时间：2023-08-07 17:29:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理机制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.14.059
Incentive Mechanism Study on Social Governance and Innovation
for New Immigrants Villages
ZHANG Yan， LI Wei-nan，YANG Qiao-fang
（Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China）
Abstract： Based on Herzberg’s motivation-hygiene theory， in view of the action mechanism of motivation and hygiene factors， the mechanism possibilities inspiring immigrants to participate in social governance were explored. The incentive mechanism model established on the basis of incentive factors would be of guiding significance to meet immigrants demand.
Key words： motivation-hygiene theory；incentive mechanism；immigrant；social governance
水库移民是指因国家水利水电建设需要被迁离原居住地而重建家园者，它是水利建设事业发展的产物[1]。目前移民新村的保健因素较为齐全，而激励因素仍需进一步加以实现，急需建立有效的激励机制为社会治理创新提供内在动力，提高移民社会治理的积极性、主动性和创造性，为社会治理注入长久动力。
基于此，本文以赫茨伯格的双因素理论为理论基础，探寻移民激励机制的建立方式。激励机制模型通过物质和精神两个层面对激励因素的实现进行阐述，强调在移民新村社会治理过程中正确认识和区分两类因素，善于应用保健因素消除移民对生存要素的不满意，同时通过激励因素来达到激发移民参与社会治理的目的。
1 移民新村社会治理激励管理主要问题分析
1.1 物质激励不足
目前，大中型水利水电工程建设移民安置新老条例中都规定了对水库移民实行前期补偿补助与后期扶持的政策[2]，移民新村基础设施和公益设施渐趋完善，生产生活条件有了较大改善。但移民地区总体发展速度较慢，与其他地区发展差距逐年扩大，发展后劲不足；政府对移民发展缺乏指导，扶助停留在物质补助层面，没有以持续发展的眼光激励移民进行生产生活；移民增收乏力，对未来生活缺乏信心和奋斗目标，部分移民对国家补助的依赖程度较深，缺乏积极主动性。
1.2 精神激励欠缺
总体来看，移民对新环境下的生产生活方式条件基本满意，对新环境的心理适应状况较好，契合度较高[3]。但移民民主自治意识不强，社会治理体系尚未完全形成，社会治理能力滞后；社会融入障碍较多，生存压力导致心理不适应，精神面貌有待改善；移民地区文化追求层次不高，缺乏先进文化对精神的有效激励。
2 双因素理论释义及激励因素对移民治理的意义
2.1 双因素理论释义
赫兹伯格认为，使职工感到满意的因素通常是由工作本身或工作内容产生的，这类因素若得到改善，职工就会满意，从而提高工作积极性和工作效率，称为激励因素；使职工感到不满意的因素大多是由工作环境或工作关系等外部因素引起的，当这些因素恶化到人们认为可以接受的水平以下时，就会产生对工作的不满意，称为保健因素[4]。但随着所处时代和国情的改变，双因素理论也需要与时俱进，作出适应时代特征的调整。
2.2 双因素理论对移民治理的意义
生活环境的变迁需要心理状态的积极调试。不同于过往生活的新变化伴随着移民居住地的改变而生，难以因基础条件等保健因素的改善而变。这要求我们在对移民进行治理时，一方面要实现移民对保健因素的诉求，建立健全医疗保障制度，提升教育教学条件，加强基础设施建设，满足移民对生存环境的硬性需求，消除不满因素；另一方面要利用好激励因素所带来的正面影响，正视移民主体意识不强，公共参与度不足，欠缺归属感的现状，建立健全激励机制，寻求一条符合移民心理需求的治理道路，以激励因素的实现为移民带来生活的激情和希望，提升移民满意度。
移民治理区别于移民管理的一大特点就是移民在公共事务中的参与性和互动性，而移民激励机制的建立正是推动移民治理的有力手段。纵观各个移民典型地区，移民激励机制的建设依旧有待加强，移民对未来生活和家园建设的积极性依旧欠缺。也正是基于这一现状，运用好双因素理论中的激励因素，在移民地区建立健全激励机制这一构想成为改善移民治理的可行方案。
3 激励机制模型及其在移民新村治理中的具体运用
3.1 基于激励因素建立的激励机制模型
在双因素理论的指导下，结合移民地区的实际发展情况和发展需求，建立了如图1所示的激励机制模型。以医疗社保、教育、基础设施为代表的保健因素得到保障后，人们的不满情绪得以消除，并在此基础上开始追求激励因素的实现。激励因素由两大部分组成，一为物质，二为精神。对移民而言，要想在物质层面上实现激励因素，就需要有良好的生存环境，拓宽收入渠道，从而促进个人发展空间的延伸。而精神层面上则需要落实村民自治，帮助村民融入社会，提高文化追求层次，激励移民自主提升。通过物质和精神的双重激励，移民诉求得以实现，从而使满意度达到整体提升。
3.2 激励机制在物质生活中的具体运用
3.2.1 促进生存环境发展，为移民提升满意度打下良好基础 生存环境的发展需要内外力共同作用。内力发挥作用一得益于因地制宜发展特色经济，积极招商引资，谋求经济发展模式转型升级；二得益于以补助补偿政策多元化促移民情感独立，根据各地移民的补偿需求和移民生活适应情况，不同阶段予以移民不同力度的补偿，避免补偿费用一刀切。外力的实现一方面需要借助高校、科研机构的力量，合作建立科学研究基地，为移民地区的发展提供科学指引和动力；另一方面需要向发展速度较快的移民地区学习发展经验，与之建立长期合作互助关系，鼓励发展情况较好地区政府管理者定期在需帮助移民地区挂职指导，使学习借鉴更科学有效。
3.2.2 拓宽相对收入来源渠道，为移民提高经济成就感提供可能 在原有劳动需求总量难以提升的前提下，政府应对移入地主要生存手段和劳动力需求市场进行前期调研，在此基础上，分批次对移民进行生存技能培训，使移民具备必要的劳动技能，更好地把握获取收入的机会，以此相对拓宽收入渠道。此外，地方政府应发挥牵头作用，在当地企业做好移民就业宣传，鼓励企业创办，以增加就业机会，就业信息及时公布，使就业环境便捷化。
3.2.3 延伸个人发展空间，为生活树立奋斗目标 个人发展空间的延伸建立在生存环境改善、收入渠道相对拓宽的基础上。生存激励要素实现后，政府应以政策对移民的个人发展进行指引。以创业为例，政府应为移民创业提供贷款优惠，邀请专家进行创业指导，鼓励移民通过创业获得个人发展空间。政府还应鼓励发展情况较好的移民传授发展经验，以个体的成功案例予以其他移民延伸发展空间的启示，激励其寻找适合自身发展的道路。
3.3 激励机制在精神生活中的具体运用
3.3.1 健全民主自治，让移民成为移民地区的主人 正确处理移民利益与权利诉求，是促进和谐移民的关键所在[5]。政府应以民主决策尊重移民民意，建立健全民意反映制度，确保渠道畅通；主动走进移民生活，了解移民发展诉求；在政策出台前，统筹分析移民民意，以此为基础制定发展规划。政府应在科学规划、责任分片分区基础上，以民主管理突出移民主体地位，以此充分调动移民积极性。通过民主选举产生片区责任负责人，通过“自己的事情自己管”使移民成为移民地区的主人，从而激励移民主动建设新家园。政府应以民主监督培养移民责任意识，做到政务公开，主动接受监督，保障移民的知情权。政府还应以宣传教育提高移民自治能力，引导移民参与民主自治，使移民具备良好的政治基础和素养，为民主自治的有序开展打下良好的理论基础。
3.3.2 促进社会融入，让移民地区成为第二故乡 移民社会融入程度的提升需要三个主体共同努力――政府、移民和原住民。
1．加深对贯彻和落实科学发展观的认识
