时间：2023-08-09 17:33:56
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区治理难题及对策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]智慧社区；动力机制；制约因素；政策选择
[中图分类号]C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02
从“智慧地球”到“智慧城市”再到“智慧社区”，“智慧”一词逐渐占据了城市治理理念的核心一角。社区是城市居民实现自我管理的基本单元，也是国家实现城市社会整合的普遍形式。社区治理水平的高低在一定程度上反映了一个社会发展的成熟度，而智慧社区的建设将会成为改善我国社区治理状况的一个重要环节。
一、智慧社区及其建设的动力机制
（一）智慧社区的含义
智慧社区一词最早源自1998年美国戈尔提出的数字地球概念。国外对于智慧社区的研究是作为智慧城市研究的一个分支而存在，其中以IBM给出的智慧城市定义为主流，即“智慧城市是指能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活”〔1〕。国内关于智慧社区的研究，至今尚未形成统一认识。综合学者们的多维研究成果，本文认为智慧社区应从以下三个角度来理解。
第一，智慧社区的参与主体。社区是居民获得社会服务的基本单元，因而社区建设不仅关系到居民全体，而且涉及到公共服务提供的多方主体，包括政府、企业、事业单位、社会组织等。而智慧社区建设的目的是以一种更为“智慧”的方式为社区居民提供更好的公共服务，最大限度的满足居民需求。而在社区领域，生产、生活等服务的提供脱离不了社区的诸多构成单元，因而智慧社区并未超出社区治理的范畴，而是同样强调多元主体的参与，不同的是智慧社区在治理主体参与的方式、载体、效率等方面具有独特之处。
第二，智慧社区的实现载体。智慧社区与一般社区治理的根本区别在于治理方式、工具的创新。智慧社区的“智慧”之处在于将互联网、云计算、物联网等先进的信息化手段融合到了社区治理的整个过程，它不是一个个单一系统的简单罗列，而是一个相互交错、错综复杂的综合体系，在这个庞大的体系中，基于大数据处理的信息化技术是其载体，承担了社区治理某些方面的主要职能，包括社区相关信息的收集、处理、储存、公布，社区管理，社区服务多元化提供等等。
第三，智慧社区的实践效能。智慧社区建设的直接目的是实现社区治理水平的提升，其本质是建立一种新的社区公共服务体系，运用先进的信息化技术，全面整合社区资源，通过社区智能化服务平台的搭建，为居民提供智慧医疗、智慧管理、智慧交通、智慧环境、智慧监控、智慧安保、智慧学习等多领域、高效率、高质量的社区公共服务。
总而言之，智慧社区是指一种新型的社区治理样态，它强调的是基于社区治理主体多元参与，借助于互联网、计算机、云技术等信息化手段实现社区资源的全面整合，其最终目的是实现社区的“善治”，也即社区服务的效率、质量、居民满意度等方面的提升。
（二）智慧社区建设的我国智慧社区建设的政策选择
唐京华，孙宏伟
（东北大学 文法学院， 沈阳 110169）
[摘 要]智慧社区建设是改善我国社区治理状况的重要环节，但在具体实施中还面临着政府引导力不足、居民参与率低、虚拟平台运行不规范、缺乏专业人才及技术等制约因素，强化政策引导以规范实践进程是完善我国智慧社区建设的重要保障。
[关键词]智慧社区；动力机制；制约因素；政策选择
[中图分类号]C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02
动力机制
伴随着智慧社区建设实践在全国范围内的展开，作为一种全新的社区治理模式，其建设的动力机制主要源于以下三个方面。
第一，消解社区治理的现实困境是智慧社区建设的直接动力。我国社区治理实践展开自20世纪90年代至今已有二十余年，社区治理的水平、效率均有不小的进步，然而从全国社区治理的实际状况来看还存在诸多困境。例如多元主体参与率低下，行政化趋势明显，公共服务提供不足，社区管理成本高以及治理主体之间矛盾丛生等。原有的社区治理方式已很难在这些问题的化解上有所创新，因而迫切需要一种新的治理模式来消解困境，这是智慧社区建设的直接动力。
第二，信息技术应用领域的扩展是智慧社区建设的间接动力。进入21世纪以来，互联网、物联网、云计算等信息化技术进入了飞速更新换代阶段，技术的进步带来了社会生活面貌的极大变化，据第37次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至 2015 年 12 月，中国网民规模达 6.88 亿，全年共计新增网民 3951 万人，互联网普及率为50.3%，信息技术已成为人民生活不可或缺的部分。计算机、通信、传感等技术的进步不断寻求应用领域的延伸，智慧地球、智慧城市建设早已进入技术延伸的范畴，社区作为城市生活的基本单元，自然成为信息技术延伸的目标范围，技术应用的扩张需求为智慧社区建设提供了间接的推动力。
第三，满足社区居民的服务需求是智慧社区建设的根本动力。市场经济的发展、城市化进程的加快带来生活水平提升的同时也提高了居民的公共服务要求。单一服务模式、普适化服务标准、慢节奏服务速率以及单向交流方式等已难以满足居民需求，个性化、高效率、高质量、双向交流服务越来越成为社区居民需求的偏重点，原有的以人工服务为主的社区治理模式的不适应性日益凸显，面对社区居民不断攀升的服务要求，智慧社区模式也就应运而生。
二、我国智慧社区建设的制约因素
我国各地的智慧社区建设已取得了不小的成绩，政府、企业、居民都对智慧社区抱有极大的热情。然而综合全国智慧社区建设状况，可以发现要将智慧社区作为社区治理的新模式实现整体推进依然存在诸多的制约因素。
（一）政府引导力不足，保障体系不完备
“智慧革命将深刻影响城市社区中人们的生活方式和交往方式，这也必然倒逼社区对其传统的管理理念进行根本性的变革”〔2〕。在强行政压力环境下，政府行政导向在社区治理中依然具有主导地位，政府指导体系的不健全将深刻影响智慧社区建设的进程。这主要体现在两个方面：一是区级政府或街道对辖区内智慧社区建设的整体规划缺乏科学性，没有专业队伍作为指导，存在盲目推进的现象；二是政策、法律规范不完善难以为智慧社区建设提供制度保障，政府指导囿于技术层面而实用性不足。
（二）居民参与率低，政社互动性缺失
强化互动沟通是智慧社区建设的目标任务之一，然而从智慧社区建设的实践不难看出，现阶段智慧社区建设更多的是政府、社区等单方实施主体的行为，居民作为目标对象并未广泛参与其中。匮乏的双向互动沟通主要源于几个方面的工作不力：社区消极不作为，将智慧社区建设当做“形象工程”应付了事；宣传工作不到位，导致社区与居民间存在信息的不对称；智慧社区具体项目建设的实际效用不高，居民未能从中得到真实便利；智慧社区应用的操作难度较大，居民难以达到参与的文化程度要求等。较低的居民参与度在某种程度上使得智慧社区建设的意义黯然失色。
（三）专业人才匮乏，应用技术不成熟
随着数据规模的不断扩大，数据处理技术将面临着更新换代的难题，此外虚拟平台的构筑、不同系统间的完整对接等都需要信息化技术的不断改进，目前我国智慧社区建设尚处于模拟探索阶段，应用技术也处于不成熟状态，未来智慧社区建设还需要攻克各种技术难题。与此同时，我国社区工作者能力素质偏低也是智慧社区建设的一大障碍，据调查现有社区工作者不仅一般不具有较高的计算机技术能力，而且拥有社区工作资格证书的也在少数，智慧社区所要求的核心技术人员难以寻觅。
三、我国智慧社区建设的政策选择
面对智慧社区建设的多种制约因素，从政策上加强规范和引导是有效降低建设难度、有条不紊的实现社区治理“智慧化”的保障。
（一）以居民服务需求为动力导向
“社区是城市居民生活的必要空间，也是城市社会开展管理和服务的基本地域单位，社区的智慧化建设水平直接关乎城市居民生活的安全、便捷与和谐”〔3〕。居民的需求导向是社区服务发展的指示灯，智慧社区建设应当以居民的实际需要为前进方向，优先解决居民最为急切的要求。社区是一个纷繁复杂的主体，各个社区状况千差万别，在智慧社区规划、筹建过程中应该广泛征求居民意见汇集社区共识，着力构建居民关于健康管理、商业消费、生活安保、社区医疗、社区养老、志愿服务等基础社区功能模块，然后配以单一社区居民特色需求功能板块，打破僵化的社区服务体系，从而打造各具特色的智慧化社区。
（二）以强化政府支持为实践保障
社区虽是居民实现自治的群众性组织，但在社区发展中政府作为全局支撑有着不可替代的作用，智慧社区建设有赖于政府的积极作为。首先，政府的社区治理理念应当具有前瞻性，将服务型社区当作未来社区建设的模型，正确引导社区构建的发展方向。其次，“政府要承担起顶层设计的职责，各市政府在‘智慧城市’建设的大框架下进行智慧社区建设的统一规划、部署和协调”〔4〕，打破社区“各自为政”的局面，全面统筹社区资源，实现信息的交流、共享，构建社区总体布局，为更大范围的社区科学管理提供数据资料。再次，制定科学合理的管理体制、运行机制、行业标准、评估体系、风险监控、违规处罚等规范，实现智慧社区管理的制度化，降低智慧社区管理的不确定性。
（三）以多元主体参与为推进重点
智慧社区建设强调多元主体的互动参与，政府或社区的单方面推动只是外力而非内力，智慧社区稳步扎进的关键力量是多方主体参与形成的合力。其中政府应作为全局的掌控者，聚焦社区治理的大局，做好方向引导、“后勤”保障；自治组织要摆正服务提供者角色，以居民需求作为自己的行动导向；社区居民要明确自己主人翁的地位，积极参与到社区治理中；社会组织与企业则要扮演协调、辅助者的角色，在享受社区公共服务的同时利用自身资源优势造福社区。多方主体的共同努力是智慧社区建设的一股关键力量。
总之，智慧社区建设不可能一蹴而就，需要在各方面条件协同配合的基础上分步骤、有重点的推进。在建设过程中强化政策引导以规范实践进程是完善我国智慧社区建设的基础保障。
〔参 考 文 献〕
〔1〕邹佳佳，马永俊.智慧城市内涵与智慧城市建设〔J〕.无线互联科技，2012，（04）：69-71.
〔2〕蒋俊杰.从传统到智慧：我国城市社区公共服务模式的困境与重构〔J〕.浙江学刊，2014，（04）：117-123.
