时间：2023-08-11 17:26:34
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理现状，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一
依法为基层党委政府的社会管理决策提供法律服务，是人民法庭参与和推动基层社会管理创新的重要切入点。我市人民法庭立足党委政府社会管理的实际需求，探索建立四项报告制度，努力为基层党委政府当好参谋和助手。
建立涉诉矛盾纠纷分析年报制度。各人民法庭将帮助地方党委政府化解社会矛盾作为参与基层社会管理的主攻方向，2009年，我们推出人民法庭涉诉矛盾纠纷分析年报制度，年底组织全市40个人民法庭为辖区134个乡镇(街道)分别量身定做涉诉矛盾纠纷分析年报，对各地涉诉矛盾纠纷基本情况、典型案件处理结果、矛盾纠纷的成因特点和发展态势进行全面分析，有针对性地提山改进社会管理、预防和减少矛盾纠纷的对策建议。部分人民法庭在年报的基础上还开展了季报工作，进一步加大通报频率。该项制度的推出，有效地帮助了乡镇党委政府了解掌握辖区矛盾纠纷的基本情况和存在的突出问题，分析年报成为乡镇党委政府加强和改进相关领域社会管理的重要决策依据，江苏高院肯定和推广了这一做法。
建立维护社会稳定平安报表制度。2010年，我市人民法庭推行“平安报表”制度，协助地方党委政府做好维护社会稳定工作。各人民法庭定期梳理统计辖区各乡镇万人成公率、民转刑案件数、涉诉情况等各种基础信息，制作成项目齐全、数据精准、内容具体的平安报表，及时报送给乡镇党委政府，帮助党委政府了解掌握当地社会稳定现状。通过制作和发放平安报表，对矛盾多发易发的乡镇提出一般警示，对存在社会稳定风险的地区给予重点指导，以此促进乡镇党委政府在抓好经济工作的同时，更加注重防范社会稳定风险。
建立重大事项评估报告制度。各人民法庭强化法律预警功能，坚持关口前移，对乡镇的一些重要决策，有选择地参与法律风险评估，确保决策的合法性、科学性，防止党委政府的决策出现法律上的偏颇而留下矛盾纠纷隐患。同时，认真评估诉讼中发现的对抗性矛盾对社会管理带来的负向影响，适时向辖区党委政府汇报通报，提醒党委政府做好风险防范准备。此外，各人民法庭还利用自身的法律资源优势，为党委政府实施的项目引进、工程建设等重大事项提供适合的法律咨询、法律帮助和法律服务，促进这些重大事项平稳运行。
建立重点问题调研报告制度。全市各人民法庭密切关注基层改革发展稳定在司法审判领域出现的新情况、新问题、新动向，充分发挥司法调研的作用，及时主动地开展前瞻性的调查研究，形成详实、有说服力和可操作性的调研报告，为辖区党委政府加强相关领域基层社会管理提供决策参考。各人民法庭针对审判工作中发现的农村土地征用、生态环境保护、农村金融担保等基层社会管理方面的苗头性、倾向性问题，及时向辖区党委政府和有关部门提出司法建议，帮助其加强和改进社会管理工作。
我们从基层的实际情况出发，健全完善推动基层社会自我管理的工作机制，努力把参与社会管理创新工作导入正轨。
围绕构建和谐社会，健全完善多元纠纷解决机制。我市各人民法庭积极拓展纠纷解决新思路，不断探索纠纷解决新路径。强化诉讼调解和诉调对接，通过共享资源、共建机制、共谋举措等办法，实现r司法调解、行政调解和人民调解的有机衔接和良性互动。依法保障和支持各类调解组织开展调解活动，充分发挥社会大调解的作用，实现了各类纠纷的有效分流。全市40个人民法庭全部建成人民调解工作室，配备专兼职人民调解指导员，大力开展诉前调解工作，引导当事人理性选择解决方式和维权途径。积极鼓励和扶持民间调解，充分利用农村德高望重的贤达能人在区域范围内的声望和权威，邀请其参与矛盾纠纷的调解，促进矛盾纠纷的妥善解决。
围绕提升自治能力，健全完善基层自主管理机制。政府行政管理的逐步转型，使各类社会组织的自治管理功能不断凸显，特别是在基层社会，更多的社会管理事务需要依赖基层社会组织去执行，提高基层社会组织的自治能力和自我管理水平十分重要。我市人民法庭主动延伸职能，把提高基层社会自主管理能力作为参与社会管理的重要层面。各人民法庭大力支持基层自治组织发挥社会管理功能，通过巡回审判、法制宣传、送法下乡、审务五进、指导民调等方式，提升村(居)民委员会等基层自治组织处理社会事务、化解社会矛盾的能力。通过组织法律培训、指导行业规范等方式，引导乡村各类农户协会、行业协会规范管理、自律管理。
围绕维护农村安定，健全完善综合治理协调机制。安定有序的治安环境既是基层社会管理的重要内容，也是基层社会管理的必要保障。作为基层综治的主要成员单位，我市人民法庭坚持综合治理“一盘棋”原则，注重与其他综治成员单位的日常沟通、信息交流和工作协调，努力提高司法手段在社会治安综合治理中的地位和份量。各人民法庭通过联动、对接、共建等多种形式，建立健全与地方党委政府、综治成员单位、基层自治组织的联动机制，推动平安盐城、法治盐城建设。同时，全市两级法院主动与综治主管部门沟通，积极争取将涉诉化解率、民转刑发生率、万人成公率等司法指标纳入乡镇综合治理考核体系，实现人民法庭参与基层综治管理由消极向积极、由被动向主动的转变。
人民法庭的每一项司法服务一定意义上都是参与社会管理。近年来，我市人民法庭集中精力抓好“三项建设”，努力提高司法服务质量，产生了良好的社会效应。
推进诉讼服务组织建设。全市法院按照“经济社会发展到哪里，人民法庭的触角就延伸到哪里”的思路，进一步优化人民法庭布局，特别是抓住江苏沿海开发上升为国家发展战略的契机，增设港口法庭，调整开发区法庭，形成“半小时法律服务圈”。为满足基层社会管理的需求，去年全市两级法院均新设诉讼服务中心，专为群众提供诉讼引导、立案审查、联系法官、收转材料、案件查询、法律咨向、诉前调解、判后答疑和接待等全方位、一站式服务。在此基础上，2010年全市两级法院全面启动并当年全部完成人民法庭诉讼服务站建设，为基层群众提供更加便捷、更加全面、更加优质的司法服务。
[关键词]城中村治理；政府协同；社会网络分析
[中图分类号]C936；D630 [文献标志码]A
中国社会的转型是整体性、综合性和系统性的结构型社会变迁，其实质是覆盖政治制度、经济生产、社会生活与文化习俗领域的全面社会变革与社会大转变。在这个社会全面变革与社会大转变的过程中，城中村无疑是政治、经济、社会与文化发展进阶的热络地带。城中村见证并直接推动了中国由农业社会向工业社会的转变，由自然经济向商品经济的转变，由乡村社会向城市社会的转变。正因如此，城中村成了社会各种矛盾的交汇区，是社会矛盾与社会冲突频发的地区之一，同时也是城市政权组织和农村政权组织利益博弈的集聚点。城中村具有流动人口急剧膨胀、违章建筑四处泛滥、基础设施破败落后、安全隐患层出不穷、社会矛盾日益集中、社会冲突此起彼伏、健康风险规避困难等特征，是我国稳步推进城镇化健康发展必须解决的痼疾。由于城中村问题多、治理难，加上受各种复杂因素的影响，以区、街道办（部门）为代表的城市政权组织与以县、乡镇政府（部门）为代表的农村政权组织对其均存在某种程度的排他性，影响了城中村治理的健康发展。德国著名物理学家H.哈肯认为：“组成社会环境的各个元素存在相互影响又协调一致的关系，通过协同会使社会环境从混沌变为有序。”同理，组成城中村治理大环境的城市政权组织和农村政权组织两大元素之间，存在既相互影响又协调一致的关系。找出并解决影响城中村治理中政府协同的关键要素，推动城市政权组织和农村政权组织的协同契合，是完善和加强城中村治理的重要途径。
国内外学界对城中村治理进行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理论引入城市地理学中；J.W.R.Whitehand认为城中村是介于城市与乡村之间的特殊区域，具有不同于城市和乡村的特征；加拿大学者麦基用Desakota来概括城中村这一空间模式；希腊学者瓦西利斯・斯古塔斯认为应把重心转移到城市边缘正面的潜力上来，指出土地是核心问题，必须加大城市边缘的规划和政策扶持，运用“适宜技术”维护城市边缘秩序；J.W.R.Whitehand还认为应注重对城市边缘区人口和社会的城乡过渡性等方面的研究。国内的研究成果主要集中在城中村治理的理论与内涵、体制与制度、问题与对策等方面，针对城中村治理中之政府协同作用的研究仍比较薄弱。本文拟从政府协同这一新视角，对城中村治理中政府协同的要素进行调查和分析，以推进城中村治理中城乡政权组织协同行动，形成优势资源最优化利用的协同治理格局。这对推动“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的基层现代社会组织体制，扩大基层民主，激发基层社会活力，增加基层和谐因素，减少基层不和谐因素，营造和谐社会环境等工作的相关政策制定，有着重要理论意义与应用价值。
一、研究方法
一项基于加利福尼亚州阿拉梅达县6 928名居民为期9年的随机抽样调查显示，“缺乏社会联系及社区联系的人，与那些有着广泛接触面的人相比，死亡率更高”。同时，“保有一个广泛的联系网络，会使患普通感冒的概率大大降低”。另一项研究显示，若与组织中的不同群体的人保持网络联结，会产生或获得更高的绩效评分。以上关于网络联结的探讨给我们的启示是：个人或组织嵌入到关系网络，会对其开展的活动产生积极影响，甚至会对活动的成败产生极其重要的影响。社会学理论认为，社会是由网络构成的，网络中包含结点（行动者）以及结点之间的关系（关系纽带）。社会网络分析方法（简称SNA）是通过分析网络中的关系来探讨网络的属性和结构，并在此基础上来探究网络改进策略的一种社会科学研究方法。B.韦尔曼（BarryWellman）指出：“网络分析探究的是深层结构――隐藏在复杂的社会系统表面之下的一定的网络模式。”SNA具有通过用不断丰富和发展的运算方案、法则、程序等来分析网络关系的特色，通过对构成社会网络的多个结点和各结点间连线关系的状况进行简单分析，然后运用Ucinet、Pajek等软件进行计算，对各种关系进行精确的量化分析，以探究出网络组织的深层结构。本文拟运用SNA中的网络中心性分析法，以影响城中村治理中政府协同的要素为网络结点，以各个要素之间的关联为关系纽带来分析各要素之间的关联，从中找出影响城中村治理中政府协同的关键要素，进而找出改善城中村治理中政府协同的对策。
二、城中村治理中政府协同现状调查
为了对城中村治理中政府协同的基本状况有更真实全面的认知，本文采取立意抽样的形式，从湘潭市雨湖区选取了300个调查对象，向雨湖区政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窑湾街道5个城市政权组织部门，鹤岭镇、楠竹山镇、昭潭乡、护潭乡、响水乡5个农村政权组织部门以及雨湖区城中村的基层群众，共发放调查问卷300份，其中有效问卷263份，有效回收率为87.67%（见表1）。将问卷进行编码之后，运用SPSS 18.0社会统计调查软件进行分析。调查问卷主要涉及城中村治理中政府协同的满意度、重要性及基本现状等。
从雨湖区城中村治理的现状来看，认为城中村治理非常好的只有4.6%，认为差和非常差的却占到了38.0%（见表2）。不难看出，雨湖区城中村治理现状堪忧。在调研过程中，我们看到雨湖区城中村的道路交通设施、环境卫生、生活服务设施以及社会治安状况等存在很多问题。可见，当前亟需进一步完善和加强城中村的治理，而加强政府协同是改善城中村治理的重要路径。
事实上，城乡政权组织间的协同契合对城中村治理起着非常重要的作用。调查发现，有53.6%的调查对象认为加强城中村治理中政府协同非常重要，认为重要的占到了35.7%，认为不重要的只占3.1%（见表3）。加强城中村治理中政府协同可以实现城市政权组织与农村政权组织的资源共享，为城中村的治理提供更多保障，从而不断提升城中村治理的效率及质量。但是，另一项调查数据显示，当前城中村治理中政府协同的群众满意度较低，感到非常满意的只占11.8%，基本满意的也只有28.1%，而不太满意和很不满意的却占到了60.1%（见表4）。
城中村治理中政府协同的满意度较低，表明其重要作用并没有得到有效发挥。因此，找出并解决影响城中村治理中政府协同的关键要素，推进城市政权组织和农村政权组织之间的协同行动，对完善和加强城中村治理非常重要。
三、城中村治理中政府协同的关键要素分析
根据社会网络分析方法，运用网络中心性分析，通过要素分析、关联分析、矩阵分析来逐步确立城中村治理中政府协同的关键影响要素。首先，对城中村治理中政府协同的各项要素进行综合分析，确定一套反映城中村治理中政府协同要素类别的指标体系。根据调查结果、文献探究和规范分类原则可以构建起基础设施建设、基本结构划分、基本发展现状、组织基本构成、各种相关保障5个一级要素指标类别，每类一级要素指标中包括多个二级要素指标，二级要素指标由具备不同主体、内容、视角等属性的具体要素指标构成。其次，对已经确定和识别下来的各要素之间的关系进行系统分析，确立起各要素间的关系网络，构建城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵。因为各要素之间的关系强弱不同，所以必须根据各要素之间影响程度的不同来判断关联值（0代表无联系，1代表弱联系，2代表中等联系，3代表强联系）。通过关联分析和专家论证，最终构建起城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵。最后，通过对已构建的邻接矩阵进行分析，识别出城中村治理中政府协同的关键要素。要识别关键要素需要借助网络中心性分析法中的度数中心性分析方法，运用ucinet软件来测算邻接矩阵的内接中心度和外接中心度，而关键要素的基本特征是“具备较低的内接中心度和较高的外接中心度”。
