害快速救援和应急处置能力建设
16.灾害应急预案建设。进一步修订市、县、乡镇、村四级预案体系，重点是乡镇、村（社区）级预案，完善预案的系统性，注重预案的操作性，增强预案的实用性，实现预案“纵向到底，横向到边”。加强救灾应急预案演练，建立救灾应急预案评估机制，通过认真组织开展应急预案演练，重点是乡镇、村（社区）级预案演练，评估预案的科学性和可行性，规范预案应急工作流程，提高基层救灾应急响应能力。
17.提升灾害救援救助能力。加强救灾应急队伍和减灾救灾技术装备建设，结合救灾业务特点，培育和发展“一队多用、专兼结合、军民结合、平战结合”的应急救援队伍，将公安消防队伍建成各级政府的综合救灾队伍，加强武警部队、医疗卫生救援队、矿山救援队等专业应急救援队伍能力建设纳入应急救援力量体系，充分发挥人民、武警官兵、公安民警、民兵预备役、红十字会和社会志愿者等在灾害救援救助中的作用。
18.提高基层防灾能力。加强基层灾害应急能力建设，进一步提高基层灾害防范意识和预警预报、组织协调和应急避险等能力。健全灾前应急准备、临灾应急防范和灾后应急救援等行动一致、反应迅速的应急处置与救援系统，做到信息畅通、协调及时有效。巩固基层防灾减灾救灾体系建设成果，进一步落实重要堤防、病险水库、地质灾害易发区等巡查预警制度，建立健全基层群防群治的长效机制。
19.避灾安置场所建设。继续推进城乡避灾安置场所建设，加大财政资金投入，制定规范化管理制度，确保避灾安置场所安全。全市基本实现县级有1所避灾安置中心，各乡镇、多灾易灾城乡社区有1所避灾安置所，实现总数500所，可容纳灾民30万人的目标，全市形成集减灾、避灾、物资仓储等功能于一体的避灾安置场所网络。
20.救灾物资仓储建设。加强救灾物资应急保障能力建设，编制规划，加大投入，优化布局，推进救灾物资储备库改扩建，丰富物资储备种类，全市基本形成功能齐全、布局合理、运行高效、保障有力的救灾物资仓储体系。重点推进多灾易灾地区救灾物资储备库建设，全市实现每个县（市、区）1个救灾仓库的目标。探索完善救灾仓储管理手段，实现市、县二级救灾仓储网格化管理。
21.灾害信息员队伍建设。加快推进灾害信息员职业技能培训和鉴定工作，落实经费和措施，分期分批开展灾害信息员职业技能培训和鉴定工作，切实提高灾害信息员的职业技能和业务素养，保障灾情报送准确及时。2013年前基本完成全市5200余名灾害信息员的培训和鉴定任务。
22.防灾减灾宣传教育。围绕国家“防灾减灾日”、“防汛防台日”等活动，建立防灾减灾宣传长效机制，创新减灾宣传方式，加强减灾教育基地建设，使防灾减灾宣传制度化、经常化，不断提高公众防灾减灾意识和自防、自救、互救能力。加快城乡“减灾示范社区”创建活动。重视城乡社区减灾工作，从城乡社区灾害应急预案编制、避灾安置场点设置、减灾宣传教育活动开展做起，不断完善城乡社区减灾基础建设，充分调动社区居民参与防灾减灾工作的积极性，切实提高社区减灾能力。
四、保障措施
（一）加强体制机制建设
成立市减灾委员会（具体名单附后），充分发挥减灾委员会的综合协调职能，建立各级政府减灾委员会的综合协调机制。加强防灾减灾政策研究，完善防灾减灾的上下联动、部门协同、分工合作的防灾减灾决策和运行机制，完善绩效评估、责任追究制度。加强信息资源共享，加快信息共享平台建设。建立健全市、县、乡镇（街道）三级综合联动、协同配合、科学高效、覆盖全面的灾害信息共享机制、灾害应急救助协同联动机制、救灾征用补偿机制，形成较为完善的综合防灾减灾体制和机制。
（二）完善法规体系
推进防灾减灾法规体系建设，依据国家法律法规制定和修订符合我市实际的防灾减灾有关法规、规章，将防灾减灾纳入法制化、规范化轨道。完善各类灾害应急预案体系，不断提高应急预案的科学性、可行性和可操作性。积极借鉴发达国家防灾减灾管理经验，推进我市防灾减灾管理工作走上依法行政、依法管理的轨道，保障防灾减灾管理工作有效开展。加强执法检查，落实责任，及时发现解决问题，总结推广经验，促进工作深入开展，做到有法可依、有法必依。
（三）加大资金投入力度
增加各级政府对防灾减灾资金的投入，使防灾减灾的投入与当地国民经济和社会发展同步增长，提高公共财政保障能力。完善防灾减灾项目建设经费分级投入机制，加强防灾减灾资金管理和使用，建立健全救灾和捐赠款物的管理、使用和监督机制。加强对地质灾害集中地区、连片贫困地区和农村地区防灾减灾基础设施支持力度。完善自然灾害救助标准体系。研究建立财政支持的自然灾害风险分散机制，探索通过多元化机制实现重特大自然灾害的经济补偿与损失转移分担。广泛动员社会力量参与防灾减灾，建立稳定、多元化的资金筹措机制。
（四）健全考核考评体系
各级政府和有关部门要高度重视防灾减灾工作，及时编制实施方案，明确任务，落实措施，切实做到认识到位、责任到位、措施到位、资金到位。各地要进一步强化防灾减灾综合决策机制，形成政府主导、部门配合、社会参与的防灾减灾工作机制，建立完善指标明确、评价科学的综合考核考评机制，将防灾减灾行动实施情况纳入各级政府生态建设考核体系。
（五）加强人才队伍培养
全面推进防灾减灾人才队伍建设，整体性开发防灾减灾人才资源，扩充队伍总量，优化队伍结构，完善队伍管理，提高队伍素质，形成以防灾减灾管理和专业人才队伍为骨干力量，以各类灾害应急救援队伍为突击力量，以防灾减灾社会工作站和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾人才队伍。加大灾害信息员队伍建设力度。
（六）加大科技创新力度
充分发挥科学技术在防灾减灾的支撑作用，提高我市综合防灾减灾能力。加强灾害成灾规律、成灾条件、灾害预警、风险评估、防御对策及应急处置等方面研究。加快防灾减灾科技创新与成果转化，使科学技术更直接地服务于防灾减灾。通过在关键技术领域的不断技术创新，大力提升灾害预警能力。