总结一年的工作实践，我们深深地体会到：必须高度重视以科学发展观为指导，主动转变经济增长方式，提升区域综合竞争力，促进经济社会全面协调可持续发展；必须高度重视整体推进、重点突破，统筹城乡、区域和各项事业协调发展；必须高度重视以人为本，团结和谐氛围，调动一切积极因素，凝聚各方形成合力，形成推动顺德改革发展和现代化建设的坚强的领导核心，共同推进中心工作的全面完成。与此同时，针对我们在改革和发展中存在的薄弱环节，要通过继续加深对科学发展观的认识和把握，消除和化解工作中的存在的疑难和困难。新的一年，我们要继续用科学发展观来统一思想，凝聚力量，指导工作，把对科学发展观的深刻认识，转化为促进发展的强大动力，转化为保证全面、协调、可持续发展的制度和机制，转化为领导改革开放和现代化建设的能力和水平，切实把科学发展观落实到2005年全区的各项工作中去。
2．加深对发展是第一要务、稳定是第一责任的认识
正确处理发展和稳定之间的关系，以发展为第一要务，稳定为第一责任，以发展求稳定，以稳定促发展，在实现加快发展、率先发展和全面发展的同时，切实维护社会大局的稳定，是关系到2005年全局工作的一个至关重要问题，也是贯彻落实科学发展观，统筹经济和社会发展的具体要求。总结顺德以往的改革发展经验，至关重要的一点就是，顺德一直牢牢抓住发展这条主线，坚持以发展为第一要务，坚定不移走工业化道路，大力发展产业经济，形成了较强的产业、资本、体制等综合发展优势。“顺德模式”对发展是第一要务作出了最有说服力的注解。当前，顺德已步入了第三个历史发展阶段，即与国际接轨、参与国际竞争的发展时期。顺德的路子对，基础好，自主增长能力强，经济发展处于持续快速增长时期，而且拥有良好的外部环境和机遇，这说明顺德的发展将大有可为；另一方面，我们也要看到当前顺德发展和改革中面临的薄弱环节和制约因素，如经济市场化、国际化的程度尚需提高，受资源和体制制约比较明显，等等。因此，更要强调发展的重要性，进一步加强对发展是第一要务的认识。要通过发展，进一步扬顺德产业优势、经济社会综合竞争优势之长，避顺德资源和体制制约不足之短；通过发展来解决前进中遇到的问题和困难。不仅如此，我们还要在坚持以发展为第一要务的基础上，进一步思考顺德如何发展、朝哪个目标发展等问题。
在强调发展的同时，我们还必须加深对稳定是第一责任的认识，切实做好维护社会稳定的工作。改革开放20多年来，我区的经济、社会各项事业得到快速、持续发展，就是得益于国内有一个和平、安定的社会环境，得益于区内有一个和谐、稳定的社会环境。当前，我国的改革和发展正处于关键时期，既是“重要战略机遇期”，又是“社会转型期”、“矛盾凸显期”，顺德也不例外。对此，各级党委、政府，各级领导干部要以稳定为第一责任，树立“发展是政绩，稳定也是政绩”的意识，重视从源头、从基层着手，进一步建立健全维稳工作责任制和矛盾纠纷排查调处机制，及时发现和化解各种苗头性、倾向性问题，把矛盾化解在基层、化解在内部、化解在萌芽状态，切实做好事关群众切身利益、事关稳定的工作，为改革和发展营造稳定和谐的社会环境。另一方面，我们还要通过发展经济，通过深化改革，通过以工促农、以城带乡，通过实施工业化、城市化和农业产业化，从根本上解决我区的“三农”问题，维护社会的稳定。
3．加深对抢抓机遇促发展的认识
2005年是我区全面实现“十五”计划目标、衔接“十一五”发展规划的重要一年，也是进一步落实科学发展观，全面推进顺德工业化、城市化和国际化进程的重要一年。谋划新一年的发展，必须要有全球视野、大局意识和战略思维，必须对外界环境和形势、对自身优势有清醒的认识和准确的把握，积极抢抓机遇，应时而动，发挥优势，顺势而为。
从国际环境来看，和平、发展和合作是形势的主流，世界经济正在步入稳定的增长阶段，全球产业结构调整转移步伐加快，区域合作和贸易投资自由化趋势进一步增强。虽然世界经济尚存在一些不稳定、不确定因素，但国际总体环境对顺德经济发展有利：一是为顺德企业与世界接轨，参与国际竞争，进入国际市场创造了条件；二是为顺德的招商引资，为民营企业与外资企业并购合作发展创造了条件。目前，我国已经处于加入世贸组织的后过渡期，我们应该抓住这个机遇，充分利用这个条件。
从国内环境来看，中国经济正处在新一轮的增长周期，中央加强和改善宏观调控的政策措施取得积极成效，经济的内在增长动力进一步增强，为顺德经济进一步发展创造了良好的宏观条件。当前，在保持经济持续稳定增长的同时，我国经济已进入了转变经济发展方式和增长模式、稳步调整经济结构的重要时期，这为资源紧缺的顺德实现经济增长方式的转型创造了条件，我们要抓住这些机遇。
从珠三角区域的形势来看，随着珠三角区域性基础设施建设加快，尤其是广州火车站、广珠西线高速公路、珠二环高速公路以及广州国际机场、广州南沙港等珠三角区域性重大交通设施规划建设，进一步强化了顺德的区位优势，使顺德成为珠江西岸乃至整个珠三角重要的地区通枢纽之一。这为我们大力改善投资环境、积极推进百万人口中心城区建设，重点推进交通基础设施的规划、建设创造了有利条件。
从顺德自身来看，一方面，经过改革开放20多年的高速发展，顺德已经积累了较为雄厚的经济实力，同时具备了较强的稳定自主增长的能力；另一方面，顺德总体上已进入全面落实科学发展观，全面实现可持续发展时期，经济和社会各项事业发展的基础比较牢固。这为我们充分发挥优势、乘势而为，实现高基数快增长，全面提升区域综合竞争力、建设和谐顺德创造了条件。我们应该充分认识并牢牢把握利用好这个宝贵优势。还有一个优势就是顺德干部群众具有求真务实、真抓实干、敢为人先的精神。这种精神是顺德最可宝贵的精神财富，也是顺德今后率先发展、加快发展、全面发展，继续领先全国、不断超越自我、勇往直前的强大精神动力。这种精神、这个优势我们要继续发扬光大。
正因为顺德目前具备了上述“天时、地利、人和”的机遇和优势，所以说顺德正处于一个非常重要机遇期。我们要增强机遇意识，提高抓机遇、用机遇的能力，抓紧抓实和用好用活各种机遇，加快推动顺德实现跨越发展。
真抓实干落到实处
要使今年的各项工作取得预期效果，关键在于抓好落实。去年我们召开了经济工作会议、发展第三产业工作会议、农业表彰大会、科技教育人才工作会议、社会和劳动保障工作会议等重要会议，制定出台了有关政策措施，这次区委全会又进一步明确了各项工作任务，我们一定要真抓实干，扎实推进，使全区经济社会发展和各项工作取得更大成绩。
1.要思想重视抓落实
把各项工作落实好，关键在于各级领导干部尤其是主要领导干部要有强烈的事业心、使命感和责任感。在当前重要的战略机遇期，顺德要实现跨越式发展，很重要的就是要看各项工作能否一步一步真正落实。因此，我们必须要有强烈的忧患意识和高度的政治责任感，从顺德现代化建设的全局出发，集中精力，采取有效措施，聚精会神地抓好落实。
2.要善于创新抓落实
要顺利完成区委全会确定的各项工作目标，必须以科学发展观统领经济社会发展全局，更新发展观念，创新工作思路，以新观念新思路引领新发展。
要根据科学发展观的要求，结合顺德的实际情况，创新工作思路：从原来注重改革发展，转变为更加注重开放，加快经济的国际化进程；从原来注重民营经济发展，转变为更加注重外源型经济，进一步促进内、外源经济协调发展；从原来注重速度和规模，转变为更加注重质量和效益，加快经济增长方式的转变；从原来的注重引进，转变为更加注重自主创新，不断增强核心竞争力；从原来注重国内市场，转变为国际与国内市场并重，更加主动地参与国际市场合作与竞争；从原来的注重效率，转变为效率与公平并重，不断提高城乡困难群众的收入和生活水平；从原来的注重经济发展，转变为更加注重经济、社会、文化的协调发展，实现和谐顺德。观念一新信心足，思路一变天地宽。只要我们真正转变观念，开阔思路，采取切实有效措施，就一定能开创顺德发展建设的新局面。
3.要突出重点抓落实版权所有
要紧紧抓住区委全会部署的主要工作和工作的主要方面，重点突出，以点带面，以重点工作的突破推进全面工作的落实。提升产业综合竞争力，推动内外源经济协调发展仍是今年经济发展的主旋律。要继续提升家电等传统产业，大力扶持高新技术产业和汽配、机械装备、金属材料加工等新兴产业的发展，进一步提升第三产业的发展水平，继续提高招商引资的质量，打造“顺德制造”区域公共品牌，扩大外贸出口，大力提升民营经济的整体素质和竞争力。城市建设方面，要加强城市建设管理的规划，进一步完善交通电力等基础设施建设，以“一山、二路、三河”建设为重点，推动中心城区加快成型。在建设和谐顺德，实现社会各项事业全面发展方面，要以举办的第七届亚洲艺术节为契机，加强文化强区建设；要继续扩大城乡居民就业和再就业,进一步健全完善社会保险制度，加大对困难群众的帮扶力度；要切实解决“三农”问题，加强维护稳定和社会治安综合治理。