邻接矩阵构建的科学性和可靠性是识别城中村治理中政府协同关键要素的先决条件，也是重中之重。为了对城中村治理中政府协同的要素进行科学的关联分析，本课题组对邻接矩阵的每一个关系结点的关联值进行了多次论证，并形成了城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵设计初样；之后，邀请相关领域的专家和学者、城乡政府部门代表、社会公众等参与邻接矩阵设计初样的认证讨论会，后经课题组修改完善，最终形成城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵模型（见表5）。
根据已构建的邻接矩阵，借鉴美国弗里曼教授运用内接近中心度和外接近中心度测量企业智力资本核心要素的方法，对城中村治理中政府协同的关键要素进行识别。通过运用ucinet软件进行计算，将那些具有较高外接中心度（90
四、结论与不足
通过对湘潭市雨湖区城中村治理中政府协同的现状调查，可以看出当前城中村治理的现状不容乐观，人们对城中村治理中政府协同的现状感到不太满意。运用社会网络分析法，我们构建了城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵，识别出了城中村治理中政府协同的关键要素。
首先，城中村治理中政府协同受经济发展水平以及人才、制度、信息技术等关键要素的影响。从表6可以看出，经济发展水平、人才保障、制度保障、信息技术保障等是城中村治理中政府协同的关键要素。因此，要不断加快城中村的经济发展步伐，推动产业结构的优化调整和特色经济的创新发展，同时进一步加强和完善人才、技术、信息、制度等相关保障。
其次，城中村治理中政府协同受社会基础设施建设以及城乡区域划分等关键要素的影响。城乡区域划分一直是影响城中村治理中政府协同的重要要素，受区域划分的影响，城中村承受着不同于城市和农村的文教体卫、治安管理、社会保障以及生产生活方式等压力。社会基础设施的建设和完善是推进城中村治理中政府协同的重要保障，包括社会福利设施、文化教育设施、医疗卫生设施、商业服务设施等。
关键词：社区建设；社区社会组织；合作治理
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0010—04
基金项目：国家社会科学基金项目《西北少数民族地区非政府组织的发展现状及其管理研究》（10CSH037），西北师范大学青年教师科研能力提升计划骨干项目《甘肃社会组织发展与管理对策研究》（SKQNGG12015）。
作者简介：陆春萍，女，西北师范大学社会发展与公共管理学院副教授，西北少数民族妇女研究中心主任，社会学博士（兰州730070）。
和谐社区建设是服务型政府进行基层社会管理和改革的重要目标。政府在公共管理改革中，需要有新的方式来维系与群众的关系，也需要新的手段来实施社会管理，因此政府广泛开展与社区社会组织的合作。社区社会组织是基层社会中服务社区居民生活的社会组织，除具有社会组织的非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性特点外，还具有本地性、基层性和多元化等特征。社区社会组织在社会管理中发挥着积极作用，包括社区服务、慈善救助、文化娱乐、调解社区纠纷等。社区社会组织能够从一定程度上代替政府提供重要的社会服务，并成为群众和政府间的桥梁。①探讨社区社会组织与政府合作的关系，有利于促进中国社区建设，改善民生，促进社会和谐发展。
一、社区社会组织的发展历程
实施改革开放后，我国在经济上取得了巨大发展，但是也产生了单位制解体后的一系列社会问题，国家转变了原来由单位提供社会服务的体制，开始依赖市场化机制、社会组织、家庭、个人来提供，尤其是社区社会组织在承担社会服务体系中承担了重要角色。随着20世纪90年代开始的社区建设浪潮，引发了城市社会关系深层次的变化，为城市社会组织的重组带来了新的契机，涌现出了大量的新型城市社区组织。1991年国家提出社区建设的思路，强调政府减少干预，居民通过自助、互助和他助发展社区服务，增加居民社区归属感和认同感，逐步实现社区自治。所以，随着基层社会体制改革的深入，社区主体正在发生着多元变化，社区治理由原来的政府包揽向合作治理发展，因此，在基层社区层面政府与社会组织展开了广泛合作。许多城市建立了社区服务中心、社区公共服务工作站，主要承担政府委托的工作，特别是针对社区治安稳定工作，再造了许多新型的社会组织。例如，许多城市社区建立调处社会矛盾的人民调解工作室②、和事老协会③、平安协会④等。这些再造的社会组织不具有工会、妇联、共青团等单纯的官办团体性质，也不是纯粹的草根社会组织，而是嵌入政府主导的治理结构中，帮助政府解决社区治理问题，政府通过资金项目支持、注册登记支持、办公场地支持等多种方式促使这类社会组织完成注册。
研究政府与社会组织关系的两大分析框架是市民社会理论和法团主义理论，但不管是市民社会视角还是法团主义的视角，都不能充分地解释现代中国所发生的国家和社会的进化史。这两种脉络的发展与式微正体现了国家和社会的关系呈现一种动态发展的时间进程，国家和社会的关系在实际运作中往往呈现互动、冲突、补充、妥协、共生和合作等多种角色，国家和社会之间并没有一个清晰的界限，因此，非营利组织学者提出的国家与第三部门的合作伙伴关系理论，⑤对解释中国基层政府公共治理中政府与社会组织的关系有一定的借鉴意义。它代表了一种“国家在社会中”的新思路，国家赋予社会行动者更大的力量，也就是所谓的“社会增权”，并不一定削弱国家管制社会的权力。在某些情况下，运作良好的民间组织和制度可以构成所谓的“社会性基础设施”的一部分，尤其是在基层社区治理中，政府与社会组织越来越多的进行合作，能够共同营造一个和谐的社区。
二、政府与社区社会组织的合作基础
社区社会组织具有一些与政府机构不同的特点和优势是政府与这类社会组织合作的原因之一。这类社会组织以专业性、第三方性、基层性、委托性等特点弥补了政府职能让渡出的空间，这类社会组织的诞生是政府职能转变的结果，是政府实行社会化治理的代表。因此，在社区建设的背景下，在政府职能转变过程中，政府从行政性管理向“社会性治理”的实践中主动培育社区社会组织，并与其形成合作关系，具体的合作模式是政府向社会组织购买公共服务。⑥政府在公共服务体系中充当资金提供者和监管者的角色，在具体提供服务时，政府求助于第三方机构（社会组织），形成政府与社会组织合作提供公共物品、公共服务的伙伴关系。简单说，就是一种由政府提供资金，由第三部门组织提供服务，这种模式体现了社会福利社会化，⑦社区关系在民间与国家的“互构”中被重新进行社会整合和社会再造。
一方面，政府与社会组织有效合作的基础是政府对这类社会组织的信任以及社会组织本身具有的专业精神、服务的多样化和人性化、良好的群众基础和它的中介功能。社会组织在实际行动中对社会问题的解决和在提供服务中展现的专业性和灵活性，填补了政府在提供具体服务中缺乏的空间。同时，社会组织承接了政府的委托-服务，也促使政府社会管理方式的转换。此外，社会组织成立之初的宗旨和理念多体现了社会的公益精神和强烈的社会责任感，吸引和凝聚了有奉献精神的社会工作者，并扎根基层，有良好的群众口碑；社会组织的“以人为本”的专业化服务理念和专业的社会工作方法是政府行政部门的工作人员无法达到的，这些都是吸引政府与之开展合作的基础。
另一方面，许多社区社会组织也通过一系列行动策略积极向政府靠拢，寻求自身的合法化，建立关系资源，积极寻求政府的信任和认可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非压力集团角色。这些社区社会组织往往会在政府安排的政策框架下进行活动，但也利用国家权威或者政府行政网络来实现自己的组织目标，通过与政府保持亲密的关系寻求多样的资源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用国家权威或者行政网络来实现自己的组织目标以及影响政府，同时自我克制、限制组织规模，主动配合政府行动等。⑨并且这些组织在建立之初就宣称是非党派、非政治的，以做实事、平民化、扎根基层的工作策略打消政府对其的戒备，从而获取政府的信任。还有一些社会组织为了获得合法性身份，积极向政府靠拢，因为在民政部门注册为合法的社会组织就能拥有一个合法的接受捐赠资金的银行账户，而且能获得政府委托的社区服务项目，并且还能免税，因此，这类组织也频繁、积极地开展与政府部门的合作。但这类社会组织与国家维持良好关系的同时也损失了组织自由和独立性的增长，属于一种依附的自由。
三、政府主导的社区社会组织的运作特点
中国政体是一个强国家、弱社会的政体，公民社会是由国家来主导的，政府在社会福利社会化的倡导下创造出了各种社会组织，并主动培育这些组织与政府开展合作治理的实践。这些社会组织与政府之间有千丝万缕的联系，但在发展自由度、资金等方面却受到诸多限制，运作过程呈现“准社会化”的特点，主要表现在以下三个方面。
第一，政府对社区精英的吸纳与雇用。社区精英的特点是社会基础广泛，是一种社会化的精英群体，具有草根性。这些人生活在社区中，与社区群众有着共同的生活方式和思想意识，能够充分理解和表达社区群众的要求，获得群众的信任。政府对社区精英的吸纳与雇佣非常符合党的“从群众中来，到群众中去”的工作策略。许多社区精英退休前是国家干部，退休后从事社区服务工作，他们在退休前已经积累了广泛的与政府打交道的社会资本，退休以后他们仍然可以凭借以前在工作中的特殊身份对现在工作的推行提供便利。政府为了适应新的社会环境，通过吸纳新生的社会精英并重建国家—社会的组织联系将新的社会要素容纳到体制内，能够增强体制对环境的适应能力。因此，国家在增长自身的能力成为一个能促型的国家时，需要大量值得信任的社区精英。国家提供社区治理精英的公共身份，如给予这类政府再造的社会组织以自己名字命名的工作室等，通过公共身份的授予稳定其在社区的公共责任等。而这些社区精英本身就已经在社区中有较高的威望，他们的行动能够影响和带动一大片群众。政府在基层治理中雇用社区“能人”，有利于增加自身的治理基础。
第二，政府的宣传动员策略。在很大程度上，政府吸纳的一些关键的社区精英的知识、能力以及与民众的关系，深刻地影响着民众对党和国家的信任与依赖。这些精英人物是动员组织资源的关键变量和资源运作的重要因素，是对其他民众动员的最好资源。所以，政府在对其进行大力宣传的同时，给予了他们较高的个人荣誉感，这一方面能够增强他们的工作热情，另一方面能起到社会动员的目的。在社会矛盾调处中，许多优秀和模范的人民调解员成为这个行业政治宣传的代表，他们的事迹在中央电视台的“新闻联播”、“焦点访谈”、“今日说法”、“法制在线”栏目，《人民日报》，《解放日报》，“新华网”等知名媒体被做过专题报道。政府通过主动建立一些社区社会组织，并通过主流媒体的宣传，扩大这类社会组织的社会影响，提高其知名度，极力扶持并把它们打造成品牌，希望以此影响更多的群众。政府再造社会组织的建立是一种政府选择的结果，是政府根据自己的需要成立的相应的社会组织，而社会组织往往只是政府的附属物，它服务于党政管理社会的需求，通过这个组织，国家可以获得更多的民众支持的合法性资源。
第三，政府主导的“准社会化”运作机制。由国家主导的社区建设其实是国家从行政性的治理方式向社会性治理方式的转变。国家依托社会组织的民间性特点，实行对社区社会组织的改造，使其成为国家干预社会的合法中介。政府再造社会组织正日益被编织到国家法治的框架内，与国家的正式组织网络深深地勾连在一起，成为国家治理体系的一个有机组成部分，呈现出一种“准社会化”的状态，其目的不是提升社会组织的自治性，而是盘活和提升国家治理资源。因此，这类政府再造社会组织对国家行政机构具有高度的依附性。但另一方面，社区社会组织正是在社会合法性需求的状况下产生的，它的民间性、草根性等特点，满足了人民的需要，因此这类社会组织呈现出一种“准社会化”的运作方式。政府这种治理方式的转变体现在社区建设的方方面面，如在社区建设中通过国家力量把许多非政府的社会组织纳入行政参与过程。政府利用社会性治理手段，委托各类法人团体进行社区建设的各类任务，如人民调解工作室、慈善机构、社工组织等，把权力下放给这些专业的法人团体，采取鼓励发展社区民间组织的态度，推动社区治理手段的进一步完善。
四、对政府与社区社会组织合作治理的建议
在社区建设中，政府与社会组织合作的基础源自社会组织以专业性、第三方性、贫民性（草根性）、委托性等特点弥补了政府职能让渡出的空间。政府与这类社会组织合作的原因和特点表明，政府采取的是一种“行政”吸纳“社会”的职能转变，同时加强了政府对基层社会的控制，实质上并没有提高这类社会组织的社会自治性。在政府管理和服务的实践中，政府与社会组织的合作往往持相当谨慎的态度，在具体的政府向社会组织购买服务的供给模式中往往选择官办的这一类社会组织，因为政府在这种购买服务模式下，资金的使用权就从原政府部门手中流向了第三部门，加之对第三部门公共资金的使用监管制度尚不完善，所以，政府必须选择那些让自己放心和信任的社会组织。许多社区社会组织并非独自成长的社会组织，而是由作为购买者的地方政府发起和倡导成立的社会组织，虽然此类社会组织名义上是独立的法人主体，但实际上该社会组织变成了与政府行政性质类似的“次级政府”，名义上承接政府委托的公共事务，实际上的基本定位是随时接受政府下派的任务，而且对政府资金的依赖也很难发挥这类社会组织与政府的谈判能力，因而在这一过程中，这类社会组织实际上变成了政府部门的延伸，国家权力在基层社区中进一步加强。政府和社会组织的合作伙伴关系不是一方优于或依赖于另一方，而是相互依赖并且是平等的，政府应放权给更多履行社会服务功能的社会组织，以实现政府管理公共事物方式的重大转变。政府要开展与社区社会组织的合作，应主要从如下几个方面着手。
