时间：2023-08-23 17:01:56
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村房屋拆迁法律法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：征地拆迁；补偿安置；农民失地
随着农村工业化、城市化进程不断加快，大量农村土地被占用，大批的农民私有住房被夷为平地，拆迁量连年上升，由此引发的矛盾也日趋突出，农民反映拆迁的上访有增无减，损害农民利益的恶性事件也时有发生。在推进城市化进程中征地拆迁是一项十分重要的前期工作，直接关系到国家、集体、个人三者利益，关系到社会稳定和政治安定的大局，征地拆迁矛盾已危及农村社会的稳定和经济的发展，是当前社会的热点和政府工作的难点。据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也因此受到影响。
征地拆迁与城市房屋拆迁的区别
征地拆迁是指集体土地征收或征用中的房屋拆迁，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。《土地管理法》第四十七条规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，《征用土地公告办法》第八条规定“征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式”。这里所指的地上附着物就包括房屋等建筑物。城市房屋拆迁是国有土地地上建筑物的拆迁，指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位(拆迁人)与被拆迁房屋的所有人(被拆迁人)订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。城市房屋拆迁活动主要是一种民事行为，同时也有一定的行政性质。
征地拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，各自遵循不同的程序和规则来实施。土地行政主管部门是征地拆迁主管机关，而房屋拆迁管理部门是城市房屋拆迁的主管机关。
征地拆迁中存在的问题
1、法律法规的缺失
长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时主要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，农民公平受偿权利在法律上受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。这种法律的移位，不能不说是我国法律的一大缺憾。
2、政府行为和职能出现偏差
征地拆迁与城市房屋拆迁有很多不一致，不能按照城市房屋拆迁的规定来实施，更不能由土地行政主管部门以外的其他部门按照城市房屋拆迁的有关规定来实施征地拆迁。征地拆迁存在的问题与政府工作的职能和方式有着密切关联。征地拆迁中的权力约束机制和利益平衡机制的缺乏使政府行为失范和政府自利性膨胀。由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程存在着许多非规范的行为。(1)拆迁许可证颁发程序不规范；(2)私定房屋评估机构；(3)擅用自由裁量权，使农户间补偿不平衡；(4)强行拆迁时有发生。不管农民对拆迁补偿是否满意，有些地方对不愿拆迁的农民采取强制拆迁。
3、行政补偿的缺失
现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。《土地管理法》规定征地款含安置补偿、土地补偿和青苗补偿三部分。前两项的补偿标准为该耕地前3年平均产值的6至10倍和4至6倍，两项之和最低为lO倍最高为16倍，特殊情况也不得超过30倍。按此规定计算，每亩土地补偿费也就是5万左右，仅仅相当于一个公务员一两年的工资收入。虽然国土资源部于2004年11月出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，各省可根据当地的实际情况来确定征地补偿标准。但由于我国现行法律的规定，没有明确农民集体和农民个人在处理土地时，执行主体的界限和地位，从而使征用土地后补偿分配存在弊端，往往大头的土地补偿由集体占有，由集体统一支配；小头的其它补偿，归农民个人。而集体在分配土地补偿的过程中，乡(镇)、村、组又层层截流，结果到最后大部分农民得到的只是有限的利益，远远不能弥补失地损失。
4、补偿安置的标准不够完善
由于拆迁时间、区域的不同，特别是随着城市建设，开发区和工业园区的开发建设和社会各项事业的发展需要，地方政府对农民建房先后分批进行了控制，造成了农民建房的占地面积、建筑面积相差悬殊，同时造成乡与乡、村与村、户与户的农民得到补偿价格、安置房面积相差悬殊，贫富差别越来越大。搭建违章建筑、拖延拆迁时间等情况比较突出。目前拆迁中普遍存在农民一旦得知要拆迁消息，第一件事就是突击装修和突击搭建，不仅在室内室外的墙面和墙壁上动脑筋装修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能够向空中发展的，就想尽一切方法抬楼，还有部分拆迁户甚至采取改变原房屋用途，临时用作店面、厂房等非住宅，他们的目的就是希望在补偿安置中得到更多的优惠，当愿望不能满足时，就有人与拆迁人打持久战拖延时间，讨价还价迫使拆迁人做出让步，这些因素的存在，均使拆迁补偿难以平衡。
征地拆迁问题的解决对策
1、制定法律法规，确保拆迁农房有法可依
农房拆迁相关法律缺失，政策供给又落伍是造成农房拆迁矛盾突出的重要根源。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是国有土地上的城市房屋拆迁补偿规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，致使农村集体房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的问题。因此，规范征收土地行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法律十分必要。我们要根据宪法的原则精神，对涉及农房拆迁的一些具体政策和实际问题进行分析和研究，把成熟的经验和做法，用立法的形式固定下来，制定出合乎民意的法律法规，规范农房拆迁行为。
2、深入宣传政策，规范拆迁行为
实践证明，只要及时做好政策宣传工作，就能得到广大群众的理解和支持，许多矛盾都可以得到预防和解决。一是应及时向被拆迁人宣传相关法律法规及政策，告知他们享有的权利及如何维护自己的合法权益不受损害。同时，告知他们应尽的义务，引导农民依法办事，重德为人，服从国家建设需要，配合拆迁，是拆迁工作顺利进行。二是要建立透明的拆迁工作制度。怎样拆迁、如何安置补偿和依据的相关法律法规政策都应该向被拆迁户公示，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。三是完善拆迁程序，规范拆迁具体操作行为。在拆迁安置具体操作中要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。
3、拆迁房屋权属的确定
对拆迁房屋的权属的确定要严格依照国家有关规定。被拆迁房屋产权证载明的建筑面积，是确定拆迁安置补偿面积的法定证据。被拆迁房屋有合法权属证书的，按证书上记载的建筑面积签订补偿安置协议，被拆迁房屋没有合法的产权证，但持有合法的批准文件，如规划许可证等，则应当根据有关政策，可以补办产权证的予以补办，不能够补办产权证的，应有区别与违章建筑予以处理。对于农民擅自搭建的违法住宅，没有任何合法证明，则应送规划部门进行年限查证，待查证结果出来后，如符合规划且在宅基地指标范围内的，可考虑依法补办有关土地审批和规划审批手续。对不符合规划要求或没有宅基地指标的违法建筑，应依法予以拆除，也可以适当给予人性化的补偿，保障城市规划的顺利实施。
4、安置政策的合理进行
对被拆迁房屋安置政策有两种，即产权调换和货币安置。对集体土地征用中房屋拆迁，一般也采用这两种政策，可根据不低于原来水平的原则，按房屋原有建筑物的结构类型和建筑面积的大小给予合理的补偿，或由政府统一筹建安置房或农民公寓、有条件的附近安排宅基地等进行合理安置。一些地方更是采取了相当优惠的政策，如被拆迁农户的建筑楼层未达到三楼，签订安置补偿协议时，均按三楼的建筑面积计算，实践证明，这项惠民政策的实施，切实地维护了农民的权益，有力地推进了拆迁进程。
农村拆迁职务犯罪预防在化解社会矛盾中的作用
有效提高农民对基层政府的信任度。由于涉农职务犯罪导致村民对基层政府不信任。有效地开展农村房屋拆迁中的职务犯罪预防工作，不仅能够正确的引导基层政府党员对被拆迁户合法权益的保护，还能促使拆迁人员依法依规的进行房屋拆迁，杜绝职务犯罪做到无死角，同时还要杜绝不公平、不公开、不公正的拆迁事件发生，慢慢的就能建立起村民对拆迁工作人员、对拆迁程序以及对基层政府的信任。
防止暴力拆迁有效化解千群矛盾。由于出现黑恶势力与基础政府官员行贿、受贿，构成渎职犯罪和贿赂犯罪，进而出现暴力拆迁等现象；因此，还是要从源头杜绝起来，即预防农村拆迁过程中职务犯罪，要组建具有起正气、正念的拆迁干部队伍，使工作作风得以改善，要坚决杜绝黑恶势力的手伸到拆迁中去，同时对于拆迁过程中的各类职务犯罪一定要坚决的杜绝，并且对于当地的黑恶势力要做到重拳出击。从而有效的防止暴力拆迁，化解千群矛盾。
大力维护农村社会和谐稳定。维护农村社会和谐稳定的根本就是保护农民合法权益，有效解决涉农职务犯罪。首先需要预防的就是农村房屋拆迁过程中的职务犯罪，这是实现农村社会和谐稳定的重点。如果在整个农村房屋拆迁过程中各个部门各司其职、各尽所职，不管是农户还是政府都能摆正心态，那么职务犯罪就能有效的杜绝，从而消除矛盾，使得有个和谐稳定的农村社会。
农村房屋拆迁职务犯罪预防的现状
农村房屋拆迁职务犯罪预防理念过于陈旧。现有的农村拆迁职务犯罪理念中过于注重打击，而忽略了职务犯罪的有效预防，随着反腐斗争的有效开展以及“打防并举”策略的实施，虽然改善了“重打轻防”的理念，但是在农村房屋拆迁这方面还没有取得可观的成效。在进行农房拆迁时，地方政府以及工作人员都没有正确的理解经济建设与党风廉政建设的真正意义，在实际拆迁工作中，只注重工作效率，却忽略了思想建设以及对职务犯罪的预防。由于陈旧的职务犯罪预防理念，很多地方干部不仅缺乏“深入实际”的勇气，更没有做到协同其他部门共同做好农村房屋拆迁过程中职务犯罪的预防工作。
农村房屋拆迁职务犯罪预防手段过于单一。目前，农村房屋拆迁职务犯罪预防手段与其他领域的预防手段是大同小异的，没有针对性的预防手段。随着拆迁规模的增大，补偿资金数额的增加，目前的职务犯罪预防手段在日趋复杂的拆迁领域的职务犯罪中很难起到其应有的价值，由于农村房屋拆迁职务犯罪方面随着拆迁规模的加大出现的新问题、新情况也随着增多，因此，职务犯罪预防手段也要跟着创新健全。
农村拆迁职务犯罪预防长效机制的缺乏。预防职务犯罪从部门职能方面来讲，是属于检察机关部门。而目前的预防农村房屋拆迁职务犯罪模式是地方领导邀请检察机关的预防部门上门做预防讲座，在出现贪污受贿或是亵渎工作现象时也只是做一些针对性的整改建议以及督促整改。而要想权力能够规范化的运行就得具备强有力的监督机制，显然这种监督模式无法实现规范的权力运行，从本质上讲，权力是一种支配他人的力量，其扩展倾向极广，也可说是无限的，而在这一现状上我们缺乏充分的认识，因此，就没有建立起健全且有效的权力监督体系，从而导致权力失去控制。