摘要深化农村信用社改革，是农村金融改革做出的重大决策，关系到经济持续、健康、稳定的发展，也是解决农村金融问题的根本之策。本文结合泉州农商银行改制基本情况，将改革中的公司治理结构改善与发展关系进行了深入阐述与总结。
关键词公司治理结构农村金融机构完善
一、泉州农商银行公司治理结构基本情况
泉州农商银行是在原泉州城区信用联社和泉港区联社两家农村金融机构的基础上合并改制而成的泉州市首家市级农商银行，从改制伊始就以完善公司治理结构，奠定公司未来良好发展基础作为改革的主要课题。
（一）优质的股东结构
首先是在股东的选择上提高准入条件。在股改过程中严格按照《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》筛选入股股东，高标准准入、高规格引资、高起点运作，提高入股额度，新增自然人股东认购起点为150万股，新增法人股东认购起点为1000万股。二是甄选优质股东。遴选法人治理相对完善、注重长远发展、投资理念成熟、有风险承担能力的投资者作为发起人，实现把投机者挡在门外、引入真正优质战略投资者成效。法人股东持股比例原则上高于1%但不超过5%，确保股权相对集中又避免形成“一股独大“的大股东垄断现象，又避免股权过于分散产生内部人控制问题，极大改善股权结构。三是纯民营股份制商业银行。法人股东股份29180万元，占股份总额48.63%；所有企业股东全部是民营企业，改制后更具有经营自主性。四是建立合理股权结构。构建一个相对分散但又适度集中的股权结构，合理股权结构是良好公司治理的坚实基础。有利于发挥股东对公司治理的积极作用，有利于建立良好的公司治理。股权的合理配置，为未来长远发展奠定了良好基础。
（二）规范的公司治理
充分发挥股东和董事（或董事会）在公司治理中的积极作用，是公司治理建设的一项重要内容。股东的专业程度及其积极性决定股东能发挥多大作用，注重股东的价值取向和公司价值取向融合，注重选择价值取向相对一致的投资者入股，让股东成为公司治理的积极参与者并积极支持企业长远发展。
一是建立精简专业的董事会。突出董事会在公司治理结构中的核心地位。二是完善董事会运作机制。三是充分发挥专门委员会的职能。
二、农村金融机构改革中的公司治理结构完善对策
通过泉州农商银行公司治理结构建设情况分析，农村金融机构改革中的公司治理结构的完善还须通过转换经营机制、转变经营模式、构建完善农村金融机构内部控制制度，健全风险评价系统来推动农村金融机构持续、稳定、健康发展。
（一）转换经营机制
农村金融机构改革中的公司治理，首先应转换经营机制，这要求农村金融机构适应公司治理机构的基本要求，构建现代企业制度金融企业。一是构建完善的股东大会制度，进一步界定股东的权益与相关决策事项，制定出科学有效的大会议事基本规则和工作流程，切实保护股东基本权益，推动股东权利有效行使。二是构建完善的董事会制度，保证决
策科学性。从制度层面有效解决董事会由于其不到位与决策管理能力低等方面存在的问题。三是加强监事会监督能力。构建内部透明以及程序开放的流程与评估机制来加强监事会功能，强化对财务以及经营等多方面的监督。四是采取董事会领导下的行长负责制。董事会一般不对机构的经营情况进行管理，经营权由经营班子按授权履行。
（二）转变经营模式
作为一家农村金融机构，泉州农商银行坚持跳出经济领域看待服务“三农”，坚持立足城区服务“三农”、服务社区，着力破解沿海发达地区”服务三农”与“商业运作”难题。泉州农商银行积极立足“商业银行市场化、本土银行现代化、草根银行亲民化”，倡导“人文金融，民生情怀”，充分发挥资本充足、决策快速、网点广布、服务专业的优势，发挥农村金融主力军作用，积极创新金融服务，引进高效的银行经营管理模式――事业部制，设立村镇银行事业部、社区银行事业部、大客户事业部三大事业部，分别致力于服务“三农”、服务社区和服务中小企业，三驾马车并驾齐驱，打造富有闽南本土特色的村镇银行和社区银行金融服务，具有地方特色的“泉州农商银行模式”初见雏形。
泉州农商银行深刻认识到改制后的农商行是一家商业银行、本土银行、平民化银行，应最大限度贴近和融入社区，专注社区金融服务，以个贷产品、信用社区、中小企业票据服务为切入点，涵养社区个人及中小企业基础客户群，为社区优质中小企业和社区居民提供高效高质服务，为客户创造价值，提高品牌价值，形成社区银行特色的服务、营销、盈利模式，打造社区金融服务的品牌优势和专业优势。
（三）构建完善内部控制制度，健全风险评价系统
当前一是强化内控机制建设，提高制度执行力。加强对重要岗位、重点业务环节和风险点的控制管理，下大力气治理各类有章不循、违规操作现象和问题，确保监督制约机制有效运行；二是加强警示教育，警示每位员工要树立正确的人生观、价值观、金钱观，提高员工防腐免疫力和法制观念；三是端正经营思想，正确处理改革发展与风险防范的关系、短期效益与长远效益的关系，纠正重业务经营、轻内控管理的错误思想，牢固树立合规经营理念，把稳健经营、安全发展的经营理念贯彻落实到位；四是加强合规文化建设。加强制度教育和培训，提高全员的业务操作和风险识别能力，全面树立：“合规创造价值、违规滋生风险”理念，坚持以文化建设来推进合规经营。
参考文献：
一、总体目标
牢固树立以问题为导向，通过党员干部大走访大调研，全面排查梳理社情民意；问题需求大化解，解群众所需所盼；服务能力大提升，有效破解发展难题，扎实推进“四进四提升”系列活动的有效开展，即千名党员干部进社区，提升基层组织战斗力和凝聚力；千名党员干部进创业点，提升大众创业成效；千名党员干部进小区，提升作风建设整体水平；千名党员干部进万家，提升人民群众满意度，实现基层矛盾一线化解，社区治理创新工作纵深推进，和谐乡镇、文明示范村（居）有力有序创建，社会文明和谐程度明显提高。
二、总体安排
本次“四进四提升”系列活动于2016年6月启动，持续开展至2016年12月，以深入开展“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”庆七一主题歌曲大赛和党的知识竞赛；集中学习教育，党委班子成员专题讲党课；纪念建党95周年、庆“七·一”表彰大会；关爱建国前老党员、生活困难党员；专题学习教育，镇领导班子成员基层专题讲党课；召开基层组织生活会；文明示范户、和谐社区评选活动；社区“三级协商平台”建设，推动积案大化解；廉政教育活动；社区“微”治理、业主“师”生活便民服务平台建设等十大活动为统揽。重点结合社区治理创新工作，按照小区“两委三中心”管理模式要求，深入基层一线查找问题，提升便民服务能力。
三、实施步骤
（一）宣传启动阶段（2016年6月8日—6月20日）。召开镇“四进四提升”系列活动动员大会，明确工作任务，职责定位，通过横幅、宣传栏、广播、微信新媒体等有效的载体，深入基层一线广泛宣传系列活动，营造浓厚的氛围，提高系列活动的群众知晓率和参与度。
（二）具体实施阶段（2016年6月21日—2016年12月20日）。6月30日前，完成集中学习，党委领导班子成员讲党课；“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”庆七一主题歌曲大赛和党的知识竞赛；召开纪念建党95周年、庆“七·一”表彰大会，组织开展关爱建国前老党员、生活困难党员活动；7月30日前，社区“微”治理、业主“师”生活便民服务平台建设初具规模；8月30日前，镇领导班子成员分别开展基层专题讲党课；9月30日前，完成“三级协商平台”建设，达到提升组织号召力、提升干部感染力、提升基层执行力、提升群众满意率的目的；10月30日前，完成廉政教育活动；11月30日前，各党支部开展组织生活会，并做到有内容，有照片，有资料；12月20日前，完成社区文明示范单位（户）评选活动。
（三）总结表彰阶段（2016年12月21日—12月31日）。镇党委召开会议对系列活动开展工作进行总结表彰。总结各部门、居委会在系列活动中的好经验、好做法，对系列活动中表现突出的部门、居委会、个人进行表彰。没有完成系列活动任务的，将考评结果作为年终目标管理、村级“四有一责”考评的重要依据。
四、相关要求
（一）加强领导，明确责任。开展“四进四提升”系列活动，是新形势下统筹推进全镇“两学一做”学习教育、社区治理创新、文明创建、扶贫帮困、作风建设等工作的一个重要抓手，是强化镇工作凝聚力和向心力，提升群众满意度和获得感的一个有效举措。各项活动牵头负责的领导，具体负责的部门、居委会要认真履行职责，超前谋划、精心组织，确保各项活动按章有序推进。镇直机关所有工作人员、居委会干部要高度重视、积极参与，对照要求、认真落实，主动融入到系列活动中，发挥党员干部表率引领的作用。镇党委成立“四进四提升”系列活动领导小组，由王克波同志任组长，王修武同志任副组长，其他班子成员为成员，下设由镇组织、纪委、宣传、、民政、扶贫办、创卫办、小区管理办等组成的办公室，镇直机关单位负责人、各居委会支部书记为办公室成员，张武同志兼任办公室主任，负责系列活动的组织协调和督促指导工作。
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[5]例如企业内部集资建房的行为。
参考文献：
[1]刘家琛：《刑法（分则）及配套规定新释新解》，人民法院出版社，2008年1月版。
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[4][德]哈塞莫尔：《面对各种新型犯罪的刑法》，冯军译，载中国人民大学刑事法律科学研究中心编《明德刑法学名家讲演录》，北京大学出版社2009年版。
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[9]李祎征：《对民间集资行为的法律监管研究》，中国政法大学硕士论文，2007年提交。
[10]陈鹏：《非法集资法律规制透析》，中国政法大学硕士学位论文，2007年提交。
关键词：流动摊贩;城管执法;治理
中图分类号：D631.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）35-0065-03
随着甘肃省城市规模的扩大，遍布城区大街小巷的流动摊贩屡禁不止，成为新闻媒体曝光和社会聚焦的热点，同时也成为城管执法的重点和难点。流动摊贩治理问题是城市发展中的一个突出问题，也是城管执法部门面临的一个难题。本文基于对近几年兰州市四个主城区流动摊贩及城管执法管理履遇尴尬情况的调查研究，以期探讨解决城市执法中流动摊贩占道经营的治理难题。
一、兰州城区流动摊贩的构成
流动摊贩，指没有固定经营场所、无许可证照、尚未依法注册且以流动形式经营的摊位。兰州市四个主城区流动摊贩构成主体复杂，主要由四类人员组成：第一，外来流动人员。一般在兰州市城中村租住，文化素质偏低，缺乏法律观念，数量多、分布广，为了生存在街头摆卖经营，跟执法人员兜圈子、捉迷藏，善于钻空子，据调查，外来农民占外来流动摊贩的42%。第二，城市下岗失业人员。文化素质相对高一些，有的多年受企业教育熏陶，有一定法律观念，因生活所迫才走上街头摆摊设点，其中相当一部分人心存不满，情绪易激动，逆反心理强，下岗失业人员占总数的24%。第三，少数民族经营者，文化水平较低，无固定收入，法制观念淡薄，大多占据繁华地段从事烧烤食品经营活动，严重影响市容卫生、交通秩序和城市形象，平时不服从管理，对抗执法，容易出现暴力抗法行为，占总数的21%。第四，待业者占总数的10%。随着就业压力的加剧，一些暂时找不到工作的大学生待业者也加入了流动摊贩的大军。四是老弱病残人员。大多无正常的生活来源，往往把自己划定为特殊公民，将生理缺陷作为索取的资本，占总数的5%。
二、兰州城区流动摊贩产生的原因
流动摊贩的产生，根源于城市化进程加快、国有企业改制的推进、农村富余劳动力的增加;根源于经济社会不够发达、就业形势异常严峻的客观现实;根源于人民群众生活水平相对低下、市场体制机制不完善的基本国情。兰州市流动摊贩的产生是社会状况的综合反映，其产生原因是多方面的，主要有以下几种。
（一）就业形势严峻
随着兰州城市的发展，闲散劳动力向兰州城区流动。加上兰州城市企业改制的深入推进，下岗、失业人员不断增多，收入水平低下，随意、灵活、成本低、收效快的街头流动经营方式很自然地成为农民工、下岗失业人员维持自己和家庭基本生活的就业形式。由于年龄、学历、技术等多种因素影响，就业途径十分有限，收入来源单一，生存举步维艰。为了谋求生存空间或渴求获得可观的经济收益，流动摊贩便成为他们首选的谋生渠道和手段。为了逃避各种赋税，降低经营成本，谋取最大利润，扩大生存空间，他们多在街头就地设摊，流动经营。据调查，兰州市流动摊贩中47%是无稳定经济收入来源的城镇困难家庭和失业人员;53%是进城务工农民，他们居无定所、流动频繁。
（二）市场需求和利益驱动
兰州市民的需求是多层次、全方位的市场。据调查，目前兰州市民的消费层次通常分为高、中、低三个层次，所占消费比例分别为15%、25%、60%。流动摊贩的价格一般低于商店的价格，流动摊贩不需支付房租、税收、水电费以及员工工资等，因此“薄利多销”成为流动摊贩的经营策略、经营原则和经营理念。流动摊贩面对的消费者是低消费人群，所占比例达一半以上，这也是流动摊贩长期存在的主要原因。
（三）集贸市场建设滞后
随着城市建设的不断扩张，兰州主城区的商场、超市、医院、学校等社区生活基础设施不配套的问题越来越突出，特别是适合流动摊贩经营，方便群众就近购买日常生活用品的“农贸市场”相对缺乏，商业服务网点无法满足市场需求。大多数市场管理部门重收费、轻管理，导致市场经营收费过高，摊贩经营者难以承受。流动摊点投资少，成本低、风险小、收效快、对市场的适应性强，经营内容调整快、无税收，成为低收入家庭和外来流动人员的首选。究其原因，一是城市规划观念滞后，不尽科学合理;二是城市开发市场化运作机制，导致地方政府及开发商均为追求利益的最大化而放弃部分市政基础设施建设。流动摊贩则因商品价廉、经营方式灵活、购买方便，能满足一定消费群体的需求而在市场上占有一席之地。
三、兰州城区流动摊贩存在的主要问题
无可厚非，流动摊贩的存在，某种程度上缓解了就业压力，解决了部分人群的生存问题。但从城管执法的角度来讲，流动摊贩也带来了一些社会问题。
（一）占道经营，妨碍交通
流动摊贩主要聚集在繁华街道、过街地道天桥、医院门口、学校门口、公园门口、小区门口、集贸市场及广场周边等人群集中的路段设摊，且摆摊时间正是车流、人流高峰，使道路更加拥挤，很容易引发交通事故。流动摊贩的车辆乱停乱放，占据人行横道和非机动车道，有时甚至占据机动车道，破坏了正常的交通秩序，容易引发交通事故
（二）污染严重，噪音扰民
从事食品经营的流动摊贩经常把产生的剩菜、果皮、炉灰、污水及消费者食用后丢弃的垃圾等杂物随处乱扔，给环卫工人的清扫工作带来了很大难度，同时也影响到附近居民的生活质量和水平。露天烧烤、小吃等流动摊贩没有固定的经营场所，往往以街为市，导致油烟飞扬，污水横流，垃圾遍地，严重影响了居民的日常生活和城市环境卫生。兰州夜市流动摊贩占道经营，摊主叫卖吆喝声、食客的划拳声、轿车喇叭声混杂严重干扰了周边居民的生活。