第一，放宽社会组织注册门槛。要吸引更多的草根社会组织在民政部门注册，要从制度上彻底改革以前的双重管理的管理制度，改进政府的工作效率，促进社区社会组织的发展，提升地方治理的能力。此外，对于一些运作资金独立、筹资渠道多元化且常能获得境外资金支持的草根组织，要加强社会监督，因为这类社会组织以寻求独立为目标，避免政府的过多干预，力图突破“游戏规则”由政府制定、社会组织只能被动接受的状态，政府对这类组织应营造宽松的制度和社会环境，让其自然增长，但同时应加强社会力量的监管。
第二，扩大合作领域。对于已经和政府有良好合作基础的社会组织，政府可以扩大合作的领域，不单单是社会公共服务和福利领域，还可以扩大到经济、科学和技术、文化和教育、卫生健康、危机应对和灾后恢复等领域。政府出钱为民众办事要以社会组织和政府的契约化关系为准，政府不应该想当然地认为“我出钱，你就要为我办事”，要杜绝依赖和依附关系的产生。要完善捐助的免税制度和法律监控体系。同时，社会组织也需要提高自身的能力建设，完善自律机制，要做到服务的专业化、项目的科学管理和财务透明等，并要吸引更多的专业优秀人才进入该领域，以提升服务水准。
第三，基层社区政府应提高社区管理水平，形成社区多元化合作治理格局。社区建设需要政府、社会组织、企业、居民等多元主体的共同参与，合作治理要发挥整体合力的作用，要同社区社会组织、公私企业、居民代表等组成社区建设推进委员会，以推动地方社区建设，促成地方政府与社会组织、公私企业之间的合作，并且要鼓励居民广泛参与社区建设，吸纳居民的意愿并积极促进多方交流。要在社区横向层面达成合作治理，实现政府、市场、社会共同治理的新途径。其间，政府应大力培育与扶植社会组织，发挥其专业和灵活的服务功能，同时要让民众通过意见参与肯定自己在本社区的成员身份，从而增加其对社区的认同感。此外，只有让老百姓有选择服务的权利，才能促使社会组织和企业提高服务质量，推动其在竞争中发展壮大，从而构建多方合作的均衡网络，实现政府、市场和社会多元合作的治理模式。
第四，社区建设的最高目标是实现社区自治。这也是中央政府希望在保证社会稳定的前提下积极探索的方向。社区民间组织在增强社区凝聚力，加强社区团结，提高社区居民的自治能力中扮演着重要角色。社区社会组织是居民参与社区事务的重要途径，因此，政府要不断促进社区服务社会化，逐步完善社区治理的组织网络，使政府、社会组织和居民之间在长期的互动过程中达成合作治理模式，并且社会组织要不断地主动追求自主性成长和释放。社会组织与政府的合作过程中，既要有妥协、又要有坚持，妥协要妥协得有智慧、有策略，坚持要坚持得有理性、有原则——只有这样，才有可能在双方良性互动的基础上建立起双向互动的权力关系。⑩保持社会组织的自主性，是提升社区自治能力的基础，也是中国公民社会的生长点。
注释
①陈伟东：《公共服务型政府与和谐社区建设———以武汉市社区建设为个案》，《江汉论坛》2005年第12期。
②陆春萍：《转型期人民调解机制社会化运作》，中国社会科学出版社，2010年，第71页。
③郁建兴、金蕾：《社区社会组织在社会管理中的协同作用——以杭州市为例》，《经济社会体制比较》2012年第4期。
④张小劲、李春峰：《地方治理中新型社会组织的生成与意义——以H市平安协会为例》，《华中师范大学学报》2012年第4期。
⑤[美]莱斯特·M.萨拉蒙著，田凯译，《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》》，商务印书馆，2008年，第51页。
⑥王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社，2010年，第11页。
⑦张秀兰、徐月宾：《我国社会福利社会化的目标及途径探讨》，《江苏社会科学》2006年第2期。
⑧张紧跟、庄文嘉：《非正式政治：一个草根NGO的行动策略———以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》2008年第2期。
近年来，随着村委会制度和村民自治的完善，出现了越来越多的村规民约。这些切合当地实际、合法规范的村规民约包含了民主管理、民主决策和民主监督等主要内容，在维护农村稳定、加强基层社会管理中发挥重要作用。
一、文登市基层社会管理中村规民约的实施现状及成效
近年来，我市于各镇村中广泛试点实施村规民约制度并取得了明显成效，切实提高了基层社会管理的科学化水平。
（一）村规民约的制定：自下而上，人人都有发言权。
解决“三农”问题离不开一个良好的农村环境，村规民约的启用，为营造风清气正的农村发展环境提供了保障。上世纪六、七十年代，各村也有村规民约，但是由镇村制订，内容也只有要求村民维护集体利益、不打架斗殴等几条，村民并不关心。而如今，我市在村规民约的制订过程中改变了过去由镇村制定、村民遵守的方式，充分吸取了村民的意见和建议。
先是召开村民代表会，由村民代表酝酿起草新的村规民约；然后召开农村工作片议事会，每个片区的村支部书记再对草稿进行完善和补充；修改后的版本送到镇上以后，镇党委组织公安、土地、财政等职能部门，再对内容进行把关，防止出现与现行法律法规相抵触的内容。镇上对相关内容进行确认后，形成一份征求意见稿，发放到每家每户，村民结合实际情况提出修改意见和建议并签字认可。再次召开村民代表会，结合村民的意见和建议，重新修订完善，报镇村议事会通过。
由于在制定村规民约时村民可以在初稿、征求意见稿、草案等多个环节提出修改意见或建议，只要这些意见或建议不违背现行法律法规，能代表大多数老百姓利益，就可以写进村规民约，更多地体现了老百姓的意愿，群众参与的积极性也更高了，提出了很多有价值的意见和建议。如张家产镇安子泊村环境整治结束，村规民约重点对环境保护进行了规范；官道西村西洋参种植户较多，村规民约特意加上了维护参农利益、尊重外来客商的条款……像这样符合当前实际情况的村规民约体现了全村群众的智慧，也给农村社会管理带来了新变化。
（二）村规民约的实施：自治自管，条条都有约束力。
以往的村规民约，监督实施者往往是村干部，有的村民不服管，有抵触情绪。而如今，文登市在村规民约中充分发扬了民主，各家各户全都签字认可，因此村民大多能够自觉遵守。除了道德层面的约束外，有条件的镇村还把村规民约与经济利益挂钩。对于个别“不自觉的”，经评议认定违犯了村规民约的村民，就可以采取减少或取消福利待遇的方式进行处罚。
在实施村规民约过程中，各村由群众威信高、办事公道的老党员老干部组成了监督委员会监督执行，并建立了台账制度或村民档案，对村里的好人好事、不良行为记录留档，这些措施极大维护了村规民约的“权威性”。
在制定实施村规民约的同时，各乡镇还加强了对村干部依法行政、依法办事的监督，促进村务公开。同时，明确镇村负责人和各相关人员的职责，明确村规民约工作考核指标，从而有效延伸政府职能，提高农村管理运行效率，使村规民约起到了维护农村社会秩序“首道防线”的作用。
因村而宜、广纳民意、合法规范的村规民约，不仅促进了村容村貌的改善、维护了农村的和谐稳定，同时提高了村民依法办事依法维护自身权益的法治理念，更加优化了农村的经济发展环境，其社会效果不可忽视。村规民约作用一种契约性的社会规范，在村民自治和基层社会管理中发挥了积极的作用，为农村带来了新的变化。
二、进一步发挥村规民约作用提高基层社会管理水平
（一）坚持村民主体，增强主动性。村规民约具有群众性、普遍性、长期性特点。加强村规民约，推进基层民主管理，必须坚持走群众路线，依靠和发动群众，老百姓最清楚自己最需要解决什么事，把群众的问题交给群众自己解决。要坚持从村民中来，到村民中去，广泛征求群众意见，做到集中民智、体现民意，通过引导村民主动参与讨论和制定村规民约，自觉遵守和维护村规民约，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我约束。
在社会经济体制改革不断深入过程中，家庭结构和人口结构的变化，劳动力重新组合，就业问题以及价值观转变等，使人们的精神卫生状况不可能不受到影响，这就出现新的精神和行为问题，精神卫生工作的任务将更加繁重［1］。随着城镇居民医疗保障制度和格局基本形成，社区卫生服务发展变为突出，而基层社区精神卫生服务的现状与发展方向更需引起各级政府和各部门的密切关注。
1 基本情况
1.1 精神疾病的流行病学 据有关报道我国目前严重精神疾病患者约1600万人，还有约600万癫痫患者。全国每年约25万人死于自杀，估计自杀未遂者不少于200万人。根据第二次全国残疾人抽样调查结果，临沂有精神残疾人4.14万，占全市残疾人总数的6.29%。而这部分精神病患者的基本生存面临着许多困难和问题，急需得到有效的治疗和康复服务［2］。
1.2 临沂市贫困精神病人救助情况 为落实《临沂市精神病防治康复“十一五”实施方案》，加大对贫困精神病患者康复医疗救助，我市自2007-2010年选择8个县实施贫困精神病患者康复医疗救助项目，其中为800名贫困精神病患者免费提供精神病治疗基本药品，120人减免3600元治疗费用进行住院治疗。
2 基层社区精神卫生服务存在的问题
2.1 医疗机构设置不健全，配套措施不到位
2.1.1 据了解我市到目前为止还有许多县未设置一所县级的精神卫生医疗机构，在县级综合医院更是见不到精神卫生康复门诊。而全县精神卫生服务的公益活动则是由乡镇社区医院的精神科负担，其工作量、服务范围、服务质量可想而知。
2.1.2 精神专科医生稀缺 据2009年6月全国第九次精神病院管理学术会议在山西太原市召开。大会报告我国各类疾病大约15%，重性精神疾病发病率1 ‰, 而精神科医生16383人，相当10万人有1.26名精神科医生，与3.96名国际水平相差很远。据笔者调查有的县注册精神科医生只有3-5名。
2.1.2.1 补偿机制不完善 许多县的精神科是设置在综合医院里，由于其专业的特殊性以及服务人群的特殊，所以在管理上，业务提升、经济效益、科室职工工资补助与同等医院综合科室相比悬殊很大。一些公共卫生项目具体落实到精神科上多是提供无偿服务，这就很容易挫伤职工的积极性。
2.1.2.2 职业厌倦 因为精神病是一种慢性疾病，病人服药依从性差，家人配合不到位，导致许多病人病情反复发作，最后治疗效果不明显，则会招致来自病家无休止追问：为何一个月还治不好？为什么又犯了？这是什么病？为什么不能除根？使得本来就没有成就感的医生很容易对职业产生厌倦，最后纷纷改行，另谋发展。
2.1.2.3 多重风险行业 精神卫生行业流行这样一句话“意外不可避免，风险是绝对的”。精神科医护人员与其他科室相比确实是高风险职业，高情感负担职业。同时面临着健康风险、医疗风险、特殊法律风险等多重风险。住院期间精神病患者在症状的支配下会做出常人难以想象的事，造成各种意想不到的严重后果，但家属往往认为把病人送到医院就万事大吉了，一旦出事往往首先认为医生没有起到很好的监护责任，一纸诉状告到法院要求赔偿。病人的权益充分体现了，而医护人员的身心受到精神病人的伤害时，其权益保障根本无从谈起。另外，由于精神卫生知识普遍缺乏，有些媒体有意无意歪曲精神医生的形象，导致精神科医护工作者的社会地位一直难以提升。
2.2 管理落后，仪器陈旧，设施简陋 基层社区精神病院的管理绝大多数仍是封闭式管理，各类精神病患者住在一起，长期封闭在病房内，没有户外活动场所，更无从进行一些体疗、音疗、娱疗等康复治疗，这对他们回归社会，保持社会功能很不利。另外，医院仪器陈旧跟不上临床需求，无法及时准确监测精神病药物的血药浓度。众所周知，精神病药物反应个体差异很大，病人又无法客观提供主诉，这给临床的治疗埋下很大隐患。
2. 3 基本知识缺乏，造成歧视隔膜 在广大的农村精神卫生知识宣传普及教育不够，现在仍存在严重封建迷信，当家中出现精神病人时，他们首先定位为“虚病”寻求江湖游医、烧香还愿、求神拜佛，或狂热信教，就是不主动送病人到正规的专科医院进行就诊治疗，从而错过了最佳治疗时机，造成许多重性精神病患者。正是由于精神病基本知识缺乏，对重性精神病恐惧和歧视，又造成社会对病人隔膜，加重病情，导致恶性循环。
2.4 家庭贫困 由于各种原因导致病人病情反复发作加重，给家庭经济造成沉重负担。据不完全统计临沂市有的县有5%重性精神病家庭，因无力支付医疗费用将他们的病人关锁在家中，致使这部分有肇事肇祸的精神病人处于医疗管理失控状态。
3 发展对策
3.1 加强精神卫生基本知识宣传和健康教育，提高全社会对精神卫生工作重要性认识，提高人民群众的精神健康水平［3］。正确评价精神医护人员的形象，提高精神疾病 的识别率,迫在眉睫［4］。
3.2 加快制定精神卫生相关法律法规相关政策，初步建立与国民经济和社会发展水平相适应的精神卫生工作保障体系［3］。
3.3 倡导在综合医院建立精神卫生服务和心理咨询工作，争取一县有一所正规精神卫生医疗机构。
3.4 各部门联合行动，综合治理减少心理和行为发生，对肇事肇祸的精神病人由公安等司法部门协调精神卫生机构人员进行管理治疗，以确保社会安全，减少社会不和谐因素。
3.5 引导完善配套政策，建立落实精神卫生公共服务补偿机制。一是改善基层社区精神卫生基本设施，进行培训精神专科服务人员。二是各方面提升精神专科医护人员经济地位和社会地位。在他们工资待遇、职称晋升时给予政策倾斜。留住人才，壮大精神卫生专科医护人员队伍。三是与时俱进，改善封闭式管理模式，尽量给病人提供一定自由空间，体现人性化管理，为他们早日找回自我回归社会创造条件。
参考文献
［1］ 沈渔,《中华精神科杂志》,1996年，第1期
［2］ 王远玉,《临沂市精神病防治培训》,2009.2.20 （2-4）
［3］ 记者朱玉、刘奕湛 新华网,《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》2002年印发.