自2016年9月15日起，厦门市旅游局在旅游系统发起“行业自助互救，加快景区对外开放”活动，共发动局机关、旅游质监所、行业协会、旅行社、景区、导游等8000多人次开展灾后景区救援活动，力促成熟一个营业开放一个，缩短景区停业时间。市旅游局有关负责人表示，灾后重建是场持久战，接下来将继续按照省委省政府、市委市政府的统一部署，灾后重建和旅游市场监管并重，切实做好相关工作，确保今后旅游市场经营规范有序，同时进一步立足旅游供给侧改革，丰富旅游产品供给。
此次双台风过境带来如此大的影响，给厦门政府、旅游企业、居民以及潜在游客都带来较大困扰，应如何尽快恢复美丽鹭岛的昔日风光和海上花园的旅游城市品牌是一次重大的考验，基于此，笔者有以下几点思考。
一、政府角度
首先，旅游部门统一部署，完善旅游安全预警。完善预警胜过灾后补救，未雨绸缪胜过亡羊补牢，政府应更加重视气象预报与预警工作，将预防机制在实践中不断完善形成系统。预报和预警工作主要由国家气象局和地质调查局负责，前者主要负责天气预报和主要河流的流量水位监控，后者则通过密集的水文站网检测并分析水文数据。之后通过电视、网络、广播等媒体实时向公众传达。专门的气象服务电视频道和专业气象网站都要24小时提供有关服务；其次，政府相关部门出台扶持政策支持旅游景区、建筑企业，分别从财政、税收、金融方面对相关受灾企业给予扶持，助力相关旅游企业快速恢复灾后生产经营；再次，政府加强城市社区建设，增强社区恢复力。建立社区伙伴关系，使政府、社区工作人员、学校等力量形成合力，以推动社区防灾减灾的进行。对于一个经常受灾害困扰的社区，建立社区伙伴关系，将为长期落实社区防灾计划创造良好的基础；同时，利用政府的防灾救灾专家进行咨询评估，以社区内的灾害评估为依据进行计划制定和策略安排；推动建立“防灾型”社区，充分宣传，切实推广（可参考美国联邦紧急管理署管理办法），加强社区防灾救灾功能建设；与此同时，政府可以制定相关规章制度，推动建立相关法律，完善有关灾害保险法等法律法规。
二、旅游企业加强合作，提升安全防范能力
旅游企业之间要强化旅游安全预警和安全防范工作，加强气象、国土、通信等部分的合作，进一步畅通旅游安全预警和安全防范信息渠道，建立旅游综合信息平台，有效引导游客出行，完善旅游应急管理体系，提高游客满足度；组织相关商家、企业协会加入灾后重建，共同承担责任。譬如积极组织企业员工到辖区参与志愿服务，提供住所及相应物资接纳受灾群众等；旅游企业积极做好灾后恢复工作，抓紧修复受损的设施设备，确保市场经营规范有序，同时做好各类突发事件的应急处置准备，认真贯彻诚信经营、文明经营的要求，根据自身接待能力的实际情况，优化接待、服务方案并认真实施，进一步提升服务水平。
三、市民角度
灾害发生前，市民要提高对灾害预警的重视程度。很多人并不知道各种颜色所代表的级别，或者即使知道级别，也并不知道这个级别意味着怎样的危险性。因此，个人应急意识、应急知识和应急能力的培育显得尤为重要。组织参与防灾减灾演练，通过实施多种形式的公共教育提高人民的备灾危害知识，训练基本自救能力、安全消防、救援、医疗业务等，做到理论与实践将结合，加深个人对防灾减灾的认识，提高个人应急素质；灾害发生过程中，市民要保护人身、财产安全：远离树木、围墙、地势低洼处，检查门窗、阳台，备好水和干粮等。灾害发生后，疫病防治也进入了关键时期。市民应该配合做好自我防护和环境修复，减少患病风险。牢记吃熟食、喝开水和洗净手九字口诀，平时多关注这方面的科普宣传，来努力提高自我保护意识和自我防病能力，以防止传染病的发生。
四、旅游者
出行前周密计划，出行中增强防、减灾意识。对于外来游客，出行前要做好旅游计划，事先要对旅游目的地有充分的了解，制定旅游的时间、路线、膳宿的具体计划，带好必需的旅游物品。应尽量避免到受害严重的景区游玩，查看限行道路等，提前做好卫生、药品等方面的准备；在旅行过程中，要牢记旅游安全，尽量结伴而行，牢记安全事项。尽量做到文明旅游，任何时间、场合，都要自觉遵守公共秩序，自觉尊重当地文化，避免发生不必要的冲突。
渔业是我国国民经济中的重要行业，是农村经济的优势产业，同时也是高风险行业。加强渔业安全生产工作，对于促进渔业健康发展、保障人民群众生命财产安全、加快社会主义新农村建设具有重要意义。经过多年努力，我国渔业安全生产工作取得较大进展，但是由于渔业作业地点分散，个体生产经营单位众多，受自然环境因素影响大，基础设施和技术装备相对落后等，渔业安全生产形势依然严峻。特别是受水上海上生产运输活动日益活跃以及极端天气事件多发等因素影响，各类渔业安全事故时有发生。为进一步做好渔业安全生产工作，经国务院同意，现就有关事项通知如下：
一、总体要求和工作目标
（一）总体要求。深入贯彻落实科学发展观，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，全面落实渔业安全生产责任制，进一步加强安全管理和监督，加大投入力度，完善基础设施，改进技术装备，健全法律法规，不断提高从业人员安全素质和防灾避险能力，努力构建渔业安全生产长效机制，有效遏制渔业安全事故，切实保障人民群众生命财产安全，促进渔业经济安全发展。
（二）工作目标。到“十一五”末，扩建新建一批安全避风、配套完善的渔港，使全国海岸线平均200公里以内有一个一级以上渔港，能够为45%的海洋渔船提供服务；在重点渔港配备港口安全监控设备，建设海洋渔业船舶管理动态监控系统、渔船安全设备检测检验基地和渔业船员培训基地；使重特大渔业船舶事故得到明显控制，事故死亡人数比“十五”末明显下降。到2015年，形成较为完善的渔业安全生产支撑保障体系，渔业安全监管和防灾减灾能力显著增强，从业人员素质有一定程度提高，渔业安全生产状况明显好转。
二、加强渔业安全设施和装备建设
（三）加强渔港安全基础设施建设。按照《国务院办公厅关于印发安全生产“十一五”规划的通知》（〔2006〕53号）要求，依据土地利用总体规划、海洋功能区划和城乡规划，合理规划渔港建设布局，适当提高建设标准，尽快形成以国家级中心渔港、一级渔港和内陆重点渔港为主体，以地方二、三级渔港为支撑的渔港防灾减灾体系。新建、改扩建渔港要突出避风防灾功能，提高码头、防波堤和护岸建设质量，完善航标、港口监控系统、港口消防和照明设施、抢险救灾船艇等配套设施设备，提高安全保障能力。