4.要健全机制抓落实
要针对各项工作的特点，建立健全工作规程和监督、责任机制，确保工作能够按时保质地完成。对今年的各项工作任务，尤其是一些全区性的重大工作，区、镇（街道）和各部门一定要加强检查督促，及时了解工作进度，认真解决存在的问题和困难。
今年11月第七届亚洲艺术节将在佛山举办，我区将承办亚洲艺术节的开幕式和部长论坛及文艺活动。办好亚洲艺术节开幕式及相关活动，既是一项重大的政治任务，也是对我区经济社会各项工作的一次大促进、大检阅和大考验。按照市委、市政府的要求，根据区联席会议的决定，顺德专门召开了第七届亚洲艺术节筹备工作动员大会，研究部署了亚洲艺术节各项筹备工作，并成立了专门的组织机构负责落实。希望各有关镇（街道）和部门高度重视，按照会议要求切实做好统筹协调和宣传发动工作，并依据筹备工作的职责分工和时间安排，建立健全督促检查机制，落实任务和责任，扎扎实实推进各项工作，共同确保第七届亚洲艺术节的成功举办。
5.要端正作风抓落实
搞好2005年全区的各项工作，进一步提升区域综合竞争力，实现和谐顺德，人是最关键的因素。当前，顺德处于加快工业化、城市化、国际化进程，全面建设和谐社会的新的历史时期，党和时代赋予了我们新的历史使命，对我们领导干部的理想信念、道德品格、理论素质以及驾御复杂局面、解决实际问题的能力等提出了新的更高的要求。我们必须顺应时展的要求，适应顺德发展的需要，坚定理想信念，提高政治敏锐性和鉴别力，树立正确的权力观和政绩观，自觉、认真地加强作风建设，不断提高自身综合素质。
受编辑之命，谈谈对“小政府”的看法。其实，小政府的提法是因由人们对政府越来越大的不满提出来的，是看到有些国家号称“小政府，大社会”的实践而觉得是否应当效仿而议论的。然而，何为小，何为大是一个很难有标准的问题，与其谈大小，不如论价值：政府存在的价值？实现其价值合适的形态和方式？
理论上讲，政府是人类为了维持其生存和发展制造出来的一种组织，其存在的价值是帮助社会维持有秩序的运行，其存在的方式是受人民之委托并接受人民之监督，其运转的机制是在法律框架下以公权力对社会进行干预。于是乎，谈政府大小就转化为维持社会运行是否必然需要政府？如必需，需要什么样的政府？
社会运行离不开政府
从现实中国实践来看，人们对政府既爱又恨。爱是因为许多社会问题只有靠政府才能解决，恨的是政府运行为什么总是比较差，似乎永远无法实现百姓的愿望和需求。就当下中国而言，社会矛盾层出不穷且复杂多样，既有显性的社会冲突（如社会利益阶层的显现、宗教势力的独立运动）、心理敌对（如仇官、仇富心态）、政府公权力越位（如特权阶层，，铺张浪费）等问题，也有潜在的社会结构（如城乡二元结构，贫富差距）、道德失范、文化落后等隐患。
作者曾将这些现象背后的产生机理归结为三种文化：一是闹文化，即由于有法不依或执法不严，群众的合理诉求只有通过非正规的渠道（例如闹事）引起社会关注后才得到解决的现象；二是寻租文化，指由于体制不完善，法制不健全，资源配置不科学、不透明而导致社会资源配置中，政府公权力过多地干预市场经济规律，甚至利用公权力占有公共资源，进而导致“跑部钱进”，甚至严重的权钱交易的腐败现象；三是投机文化，指由于法规不健全或者有法不依、权力超越法律等原因导致人们突破道德底线通过投机和钻空子获取不义之财及权利的现象。
这三种文化产生的根源都是法制不健全，有法不依，执法不严，以及政府权力凌驾于法律之上或扭曲法制过程，再加上由此造成的社会诚信的缺失，我们现在实际上是一个有法制但法律不完善且未严格执行的软法制社会。软法制所造成的多种矛盾的集中爆发，使得政府将社会维稳列为工作中的头等大事。然而，简单地通过权力强制手段消减矛盾只能治标不治本，甚至还可能引发更多的社会矛盾。从上面的讨论中我们不难体会到社会运行离不开政府，但政府的价值和作用范围到底是什么？
政府价值的基础是层级治理机制
实际上，社会在有序运行与和谐发展过程中倚重法律和制度的作用，还需要社会透明，其背后隐藏了层级治理的思想。其微观来源可以追溯到经济学家科斯（Ronald Coase， 1910- ）1937年在其经典著作“企业的性质”一文中提出的“企业组织”形式。其后经济学家威廉姆森（Oliver Williamson， 1932- ） 进一步将这种组织形式命名为层级模式（hierarchy），并提出了“市场―层级”治理连续体，认为现实的经济交易都是市场和层级两种治理机制不同程度的混合。这里层级治理机制的核心思想是运用规则将组织人员的雇佣关系长期固定，以避免人员频繁流动造成的成本。其冲突消减的主要方式是行政的规章制度和上下级命令。
从宏观的国家治理角度看，层级治理很早就存在了，历史上的奴隶和封建王朝都有非常森严的等级治理机制，直到今天所有国家也都采用这一治理模式。但必须指出，封建王朝及其之前的层级治理，其权力来源是超自然的“天意”，而今天的资本主义和社会主义国家的权力来源则是人类的理性设计，如英国哲学家霍布斯（Thomas Hobbes， 1588-1679）提出，高度集权的“理性国家”应该通过理性思考以及经由社会契约所进行的规划与设计来治理国家。从政治学角度看，当前占据统治地位的新自由主义和社群主义政治哲学虽有“弱国家”与“强国家”（指国家职能的强弱）之争，但二者都承认国家层级治理模式的正当性和价值。两种哲学均认为国家的正当性在于增进公民的利益，国家应当做什么和不应当做什么应当以是否增进公民利益为标准，这一标准实际上给出了层级治理的边界。
从社会秩序形成及演化来看，层级治理属于“建构主义”的范畴。法律、制度和社会机制是层级治理最重要的工具，国家通过对这些工具的理性设计并运用公权力实现对人们基本行为过程与行为路径的规范与制约。好的层级治理机制能够使人们“不想”、“不敢”并且“不能”做阻碍经济社会发展的事情。但层级治理也有明显的缺点，如由于人的有限理性，使得通过理性设计的制度、法律和机制具有不完备性。此外，政府的“有私性”也倾向于制定对自身有利的政策，或者在制度执行过程中谋取私利（如寻租文化）；即使是无私的政府，也会因有限理性导致治理失灵。因此，仅有层级治理无法保证社会的可持续发展，也无法实现社会和谐发展。
市场与层级治理互补
层级治理存在缺憾，需要某些约束机制将其限定在不可或缺的领域和恰当的限度内。其实，社会发展还依仗其他治理机制，如市场机制。
市场机制崇尚个人主义，建立在个人的财产权与人身自之上，个体作为理性经济人可以将这些权利自由交易以追求自己的最大效益，市场作为一只看不见的手，通过价格机制调节着供给与需求，从而产生交易的秩序。为了追求效能与效率，它遵从自由竞争的逻辑，个人为了自己的效益而发挥出最大的能量，通过企业家精神，寻找机会，不断创新。市场交易的载体和道德基础是合约，由于个体之间是独立和自由的，因此灵活性很高。不过，由于市场的外部性和不完善，市场也会失灵，使得市场机制同样不能独自作为社会治理的机制。往往需要层级治理看得见的手弥补市场治理看不见的手的局限，从而形成市场治理与层级治理的互补与合作。
自组织挑战层级治理的领地
“自组织”最初出现在系统理论中，协同学的创始人哈肯（Hermann Haken， 1927- ） 对自组织的定义是：“如果系统在获得空间的、时间的、或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说系统是自组织的”。应用到社会管理中来，认为社会中个体之间通过互动进而达成秩序和实现发展的过程也有自组织特性。自组织解释了个体之间如何通过自主能动的互动实现自身利益的同时，促进了社会的进步。
实际上，社会个体互动中涌现的自组织现象也早已被社会学者发现，并在组织层次上提出了区别于层级治理和市场治理的另一种治理模式――网络治理，用来描绘仅由共享的规范和互信行为支持的存在稳定交易关系的个体群。网络治理存在的基础是组织之间的优势互补性，沟通的方式是不同组织间的关系，依靠互惠和信誉解决冲突。网络治理理论认为，组织需求的不确定性、任务复杂性、人力资产专属性以及交易的频繁性会导致组织产生特定的结构嵌入性（structural embeddedness），这种结构嵌入性进一步促进网络机制的形成。现代通讯和网络技术的高速发展，使人们间沟通和资源共享日趋方便，也大大促进了自组织作用的日益强大，同时使过去对层级治理的依赖日益降低，换句话说，网络治理不断吞噬着层级治理的领地，组织领域的扁平化、网络化，社会的虚拟社区、非政府组织的流行就是例证。这也使政府“小型化”成为可能。
从三种机制的互动理解政府价值
上述三种机制之间存在着丰富的关系。