职务犯罪预防在农村房屋拆迁方面的有效应用
改变职务犯罪预防观念。首先变被动为主动，全面开展“四走进”活动。①走进工程：了解各个拆迁项目中的各项事宜，应针对哪些环节或^进行职务犯罪预防工作，做到充分了解。②走进干部：警示教育干部哪些是容易产生职务犯罪的环节，大力倡导拒腐防变政策。③走进拆迁户：向拆迁户们大力宣传职务犯罪相关的法律法规，还要考虑拆迁户的心理，引导拆迁户们通过正规渠道来解决问题。④走进农村：做到实地开展职务犯罪预防工作，即提前预防，结合其他区县、省市好的经验，对农村拆迁形势、流程中易发案件及时分析，做到防患于未然。再是转变单独的预防思想，多多与其他职能部门合作。
完善职务犯罪预防手段。建立A防部门与侦查部门协同配合制度，形成预防与侦查紧密结合的工作机制。充分发挥驻乡镇街道巡回检查是的作用，其为推动检察工作深入基层、服务基层起到就积极作用。建立农村拆迁职务犯罪预防责任人制度，是为了农村与拆迁部门能够更好的沟通。
关键词：征地；拆迁；矛盾；化解
中图分类号：F293.2 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）05－0063－02
伴随着城市化、工业化进程的提速，征地拆迁矛盾不断激化，纠纷大量增加，已成为影响社会和谐的重要因素。作为一个经济发展较快的城市，广州征地拆迁的规模较大，在征地拆迁过程中也难免引发一定矛盾和纠纷。为了提高广州社会矛盾的化解能力，本文将根据对广州征地拆迁纠纷现状，结合其中存在的问题，分析征地拆迁矛盾化解的策略。
一、当前广州征地拆迁矛盾状况
据调研，2008年广州发生的劳资纠纷、征地拆迁纠纷、医患纠纷以及物业管理纠纷、农村纠纷、土地承包纠纷等主要社会矛盾和纠纷中，征地拆迁纠纷占9.7％，纠纷发生的数量和比例大致与前两年持平。征地拆迁纠纷不是所有纠纷中最为多发的，但因其关系到人们的生活居住问题，是最大的民生问题，如果处理不当，很容易对社会造成较坏的影响。而且，征地拆迁纠纷中往往牵涉许多人的利益，群体性的纠纷比较多，如果处理不当，更容易成为社会不稳定因素。
广州征地拆迁矛盾突出表现为以下特点：因历史问题引发的征地拆迁纠纷比较多，而近年来土地征用和房屋拆迁引发的纠纷相对减少；征地拆迁纠纷多为群发性案件，多人集中缠讼缠访情况较多；征地拆迁纠纷的解决耗时长；因对征地拆迁纠纷解决不满意，导致在被征地拆迁人与政府或者与司法机关形成新的矛盾。
广州征地拆迁矛盾的原因主要有：政府、征地人和拆迁人、被征地人和被拆迁人之间的利益冲突；相关法律制度不合理、不健全，对征地拆迁条件的界定不明确；征地拆迁关系中双方当事人的法律地位不平等，被征地拆迁人不能参与到与自身利益密切相关的活动中，没有任何话语权；补偿标准低、补偿款难以到位；政府角色定位不当；纠纷解决渠道不顺畅导致征地拆迁矛盾的激化等原因。
二、减少征地拆迁矛盾发生和提高矛盾化解能力的对策
征地拆迁矛盾是影响社会和谐的一个重要问题，需要采取各种措施减少矛盾的发生，需要制定或完善相关法律法规和政策，使矛盾防患于未然。同时，也要完善相关制度，对于已经发生的矛盾及时地解决，避免矛盾的进一步扩大，尽量减少因矛盾带来的利益损失。
（一）科学发展，控制滥征地、滥拆迁
征地拆迁矛盾是随着经济的快速发展而不断加剧的，征地拆迁矛盾也是发展与稳定、群体利益与个人利益的矛盾。在当前提倡科学发展的背景下，征地拆迁工作也应当以科学发展观为指导，要在经济、制度能够充分保障各方利益的前提下进行征地拆迁。不能只是考虑一方的利益、局部的利益，或者眼前的利益，而忽略另外一方的利益、整体的利益或长远的利益，要做好城市发展的规划，控制滥征滥拆。在征地拆迁工作中，坚持以科学发展观为指导，可以减少纠纷的发生。
（二）以人为本，平衡各方利益
征地拆迁矛盾发生的最根本原因是征地拆迁活动中各方利益的冲突，因此，减少和化解矛盾的最核心的方法应当是平衡各方利益，强调以人为本，不仅要保护征地拆迁方作为强势群体的利益，更要通过法律规定加强对被征地拆迁方利益的保护，加强对其程序权利和实体权利的全面保障，在补偿和安置等问题的协商上赋予被征地拆迁人以平等的地位，充分考虑被征地拆迁人的利益。对于商业性的征地拆迁活动，取消强制征收和强制拆迁的规定，让征地拆迁双方在平等的基础上充分协商，达成一致。
（三）健全和完善征地拆迁相关法规制度
征地拆迁工作是一项政策性非常强的工作，有人称征地拆迁是一地一政策，各地都有许多不同的规定。要想减少征地拆迁纠纷的发生，就要完善相关法律法规，同时，结合各地特点，在符合法律规定的前提下制定地方的规章制度和政策。
我国土地征收的现有法律依据主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施细则》、《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》等，其中对土地征用的条件、土地征用补偿、土地征用程序等问题做了规定。但是，有些规定不够明确，有些规定不符合当前社会发展的情况，应当对现有法律进行修订完善，明确一些模糊规定，如对公共利益的界定。另外，根据当前社会发展的实际，应当提高征地补偿的标准，以保障被征地者的权利，保证其能够在失去土地之后维持至少不低于原来水平的生活，这样才能减少社会矛盾，维护社会和谐。对于征地的程序，也需要进一步完善，保障征地利害关系人能够在征地的过程中行使一些基本的法律上的程序权利。
对于房屋拆迁的法律，除了《宪法》、《物权法》有相对比较原则的法律规定之外，调整城市房屋拆迁工作的主要规范性文件就是2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》。另外，各地根据《城市拆迁管理条例》的规定，分别制定了地方的拆迁管理的一些规范性文件。在广州市，1992年1月6日广州市人民政府制定了《广州市城市房屋拆迁管理实施办法》（已失效），1997年9月1日开始实施《广州市城市房屋拆迁管理条例》（已失效），现行有效的是2003年广州市人大常委会通过并于2004年1月1日开始实施的《广州市城市房屋拆迁管理办法》。综观城市房屋拆迁相关的法律规范，立法层次相对较低，对于拆迁应当提高其立法级别，制定专门的拆迁法。
因此，应加强对征地拆迁工作的立法，在不违背上位法规定的前提下，制定适合广州地方特点的征地拆迁的规范性法律文件，指导广州市的征地拆迁工作。
（四）严格执法，减少矛盾
在加强立法的前提下，制定符合现实的具有可行性的规范性法律文件指导征地拆迁工作，在有法可依，有符合社会发展实际的良法可依的前提下，加强执法工作，做到执法必严，具体到征地拆迁工作中，也就是，严格按照法律的规定执行征拆工作，做好补偿安置工作，改变当前存在的前紧后松、因人而异的问题，打消个别人头脑中存在的纠缠不配合工作可以增加补偿的错误念头和侥幸心理，要以严格执法来引导正常的征地拆迁秩序。
（五）提高征地拆迁补偿标准
征地拆迁纠纷的一个主要原因就是当前征地拆迁补偿标准较低，无法满足被征地拆迁人的基本生活需要。征地拆迁补偿，在符合国家法律规定的前提下，根据广州市经济相对发达、消费水平相对较高的特点，制定一些符合实际的具有可操作性的规定，至少可以保障被征地拆迁人在失地搬迁之后能够维持不低于原来生活水平。《广州市城市房屋拆迁管理办法》第二十五条规定：被拆迁房屋的货币补偿金额，根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。广州市历史旧城区范围内被拆迁住宅房屋的补偿金额，按照房地产市场价格增加百分之二十确定。被拆迁房屋补偿金额达不到最低补偿标准的，按照最低补偿标准支付。最低补偿标准由广州市人民政府另行制定。这一规定，具有一定的合理性，但在实际执行中，房屋评估的价格往往比较低，被拆迁人在搬迁后往往难以买到合适的房屋。2007年，广州市国土资源与房地产管理局又制定了《关于修订广州市城市住宅房屋拆迁最低补偿标准、搬迁补助费标准、临时安置补助费标准的通知》，进一步明确了对住宅房屋补偿的标准。2008年10月14日，又出台了《广州市危旧房改造拆迁补偿安置工作指导意见（试行）》征求意见，其中对危旧房改造拆迁补偿安置作出了更多的利民规定。因此，提高征地拆迁补偿标准，切实考虑失地搬迁群众的利益，可以减少征地拆迁纠纷的发生，也可以保障征地拆迁工作的顺利进行。
（六）提高相关人员素质
提高拆迁人、拆迁单位工作人员的素质，对参与征地拆迁安置工作的干部群众进行相关法律政策的学习和培训，可以有效减少矛盾的发生和激化。广州虽然没有像其他地方出现“株连”拆迁的现象，但是也出现一些恶性拆迁事件，比如往被拆迁户处放毒蛇、砸锁等行为，严重侵犯了被拆迁人权利，破坏了社会的秩序和政府的形象。因此，提高相关人员素质，改变征地拆迁动不动就采取强制措施的思路，实行文明拆迁，既可以减少纠纷的发生，也可以促进征地拆迁工作的顺利进行。广州近年来实施的对积极响应、遵守协议、按时搬迁的被征地拆迁人进行奖励的政策就是一个很好的措施。
（七）完善信息系统，增加交流平台
征地拆迁安置工作是一项政策性很强的工作，加大有关法律、法规和政策的宣传力度，引导群众正确认识和掌握征地拆迁安置工作有关政策，正确对待补偿安置中的矛盾和问题十分必要。在征地拆迁之前，宣传征地拆迁工作的意义以及补偿安置的有关政策，让群众理解支持，通过沟通交流保护被拆迁者的知情权。
（八）发挥媒体监督作用
媒体被誉为第四权力，在信息时代媒体的监督作用很大。预防和化解征地拆迁矛盾，应当充分利用各种媒体。对征地拆迁相关规定、政策的制定进行监督，在政策法规出台之前，通过网络、报纸等各种媒体及时对政策进行公布，为大家提供一个发表意见的平台，以保障政策能够顾及各方利益。对于违法征地拆迁，侵犯群众权利的行为，媒体要敢于监督。
（九）明确政府职能，优化组织机构
征地拆迁管理部门应明确定位，依法行政，履行好行政监管的职责，严禁管拆不分，严禁政府部门以权为征地拆迁工作开道，破坏政府形象。
（十）多渠道化解矛盾
畅通上访、裁决和诉讼等利益诉求渠道，多渠道化解矛盾。做好上访群众的接访工作，可以缓解矛盾。党政领导和职能部门应把防范群体上访、维护社会稳定工作的重点放到治本上来，切实解决被征地拆迁群众的实际问题。大力推行领导干部下访群众制度，使领导干部亲自走访被拆迁户，倾听群众呼声；体谅被征地拆迁群众的艰难处境，正视其困难和问题，努力化解矛盾。行政裁决应当公平、公正，不能因为裁决的不公引发新的矛盾。对于征地拆迁群众的诉讼，可以采用减免诉讼费的方法，方便群众进行诉讼。
（十一）制定有效措施，解决历史遗留问题
针对广州市历史遗留的征地拆迁纠纷较多的特点，政府采取多种措施盘活烂尾楼、烂尾地，重新启动开发项目。对无人开发或无力开发的，实施公开拍卖，由新业主负责补偿安置事宜。2008年，广州市采取了一系列措施，帮助因历史遗留问题而长期无法办理房产证的被拆迁人办理房产证，让大量回迁户拿到了房产证，收到了良好的社会效果。
征地拆迁是事关百姓生存生活的民生问题，也是社会进步、城市发展不可避免的工作。征地拆迁中产生的矛盾和纠纷必须受到政府的重视，必须通过制定和完善相关法律制度明确和平衡各方利益，预防纠纷发生，采取多元化方法，畅通纠纷诉求机制，化解、消除已经产生的矛盾，在加快发展的同时，维护群众利益，保障社会稳定，促进和谐社会的建设。
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【关键词】农村 征地拆迁 补偿标准 利益分配机制 农民利益保护