（四）大力提高渔船安全质量。严格渔船建造企业资格认可制度，依法取缔不具备渔船生产资质的企业，加强对制造、改装、进口渔船以及船用安全设备的检测检验，强化渔船修造质量的监督管理。加强老旧渔业船舶管理，鼓励、督促企业和渔船船东更新淘汰有安全隐患的老旧渔船和装备，探索推广应用安全系数高、抗风险能力强的先进渔业船舶，禁止无船舶检验证、登记证、捕捞许可证和存在安全隐患的渔船入海作业。
（五）积极推进渔业安全通信网络建设。加快信息技术在渔业安全生产中的应用，完善卫星、短波、超短波、移动电话“四网合一”的安全通信网。加强渔船通信终端设备配备，扩大近海和内陆水域无线电信号覆盖范围，远洋渔船要配备卫星电话，为安全信息播发与接收、紧急遇险报警、搜救指挥提供通信保障。加快大中型渔船船位卫星监控系统建设，实现对作业渔船的动态监控和实时跟踪。
（六）努力改进渔业安全技术装备。研究和鼓励有条件的渔船装备适用的船舶自动识别系统等助航设备，提高渔船防碰撞、防触碰能力。加大渔船自救设施设备配备力度，在按照规定配备救生、消防等安全设施的基础上，推广应用气胀式救生筏等装备，提高渔船抵御风险的能力。
三、加强渔业安全管理与监督
（七）认真落实渔业安全管理制度。各渔业生产经营单位要建立健全安全管理制度，落实岗位责任制，规范生产操作规程。各级渔业部门要严格落实渔业船舶签证制度和渔船、船员持证作业制度；严禁渔船及渔业辅助船擅自改变作业性质、非法载人载货，严禁渔船在恶劣天气条件下冒险作业。要合理规划渔业作业区，尽可能远离商船习惯航道。在商船航道和渔业作业区域交叉航段、作业渔船密集区域，渔船和商船要严格遵守值班瞭望等安全操作规程，采取有效防范措施，防止碰撞事故发生。
（八）强化安全监督检查。地方各级人民政府要进一步明确渔业安全监管机构及职责，充实和加强渔业安全监管队伍，探索在重点渔业乡村建立和推广渔业安全员制度。有关部门要切实履行职责，加强督促检查，严格执法。要以渔业企业、渔港码头、渔船集中停泊点等场所为重点，加大安全隐患排查整改力度。按照事故原因未查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过的“四不放过”原则，认真做好渔业安全事故调查处理工作。
（九）加强涉外渔业安全管理。渔业企业要严格执行国际渔业条约、双边渔业协定和有关管理规定，依法从事渔业生产活动；渔业执法机构要加强在重点敏感海域的巡航护渔、监管检查工作，禁止渔船违规进入敏感争议水域作业；外交、渔政、海事、公安边防、海洋等部门要加强沟通协调，做好涉外渔业事件的防范处置工作，防止引发渔业安全事故。
（十）强化从业人员安全培训。加强渔业安全生产职业培训，严格执行渔业船员考试发证制度，对职务船员、远洋及涉外渔业船员实行特殊安全强制培训，努力提高渔业从业人员安全素质。建立渔业船员培训基地，加强培训机构管理，规范培训内容，重点加强渔船航行技能、避碰规则、科学装载、养殖排筏安全措施、自救互救技能等方面的培训，逐步建立健全以安全生产和防灾减灾为主要内容的渔民职业安全技能培训体系。
四、提高渔业安全生产应急能力
（十一）加强灾害监测预警。建立和完善灾害监测预警信息共享机制，气象、海洋部门要及时将灾害天气和风暴潮、赤潮、海浪、海啸、海冰等灾害信息通报地方人民政府及渔业部门。渔业、海事部门要通过广播、电视、无线电台、海岸电台、手机短信等各种渠道，及时将灾害气象预警信息传递给渔区、渔业企业和渔民，并同时渔船避险路线、避险操作规程、养殖人员撤离注意事项等，为渔民提供充分的气象预警和避险信息服务。
（十二）完善渔业安全应急预案。各级渔业行政主管部门和企业要健全应急预案体系，制订完善渔业安全生产和防灾减灾应急预案，特别要根据本区域自然气候条件等，进一步细化渔船和渔业养殖设施防避台风、风暴潮等灾害的预案，明确具体的防灾避险措施，切实提高预案的科学性、针对性和可操作性。积极开展多种形式的应急演练，提高应急处置实战能力。
（十三）加强渔业救助力量建设。交通运输部门要综合考虑渔业生产特点，合理布局救助力量，充分发挥国家专业海上搜救力量对渔业安全事故的主体救助作用。各级渔业部门要建立完善渔业专业应急救援指挥平台，完善24小时值班制度，落实值班岗位责任制。加强渔政执法船（艇）和渔船的辅助救助能力建设，为执法船（艇）配备必要的救助装备，建立应对突发事件紧急备航制度，组织渔政执法船（艇）和渔船参与海上应急救助行动。积极引导渔船编队生产作业，赴中远海作业船队要指定带队指挥船进行统一指挥管理，加强渔船之间的相互支援和自救互救。
五、强化渔业安全生产的保障措施
（十四）加大资金投入力度。渔区地方人民政府要组织编制与安全生产和防灾减灾规划相衔接的平安渔业建设规划，加大渔港等渔业安全基础设施和水上搜救、预警信息系统建设投入力度。对渔港、安全通信等基础设施的建设维护、渔业安全监管、渔民安全宣教培训、海难救助等项目所需投资和经费，有关部门和地方人民政府要通过基建投资或一般性财政预算大力支持。对老旧渔船更新改造和安全设施配备，有条件的地方要给予政策扶持。引导、鼓励并督促渔业生产经营单位加大安全隐患治理投入，在充分发挥市场机制作用的前提下，积极探索和建立稳定、多元的渔业安全投入机制。
（十五）健全渔业安全生产法律法规和制度。进一步研究完善渔业安全生产、防灾减灾以及渔船、渔港和渔业船员管理等方面的法律法规和规章制度。加快制订事故预防和控制、应急救援和处置等方面的技术标准和渔船、渔机、网具、养殖机械、渔业通信导航及防灾救生等渔业装备安全标准，完善渔业安全生产操作技术规程。各级渔业行政主管部门要加强对渔业安全生产法律法规的执法检查力度，把渔业安全生产逐步纳入法制化、规范化轨道。
（十六）推进渔业安全科技进步。加大渔业安全生产科技研发和先进技术示范推广力度，加快信息技术在渔业安全生产上的应用。鼓励渔业企业和渔政部门与高等院校、科研院所产学研相结合，促进渔业安全生产技术创新和成果转化运用。大力开展渔业安全生产管理理论研究，加强相关学科和专业建设，培养渔业安全科研和管理人才。