首先，以国家、政府为代表的层级治理机制主要通过理性设计为社会中的网络机制和经济中的市场机制提供法律和制度支持。例如，经济学者已经指出，市场机制在配置资源过程中的缺陷可以通过政府看得见的手来弥补；网络机制也需要政府提供基本的法律和制度环境，以解决团体内部无法协调的矛盾。
其次，网络机制和市场机制通过自发的演化为国家、政府提供新知，增强对经济社会发展秩序的认识，并在不断学习的基础上将新知制度化，反过来影响网络机制和市场机制的运行。例如，政府管理和干预市场的各种法律法规并不是完全通过理性设计一蹴而就的，而是在市场的长期运行过程中不断积累和学习的结果。
治理理论是有关治理和善治的主张、观念、原则、特点、作用和实施途径的总称，是有关治理公共事务的道理、方法、逻辑、管理规则、治理机制和治理方式的总和，也称治理与善治理论。根据一些学者的说法（如毛寿龙等在《西方政府的治道变革》所提出的），治理、善治与治道变革（governance transitions），目前已经成为当代中国公共管理研究领域的核心范畴。治理和善治理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。环境治理又称生态治理，是当代治理理论在环境资源领域的具体体现和应用。环境治理理论是有关环境治理的各种主张、观念、原则、方法的总称，它是指导包括环境资源法治建设在内的理论。
三种组织形式与三种调整机制
包括湿地保护管理法律在内的环境资源法的主要作用是通过法律调整人与自然的关系，以及与环境资源有关的人与人的关系。人类社会（society）是指由人类、人的活动和人赖以生存的自然环境组成的综合体，人通常以一定的社会组织形式进行活动，从不同角度对人的社会组织可以进行不同的分类，其中一种分类方法就是将各种社会组织归纳为行政性的政府组织（即第一部门）、营利性的企业组织（即第二部门）和非政府非营利组织这三大类型。从上述三种组织制度出发，当代社会形成了具有不同特点和风格的三种调整机制。
行政调整机制，即行政性政府部门调整机制。行政调整机制，是指通过行政性政府组织，以行政手段这种“看得见的政府之手”，如政府责令企业限期治理污染等行政命令措施，调整人与人的关系和人与自然的关系。这种建立在强制性权威基础上的政府组织，适合于调整人与具有安全、公正等垄断性公共物品性质的环境资源的关系。行政调整机制也称国家机制、政府机制或统治机制，它以行政手段即政府命令为主要手段和特征。理想的政府调整机制是“善政”（good government）。善政的要素是：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、公正的行政管理。
市场调整机制，即营利性企业组织调整机制。市场调整机制，是指通过作为市场主体的营利性企业组织，以市场机制或市场这一“看不见的手”调整人与人的关系和人与自然的关系。市场是人与人的交易活动的总称，市场机制主要是一种调整人与人的关系的机制。但是，市场通过调整人与人的关系，也可以改变人对自然的关系即间接调整人与自然的关系，特别适合于调整人与具有私人物品性质的环境资源的关系。市场调整机制简称市场机制，它以市场手段即自主契约、自由交易和公平竞争为主要手段和特征。理想的市场调整机制是自由公平竞争和法治的自由市场。
社会调整机制，即非政府非营利组织调整机制。社会调整机制，是指通过非政府非营利组织（Non-Governmental、Non-Profit Organizations），以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整，如利用环保群众运动和环境道德舆论去克服外部性的败德冲动。非政府非营利组织适合于调整人与具有非垄断性公共物品性质的环境资源的关系。之所以出现有别于行政调整机制和市场调整机制的第三种调整机制，是为了克服和弥补市场的失效和政府的失效。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置即达到帕累托最优（Pareto optimum）。同样，仅仅依靠政府的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府的失效和市场的失效，愈来愈多的人主张以第三种机制（社会调整机制）对付市场调整和政府调整的失败。社会调整机制，又称非行政非市场调整机制、非政府非营利组织调整机制和第三种调整机制。说它是社会调整机制是因为它主要适用于公民社会或市民社会即非政府非营利组织，说它是第三种调整机制是因为它区别于传统的第一种调整机制（行政调整机制）和第二种调整机制（市场调整机制），即以非营利、非统治手段为特征。第三种调整机制之所以也称社会调整机制，主要是源于公民社会的概念和理论。由于人们常常简单地将民间组织（civil organizations）直接等同于公民社会（civil society），所以将第三种调整机制简称为社会调整机制。
上述三种调整方法和机制，哪个重要、何种优先，一直存在不同观点和争论。奉行“市场调节”主宰观或“市场信任”的称之为“第一道路”；奉行“政府调节”主宰观或“国家信任”的称为“第二道路”；奉行“市民社会即第三部门调节”途径或“公众信任”的称为“第三道路”或“新型道路”，他们主张“走向市场经济但不是走向市场社会”，重视“政府调节但不依赖政府保姆”。其实，行政机制的要义是政府组织的管制，市场机制的要义是营利组织的交易，第三种机制的要义是社会组织的参与。其中任何一种机制，其优点和缺陷都一样突出。
治理和善治的概念和特点
治理的概念及含义。“治理”一词是英文“governance”的翻译，在台湾被译为“治道”，目前“治理”和“治道”通用，在中文原有词汇中还没有完全与“governance”含义相当的词。必须指出的是，治理（governance）是20世纪90年代以来被社会科学家新拓展并广为使用的一个术语和研究领域，起初在中文中往往将其译成“管理”、“统治”；但目前多译成“治理”。这里的“治理”（governance）不是环境生态保护技术领域讲的治理（elimination or rectification），也不是指统治（government）、控制（control）和管理（management）。根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理的定义和含义如下：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”①
不少学者认为，区分治理与统治这两个概念是正确理解治理的前提条件，统治必须依靠国家的强制力量来实现；与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。让・彼埃尔・戈丹认为：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”②治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，行政部门的管理与根据市场原则的管理的合作，强制与自愿的合作。
善治的概念及其含义。善治是指理想的善治机制，或者说理想的治理机制称为“善治”（good governance）。治理将三种不同性质的组织形式、三种不同类型的调整方法联结在一起，表面上看综合了三者的优点，具有很强的优越性。但是，如果对这三种不同性质的组织形式、三种不同类型的调整方法的协调、综合不当，也可能产生“综合三者的缺点”等意想不到的问题。因此，治理也可能发生失灵的情况或危机，这种危机的主要表现有：三种社会组织之间存在着利益冲突；在公与私之间很难明确或消弭其界限；很难通过法律确立一个可以预知的政府行为模式、第三部门行为模式；政府优先考虑的事项与其发展目标不一致；政府封闭的、不透明的决策体制和信息封锁导致浪费和腐败。为了克服“治理失灵”或“治道危机”，学者们提出了“善治”（有人译为良治）、“有效的治理”、“元治理”（meta-governance）等概念，其中以“善治”最有影响。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的主要特征是三种组织（行政性政府组织、营利性企业组织、非政府非营利组织）或三个部门（公共部门、私人部门、私人公域）对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖伙伴关系，是三种调整方式的最佳运用状态。善治的要素是严明的法度（合法性）、清廉的官员（公信度）、很高的行政效率（有效性）、良好的行政服务（协调性）、公开的信息（透明性）、公众参与（合作性）等。