（三）公共安全与食品卫生隐患凸显
首先，是用火不安全带来的消防隐患。如煎饼、炸串等都需要用明火进行加工制作，然而他们大多都使用自带的火源，安全性没有保障。其次，流动摊贩一般存在食品卫生安全方面的隐患，尤其是出售的食品往往未经检疫，从业人员没有健康证，食品卫生令人担忧。再次，流动摊贩的商品价格低，但质量得不到保证，而且往往存在以次充好、短斤缺两的现象，损害广大消费者的正当利益。
（四）无序管理，市容受损
随着城市基础设施建设步伐不断加快，城市环境逐步改善。但无处不在的流动摊贩使原本宽敞、整洁的街道广场拥挤不通、脏乱不堪，使城市道路等公共设施遭到不同程度的损毁，城市功能大大减弱，城市魅力大打折扣，城市品位大大降低。此外，流动摊贩在经营过程中易出现打架、斗殴等事件，影响社会治安。
四、兰州城管治理流动摊贩面临的执法困境
（一）治理流动摊贩执法依据缺失
我国目前缺少全国性的城管立法，兰州市城管执法依据仅是2005年12月1日兰州市政府第23次常务会议通过的规范性文件《兰州市城市管理综合执法暂行规定》。城管执法存在两个问题。第一，城管执法行为缺少法律约束，容易出现违规执法等问题。第二，城管执法主体地位的尴尬，因为缺少法律授权，所执法主体和执法效力上一直备受多方的质疑[1]。而在体制上，城管部门在管理体制上在全国还没有统一的模式，与其他政府部门相比，城管部门明显缺少有序的运作。当前，由于各种原因导致城管执法面临很多困境与尴尬：由于没有全国统一性的城市管理法律法规，在治理流动摊贩问题上，定性依据和处罚标准不统一，操作性不强，随意性较大，城管面临着执法管理的困境。
（二）治理流动摊贩执法方式单一
对于流动摊贩，兰州城管以“赶、缴、罚”为主要手段和方法，“以赶代管”，将流动摊贩从西街赶到东街，从大街赶到小巷;“以缴代管、以罚代管”，暴力执法、趋利执法，以牺牲流动摊贩和居民群众的利益取代管理工作，如此循环往复，城管队员与流动摊贩容易形成对立，严重的则会发生暴力执法事件。执法管理方式单一。表现在只注重权力的运用，缺少对流动摊贩有效的说服教育;管理方式带有强制性、单一性和直接性，大多数城区的城管执法工作人员仍然以直接取缔、定期巡逻检查等为主要方式;管理方式僵化，以“堵”为主，在管理过程中时常存在粗暴执法和不文明执法的现象。
（三）城管人员执法心理压力大
一方面，兰州城管一线执法人员面临的执法对象多是流动摊贩，一旦发生矛盾，一线城管执法人员经常遭遇流动摊贩抱团阻挠、反抗、围攻、殴打和辱骂，甚至暴力抗法的事件，而保障措施不到位极易引发悲惨后果。“公安管坏人、工商管富人、城管管穷人”[2]，大多市民对城管执法群体带有偏见，城管人员执法心理压力很大，影响了工作积极性和执法质量。另一方面，一线基层执法人员大多是事业编制，甚至是临时聘用的合同制工作人员，工资福利、业务经费都没有保障。
五、治理兰州城区流动摊贩的几点思考
（一）加强市场建设，以疏为主，引摊入巷
流动摊贩的执法管理应体现在“疏导”、“服务”和“围堵”三个层次面上[4]。建议在兰州主城区推行引摊入巷政策，实行引摊入巷试点。在不影响市容、不妨碍交通的背街小巷、街角巷口等地方划定专门区域，设立流动摊贩专卖市场、便民服务摊点，为市民提供便民服务，提供给市民更多的价廉物美的商品，引导流动摊贩入场经营。
坚持疏堵结合、以疏为主的治理模式。首先要疏导，政府制定扶持政策，引导占道摊点进场入场经营。开辟相关交易市场，收取管理费用要低廉甚至免费，吸引小商小贩。在居民区周边集贸市场少、流动摊贩聚集的路段，应当本着“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”的原则[3]，结合居民小区的分布情况，由城管部门牵头协调有关部门选好场所兴建一批简易市场，同时采取降低市场管理费用、减免税收等政策，就近引导流动摊贩进入市场合法经营，尽可能保证他们进得去，留得住。
（二）取消围堵政策，建立分类管理长效机制
大禹治水给我们一些启示，在治理的同时，必须考虑疏导，城管执法部门应按照“完善功能，疏堵结合，方便市民，规范管理”的原则[5]，取消对流动摊贩的围堵政策，逐步实行分类分区域管理。对流动摊贩如果仅仅用驱赶、罚款或暂扣经营物品的办法，只能治标而不能治本，只能是短期的、暂时的，不能保持长效。因此城管部门应结合当地实际情况，取消对流动摊贩的“围堵”政策，实行“堵”“疏”相结合，管中疏，疏中管，让公众包括城市流动摊贩参与到城市管理中来，这样才能做到“管而不死，疏而不乱”，才能有效地解决执法者与执法对象的对立局面。
（三）探索试行摊贩自治管理新模式
随着城市化进程加快，摊贩的长期存在成为必然，流动摊贩的综合治理亟须探索引入以摊贩自我约束为主、城管部门监督管理为辅的摊贩自治管理新模式。城管城管部门应引导流动摊贩组织自治协会，通过行业声誉实现从业自律，统一规范经营行为，维护从业者和消费者双方的利益。在强化摊贩自治的基础上，建立城管部门与流动摊贩之间的对话协商机制。一是要求摊贩成立自治协会，由自治协会出面与摆摊社区沟通，可借鉴武汉的做法，由社区统一登记管理流动摊贩。二是参照公司自治原理，城管部门应向摊贩自治协会提供自律条例样本，由摊贩自治协会根据情况完善自律条例，条例中应明确规定摊贩不许短斤少两、负责周围卫生等项义务，摊贩如有违约，摊位资格可能被取消。三是为了规范形象，对进入同一社区从事相同或近似行业的摊贩，应对摊位柜台或摊位门面设计制作统一标识，以区别于无证经营的游击小贩。
参考文献：
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01-15.
收稿日期：2014-09-10
【关键词】公民参与 公共治理 对策
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
公民参与公共治理的必要性
政府作为一个最重要的主体在治理中的作用是毋庸置疑的。但政府是由一个个机构和众多活生生的人（官员及其工作人员）组成，还需要一套将机构和人员组合起来从事各种治理活动的制度和规则。这其中，人是核心的要素。根据公共选择理论的解释，人都是“经济人”。政府官员也一样，他们在制定和执行公共政策的过程中，不可能只追求公共利益。而且受个人的出身、教育、知识、能力、经历、立场等因素的影响，每个人所理解的公共利益实际上也未必是真实的公共利益，或者只是局部和短期的公共利益。再加上官员与民众之间的空间距离和管理链条过长，导致官员很多时候并不清楚民众的真实诉求，管理者与被管理者之间不同程度地存在信息不对称性。这个时候，即使官员想从公共利益的角度去制定和执行公共政策，其结果也未必就真的符合公共利益的方向。在社会整体发育程度不高的情况下，官员的公共利益价值取向就会受到更多的质疑。例如在时下的中国，官员腐败案件频繁发生，人们感到很多时候官员其实被私人利益所“俘获”。所有这些都说明，现实生活中确实存在“政府失灵”现象，为此，需要其他主体参与到公共治理中来，以弥补或矫正“政府失灵”。市场参与社会的治理主要局限于经济生活领域，使经济生活有规有序，提高经济资源的配置效率，减少经济风险和危机。但市场本身的寻利性特征使经济主体的活动必然存在严重的“负外部性”问题，它们向社会转嫁成本，对社会和公民造成侵害，存在“市场失灵”。为此，就必须由其他主体对市场进行监管和制衡，以维持经济与社会之间的均衡。
政府和市场“双重失灵”决定了公民参与公共治理的必要性。公民社会一般由两部分组成，即社会组织和公民。而社会组织是由公民自愿组成的组织，可以把它看成是公民的一部分。公民之所以需要参与到公共治理中来，一是因为它可以填补国家（政府）和市场无法达到的领域，如志愿活动，以及提供国家和市场无法供给的社区公共物品和特殊的公共物品，实现公共事务的自主治理。二是因为公民社会可以充当公共权力与私人领域的过渡带，把私人领域形成的共识传达给公共权力。毫无疑问，公民自己最清楚自身的利益诉求，当众多个体的利益诉求形成共识后一定程度上就可以作为公共利益或部分（局部）的公共利益，为政府部门提供决策的依据。三是因为公民社会可以减少公权力干预到私人生活，同时减少市场对社会的过度侵入。前面说到，政府官员有时在作出决策时，并非都出于公共利益的考虑，尤其是当其被市场力量“俘获”时，就可能作出违背公共利益的决策。同样，市场扩张的过程中也可能造成对公民的伤害。在这两种情况下，公民可以通过各种形式进行自我保护，如提出诉讼或发动群众性的社会运动，来维护自身的权益，抵制公权力的侵害和利润至上的价值观。
公民参与公共治理的形式
公民参与公共治理主要有两种形式，一是参与公权力主导的治理行动，二是自主进行的公共治理行动。
参与公权力主导的治理行动。一是参与公共政策的制定过程，包括参与公共政策议题设定和公共政策的制定。宪法规定公民有向国家机关及其工作人员提出建议、批评并向有关国家机关检举和控告不法行为的权利。公民参与公共政策议题设定的形式多种多样，包括个人或联名直接向国家机关，或向人大代表和政协委员等建议国家机关制定某项政策等等。当公民参与公共政策制定过程中所提出的意见被国家有关机关采纳时，实际上就使个人的意志上升到了国家的意志，对公共政策的制定产生了实质性的影响。
二是参与公共政策的执行过程。国家机关在执行公共政策的过程中会面临大量的信息不对称性问题，以及资源方面的限制，使完全依赖国家机关进行执法将面临巨大的成本而变得不可能或者即使可能也会变得毫无意义。而公民的参与正可以弥补这些不足，使法律的执行变得可行。没有一个高度发达的公民社会和具有高度公共意识的公民的参与，再好的公共政策都可能不会产生积极的效果或者效果大打折扣。公民参与公共政策执行的形式包括：向具有执法权的国家机关提供执法过程所需要的信息；帮助执法机关执行法律，如向国家机关提供人力和物力等方面的便利；监督国家机关及其工作人员的执法过程；等等。
自主进行的公共治理行动。一是参与社区或局部公共事务的集体治理。一般来说，普遍性的公共物品和公共事务适合由政府提供，因为它可以通过税收的形式解决“搭便车”的问题。但社区性的和局部性的公共事务治理却更适合由公民自主协商解决。在中国的新型城市社区，存在着大量的社区公共事务，如社区公共物业的维护和使用、社区公共秩序、社区公共卫生、社区邻里关系调节等，这些都需要由社区居民进行自主治理。对这类公共事务，如果由国家出面进行治理将会存在严重的“外部性”和信息不对称等问题。在国外，社区自治非常普遍，如在美国也有类似于中国“居委会”这样的组织（有各种各样的称谓），它们拥有高度的自治权，根据经社区居民半数以上多数通过的社区自治章程处理社区内的公共事务。
二是提供国家无力和市场不愿意提供的部分公共服务。这类公共服务主要有：重大社会活动如大型体育赛事、集会和其他群众性活动所需要的志愿服务，以及重大自然灾害所需要的救助和志愿服务；需要大量公民参与的某些公共事务治理，如垃圾分类处理、禁烟、环境卫生等方面的宣传和行动；监督公职人员廉洁奉公；某些特殊的公共服务。类似于特定族群关系的维护和族群融合、个性化的安老健康和心理咨询等，如果由国家来提供将会面临知识和制度的短缺等而难以实施，而公民参与则可以有效解决这一难题。
三是为抵制市场扩张和公权力的不当使用对社会和公民造成的伤害而采取的社会保护运动。根据波兰尼的“双向运动”理论，一个完全自我调节的市场经济是从来不存在的，一部现代化的历史就是一部“双向运动”的历史，即市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动（即把市场的扩张控制在某种确定方向上）。典型的例子是市场的扩张造成对环境的破坏，使人们自发起来抵制甚至爆发大规模的环境保护运动，最后由国家公权力出面进行干预，出台环境保护方面的法律，从而在市场与环境之间、经济与社会之间获得某种程度的平衡。有时公权力的不当行使也可能伤害到公共利益，造成公共资源的浪费。一部西方国家治理现代化的历史也可以说是一部公民抵制公权力扩张的历史。正是一次次的社会抗争（如抗税运动）使国家治理结构逐渐得到改进，公权力越来越受到制度的约束而变得有所收敛。当前中国所面临的国家治理困境与西方的历史多少存在一些相似之处，严重的水污染、大气污染和土地污染等正是一个真实的写照。中国式的社会保护运动目前已初露端倪，如发生在不久前的怒江水电站项目工程就因大量的NGO群起反对而暂缓建设，众多的化工项目也因群众的抵制而中止，显示出了社会保护运动对于抵制利润至上价值的威力。此外，面对公权力的不当使用而出现的抗争在中国也不再是司空见怪，如因征地拆迁引发的群众性事件等。可以说，一场中国式的社会保护运动正方兴未艾。从历史的高度来看，它们未必是坏事，反而有利于遏制市场对社会资源的无度掠夺和公权力的不当使用，是国家走向良治的开端。
当前中国公民参与公共治理面临的障碍
国家管制社会的治理模式尚未发生根本变化，导致公民参与公共治理的空间小，形式化的参与多过实质性的参与。改革开放以来，虽然国家治理中的计划色彩逐渐褪淡，但时至今日，国家管制社会的模式尚未从根本上扭转，我们处处可以看到政府这只“看得见的手”在干预国家的经济和社会生活的方方面面，如政府手中还掌握有大量的经济活动和社会活动的审批权，不仅企业的注册登记要审批，经营范围要审批，甚至连投资规模这种市场份内的事情也要审批，等等。在很多情况下，政府既当“运动员”又当“裁判员”，既增加了政府的负担，也使政府的决策受到过多的非决策因素的影响而难以科学化，执行效率因此受到影响。由于政府包揽了太多不该由自己承担的事务，当事情处理不好时，民众自然将责任归究于政府，甚至对政府产生怨恨，政府不由自主地被卷入矛盾的漩涡之中。在这种情况下，政府无法以“裁决者”的角色主持社会的公平正义，最终导致官民之间缺乏必要的信任，加重国家治理的成本。此外，由于政府对公共事务大包大揽，必然阻碍公民社会的发育，挤压公民参与公共事务的空间。即使在国家治理框架中存在一定的公民参与渠道（如民意代表选举及参政议政、听证会、各种征求意见等），但由于没有从思想上高度认识多元治理的重要性，公民诉求表达后往往得不到国家的应有重视，人们普遍有“被安排”的感觉，认为形式上的参与多于实质上的参与。
政府缺乏透明度，导致公民参与所需要的信息不足。在管制式治理模式下，政府运作必然会带有较大的神秘性和封闭性，缺乏透明度，如决策过程和决策信息不公开存在“黑箱”操作，使公民缺乏必要的信息参与公共决策，制约了参与能力的提高。公共政策的制定是一个非常复杂的过程，涉及各种利益主体的诉求与平衡，涉及政治、经济、社会、法律等多方面的知识，只有掌握了充分信息情况下的参与才能对决策进行实质性的影响，否则只能停留于不着边际的宏观议论层次而难以引起决策者的重视。在政策执行方面亦如此，由于公民不知道公共政策的执行程序和标准，也就难以为执法主体提供清楚可靠的执法所需要的信息，难以对执法过程进行有效的监督。