新世纪以来，我国社会经济快速发展，城市化和现代化进程不断加快，农村部分地区征地拆迁成为了必然需要。近年来农村地区征地拆迁面积不断扩大，大量城市近郊农地被征用拆迁。由征地拆迁而引起的各种利益矛盾大量出现，成为了影响社会稳定的重要因素。
我国农村征地拆迁的主要问题
农村征地补偿标准不合理。我国农村征地拆迁主要的问题就是征地补偿标准不合理，补偿标准低，这是农民反映最为强烈和不满意的地方。由于农民主要依靠土地作为收入来源，征地的补偿标准是农民最为关心的问题。我国当前被征地农民的土地和补偿费用所依据的是《土地管理法》中的规定。我国农村征地是按照被征收土地的原用途给予补偿的，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。我国《土地管理法》规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”；安置补助费标准为“该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”；最高时，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。我国当前所执行的《土地管理法》是上世纪80年代制定的，在随后几年经过几次修改，但是其中关于土地补偿标准的内容基本没有变化。按法律规定的标准进行补偿也明显过低，而在实际的执行过程中一般都是较低的标准。而且我国各个地方对于农村征地补偿的标准也不统一，同一地方在不同时期征地补偿不统一，这就造成了农民对补偿问题的不满。农民在被征地拆迁之后，所得之补偿费用太低而无法维持其将来生活之费用。农民面临着被征地拆迁之后的生活问题，由于失去土地农民失去主要的收入来源，而土地补偿的费用太低，这就造成了失地农民的贫困化问题。
政策法规衔接不够。近几年来，我国各地征地拆迁政策有各种修改变化，在执行过程中也没有统一的标准。征地拆迁政策的变化有其必然性，我国近年来经济快速发展，物价水平不断上涨，相关征地拆迁政策的调整和变化是合理和科学的。但是我国很多地方在调整相关政策时没有通盘考虑征地拆迁的历史问题，政策法规之间没有很好地衔接起来，补助政策之间的差距没有得到满意的处理，造成农民对政府的不满。农民在横向和纵向比较相关补助政策之后，发现自己没有得到最好的补偿，对政府的意见和不满会比较大。由于征地拆迁政策的不断改进，较早被征地拆迁的农民会感到不满。
具体操作不够规范，工作作风欠踏实。在征地拆迁过程中，政府征地拆迁具体操作不够规范，操作过程不够透明。征地拆迁过程中的公告公示制度，听证会制度等相关操作机制没有建立，导致农民没有详细了解有关征地拆迁信息，农民的话语权受到限制。征地拆迁就是单反面的信息通告，农民自然会对其中的信息产生怀疑和抵触的情绪。在征地拆迁时一些工作人员工作不够细致，动辄以政府工程之名，让农民牺牲自己的利益，如果有不同意见，就会用行政手段甚至动用公安干警强制拆迁。近些年来关于政府强制暴力拆迁的新闻屡见报端，拆迁造成的流血和命案不断增多。这种野蛮粗暴的征地拆迁工作方法和作风，给我国政府的形象造成恶劣影响，对农民利益产生巨大伤害，更是对社会稳定团结造成不可估量的损失。
征地拆迁纠纷中司法救济力度不够。失地农民和拆迁人之间往往关于补偿等问题存在大量纠纷，这种纠纷在征地拆迁过程中不可避免。目前我国地方法院在处理由征地拆迁引起的纠纷案件时，依据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》【（法复1996）12号文】文件。在处理此类案件时，认为对拆迁当事人既未达成安置补偿协议又未经裁决而直接向法院民事纠纷的，人民法院不予受理。这一做法无形中提高了失地农民寻求司法救济的门槛。即使是当作民事案件审理，失地农民的利益也经常难以得到维护。因为大部分被调查的法院在对房屋拆迁民事纠纷进行裁决时，都以政府颁布的规范性文件为依据，而这些文件对于被拆迁人而言，还不如诉讼前或诉讼中拆迁人私下达成的补偿数额。“失地农民对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的关于房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，向人民法院提讼的，人民法院根据‘（法复1996）12号文’精神当作行政案件受理。作为行政案件审理，法院通常审查的是行政行为是否合法，因而失地农民败诉往往是毫无疑问的。”①所以当前我国关于征地拆迁的法律条件和环境难以保护农民的基本权益。
我国征地拆迁利益分配与农民利益保护
建立合理的征用土地收益分配机制。关于失地农民将来生活问题和土地补偿，国家出台了相关政策。2004年11月，国家出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出“土地补偿和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定……土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”这一规定对失地农民的生活问题作了明确的规定，但是此规定弹性较大，没有很强的约束力，在实际的操作中地方政府并没有完全按照中央的政策执行。据有关材料分析，现行的征用土地的收益分配格局是政府占60%~70%、集体占25%~30%、失地农民占5%~10%。当前失地农民并没有从自己的土地出让中获得合理的利益分配，这就造成了失地农民目前和将来经济生活的困难。当前征地补偿主要以耕地年产值为基本单位补偿的，而不是以非农业用地进行补偿。这种补偿机制就注定农民在土地收益分配时仅能获得少量补偿，因为目前我国农村耕地年产值并不高。笔者认为失地农民所获得的土地收益应该占土地收益的30%~35%，对于失地农民生活的合理保障应该是使其在拆迁后的生活水平不低于拆迁前的生活水平。
建立与当地生活水平相适应的农民生活保障机制。首先建立基本养老保险制度。随着当地社会经济和生活水平的提高，不断提高失地农民的养老保险水平，逐步达到城镇居民基本养老保险的标准。其次，建立医疗保障制度。将农民逐步纳入城镇居民基本医疗保险制度，资金由农民个人缴费和政府支持相结合。再次，建立就业扶助制度。对失地农民中的适龄年轻劳动力，按照市场就业的原则归入城镇就业管理服务范围。让失地农民享受就业服务补贴和就业援助，使失地农民充分就业，扩大其收入来源。
完善征地拆迁政策法规，妥善处理好历史遗留问题。规范各地的征地拆迁工作，统一各地征地拆迁的各项补偿标准，给予农民在征地拆迁过程中一定的话语权。加强农村征地拆迁初始阶段的听证制度、公告制度等信息公开制度建设，使征地拆迁能够广泛征求意见汲取民意，获得群众的理解和支持，同时也可以让群众的利益要求得到直接的表达。在征地拆迁过程中，规范各种操作流程，使征地拆迁工作能够有序稳妥地进行。在征地拆迁之后，保障好农民的基本权益，给予农民基本生活保障，使其生活水平不因征地拆迁而下降，更要避免农民在城市中的贫困化趋势。妥善处理好农村征地拆迁的历史遗留问题。那些较早征地拆迁的农民由于当时政策措施不完善而导致生活困难，利益没有得到有效保障，适时采取一些补救措施，保障他们的合理利益，资金来源可以由农民当时的土地补偿费和政府财政资金注入。
建立完善的矛盾协调处理机制。由于征地拆迁涉及到农民生活生产等方方面面的问题，所以需要政府认真细致地给予农民信息传达。对于农民所产生的疑问，要及时给予解答，对于征地拆迁过程中所产生的矛盾，要积极解决处理。所以各级党委政府要积极建立完善的矛盾协调处理机制，使征地拆迁造成平稳有序进行。首先要建立各级咨询网络，让群众通过正常渠道表达意愿，及时将矛盾化解在萌芽状态。其次建立健全相关中介仲裁机构。建立健全相关中介仲裁机构，就有关征地拆迁所造成的纠纷依据法律法规作出具有中立性、权威性的仲裁意义重大。最后，要完善司法救济制度。目前，大部分失地农民的法律意识薄弱，而且我国法律法规中对失地农民相关利益没有明确规定和保护，通过正常的司法渠道难以得到有效解决。完善司法救济制度，为被征地拆迁群众提供法律援助服务，增强农民群众法律意识。充分发挥司法在调节矛盾纠纷中的法律作用，完善相关法律制度，使失地农民的相关纠纷能够在司法框架内得到合理解决。
由于征地拆迁涉及到我国数千万农民的根本利益，关系到我国社会长久稳定的大局，所以征地拆迁工作一定要科学合理合法有序进行。切实维护好被征地拆迁农民的根本利益，保障其征地拆迁后的生活水平，避免出现失地农民进入城市后贫困化的趋势。征地拆迁工作关系到社会稳定、经济发展的大局，关系到广大被征地拆迁农民的根本利益，所以完善相关法律法规，科学安排征地拆迁工作，对我国和谐社会建设意义重大。（作者分别为沈阳农业大学农学院硕士研究生；副教授）
关键词：房屋拆迁；滥用；预防；公共利益；行政救济
1998年6月，河南省郑州市发生的一起住户状告市政府拆迁纠纷案，就是针对拆迁行为的合法性引发的。为了阐述对房屋拆迁权滥用与预防研究的现实意义，我们简略介绍一下此案案情。
1998年3月，《河南商报》登载了郑州市将兴建裕达文化广场，并将拆除郑州市裕达国贸大厦旁边的五幢楼房的消息。水利部水工金属材料结构质量检测中心（以下称水工检测中心）所购买的裕达花园17号、18号商品楼名列其中。裕达文化广场采取政府和港资合作的方式兴建，政府出资1000万元，港资河南裕达置业有限公司出资5000万元。此两幢楼的住户（水工检测中心职工）向拆迁人"郑州市裕达广场工程建设指挥部"（以下称指挥部）提出了数个问题，均未获答复。随后，指挥部张贴了《城市房屋拆迁公告》，正式开始拆迁。住户认为，裕达广场虽名为公益事业，实质上更多是裕达公司借用政府行政手段，为改善其所有的裕达国贸大厦周边环境从而促使其销售和升值而进行的商业运作。住户进而认为，政府规划、拆迁房屋的行政行为的合法性存在问题，遂向河南省高级人民法院提起行政诉讼，状告郑州市人民政府、郑州市城市规划管理局、郑州市拆迁办等单位，要求撤销其对17号、18号商品楼的拆迁决定。而市政府方面认为，裕达广场的建设是为了改善城市投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部分，城市规划法赋予了市政府权力，任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定〔1〕。
显然，房屋拆迁权是否被滥用是本案争执的焦点。其中，政府的拆迁行为程序是否合法以及是否为了公共利益的需要，是两个关键问题。
上述案例，突出表现在如何评定拆迁行为在实体上和程序上都具有合法性上，即拆迁行为实体上应符合什么标准才是合法（而不是看是否有合法的审批机关的正式批文），并应同时履行什么样的法律程序（不应拘泥于现有规定程序）才能有效。这是一个重大理论问题，是解决拆迁权本身合法性的切入点。
一、拆迁权实体合法的唯一标准——社会公共利益
房屋拆迁权的核心在于它的强制力，它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护，因此，防止该项权力的滥用，便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否被滥用，应当首先在法律上设置一个标准，用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是"社会公共利益".因此，"社会公共利益"又成了评判房屋拆迁权是否合宪以及是否被滥用的唯一标准，而且在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利益冲突中，也成为了十分有效的"平衡剂".