关键词村民自治民主国家市民社会
20世纪80年代初我国农村出现了村民自治，此后，它越来越引起研究者广泛关注。村民自治研究不仅成为我国农村问题研究的一个热点，而且在当代中国的政治研究领域也占有重要地位。
本文无意对所有村民自治研究作出概述，而只是试图分析其中关系到我国民主政治制度建设的内容，并试图通过对村民自治这一“标本”的解剖，提炼出某种理论资源；通过对当前村民自治研究的“政治民主”和“国家与社会的关系”两大视野进行区分，对当前村民自治研究的新发展、新趋势进行探讨和展望。
一、村民自治研究的“政治民主”视野
村民自治研究的“政治民主”视野，指研究主要集中于村民自治制度本身运行的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容和形式，并以此为出发点，讨论我国的民主政治制度建设。持这种视野的研究又因其对“民主”理解的不同侧重，大致分为两种观点。
一种观点偏重村民自治中的民主实质内容对我国民主政治制度的作用，即认为村民自治的民主是对村庄场域内的公共资源的一种支配方式，而国家政治民主是对国家场域内的政治资源的一种支配方式，两者是同质的；认为村民自治是中国建设民主的试验点和突破口，把建设民主的试验点和突破口放在农村，可以大大降低推进社会主义民主的成本和风险，既可以推动民主进程，又可以保持全国的政治稳定。他们以深圳市龙岗区大鹏镇“两票制”选举试点工作的成功为例，认为这“标志着中国的民主政治建设已经开始由村民自治向更高层次的民主建设——基层政权建设迈进”。
后一种观点认为，村民自治的民主对我国民主政治制度建设的示范意义主要是形式上的，村民自治产生的原因是农村的承包制突破体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理真空；村民自治自身在发展过程中形成民主价值，作为“草根民主”的村民自治的民主价值是有限度的“，村民自治的形式示范效应远远大于其实质性”；“村民自治最重要的价值就是在民主进程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化民主训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”；“对于中国的民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给我们的启示。”这可以看作是对村民自治的“民主”价值的一个总结。
上述两类观点，前者认为村民自治对我国民主政治制度建设有实质性价值，将社会民主(自治)和政治民主相等同，把作为“市民社会内部的民主发展”与作为主要政治体制的政治民主相等同，研究视野从村庄所代表的社会范畴不自觉地转到了某种意义上与之相平行的国家这一政治范畴；后者则始终将视野限定于村民自治的社会范畴，只是在必要的时候揭示其对我国民主政治制度建设的形式上的示范意义。当然，前者的认识也有一定的客观原因。从法律条文上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”三个“自我”、四个“民主”基本上可以看作是正式法律文本对村民自治的性质概括和定位。
有些研究者没有区分这四个“民主”的程序和形式上的意义，以及三个“自我”所代表的村民自治的实质上的内涵，从而把社会民主和政治民主混为一谈。从实际执行情况看，村民自治机构既是群众自治的组织，又充当着国家在农村的“人”的角色，这使村民自治的社会独立空间和政治体制内的民主的末梢不能从实际上分别开来，容易使人只看到两者形式上的共同点而没有看到其实质上的区别。罗伯特·达尔给政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”④，而“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型民主制中是如此”⑤。达尔这里前半句说的是政治民主，后半句说的是独立社会组织对政治民主的作用，但独立社会组织内部也可以有民主形式，社会空间内的民主形式使社会组织的运作更公平有效，也就是说，社会民主对政治民主的影响和推进只是形式的或外部的，而不是实质的与内部的。
持“政治民主”视野的研究者一般都认为村民自治制度具有“国家主导型制度变迁”的性质，认为虽然村民自治起源于群众的自发行为，具有“诱致型制度变迁”的初始特点，但是大多数村民自治的相关制度都是由国家各级政府部门通过行政网络推广到全国各地的，而且在推广这些制度的过程中对原生的制度作了选择和改造。研究者从中国的民主政治(包括社会民主和政治民主)的现实情况出发，认为在中国民主政治制度变迁过程中，国家处于主动的地位，中国的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社会基础，但是国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾，不从制度结构上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。到此为止，村民自治“政治民主”研究视角的困难已经显现出来了。正如这些研究者所说：“虽然更高一级的基层民主制度知识是一种可以交流和学习的知识，但是从制度供给的角度出发，中国村民自治制度向更高一级民主制度演进面临无法回避的困难。”虽然村民自治对我国民主政治的建设从形式上有示范意义，但是如果没有实质性的支撑，农村社会范围内的民主形式又有多大示范意义?更何况村民自治本身的民主形式也并不规范，所以村民自治的社会民主没有上升到政治民主的逻辑必然性。部分学者认为：“在国家民主和基层民主缺乏连接时，想不通过改革国家民主制度而享用基层民主的成果几乎是不可能的。”我们似乎可以进一步认为，试图找出村民自治内的社会民主对政治民主的直接而实际的作用是不现实的。
二、“国家与社会”视野下的村民自治
运用“国家与社会”分析框架于中国市民社会研究，始于邓正来和景跃进在《中国社会科学季刊》1992年11月创刊号上发表的《建构中国的市民社会》一文。该文引发了一系列以“市民社会”为话语的研究。持“国家与社会”视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体。正如邓正来所说，这些研究者是想寻找一个与国家的体制外对话的模式。
科勒尔(Kelliher)发现，在非组织的、个体分散的中国农村，国家能够影响社会的原因，在于两者结构上的同一性而非社会独立的组织化③。持“政治民主”视野的研究者基本上认同这种观点。在从“政治民主”的视角观察和分析村民自治出现困惑时，有研究者渐渐转换了视野，从寻找村民自治与国家政治民主体制的“同”，转而强调国家与社会的“异”，试图找出促进民主政治制度建设的另一途径。他们除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的对话和博弈。“农村的经济改革不仅突破了这一结构性外壳，而且使亿万农民成为相对独立的利益主体，国家的体制性权力上收至乡镇，在乡镇一下便产生了一个相对独立的社会空间。这个社会空间是由一个个独立的利益主体组成的，同时也有公共事务、公共权力、群己的界限，有了个人利益与公共利益的博弈，也就有了民主的原始动机”④。这里说的“民主”是社会民主而不是政治民主。当然，“政治民主”视野和“国家与社会的关系”的视野有内在的联系，因为民主可以看作是人民群众对国家政治的参与方式，是国家与社会关系的一个方面。
1998年“国家与社会关系”课题组“中国乡村制度：历史与现实”学术会议的召开，标志着对“国家与社会”视野形成共识。在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行十周年之际，《中国书评》5月号刊发了该次会议综述和对徐勇教授专著《中国农村村民自治》的主题书评。张小劲在《中国农村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有两个视角是应当给予特别重视的，其中之一是所谓国家与社会之关系的研究视角，其二是社区内部权力结构与权力关系的视角”。景跃进说：“国家与社会关系的调整是消除‘乡政村治’内在紧张的根本出路”，村民自治研究“忽视了一个基本的问题：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理论高度，也就是国家与社会关系问题)”②。其实，早在1997年王旭就指出：村民自治制度实现了“国家与农民权力相互增强的绩效”“，从长远来看，一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的，而国家的专制性权力在这过程中最终将被消解，其基础结构性权力则得以保持甚至加强！”
持“国家与社会”视野的研究者认为，解体以后，“国家仍试图改造农民传统的生活理念却无力安排村民的一切政治经济生活”，国家介入基层社会的成本过大，没有必要。
而另一方面村庄借国家的力量合法地扩大自己的利益空间和与国家对话的实力：“村庄正在利用非均质的国家来塑造村庄的边界与整合村庄的利益。国家进退与村庄建构是同步的，村庄最终是与非均质国家一起完成自我定位和自我构造”。
那么，我国农村形成的独立的社会空间有多大?我国村庄的自治程度又如何?对此，郑法援引达尔的话说：“如果一个组织从事的活动被另一个组织认为是不当的，但任何其他组织——包括国家的政府———都不能阻止，也不能通过提高其行动的成本来阻止它这样做，符合这两个条件的组织才是相对自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社会活动空间的尺度：“农民组织首先必须在组织上独立：能够以一个独立组织的主体资格参与社会生活，自主处理有关事务”，而我国村民自治的许多相关制度和职能设置都是由政府代为设计和规定的，村民自治组织——村民委员会往往同时扮演村民的自治机构和国家“人”的双重角色，国家可以按自己的利益和意愿比较容易地调整农村社会的权力和活动空间。从这个意义上来说，我们的村庄社会的自治程度还是十分有限的。
由于“国家与社会”的研究视野主要注重国家与社会间的利益权衡关系，而国家在“利益权衡中的绝对优势决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度上介入‘基层社会’的抉择，国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”，这样“，国家与社会”的视野也就回到了前述“国家主导型制度变迁”的困境。
三、村民自治研究的新进展
以上我们区分了村民自治研究的两种视野。在大多数论者的研究中，这两种视野并不表现得泾渭分明，这与村民委员会往往同时扮演村民自治机构和国家“人”的双重角色的现状有关。两种研究视野最终都把关怀点落在我国的民主政治(社会民主和政治民主)体制的建设上。有论者说：“对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调，那样可能反会损伤村民自治的实效与进展”。也有论者说：“现在不是担心民主来得太慢而是担心民主来得太快，知识界不能提供足够的理论支援和制度构造。”目前研究者基本上已取得的共识是，村民自治的实行是国家管理在某种意义上从社会的退出，同时村庄在村民自治中也为自身争取了一定的“社会空间”。当代西方市民社会理论大师泰勒说：“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了”。换句话说，社会从国家那里争得一个不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域，这本身就是一个进步。从现有的研究来看，虽然当前学术界对村民自治的关注大多超越了村民自治本身，但无论持“政治民主”视野还是持“国家与社会”视野的研究者都认为，当前制约村民自治的主要障碍因素之一是国家的制度供给不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具体制度实施中随意性过大，造成了村民自治发展的地区不平衡和形式化等问题。这些论者认为，当前国家颁布法律制度应强化制裁手段，对于违规行为尤其是政府的违法、违规行为，应予以司法制裁，对于村民则应提供法律救济。对此贺雪峰评论说：“在当前的村民自治研究中，特别容易出现简单化和直观化的判断，不能科学分析表象背后的真实。更糟糕的是，在村民自治研究领域，有些学者并未真正理解问题的复杂性即匆匆提出成套对策，由此严重损害了村民自治研究的严肃性和科学性。对村民自治制度供给不足和裁量手段太少的判断，大致就属于这种情况。”