公民的参与意识不足。中国是一个具有几千年封建历史的国度，皇权主义思想比较严重，人民对国家有强烈的依赖意识。再加上中国没有经历过像西方那样的现代启蒙主义运动，导致公民社会发育不良，公民的公共意识不足，参与意识不浓，人们头脑中多有“各人自扫门前雪，别管他人瓦上霜”的观念。多一事不如少一事，“少管闲事”是很多人对公共生活的一种处事之道。而在一个公民社会发育健全的国家，人们会乐于管闲事。正是好管闲事的习性，使很多西方人热衷于参与公共事务治理。这除了与民族性、、文化传统有关外，还与现代启蒙主义的洗礼密不可分。可以这样说，现代启蒙运动对于西方公民社会的形成和公民意识的成熟起到了至关重要的作用。
制度供给不足，难以激发公民的参与热情，不利于规范和保障公民的参与行为。例如在社区公共事务的治理中，只有在明确产权的情况下，公民才会有参与社区公共事务的积极性，因为他们知道，没有良好的公共秩序，最终会使自身物业的保值增值受到影响。因此，产权的界定就显得非常重要，而产权的界定和保护是国家的最重要职能之一。然而，现有我国法律对城市社区公共物业方面的规定存在一些空白和模糊的地带，或者即使有这些方面的法律规定，但由于宣传不到位使业主不知情，从而影响了他们参与社区事务治理的积极性。农村公共事务治理中村民的参与热情不高也与产权制度有关。此外，现有制度安排中也没有清晰界定不同类型的公共事务的治理主体，以及对参与公共事务治理的公民权利予以明确的保障（如禁止打击报复等），从而使公民不敢大胆参与到公共事务的治理中来。
完善公民参与公共事务治理的对策
改变管制式的公共治理模式，形成多元主体共治和彼此良性互动的治理格局。传统管控式治理模式难以改变的根本原因是公权力对社会的不信任，担心放松控制会威胁到公权力的合法性。管控式治理模式难以改变的另一个重要原因是认为公民的素质不高，没有能力参与公共事务治理。前面说过，参与能力的高低与信息是否对称和政府的透明度有关，此外，它是一个循序渐进的过程，需要在实践中不断学习和成长。没有哪一个国家是等到公民完全成熟后才让他们参与治理的。你不让公民参与，他们永远也不可能成熟。事实也确实如此，现在一些地方正在进行公民参与的改革试点，如公民参与政府财政预算的制定（如浙江温岭），刚开始参与预算决策的民众多从自身利益的角色考虑预算项目的安排，但逐渐地他们也学会了站在全局利益的高度去衡量预算项目，表现出了较好的公共意识和素养。当然，学习的过程中是一个互动的过程，需要政府有关方面对实践过程进行规范和指导。
加快政务公开步伐，打造“阳光政府”，提高公民参与能力，推进实质性的公民参与。政务公开具有积极的价值，它是建立责任政府的重要途径，有利于实现政府决策的民主化和科学化、打造效能政府、增强执政的合法性、建设法治政府和廉洁政府，同时，也使公民可以获得参与治理所需要的信息，从而提高他们的参与能力。虽然目前有不少地方政府都在进行政务公开的积极尝试，但笔者认为，现有政务公开无论是范围还是形式等都还存在很大的改进空间。政府信息应以公开为原则，不公开为例外。总体上看，政务公开的范围越大越好，应根据法律法规的要求，凡不涉及国家秘密、不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的事项都向社会公开。当然，要做到彻底的政务公开在操作上有较大的难度，但就目前来看，要尽快实现以下几个领域的公开：政府财政预算公开、重大突发性事件的信息公开、服务经济社会的事务公开、重大决策事项的公开、政府投资项目的招标过程和政府采购过程的公开等。此外，还要改进政务公开的形式和方法，如细化政府财政支出项目、利用多种渠道向社会公开政务信息，便于公民获取信息和对政府运作过程进行有效的监督。
加强公民精神教育，培养现性公民，提高公民的参与意识。应通过学校教育和社会教育等大力进行现性主义的启蒙，重点培育公民的平等、民主、法治、参与意识，以提高公民参与公共治理的积极性。这些教育不应该是僵化的教条，而应该采用一些人们喜闻乐见的形式就公共治理的实践问题进行探讨，如模拟选举、模拟公共事件、案例研讨等，从而将公共治理的知识以潜移默化的方式融入到人们的日常生活之中。一个具有高度公民意识的社会，也必然会是一个高度参与和理性参与的社会。
关键词：自主治理；农民合作经济组织；比较
1 什么是自主治理理论
当代公共选择学派和公共经济学的代表人物埃莉诺奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上，开发了自主治理理论，并由此成为历史上第一个获得诺贝尔经济学奖的女性。自主治理理论集中体现在奥斯特罗姆1990年的着作《公共事务的治理之道》之中，核心内容包括三个方面。首先，她指出传统的分析公共事务的理论模型主要有三个，即哈丁的公地悲剧（1968）、Dawes等人的囚徒困境（1973，1975）以及奥尔森的集体行动逻辑（1965），但是他们提出的解决方案不是市场的就是政府的，而且得出的结论往往是悲观的，她指出当前解决公共事务问题的或者以政府途径（利维坦）为唯一或者以市场途径为唯一的途径是有问题的；然后，她通过对制度供给、可信承诺和监督这三个难题的分析，认为没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自主治理的方法来解决。第三，通过分析分布在世界各国的具有代表性的案例，包括瑞士和日本的山地牧场及森林的公共池塘资源，以及西班牙和菲律宾群岛的灌溉系统的组织情况等等，奥斯特罗姆总结和界定了其中八项原则。
2 我国农民合作经济组织的形成与现状 1 我国农民合作经济组织的形成
1978年后，以家庭联产承包经营为基础的双层经营体制的确立，使得传统集体经济组织基本瓦解，但由于农业本身的特性，农民不组织起来是不能适应市场经济发展的。因此，中央根据日本等先进发达国家的经验，决定了走合作化的道路。以此为背景，我国农民开始走上了合作化之路，在演进过程中，逐步形成了当前农村社区合作经济组织和农民专业合作经济组织这两种模式。
（1）农村社区性合作经济组织。
农村实行家庭联产承包责任之后，中央要求对人民公社实行政社分设改革，建立乡村地区性合作经济组织。同时，在相当于生产大队的的范围内设立村，成立村民委员会，在原生产队的基础上又成立了村民小组。在村民委员会和村民小组的层次上又设立了村、组的社区性合作经济组织来承担村组的行政和经济职能。由此形成了两种不同层次的农村社区合作经济组织体系。
农村社区合作经济组织源于人民公社体制，是对人民公社体制的替代，因此残存了一些人民公社体制的特征。农村社区合作经济组织做为一个经济组织，不仅具有经济组织职能，还具有政权组织的职能。正是由于这一特征，我国农村社区合作经济组织普遍存在产权模糊、组织目标不明确等问题。
（2）农民专业合作经济组织。
农村实行家庭联产承包责任之后，随便市场化进程的逐步推进，我国已经开始出现大批专业化的农户，但是由于农民在流通领域里讨价还价的能力很弱，所以在市场经济中处于被动地位。在市场机制的作用下，一些农民联合起来共同参与市场竞争，逐步形成和发展成为现在我国农民合作经济组织的另一种模式即农民专业合作经济组织。农民专业合作经济组织相比农村社区性合作经济组织而言建立起了比较明晰的产权，但由于大多在政府、龙头企业或农村能人的推动下成立，并实际处于其的控制之下，仍然无法形成有效的监督管理机制。 2 我国农民合作经济组织的现状
虽然自从上个世纪80年代以来，我国政府大力推行农民合作经济组织，然而由于社区性合作经济组织和专业性合作经济组织自身存在的问题，合作化程度却很低。根据农业部门提供的数据，我国参加组织的农户仅占乡村农户总数的9.8%，不仅远远低于欧美日等发达国家90%之上比率，也距巴西、智利等国80%的比率甚远，甚至印度、孟加拉、斯里兰卡等亚洲国家入合作经济组织的农民也占30%-60%。 转贴于
如何解决我国农民合作经济组织存在的问题？奥斯特罗姆的自主治理理论给出了一个很好的解决办法。她认为在没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自主治理的方法来解决。这恰恰符合我国农民合作经济组织的现状，政府、龙头企业或农村能人不能代表集体的利益，而只有农民自身才可以代表。自己的东西自己做主，自己的利益自己来把握，这样才能激发农民的热情，建立起有效的监督和管理机制。因此我国农民合作经济组织应该走自主治理的道路。
3 中外农民合作经济组织在自主治理方面的比较
目前国外的农民合作经济组织主要有以美国为代表的专业性合作经济组织和以日本为代表的综合性合作经济组织这两种模式。无论哪一种模式，都建立了良好的自主治理机制，这也是这些外国农民合作经济组织获得成功的重要原因。奥斯特罗姆在其的着作《公共事务的治理之道》之中总结出了长期有效自主治理的八项基本原则。笔者将这八项基本原则概括为产权明晰、集体参与、有效的监督和管理机制以及外部对组织权最低限度的认可四个方面。下面就从这四个方面来将我国的农民合作经济组织与国外的这些组织做一个比较。
（1）产权明晰。我国社区性合作经济组织本应为集体财产集体所有，但实际却是大多由少数人占有和支配，造成产权模糊不清。而专业合作经济组织由农民自愿入股组建起来，本应建立了明晰的产权机制，而实际情况却是由于许多地方政府强烈的推动发展的动机，主张主要农民愿意加入就可加入，造成很多合作组织成员在加入时无须缴纳股金，这样产权就模糊不清。与此相比，美国的专业性合作经济组织是严格由成员投资入股成立，因而产权非常明确。而日本的农业协同组合则是由农民建立的带有半垄断色彩的庞大组织体系，不仅包括基层和县级组织，还有全国农业协同组合联合会，具有一定的政治地位。日本农业协同组合产权归全体成员所有，也非常明晰。
（2）集体参与。这里指的集体参与是指组织的成员都可以参与组织章程、规则等重大事项的制定和修改。我国社区性合作经济组织与村党支部和村民委员会融为一体，具有党和政府在农村的最基层组织机构的性质，农民自然无法参与制定和修改各项规则。我国的一些专业合作经济组织（主要是由财政部支持的）已经建立了一人一票的表决机制，但大多的合作组织农民并未真正享有表决权，一般成员基本随大流。有些直接由管理层决定，还有的实行一股一票制，这样股份占大头的龙头企业或农村能人就能通过这样控制合作组织。美国的专业性合作经济组织规定任何社员都有一票表决权，只有少数合作组织规定在“一人一票”的基础上安排一些额外票，但为了防止有些人利用额外票谋取私利，法律还对此作出了限制性的规定。日本的农业协同组合则是通过全体成员参加的组织员大会来行使组织员自己的权利，决定农协的各项方针和重大事项。
（3）有效的监督和管理机制。我国社区性合作经济组织由于是小数人占有和支配集体财产，农民的投票权行使起来比较困难，无法形成有效的监督机制。领导者可以随意处置集体财产，管理也不科学。我国专业合作经济组织大多成立理事会做为合作组织的决策中心，但理事会成员受到政府、龙头企业或农村能人的影响较大，也无法形成有效的民主决策机制，也无法对合作组织的经营管理进行有效监督。而美国的专业性合作经济组织实行民主管理和平等合作，合作组织成员从普通的农场主到董事长，都是从事农业生产的劳动者，董事会聘请专门的公司经理来管理组织的日常事务。而董事会是组织的管理机构，由组织成员民主选举产生，使之代表全体成员的利益。日本的农业协同组合有理事会和监事会来对组织进行管理和监督，理事长的权力是由全体成员参加的组合员大会赋予的，而监事会成员则是有全体成员以无记名投票方式来产生，这样就保证了合作组织可以代表全体成员的利益，组织的各项活动也受到了监事会的有效监督。
（4）外部对组织权最低限度的认可。这是指组织成员自己设计制度的权力不受外部政府权威的挑战。我国社区性合作经济组织同与村党支部和村民委员会融为一体，自然受到政府部门的制约。而专业合作经济组织虽然是独立的组织，但不管是其成立，还是建立之后的管理和经营，都与地方政府脱不了关系，自主性大打折扣。美国的专业性合作经济组织的规章制度则是由全体成员民主协商完成，并且美国国会于1922年就已将专业性合作经济组织从谢尔曼托拉斯法中豁免出来。而日本政府则是通过对农业协同组合大量的支持和帮助来保证自己农业政策的贯彻和执行，农协的制度安排是由全体成员参加的组织员大会来制定。
4 初步的政策建议
为何我国的农民合作经济组织难以形成有效的自主治理机制？笔者认为原因主要在于政府过多的干预。我国实行的是生产资料公有制，土地等生产资料归国家所有，因此政府干预甚至直接管理农民合作经济组织从理论上来说是合适的。然而，正是政府的过多干预，造成了我国农民合作经济组织效率低下，发展缓慢。改革开放以来，我国农村的经济体制发生了翻天覆地的变化，相应的管理体制也应该随之而改变。只有转变政府职能，建立真正农民自主治理的机制，我国的农民合作经济组织才能顺利发展下去。我国政府可以从以下几个方面出发来促进农民合作经济组织的发展。
（1）首先必须要保证农民的自主治理权力。对于社区性合作经济组织，应从与村委会、党支部等基层党和政府组织混合的状态中脱离出来，变成一个独立的组织，同时农村基层政府应变管理为服务，将管理权交给农民。而对于专业合作经济组织，应大力宣传和贯彻《农民专业合作社法》，该法突出了农民的主体地位和农民对合作组织的民主管理，明确了农民专业合作经济组织的市场经济地位。同时，地方政府不应再根据自身意愿来干预专业合作经济组织的管理，并对龙头企业或农村能人控制合作组织进行严厉的制止。
（2）其次是提升农民自主治理意愿。保障了农民的自主治理权力，合作经济组织要想发展，还应有农民的自觉参与。目前我国的社区性合作经济组织和专业合作经济组织的农民成员自主治理意愿都很低，主要是因为自身主体地位得不到保证和没有形成完善的利益分配机制。我国政府应引导合作经济组织形成完善的利益分配机制，将按劳分配和按资分配相结合，分配时向农民倾斜。
（3）另外还应提高农民自主治理的能力。无论是社区性合作经济组织还是专业合作经济组织，要想持续顺利发展下去，组织成员应有一定的自主治理能力。而目前我国农村现有劳动力的素质普遍比较低，因此政府应加强对现有农村劳动力的教育与培训，开展一些专门针对合作组织成员的短期培训。同时在一些大学和科研机构开展相应的研究活动，对农民的自主治理提供理论支持。
（4）同时政府还要加大扶持力度。第一要加大财政扶持力度。每年应拿出一定的资金来支持合作经济组织的发展，同时给与合作经济组织一定的税收优惠，减轻其的负担。第二是加强金融支持。我国的农民合作经济组织普遍存在资金不足的困难，各级金融机构应放宽对其的贷款限度，同时培育小额贷款组织，规范和引导民间借款。第三，地方政府应积极帮助解决农民合作经济组织在经营管理中遇到的一些实际困难，并加大技术支持力度。
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［2］韩俊．中国农民专业合作社调查［M］.上海：上海远东出版社，2007.