关于衡量善治的标准或构成善治的基本要素，不同学者有不同的归纳，包括但不限于正当性（legitimacy)、严明的法度即法治（rule of law)、公开的信息即透明性（transparency)、清廉的官员即公信度(accountability)、高的行政效率即有效性（effectiveness)、良好的行政服务即协调性、回应性（responsiveness)、稳定（Stability）、公正(justice)）、公众参与（civic participation/engagement）等，笔者重点介绍如下几种要素：
一、合法性（legitimacy）和法治（rule of law）。这里的合法性即正当性，是指社会秩序和权威被公众自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所认可的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。这里的法治，是指根据法律而不是按照个别人的意志治理国家；法治的核心是强调在民、民主政治、法律权威、法律治理和在法律面前人人平等；法治是一种通过法律来体现、实施和保障的和谐有序的社会秩序，包括人与人的和谐和人与自然的和谐。法律是三种组织和公共管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标不仅是治民，而且是重在治官，是管理经济、社会和环境事务，维持正常的社会生活秩序，保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治与人治相对立，是政治专制的死敌。只有通过建立健全的法治，才能使公共权力的运作达到依法行政与依法自治的合作。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。
二、稳定性（Stability）与公正（justice）。稳定性是指社会或人类生态系统内部各组织、各成员之间关系的和谐或良性循环，意味着社会生活（包括人与人的关系和人与自然的关系）的和平与安全、团结与和睦、稳定与有序、居民的安全以及国家法律和政策的连贯性等。社会或人类生态系统的稳定对于公民的基本人权、民主政治、经济发展和环境保护都具有至关重要的意义。没有一个稳定的社会政治环境和良性循环的自然生态环境，就没有经济的高速发展、民主政治的有效推进和人与自然的和谐共处。对于发展中国家来说，社会或人类生态系统的稳定更具有特别重要的意义。所以，社会或人类生态系统的稳定程度也是衡量善治的重要指标。公正一般指不同种族、性别、阶层、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治、经济、文化和环境权利上的平等；还包括在人类生态系统中的代内公平、代际公平和种际公平。在当代，作为善治要素的公正特别要求有效消除和降低富人与穷人、富国与穷国、发达地区与欠发达地区、城市和农村之间的两极分化，维护妇女、少数群体、穷人等弱势人群的基本权利。社会或人类生态系统只有公正、公平才能稳定。
三、公信度（accountability，又译为公信力、责任性）和有效性（effectiveness）。这里的公信度包括回应性（responsiveness）和廉洁性（cleanness）。公信度是指人们（包括三种组织）应当对其自己的行为负责，特别是政府组织及其工作人员应该对自己的行为负责。在公共管理中，它特指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。公信度意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏公信度。公众，尤其是公职人员和管理机构的公信度越强，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增强个人及机构的公信度。回应性是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。廉洁性主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不，公职人员不以自己的职权寻租。严重的腐败不仅会增加交易成本，增大公共支出，打击投资者的信心；而且会破坏法治，腐蚀社会风气，损害社会的公正，削弱公共权威的合法性。所以，公职人员的廉洁直接关系到治理的状况。有效性是指组织运转和管理活动要讲究效益和效率，要以尽可能小的或尽可能合理的成本，实现最大的收益、最佳的效益和综合的效益。有效性还包括管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活，最大限度地降低管理成本和社会成本等内容。善治应该克服或减少无效的或低效的管理活动。善治程度越高，管理的有效性也就越高。
四、透明性（transparency）与公众参与（civic participation/engagement）。透明性是指政治、经济、社会和环境方面的公共信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府信息、公共信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策措施、行政预算、公共开支以及其他有关的公共信息；每一种社会组织都有义务提供和报告自己所掌握的公共信息。透明性要求上述这些公共信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。这里的参与主要指公众对涉及公共利益和自己利益的政治、经济、社会和环境活动的参与。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治推动政府组织与企业组织、第三部门、公民之间的良好合作，依靠公民自愿的合作和对权威的自觉认同。从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民；没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
治理和善治的特点。治理（governance）机制实际上是行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种机制的综合，它以各种公共的或私人的、个人和机构的合作和协调为特征，即以行政性政府组织、营利性企业组织和非政府非营利组织的合作和协调为特征。包括善治在内的治理的这种新的调整机制，是一种多中心的、自主的、分工合作、互为补充的治理结构；包括善治在内的治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理模式一方面要求多元竞争、权力分化，另一方面又强调多元合作、权力整合，它重视通过构建政治国家与公民社会合作、政府组织与非政府组织合作、营利组织与非营利组织合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会调整机制，弥补政府缺陷和市场缺陷，以达到“和而不同”的“和合”政治哲学境界，实现对人与人的关系和人与自然关系的“善治”。私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。
从理论上说，治理打破了社会科学中长期存在的、笛卡尔的两分法传统研究范式，即政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门、民族国家与国际社会、社会与自然对立，它把有效的治理看作是两者整合或合作过程；它力图发展起一套管理国内和国际公共事务、处理人与人的关系和人与自然关系的新规制和新机制；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；它把治理看作是当代民主的一种新的现实形式等等，所有这些都是对政治学、社会学和法学研究的贡献，具有积极的意义。从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上作出的一次深刻的认识转折与制度突破。