1.关于"公共利益"的涵义
尽管"社会公共利益"对房屋拆迁法律制度的设立至关重要，但我国目前迄今尚无一个统一的界说。不管在立法上，还是在学理解释上，"社会公共利益"的概念都是不确定的，造成了人们认识上的偏差。这是导致房屋拆迁权被滥用的客观因素。与"社会公共利益"相似的一个概念是"公共性目的".关于"公共性目的"涵义之解释，曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权的滥用，外国的一些法院将"公共性目的"解释为"公共的使用"，即代表公共利益的主体的使用。然而，这一解释却在实践中产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有"公共性目的"，那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。而且，事实上，代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定。有些主体所代表的利益既有"公共利益"的成分，又有"非公共利益"的成分，这类主体是否可以进行土地征用呢？因此，各国立法和判例便开始使用"公共利益"的提法，以进一步确定土地征用权合法的标准。现在，大多数国家和地区的立法都认为，"公共利益"应包括两层涵义：一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。
在立法上，一些国家和地区以列举的方式规定"公共利益"的范围。如香港，其《收回官地条例》和《土地征用条例》同时规定，官地收回和征用土地须以"公共用途"为目的，并规定以下几种情况的"收回"和"征用"属于"公共用途"：（1）为使物业欠佳的卫生情况得以改善，或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或连接其他建筑物，严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住；（3）与军队有关部门的任何用途；（4）总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用〔3〕。前面已经论述过，房屋拆迁产生的法律后果之一是导致土地权利流转给拆迁人，这也是房屋拆迁的唯一目的。因此，房屋拆迁权的合法性应适用土地征用的合法性理论。在我国，"公共利益"的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》。该法第十条第三款规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用".其次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定，"国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用"，并同时在第58条第一款第（一）项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定，在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。显然，从宪法、法律到行政法规，"社会公共利益"都成为了征用土地、收回土地的前提条件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆迁立法上，这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》（已于2001年11月1日生效实施）第二条规定："在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例".事实上，该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定。相比而言，1991年《城市房屋拆迁管理条例》第二条"凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的，使用本条例"的规定，将房屋拆迁的合法性界定为"城市建设需要"，却更为明确。《城市私有房屋管理条例》第四条规定："城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……".这里的"国家建设"与前述"城市建设"不是同一个概念。何谓"国家建设"，我们力图从现有立法中去寻找一个诠释它的依据。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定"国家建设用地"，在第21条中对"国家建设"作了这样的限定，"国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业"，并在第22条中进一步诠释：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目，只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。因此，我们可以得出"并不是所有城市建设都是国家建设"的结论。对此，国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第16条规定："本办法所称建设用地，包括国家、乡（镇）村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、技改项目用地以及采掘、建材等行业的生产用地".该条进一步解释"国家建设用地"，"是指全民所有制和城镇集体所有制单位以及上述单位同农村集体经济组织共同投资兴办的联合企业，需要的各项建设用地".根据"公共利益"的含义进行理解，国家建设行为总是以社会整体利益作为出发点的，社会整体利益本身就是"社会公共利益"，故国家建设本身就具有"公共利益"的性质。因此，现行拆迁立法本身就存在不统一的问题，在拆迁合法性规定上，宜采用"社会公共利益需要"或者"国家建设需要"的提法，而不宜不作任何规定。这样既可以与土地征用、土地收回实体合法性要件一致，又可避免行政法规的立法与宪法、法律不一致。无论如何，拆迁立法的违宪都是不允许或应予纠正的。
前述案例中的建设项目，显然属于"城市建设需要"，应为"国家建设用地"范畴，具有"公共利益"性质。
2.公共利益的层次性
不同性质国家建设拆迁，其所代表的社会公共利益的层次性是不同的，这产生了公共利益的层次性问题。按建设项目本身计划审批的效力分类，可将拆迁的公共利益分为三个层次：
其一，最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为国家重点建设工程用地，如大型机场、铁路等工程用地。
其二，中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项机动财力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为地方各级安排的地方重点建设项目，这类用地为数不少。
其三，最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地，以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。
上述最高层次和中间层次的公共利益建设用地拆迁，属前述"国家建设用地"拆迁范畴，具有一般意义上的公共利益性，不会引起歧义，且得到了社会的普遍认同。而在最低层次的公共利益的建设用地拆迁中，显然建设单位已经多元化，已从计划经济体制下纯国有企业的单一主体，演变成了有集体企业、私营企业甚至外资企业参与的多个主体。国家通过这为数众多的不同经济形式主体实现着国家的经济建设目的。换言之，不管是国有企业，还是集体企业、私营企业和外资企业，只要其拆迁用地一旦被纳入了国家用地计划，便成为了社会主义经济建设的组成部分。并且，商品经济体制本身也将各类所有制的企业置于了独立核算、自主经营和自负盈亏的生产者和经营者的法人地位。因此，不管是国有企业参与的建设项目，还是其他私营、外资企业等参与的经济建设项目，都是以自身利益为其出发点的（在本质上已没有区别），并反过来以提高人民物质文化生活水平、服务于整个社会为最终归宿。即使是城市居民住宅建设，也以此为己任。因此，最低层次的公共利益是间接的，在以生产资料公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义初级阶段是存在的。
3.公共利益的层次对房屋拆迁权的影响
我国房屋拆迁的公共利益的层次性，最终影响着房屋拆迁权行使的基本规则，概括起来有以下三项：
其一，低层次的"公共利益"的房屋拆迁，应当满足并服务于高层次的公共利益的拆迁。国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第三条在编制用地计划应遵循的原则的第三项规定，"对各项建设用地实行统筹规划，综合平衡、保证重点、兼顾一般".原国家国土局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第四条规定："建设项目用地实行计划指标控制，首先保证国家重点建设项目……".此两规定揭示了一个共同原则，即高层次公共利益的建设项目拆迁优先于低层次的公共利益的建设用地拆迁高层次的公共利益建设项目拆迁用地计划制约低层次的公共利益建设项目拆迁用地计划。
其二，相同层次的"公共利益"的房屋拆迁计划，无抵销对方的效力。即同一层次的公共利益的建设需要拆迁同一处房屋时，应以向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请的时间先后顺序为准。为什么要确立这样一项规则呢？首先，是反不正当竞争所需。如果不以这条规则作为处理应将拆迁许可证核发给哪一个申请人的依据，将会导致拆迁行为本身的不公平，也易滋生腐败。其次，房屋拆迁主管部门是拆迁审批机关，计划、规划以及国土部门是从其他方面对建设项目进行管理的，其对建设项目的立项审批、规划许可以及用地批文并不能代替拆迁决定。以提交拆迁申请的先后顺序作为核发拆迁许可证的事实依据，是符合房屋拆迁权的分配原则的。当然，所谓拆迁申请，还应当包括国家规定的建设项目批准文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用权相对稳定，否则，就会造成同一目的层次的用地单位申请对对方进行拆迁，这对保护土地使用权和房屋所有权是非常不利的。
其三，公共利益的层次越低，房屋拆迁权的强制力就越弱。据此，第一类和第二类拆迁具有最完整、最强大的强制力，第三类拆迁的强制力则较弱。实践中，第三类拆迁比第一类拆迁权更易滥用，在拆迁立法时应制定更为严密的方法予以预防，包括制订对被拆迁人更为有利的补偿办法和公平、透明的拆迁决定程序，以防止拆迁人借政府之力、打公益之名、行私利之实，并监督拆迁主管部门公平依法行政。
二、房屋拆迁权合法的程序要件——行政救济
程序法与实体法一样具有"独立的价值".因而，在确立拆迁权本身应当具有的实体要件后，还有必要对拆迁权行使的方式、手续等程序进行探究。