本文作者：黄闯工作单位：南阳师范学院
城市社区物业管理行政化的主要原因
1.社区业主缺乏合作能力导致集体行动困境社区物业管理的强势行政化行为是与社区业主的弱势地位相对而言的。社区业主之所以处于一种相对弱势地位，则是由于社区物业管理方与社区业主之间地位的非对等性，与组织化的物业管理方的强势行为相比，缺乏共同体意识的原子化社区居民则处于一种相对弱势地位。一方面由于社区居民之间本身缺乏有效的合作能力，其无法对社区物业的行政化行为进行有效的监督。另一方面社区居民即使能够合作，但在合作的过程中也容易产生搭便车的问题导致集体行动的困境。正如美国学者曼瑟尔•奥尔森所说，“如果一个集团中所有个人在实现了集团目标后都能够获利，由此也不能推出他们会采取行动以实现那一目标，……有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[4](P2)。对于社区物业管理方的行为直接损害了社区业主利益，社区居民很难形成合力共同维护其利益。因为在多元产权构成的利益共同体中，成员越多、规模越大，每个委托人分享的份额就越小，多元产权主体搭便车的倾向就越严重，一旦出现搭便车的个体行为，就会带来群体共同意志的瓦解和集体行动逻辑的混乱。除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段以促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。[5](P106)如果社区业主对物业管理方的行为不能形成任何的压力，这就进一步强化了物业管理方的行政化行为。2.社区居民需求多元化导致社区利益分化随着住房体制改革的不断深入推进，现在城市的物业小区都是由不同社会地位、不同工作单位、不同工作性质的异质性社会成员构成，社区居民的需求更加多元化，他们对社区共同利益的认知和保护能力也是不同的，因此在面临着社区物业管理方不当行为时的反应也有所不同的。一方面，社区业主购房住房的动机是多元的。社区业主购买住房可能是投资升值，也可能是自住，社区居民购房的动机不同导致社区居民很难建立起相似的共同利益。对于居住在社区里暂时租客与长期使用者，以及自住业主与投资业主来说对社区利益的需求都是不一样的，只有居住在社区内的真正业主才会关心社区的公共利益。另一方面，社区居民收入水平不同。收入水平的分化导致对于社区提供服务的需求也是多元的，对于收入水平较高的群体由于喜欢高品质的生活，能够承担较高的收费；而对于收入较低的群体来说则喜欢收费较低的服务项目。社区内不同群体利益的分化已经是一个不容忽视的事实，社区内居民行为取向的多元化无助于遏制物业的行政化。3.社区物业产生过程异化社区物业关系的运行逻辑是，城市居民向房地产开发商购房后成为业主，通过召开业主大会产生业主委员会作为自己的自治机构，业主委员会根据业主大会的决定代表业主与物业管理公司签订物业管理服务合同，将物业管理业务委托给物业管理公司，物业管理公司向业主提供各种物业管理服务，业主则需要付费来购买物业管理服务。也即说社区物业管理应该是社区业主委员会根据业主大会的决定聘用，而实际上社区业主以及业主委员会很难对其施加任何的影响。[6]因为大多数情况下物业管理方作为一个既定的事实而存在被社区业主所接受，从一开始就确定了业主和服务方之间的不平等关系。[7]在现行制度安排下,一旦购房者决定购买开发商的房屋,他个人就已经同意接受了开发商主导的物业服务。[8]因为根据2007年修订的《物业管理条例》第三章第二十五条规定，建设单位与物业买受人签订的买卖合同应当包含前期物业服务合同约定的内容。这里看似在保护业主的权利，其实也在一定程度上限制了业主选择物业的自，只能被动接受社区物业管理提前存在和介入社区管理的既定事实。这也使得部分根本就不具有任何资质的物业管理公司堂而皇之的作为一个既定事实对社区物业进行管理，进而在心理上强化了其处于强势地位的事实。4.政府及相关部门监督管理职能缺失社区物业管理行政化的一个重要的诱因在于政府及相关部门职能的缺位，政府及相关部门并没有对社区物业管理中的不当行为进行有效的监督管理。在社会转型过程中国家、市场、社会三者之间权力再分配的不对称性决定了社区物业关系中的权力博弈是力量对比失衡的非均衡性博弈。[6]因此政府及其相关职能部门的监督管理对社区的和谐发展显得异常重要。根据现行法律法规规定，县级以上房地产行政主管部门的职责是对房地产行业和物业管理行业进行行业管理和监督。而在现有的房地产市场乱象频出没有能够有效治理的情况下，政府并没有动力去监管基层社区的物业管理的一系列不规范行为。[9]由于物业管理公司并非纯粹的市场化运作，而是掺杂着一些行政部门和利益集团的利益，导致相关政府主管部门并没有能够及时纠正问题，相反由于其纵容行为进一步强化了社区管理方的行政化行为。虽然小区业主的维权意识在不断高涨，维权行为不断出现，但是如果每一次正当的维权行为得不到政府的积极参与支持，维权行为就很难得到好的社会效果。如果政府部门能够及时纠正社区管理中存在的不当行为以及对于社区居民反应的问题能够及时回应，就能弱化物业管理方的权力过大等行政化行为，减少社区范围内的各种纠纷，构建良好的社区公共秩序。
促进城市社区物业管理良性发展的对策
社区物业管理作为社会化、市场化的管理行为，对于城市住宅小区的日常管理和维护，对于改善人居环境、稳定社会治安、促进和谐社会建设方面发挥了重要作用。但在管理过程中存在的行政化管理行为，不但与我国基层社会管理机制创新背道而驰，而且还影响了社区物业治理的绩效，导致社区业主无法享受基本公共服务，降低了社区居民的满意度，甚至导致各种的发生。因此必须采取有效的措施化解社区物业管理中的行政化倾向，维护社区业主利益，促进基层社区和谐稳定发展。1.建立和完善城市基层社区自治组织在城市基层社区管理范围内主要存在两大社区自治组织，社区业主委员会和居民委员会，它们作为基层社区自我管理自我教育自我服务的自治组织，可以部分消减物业公司与社区业主之间权力的非对称性，对于基层社区物业管理的行政化行为有着一定的抑制功能。但在当前社区业委会和居委会面临着一系列的困境导致其并没有能够发挥其应该具有的功能。对于业主委员会来说，它们面临的问题有：首先，在部分的物业小区内，根本就不存在业主委员会。业主委员会的成立需要一定繁琐的程序，如果缺乏社区物业和相关部门的支持，社区业委会的成立将是一个漫长的过程。其次，业主委员会的日常运转增加了社区业主的经济负担。业委会作为业主们的自治组织，其日常运转经费来源于全体业主的缴费，这无疑增加了业主的经济压力。如果业主不愿意缴纳费用，业委会则根本无法正常运转。再者，即使存在业委会，但业委会内部利益的分化可能导致其根本不能维护业主的共同利益。因为业主和业主委员会是一种委托关系，在这种关系模式下，由于信息不对称，委托人难以对人的行为决策进行全面的、彻底的监督和约束，于是就存在一个人的“道德风险”问题。而且，在一个社区内有诸多的业主，业主委员会在履行职责的过程中，其所有权的主体并不是单一的，而是多元的。这些多元主体之间既有共同的公共利益,也有各自的特殊利益需求。因此在具体的事务处理过程中，就很容易出现利益上的纷争。[10]正如有关的研究显示，当前业主委员会存在五大难题：业主大会召开难、业主委员会筹建难、正常运作难、司法维权难以及对业主委员会及其成员监督难。[11](P295-300)所以在当前的现实困境下，为了减少社区物业管理方的行政化行为，在不断建立和完善社区业主委员会的同时，可以通过不断完善社区居民委员会的功能消解社区物业管理方的利益冲动。因为社区居民委员会作为一个既定的维护社区居民利益的组织具有较强的合法性和权威性，其具有足够的权威能够协调社区居民与社区物业管理方之间的纠纷，维护社区各方的利益。当然社区自治组织的存在并不是一个与社区物业管理公司的对立性存在，而是通过多元合作式的治理共同维护社区相关利益方的利益，维护社区物业可持续性发展。2.加强城市物业社区共同体意识建设社区本应是居民的生活共同体，本应是邻里而居、守望相助，但由于居民在各自的工作和生活中难有交叉汇集，加之居民的社会地位、教育和职业经历亦各不相同，故难有情感交集，难以形成共同意识。[12]因此加强物业社区共同体精神建设，增强社区居民的认同感是促进社区物业良性发展的重要措施。一方面需要增强社区业主的主体性意识。物业小区是业主的小区而不是物业公司的小区，物业管理本质上是业主行使共同管理权利的体现，业主作为物业的所有人，是物业管理的主导者和物业服务的消费者，并通过业主大会行使物业管理的权利。[13]另一方面需要加强社区居民之间的互动和参与，增强社区居民之间的了解和信任，构建具有社区特色的社区文化，增强社区居民之间的认同感和归属感，最终使得居民小区真正成为亲密无间、守望相助、出入相友的和谐物业小区。3.加强政府及相关部门在社区物业治理中的责任首先，规范社区物业管理者的准入资格和退出机制。一方面要完善社区物业的准入机制，加强社区物业管理人员队伍建设，提升社区物业管理人员素质。对于没有物质管理资质的企业在社区中的存在，相关部门应该采取严查的方式禁止其进入。另一方面要完善社区物业退出机制。如果社区物业管理中存在一系列不规范的行为而且不能及时更改就要取消其相关的资质。其次，规范社区物业管理者权力，加强对社区物业管理监管。虽然社区居民有着强烈的社区物业管理需求，但由于社区物业管理方不当的管理服务行为弱化了社区居民的物业需求，而且导致物业和业主在许多情况下成了势不两立的对立面。因此为了社区物业管理的可持续发展，政府及其相关部门要规范社区物业管理者的权力，加强对社区物业监管，规范物业管理企业的收费行为。而且由于社区物业管理是一个低技术含量的低端行业，其所需的劳动力并非高端人才，这就决定了物业管理的人工成本是低廉的，物业管理不能是也不能被允许是暴利的行业，[14]因此，政府要严格禁止社区物业管理中存在的暴利行为。再者，畅通社区物业居民的利益诉求表达渠道，充分发挥居民委员会在社区物业管理中的监督作用。政府及相关部门对于社区业主提出的问题应该给予及时回应，做好社区业主和社区物业管理方之间的沟通，防止问题的不断累积导致突破业主的心理防线，增加问题解决的难度。最后，完善社区物业管理的财政税收支持。虽然社区物业管理采取的是市场化运作方式，其在运作过程中有着强烈的经济利益冲动。不过由于社区物业的管理行为是一个有着明显正外部性特征和社会效益的管理行为，正如有学者指出：实施物业管理对物业直接相关者———物业所有者(或称业主)和房屋使用者有价值，对其他相关者也有价值。如果物业管理的投入完全由物业直接相关者承担，其他相关者所获得的价值便构成了物业管理的外部性。外部性的存在，影响了物业管理投入者的积极性，进而影响物业管理的生产和消费循环。[15]因此，在管理的过程中为了减少其经济利益属性与社会利益属性之间的冲突，社区物业的管理行为不能等同于单纯市场化行为，政府应该对其给予一定的财政税费优惠政策，鼓励支持其向良性方向发展。