前面已经提到，市民社会理论把重点放在“国家与社会”的关系上，是想在国家体制外的社会领域用功，这在某种意义上是转移了研究的视线。当国家与社会的互动因国家方面的动作迟延而影响互动效果甚至影响良性互动的可能性时，必须强调国家体制内的变革。这样说并不是要回到“民主先导论”的作法上，而是指为使国家与社会的互动健康持续地进行，国家必须对社会作出某种程度的让步，使社会拥有更多的原生性资源。这一要求与“民主先导论”的不同之处是，它并不要求从结构上对现有政治体制作根本性的变革。这一要求在国家与农村社会的互动中表现为：给农民更多的经营自，给农民更完整的土地产权，使农村社会拥有更多的资源同时更少地受政治权力的直接干预，增强农村社会与国家对话的力量和主动性，这样就可以避免一味强调制度变迁的“国家主导型”的性质。如果每一个具体情况都要有政策法规来规制的话，恰恰为国家过多地干预社会提供了机会，因此我们认为应给社会更多的原生性资源以实现更多的社会空间和与国家互动中的主动性，同时规范国家对社会资源的汲取方式，减少国家与社会互动的随意性。当然，我们并不是说不需要国家对社会的行为进行规范，相反在社会获得更多的资源以后，更有必要加强和规范社会的自组织能力和方式；但这种规范社会的行为本身也需要规范，而不能成为行政干预的借口。这一点正是法治社会的精髓所在。在村民自治研究领域，对国家与社会互动的具体研究是很缺乏的。在这方面，吴重庆对孙村的研究是一个有益尝试。在《孙村的路：“国家—社会”关系格局中的民间权威》一文中，吴重庆通过对孙村的道路建设过程中展现的“权力的文化网络”进行考察，提出了“‘合算’的国家”这一概念，并对国家与基层社会间的利益权衡关系进行了个案说明，但他“把‘国家’与‘基层社会’间的关系视为利益权衡关系，目的在于说明利益权衡的动态性决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度介入‘基层社会’的抉择，而国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”。这表明他仍然没有跳出“国家主导型制度变迁”定势的影响，所以还没有试图从扩大农村社会的自主性来解决村民自治发展的瓶颈问题。
萧楼、王小军认为，在国家与社会视野的研究中，“关键路径在以往的个案中总是未被深入探究”，因此提出了以“国家—社会”关系为视角，以权力问题为核心，以权力运行空间为背景，以正式或非正式政治组织为对象的村民自治研究框架，强调要着力从个案中考察村庄与国家的复杂的权力博弈：“国家在不断地塑造着村庄，一如村庄在不断地塑造着国家”；“国家独占意识形态上的正统性的局面已经打破，村庄最终与非均质国家一起完成自我定位和自我构造。”但是他们的研究也并没有突破国家与社会之间的力量权衡的窠臼。
邓正来在对北京三个民营书店所作的案例分析中，对以前“国家与社会”分析框架中国家与社会互动的理论进行了修正和补充。他吸取并改造了哈耶克关于“秩序原理”的社会理论，对其关于国家与社会互动中的完全“理性”的过程和结果提出质疑，提出了国家与市民社会互动过程中及其结果的“未意图扩展”的概念，即“整个事态的发展过程及其结果是介入这一过程的各方抱持自己的意图参与这一过程，却在每一阶段上和最后得到了事先未曾预料和计划的结果”。他发现，国家与社会互动的结果是“理性”行为和“未意图扩展”的共同结果，“简单地‘自上而下’强调国家政治经济力量对于社会转型的决定意义，或反过来，同样简单地‘自下而上’地看待社会转型的‘民间动态’，都无法完整地覆盖我们正在经历的力量变局。”邓正来这项研究成果的最大贡献在于突破了“国家主导论”，或者说突破了“国家力量在与社会力量的相互作用的过程中总是处于主动或主导的状态”这样一种粗放的结论。如果说此前部分论者只是论证了国家退出某些社会空间、社会在某些领域内保持独立的可能性的话，邓正来则论证了出现这种现象的必然性，因为国家并不能完全控制它与社会互动行为产生的结果。他的研究试图告诉我们，政治制度发展的真正动力是在政治之外，因而“国家主导型制度变迁”理论并不是铁板一块。这种探索为我们重新分析村民自治、为我国民主制度的建设提供了新的理论支援。
那么，“未意图扩展”在“国家与社会”的分析框架中是否具有普适性?或者换一句话说，村庄的社会权力与国家权力的博弈过程中是否也有邓正来所说的“未意图扩展”的结果、而不是国家和社会的完全理性的设计和行动的结果?村民自治研究如何摆脱“国家主导型制度变迁”的窠臼?一些研究者不管是否明确认识到，实际上已经在试图解答这个问题。具体来说，一些论者的研究兴趣已逐渐从与村民自治相关的政治制度转向以下其他相关制度，以此试图在政治领域以外寻找政治发展的推动力：其一，农村土地制度。有论者认为土地股份合作制是“农村制度的可行选择”，因为“土地股份合作制既符合国家关于土地承包责任制的基本政策，又确保了国家、集体和个人三者的利益，有利于土地的规模经营和提高土地的生产效率”，但是这种制度创新给农村问题的解决带来的效果是有限的；也有学者认为，我国农村土地所有权的完整性严重不足，由此产生了权利主体缺位、产权边际模糊、物权债权化等问题，“村集体土地虽然法定由作为群众自治组织——村委会经营管理，但是村委会实际上是以政府人形象作为政权末梢而存在的，因而村有土地事实管理者同样也是政府”；又有论者指出，我国土地产权“正是由于没有上升为物权，土地承包权的内容具有很大的随意性，农户对抗他人的侵权行为尤其是乡村集体干部随意调整、处置土地、更改土地合同行为的权利效力随之降低”，农村土地所有制从多个层面影响了村民自治的绩效。其二，农村税收制度。有学者认为，农村、农民的一些权利保障可以通过建立合理的现代税收制度确立起来，从而为村民自治争取一个比较稳定的、外在于村民自治制度本身的政治资源和活动空间③；又有论者指出，要对农村税费制度进行深入改革，要彻底改革现行农业税制，实行与城市相配套的现代税收制度，废除农业税、屠宰税、三提五统等专门面向农民征收的各种农业税费④，从而给农民更多的能与国家对话的稳定的社会资源，进而增大农村在自身发展问题上“自下而上”的体制创新的力量。
其三，村级集体资产、农村财政体制等因素。
【关键词】网格化管理 社区自治 公共利益 定位
近年来，基于城市管理数字化、技术化的社区网格化管理悄然兴起，被政界和城市管理者看作一种新的社会治理方略。然而，网格化管理作为社会管理创新的一种新模式，还有很多值得我们研究和探讨的地方。
网格化管理概念
网格本是计算机术语，指利用互联网把地理上广泛分布的各种资源连成一个逻辑整体，为用户提供一体化信息和应用服务，以最充分地实现信息共享。网格有着资源共享、协同工作、开放、动态等优点。社区网格化管理试图把上述优点移植到具体的管理实践中，它和传统的社会管理方式相比较，最突出的特征就是利用现代信息技术打破了城市管理部门与行政区划之间空间的界限，因此网格化管理具有及时发现问题、解决问题、管理服务高效等特点。
关于网格化管理的概念，各地在实践中有着基本一致的看法：城市网格化管理就是以社区、街道为基础，在其管理区域内，把1万平方米左右的区域划为一个单元网格，在此基础上建立城市网格的信息管理系统，最终实现对社区和街道的管理。
网格化管理的运行机理
传统的城市管理体制存在着很多问题，如政府部门各自为政、职责不清、权责不明、工作效率不高等等。那么如何形成一个部门之间相互协调的联动机制，是城市社会管理创新面临的严峻考验。网格化管理恰恰在此方面有其优势，它是一种整体性运作模式。首先网格化管理提出了统一规划、市区联动的工作思路，形成发现、立案、派遣、处置、核查、结案等一套完整有效的工作程序。其次，网格化管理一般实行市区两级分工、监管分离的体制。市级负责监控和协调，区级负责具体运作。两级都分别设立指挥中心，减少了问题上报的很多中间环节和管理层级，大大缩短了处理问题所花费的时间，从而提高管理和服务的效率。最后，网格化管理正是从基层社区管理服务中遇到的政出多门、条块分割的矛盾出发，理清基层社区和政府部门的行政管理职能，明晰职权，同时把社区的管理职能直接下放给每一个社区单元网格，明确网格负责人的职、责、权，并建立有效的监督和评估机制，理顺市、区、网格之间的关系。
社区实现网格化管理开始试点于北京、上海等大城市，然后被移植到全国各地，始终带有很强的政府主导色彩。首先，从一开始网格化管理就被政府大力推崇和看重，并把它作为解决当前社会问题、缓解社会矛盾的灵丹妙药。其次，从网格化管理的主体来看，虽然网格存在不同性质的“多元行动主体”，但政府主体明显处于主导地位。具体来说，网格化管理的主体主要包括街道办事处公务员、社区工作者、社区党员和社区志愿者，但他们在网格管理中的地位却是不一样的。由于政府部门拥有较丰富的公共资源和较大的公共权力，所以在网格管理中自然处于主导性地位，社区工作者虽然是网格管理中的主要力量，但他们只是负责执行政府主体的任务安排，至于其他志愿者则只是辅的角色了。
网格化管理存在的问题
政府主导带来的运行成本问题。网格化管理是社会转型期的产物，它是为了应对当前日益多发的社会和个人极端事件而产生的，是一种将基层社区组织与政府公共服务系统相结合的管理模式。然而，社区网格化管理的运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。由于网格的面积比较小，这样每个社区就需要分成多个网格，而每个网格都需要配备一定数量的政府公务人员和社区工作人员，这就大大增加了人力运行成本。同时这种管理模式需要从市级政府、县区政府直到街道办事处增设各级网格管理指导中心办公室，从而增加了机构的数量。最后，网格化管理需要以信息技术作为依托，需要增设大量的设备，投入很多物质资源，并需要相应的维护网络正常运转的资金注入。
网格化管理可能制约着社区自治的发展。当前社区管理日益呈现行政化趋向，政府权力直接下沉到社区，压缩了社区自我管理的空间，并从上至下对社会组织实行再组织化，导致社会空间行政化、社区组织行政化、社区事务行政化。而网格化管理则加剧了这一现象，使政府权力从社区进一步深入到居民家中，每一个家庭，甚至每一个人都完全置身于政府权力的控制之下。“政府行为的全面回归，不仅使公共服务辐射到社会各个领域，同时也在很大程度上形成了行政强制的倾向”①就这个角度来说，网格化管理这一实践模式总让人有一丝隐忧：政府似乎只是为了实现全面控制而介入，而不是为了发展社区自治而介入。
网格管理的泛化问题。社区网格化管理之所以受到城市管理者的青睐，主要源于地方政府强大的维稳压力。决策者们认为网格化管理可以弥补原有社区管理模式的不足，提高社会管理水平。但随着网格化管理这一新的社会管理模式的实施，“就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化。”②当城市管理者把解决问题的希望寄托在网格管理时，他们推进政府职能转变的动力就会减弱。而政府职能转变才是解决社会问题、加快社会管理创新的根本所在。网格管理泛化的另一个表现是各地网格管理的程式化严重。对于这一管理模式，各个城市争相移植，不管它是不是符合本地实际，也不对其进行因地制宜的改变。
网格化管理中政府职能的定位
政府应该为社区和街道提供服务而不是控制它们。该如何理解政府责任？新公共服务理论中有这样一种观点：“公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。”③因此笔者认为政府负责应该包括整合社区内各种资源，建立网格化管理的信息共享网络；完善社区网格内基本医疗服务设施；协调物业公司完善社区网格内基本的文化娱乐设施；引导网格内自发性群众组织等等，而不是直接告诉居民该怎么做、要怎么做。市区两级政府和街道办事处不能把网格化管理当成能够解决一切社会问题的药方，更不能把其作为控制社会基层的手段，而是要遵循社区发展的自然规律，不能按照政府意愿改变社区的发展方向。政府要给社区提供服务，尊重社区的行动选择。政府要与社区居民、社区管理人员和社区志愿者一起，共同协商解决居民所面临的问题，为社区居民排忧解难。“政府角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。”④
公共利益是目标而不是副产品。网格化管理最初本是城市管理者为整合社区资源，构建社区信息共享平台引入社区管理中的，但其随后的遍地开花则更多的是基于维稳的需要。或者可以这么说，政府在推行网格化管理时首先想到的是排查社会隐患、解决可能影响社会和谐的潜在问题，不让自己管辖区域出现管理盲点。如果说考虑到了社区公共利益的话，它可能就是一种副产品，而不是真正的目的。
社区公共利益指什么？首先，它指向社区内提供的公共医疗服务是不是能够满足居民的需要；其次，它指向社区内的基本娱乐设施、场地能否满足居民的需要；第三，它指向社区能否提供一个安全舒心无污染的生活环境，让居民从单位下班回来感受到温暖；最后，它指向社区居民所能享受的自由生活和自由表达的空间。凡此种种，都是政府在社区管理中需要营造的。可能由于现实的制约，有些社区公共利益很难完全实现，但它是目标，至少是努力的方向。政府在社区治理中，包括网格化治理过程中首先要把这些公共利益的实现作为目标，如果有维稳的考虑，应该把维稳作为实现公共利益的途径之一，而不是相反。
把社区自治作为网格化管理的目的。网格化管理只是社会转型期的产物，它产生于社会矛盾多发的今天有其必然性，然而社区治理的最终目的是自治，这是不以人的意志为转移的。网格化管理只是社区治理步入一个特殊时期的产物，不是道路终点。在这方面，政府要有前瞻性，要充分认识到网格化管理的局限和未来，正确进行政府职能定位。