（十七）完善渔业安全风险保障机制。要充分发挥保险对分散和降低渔业安全生产风险的作用。鼓励渔船雇主购买船东责任保险，引导和鼓励渔民积极参加保险。
六、加强组织领导
（十八）全面落实责任制。渔区各级人民政府要切实加强对渔业安全生产工作的领导，纳入政府安全生产总体工作部署，制定具体实施意见，及时协调解决出现的问题。认真落实县、乡等基层政府的安全监管责任，实施责任目标逐级考核制度。强化渔业生产经营单位和船东、船长的安全生产主体责任，指导督促渔业企业强化安全管理措施，提高安全生产水平。建立并落实渔业安全生产责任追究制度。
（十九）加强协作联动。农业（渔业）、安全监管部门要建立联合执法工作机制，形成监管合力。交通运输、渔业部门要完善遇险渔船搜救联动机制。有关部门要按照职责分工做好渔船与商船碰撞事故处置工作，地方人民政府要妥善做好渔船事故的善后处理。充分发挥各类协会等中介组织在渔业安全生产教育引导、技术推广等方面的作用。努力形成政府统一领导、安全生产综合监管部门和渔业行政主管部门依法监管、各部门协作配合、渔业生产经营单位全面负责、渔民群众广泛参与的渔业安全生产和防灾减灾格局。
（二十）广泛开展宣传教育。加强宣传教育和舆论引导工作，充分利用各种媒体，采取多种形式，广泛开展渔业安全知识宣传教育。深入开展“平安渔船”、“平安渔村”、“平安渔港”等创建活动，营造全社会特别是渔区干部群众关心、支持并自觉参与渔业安全的良好氛围。
关键词：旱涝急转；灾害救助：应急机制；诊断；对策
中图分类号：X507 文献标识码：A 文章编号：1006-4311(2012)02-0286-02
0 引言
2011年上半年，各类自然灾害造成全国2.9亿人次受灾，农作物受灾面积2552.6万公顷，直接经济损失1420.3亿元。我国遭受两次大范围旱灾，冬麦主产区发生秋冬连旱；入汛后，长江中下游地区出现4次强降雨过程，引发洪涝灾害，近4成受旱县出现明显的旱涝急转。洪涝和旱灾造成的直接经济损失占全部经济损失的70％。
我国在灾害应急管理方面起步较晚，应急机制存在着一些缺陷。相对而言，西方发达国家的灾害应急管理发展的较早，应急机制也比较科学、系统和全面。因此，我们应正视现存的问题，同时积极借鉴国外自然灾害应急管理的有益经验，结合中国当前的实际情况，弥补现有应急机制的缺陷，从而形成具有中国特色的灾害应急管理体系，完善自然灾害救助应急机制。
1 当前应急机制现状的诊断分析
2005年国务院颁布实施了《国家自然灾害救助应急预案》，在相关政策的指导下，自然灾害救助事业日趋成熟，管理部门的设置更加科学，社会成员的参与更加广泛，救助水平也逐步提高。在应急管理方面，流程管理更加规范，责任划分进一步明确，方案规划也更加完善。另一方面来看，当前的应急机制在法律体制、管理体系和运行保障方面还存在一些问题。
1.1缺乏相关的法律支持在我国，灾害救助方面相关的法律规定不健全，尤其是对于灾害救助的应急管理没有明确的规定，包括责任归属与具体执行标准。许多现有的法律法规在灾害处置实践中暴露出了许多的问题，如1998年颁布的《中华人民共和国防震减灾法)，关于地震后过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多内容，都需要在汶川地震后进行充实和完善。
1.2管理体系不健全当前应急机制方面尚未形成一个完整的制度性框架，原有的应急机制主要还局限于针对战争及国内政治安全领域，在自然灾害尤其是突发性灾难的应对方面还存在一些问题。每当遇到灾害都是由政府行政部门随时组织起来应付灾害，往往造成应急不及时，救灾没有序。
1.3基础保障不足信息系统是应急机制的技术核心，当前各部门灾情信息系统技术标准不统一，口径不一致，无法实现信息共享；缺乏综合性的信息平台，对于整体的灾情信息把握不足。体现在上半年旱涝急转灾情的提前预警环节的缺失，导致救助工作的应急响应迟缓。
资源是保证应急机制运转的物质基础，目前灾害应急救助物资储备能力较弱。市、区级的物资仓储设施不足，库存应急物资少，不适应救灾的需求；救灾资金实行上下共担，地方财力强弱有别，导致资金不能及时到位。
目前我国发生重大灾情的时候，主要依赖于部队、武警的支援，地方上缺乏装备精良、反应迅速、技术过硬的专业救灾队伍。另外，随着民间非政府组织和以志愿者为代表的社工组织不断发展壮大，这部分力量也应该引起政府的重视。
2 国外经验借鉴与对策研究
2.1国外的应急机制的简介美、加等国都是灾害多发国家，应急管理工作起步较早，这些国家在处置自然灾害过程中逐步完善了应急机制，基本形成了符合各自国情的自然灾害救助应急机制，积累了许多成功的经验，值得我们学习和借鉴。以下从实际出发，对这些国家的应急机制进行总结：
2.1.1美国的三级自然灾害应急管理体系美国自然灾害应急管理体系为国家一州一郡三级管理体制，采用属地原则和分级响应原则。灾害应急管理由紧急事务管理局(FEMA)负责，全面协调灾害应急管理工作。同时，美国的灾害援助系统还有法律作为其依据，在救灾过程中切实做到了有法可依。
2.1.2日本的自然灾害应急管理体系日本政府建立了以首相为会长的.中央防灾会议，负责应对全国的自然灾害，由地方政府的防灾局等相应行政机关来推进自然灾害对策的实施。各级政府职责任务明确，人员机构健全，工作内容充实，工作程序清晰。
2.1.3加拿大的自然灾害应急管理体系加拿大公共安全和应急准备部(PSEPC)，以“集中化的指导与协调，分散化的执行与反应”为基本原则，同时每个省和地区都有相应的紧急措施组织(EMO)，形成自下而上的应急救助管理体系。从省或地方请求的提出，到国家层面做出反应，以及资源的调集和专家的到位，往往只需要几分钟就可完成。
2.1.4澳大利亚的应急管理体系澳大利亚应急管理中心(EMA)为州和地区经历的主要灾害提供物质和财政援助，通过联邦政府、州和区政府、社区这三个层面建立起政府应急管理体系，各层级责任清楚，工作方法明确。
现将各国的应急机制的分析比较列示。
2.2经验借鉴与对策研究借鉴国外的一些经验，结合我国现有的实际情况，可从以下几方面逐步完善我国自然灾害救助应急机制：