一、根本状况
区全民创业任务自2008年展开以来,在各级各部分指导的鼎力支撑下,以全市创立国度级创业型城市为契机,充沛发扬地区优势,以党的十七大精力为指点,深化贯彻落实科学开展观,以创立创业型城市任务为统率,对峙当局促进、社会支撑、市场导向、自立创业的根本准则,着眼于经济社会开展全局,进一步解放思维,立异机制,经过培养创业主体、落实创业搀扶政策、完美创业效劳系统等办法,激起全社会创业热情和营建创业气氛,展开多种方式创业主体运动,推进全民创业,以创业带动就业,促进经济社会各项事业蓬勃开展,获得了较好成效。到10月底,辖区新增私营企业493家,新增个别工商户3667家;全区城镇新增就业人员15750人,下岗赋闲人员完成再就业3532人;就业坚苦人员完成再就业2135人;发放小额担保借款11320万元;组织2885名下岗赋闲人员参与再就业技艺培训,个中创业培训540人。
二、任务特点
区委、区当局出台了一系列优惠的政策、应用有用的载体、展开普遍的运动,鼎力支撑创业、效劳创业,最大限制地激起起全体公众的创业生机,真正完成了全民创业全民参加的目标,在全社会掀起一个以“庶民创家业、强人创企业、干部创事业”为首要内容的全民创业运动飞腾。详细特点如下:
(一)指导高度注重,办法得力有用,表现一个“强”字。一是强化组织指导,成立了由区当局区长为组长,区委副书记、区当局常务副区长为副组长的全民创业任务指导小组,指导小组下设7个专业任务组,明白了31个成员单元及相关部分任务责任,对120多项详细义务进行了细化分化,并列入全区经济社会开展规划;二是树立了任务例会准则,每季度召开一次指导小组会议,研讨制订推进任务办法,协调停决存在问题;每周召开一次办公室例会,传递任务发展状况,布置下步任务;三是树立了目的治理责任制,对全年的各项任务义务,树立任务台帐,明白责任单元和完成时限。制订审核规范和审核方法,执行目的审核,按期传递点评;四是树立了催促反省准则,接纳明查暗访以及结合督查等方法进行全方位、多条理的督导,实时调查把握创立任务发展状况,确保任务展开有序。
(二)完美效劳系统,提拔效劳程度,着眼一个“优”字。一是建立一流平台,效劳创业就业。对全区11个街道做事处、财产集聚区及亮点社区一致装备了室表里电子显示屏,及时创业就业信息。落实“任务标准准则、重点分包准则、督导审核准则、任务例会准则”等四项准则,有力地促进了底层创立任务的展开,确保了创业就业任务各项义务落到实处。二是标准创业孵化基地和创业示范园建立。依据上级文件要求,区标准完美了创业孵化基地和创业示范园区的台帐、效劳办法等,对进驻基地和园区的各类创业主体,辨别赐与房租、水电补助、减免税费等优惠办法,吸引了一多量创业主体入驻创业。当前,区接踵建成了民营科技园区创业示范园和曹丞相府文明旅行饮食一条街、西北大操场特征本质教育、恒达亨通场、文峰建材市场、奎楼贸易步行街、新兴集贸市场、旧货买卖市场等一批创业孵化基地。个中,最具代表性的是北大做事处依托区位优势,凸起文明创业,建成的独具特征的西北大操场琴、棋、书、画等特征文明创业孵化基地。三是完美创业专家效劳指点团。延聘工商、税务、劳动、科技、财务、司法、银行等部分的营业专家、SYB教员、创业成功人士及高级院校的专家学者组建创业效劳专家指点团,经过集中举行培训班,开设专题讲座,集中座谈和单个征询、指点、筹划相连系,以及“巡回征询”、全民创业网上互动交流等方式,以“会诊”、“门诊”、“结对子”等方法,为创业者供应有针对性的政策、财会、司法、信息技能和融资指点等效劳。四是增强人力资本市场建立。当前,区依照有关人力资本市场建立规范,并进一步扩展了区级人力资本市场规划。还,在不时完美原有的民营科技园区和推进区等底层人力资本市场的根底上,各街道做事处也都依照创立规范建立了人力资本市场,装备了电脑、电子显示屏、电子触摸屏等现代化效劳设备,并为创业主体供应了政策征询、创业指点、人才雇用、社会保险、创业项目推介等“一条龙”的创业效劳,解除了各类创业主体的后顾之忧。五是充分创业项目库。组织开拓和征集创业项目,充分创业项目库。经过“区全民创业网”等开拓“创业项目超市”,树立市场评价和推介准则,鼎力展开创业项目推介和效果展现运动,布置专项资金,购置项目开拓效果,不时扩展创业项目库规划和条理,为创业者供应项目选择和支撑,并应用各类媒体公开拓布,以项目促进全民创业。
(三)展开主体运动,推进创业任务,凸起一个“促”字。一是施行“全民创业信息纵贯车”工程。经过展开全民创业“信息纵贯车”工程,树立健全区、街道做事处、社区三级互联收集框架,疏通信息渠道。在不时完美和进步全民创业三级效劳平台功用的根底上,整合全区创业就业信息资本,开通全民创业网。在政策征询、招用工信息、创业就业信息等方面发扬积极效果,将效劳功用经过收集延长到街道、社区,完成了市、区、做事处、社区四级创业就业信息资本共享,把创业就业的政策和信息直接送到群众手中,不时进步创业就业效劳质量和效率。二是鼎力展开社区创业“星火方案”。经过施行社区创业“星火方案”,营建“当局搀扶创业,社区勇于创业,带动居民创业”的气氛,树立健全社区创业的政策搀扶、创业培训、创业效劳“三位一体”的任务机制和项目指点,资金搀扶,跟踪效劳等“一条龙”效劳系统。各社区接纳社区独办、小我与社区联办等多种方式兴办实体,使全区社区初步构成了涵盖信息中介、家政维修、天井治理、养老效劳、物流运输、废旧收买、教育培训、餐饮沐浴、拍照复印、话费代收、档发加工、美容美发、医疗保健等各类类型的效劳。还还举行区社区创业“星火方案”培训班,然后提拔了社区创业和效劳创业的程度。三是以“创业在,成功创业千人行”运动为契机,进一步激活各类创业主体的创业认识,树立成功创业的决心和勇气。依据实践,鄙人岗赋闲人员、大中专卒业生、返乡农人工、复转武士、科研人员、残疾人、人等群体中深化展开“创业在、成功创业千人行”运动,本年以来,区为创业者供应政策支撑、技能效劳、项目推介、信息效劳和创业情况优化等方面的效劳合计6000余次,自动协助创业者积极投身创业理论。
(四)拓展培训范畴,完美培训本能机能,完成一个“引”字。一是树立创业培训基地。依托区人社局劳动就业练习中间,与适用技能黉舍、民营科技园区重点企业结合,筹建了一个创业培训(实训)基地和两个培训效劳中间,连系企业用工需求,以就业为导向,展开“定向式”、“订单式”培训,为参训的创业者供应实行和练习场合,进步创业才能和创业成功率或不变率,促使创业实体生活指数有用的上升。二是具体施行全民技艺提拔工程。容身实践,不时拓展培训范畴,整合培训资本,扩展培训规划,提拔培训层次,完美创业培训系统。将有创业愿望和培训要求的城乡劳动者悉数归入创业培训局限,完成创业培训全掩盖。持续施行农人工职业技艺培训方案。对首次进城务工人员,施行指导性培训;对从事农业出产的返乡农人工,展开新型农人培训和乡村适用技能培训;对拟在二、三财产转移就业的农人工,展开3—6个月的技艺培训和转岗培训。
(五)建立宣传系统,营建浓重气氛,做到一个“广”字。一是强化新闻媒体宣传,力争到达众所周知、人人皆知。区接纳宣传部分牵头,各创立成员积极单元共同,应用报纸、收集、电视、德律风、手机、播送、街道站所告白栏等各类宣传序言,以打造全民创业新为主题,展开了一系列创业宣传运动。开通了全民创业、农人工政策征询热线和农人工司法援助热线等三部德律风,为创业就业者供应政策征询效劳。应用手机短信平台在全区企业联络员、110家企业法人中发送创业宣传标语及区创业优惠办法。二是强化言论指导,加大宣传力度,营建浓重创业气氛。一方面,以集中与涣散相连系方法组织展开了全民创业宣传月和宣传一条街运动,印制创业就业宣传册及宣传彩页,在市区首要街道及春秋、文峰、帝豪广场周边的灯箱告白、口号、招牌长进行全民创业、农人工任务的政策宣传。另一方面,以“建立创业文明指导全民创业”为主题,举行了一系列全民创业广场文明运动,寓教于乐,方式新奇。既弘扬了创业精力,激起了全民创业热情,也丰厚活泼了社区居民的物质文明生涯,营建了全社会存眷、支撑、参加创业的优越气氛。
三、区全民创业任务面对的坚苦和问题
在调研中,我们看到,固然我区在创业方面做了很多任务,但关于扩展就业规划,带动居民群众就业,促进经济开展的效果还非常有限,仍存在一些坚苦和问题,首要有以下几个方面:
(一)创业者本质有待进一步进步。公众追逐市场寻机趋利的创业认识不强,还发现,当时有不少创业者文明本质偏低,创业技艺不高,有些没有承受过专业培训,掌握市场时机的才能欠缺,运营治理程度不高。
(二)政策搀扶力度有待进一步加大。一是有的优惠政策落实不敷到位。虽然我区工商、税务、金融等部分都已出台了相关的政策办法,但在落实上还存在差距;二是财务搀扶力度不敷。我区全民创业专项搀扶资金发放力度不敷,对创业基地建立、创业效劳系统建立、重点非公有制经济的搀扶等方面支撑不敷。
(三)创业情况需进一步优化。创业情况的称心度是全民创业任务顺畅施行的一项主要目标,群众对创业情况还不完全称心。
四、区推进全民创业加速非公有制经济开展的建议
(一)构建创业效劳系统,进步创业人员全体本质。一是要进一步强化培训。要树立和完美可以知足各类劳动者创业就业的培训机构,不时进步其培训才能,扩展创业就业的培训局限,逐渐将一切有创业愿望和就业愿望的劳动者归入创业就业培训。指点各类培训机构依照企业用工需求展开定向培训,为创业企业供应及格人才,不时进步培训质量和创业就业成功率;二是要充沛发扬全民创业网的效果,不时丰厚传达内容,应用收集,把创业政策、就业政策、创业项目、职业雇用等效劳内容送到群众手中;三是要应用创业专家指点团,举行一系列分歧层面、分歧局限的创业指点运动,不时提拔人民群众的创业认识和创业才能。
(二)完美政策搀扶系统,加大创业搀扶力度。一是要进一步破解开展难题。要用足用活国度和当局在创业就业方面的各项优惠政策,在处理制约开展的瓶颈问题上要有实践打破;二是要进一步立异政策,催生各类创业主体。要紧紧环绕创立任务目的义务,以鼎力开展民营经济催生创业主体,以加大招商运动带动创业主体,以开展三产效劳业激活创业主体,以指导返乡创业强大创业主体,以帮扶非凡群体创业丰厚创业主体。