20世纪90年代以来，善治的理论与实践之所以得以产生和发展，其重要原因就是公民社会或市民社会的日益壮大。正是公民社会的成长与壮大，才引起当代社会治道的变革和治理结构的变化。治理水平的高低关系着经济、社会和环境的发展是否强劲、合理、持久。治理水平的改进取决于法治建设与制度创新，取决于政府和民众转向制度治国、建设法治国家的决心和效果。在市场经济中，国家和政府应该是经济行为规则的制定者、实施者和看护者，是经济纠纷的中立裁判者。现代治理就是要在制度层面上创立一个中性的现代国家政府，在经济层面上维持一个公平竞争的自由市场，在社会生活中建设一个合作、协调的私人公域，在人与自然的关系上实现人与自然的和谐共处。促进官民合作为特征的善治，是治理和善治最基本的价值所在。
根据治理理论，在现代市场经济体制国家，行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种方法和机制各有其特点和缺点、各有其适用范围和方式，并且相互依赖、相互补充，最切实有效的调整方法和机制是将这三种方法机制综合运用的综合性调整机制，即治理机制。一般而言，首先应该充分利用市场机制调整人与人的关系和人与自然的关系；在市场机制无效、低效或失灵时，要及时引入国家或政府干预；第三部门和公众参与、社会舆论和道德约束可以结合前两种机制进行，特别是在市场机制和政府机制缺乏、无效或失灵的情况下，第三部门和公众参与更能发挥作用。但是，这种优先次序或安排不是机械的、绝对的，而是灵活的、相对的，治理机制强调这三种方法的有机结合和相互配合。上述三种方法都与环境资源法律调整有关，通过环境资源立法可以将上述方法法定化，即将上述方法提高到法律原则、法律手段、法律制度的高度。但是，当代环境资源法没有局限于上述三种机制中的某一种机制，而是根据治理理论，采用以治理机制为主的综合性调整机制。环境资源法通过其法律制定和法律实施，不仅将行政手段变成依法调整人与人的关系和人与自然关系的行政机制，形成规范有序的行政秩序；将市场手段变成调整人与人的关系和人与自然关系的市场机制，形成规范有序的市场秩序；将非行政、非市场方式变成调整人与人的关系和人与自然关系的第三种机制，形成规范有序的公众参与秩序。而且将这三种机制有机结合成调整人与人的关系和人与自然关系的综合调整机制，形成规范有序的人与人和谐相处和人与自然和谐相处的社会、经济、生态秩序。环境资源法治建设的实践证明，那种将行政调整机制、市场调整机制和第三种调整机制以及其他机制相割裂、相对立的观点，是不符合实际情况和实际需要的；科学而有效的机制是通过法律选择、组合、优化和有效实施上述各种方法的综合机制。（作者为武汉大学法学院教授、博导，中国法学会环境资源法学研究会会长；本文系作者主持的2010年度国家社会科学基金重点项目“加快推进生态文明建设的法律问题研究”的研究成果之一，项目批准号：10A2D008）
注释
［关键词］合作治理；三维模式；决策机制
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）14-0136-02
在实践中,我国传统的政府管理模式不断遭遇绩效困局。随着俞可平、张康之教授引进与宣扬治理善治理念、合作治理模式,以“公民本体”为基础的治理与合作治理日益成为中国社会备受关注的社会治理模式。合作治理模式归根结底是人类在国家―市场―公民社会三维关系的组合,寻求不同以往的、更为有效的实现公共利益道路的努力。作为一种价值追求与制度设计,必然也会有其自身的逻辑困境与实践障碍。
1 三维合作治理的理论设计
（1）以多元化组织为“治理主体”。正如罗德•罗茨在《理解治理》中所指出的,治理就是管理网络。治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构,而延伸至社区、志愿部门和私人部门,这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域。过去,公共责任属于政府专有,而现在它为政府与其他许多非政府组织所共享“在某种意义上,‘公共行政问题’已经跳出了公共机构的边界,现在,一种宽泛的第三部门正密切地进入公共事务的执行和管理中。”第三部门“可以包括准政府机构、公共企业、社会企业、志愿性的非营利组织等”。
（2）以公共领域利益为“价值追求”。一般来说,基于价值认同的共识基础是合作得以延续的最深厚根基。公共利益至上是合作治理追求的核心价值和思想精髓。寻求实现和增进公共利益、谋求公众福祉始终是人类社会的治理之道。公共利益是包含社会全体成员的共同利益。公共利益是合作治理的起点,也是合作治理的底线。没有公共利益,谈不上合作的可能,而人类合作的目的也是为了增进公共利益。治理理论对传统行政模式中的“价值中立”进行了批判,认为最重要的行政价值是社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感。
（3）以复合化手段为“技术支撑”。社会治理的手段是复合的,既有政府通过行政或者市场手段提供公共产品和公共服务,也有市场化组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务,提倡新治理、软治理、整合性公共治理、网络治理、多中心治理,等等。20世纪90年代以来,从统治向治理的转变是当代社会治理方式的深刻变迁。而要实现治理的价值追求,需要复合化的治理手段作为技术支撑。
2 三维合作治理的危机解读
Bob Jessop将治理理论的内在困境概括为四种两难选择：一是合作与竞争的矛盾,二是开放与封闭的矛盾,三是治理性与灵活性的矛盾,四是责任与效率的矛盾。中国语境的三维合作治理不仅包含以上内容,还有独特的障碍性因素。
（1）“国家―市场―公民社会”三维合作治理的理念保障危机。合作治理的出发点和落脚点就在于政府过程中保持公共性价值取向。多年以来,我们一直在延续使用阶级性的话语――“人民”。学术界提出的合作治理理念植根的是“以公民为本”或“公民本位”的社会。合作治理的第一着眼点应当是公共利益,这与我们国家传统计划体制下首要考虑的国家整体利益正好构成一对矛盾。
（2）“国家―市场―公民社会”三维合作治理的能力缺失危机。合作治理建构了一个政府―市场―第三部门的三维立体架构的公共事务治理模式,这种模式的成功实施必须以有效的政府、发达的市场和强大的第三部门为基础,否则,合作治理只能是空中楼阁。建构有效的政府是提高合作治理能力的关键,目前获取资源的能力与行动能力不协调,获取资源的能力与行动能力之间发展不平衡,政府能力在结构与功能上均存在不足。完善的市场体系是提高合作治理能力的基础,我们国家的市场体系构建还处于初期,存在市场主体不强、制度体系不全、运行秩序混乱的问题。第三部门是提高合作治理能力的保障,我国公民社会发展不成熟、公民文化发展滞后、公民自组织缺乏、公民能力低下等因素,造成我国以村民自治和居民自治为基本内容的基层社会治理模式虽有西方公民治理之形式,却缺乏公民治理的内容与精神。
（3）“国家―市场―公民社会”三维合作治理的运行秩序危机。合作治理运行是以反思的理性为基础。然而,合作治理强调了自组织的优越性,却回避了反思的理性，同样也存在的短视、不确定性、私益至上等缺陷。因为“公私关系的安排既有让私方利用国家资源牟求私利的危险,也有政府出于国家的或执政党的利益把手伸到市场经济和民间社会中的危险”。即使合作治理参与各方认识到存在相互之间的共同利益,认识到合作可能带来的好处,也不一定就意味着合作是自发的和顺利的。
3 “国家―市场―公民社会”三维合作治理的机制构建
（1）建立三维合作治理的决策机制。合作治理从本质上是通过政策来进行治理的,从政策科学的角度其实合作治理模式就是政策网络治理,本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种治理形式或者治理结构,其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动,培养出共同的价值观,形成一套解决问题的方式。公共政策是合作决策的产物，政策过程是政治过程,合作决策也是一门政治艺术。
（2）建立三维合作治理的参与机制。要建立一套相应的制度通过扩大参与规模、疏通参与渠道、创新参与方式、增强参与效果、保障参与权利等措施不断推动政府之外的治理主体积极参与公共事务的治理。如在参与方式上,政府之外的市场、第三部门等治理主体可通过投票、、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议等方式与政府部门或其他主体合作。