（作者为焦作大学法律与政治学院讲师；本文系2012年度河南省政府决策招标课题“河南省加强社会管理创新问题研究”的阶段性研究成果）
注释
①渠敬东等：“从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析”，《中国社会科学》，2009年第6期，第123页。
党的十、十八届三中全会对社会治理提出了新的更高要求，要求各级党委政府要着眼于维护最广大人民的根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。随着农村经济的迅速发展，人、财、物大流动，信息流通的快速化，经济社会大变革等等，直接影响农民群众的生产、生活。同时，新环境、新形势对农村社会治安综合治理工作提出了更高更新的要求。基层社会治安综合治理问题和矛盾纠纷排查主要集中在一些自然村，所以村级社会治安综合治理工作是农村平安发展的工作着力点。加强村级社管综治工作的推进，是适应农村社会变化了的需要。对此，笔者通过对12乡(镇)35村40个村民小组246人进行随机调研，召开座谈会46场次，咨询群众80余场次。结合村级综治工作的实践与经验，浅谈一下村级综治维稳工作现状与对策。
一、存在的主要问题、特点及表现形式
1、户籍管理矛盾突出，不同程度影响当地稳定。从调研的情况看，上户口难是群众反映普遍强烈的问题。形成原因：一是户籍管理制度要求严格。按照要求，办理户口登记手续繁多，程序复杂，要求证明材料多，群众经常往返于乡(镇)与村组之间，对落户工作极大不满意，较为突出的是大量非婚生育人口上户难，由于父母婚变、死亡及躲避计划生育等因素，已过上户的年龄，造成大量的非婚生育人口存在(如：伍寨乡约有70—80人;莲峰社区有30人)，加之亲子鉴定费用高，一定程度造成了上户更难。二是存在许多未销户口问题。一些已经搬出和死亡的长期未销户，这些一定程度影响新农保、新农合、计生等工作开展。上级下达目标任务是根据所在户籍人口数下达，不符合乡镇实有人口数量，对新农保、新农合等工作开展造成影响。（如：马楠乡实施异地扶贫搬迁，有搬出未销户、双重户籍人口等290余户4000余人，每年都面临新农合、新农保的参保率，开展十分困难，都以工作经费代为缴纳完成参合率）。近几年，各乡镇都相继施行计划生育村规民约，大部分惠农政策工作开展都要求与计生工作挂钩，包括落户所需村组出具的证明材料，必须通过计生宣传员盖章后才能出具，导致各乡镇村民计生工作与登记落户工作相冲突，把主要矛盾聚集在乡镇派出所，降低了人民群众对政府的信任度、满意度。
2、村级综治专干老龄化现象普遍存在，缺乏对农村综治工作的高度认识。目前，在村级组织均已成立了村(社区)社管综治工作站，受社管综治专干(治安员)综合素质参差不齐的限制，但其作用发挥仍然不尽人意，有的形同虚设，有的纯粹是应付上级综治部门检查而了事。究其原因何在?是村级综治专干缺乏对村级综治工作的全面了解，深层认识，而导致片面的存在“讲起来重要、干起来厌烦、忙起来忘了”的弊病。在农村工作实践中，很多事情则往往被农村计生工作、招商引资、城镇建设特色产业打造等工作所挤占，没有花更多的精力用在抓好农村社会矛盾纠纷的排查调处上，忽视了农村的大局稳定。加之大部分综治专干基本上由村治安员兼任，其待遇偏低，无保险等福利，文化程度低，年龄偏大，人员流动大，基层工作难开展。而年青的、文化程度高一点的，大部分情愿出去务工，也不愿意当治安员。
3、对村级综治人员的实践指导、培训力度还远远不够。特别是村级综治工作人员的业务培训，基本上是一年一次。也没有规范系统的培训资料，培训内容单一，基本上都是以会代训。村级综治专干的文化程度、业务素质呈现参差不齐，很难达到抓好农村综治工作预期的目的和应有的工作效果。
4、村级综治工作缺乏应有的保障措施。上级综治委虽然制定了一系列的操作程序和规范制度，但村级综治工作最基本的要素是人员落实、合理报酬及时兑现。由于待遇低，很难调动他们创新村级综治工作的积极性和能动性。加之目前村级综治干部的责任心、事业心还有待进一步加强与提高，致使村级综治工作当下基本浮于表层。
5、目前村级不稳定因素主要是两方面：一是群众期望值过高。群众要求过高，诉求过高，不信法群众普遍增多，越级上访，缠访、闹访现象严重，矛盾纠纷排查化解、维护社会稳定难。二是移民矛盾纠纷突出，个案问题亟待解决。移民矛盾主要集中在历史问题、个案问题等方面，未切实得到有效化解。对食物量少，资金少，修房建设难的移民群体，维稳形势依然严峻，要加大后扶力度。由于个别部门在移民回访工作中只走过程，移民和移民村干部反感。朝阳黄葛社区存在移民吸毒人员(30人)，维稳形势严峻。
二、基本对策
1、强化户籍管理。简化落户手续，核实人口数据，加大办证流程宣传力度，由乡镇派出所牵头，制定统一的宣传手册，发放到村到组，确保人人熟悉办证流程，户户知晓办证程序。对非婚生育户口，积极协调上级部门，灵活变通的搞好服务，加大解决落户难问题。对亲子鉴定费用无法承担的家庭，协调有关部门帮助承担部分或减少亲子鉴定费用。加大落户登记的法律法规宣传，特别是对未到结婚年龄已生育子女的落户程序的宣传，要严格按照相关流程办理业务。
2、要切实解决好村级综治专干的思想认识问题。在当今农村的信息化时代，人们物质生活极其丰富，且每个人都有自己
的生活空间，人与人的生活方式随着经济的快速发展，相互间的差异也就越来越大，从而造成人与人之间的思想方式、价值取向呈现多元化。在这样的背景下，统一农民群众思想认识，提升平安稳定的理念是很难到位。抓好农村社管综治工作，首先要统一村“两委”班子成员的思想认识，树立强基固本理念，充分认识加强农村社管综治工作和农村基础建设的重要性。其次积极创新工作方式不断增强村级综治专干的政治责任感和历史使命感，把村级社管综治工作作为推进农村发展的最基本的要素来抓，使农村社管综治工作再上一个新台阶，让广大农民群众从细节小事起感到满意。
3、要解决好“有人办事”的根本问题。搞好农村社管综治工作要有前瞻性和预见性，以良好的工作方式把村级社管综治工作落到实处，村级社管综治工作也就抓到了点子和关键，开展村级社管综治工作也就顺畅多了。针对当前农村实际情况，村党支部应在主动抓好农村发展前提下，因村制宜配齐配强1—2名综治专干，选拔文化程度高、政策的观念强、肯吃苦、乐奉献的村综治专干充实到村级社管综治工作中来，在实践中得到锻炼和成长，进一步充实好村级社管综治力量，解决好有人干事的根本问题。
3、维护移民安置区稳定。加大移民安置区矛盾纠纷排查化解力度，对吸毒涉赌人员，以高压态势加以依法打击。积极探索移民创业就业新路子，加大宣传力度，加强示范效应、引领效应作用，把移民的心思和注意力引导在发展上来，确保移民安置区稳定。
4、深化创新人民调解工作机制。完善考核奖惩和责任追查制度，对重大矛盾纠纷，实行定领导责任、定单位责任、定调处时限、包调处制度;完善矛盾纠纷预警机制，大力推广“预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”，从“重调解”向“重预防”转变;完善矛盾纠纷集中排查机制，即乡、村每月至少集中召开一次矛盾纠纷排查例会;完善矛盾纠纷督办机制;完善矛盾纠纷交接机制;完善突发应急机制。
5、化解矛盾上注重决策机制与调节机制并举。注重“源头决策”的科学性，自觉将注重解决民生问题作为政府源头决策的治本之策，制定措施，严格政府行为的实施程序、严格政府行为的实施标准、严格政府行为的公开监督;注重“苗头纠纷”的时效性，把乡镇、村(社区)加强人民调解作为工作重点;完善基层矛盾纠纷的排查网格，加大对不稳定因素的排查化解。
6、制度规范上注重高效机制与长效机制并举。注重有效提高工作效率，解决社管综治办非主导性任务工作繁杂的问题，解决综治维稳中心程序化运作的额问题，解决基层工作运转通道的问题;注重理清相关工作制度，修改出台社管综治全面长远规划，建立资源整合长效机制，全面整合人力财力物力资源。
7、着力推进基层调解机制多元化。适应新形势需要，积极探索多远化调解机制，成为摆在我们面前的一项重要而坚强的任务。越是移民乡镇，越要稳定和谐发展、越是稳定和谐发展越要协调多方利益，越是协调多方利益、越要化解各种矛盾，越是化解各种矛盾、越要建立多元解决机制。主要方面：一是充分发挥好基层调解工作的基础性作用，健全人民调解纠纷机制。二是充分发挥人民法院是定分止争的主导作用，健全司法诉讼纠纷机制。三是充分发挥好刚柔监管有机结合的灵活性作用，健全行政处理纠纷机制。四是充分发挥好仲裁功能的自治性作用，健全协商及仲裁纠纷机制。五是充分发挥好社会大调解格局的整体性作用。六是充分发挥好法律教育宣传的引导性作用，健全排查防范解决机制。
8、着力推进综治维稳队伍社会化。在基层综治维稳中，目前仍然是沿用传统的社会控制防护，主要使用行政手段推动工作，导致政府在综治维稳上高投入、低效率，造成社会和群众对政府的高度依赖，低度自控。推进综治维稳队伍社会化，是实现基层综治维稳机制创新转型的途径之一。一是统筹发挥社会组织的作用，培育社会自我管理机制。主要加强村(居)委会、基层自治会、调解会等群众自治组织建设，同时，培育并依法规范行业协会、社会中介组织，鼓励各种非营利性的民间组织、社区组织、公共组织参与，逐步形成社会自我管理机制，探索建立社会缓冲机制。二是成规模地组建群防群治队伍、治安信息员队伍、治安志愿队伍、见义勇为志愿队伍、看楼护院队伍等方面，动大手笔，做大文章，建大规模，成大气候。三是大力发展由政府民间组织建立的社会工作队伍，这批队伍的组织主要为科研、教育、文化、文艺战线的人员(包括大中专学生)，让他们参与治安防范工作，提供维稳智力服务，协助预防宣传，促进社会平安创建。
关键词：演社会管理；社会管理信息系统；机制创新；公共服务
经过多年的改革开放，我国经济体制改革已释放出巨大的改革红利。社会中的个体和组织是推动社会进步和经济发展的基本力量。在新型城镇化的过程中，人口结构调整、经济增长方式转变、社会需求变化、公众诉求改变都可以成为再次推动社会进步、进一步释放改革内在潜力的重要途径。在新型城镇化的背景下考察社会管理创新，既可以有效释放城镇化建设中的改革红利，也可以充分调动多方社会主体的积极能动性，进一步推进经济－社会的协调发展。
一、新型城镇化与社会管理创新的内涵
区别于传统城镇化的外延式扩张，新型城镇化是更注重发展质量的内涵式扩张，要求实现人口、经济、社会、环境全方位发展。根据美国城市地理学家诺瑟姆对世界各国城市化过程的研究，城市化的推进过程呈现一条S型轨迹曲线，分为初期、中期和后期三个阶段：初期阶段人口城市化率为30％以下，中期快速发展阶段为30％～70％，人口城镇化率会快速增长，后期阶段达到70％～90％，进入成熟的城市化阶段。在由中期阶段向成熟阶段过渡的过程中，受到传统经济、社会结构的约束，会出现结构调整和社会管理滞后带来的相关问题，面临城市发展的瓶颈。在这一阶段，适当的转型战略、制度变革和管理创新是保证城市化深化发展的必要基础。社会管理的功能在于满足社会发展中人们的多样化需求，协调社会生活各系统中不同组成部分的利益关系，通过制定社会规则、社会政策，通过一定的执行手段，借助各类社会主体来实现社会进步[1]。新型城镇化进程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，更需要与之相配套的社会管理机制和手段来加以解决和化解，对社会管理的内容、机制和措施进行变革和创新。
二、新型城镇化引起社会管理需求变化的因素
1.经济结构调整20世纪80年代后，我国快速向工业化社会转变，产值结构、就业结构转型速度加快，从1978年到2014年，国内生产总值从3645亿元增至636463亿元，第一、二、三产业产值比重分别从28.2%、47.9%和23.9%调整至9.2%、42.6%和48.2%，就业人口比重从68.2%、18.3%和13.6%调整至29.5%、29.9%、40.6%①。就业结构从传统的第一产业为主向第三产业占绝对优势的现代就业结构转变。2.人口与收入结构变化产业结构变化，带来了人口流动和人口结构变化，第二和第三产业的发展吸引了大量农村转移人口。2014年全国城镇人口占总人口比重为54.77%，全国人户分离人口为2.98亿人，其中流动人口2.53亿人。全国农民工总量27395万人，其中外出农民工16821万人，本地农民工10574万人①。2014年我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比为2.75。按常住地分，城镇居民人均消费支出与农村居民人均消费支出之比为2.38（见表1）。可见，我国城乡收入水平和消费水平差距仍然较大，城镇化进程势必要进一步深化。3.利益诉求多样化市场经济改革后，分配形式多元化带来了居民收入多元化，导致我国在整体生活水平提高的同时出现了贫富差距拉大的现象，出现了富裕阶层和贫困阶层，形成了新时期多元化的利益主体。经济地位的改变决定了人们的利益追求发生了变化：弱势群体的基本诉求是关注社会保障和就业保障，普通医疗、上学、住房等问题，富裕阶层随着经济地位的提高参政意识不断强化。而且随着认识水平的提高，公民权利意识不断被唤醒和强化，更加重视个人发展和个人权益，利益诉求和表达愿望日益增强。不同社会阶层对社会管理的内容提出了不同需求。4.社会问题复杂化在近年的城镇化过程中，我国不同地区、城乡之间发展差距加大，社会结构和公众需求结构发生了深刻变化，呈现多元化、差别化和高级化的特点。由于整个社会的开放性、流动性大大加强，信息化程度加深，新的经济组织、社会组织也在不断发展，不同利益主体各种诉求相互交织。经济发展和社会发展不平衡，引发了社会矛盾和社会问题，我国现有的社会管理机制和措施出现了滞后。5.社会阶层结构变化所有制性质的变动使社会关系结构相应调整，社会成员的活动空间扩大，社会流动性加剧，人口转移、各社会阶层开放流动和商品经济的快速发展赋予了社会更多新的权力资源。我国形成了知识分子、职员、企业经理、个体劳动者、私营企业主等多种阶层。社会阶层分化后，逐步转化成利益分化较大、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构。众多新型的经济组织和民间组织不断涌现，社会组织结构从一元化向多元化和异质性发展。