作为拆迁立法的法治化要求，法治原则理论和人权原则理论成为拆迁行政救济的理论基础。作为依法拆迁的方略，行政救济的核心是依法办事，并且，作为保护公民人身财产权的立法，必须以人权作为理论基础。同时，我国《宪法》第五条规定："一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究"，"任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权".第三十三条规定："中华人民共和国公民在法律上一律平等".上述规定为我国拆迁行政救济的设立奠定了宪法基础。学者认为，房屋拆迁行政救济的途径，是指行政相对人的合法权益受到违法或不正当具体行政行为侵犯时，法律所提供的补救渠道和途径。
1.房屋拆迁行政救济的具体措施
行政复议和行政诉讼的对象是具体行政行为，对拆迁主管部门在房屋拆迁过程中拆迁权性质的认定，直接关系着行政复议和行政诉讼范围的确定。将拆迁行为列为行政救济的范围，首先是基于房屋拆迁权的行使是具体行政行为的认识。理由主要有：其一，从职权上看，房屋拆迁权是一种由政府房屋拆迁主管部门依法行使的行政权力，具有不平等性和强制性，与拆迁主管部门依照法律法规的授权制订规范性文件的抽象行政行为相区分。其二，房屋拆迁权是单方意思行为，不需管理相对人的合意，从而也将其与房屋拆迁立法这一抽象行政行为中的立法合意区分。第三，从结果来看，拆迁决定在外部表现形式上以决定、许可证等非规范性法律文件为存在方式，与抽象行政行为中的规范性文件相区分；从调整的对象来看，拆迁决定针对被拆迁人和拆迁人，可以反复适用，以区别于抽象行政行为中针对不特定人和事；从效力上看，拆迁决定针对现实存在的对象，以区别于抽象行政行为针对未来可能发生的不特定对象而生效。因此，按照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对"具体行政行为"的解释，房屋拆迁决定显然应当属于具体行政行为的范畴。
其次是基于房屋拆迁权的行使行为是外部行政行为的认识。所谓外部行政行为，是指拆迁主管部门对拆迁行政事务进行管理，与拆迁人和被拆迁人之间产生的一种行政管理行为。与外部行政行为对应的一个概念是内部行政行为，它是拆迁主管部门队对内部行政事务进行管理，与内部管理相对人产生的行政隶属关系行为，如拆迁主管部门对内部违法违纪行为的政纪处分。
《行政复议条例》第二条规定："公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以依照本条例向行政机关申请复议".而该条例第九条规定的行政复议案件的范围，包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发，以及"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件".《行政诉讼法》第二条规定："公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼".该法第11条规定的行政案件的范围，包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发，以及"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件".因此，我们有理由认为，如果拆迁申请人依法向拆迁主管部门申请颁发拆迁许可证而拆迁主管部门拒绝颁发，或者被拆迁人认为拆迁许可证的颁布不合法从而侵犯其合法财产权的，都可以申请行政复议或提起行政诉讼。
2.听证程序
"听证"一般是指在国家机关作出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行置证和辩驳的程序。"听证"是行政机关行政决定的一个阶段，属于行政程序的组成部分，不是行政程序的全过程。
我国在颁布的《行政处罚法》中引进了听证程序，确立了听证在行政程序中的法律地位。尽管听证程序只局限于行政处罚决定中，但它所确立的原则无疑为我们提供了一个保护拆迁行政相对人合法权益，监督拆迁主管部门在"社会公共利益"的实体前提下作出拆迁决定，以及规范拆迁当事人及其他人有关行为的有效方法。
按照《行政处罚法》的规定，听证程序在下列情况下进行："行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证".显然，听证程序有三个特征：一是阶段性，即听证只是行政处罚的一个阶段，而不是处罚的全过程。二是局部性，即并不是所有行政处罚都要举行听证，只有对当事人的权益有较大影响的行政处罚才进行听证。三是选择性，即听证不是必经程序，主动权在于当事人。
为确保网络公路拆迁顺利施工，促进本镇经济及各项事业协调发展，切实维护人民群众合法权益，根据国家有关法律法规和市相关政策规定，结合本镇实际，特制订本实施意见。
一、适用范围
本实施意见适用于镇网络公路工程建设需要房屋及附属用房拆迁的对象。
二、拆迁程序
镇政府委托有关房屋拆迁公司签订委托拆迁协议书；拆迁公司与拆迁户签订经济补偿和按期拆迁协议书。
三、赔偿标准
1、被拆迁户的住宅用房，按评估公司评估价格为准（详见评估报表），其评估计算公式为：
被拆迁的房屋建筑面积×（完全重置价+或－调整价）×成新＝房屋赔偿额。
2、房屋装饰及附属用房（建筑物）按评估公司评估价格结算（详见评估报表）。
四、宅基地面积安置
1、被拆迁户房屋用地面积，按原房产证、土地使用证的面积认定安置，未办理二证的，以建房批准面积认定安置（在校学生、现役军人的家庭人员未分户的按在册户口享受批地面积）。凡自行少批多建的建筑面积、少批多占的用地面积，不享受政策性补偿和奖励。
2、对没有两证和建房批准申请表的住户，根据现有面积，对照农村个人建房标准，安排拆迁用地面积。
3、对只拆迁附属用房，不拆迁主房的住户，具体处理方法如下：⑴可以选择货币补偿。凡选择货币补偿的，附属用房、装饰按评估价执行的基础上，再补偿以现有被拆房屋的建筑面积每平方米60元。但今后不得借故重新申请安排宅基地。⑵可选择迁建。凡符合建房审批标准范围内的面积，可安排宅基地自建。
被拆迁户新建住房及附属用房，一律按规划统一立面、统一地平高度、统一房屋层高与相邻房屋相一致的要求定点自建，安置点由镇村统一规划确定。
五、其他补偿、奖励政策
1、被拆迁户的住宅临时过渡安置费，按建筑面积每月每平方米6元，以8个月计发，最低标准按每户400元/月计发。只拆附属用房的按每月每平方米6元，以4个月计发，最低标准不到400元/月的户，以400元/月4个月计发。
2、搬家补贴费（包括搬迁、误工和车辆运输费），按拆迁房屋建筑面积计发，100平方米以下的每户800元，100平方米以上200平方米以下的每户1000元，200平方米以上的每户1200元。
3、三通一平补贴费
⑴新建住宅通水、电（包括通电话、有线电视）由镇政府统一安装到户外，室内每户补助3000元。考虑建筑材料物价上涨因素，按审批面积另行补贴，具体标准为中户补贴9000元，小户补贴6000元。
⑵新建宅基地平整和填方补贴费，按各户批准面积，每平方米30元，或者镇政府统一填方平整。占用道路按同标准填方，如需浇水泥路按每平方50元标准由村实施。
4、按期拆迁奖励费
按拆迁公司限定时期内拆迁，经业主验收通过可以正常施工的，按原拆迁建筑面积每平方米100元奖励，如不能按预定时间内拆迁的，不享受奖励费。
5、由拆迁单位分别投保房屋拆迁及建房的意外伤害保险。
6、被拆迁户签订拆迁协议后一并将原房产证、土地使用证上交镇建办，统一办理注销手续和审批新安置用地手续。
六、付款方式：
拆建协议签订后镇政府支付给拆迁户50%的拆迁补偿款，待全部拆除后结清余款。
七、组织领导
为加强网络公路拆迁的领导，确保拆迁工作依法有序进行，镇成立拆迁工作领导小组：
领导小组应协调做好房产评估、安置地块落实、各项经济补偿、奖励费核算兑现及拆迁思想工作、政策法规解答、土地审批等有关工作，各拆迁户和有关村、企事业单位必须服从领导小组的统一安排。
关键词：房屋拆迁，违章建筑，处理
1、违章建筑的界定与分类
法律意义上的违章建筑有狭义和广义之分，本文所指的违章建筑是广义的，是指违反法律、法规和规章的规定所建造的建筑物，这也就是我们通常所说的违法建筑的概念。就具体而言，违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑。
对违章建筑的分类最常见的是从表现形态上划分，如认为违章建筑主要包括：未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；擅自改变了使用性质的建筑；擅自将临时建筑建设成永久性的建筑。此外，还有以是否有土地使用权为标准划分、以被侵害对象为标准划分等分类方法。
本人以为从有利于处理的角度出发，可分别按违法行为的构成、违章建筑对规划影响的程度、实际用途等为标准进行划分。
以违法行为的构成为标准，可将违章建筑划分为单一违法行为的违章建筑和数个违法行为的违章建筑。前者如居民在已有的手续齐全的二层楼上无证加建一层，后者如在公路红线控制区内未经批准占地建房。前者一般仅涉及违反建设规划，而后者除涉及到建设规划外，还涉及到土地、公路管理等，存在数个违法行为。之所以这样分类是考虑到对违章建筑是否可以补办手续及如何补办手续的问题。
以违章建筑的对规划的影响可分作三类，一是严重影响规划，二是（不严重）影响规划，三是不影响规划。此种分类是考虑到对违章建筑是否可以行政处罚及行政处罚的种类问题。
以违章建筑实际用途为标准可将违章建筑划分为生活用、生产经营用、其他用途。作这一分类是考虑对居住人的安置、补办手续时的税费等事项（经营用房是要缴纳营业税和所得税的）。
2、违章建筑处理的依据
《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《土地管理法》第七十七条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定：拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。
国务院办公厅在《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(明电[2003]42号)中明确：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。
3、拆迁中对违章建筑的具体处置步骤
在拆迁中，行政机关应当查明事实，分门别类依法予以处理，其步骤是：
3、1查明事实阶段
即查清违章建筑形成的时间、原因、结构、面积、用途，是否存在民事纠纷，是否存在同时违反两个以上的行政法律规范的情形，是否已经行政执法机关查处等。对已经查处的按查处的结论办理，对未经查处的，进入下阶段。
3、2处理和处罚阶段
3、2、1处理和处罚的程序
第一步按时间分类分流。原城乡建设环境保护部于1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》从违章建筑形成时间、所处地域、产生的影响三个方面提出了“三从宽三从严”的方针，对现在处置违章建筑仍有参考意义。故此就应当以相关法律法规的颁布施行为依据，根据本地城市规划的具体时间合情合理地确定违章建筑的时间界限。具体可采取两段式或三段式。两段式即划定一个时间点，在此时间点之前形成的违章建筑（注：以下涉及到违章建筑的时间问题的，一般是指违章建筑的形成时间）可补办手续作合法建筑处置，在时间点后的作违章建筑处理。三段式是划定两个时间点，在第一个时间点前的一律补办手续，不予处罚，作合法建筑处置：在第一个时间点之后，第二个时间点之前的，从宽处理，能不拆除或没收，一律不处以拆除或没收；可以不予行政处罚的，一律不予行政处罚：在第三个时间点之后的要从严处理。笔者建议采取三段式，理由是城市规划是一个复杂的过程，应当有一个过渡期。对可以直接补办手续的，直接进入补办手续阶段；对需进一步处理的则进入下一步。