（3）建立三维合作治理的激励机制。要针对不同的治理主体性质采用不同的激励措施。对政府而言,要推行企业家政府的激励机制,尝试把公共治理绩效与其收益挂钩,让节省的财政资金由政府自主支配并实行富有弹性的绩效工资制,对绩效良好的机构和个人进行奖励以激励其进一步节省成本、提高公共治理水平。对市场主体而言,要明晰公共治理中的私人产权,积极探索公共治理形式,走民建、民有和民享的治理之路,充分发挥民营资本的治理作用,以提高效率,增强活力。对参与某些具有高成本、非营利性等特点的公共事务,政府可对企业等治理主体给予补贴或税收等其他优惠政策。对第三部门,要加大舆论和媒体宣传力度,通过精神表彰以鼓励和肯定其致力于公共事务治理的努力和品质。
（4）建立三维合作治理的约束机制。政府要按照法治的要求对其他治理主体进行严格而合理的监督,保证公共治理实现公共利益最大化,而私营企业、第三部门也要对政府治理的绩效进行监督,提供建议、形成压力以促进其更好地治理公共事务。只有这样,政府、市场和第三部门才能积极参与公共事务的治理,发挥出各自的比较优势,形成合理的公共治理体系,实现系统性的最优治理效果。
［关键词］ 家族企业； 外部治理； 问题； 优化
［中图分类号］ F717.3 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2006）11－0044-04
无论在发达国家还是发展中国家，家族企业都是最普遍的企业形式。据有关统计，中国私营企业中90%以上是家族企业，绝大部分实行家族制管理。家族企业已成为中国经济的一个重要组成部分，对其进行有效治理也日益成为企业界和学术界关注的一个热点问题。
中国传统的家族企业大部分是以业主制和合伙制为实际组织形式的治理结构，由于受“控制权至上”治理逻辑的影响，因此长期以来在中国家族企业治理问题的讨论中，往往将研究与实施的重心偏向于企业内部治理机制的构建。然而，在现阶段中国经济转轨时期，由传统的“家族作坊式”管理向建立现代公司制度转变，已成为中国家族企业发展的一个必然趋势。面对日趋复杂多变的外部市场环境，相对于内部治理机制的构建，外部治理机制的缺失已成为制约中国家族企业发展的一个“瓶预”。因此，要实现家族企业的有效治理，必须结合中国家族企业外部治理实践，分析中国家族企业外部治理机制存在的问题并对其进行优化。
一、家族企业外部治理机制的内涵
“治理”(governance)一词本源于法律用语，从法学和经济学的角度看，企业治理应存在两类机制：一类是内部治理结构，另一类是外部治理机制，两者共同构成企业的治理机制，在总体是互补关系，但在逻辑层次上是不一样的。外部治理处于主动地位，它是企业治理的首要条件和基本机制，内部治理则以外部治理为基础，它是外部治理的内生性制度安排，两者相辅相成，缺一不可。
按照Rediker和Seth（1995）的观点，企业外部治理的内容主要包括：收购与重组的威胁、产品市场的竞争和管理者市场的竞争等内容，它们是构成企业外部约束机制的主要部分。目前国内一些学者也将具有制度环境约束的法律制度和执法状况、具有行业规则约束的监管和具有文化环境约束的社会伦理道德准则等看作是企业的外部治理机制。在中国家族企业中，企业作为一个法人实体，现有家族成员股东、潜在股东以及债权人与企业之间的关系，分别体现在股票市场和借贷市场上；经营者、雇员和顾客与公司之间的关系则分别体现在经理人市场、劳动力市场和产品市场上。由此可以看出，家族企业治理中所有利害相关者的来源都是与不同的市场环境相关联的，因而市场环境的健全与否将直接影响企业治理的效率。同时，政府也利用其掌握的经济计划、产业政策以及财政金融等手段直接或间接干预家族企业的战略选择。因此，完善的市场体系和优胜劣汰的竞争机制外加健全的法律法规体系构成了比较完整的家族企业外部治理系统。
根据以上分析，笔者把家族企业外部治理机制定义为：来自企业外部主体(如政府、中介机构等)和市场的监督约束机制，尤其是指产品市场、资本市场和劳动市场等市场机制对企业利益相关者的权力和利益的作用和影响，例如兼并、收购和接管等市场机制(被称为公司治理市场、控制权市场等)对高级管理人员控制权的作用，也就是家族企业的出资者(家族成员)通过市场体系对经营者进行控制，以维护所有者权益的治理机制。
二、中国家族企业外部治理机制存在的主要问题
从中国家族企业目前的外部发展环境来看，外部治理机制还没有真正有效发挥作用。产品市场、资本市场和经理人市场都还没有发育健全，政府行为及法律法规在某种程度上缺失，这些都制约了中国家族企业治理机制的构建与完善。
1. 产品市场竞争机制不健全。在过去的计划经济体制下和经济体制改革的初期，中国的产品市场基本上不存在任何的竞争，导致中国大部分的家族企业没有市场竞争意识，失去了提高产品(或服务)质量从而提高企业竞争力的动力和压力。随着改革开放和计划经济逐渐向市场经济过渡，原本被企业忽视的产品市场竞争成为企业发展的关键。但由于没有任何经验，加上经济体制的转变不是一朝一夕能够完成的，所以目前中国的产品市场竞争机制仍然很不健全。（1）由于体制的原因，仍然存在很多垄断行业，这些垄断行业对家族企业来说，由于没有国家政策的扶持，根本无法涉足；（2）地方保护主义的猖獗，使得国内产品市场竞争极端混乱和不合理，严重阻碍了竞争机制的形成，阻碍了家族企业的向外扩张；（3）大量的投机商利用法律不健全或政策的漏洞制售假冒伪劣产品，对中国家族企业的产品市场也形成了很大的冲击。
2. 资本市场不发达。企业要成长，就必须不断扩大规模，开拓新的市场，这需要强大的资金实力做后盾。而就单一的家族来讲，资金的积累与借债能力是有限的，况且单个家族的分家往往是兄弟平分财产，这种“细胞分裂式”的分家代代相传，整个家族企业越分越细，资金积累就难上加难，这与依靠募集社会资本组建的公众公司相比，其资金实力明显较弱。并且，从目前的实际情况来看，中国的家族企业所处的资本市场环境是比较恶劣的。（1）由于社会信用机制的不完善，长时期的公有制经济使得中国庞大的国有银行系统贷款往往很少能够针对刚刚起步发展的私营企业，家族企业再发展融资非常困难。（2）中国的资本市场由于时间较短，发育还不够成熟，机构投资者的规模较小，并且在中国的股份制企业上市方面针对家族企业也有一种久已存在的歧视倾向，这就使得上市融资、争取社会闲置资本的途径对于家族企业来说也很难实现。
3. 经理人市场不完善。靠艰苦创业荣登企业重要职位的家族成员虽能为家族利益忘我工作，团结和谐，但因其能力与知识的限制，他们仅凭创业期积累的有限管理经验在管理信息化与知识化的挑战下显得勉为其难。即使有的家族企业已经意识到了这一点，但因种种原因往往在引进职业经理人时望而却步或在遭受经理人背叛后又重新启用家族成员。整体来看，家族企业无法进行社会融智的主要原因是：（1）截至目前中国还没有形成一个成熟的职业经理人市场，没有形成一套完善有效的针对职业经理人阶层的评测和选择机制，这种外在市场的不完善和不成熟无疑增加了家族企业在进行社会融智过程中的选择成本。（2）社会信任的缺失和普遍存在于中国职业经理阶层的道德风险和信任危机问题是中国家族企业同社会人力资本难以顺利结合的另一重要障碍。（3）家族企业因其一贯的家族式管理模式而无法迅速形成针对职业经理人的有效的监督机制和激励机制，成为制约职业经理人顺利进入家族企业从事管理，特别是从事高层管理的根本障碍。
4. 企业外部法律法规机制的缺失。在中国家族企业中，往往是家族成员占有绝大部分的股份，形成一种以家族为大股东，众多小股东并存的局面。在企业的重大决策中，小股东的意志无法得到有效的体现，小股东对家族企业主的内部约束机制出现日益被架空、甚至完全虚化的趋向，这其中一个重要的原因就在于中国相关外部治理法律法规制度的缺失。目前在中国，家族企业的小股东之所以放弃监督权，根本的原因就在于中国的法律法规没有为小股东参与约束家族企业主等大股东提供强有力的法律支援，无论是在实体法，还是在程序法上都没有对小股东在股东大会上不受支配股东压制的表决权予以强化和保证。因此，企业外部治理相关法律法规制度的缺失阻碍了股东，特别是缺乏话语权的小股东对家族企业内部约束机制作用的有效发挥。
除此之外，中国证券市场的监管不力和社会信用体系建设的滞后等诸多外部治理机制的不足，都从不同的方面显示，外部治理机制构建的滞后已成为中国目前家族企业治理结构中诸多矛盾问题的症结所在。要避免“头疼医头，脚疼医脚”的企业治理思路，就必须加强对企业外部治理机制的建设，以外部治理机制的优化来摆脱中国家族企业治理面临的困境。