关键词 社区戒毒 基础性地位 困境突破
当前，我国禁毒斗争面临着十分严峻的形势。依据马克思政治经济学：当市场需求量减少，市场达到饱和状态，供应方就会相应减少商品的供应。因此减少需求对抑制供应从而推动禁毒有重大战略意义。戒断治疗是减少需求战略的要点之一，同时也是降低危害的重点之一。面对戒毒这一世界性难题，为了提高戒毒的效果，我国在总结禁毒戒毒工作经验，并借鉴国外戒毒治疗措施的基础上，确立了以自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复为模式的戒毒工作新体系。其中社区戒毒和社区康复是2008年6月1日施行的《中华人民共和国禁毒法》确定的新的戒毒和康复模式。2011年6月22日通过的《戒毒条例》对社区戒毒作了进一步详细的规定，进一步推进了我国的社区戒毒工作。
一、社区戒毒的立法定位
根据我国《禁毒法》第三十八条的规定，社区戒毒在整个戒毒体系中居于基础性的地位。社区戒毒是公安机关对吸毒成瘾者作出是否强制隔离戒毒决定时必须考虑的一般前提，只有当吸毒成瘾者出现拒绝接受社区戒毒、在社区戒毒期间吸食注射、严重违反社区戒毒协议、经社区戒毒或强制隔离戒毒后再次吸收注射等情形之后，公安机关才能对其采取强制隔离戒毒措施，而公安机关只有对吸食成瘾严重者才能直接作出强制隔离戒毒决定。
经过近几年的戒毒实践工作的开展，我国存在自愿戒毒医疗机构（以云南戴托普戒毒治疗社区为代表）、公办戒毒康复所包括公安系统开办的和司法劳教系统开办的戒毒康复场所（如昆明市的强制隔离戒毒所）及社区戒毒模式。几种模式各具优势，之所以立法上强调社区戒毒的基础性地位，是因为社区戒毒有着坚实的理论基础和深远的实践意义。
二、社区戒毒困境分析
比较现存的几种戒毒模式，自愿戒毒方式适用范围不广，社区戒毒则是一般吸毒人员的适用模式；强制隔离戒毒虽已有了长远的发展，但是不利于吸毒人员回归社会，戒断效果不佳，而这正是社区戒毒的优势所在；社区康复虽有一部分也在社区进行，与社区戒毒有一定相似性，但属于强制隔离戒毒之后的补充措施，与之相比社区戒毒包括生理脱毒和心理戒毒，程序更专业复杂，对人员、措施、设施等要求更高。因此对社区戒毒现状进行分析，找出社区戒毒的困境刻不容缓。
通过对各地社区戒毒实践活动的分析，我认为我国社区戒毒发展的困境在队伍建设、管理、经费方面尤为突出。
（一）社区戒毒专业人员缺乏
从大量的相关调查看，目前我国大多数地区尚未建立起完整、专业的社区戒毒工作队伍。很多社区负责戒毒管理的人员都是由街道工作人员兼任，还有的是从街道群防队借调的，最好的也就是各公安局派来的专业禁毒志愿者，有的社区甚至只是简单将社区戒毒增添在以往负责综合治理的工作项目中，并未进行任何实质性的人员或公共品配备等相关工作安排或准备。虽然，在遇到实质性的社区戒毒工作前，大部分社区都进行了对社区工作人员集中的短期培训的工作，但这种短期培训要达到精通业务，完全胜任确实勉为其难，要提供专业援助就更显得有心无力了。
（二）戒毒管理不规范，戒毒人员权益得不到保障
戒毒法律体系中缺乏对社区戒毒人员的权利保障内容，比较《禁毒条例》第44条和第45条发现，法律对于强制隔离戒毒人员的权利保障比较到位，但是社区戒毒人员以《社区戒毒协议书》为主管依据。由于我国多年来禁毒的高压态势和社会上对吸毒人员的排斥，对吸毒人员的权利保护往往会忽视，因而《社区戒毒协议书》往往过分强调社区戒毒人员的义务责任，关于社区戒毒人员的权利内容很少提及。
（三）社区戒毒经费难以保障
根据原来的《强制戒毒办法》，强制戒毒需要缴纳一定的费用，现在《禁毒法》规定，社区戒毒的经费由政府提供，这无疑是一个巨大的进步。
但是社区戒毒是一项刚起步的新生事物，项目的前期建设需要投入大量的财力物力，日后的正常运转也需要有长期的资金作为保障，因此，经费问题是此项工作面临的一个重要难题。就我国现阶段国情分析：一方面，地方财政经费难以保证。另一方面，我国的捐赠机制还不是很完善。
三、突破我国社区戒毒困境的建议
（一）社区戒毒的队伍建设
根据我国国情，我国社区戒毒工作队伍可由专职人员、社会志愿者、公民三部分组成。
1、社区戒毒专职人员
社区戒毒专职人员是有一定的专业从事社区戒毒工作，有一定的岗位编制，有稳定的经济收入，有强烈的工作责任心和一定的耐心，有一定的组织管理能力，具有医学、心理学、管理学、法律等知识背景的人。
首先，现在有大批社会工作专业毕业的人才掌握了基本的社会工作方法，再加以戒毒医学、心理学和戒毒社会工作实务岗位培训，就可以胜任戒毒社会工作。就相关专业人才进行岗位培训上岗复合当前形势，也将是一项长期的培训手段；第二，香港已经具有几十年的戒毒社会工作务实经验，既可以请他们来进行培训，还可以请他们进行实物督导和内地督导的培训；第三，成功戒毒人员可以成为社区戒毒的工作人员。就是利用同伴辅导员的力量来有效改变群体中其他成员的社会工作方法，同伴辅导员是经过专业培训的具有相同背景、经历，具有共同语言的人。在戒毒社会工作中，同伴辅导员就是曾经是吸毒成瘾者，但是已经成功戒断的人。我国上海市自强社会服务社从2003年开始成立了“戒毒沙龙”、“涅重生同伴教育辅导小组”“静安同伴自主小组”等同伴教育小组，也取得较好的成效。这种模式也可以相应解决一部分成功戒毒的人员的就业问题，更有利于戒毒人员回归社会。
2、社区志愿者
长期以来的禁毒宣传教育工作建立了深厚的群众基础，基层乡镇、街道办、居委会有大量多年从事禁毒宣传教育工作的热心禁毒人士，还有老支书、老主任、老党员、老干部、老委员等五老人员，动员他们发挥余热，把他们请入社区戒毒工作小组，经过短期的培训作为专业戒毒社会工作者的帮手，也是一只不可忽视的重要力量。
就现阶段而言，我觉得还可以充分利用高校学生资源，既为学生们提供了实践机会，进行生动的禁毒宣传，也有效解决了工作人员缺乏的现象。
3、公民
可以通过网站、新闻媒体等多种形式向社会大众宣扬实施社区戒毒的必要性和可行性，使社会大众认识到社区戒毒是推进社会管理体制创新的重要内容。这样提高公民的思想认识，积极参与到社区戒毒的实践中，做到不排斥戒毒人员，主动帮助戒毒人员，积极配合相关人员的工作，为社区戒毒营造良好的社区环境。
（二）完善社区戒毒人员的管理措施
社区流动性大，人员流动频繁，居住环境复杂，对社区戒毒人员的行为进行有效的监管是确保社区戒毒成效的关键环节。
首先是对吸毒人员进行摸底排查，由派出所负责对社区内的吸毒人员成瘾程度进行分类，然后将适宜进行社区戒毒的人员名单转交给社区。由社区工作人员对吸毒人员的身份情况、健康情况、固定住所、家庭情况、技能情况、经济情况和现实表现进行严格调查、核实，为每名社区戒毒人员建立档案。对于社区戒毒人员的毒瘾情况、现实表现等情况进行全程的评估，为社区戒毒工作提供完整的数据支持，有利于在不同阶段对社区戒毒人员实施有针对性的帮教。
然后规范社区戒毒协议的格式和要求。根据戒毒人员本人和家庭情况，与戒毒人员签订社区戒毒协议，落实有针对性的社区戒毒措施。规定双方的义务和责任，如对于社区戒毒人员要求必须在医护人员的监督下接受美沙酮治疗，并配合相关检查，否则将自行承担治疗费用；对于社区戒毒小组及其成员不履行职责的，根据有关规定予以纪律或者行政处分。同时要特别注意在协议中明确社区戒毒人员应有的权利保障。如可借鉴《禁毒条例》第四十五条内容，明确禁止侮辱、虐待、体罚戒毒人员，禁止向戒毒人员索要、收受财物等内容。
最后建立定期见面及情况汇报制度，这也是建立社区戒毒人员个人戒毒档案的前提，可以有效了解社区戒毒人员的现实情况和思想动态。
（三）社区戒毒的经费
各地政府要将社区戒毒经费列入当地财政预算，设立专项经费，实行专款专用，建立健全的戒毒经费保障和监督机制，完善社区戒毒基础设施建设，对于一些特别贫困的地区，国家财政应当给予适当的经费补贴。
在政府经费有限的情况下，我们可以利用社会资源多方面筹措和节约经费。
首先可以建立社区戒毒基金会，吸收慈善家和社会民间组织、企业、公司等机构的捐款。当然基于我国民众参加慈善捐款的热情也不容乐观。2008年是我国重大事件和巨大灾害引发慈善捐赠“井喷”的一年，全国接受各类捐赠款物共1070.49亿元，比2007年增长了246%，占GDP总量的0.356%。而美国2004年仅各类慈善机构获得的慈善捐款总额相当于GDP的2.17%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。因此我国社区戒毒机构要努力建设多渠道筹款的构架，和社区居民形成共存共荣、共同成长的良好关系。而且可以建立社区戒毒评价机制并进行公布，一方面让公众认识到社区戒毒的成效，提高对社区戒毒的信心；另一方面也是通过竞争机制对社区戒毒成效明显的社区给予更多的经费补助。
其次把社区戒毒事业当作产业来管理和经营，通过市场化运作，不仅动员了全社会的相关力量投入，而且提高了投入与产出的效益比例。具体来说比如可以针对现今中国劳动力市场存在的机构性失业问题，社区戒毒进行适应社会培训时可以针对具体的戒毒对象实行一些特殊技能的上岗培训，而这部分经费可以由接受劳动力的企业等组织来负担一部分，同时也可以让成功就业的戒毒对象在保证基本生活需要的情况下负担一部分。
最后可以通过与民间自愿戒毒医疗机构合作来节省经费。我国现有比较典型的自愿戒毒医疗机构是云南的戴托普。该机构运行模式是由社区服务站、居住社区、重返社区、善后照顾、项目办公室和康复基地组成，在对社区成员进行2～3周的生理脱瘾后，再进行最长可达15年的行为矫正，心理治疗等康复治疗。从戴托普系统发展、衍生出来帮助吸毒者的机构很多，如彩虹社区、70公社等。这些非盈利性医疗机构虽经验和技术得到认可，但缺乏来自政府的长期稳定支持和保障。我认为可以将自愿戒毒和社区戒毒结合起来，优势互补，共享资源，这也避免了场地的重复建设，节省了双方的费用。
社区戒毒是一项新生事物，如何开展，如何实现在社区戒毒效果最大化，是当前禁毒工作面临的新课题。现阶段对社区戒毒方面理论研究不系统，对社区戒毒方面的实践经验总结文献资料也不多，所以有必要探讨符合我国国情的社区戒毒工作理论，构建我国社区戒毒工作理论体系。
注释：
金伟峰，崔浩.禁毒法律制度研究[M].浙江大学出版社，2009：75.
许肖辉.社区戒毒主要困难及对策建议[J].云南警官学院学报，2011（2）.