2.2.1建立标准化的管理体系。借鉴美、澳等国的三级管理体制，建立国家一省一市一乡镇级应急机制，形成完整的体系架构。按照国家、省、地方等不同层次进行部署，做到层级明确，各负其责、职能分担、流程清晰。一个完整的应急管理体系主要包括应急预案、预测预警、信息报送、应急决策和处置、信息、恢复重建、调查评估和社会动员等七大应急机制，这样才可以使应急机制具有全面性，才能在救助过程中，将设备、物资、人员和信息有效整合，达到效用最大化。同时，应加强对流程的监控，提高信息的传递效率，上行下效：在实际操作过程中，加强对物资资金的监管力度，专款专用，物资调配及时有效，确保救助工作的效率。
2.2.2健全自然灾害救助应急管理的法律体系。要加强我国对灾害的应急管理能力，必须从加强灾害救助应急机制的法制建设上着手，提供有力的法律保障。从西方发达国家的灾害应急体系来看，基于法律进行管理是重要的成功因素，灾害应急机制的所有职能都是由法律所赋予的，对防灾、减灾及灾害应急等有关的一些重大事项做出了比较明确的规定，切实做到有法可依。因此，我国应尽快制定符合中国国情的《自然灾害救助法》，这部法律应由我国最高权力机关制定，对自然灾害救助的方针政策、基本原则做出全面系统的规定。
2.2.3夯实应急机制的运行基础。构建灾害信息系统，借助气象与水利水文等部门的技术支持，形成灾情信息共享平台，便于救灾部门及时掌握整体灾情信息；完善灾害应急资源储备体系，优化物资储备结构，从质、量两个维度全面把握资源的储备，进而适应应急救助的需求；加强救助队伍建设，组建政府职能的紧急救援队伍，地方应该具备一支包含了各部门各领域的救援人员的基础应急救助队伍，确保在灾害发生时迅速采取行动，最大限度地降低损失程度：同时以社区为依托，充分动员志愿者、非政府组织等社会力量。利用多种方式，对公众进行危机管理教育，进行培训实践，广泛宣传相关法律法规和应急预案，增强公众的危机意识和社会责任意识，形成全民动员、全社会防灾减灾的良好局面。
3 结语
进一步建立和完善适合中国国情的自然灾害救助应急机制，是中国经济社会发展的必然要求。广泛吸纳国际社会在自然灾害应急机制方面的成功模式和经验，结合中国自然灾害特点和行政管理的体制，形成具有中国特色的现代化自然灾害救助应急机制，从而进一步提高我国的灾害救助水平，是防范和应对自然灾害危害的重要举措，也是实现国家安全和经济可持续发展的可靠保障。
参考文献：
[1]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2005：283-284
[2]孙绍骋.《中国救灾制度研究》[M].北京：商务印书馆，2004，189-235
[3]王振耀，田小红.中国自然灾害应急救助管理的基本体系[J]经济社会体制比较，2006[5]：28-34
关键词：防灾减灾；体系建设；昆明市
Abstract: public safety is the national disaster prevention and mitigation is an important part of constructing the harmonious society and a well-off society's important guarantee. In the kunming disasters based on the analysis of the general situation, and put forward the disaster prevention and mitigation of the system construction principles and requirements, and disaster prevention and mitigation of kunming ponder the system construction, and puts forward some Suggestions for the development of system of disaster prevention and mitigation.
Keywords: disaster prevention and reduction; System construction; kunming
中图分类号：TU976+.56文献标识码：A 文章编号：
防灾减灾是国家公共安全的重要组成部分，是科技型、社会性、基础性公益事业，承担着保护人民群众生命财产安全和经济社会可持续发展的重任，是构建和谐社会和全面建设小康社会的重要保障。我国政府在《国家综合减灾“十一五”规划》中明确提出建立比较完善的减灾工作管理体制和运行机制，大幅提升灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建能力，着力增强公民减灾意识和技能，明显减少人员伤亡和自然灾害造成的直接经济损失的战略目标。
昆明市灾害概况
昆明市是中国面向西南开放的桥头堡，也是云南省唯一的大都市兼政治经济中心。昆明地处低纬高原，且是全国地震重点监视防御区之一，地质构造复杂，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质、地震灾害是昆明防灾减灾的工作重点，由此引发的次生灾害排查和抢修困难也远远大于平原城市。近年来，全球极端气候的频发也严重影响到春城昆明，2009-2012年的三年连旱，导致昆明辖区内的部分人畜饮水困难，严重地影响了人民群众的生产生活，且加剧了由干旱导致的次生灾害。最近几年来，周边城市的局部强降雨引发的崩塌、滑坡和泥石流等地质灾害、暴雨城市内涝灾害、以及流域性洪水、降雨季节性分配不均衡、高温热浪和旱灾、农林病虫害等严重灾害的警示，一直在拷问我们现有的防灾减灾体系，试问如果这样的问题在昆明出现，我们又该如何应对，如何做到防灾有备，救灾有序，高效减灾？据不完全统计，我市每年因各种灾害造成经济损失相当于全市GDP的1%～3%。加强防灾减灾体系建设，合理调配资源，不但势在必行，而且必须先行，做到有备无患。