三、新型城镇化中社会管理创新的路径
1.新型城镇化与社会管理创新的关系新型城镇化是研究社会管理创新的背景，同时也对社会管理创新提出了要求，二者在理念、内容和目标上具有具有紧密联系（见图1）。赵辉：我国新型城镇化建设中社会管理创新的路径与体系构建第一，新型城镇化与社会管理创新具有一致的价值理念。新型城镇化摒弃传统城镇化的粗放式扩展，不再仅仅强调人口和建设的城镇化，而是更加注重公众生活质量提升，尊重公众意愿和需求，以实现个体的需求和价值为核心，是以人为主体的城镇化。新型社会管理以人的需求为导向，围绕实现公众诉求、保障公民权利、维护社会秩序并激发社会活力对社会管理的内容、机制和措施进行创新。从理念上看，新型城镇化与社会管理创新具有共同的价值理念，即以人为核心的管理和服务。第二，新型城镇化建设对社会管理创新提出了新要求。从世界各国的发展模式看，城镇化的发展路径是依托于工业化的扩张。由于我国前期经济发展过度强调工业化扩张，在被动发展下促成的城镇规模、形态、功能、设施和生态环境等都难以满足现代化城镇和人们生产生活的需要。新型城镇化带了的人口结构和社会阶层结构变化、利益诉求多样化和社会问题复杂化，同时也对社会管理体系提出了更高的要求，要求从解决民生问题、促进社会和谐发展出发，在政府服务水平、社会保障水平、社会组织建设、公共政策提供等多个层面推进社会管理创新。第三，社会管理创新是新型城镇化建设的保障。新型城镇化是一项涉及农民市民化、产业支撑、社会保障和公共服务均等化等多方面的系统工程。在这个过程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，需要与之相配套的新型社会管理机制和手段来加以化解，社会管理发展的越完善，新型城镇化过程中的社会问题和社会风险就越小，改革才能顺利推进。2.社会管理创新的目标社会管理是在公众认同和参与的基础上，通过多方社会主体协商实现对社会公共事务的管理。社会管理创新的目标在于，解决新型城镇化建设中社会管理滞后引发的相关问题，建立符合新型城镇化要求的社会管理机制和模式，进一步改善民生、保障权利、激发社会活力，实现以社会公正为价值导向的新型社会管理系统。创新内容主要体现在：第一，体制创新，深化制度改革，完善社会管理体制，实现社会自治；第二，机制创新，以新型城镇化引致的需求为导向，借助市场力量实现社会管理机制的构建；第三，方式和方法创新，通过社会管理体系重构，培育多元化社会管理主体。3.新型城镇化建设中社会管理创新的阻力与动力任何改革和创新都会面临束缚和障碍，在新型城镇化建设中推动社会管理创新同样要突破各种阻力和瓶颈。阻力（1）观念变革阻力。观念和思想上的滞后是制约我国社会管理创新的深层次阻力。计划经济时期，国家包揽了几乎全部社会工作，全能型政府在现实中往往演变为重管理、轻服务的管理方式。这种强调政府作用、轻社会管理、忽视社会其他多元参与主体的思想严重制约社会管理创新。要实施社会管理创新，必须转变观念，将以人为本、建设服务型政府的观点贯彻到社会管理工作中。这种观念和思想的转变不是仅仅依赖于道德建设和思想宣传，更要依赖于相关的制度设计，通过社会多元主体共同参与治理的方式，保证公共事务和社会管理需求能够真实、全面表达，并及时获得信息反馈，树立依法管理、多元参与、协作治理的社会管理观念，实现社会管理创新的内在推动力。（2）路径依赖阻力。社会管理创新即是要突破原有的社会管理路径和模式，这一过程中，必然要突破既有发展路径的路径依赖。计划经济时期“全能政府”、“企业办社会”的社会管理方式使社会需求和社会力量被极大的压缩和忽略。随着市场经济改革不断深入，由于惯性的力量，旧的社会管理模式、机构设置、基层管理方式等仍然会在原有路径“自我强化”。突破路径依赖可通过强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种方式实现。强制性制度变迁是以政府为主体自上而下的激进式变革。诱致性制度变迁的变革主体来自基层，是自下而上的渐进式变革。显然，政府过度干预已经是现行社会管理体制的弊端，而社会管理创新中可能出现的社会问题和社会风险也决定了政府的主要职能除提供必要的法律、法规方面的制度供给之外，是仅以社会管理的多元化主体之一参与社会管理。实现诱致性制度变迁，在于实现潜在的外部利润，利用经济体内部实现非均衡力量的自发进展，再沿着非均衡的发展路径施加以外部推动力，保证改革沿着个人理性与社会理性相一致的路径前进。社会管理创新，正是要摒弃原有的权力主导过程，政府以制度支持为社会其他主体参与社会管理、争取自身利益营造政策环境，实现利益关系调整和权益保障，平衡各类社会主体和各阶层民众的利益诉求，使其能够通过参与社会管理工作追求并实现自身利益，充分发挥自身的主体性，实现公民自治。（3）既得利益阻力。变革创新的过程就是不同群体之间利益重新分配的过程，必然会受到既得利益集团的抵制。当前我国的改革进程已经从增量改革转向存量改革，社会管理创新正是通过发挥社会力量再次释放改革红利的途径之一。经过之前几十年的发展，我国社会管理的利益格局趋于固化，政府相关权力部门和基层管理部门难以放弃既有利益，不仅使社会管理难以有效开展，还会严重阻碍公众对社会管理过程的参与。社会力量与经济变革一样蕴藏着推动社会进步、经济发展的潜能，推动社会管理创新，必然要突破原有利益格局的僵化状态，重塑社会发展的内在动力，这种利益格局的打破也是实现制度变迁的基础。动力（1）外在动力———改革要求。外在动力是推动事物发展变化的外部条件。改革开放以来，我国不断加强社会管理制度改革，但仍存在制度供给不足问题，以及一些已经滞后于经济社会发展的社会管理模式。加之经济体制改革后公众对社会生活的要求不断提高，使我国的社会管理呈现出一种制度供给与制度需求非均衡的状态，这种制度非均衡是推动制度创新的主要推动力。（2）内在动力———社会需求。以人为本的新型城镇化建设，要求在社会管理创新中实现以服务为宗旨、多元参与、动态协调和源头治理。人口流动、社会阶层分化、社会组织发展对社会管理的理念、机制、模式提出了新的要求。利益主体多元化，社会力量参与社会管理的空间扩大，社会组织、公众的自发利益需求会驱动其参与社会管理，将社会管理中存在的问题转化为具体的制度变革需求，这些需求会形成对社会管理创新的内在驱动力。（3）直接动力———利益驱动。相关利益主体在追求自身利益时的理性选择形成了社会管理创新的直接动力。社会组织、公众参与社会管理能够得到自身权利和利益的保障，获得更多的社会公共利益和公众参与的个人利益。现有的社会管理制度已经制约社会主体获取利益的机会，对社会公共利益、主体个人利益的追求必然会形成对社会管理制度变革和创新的直接推动。4.新型城镇化建设中社会管理机制创新建立和完善社会管理机制是实现社会管理功能和目标的必要途径，也是实现社会管理模式从管控型向服务型转变的基础（见图2）。⑴完善诉求表达机制。利益诉求是社会利益主体表达利益愿望、维护利益权利，以实现利益要求的行为。当前对利益冲突的调节与整合，仍然是基于以政府为主体、自上而下的关系和机制，这在新形势下带来了社会风险和社会问题方面的隐患。只有利益表达渠道通畅，才能通过各社会主体间的沟通、反馈充分反映社会需求，推动相关法律、法规的完善，激励社会组织、公众参与社会管理，化解不同阶层、不同利益群体的矛盾，实现从根本上塑造社会管理的动力源。完善诉求表达机制应实现：第一，加强利益表达制度建设，通过立法规范利益表达、贯彻平等参与原则、关注弱势群体，积极引导利益群体理性合法的表达利益诉求；第二，疏通和拓宽诉求表达渠道，利用大众传媒和社交平台的利益表达窗口功能；第三，搭建灵活多样的诉求表达平台，发挥互联网在信息传递上的积极作用，迅速回应群众的利益诉求。诉求表达机制是将社会管理需求的决定权交给社会，通过满足公众合理需求推动社会管理工作的完善和创新。⑵建立利益协调机制。社会变革最核心的问题是实现利益关系的调整。利益协调机制，是社会系统变化中协调不同利益主体间相互关系的组织、制度和作用方式。有效的利益协调机制体现在三个方面：第一，经济层面。市场机制是调节利益关系的基本机制，协调多元社会主体的基本经济利益，需要充分利用市场为不同利益主体创造公平的竞争环境，同时加强执法部门、社会舆论和公众的监督，维护社会各阶层主体合法追求自身利益。第二，政府层面。针对市场失灵，政府提供基本制度供给和公共服务供给。通过法律、法规规定公民的权利和义务来协调利益关系，为不同行业、不同所有制的社会成员创造平等竞争的良好环境，建设有效渠道鼓励民众争取自身利益和权利。第三，道德层面。道德通过对社会舆论、信念、教育的影响来实现对利益的协调。共同的道德规范是公共生活中利益协调的基本准则。⑶加强权利保障机制。收入水平、知识水平的提高，必然带来公民权利保护意识提高，并对政府保障公民权利需承担的责任提出越来越合理、细致的要求。加强权利保障机制建设要健全科学有效的就业权、健康权、受教育权、社会保障权、基本公共服务权、政治参与权等保障机制。健全法律和法规建设，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。⑷改进矛盾调处机制。个体或群体在经济和社会活动中追求自身利益时，会出现利益关系引发的矛盾。社会风险管理和社会问题管理是社会管理的重要内容。改革开放后，虽然全能控制型的社会管理模式有所改变，但仍存在行政管制过度、管理者对上级负责的社会管理模式。在这种模式下，管理者与被管理者之间处在对立状态，社会上经常发生的一些冲突问题也正是由此而起。改进矛盾调处机制要求改变原有主要依靠政府行政手段和法律手段的社会管理模式，通过培育多元化社会管理主体，建设多方协商的交流渠道，以民主共商、共建的方式解决社会矛盾和社会问题。
四、新型城镇化建设中社会管理创新体系构建
一、现行城区街道办事处管理体制
（一）功能定位。作为县级政府的派出机构，目前城区街道办事处的功能定位与乡镇政府基本一致，承担促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、推进基层民主等职能。以即墨市为例，城区共设置通济、环秀、潮海3处街道办事处，它们在财政管理体制、机构编制配备、实际运行机制等方面与乡镇政府毫无差异，仍以基层政府的角色来承担城区行政管理职责。然而，面对日趋复杂多元的城市管理形势，城区街道办事处已从传统的区域管理逐渐发展成为主要以城市管理、社会事务管理和公共服务供给等职能为主的行政管理服务平台，现行管理体制亟待完善。
（二）机构编制配备。现有城区街道办事处大多是原“城关镇”演变而来，机构编制方面就难以避免地参照乡镇机构设置一般规定，根据上级统一规定的镇街机构编制配备标准，即墨市城区3处街道办事处都设置党政办公室等7处行政机构和农业服务中心等6处事业单位，行政事业编制总规模平均在90名左右。由于上级对街道办事处实行严格的机构限额管理和编制总量管理，机构编制动态化、差异化调整难以实现，在城市管理任务不断更新的当下，越来越成为制约城市发展的体制障碍。
二、现行城区街道办事处管理体制存在的问题
（一）权责矛盾突出。责大权小，权责不对等导致“小马拉大车”。近年来，上级政府为加强管理，将工作任务和责任层层下压，在行政执法权力基本被市直部门垄断的情况下，处于最基层的街道办事处却成为重要的责任主体，尤其是安全生产、环境保护、交通运输安全、食品安全、违建治理和信L维稳等重点领域属地管理责任不断强化，形成了“有责无权”的局面。在城市规划建设和社会管理事务的决策方面，街道办事处同样缺乏“话语权”，很难参与到政策规划的制定中去，无法发挥自身贴近群众、掌握情况的优势。条块分割，双重管理难以发挥实际效用。市直部门和街道办事处“条块结合”的双重管理体制虽然具有纵向和横向管理相结合的优势，但在实际运行中难以形成管理合力，呈现出“条块分割”的碎片化状态。在“条条管理为主、块块管理为辅”的现状下，很多重要的管理资源和行政权力由市直部门掌握，部分市直部门通过市级层面工作会议、下发文件等形式向街道办事处下派工作任务，而“块”对“条”却基本没有监督制约的权力，彼此权责不清晰，条块矛盾比较突出。