关键词：社区；社会组织；效能
服务型政府要求整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。高效，就是要求政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，管理效益好。要正确发挥政府职能，提高政府服务效能，适应经济、社会转型，就必须进一步放权给市场，积极发展社区社会组织，不应权力过分集中，管理理念和职能也不应与社会不相适应，而应变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，搞好职能分离和转变，积极提升市场的效率，提高政府服务效能。
一、社区社会组织
随着城市化进程的加速推进，越来越多的外来人口涌入城市，社会结构也发生了很大的变化，社区这种新名词的诞生，给基层政府（街道办事处）的管理压力加大，行政成本急剧增加，怎样提高政府行政效率和服务水平，是目前各级基层政府所热议的话题。加之要改变政府职能，政府必须要从以前的全能政府中解脱出来，而不能再事无巨细地全部都管，主要职能是加强其宏观调控能力，这样，那些从政府脱离出来的管理职能就应当有一个载体来承担，而社会组织就是这样的载体。
二、国外社区社会组织概况
虽说公共服务是政府的一项基本职能，但并不等于全部由政府统包统揽，有些公共服务是可以由一些社会组织提供的。国外的做法是变社区的直接服务为社区的自服务，在欧美，绝大多数的社区服务都是由非营利性社会组织提供的，因为非营利社会组织不同于政府，政府的服务为无偿性质，而非营业利社会服务组织的服务大多是有偿的，只不过其收入主要用于支付组织的管理费用和雇员的工资，不具营业利性质。
三、社区社会组织的作用
（一）提供社会化服务，实现了社区多层次的社会需求。
随着人们需求的多样化以及需求层次的提高，任何一个政府无论多么的强大都不可能提供所有的服务。而且政府提供的服务往往是大众化的需求。因此有必要让社会组织参与社区建设来实现居民多样化的需求，充分利用社区阵地，坚持以人为本，分类、分层开展多样化、特色化服务活动，满足不同阶层不同群体的利益需求，提供社会化服务，不断提高政府对社区的服务实效。如广州市目前实行的垃圾分类，社区就有人成立了“分类得”公司，专门上门收集各种分类垃圾，提供便民服务，让市民足不出户就可以处理日常一些生活垃圾，既缓解了垃圾围城的困境，也让居民生活垃圾得到了利用价值，有了这么一个公司，政府再也不用苦口婆心地做工作，居民为垃圾分类变被动接受为积极参与，既为政府解决了一个难题，同时又提高了政府的服务效能。
（二）整合了社会资源，推动了居民有效参与社区管理。
社区各项设施的建设需要一定的资金。从国外社区建设的实践来看，社区建设资金主要来源于两个方面：一是政府资助，社区内的公共设施由政府提供和维护，有些社区的服务是由政府全资助资金，社区居民可以无偿获得服务，这取决于政府的财力和所奉行的社会政策；二是社会赞助，来源于个人和组织的捐款，主要是一些财团的捐赠和民间的捐赠。
四、当前社区社会组织发展中存在的问题
社会组织的健康发展，很大程度上取决于政府和社会所能够提供的大环境，社会组织是逐步发展起来的新生事物，许多方面仍然需要不断完善。通过对广州市越秀区部分社区进行实地走访，发现目前主要问题集中在以下几个方面：
（一） 政府行政色彩较浓，社会组织独立性不足。
社会组织中早期有一些是在政府有关部门指导下成立的，如居民委员会，他们应该是社区的自治组织，为社区进行自主服务和治理的载体，但实际上这些组织带有很浓厚的政府色彩，仍然承担着大量的行政化职能，以换取政府提供的社区发展所需的资源，政府在社区中仍处于主导地位。
（二）社区社会组织获取资源的能力不足
首先是活动经费不足，由于社区社会组织是自发形成的，没有专门的经费来源，主要还是靠其自身的收入维持，很少有企业和社会损赠，严重阻碍了社会组织的发展。一部分社会组织成立初的运作经费由政府提供，在成立后的发展中自筹资金的能力有限，大多数日常、活动开支仍由政府补贴。
（三）社区社会组织不能满足社区服务需求，社会地位不高。
社会组织的社会地位不高，主要表现在在居民中被赞成、被承认和认可度不足。在我国对社会组织的管理是主要还是以双重管理和非营利性的原则，在法律层面是合法化了，但社会的认同方面却得不到居民群众的认同。由于大多数社区社会组织正处于初级阶段，起点较低、队伍不稳定，居民急需的社会公益类、服务类组织总量不足，尚不能够满足社区居民日益增长的服务需求。
五、推进社区社会组织发展建议及对策
社区社会组织的建设是个渐近的过程，也是个系统工程，只能一步一个脚印，要通过不断地培育和完善才能得到健康良性发展。具体建议和对策如下：
（一）、转变政府观念，积极发展社区社会组织。
政府应放权让社区社会组织大胆去做，只要是为居民生活的需求所服务并非营利性的组织，都应当鼓励存在和发展，政府只着重考虑全面，发挥主导作用，积极培养和发展社会组织，促使其发挥应有的作用，并负责好宏观调控，社会组织是具体的组织者和操作者。在提供社区服务方面，政府与社会组织应分工明确，社会组织按政府制定的社会政策向市民提供优质的社会服务，并且向政府反映市民的服务需求和意见，同时政府可以考虑与社会组织建立起伙伴合作关系。首先，政府根据社会经济的发展和市民的需要，明确不同时期社会组织工作的发展方向和目标，并制定相应计划。同时，也可以根据社区发展的需要，提出社区工作的目标及实施方针和政策。其次，政府对社区社会组织的发展提供一定的财政支持，或者对社区公共服务实行委托和购买，社会组织通过竞争投标的办法获得承办权，并由中标机构进行运作，政府负责免费提供必要的场地及其大部分装修费用并监察其服务表现。第三是由于社会组织都是一些非营利性的，所以政府在税收方面可以进行减免。
（二）、提高社区居民的参与意识
因为社区居民是社会组织存在和发展的基础和动力，没有居民，社会组织就没有存在的必要，所以要广泛发展群众参与，政府（街道办事处）要大力宣传和教育，营造氛围，让社区居民家喻户晓，让群众知道是为他们的切身利益服务的好事，也是每个居民必须应尽的义务，这样社区居民才会乐于参与社区建设和管理。只要大家参与了，社区社会组织就可以发挥他的作用，同时政府要加强对社区社会组织的监管。对于那些铺张浪费和以谋利为目的的组织，要坚决加以遏制，并增加社会组织的服务透明度，让群众加以监督。
（三）、加强对社区居民的教育培训
社会组织是由不同的个体组成，每个成员的素质高低，直接影响到该组织为社区所提供的服务质量好坏和人们对该组织的满意度，所以对社区组织进行教育培训很有必要。各社区就应成立社区教育服务机构，可以满足不同人群的需要，谁都可以去学，你想学什么就会有人教你，该组织最好是由政府部门来组织实施，而且是免费的。由于社会组织是为社区各个年龄和各种职业和没有职业的居民提供服务，所以参加教育培训的内容也应根据居民不同需要组织安排。在美国，一般人没有读过正规大学，但他会有一个社区学院的文凭，居民并不是为了一张文凭而去参加培训，而是为了提高某种技能和增加就业机会。如：学会主持家务，提高自己的人际交往能力和个人素养等等。因为这些知识是与居民日常生活所息息相关的，而在普通学校是学不到的，所以很多居民都乐意学，包括在校学生。甚至有的国家政府对参与社区服务还带有一种强制性，如芝加哥市，政府要求高中毕业前必须做够累计60小时的社区服务工作，否则不颁发毕业证书。这就要求在校学生，在做社区服务工作前，你也必须参加社区培训，否则是做不好社区服务工作的。（作者单位：福建师范大学公共管理学院）
参考文献：
关键词：社会管理；经济开发区；管理创新
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0166-02
一、中国经济开发区社会管理的特殊背景
第一，流动人口大量涌入。随着开发区经济发展，越来越多的企业需要大量劳动力，流动人口大量涌入。流动人口在为开发区发展做出贡献的同时也给开发区的服务与管理工作带来了压力，如流动人口与当地居民的融入、犯罪预防、劳资纠纷、教育、医疗等问题；第二，村民市民化进程带来的挑战。由于开发区多处于市郊，当地以前居民多为农民，农村区域建设为社区后，村民向市民转化过程中的心理、职业等社会适应性问题较突出，同时社区服务与社区管理理念缺乏积淀，社区成员的政治文化构成导致社区参与度不高；第三，社会保障问题突出。随着经济规模的扩张，开发区的面积不断扩大，土地征用规模不断扩大，失地农民激增，由此带来房屋拆迁、安置、赔偿、再就业和社会保障等诸多问题；第四，社会服务设施配套不足。由于开发区社会管理基础设施比较薄弱，在大规模兴建基础设施、强化道路运输等物流系统设施的同时，开发区对于学校、娱乐、商业等社会服务设施的配套建设普遍重视不足，许多开发区缺乏基本的社会服务功能和设施，生活设施的不便捷导致多数开发区活力不够，城市气息不足[1]。
二、经济开发区社会管理存在的突出问题
1.一元社会管理主体无法满足多种社会需求。改革开放后，中国体制的变化带来社会结构的不断分化，不同的社会群体有着不同的需求，而且需求日益多样化。面对日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会管理任务，社会管理这一庞大系统工程仅靠党和政府的力量已远远不够，必须依靠政府、社会组织、社会成员的广泛参与。
2.重经济发展，轻社会管理现象普遍存在。中央提出的社会管理，说到底是管理主体对人的管理和服务。这种新理念尚未在开发区社会管理中得到充分认识和推广。对于“经济开发区”这一特殊区域，有些地方领导往往只注重经济增长，忽视社会民生建设，而且对社会管理仅仅停留在抓稳定的层面上，对社会管理的内容、重要性和意义等认识不足。对常规化和科学化的社会管理研究甚少，而且忽视弱势群体权利保障的现象依然存在[2]。
3.社会管理难度不断加大。一是各项改革纵深推进，化解社会矛盾难度增大。随着各项改革力度不断加大，利益机制的重建与调整，触及了各方利益，各种社会矛盾交织，相互作用。二是人口管理难度加大。随着开发区经济建设的不断加速，流动人口激增，大量“单位人”变成“社会人”，政法机关的人口管理工作难度加大。三是预防、打击犯罪的难度加大。在经济转型、社会转型过程中，随着人流、资金流、物流等加大，一方面诱发犯罪的因素大量存在；另一方面当前社会的防范管理机制不健全，存在漏洞。四是社会分配不均、贫富差距大。随着贫富差距的拉大，一些人会出现心理失衡，进而铤而走险，走向犯罪的深渊。
4.社会管理缺乏相应管理依据。一是社会管理法律法规不健全。由于社会管理设计领域众多，事务繁杂，尽管中国社会管理法律法规体系建设取得了一定的成绩，但是有一些领域还是存在空白。到目前为止，中国尚未有一部完善的关于社会组织管理的基本法律[3]，已经出台的管理条例因其权威性不足和配套性缺乏而导致操作性不强，尤其是社会组织管理方面的法律法规空白较多，致使社会组织管理工作难以开展好，社会管理工作受到影响较大。二是社会管理体制机制陈旧，缺乏创新。流动人口的管理和服务、经济社会组织的管理、社会矛盾的化解以及精神文明建设等工作，都有待于进一步的创新和探索。三是权责失衡。此种现象在基层显现的尤为突出。基层农村许多突发事件都要求乡镇领导第一时间赶赴现场做好处理工作，处理不好便会出乱子。因此，乡镇每年和上级签订几十个责任书，每一项检查验收都与奖惩挂钩，而这些工作大多数执法权都在部门。在有限的权力和无限的责任情况下，做好社会管理实在很难。
5.基层社会管理缺乏物力人力保障。尽管国家对基层政法工作投入了大量的人力物力财力，使基层政法工作有了极大的改善，但是对于有限的人力、物力和财力在繁重的事务面前仍显得捉襟见肘。比如，现在开发区加快建设，将大量的人力物力和财力用在基础设施建设和工程投入中去，致使在社会管理涉及的多方面投入不足，许多机关经费不足；而且基层不完善的人才成长机制和艰苦的环境，导致大量人才外流，许多有才华有能力的公务员考到其他地方去发展。
三、开发区社会管理创新对策
1.明确社会管理主体，培育社会组织。开发区社会管理创新的最可能突破点就在于试验和形成政府、社会组织和公民多方参与的社会管理模式，建设成新型社会管理格局。从国际惯例看，社会管理格局的建立需要政府、民众和第三方的相互作用，以公民社会为核心，积极利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理，发挥民众的民主和参与热情，使政府与民众的沟通更加畅通。但是中国历来有强政府、弱社会的传统，抑制了民间社会组织的发育。开发区不仅是经济改革试验区，还应该成为综合改革试验区，在推进政府职能转变，促进社会管理创新上肩负起更加重要的责任。必须充分发挥第三部门（包括各种社会组织、志愿者组织以及国际组织）在社会管理中的重要作用，培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系，实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置。
2.转变社会管理理念，强化服务意识。从传统的以经济管理为主逐步向经济社会协调管理，从过去的单纯管制控制思维转向以加强改善民生、完善社会服务、公平配置资源、疏通诉求渠道、维护公众权益、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题为主的管理和服务理念上来[4]。
3.完善社会管理法规，推进体制创新。开发区在社会管理工作上，政府应充分发挥主导性作用，出台一部适合本地区实际的社会管理规章制度，尤其是在规范和管理社会组织方面形成制度。先做好辖区内社会管理，以后在更大范围内为完善中国社会管理法规建设做出努力。推进社会管理各领域工作的体制创新。在人口服务管理方面，建立开发区流动人口基础信息库，提高对实有人口的管理服务水平；在经济、社会组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系，鼓励各类社会组织依法依规成立和发挥作用，建立分类发展、分类管理机制，促进其健康有序发展；在社会矛盾化解方面，要完善党和政府主导的维护群众权益机制，主动依法维护群众权益，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态；在社会治安方面，要深入开展平安创建活动，建立健全社会治安防控体系；在维护市场经济秩序方面，要建立社会诚信制度，严厉打击制假售假行为，保障人民生命健康安全；在精神卫生方面，要建立预测、预警、疏导、救助机制，及时发现和解决社会成员的心理问题，防范和降低社会风险。
4.加大对基层社会管理的物力人力投入。政府公共开支向社会管理倾斜，是确保社会管理顺利进行的基础性条件。借鉴国外经验，开发区在实施社会管理创新的过程中，需要将公共开支的比重、对社会事业的投入等事关社会管理核心的问题予以明确[5]。逐步形成财政投入持续增长的财政保障机制，对社会组织相关市场活动税收给予合理减免，逐步完善经费划拨机制和公共服务购买机制，确保社会事业发展所需的财力支撑。完善创新开发区的人才评价、选拨和成长激励机制，是地区发展留住人才的重要保障。在人才评价和使用的过程中，对不同类型的工作岗位分类指导，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。
5.重视社区建设和创新管理。社区建设是开发区近年来发展中面临的难题，由于城市化进程和开发区人口增长、人口流动的速度和范围都超出预期，开发区的发展面临着社区建设的难题。大力推进社区建设，在解决开发区人口最关心、最直接、最现实的利益，解决好开发区教育、卫生、医疗等发展偏弱的问题，完善社区基础建设，强化服务功能的基础上，充分发挥社区参与和监督社会管理，掌握民情民意、理顺情绪的作用[7]。不断增强外来人口、流动人口和居民对开发区的认同感和归属感，是建设开放、包容、和谐开发区的关键所在。开发区的社区建设和创新管理，一是完善基础设施体系，确保社区社会发展的物质基础。在完善法律、制度的前提下，通过采取招标、委托合同的形式与社区组织建立合作伙伴关系[8]；二是为社区发展提供专业的人力资源，真正提高社区能力；三是推进社区组织的专业化程度，对现在的居民委员会以及社会组织加强专业化、职业化的培训，对社区发展组织做定期的培训指导；四是加强居委会和业主委员会等基层组织培育，让社区居民通过一定的组织参与到社区发展的管理中。
参考文献：
[1] 蔡玉胜.论开发区的社会管理创新——基于国际经验的启示和分析[J].城市管理，2011，（5）：66.
[2] 龚维斌.领导者要正视中国社会管理体制面临的新挑战[J].领导科学，2010，（5）：47.
[3] 陈宇.服务型政府的构建与社会管理体制变革[Z]，2011：6-7.
[4] 李欣欣.推进中国式城市社会管理[J].瞭望，2012，（35）：36-37.
[5] 和经纬，田永贤.西方政府社会管理的实践及启示[J].领导文萃，2007，（2）：25.
[6] 田自安.试论如何提高中国政府部门社会管理能力[J].社科纵横，2010，（5）：49.