防灾减灾体系建设的原则与要求
防灾减灾体系建设是以政府主导，横向上涉及多部门，纵向上包含各级管理，同时还需要广泛社会参与的一项综合性工作。该体系必须统筹考虑针对各类自然灾害防灾减灾工作的各个方面，充分利用不同地区、部门、行业的相关资源，综合运用行政、教育、科技、市场等多种手段，不断创新防灾减灾体系的运行机制，健全和改善综合减灾管理体制。防灾减灾体系建设应贯彻以防为主，防抗救相结合的原则，着重加强灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等能力建设，扎实推进减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高综合减灾能力和风险管理水平，切实保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展。
昆明市防灾减灾体系的不足
对昆明影响最为严重的灾害首推地震，其次是地质灾害和森林防火，所以昆明市减灾的重点在于此。目前，昆明市尚未成立综合的防灾减灾部门，各灾种相关部门互不协调，各扫门前雪，某些方面存在严重的重复建设和资源浪费，政府部门如此，相应的公益组织和志愿者队伍也同样如此；仅依靠传统的宣传方式和媒介，宣传知识没有得到更新，宣传效果不甚理想；科研产出率不高，监测手段和监测仪器相对陈旧；公益组织和志愿者队伍的规范引导程度不够。
昆明市防灾减灾体系建设思考
（一）转变思想观念，变被动救灾为主动防御和救灾并重。
党的十七届五中全会明确提出，要坚持兴利除害结合、防灾减灾并重、标本兼顾、政府社会协同，提高对自然灾害的综合防范和抵御能力。各级政府应以高度的使命感、责任感，抓好防灾减灾救灾工作，结合当地的实际条件，逐步建立起以地震、地质、气象灾害为重点的防御体系。把防灾减灾放到更加重要的位置，切实做到未雨绸缪、防患于未然。
建立综合性的防灾减灾体系需要巨大的人力物力资源投入，但是相对于灾害造成的损失，无论从人员伤亡，还是造成的经济损失层面来衡量，防御的投入远远小于灾害造成的损失。与其被动地在灾害发生之后仓促的弥补，不如从主动防御做起。
（二）加强引导宣传，多层面扩大防灾减灾知识的覆盖面。
5.12汶川大地震的悲惨场面在每个人的心中都留下了一道久久难以愈合的伤痕，造成的损失更是无人在愿意去回忆。假如在城市建设的时候避让地震活断层，就不会有那么多的人员伤亡；假如在设计施工的时候都能严格按照技术规范执行，就会大大减少房屋的倒塌；假如每个人都掌握必要的避震逃生知识，救援队将会救出更多的生命而不是挖出一具具遗体……没有假如，但是有教训。
在政府层面上，要加强建设工程项目的规划、勘查、设计、施工、监查执法等各个环节，防御自然灾害的同时也尽量避免人为因素导致的某些灾难。首先，要投入大量的资金，搞清楚区域内的地质、地震、洪水等自然灾害以及易产生次生灾害的风险区。在编制区域规划中，对风险区内的建筑提出避让或其他加强防御灾害的技术措施。其次，严格控制建设工程项目的报批程序，不能片面的强调工期大干快上，做出先建设后补手续的事情。第三，要加快立法修法工作，提高违法成本，同时严格执法，对违法者予以重罚，确保建筑工程的质量可靠，坚决杜绝“楼倒到”、“芦苇桥”的事件再次发生。
在社会层面上，充分利用公交、地铁和户外广告牌以及电视电台的公益广告等媒体，以多种形式宣传防灾减灾法律法规，传播必要的防灾减灾互救自救知识。以人群密集地，尤其是学校、医院为重点，普及防灾减灾知识。让防灾安全教育走进课堂，覆盖未成年人，并由学生带动家庭；以企事业单位为基础组织，覆盖大多中青年人群；以社区宣传为重要的组成部分，覆盖老年及自由职业者人群，多层次扩大防灾减灾知识普及覆盖面。合理引导和规范对公益组织、志愿者队伍，加强公益组织间，以及和志愿者队伍间的统筹协调，形成一个全方位多层次的宣传系统，更有效地提高防灾减灾知识的覆盖度。
在个人层面上，积极参加单位或社区的各灾种的培训教育，不定期的在家庭或小区内部模拟遭遇火灾、地震等灾害的逃生演练，在业余时间可以融入志愿者队伍，让更多的人了解相关的防灾逃生知识。
（三）加强科技投入，提高防灾减灾能力。
第一，在灾害的分析预报和预警防范中，充分利用RS、GIS、GPS以及海量数据存储与挖掘、物联网等新技术，提高灾害的监测和分析预报能力，建立灾害预警系统，在遭遇人为无法控制的灾难时，为民众的逃生争取更多的时间。第二，企业在政府的支持下应加大研发力度，探索廉价实用的家庭防灾逃生装置，如防烟面罩、短期安全岛装置、家庭应急包等，经实践检验，若可行，则由政府协助推广。
(四) 建立综合防灾指挥体系
理想的综合防灾指挥体系是由各灾种相关部门的救援队伍、技术力量、后勤保障共同组成的紧密配合协调有序的综合体，实行军事化管理，是灾害救援的主力军。实际上由于灾害的小概率性，建立这样一支常备队伍是对有限资源的巨大浪费，所以，整合各部门资源，最大限度的合理利用有限的资源，建立统一指挥、综合协调、分类负责、属地管理为主的灾害应急体制，形成协调有序、运转高效的运行机制。
建立综合防灾指挥体系，必须从以下几方面着手：首先，明确指挥体系的领导机构，一般由防灾减灾委员会统一协调指挥；其次，各灾种相关部门按属地管理原则，制定纵向到底、横向到边，合理可行的灾害应急预案体系。第三，民政部门需加强抗灾救灾物资储备网络建设，及时更新应急物资储备，提升救灾物资输达保障能力。第四，地方政府可以探索不同的合作方式，与消防、森警、地方驻军等组织共同组建救援队伍，加强骨干抢险救援队伍和专业救援队伍建设，力争做到每个救援队员人有专长，一人多能，人尽其才。第五，建立完善社会动员机制，充分发挥民间组织、基层自治组织和志愿者队伍在防灾救灾工作中的作用。
(五)加强灾害救助体系的建设
灾害救助体系建设的目的主要是为了解决灾区群众受灾之后如何恢复生产生活，抚平心理创伤。目前的救助手段主要有政府赈灾、社会募捐、以工代赈等方式，主要解决灾区群众的衣食住行，汶川地震后，心理治疗也逐渐被纳入救助体系，帮助灾民调整心态，尽快回归正常生活。