（二）职能定位不清。随着城市化进程的不断深入，城区街道的经济发展属性趋于弱化，但上级政府仍沿袭传统思维，要求街道办事处承担大量的经济发展任务。街道办事处围绕考核的“指挥棒”，将大量精力放在跑招商、拉税源、增收益上，对城市管理、社会事务管理以及公共服务投入的力量明显不足。公共服务供给不足。在城区街道人口规模大，各项社会公共服务需求旺盛的现实背景下，街道办事处基本沿用乡镇管理思维，服务意识不足，基层信息无法及时有效获取和反馈，亟需进行街道公共服务“供给侧改革”。
（三）基层治理机制不健全。目前，各地多依靠行政链条简单延伸的“网格化”管理作为社会管理的“高招良药”，取得了立竿见影的效果，也彰显了政府的作为。但与发挥社会积极性、推动社会参与社区治理的趋势不同，现行的网格化基层社会管理机制，单纯将行政管理触角直接延伸到社区，始终难以跳出原有的“自上而下”和“行政全能主义”的治理逻辑，忽视了社会力量的积极性，在事实上排斥社会参与治理的机会。社会治理过度依赖纵向的科层化系统、过度强化政府责任，直接将政府置于“保姆”地位，反而使政府成为解决所有问题的第一责任人。缺乏对社会力量的重视，使社会自我解决问题的空间受到挤压，参与治理的公共空间难以发育。另外，大量社区问题被反映到担任网格长的政府工作人员案头，这些工作往往与其从事的行政管理工作并不相干，大大超出了他们本职工作的范畴，增加了他们的工作压力。采取这种治理机制，时间一长，街道办事处不堪重负，网格化管理也越来越走向形式化。
（四）机构编制配置不合理。机构编制配备同质现象突出。街道办事处机构编制“一刀切”的设置模式，使机构之间的力量配置不均衡，甚至“名存实亡”，已无法适应新形势的变化。如城区街道办事处设置的农业服务中心，实际职能已经严重弱化，列编人员也多数从事其他工作。人员流失现象比较严重。受机构设置和岗位的限制，街道办事处多数人员只能担任副科级以下职务，事业身份干部在镇街晋升科级干部的机会比较小。较大的工作压力和狭窄的上升空间，不利于调动干部的工作积极性，尤其是年轻干部不愿长期在基层工作，想方设法离开，造成干部的流失。
三、深化城区街道办事处管理体制改革的几点建议
（一）权责一致，重构街道办事处制度保障体系。实行街道权力清单和职责准入制度。梳理市直部门向街道办事处下放和委托行使的各项行政权力，根据街道办事处职责定位，进一步细化具体职责权限，制定权力清单和责任清单，向社会公开。同时研究区分市直部门与街道办事处责任边界，明确安全生产、环境保护、食品安全和违建整治等工作的分工。市直部门如有工作事项需要街道办事处承担，须经市委、市政府研究决定，并在职责边界上予以载明，与权责清单配套实施。理顺机制，加强街道办事处对市直部门的统筹协调。一是以综合行政执法体制改革为契机，提高街道办事处对市直派驻执法机构统筹管理能力：行政执法业务由所在城区街道办事处负责统筹协调，接受市直部门的指导和监督；干部任免提拔和奖惩市直部门需征求街道办事处意见；搭建综合执法工作平台，统筹街道执法工作，形成执法合力。二是赋予街道办事处综合管理权，对部门职责交叉、需多个部门协同解决的管理难点问题，街道办事处对有关事项具有监督考核的权力。
（二）明晰定位，打造城市综合管理服务体系。建立科学规范的街道办事处考核评价体系。逐步弱化街道办事处经济发展考核指标，对不应属于街道办事处职能的考核项目，要建立动态有序的退出机制，将考核重点逐步转向社会管理和公共服务领域。将“自上而下”与“自下而上”的考核方式相结合，有效发挥考核评价对工作的引导作用，建立街道办事处与市直部门互考互评制度。另外，将民意考评指标即群众满意度作为重要的考核评价指标，并逐步使社区居民成为考评主体之一。形成社会管理多方共治新局面。发展培育居民自治力量参与社会共治，重新定位网格化管理工作，平衡“网格化精细管理”与“社区自治”。大力培育社会自治、社区公益服务组织，充分发挥提供社会公益服务、提供部分公共资源的方面优点，通过政策扶持、政府购买服务的方式，促进其持续稳定健康发展，切为基层政府减轻工作负担。探索将原有纵向管理变为横向合作，形成街道办事处、社会组织和居民多方参与社会共治的新局面。
[关键词]精神病人；档案管理；社会效益
中图分类号：G271 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）24-0345-01
近年来，随着工业化、城镇化、市场化和信息化的深入发展，社会生活工作节奏加快、压力增加，心理行为问题、精神疾病尤其是重度精神病问题日益突出。一些地方时有重度精神病人肇事肇祸，引发社会不安，给人们的生产生活带来不小的危害，给社会安宁造成了隐患。
党的十精神和各级政府对加强精神病人的服务和监管有了新的更高的要求，要进一步做好精神病人尤其是重度精神病人的服务和监管工作，首先就必须对精神病群体心中有数，即必须对所有的精神病患者建档立卡，并建立详细科学的档案管理系统，用科学的档案管理系统来指导、规范对精神病群体的服务和监管的具体行动。
精神病群体分布在广大的基层社区和乡村，有的还在偏僻的山区，要全面详细地掌握精神病群体的现状，将所有的精神病人全部建档立卡，是一项难度较大的社会工程。据中国疾病预防控制中心精神卫生中心的数据，我国各类精神障碍患者数量在1亿人以上，其中有超过1600万的重度精神病患者。法制网曾刊文提到：我国精神病人肇事肇祸发生率约为30%，其中杀人放火约为2.5%，其他危害社会治安的发生率约为19%，成为影响社会安定的一个不可忽视的严重问题。大部分精神病发作的患者，行为失去控制，祸患往往随之发生。这种不确定性和突发性，增加了对有肇事肇祸倾向的精神病人的服务和管理的难度。
精神病人肇事肇祸，不仅连累其家人和受害人，而且是事关社会稳定大局、事关人民群众生命财产安全的重大社会问题，是社会治安问题。各地基层政府和社区组织要充分认识做好肇事肇祸精神病人服务管理工作的紧迫性和重要性，进一步做好有肇事肇祸倾向的精神病人服务监管工作。
做好有肇事肇祸倾向的精神病人服务监管工作，首先需要建立信息监测制度。基层政府和相关部门应当合理分工，各负其责。卫生机构负责采集就诊精神疾病患者和司法鉴定精神疾病患者的信息，做好与上级、下级医疗机构信息对接；公安派出所应对辖区内的有肇事肇祸倾向的精神病人进行全面深入的排查，逐一登记造册，建档立卡，对危害公共安全的肇事肇祸精神疾病患者实施强制收治。民政、司法、教育等部门可结合自身工作实际采集掌握精神疾病患者和疑似精神疾病患者信息，各级残联是精神病群体的综治主管部门，应建立科学的精神病群体档案管理系统，负责汇总并及时通报信息，实现各有关部门信息共享。
精神病人的档案信息共享体系中，应不断收集新发现的精神病人的资料，将其建档立卡，作为重点跟踪服务监管对象。
做好有肇事肇祸倾向的精神病人服务监管工作，还应当建立考核问责制度。基层政府要将此项工作纳入社会管理综合治理目标责任书考核范围，制定切实可行的考核问责办法，并要经常深入农村和社区，采取明察暗访等多种形式实施督导，对工作开展不力，责任不落实，造成肇事肇祸精神病人漏管失控，发生严重肇事肇祸行为或恶劣社会影响的，严格实行责任追查，并追究有关单位领导及有关人员的责任。
社区组织扎根于居民之中，在做好有肇事肇祸倾向的精神病人服务监管工作方面有着不可替代的天然优势。因此，对基层政府的服务监管，社区组织应当积极给予配合，协助开展精神病患者的肇事肇祸危险性评估、随访管理、应急处置。基层残联应落实好本辖区内重度精神病人的治疗和出院的医疗救助政策，指导病情较轻的精神病人的家属的家庭监护。
对有肇事肇祸行为的精神病人，应建立科学、详细的档案，记录其发病、治疗、肇事等详细情况，并将此类人群列为重点监控对象，以防该类人群在公共场所“惹事生非”。对严重肇事肇祸的精神病人应依法强制收治。
关键词：法学教育；实践教学；高职高专院校；法律事务专业
随着我国经济、科技和社会的发展，我国法制建设也处在一个迅速发展和逐步完善的时期，特别是“入世”以来，社会对法律专门人才的需求急剧增加，各种经济组织、社区服务机构、基层行政机关、律师事务所等对基层法律专门人才的需求尤为突出。社会需求的变化同时也对高校培养高层次法学专业人才提出了新的标准和要求。其中高职高专院校法律事务专业培养的目标恰恰就是适合基层社区、企业及社会工作的应用性、技能型的专门人才。目前的高职高专院校大都是高等本科法学专业的“压缩版”，在高职教育中仍然采用“精英式”教育模式，教学内容、方法上，注重基本理论的传授，而忽视了应用能力的培养和训练，学生毕业后缺乏知识的运用能力、判断分析能力、解决能力。因此，高职教育应将法律学科教育变革为法律职业教育，面向城乡社区矫正组织与城乡基层法律服务机构，面向各种所有制的企业和社会大众培养服务型普通的法律专业人才。
针对高职法律教育的特点、培养方向及就业趋势，教学中应适度淡化深奥的法学理论，强化学生技术操作能力的锻炼。本文针对高职院校法律事务专业的实践教学提出几点观点，期望通过强化实践技能培养提高学生就业能力，更适应社会需求，成为合格的人才。
一、高职高专院校法律事务专业现有的实践教学模式
作为高职高专院校，其培养人才的目标与本科院校不同，高职院校需要培养出适应基层工作岗位的应用性、技能型的专门人才，因此对学生所掌握的理论知识的要求是够用就行，更加注重的是学生的实际操作能力、实践能力。而旨在培养学生实践能力的实践教学环节，却呈现出方式方法单一、教学内容教条、过于形式化、过程死板等弊端，无法适应现代教育的多元化要求。
传统的法学教学方法以课堂讲授为主，由教师讲、学生听，学生被动学习，参与程度低，成效不佳。现有的实践教学环节，首先是校内的模拟法庭教学，而目前各院校的模拟法庭教学过于形式化，学生无法真正掌握实践中需要的技能，如法律条文的理解引用、抗辩语言的选择、证据分析及使用、辩护权的行使等等，未能达到真正的实践教学意义。其次，法学的实践教学主要是校外的毕业实习，但实习环节往往流于形式，理论与实践的不衔接，使学生在实习单位打杂，无法具体实现顶岗的目的。
方式方法过于单一、形式化的实践教学，缺乏对学生实践能力的培养，使高职高专法律事务专业毕业生无法达到基层法律从业人员的工作能力要求，用人单位需要“再加工”，甚至是“回炉再造”。因此，高职高专院校的法律事务专业急需对实践教学环节提出新的教学理念、新的教学模式。
二、实践教学方式方法的改革设想
针对高职高专院校教育特点及社会需求的新变化，高职教育应把对学生实践能力的培养作为教育教学重点。对实践教学的方式方法改革有以下几点设想：
1、授课方式实践化。
课堂教学中增加带领学生进行法条阅读的环节，通过阅读法条，使学生熟悉我国的立法活动、行政法规，通过课堂讲解、师生讨论，让学生学会理解法条含义、掌握及准确使用法条。引入案例互动分析，通过个案分析抽象出一般理论问题，深入讨论，提出具体处理意见。培养法律思维能力和综合运用法律法规的能力。
2、开拓视野。
授课时多采用比较教学方法，介绍国内法、国际法、比较法，训练学生开拓视野，了解国内外法法学领域的前沿知识，对比理解我国法律知识体系，并树立法治理念。
3、纠纷研讨班。
模拟法律需求客户，可以是离婚案件、刑事案件、经济纠纷等，让学生分组研讨解决问题的办法，让学生理解立场不一样，看问题的角度不一样，不去法院解决办法不一样。教师就像教练一样，侧面指导，让学生最后实际解决客户需求，锻炼逻辑思维能力和口头辩论能力。
4、案件诊所。
司法职业者教师，具体真实案件，有学生具体参加工作，分析案情，作出报告，如书、上诉书、解决方案等，得到当事人认可满意的法律援助。培养学生文字表达能力、法律文书的制作能力及综合分析案情、解决案情能力。
5、虚拟法庭。
待审的重大案件，资深法官就案情进行讨论，学生在旁听论，再由学生、法官互相讨论。
6、角色模拟。
由学生对某一具体案情，分组分饰公、检、法不同角色，查询相关法律规定，分析案情，分别作出工作总结，熟悉不同工作程序。
7、模拟法庭。
学生需要在模拟法庭实践教学环节完成诉讼文书写作、证据收集和利用、法庭辩论、体验诉讼程序、分析解决纠纷、庭审资料整理，培养表达能力、材料归纳整理能力，证据调查、判断、运用能力。校内的模拟法庭是培养法律知识应用能力的必要场所，它受外界因素制约少，自由度大，能充分发挥教师和学生的积极性、主动性和创造性，对学生实践能力的提高具有重要的作用和意义。
8、社会调查。
对于社会关注的热点问题，列出调查专题和提纲，由学生进行调查并制作调查报告。培养社会实验能力、交流沟通能力、自我学习及创新能力。不定期的组织社会调查和义务法律咨询活动是增强学生的实践能力、提前接触社会的最佳途径。
总之，课程设置应坚持以能力定知识，以知识定课程，理论与实践课程并重的原则，体现“优、实、新”的特点。优就是优化课程设置，淡化课程体系的完整性，形成适应并服务于法律应用性人才培养的课程设置模式。实就是在“实用”上下功夫，力求达到“实际、实用、实践”。新就是及时反映新知识、新要求，培养创新精神、竞争优势和发展能力。
司法公正是社会正义的最后一道防线，而司法公正来自公信。目前我国司法严重缺失公信力，公信力的重建需要从教育做起，需要一批高素质、高技能、具有职业道德、恪守中立的品行的法律从业人员。法学职业教育就应紧盯司法和法律实践，为社会培养合格的法律基层职业人员，为我国法治社会建设添砖加瓦。
参考文献：
[1]王菊英.“诊所式法律教育本土化”http：//省略/law/的思考[J].河北法学.2005-3.