第二步，按是否存在违章建筑的行为同时违反了两个以上的行政法律规范的情形为标准分类分流。
若不存在这一情形，则一般是只违反建设规划的，则交由建设规划行政主管部门处理；若存在这一情形的，则由一个行政主管部门牵头处理。
第三步，作出处理或处罚决定。然后根据处理或处罚决定分别处置，对补办手续的，进入补办手续阶段；对处以没收或限期拆除的，进入执行阶段。
3、2、2处理或处罚时应当掌握的几个原则
一是从旧兼从轻的原则。适用这一原则有两种情况：第一种是法律、法规、规章进行了修改；第二种是在违章建筑形成后，规划进行了调整，使原有的违章建筑对规划的影响发生了变化的。在第二种情况下计算追诉时效时，同样适用从旧兼从轻的原则。
二是优先从重处罚的原则。适用这一原则的前提是违章建筑的行为同时违反了两个以上的法律规范，可以由两个以上的行政执法部门查处的情况。对于有两个以上的行政执法部门对行政处罚管辖权发生争议的，可由牵头部门协调一个部门管辖；协调不成的，由相关行政执法部门报请共同的上一级行政机关确定，若其共同的上一级行政机关为当地政府的，牵头处理部门可直接报请当地政府确定。
三是正确适用没收和拆除的原则。对不违反法律和行政法规，而只违反地方法规及规章的违章建筑，一律不得处以没收或限期拆除。
四是正确认定违章建筑面积的原则。适用这一原则的前提是当事人擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。在此情况下，大多为批少建多，行政机关在此情况下，应作出合理的认定。
3、3补办手续阶段
对依法应当直接补办手续或经过处罚后要求补办手续的，由违章建筑的当事人到相关行政部门补办手续。需要特别说明的是：无论当事人是否补办了手续，其对建筑物的相应权利已得到有权行政机关的认可，故当事人享有相应的物权，从而成为拆迁法律关系的当事人，其享有被拆迁人的权利，并承担相应的义务。当事人在补办手续后进入签定安置补偿协议阶段；当事人不补办手续的，可经拆迁人申请，进入行政裁决阶段。在此阶段，相关行政部门应将当事人补办手续的情况及时通报给税务部门，由税务部门根据当事人建筑物的实际用途、时间等决定是否追缴营业税、所得税。
3、4签定安置补偿协议阶段
在此阶段，由拆迁双方自行确定安置补偿方案。对协商不成的，经一方当事人申请可进入行政裁决阶段；对达成协议后，被拆迁人拒不履行的，经拆迁人申请，可进入强制拆迁阶段，由人民法院依法强制执行。
3、5行政裁决阶段
对拆迁当事人经协商未能达协议，经一方当事人的申请行政裁决的，行政机关应予受理。行政机关在受理后，应及时将申请人的申请书及证据发送给对方当事人，并告知其权利与义务。行政机关在查明事实的基础上，在法定期限内就安置补偿作出行政裁决决定，并明确当事人搬迁的期限。
3、6强制执行阶段
第一条为了推进和规范我市旧城改造工作，加快城市化建设，改善人居环境，提高居民生活水平，根据有关法律法规和相关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市中心城区北岸产业密集区（空港产业园区）范围内的旧城改造，包括城中村和棚户区，以及按照城中村和棚户区改造规划涉及拆迁的企事业单位，适用本办法。
第三条本办法所称城中村是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地的村庄。
本办法所称棚户区是指在本市建成区范围内的国有土地上，因历史沿革形成的人均居住面积小、房屋不成套、建筑质量差、安全隐患大、市政设施不完善、环境条件脏、乱、差的集中成片的居住区域。
本办法所称企事业单位是指城中村和棚户区改造项目中按规划要求须进行拆迁的企业、事业单位。
第四条旧城改造应当充分调动各方面的积极性，以改善综合环境，完善城市公共服务功能，构建和谐社区为目的，坚持政府主导、市场运作、市级推动、区为主体、以人为本、安置为先的原则，采取先易后难、典型示范的办法，积极稳妥地加以推进。
第五条市旧城改造工作领导小组办公室（以下简称市旧城办）负责本市旧城改造管理工作。市发改、城建、房产、综合执法等部门，应在市旧城改造工作领导小组的领导下，做好旧城改造的相关行政管理工作。市建设规划局、市国土资源局等部门应当在市旧城办设立派出机构，负责与旧城改造相关的行政管理工作。
第六条秦都区、渭城区人民政府负责本辖区内的旧城改造工作。其设立的旧城改造工作领导小组办公室（以下简称区旧城办）具体负责本辖区旧城改造工作的组织实施，业务上接受市旧城办的指导。
高新区、沣河新区、渭河北岸产业密集区（空港产业园区）范围内的旧城改造工作，由其管委会负责组织实施。
第七条民政、公安、劳动和社会保障、农业、国资委（工业办）等部门应当按照各自职责，协同做好旧城改造相关的行政管理工作。
第八条市旧城办应当会同市建设规划局，依据全市国民经济与社会发展总体规划、城市总体规划和土地利用总体规划编制旧城改造专项规划，报市人民政府批准。
经批准的旧城改造专项规划，任何单位和个人不得擅自改变。
第九条旧城改造项目实行计划管理，纳入全市经济与社会发展年度规划。市旧城办商市发改委，按年度分批次进行计划管理和组织实施。
对存在社会公共安全隐患或因城市发展急需的旧城改造项目由所在区人民政府和高新区、沣河新区、渭河北岸产业密集区（空港产业园区）管委会随即上报审批后，组织限期改造。
第十条城中村改制完成后，鼓励城中村改制后的新经济组织或者投资人、改制后的新经济组织与投资人合作成立的企业法人、有相应资质的房地产开发企业等法律法规规定的其它建设主体参与城中村改造。
第二章方案制定
第十一条旧城改造方案，应当根据旧城改造专项规划和区域城市功能的要求，以及综合用地专项规划指标，统筹考虑企事业单位及村民搬迁安置、环境风貌和经济发展等因素，充分听取群众意见，由区旧城办组织编制。
高新区、沣河新区、渭河北岸产业密集区（空港产业园区）区域内的旧城改造方案，由其管委会组织编制。
旧城改造方案应当包括用地现状、社区居民委员会现状或设立方案、拆迁安置方案、用地规划和建设设计方案以及经济效益分析等基本内容。
第十二条旧城改造方案由区旧城办报市旧城办批准。高新区、沣河新区、渭河北岸产业密集区（空港产业园区）区域内的旧城改造方案由管委会报市旧城办审批。
旧城改造涉及企业的，由其主管部门和企业就资产处置（包括土地）、人员安置等依据国家政策规定提出拆迁安置方案，经市区旧城办审查后报市区两级政府审批。旧城改造涉及市区两级政府事业单位或相关单位的，由两级政府相关部门提出拆迁安置方案，经市区旧城办审查后，报市区两级政府审批。
旧城改造方案未经批准，不得实施。
第十三条经批准的旧城改造方案，不得擅自变更。实施改造过程中，确需变更用地规划和建设设计方案以及拆迁安置方案时，须按原程序报批。
第三章城中村改制
第十四条城中村改制，应当坚持户籍制度、管理体制、经济组织形式和土地性质同步转变的原则。
第十五条实施改造的城中村，其人员依照法定程序转为城镇居民户口。
第十六条实施改造的城中村，其集体土地依照法定程序转为国有土地。
第十七条城中村集体经济组织的资产（不包括土地）应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。
农业、财政、审计等部门应当加强对清产核资工作的指导、监督。
第十八条城中村集体经济组织应当根据清产核资结果，自行制定资产处置方案和组建新经济组织方案，经村民会议讨论通过后实施。
原集体经济组织的资产应当承担原村民的社会保险费用。
第十九条新经济组织组建后，依法撤销村民委员会，设立社区居民委员会。一个行政村可以独立设立一个社区居民委员会或就近并入现有社区居民委员会，也可多个行政村合并设立一个社区居民委员会。
新设立的社区居民委员会人员组成和工作经费，按照现行的居民委员会人员组成规定和标准执行。
第二十条城中村村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围。因城中村改造而增加的就业岗位，应当优先用于安排原村民。
第二十一条城中村改制后，原村民应当参加社会保险。社会保险费由政府、改制后的新经济组织和原村民个人按照比例承担。具体办法由市劳动和社会保障部门另行制定。
前款规定政府承担的费用，从城中村土地收益中支付。
城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障条件的原村民，享受最低生活保障待遇。
第二十二条城中村改制后，其原有基础设施纳入市政统一管理范围。
第四章土地利用
第二十三条旧城改造用地应当纳入年度用地计划。
旧城改造用地原则上应在原有房屋占地范围内进行，确需增加，且周围有闲置用地的，可一并纳入作为改造项目用地，但增加用地面积人均不得大于35平方米。
改造用地之外的其他土地，由政府土地储备机构依法给予补偿后按有关规定储备。
第二十四条旧城改造用地中，用于安置村民生活及建设公共设施的用地以划拨方式供给，比照经济适用房模式管理。其余旧城改造用地，可以变更为经营性用地。经营性用地采取招、拍、挂方式供地。
第二十五条实施改造旧城范围内企事业单位的少量国有土地，可以根据改造需要，由政府依法收购或置换，用于旧城改造。
第二十六条在市政建设、重大基础设施建设以及其他开发建设中涉及到村庄整体拆迁的，应当按照本办法规定进行整体改造，避免出现新的城中村。
第五章规划建设
第二十七条旧城改造应当依据专项规划制定规划设计方案，并经批准后实施。
主要街区、明清城保护区的旧城改造规划设计方案，应当广泛征求各界意见，也可以公开征集方案。
第二十八条旧城改造涉及城市规划确定的城市基础设施建设项目的，应当优先列入城市建设年度计划，与旧城改造同步进行。
第二十九条旧城改造建设项目，在施工前应当依法办理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。
第三十条全部用于旧城改造项目安置房建设的，城市基础设施配套费（不含天然气、集中供热公网费、消防基础设施建设费）、发展新墙体材料专用费、工程定额测定费、人防工程易地建设费、环境监测服务费、占道费、自来水入网费、征地管理费、土地登记费、挖掘费、散装水泥押金、建筑物防雷设计审查费、房地产交易费等一律免收。
场地地震安全性评价费、环境影响评价费、防雷设施检测费、文物考古调查与勘探费等企业性收费减半收取。
旧城改造项目非安置用房的，城市基础设施配套费减半征收（不含天然气、集中供热公网费、消防基础设施建设费），未建人防工程的易地建设费减半征收，其他行政事业性收费减半收取。
第六章拆迁安置
第三十一条实施旧城改造，应当按照整体拆除，优先建设安置住宅的原则进行，确保被拆迁人及早入住。
旧有房屋拆除工作应当在所在区旧城办、高新区、沣河新区、渭河北岸产业密集区（空港产业园区）的组织、监督下实施。旧有房屋未拆除的，其他建设项目不得开工建设。
第三十二条旧城改造主体应当按规定制定补偿安置方案，进行拆迁安置。
被拆迁人需要自行过渡的，旧城改造主体应当参照《市城市房屋拆迁管理暂行办法》补偿标准，给被拆迁人发放搬家补助费和过渡补助费。
第三十三条旧城改造主体实施拆迁前应当依法领取房屋拆迁许可证。
旧城改造主体在动迁之前，应当在指定银行设立拆迁补偿安置资金专用账户，足额存入拆迁补偿安置资金，并与开设拆迁补偿安置资金专用账户的银行和市城市房屋拆迁管理办公室签订拆迁补偿安置资金使用监管协议。