参考文献：
[1]《国家综合减灾“十一五”规划》.［EB/OL］省略/xwzx/gnsz/szyw/200708/14/t20070814_12537451.shtml
思考之一：城管局的工作职能和在防灾减灾中的重要作用
一、闵行区城市管理局作为市、区国家行政机关机构体制改革新生的产物，肩负着区政府主管市政工程、交通运输、园林绿化、市容环卫的组织、监督、管理等多种工作职能，在城市建设与管理并举，与国际化大都市相接轨的今天，城市建设的规划和投资推动着社会经济的迅猛发展；而城市管理又是一项系统的、长期的、动态的、复杂而又艰巨的工程。闵行区城管局作为政府的职能部门，既要大力致力于城市管理的各项建设，以其规范的运作和市民满意的服务质量取信于民，又要广泛地动员群众，共同为搞好城市管理献计献策，以其良好的生活与投资环境，不断满足人民群众日益增长的物质与文化生活的需求，这是我们的责任和义务，同时也是推进全区两个文明建设的重要基础。
二、城市管理在防灾救灾中的重要作用
搞好城市管理的防灾救灾工作，虽说只是城市管理系统工程的一个重要组成部分，却与维系城市安全，确保一方平安和社会的稳定有着千丝万缕的密切联系，城市管理是城市建设和发展的重要基础，防灾救灾是城市建设发展和社会安定的重要保证，两者不可偏废，缺一不可。
市长在上海市第一次减灾会议上指出："上海作为全国改革开放和经济发展的龙头，这十余年来的发展和变化是举世瞩目的，尤其是在朝着国际化大都市接轨的紧张阶段，上海的一举一动，上海的一得一失，对全国、乃至对整个世界而言，都起着至关重要的影响。"闵行区城市管理作为区政府和上海市的一个组成部分，城管工作尤其是防灾救灾工作的得失，同样影响着闵行区乃至上海市两级政府在人民群众心目中的形象和安危。防灾减灾系于人民群众的安危，能否全力以赴做好防灾救灾工作，确保一方平安则是牵一发动全身的重大问题。因此说，预先制定防灾救灾的各种应急方案，切实搞好城市管理减灾工作，把可能出现的灾害损失减低到最低限度，对维护城市的安全、稳定和发展起着至关重要的保障和保证作用。
思考之二：城市管理立足防灾减灾工作的主要措施
一、防灾是减灾工作的前提和基础，城市减灾工作的指导方针是"预防为主"，"隐患险于明火，防范胜于救灾"。这是城市减灾工作的中心环节和重要任务。城市管理局在实施城市管理防灾救灾的工作中，既要严格科学地安排好救灾物资的筹备和物力、人力的投入，更要随时注意掌握气象信息动态，科学预测，加强防范，这是减灾工作的前提和重要基础。任何自然灾害在发生之前，总有端倪可察，前兆可觅，这是历史的经验和科学的总结。即使是人为的事故，只要我们时刻警惕和加强观察防范，就可以把人为的事故消灭在萌芽状态。这里，关键的是要做好"三个结合"、"三个注重"，一是紧密结合本单位工作实际，注重从实际出发，认真制定减灾工作的各种可行性预案；二是"平战"结合，注重从减灾工作的实际效果出发，预先做好人力、物力的各种准备工作；三是紧密结合各次灾例，认真分析和总结经验教训，注重在防范工作上狠下功夫。
二、城市管理减灾工作要立足当前，着眼未来。城市管理减灾工作是一项立足于民，服务于民，体现现代城市管理水平，提升城市管理综合能力和竞争力的重要工作。城市要体现现代化的国际管理水平和竞争力，安全与稳定是根本的保证。从闵行区城市管理减灾工作的实际情况看，不管是防范自然灾害，还是防范人为的事故灾难，长期的工作实践和全体干部群众的共同努力，减灾工作取得一定成效，至今未发生重特大恶性事故和严重的灾害损失。但这并不能说明城市管理的今后仍是如此。城市管理局的减灾工作，面临管辖区域广、点多、线长等多种特点，从内部管理到指导、组织、协调社区的城管工作，需要内在的努力和社区的信任和支持。尤其是市政工程、道路交通、园林绿化和市容卫生更需要全局职工的共同努力和社区的积极配合。仅市政道路下水道一项，我局管辖的下水道总长有142公里，假如其中的某一段在暴雨到来时堵塞不通，后果就很难想象，可能导致这一地域大量积水而引起交通堵塞，人行受阻等多种被动局面。为此我们的防灾减灾工作，务必立足当前的工作实际，一切行动和措施都要从当前出发，预防在先，更注重长效管理，着眼于未来的城管防灾减灾工作。
三、深入推"三个整合''''是今年城管减灾工作的主要任务。切实搞好城管减灾工作的组织整合、信息整合、资源整合，是城管局年内亟待解决的三项工作重点。以往我局预防灾害事故设有处置突发性事件领导小组，由交通安全领导小组，由安全生产、治安保卫工作领导小组，还有防汛工作领导小组，在单一方面履行职能时效果较好，但如遇到交叉复杂的综合性灾害事故时，却较难体现统一领导，统一指挥，统一调用资源和信息共享，易出现各管一方的被动局面。根据上海市减灾工作的会议精神和我局减灾工作的实际。确实需要实施减灾工作的"三个整合"，即建立覆盖全局，统一指挥，协调有序的应急指挥体系和运作机制，编制配套的应急预案和行动保障计划，为今后的城管防灾减灾工作奠定必要的组织基础、信息基础、资源基础。
思考之三：当前城管减灾工作面临的几个问题和对策
问题之一：区管公路排水问题：闵行区建区十年来，在区委区政府的重视和市主管部门的大力支持下，区管公路大部分建成了白色路面，但至今仍还有相当一部分公路亟待改建成标准型道路，这部分的道路至今只有明沟无下水道，加之一些事业单位或个体业生随意填河和倾倒垃圾堵塞明沟，导致一些低洼部位大量积水，由此影响和阻塞交通，给社会带来了一定的危害性。诸如本次五号台"威马逊"伴着暴雨袭击上海时，导致虹梅路下立交，虹梅路北吴路等公路大量积水，严重影响了交通的安全。要从根本解决这些问题，对策之一是在全区广泛开展爱路护路的群众性宣传教育，建立必要的监督和举报奖惩机制，及时发现并制止有损公路交通的不良行为；二是不断加大区政府对公路改造的投入，在改建路面的同时铺设相匹配的排水管道，及早化解道路积水影响交通的突出问题。