补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，在拆迁安置完毕前，不得挪作他用。
第三十四条实施房屋拆迁，旧城改造主体可以自行拆迁，也可以委托有拆迁资质的单位拆迁，接受委托单位不得再次转让。
第三十五条旧城改造主体在动迁前应当委托具有房地产估价资质的机构对被拆迁房屋进行估价，估价参照《市城市房屋拆迁估价操作规则》执行。
第三十六条旧城改造拆迁补偿安置原则上以房屋产权登记载明的面积和性质作为补偿安置依据。
第三十七条旧城改造房屋拆迁实行产权调换、货币补偿等补偿安置方式。被拆迁人可以自主选择补偿安置方式。
城中村村民实行房屋产权调换的，以转户前城中村的在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原房屋产权建筑面积进行安置。
第三十八条凡在年10月31日之前所建城中村被拆迁房屋两层以上（不含二层）的，按照房屋残值给予补偿，之后的不予补偿。
第三十九条房屋产权调换的价格结算按下列规定执行：
（一）安置房屋建筑面积与被拆迁房屋产权建筑面积相等部分按新建房屋的综合造价与被拆迁房屋市场评估价互找差价结算；
综合造价由市房产管理部门核准。
（二）原房屋产权建筑面积人均不足65平方米的按人均65平方米建筑面积补差安置。补差的面积部分按新建房屋重置价结算；
（三）对就近上靠户型超出应安置补偿面积的部分按新建房屋综合造价结算。
第四十条旧城改造主体安排被拆迁人自行过渡的期限不得超过24个月。超过拆迁安置补偿协议规定过渡期限的，从逾期之日起由改造实施主体按不低于原过渡补助费标准的2倍向被拆迁人支付过渡补助费，超过6个月的，从第7个月起每月按不低于原过渡补助费标准的3倍支付过渡补助费。
过渡期限自被拆迁人腾空房屋之日起计算。
第四十一条旧城改造主体应当在领取房屋拆迁许可证后与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当载明下列内容：
（一）被拆迁房屋的权属、地址、面积、使用性质、结构等；
（二）补偿方式、安置补偿标准和结算方式；
（三）安置房屋的权属、地址、面积、使用性质、结构和过渡方式、过渡期限；
（四）违约责任和解决争议的方式。
第四十二条旧城改造主体与被拆迁人达不成补偿安置协议的，由当事人申请市城市房屋拆迁管理办公室依法对争议进行协调、裁决。
第七章项目管理程序
第四十三条城中村改造项目由所在街道办事处提出申请，报区旧城办审核同意后上报市旧城办审批。棚户区改造项目申请由区旧城办提出申请，上报市旧城办审批。企业改造项目申请由企业主管部门和企业提出，市区旧城办审查同意后上报市区两政府审批。市区两级政府事业单位或相关单位改造项目申请，由市区两级政府相关部门提出，市区旧城办审查同意后上报市区两级政府审批。
第四十四条市旧城办会同市建设规划局根据项目计划制定项目规划设计条件，经批准后提供给区旧城办。
第四十五条按照审定的规划设计条件，由区旧城办组织编制城中村、棚户区的改造方案，并在市旧城办的指导下，由区旧城办组织对现场进行踏勘，并召集相关专家和当事人等参与对方案的科学性、可行性和合理性进行论证，依据论证结果对方案进行修改。方案修改完善后，由区旧城办上报市旧城办审批。其中，企业的改造方案，由市区旧城办会同企业主管部门及企业编制，并上报市区两级政府审批；市区两级政府事业单位或相关单位的改造方案，由市区旧城办会同两级政府相关部门编制，并上报市区两级政府审批。
第四十六条市区旧城办会同市级有关部门完成农民转居民、农村经济组织转城市经济组织、村民委员会转城市居民委员会、集体土地转国有土地工作。
第四十七条根据项目实施主体申请，市旧城办牵头，会同有关部门办理项目备案、规划、拆迁、土地招、拍、挂，以及环境影响评价、地震安全性评估、文物保护等手续。
第四十八条辖区旧城办负责对旧有房屋实施拆迁管理工作。
第四十九条市区有关部门依据各自职能和有关政策对拆迁安置情况、工程投资建设进度、工程质量等全过程监管。
第八章监督管理
一、领导重视，在建设平安____思想的指导下，做好征地拆迁的各项工作部署
历年来的开发建设，征地拆迁等因素突显了这块土地稳定和平安等工作的重要性。自去年按照市政府的统一部署，平安建设工作一起步，街道就召开专题会议及时成立街道、社区牵头的建设“平安____”工作领导小组，还在综治办设立了创建办，统一指挥和协调街道的平安建设工作。对于征地拆迁工作，街道形成了在每周的党工委例会上研究部署重点工程征地拆迁工作的制度，由街道党工委书记统领，结合各重点工程的进展情况，制定了各个工程的跟踪方案，由各分管领导跟踪负责，定期汇报，集中处理，做到工作有组织、有计划、有重点的开展。对于由地拆迁引发的矛盾纠纷和可能引起群体性上访的事件，更是由街道领导亲临现场做好疏通协调工作。
二、整合资源，形成合力，确保重点工程征地拆迁工作的平安顺利进行
____街道在平安创建过程中，充分发挥综治、司法部门作用，整合辖内“一庭三所”即____人民法庭、何厝边防派出所、____派出所、____司法所的力量，发挥其各自的职能特色，优势互补，群策群力。
1、提前介入，了解信息，为政府提供决策参考。在每一项工程开工前，由综治司法等部门工作人员，深入村庄，并充分发挥群防联防、治安耳目、特情朋友等力量，采取公开调查与秘密调查相结合的方式，对辖区重点工程项目状况进行调查摸底，对征地拆迁数量、工程开发面积、拟进驻企业情况、涉及村民数量、建设方案、群众的态度看法等基本情况，做到心中有数，对街道下一步相关工作提供有力的决策参考。
2、法律先行，依法拆迁，力争为被拆迁群众服好务。根据前期摸排情况，街道抽取司法所及街道各办精通法律知识及拆迁政策的骨干力量，在各重点工程拆迁指挥中心，都相应的成立了法律服务小组，配合重点工程的征地拆迁工作开展相关法律法规的宣传，通过入户发放宣传材料、利用法制宣传车等方式，加强相关法律法规和政策宣传，共发放《致被拆迁群众的一封信》、《厦门市城市房屋拆迁管理规定》等相关法律法规10000多份，悬挂红布条、标语300多条。与此同时，还邀请法院、公证处等相关部门工作人员加以支持，大力发展法律服务如咨询、代办公证，帮助解决拆迁补偿中遇到的各种问题、纠纷，确保征地拆迁工作的顺利进行。另外，积极帮助村民解决补偿过程中发生的纠纷。如对于兄弟之间、夫妻之间等因补偿款分配发生纠纷，街道都与村配合调解，在调解中宣传有关法律，明确当事人的权利义务，使这些纠纷及时得到妥善解决，保证了拆迁工作的顺利进行。对村民反映强烈问题，经集体讨论研究，依法给予明确答复，做到以理服人，以法服人。对于一时解决不了的问题，引导村民通过法律渠道解决，避免闹事及群体性上访。
3、主动作为，打击违法，确保工程顺利建设。为了优化投资环境，街道协调何厝边防派出所、____派出所对涉及重点工程建设的各类案件，优先查处；对涉及重点工程街道辖内相关部门行政审批的项目优先办理，尽可能做好矛盾纠纷隐患的事前预防；对于恶意破坏工程进程的行为，则依法采取了严厉有效的打击。去年以来，街道协调辖内派出所进行重点工程执勤150多次，出动警力、各部门工作人员2300多人次，目前已成功解决了软件园二期工程用地，何厝村部分村民虚报、冒领坟墓拆迁补偿款一案，为国家挽回经济损失200万元，彰显了街道依法拆迁的能力与决心。
三、勇于开拓，大胆创新，大力推进“金包金”试点，真正解决被征地农民的生计问题，从根本上消除由征地拆迁引起的矛盾纠纷隐患
平安稳定是和谐社会的基础和前提，安居乐业是人民群众的普遍愿望。没有和谐稳定的社会环境，人们的安全得不到保障，就不可能专心致志地创造物质财富和精神财富，已经创造的财富也得不到保
*高速公路是国家重点交通工程项目，途经我县*镇、*镇。为确保*高速公路项目建设的顺利进行，维护沿线被征地和拆迁对象的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》等有关法律法规及省、市的有关规定，现就有关事项通告如下：
一、*高速公路途经我县沿线路段的征地拆迁工作由*高速公路*段征地拆迁工作指挥部负责组织实施。
二、征地拆迁范围：东起*镇大庆村委，西至*镇佛洞村委，具体以高速公路征地标界为准。
三、所需建设用地，属于农村集体所有的，由*高速公路*段征地拆迁工作指挥部组织协调和依法征用；属于国有土地的，依法收回并作出适当补偿；属于公共设施使用的国有土地（如公路等），视实际情况给予补偿。
四、征（收）地、拆迁的补偿按《*高速公路*段征地拆迁补偿办法》的标准执行。
五、自通告之日起，凡属征（收）地拆迁范围的土地及其附着物，其所有者、使用者或代管者不得抢种、抢建、改建、装修、买卖、抵押、租赁，不得改变土地及其附着物的用途，否则不列入补偿范围。违章建筑和超期限的临时建筑等违法使用的土地，不予补偿。
六、被征（收）土地及拆迁建筑物（包括其它附着物）的所有权人、使用人，应当在规定期限内办理征地拆迁补偿登记手续，主动配合征地拆迁工作。对阻挠征地拆迁工作、拒不交付土地和拒不拆迁的，将依法征用或依法强制拆迁；对有权属争议的土地及其附着物，在规定期限内争议经双方当事人协商未能达成一致的，由*高速公路*段征地拆迁工作指挥部按有关规定办理征用手续，补偿款暂由其所在村委会管存，待确认后兑现补偿。
七、工商行政管理部门对划入征地拆迁范围地段的新开设的店铺，不予办理营业执照；原已开设的店铺，停止办理年度检验。需迁移的各类店铺和临时摊挡，其所有人应当在拆迁期限内自行到当地工商行政管理部门办理变更营业地址或注销营业执照手续。
八、各有关单位和个人要顾全大局，积极配合，服从交通设施建设需要，确保*高速公路工程建设的征地拆迁工作顺利完成。征地拆迁补偿费按规定拨付后，被征用土地的单位和个人应当按规定期限交付土地；凡扰乱、阻碍和破坏工程建设的，依法追究当事人的经济责任和法律责任。
九、本通告未尽事宜，按照国家及省、市有关规定执行。
特此通告
关键词：城建；难题；破解；效率
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、城市建设形势分析
（一）征地风险日益增大。随着城市化进程的加快，城市框架的不断拉大，征地工作日趋繁重，而在征地过程中农村利益与城市利益、个人利益与集体利益、商业利益与生存利益、短期利益与长期利益的矛盾，导致了被征地农民与拆迁机关的矛盾冲突，同时由于征地拆迁遗留问题引发了一系列案件，造成了诸多社会不稳定因素。
（二）拆迁工作推进缓慢。根据调研，河南地区某县城自2003年起先后对五项旧城改造项目进行拆迁改造，但到目前拆迁进度总体缓慢，部分重点工程停滞多年，严重影响了我县城市形象，制约了城市发展。
（三）违法建设日趋增多。根据调查该县城2010年违法建筑35起，2011年36起，2012年38起，2013年上半年68起，违法建设逐年呈上升趋势。违法建设量大，分布广，加大了城市执法的难度，影响了城市规划的整体实施。
（四）资金瓶颈制约加大。随着城市建设步伐加快，城市建设资金缺口越来越大，已成为制约城市建设发展的瓶颈。
二、城市建设中存在的突出问题
（一）城市建设征地方面
1.征地补偿标准达不到群众期望
在征地工作中，被征地农民往往以发达地区的征地补偿标准和政府招拍挂出让土地的价格来衡量当地征地补偿标准的高低，期望高，愿望强，普遍认为现行土地补偿费、安置补助费偏低，要求提高征地补偿费用。
2.被征地块抢栽、抢种、抢建现象严重
部分被征地村民大局意识不强，法制观念淡薄，对政府已经公告征收的土地范围，采取各种不同的方式,抢栽抢种，或不同程度地增加地面上的附着物、附属物、建筑物、构筑物的数量（面积），以套取国家补偿资金，人为制造征地补偿工作难题。
3.征地补偿款项分配不到位
在具体发放分配过程中存在程序不合法、发放不规范、标准不统一，人为侵犯村民的权益现象。
（二）城市建设拆迁方面
1.被拆房屋权证不齐全
根据有关法律法规规定，现已实施的房屋拆迁项目中，被拆迁房屋的《房屋所有权证》和《土地所有权》两证齐全的比较少，因此给房屋拆迁补偿和安置带来了很多困难。
2.拆迁补偿机制不完善
由于拆迁补偿标准有时不能准确反映出所在区位的真正价值，使补偿较低的被拆迁人很难接受，影响了拆迁工作的正常进行，不利于社会稳定。
3.安置房建设工期较长
安置房建设迟缓，群众看不到希望，导致征地拆迁工作进度缓慢。更有许多在外租房居住的拆迁户，等待时间过久，严重影响了他们的日常生活和工作。
（三）城市建设执法方面
1.群众规划意识淡薄
城郊结合部位于城市的末端，城乡之首，但又是城市规划区内，处于由乡村向城市建设转化的过程中，缺乏系统的基础配套设施。村民建房受传统习惯和土地权属的影响，房屋布局不合理，生产生活功能混乱，造成城郊结合部违法建设越来越多，加之村民规划意识淡薄，也增加了违法建设的处理难度。
2.规划执法力度不够
一些群众为了自身利益，在规划区内违法违规建设，有的违法违章建筑方式隐蔽且户数集中，加之一些群众对规划执法行为缺乏理解和支持，难度大，暴力抗法事件时有发生，私下交易土地现象依然存在，违法建设屡禁不止。
（四）城市建设融资方面
1.现有的融资渠道受资源限制，难以进一步拓展。政府所掌握的现有国有资产缺乏流动性，很多无法作为银行贷款的抵押物，加上目前各级财政所欠银行的贷款已经出现偿还困难的情况，政府指望继续获得银行的支持将大打折扣。因此，靠银行贷款的资金将非常有限。此外，城市公共设施的招标与拍卖，也未能从根本上改变城市公用事业的管理和运行机制，其资源也极其有限。
2.城建资金融通过程中的融资风险向政府财政集中。鉴于政策和法律对地方政府举债行为的限制，实际操作中各地政府并没有直接以债务人的身份出现，而大都以政府职能部门或临时设立的建设项目负责人等名义，或以银行借款、或以集资、垫资等形式吸收民间资金进入，形成资金在筹集、运用与偿还各环节上的脱节。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中。
三、破解城市建设“四大难题”的对策建议
（一）城市建设征地方面
1.优化政策，统一标准。进一步完善和充实征地拆迁文件政策，形成一套操作性强、补偿标准切合实际、有利于征地拆迁工作的文件政策体系。
2.提供良好的保障措施，维护弱势群体的合法权益。提供保障性住房，让拆迁对象在失去土地和房屋以后能够及时得到妥善的安置，保证他们的基本利益；提供就业保障，从实际情况出发，在就业免费培训、提供就业机会等方面，为其提供条件。
3.严格将资金落实到位。应建立健全资金的使用监管制度，督促项目资金顺利到位，并对项目实施过程中资金的使用加以监管，以保障征拆工作平稳进行。
（二）城市建设拆迁方面
1.进一步完善拆迁补偿相关政策，坚持依法拆迁
一是通过合理的货币补偿和安置形式形成激励机制，加快拆迁进度；二是加大拆迁过程中的政策性补助、政策性补贴，例如对被拆迁人安装电话、天然气、电表和空调移机等进行补偿，对安置补助费、停产停业经济损失补助费、搬家补助费等进一步完善。
2.科学规划，统筹安排，确保安置及时合理
城市规划是城市建设的龙头，要充分发挥规划引领作用。统筹安排拆迁安置地块，集中安置，就近安置，留足发展空间，立足城市可持续发展。
3.规范拆迁队伍
一是要积极培育一支高素质、专业性的房屋拆迁工作队伍，以适应社会发展的需求；二是加强房屋拆迁人员的法规、政策及业务培训，提高工作人员综合素质，加强拆迁方式、方法与经验的交流，确保房屋拆迁工作依法有序开展。
（三）城市建设执法方面
1.进一步加大对《城乡规划法》的宣传力度
要通过各种有效形式和途径从各方面、各层次加大宣传力度，真正做到家喻户晓，进一步增强执法部门、广大群众的法律意识和规划意识。
2.进一步完善规划工作机制
在规划审批工作中，要进一步健全完善政府组织、部门合作、公众参与、人大备案、上级审批的工作机制和法律程序，确保规划的科学性和权威性。规划一经审批确定，必须认真遵守实施，严格按照先规划后建设的原则，杜绝无规划就建设、边建设边规划及随意改变规划的现象发生。
3.进一步加大对违法违章建筑的查处和打击力度
对违法违章建筑要摸清底数，专题研究，制定对策，整合力量进行专项治理，重点打击那些违法行为恶劣，违法性质严重，社会负面影响大的违法建设行为，对典型案例，要加大公开曝光力度，形成强大社会舆论氛围，做到发现一起、曝光一起、查处一起。
（四）城市建设融资方面
“钱从哪里来”是制约城市建设的一个重要瓶颈，解决好这一问题，需要创新思维，提高资本运作能力。
1.实行市场化改革。加快城市建设投融资市场化进程，打破单一的政府投资形式，减轻财政城建投资支出负担。
2.创新经营城市理念。持续加大规划宣传和基础设施建设力度，促使周边土地升值，通过有计划地收储土地、拍卖土地，盘活城区土地资源，用土地收益支持城市建设，走“投入―产出―再投入―更大产出”的良性发展道路。
3.加强城建资金管理。规范城建资金流通渠道，明确城建资金筹集、使用与偿还的责任关系，建立健全规避城建融资风险机制。
参考文献：
[1] 柯善北.如何避免暴力拆迁?――修改《城市房屋拆迁管理条例》解读[J]. 中华建设. 2010(01)
[2] 张迅雷.完善我国城市房屋拆迁补偿法律制度的思考[J]. 北京工业职业技术学院学报. 2010(01)
[3] 范利平.论城市房屋征收制度的建立――拆迁制度的彻底变革[J]. 法学杂志. 2010(03)
[4] 唐忠民.新征收与拆迁补偿条例应细化“公共利益”[J]. 法学. 2010(03)
参与新农村改造项目的开发企业按土地开发成本的核算，可设置如下几个成本项目：土地征用及拆迁补偿费；前期工程费；基础设施费；开发间接费。其中新农村改造项目涉及的主要难题就是拆迁补偿和安置。
（一）拆迁补偿、安置费的核算问题
房屋拆迁补偿形式有：货币补偿、安置房补偿、货币和安置补偿相结合。
1．货币补偿形式
征地补偿费包括土地补偿费和安置补助费，新农村改造一般都涉及青苗和其他土地附着物的，采用货币补偿形式的，在支付青苗补偿费和其他土地附着物补偿费，直接计入“开发成本———土地征用及拆迁补偿费”。
2．安置房屋补偿
安置房屋补偿即拆迁人以易地建设或原地建设的房屋补偿给被拆除房屋的所有人，也就是“拆一还一”的实物补偿形式。安置房屋补偿方式中相当于被拆迁户用货币补偿所得向房地产开发企业购买房屋，则安置房屋补偿金额应按房屋的公允价值计算，并将其计入开发成本中的土地成本，同时开发企业对补偿的房屋作视同销售处理。在新农村改造项目时有一种情况，安置房建在农村集体土地上（即土地性质和土地权属保持不变），土地仍是村集体土地，与房地产企业无关。此时房地产开发公司建造的安置房，无法按照常规方式做视同销售处理，则只能以代建安置房的方式，按建筑成本计入土地成本中。
（二）政府土地出让金返还的问题
在新农村改造项目中，房地产开发企业经常会遇到政府通过返还土地出让金、基础设施建设费、配套费等形式给予房地产开发企业的奖励款的问题。对这个问题的处理，目前存在三种观点：第一种观点认为以实际收到的返还款直接冲减土地成本；第二种观点认为返还款应作为企业的营业外收入；第三种观点认为这种返还款具有专项用途，应作为政府专项资金。笔者认为政府返还款，是政府对房地产开发企业的一种补助，政府会以不同名目的给予返还，并不是出让金返还，因此在收到款项时应“借：银行存款，贷：营业外收入”。房地产开发企业在土地增值税清算时因涉及土地成本加计扣除，所以房地产开发企业和税务机关对此有不同的看法，有的税务机关明确规定房地产开发企业收到政府返还款只能冲减土地成本。在实际操作中，房地产开发企业应加强与当地税务机关的沟通。
（三）红线外配套设施费的问题
新农村建设以“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”为主要内容。政府对参与新农村改造的房地产开发企业会提出许多要求，如修建道路、修建医院、学校等。若这些配套设施在项目内，则直接计入“开发成本”，但往往这些设施并不在项目范围内，对于房地产开发企业来讲这是一笔不小的支出，是为了取得土地必须发生的支出，因此在与政府沟通和签订合同时，应力争让政府认可作为土地成本支出。
（四）土地成本分摊的问题
在新农村改造项目中政府为解决村民长期利益，在项目设计时要求开发商留下部分商业地产作为今后与村民分红的产业，以保证村民的长远利益。现以三亚新农村改造的试点项目为例，三亚的新农村改造项目中的政府要求房地产开发企业对村庄整体进行改造，将分散落后的村庄按规划整理出来，项目的土地划分为三块：一块作为安置房用地；一块作为企业用地；一块作为企业与村集体共同发展用地。这样的项目若能按区域分清各地块的土地成本，则按各地块单独计算土地成本，若不能分清，则应按占地面积合理的分摊计入。
二、新农村改造项目土地取得环节的税收问题
房地产企业在新农村改造的过程中会涉及到的税种主要包括契税、营业税、土地增值税以及企业所得税。和其他房地产开发项目相比，其特殊之处在于与安置房补偿有关的税收问题。我国现行税制将农村集体建设用地排除在税收体系之外，现有的税收相关法律法规对拆迁补偿方面的规定，都是针对城市房屋拆迁的，涉及农村土地的仅有耕地占用税，新农村改造项目遇到的税收问题关键也在于此，如土地增值税明确征收范围是“国有建设用地”，不包括在农村集体建设用地上建设的项目。因此，在新农村改造项目中遇到的税收问题我们也只能参照现行的税法执行。
（一）契税的问题
《财政部、国家税务总局关于旧城改造中改造商办理土地使用权证征免契税的批复》中规定：改造商承受拆迁范围的土地使用权进行商用或住宅用房开发的，其土地权属转移性质为国有土地权出让，房地产企业需缴纳契税。新农村改造土地是农村集体土地，但地方税务机关往往会要求房地产企业缴纳契税。
（二）营业税的问题
新农村改造项目中，房地产开发企业在采用安置房补偿方式进行拆迁时，会涉及营业税问题。房地产开发企业用本企业建造的房屋进行安置时，安置的面积与原拆迁面积相等的，按房屋的成本价计征营业税；安置房面积超过原拆迁房屋面积的，按房地产开发企业实际销售价格或同类房屋的市场价格征收营业税。若安置房建设在农村集体土地上，土地权属是村民委员会，则这样的安置房不存在销售价格或同类销售价，营业税的征收应按“营业成本或者工程成本×（1＋成本利润率）÷（1-营业税税率）”计算。2015年“营改增”的范围将扩大到在房地产行业，从事新农村改造项目的房地产开发企业应该重点关注获取土地环节的增值税抵扣问题。
（三）土地增值税的问题
根据国税函〔2010〕220号《关于土地增值税清算有关问题的通知》第六条规定：“关于拆迁安置土地增值税计算问题：房地产企业用建造的本项目房地产安置回迁户的，安置用房视同销售处理，按国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发〔2006〕187号）第三条第（一）款规定确认收入，同时将此确认为房地产开发项目的拆迁补偿费。房地产开发企业支付给回迁户的补差价款，计入拆迁补偿费；回迁户支付给房地产开发企业的补差价款，应抵减本项目拆迁补偿费。”房地产开发企业利用自行开发房地产项目进行回迁户的安置，土地成本的确认必须按照实际销售价格或同类房屋的市场价格。安置房如果建设在农村集体土地上，则没有销售价格，也无法视同销售。在实际操作中房地产公司通常采用代建安置房的方式，这样就不存在土地增值税的问题。
（四）拆迁过程中的票据问题