问题之二：社区行道树和园林绿化问题。近年来，闵行区在上海市的园林绿化方面迈出了新的步伐，本区的绿化已成为全市各区首屈一指的佼佼者。从道路到居住区，植绿造林，绿化成荫已成为闵行"天蓝地绿水清"的一大特色，给广大人民群众带来了实惠和美的享受。然而本次"威马逊"台风"光临"闵行之处，道路两侧部分行道树夭折倾倒，尤其是部分社区如莲花路上千株新种的树木和翠竹顷刻间连根拔起，路人无不摇头叹息，大自然的破坏力如此之强，反思之下，不由使人们惊愕，树木为何栽种那么浅？造成的损失难以计数，究其问题的根源在于栽种的质量标准。解决问题的对策：一是进一步加强对社区植树造林的技术培训与业务指导；二是进一步加强对植树造林的质量检查和验收，三是建立行之有效的植树造林责任制和责任追究制，形成必要的奖惩激励机制；加速提升城市园林绿化管理的总体水平。版权所有
问题之三：众多违规户外广告危及人民群众的安全。随着深化改革和市场经济的进一步发展，这些年来，闵行区的户外广告如雨后春笋，随处可见林立如织的户外广告牌、霓虹灯、单桂式广告塔。各种横幅和对旗漫天飞舞，在一定程度上，给闵行区的空间增添了一道道五颜六色的异彩，但在一定程度上，却严重影响了同行城区整体规划的美观，更埋下了危及人民群众安全的严重隐患。在众多的户外广告牌中，有多少是鲜为人知的企业或个体业主为追求一方的利益，违法或非法擅自置立的，既无严格的审批手续，也不符合广告安全设置的质量标准，从我局掌握的695处户外广告设置情况看，符合手续和标准的还不到200处，这么多违规或非法的户外广告，一旦遇到强台风袭击，大量抗风能力差的户外广告必将严重危及人民群众生命财产的安全。诸此种种，解决问题的对策有：一是进一步加强对社会设置户外广告法律法规的宣传教育，务求户外广告设置合理合法；二是督促社区各职能部门切实加强户外广告设置的自律和检查，违者必究，给予重罚，坚决纠正地方保护主义行为；三是进一步加大工商、规划、市容与城建监察联合执法，严格依法行政，坚决抵制和根除非法设置的户外广告。对不听劝告，限期不改正的单位和业主，给与经济上的严厉制裁，直至停业整顿或吊销营业执照，以强有力的行政措施彻底改变非法设置户外广告的被动局面。
一、相关概念阐述
公共安全问题伴随着人类社会的产生而来，同样，公共安全管理活动也是伴随公共安全问题的产生而产生。现在公共安全已经是国家安全的重要组成部分，是社会进步和文明的重要标志。公共安全管理指维护公共安全的主体(通常是政府及其相关部门或公共服务机构)依照国家法律法规，制定和执行公共安全政策，履行相应的职责和义务，通过组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，实施预防、处置、恢复等行为，为社会公众提供保障生活、生产等安全的公共服务的活动。公共安全管理的过程就是以政府主要角色的公共安全主体为实现社会安全的意图和目标而实施的持续不断的组织、协调、指挥、控制等程序的一系列活动。
公共安全管理的根本目的是消除威胁、预防灾难，挽救生命、保护财产，减少损失，迅速恢复、持续维护社会稳定和正常的生产生活秩序。在现代社会的高危险期，传统的与非传统的公共安全事件日益增多，比较突出的领域包含了自然灾害、安全生产、金融风险、信息安全、社会安全、公共卫生及民族宗教等。特别是民生矛盾突出，反映在城乡就业、征地拆迁、社会保障、收入分配、环境污染、生态破坏等多方面，使公共安全呈现出频发性、高危性、群发性、连锁性等特点，也使得传统的公共安全管理模式面临严峻的挑战，呼唤公共安全管理主体有更包容的心态与机制来应对新问题的出现。
二、公共安全管理中的包容性维度分析
党的十报告第七部分以在改善民生和创新社会管理中加强社会建设为标题，清楚地标明了社会建设的两个重点内容改善民生和创新社会管理，而保障和改善民生是根本。民生是国之根本，民富才能国强。只有民生得以发展，国家才能长治久安。只有老百姓感觉幸福了，整个社会才能和谐发展。因此，公共安全管理的核心就是建立以人为本的安全发展观，就是在社会发展过程中把社会公民的生存权、发展权、救济权等权利始终摆在第一位，建设和谐社会中首先以人的生命为本，不能以牺牲人的生命和健康为代价的原则，这是科学发展观的本质，也是安全发展的核心。
中国的GDP 连续多年平均保持了8% 的高位增长, 却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP 损失高达6%,非典、禽流感、地震、海啸、暴力抢劫等等这些问题每年夺去了20 万人的宝贵生命。因此,从经济学的角度,我们也要认识到安全也是稳定、安全也是生产力、安全也是最大的效益，公共安全管理的最终目标是实现社会的和谐发展，提高人民的幸福度和满意度。
三、公共安全管理中包容性缺失导致的现实问题
公共安全涵盖了政治安全、人身财产安全、社会安全和生态环境安全，涉及的具体事件包括自然灾害、生产事故、食品药品、生态环境、公共设施、地下空间、社会治安、社会保险、金融安全、国家安全等有关社会政策与制度。我国从1954 年首次规定制度至今，公共安全管理的法律体系己经初具规模，已制定了针对社会紧急危险形势的《法》、针对地震这一特殊自然灾害的《防震减灾法》、针对洪水特别是特大洪涝灾害的《防洪法》、针对火灾的《消防法》、针对安全生产事故的《安全生产法》、针对环境保护和环境灾害防治的《环境保护法》以及针对公共卫生事件的《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等相关的法律法规，但没有统一的《公共安全管理法》，这使得各级政府在实施灾害防御、应急救灾以及灾后重建等措施时，由于缺少法律依据，难以把握自己的职责定位，出现相互推诿的情况而最终伤害了救助群体的利益。
另一方面已有的法律法规涉及单一灾种多，涉及综合管理的法规少。通常事故或灾害的发生，往往波及到社会各个层面，涉及许多部门和领域，单一灾种的法律显得力不从心，无法实现综合的防灾减灾，特别是在如何实施灾害管理、如何界定地方政府与中央政府、政府与企事业单位之间的管理责任等方面没有相关的法律予以明确，这使得政府在面对规模较大的危机和社会风险问题时无法兼顾到所涉群体的共同利益，难以对不同的利益分配进行协调。
四、应对策略