三、中国家族企业外部治理机制的优化
长久以来，外部监控不力、内部人控制一直困扰着中国家族企业的有效治理，因此，完善中国家族企业内外治理机制刻不容缓。中国家族企业外部治理机制带有明显的计划经济烙印，有其固有的制度性缺陷。要克服这些缺陷，就必须实现外部治理机制创新，必须完善资本市场、产权交易市场、产品市场和职业经理人市场，增强法律对企业经营的监督力度，增强企业运作的市场透明度，通过外部治理机制的优化来推进中国家族企业的发展。
1. 资本市场治理机制的优化。（1）建立完善的资本金市场。完善的资本金市场有利于家族企业实现规模经济，解决自有资金的颈瓶限制，节约家族企业的融资成本。尤其是在现阶段全球一体化这一大趋势的影响下，家族企业急需大额资金进行资本运作，从而提高企业的竞争实力和抵御风险的能力。所以，通过各种手段利用社会闲置资本是家族企业发展的必然趋势。而资本金市场对风险与报酬的态度是明确和一致的，这为家族企业的进一步发展减少了阻力。（2）建立完善的公司接管市场。完善的公司接管市场使得家族成员的机会主义行为减少，迫使他们也必须融入家族企业的发展全过程，而不仅仅是分享经理的劳动成果。家族企业的一个基本特征就是企业不只是一个赢利组织，更是家族的一个延伸，是家族的另一个活动场所。完善的公司接管市场弥补了中国针对低效家族企业解决方案上的不足，当存在对低效家族企业的这种解决方案时，家族企业业主在运作企业时就会更加注重企业的绩效，防止了家族企业治理中委托人的机会主义行为的产生，至少可以大大降低机会主义行为产生的概率。（3）转变资本市场的监管方式。中国资本市场目前存在的严重问题是政府监管与市场机制严重错位。该由政府严管的，如保证信息真实、交易公平等政府却没有管好；而应由市场机制发挥作用的事项，如企业发行债券等则管得过死。因此，政府必须转变监管方式，在市场机制能够发挥作用的地方，如发行债券、企业并购等则着重于规则的制定，而不介入具体行为。
2. 经理人市场治理机制的优化。经理市场是一个特殊的市场，是现代企业制度下对经理以及公司其他高层管理人员的经营行为最强的约束市场，是降低家族企业的成本和控制风险的主要手段。优化经理人市场竞争机制的关键是要通过体制改革和价格机制的作用，使职业经理人逐步市场化、职业化。（1）引进职业经理人体制。家族企业要坚决引入职业经理人体制，在心理上降低对职业经理人的信用恐慌。职业经理人和资本不是简单的雇佣关系，两者之间是相辅相存的，都是利益相关者，要采取各种措施淡化这种雇佣关系，运用股权激励等方式，鼓励职业经理人成为企业的所有者，以企业所有者的心态来经营企业，同时建立完善的约束机制约束职业经理人的经营行为。（2）建立职业经理人资质测试和认证体系。在职业经理人进入市场前，职业经理市场的中介机构会对职业经理人的从业资格进行审查，看其是否具备担当相应的企业管理工作的条件。在验证企业经营管理人才所具有的各种学历学位证书和职业资格证书之后，职业经理人市场通过职业技能鉴定中心还要对入场的企业经营管理人才进行职业标准测试。这样既可以确保入场的职业经理人的综合素质达到企业要求，也可以突出职业经理人市场的自身特色。（3）完善经理人市场的竞争机制。在市场竞争机制的作用下，家族企业主为获得满意的职业经理人，必须不断改善用人机制，创造一种能吸引、留住职业经理的条件。在市场竞争机制的作用下，职业经理人市场服务机构也应处于竞争之中。他们以其优质的服务、适宜的服务费用等去竞争服务对象，树立社会信誉，提高知名度，从而给职业经理人市场带来活力，使职业经理人市场服务机构更健全，服务更周到，管理更完善。
3. 外部法律法规治理机制的优化。法律法规既是一种事前的规范和约束机制，也是一种事后的治理方式，其强制性决定了有关完善的法律法规，可以更好地促进家族企业的发展。（1）建立相关制度，加强政府扶持力度。长期以来，家族企业由于出资主体私有的原因，难以得到政府的青睐。随着政府由行政功能向服务功能的转化，政府应完善家族企业的外部环境支持体系，明确私有财产合法化制度，明确企业所有者家族的投资主体地位，规范政府与企业的关系，在经济政策、资源配置和市场地位等方面给予扶持，为家族企业的发展扫清障碍。同时对家族企业的发展要适当引导，并对其进行有效的监督。（2）建立和完善使企业正常运行的法律法规，并加大执法的力度。有效的家族企业治理机制既取决于家族企业主的个人素质和内部治理规则的有效，在相当程度上又取决于社会法制环境。中国家族企业治理单靠企业利益各方的自由契约不能保障其公平性，还必须靠外在的法律保障。如新《公司法》、《证券法》，其他如中国上市公司治理的基本原则和标准、股东派生诉讼制度等等。可以说，整个市场经济的法律法规和规则无不与企业治理相关。同时，要对相关的违法行为及违法分子给予严惩。（3）制定和完善有关诚信的法律法规，营造诚信的法制环境。具体说来，中国可以建立类似美国公平信用报告法这样的专门法律来推动个人信用制度的建立；完善家族企业的财务制度和信息披露制度，建立完整的家族企业诚信体系；建立商业机密保护制度、职业经理人市场制度和职业操守制度及行为规范，为各类职业经理人和企业的守信提供社会基础。
4. 发挥中介机构和自律组织的外部约束作用。（1）加强中介机构对中国家族企业的监管力度，增强透明性。要加强各种中介机构(会计师事务所、审计师事务所、律师事务所和新闻媒体等)对中国家族企业信息披露的监督作用，强化信息披露制度，规定信息披露的范围、形式、内容和频率，增强家族企业的透明度，防止家族企业主内部操作，为中国家族企业的健康发展营造一个相对透明和公平的外部经营环境。（2）大力发展各种作为非政府组织的私营企业行业自律组织。由于中国家族企业90%是私营企业，各种私营企业行业自律组织在产品竞争市场、资本运作市场和职业经理人市场上都形成了相对科学和统一的自律性行规，这些行规对中国家族企业外部治理的规范性存在极强的约束作用。同时，通过完善行业组织内的市场准入制度和市场竞争机制，客观上也促进了中国家族企业外部治理机制的优化和完善。
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Optimizing of External Governance Mechanism of Family Enterprise
LIU Ju-qin, RONG Hai-jun
（Business School Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）
[关键词]教育改革;《教育规划纲要》;教育公共治理
[中图分类号]G521
[文献标识码]A
[文章编号]1002-4808(2010)12-0019-04
当今,国际教育改革的一个重要方向是以治理理论为指导,力求突破传统的教育行政体制,建立教育公共治理机制。我国于2010年7月29日正式的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)中也首次提到了“教育公共治理”这一概念,这标志着我国教育改革和发展的新趋势,具有里程碑意义。在此背景下,笔者对教育公共治理的内涵及我国教育公共治理路径进行了探索,以期能够为我国教育改革和发展提供借鉴。
一、教育公共治理的意蕴
长期以来,教育作为政府特别是地方政府的一项主要公共事务,一直被认为是应由政府提供并生产的。20世纪70年代,由于国际原油价格的大幅振荡,经济合作与发展组织(0ECD)许多成员国的经济状况出现了滑坡,引起了世界范围的经济和财政危机。曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久并被誉为是行之有效的传统公共行政,遭受到经济“滞胀”的严峻挑战,各派经济学家激烈争论,试图为政治家们找到一条摆脱“滞胀”的经济良方。于是,反对政府干预的新自由主义思潮在美国悄然兴起。按照新自由主义观点,在科层制的“官僚管理模式”下,公共教育服务垄断性提供、效率低下、教育质量问题以及个体教育自由权利的保障问题成为福利国家的瘤疾,已经难以满足现代社会人们个性化、柔性化、知识化、智能化和越来越高质量要求的公共服务需求,只有通过引入市场竞争机制,才能向公众提供自由的市场选择和优质的教育服务。这为教育市场化改革奠定了理论基础。1979年,信奉新自由主义观点的撒切尔夫人,坚持“小政府大市场的强调市场服务的执政思想”,率先领导并实行了英国历史上规模最大的私有化运动。1981年美国总统里根掀起了“里根革命”,提出了“重塑政府”的口号,试图把联邦政府对经济、教育的干预降到最低限度。在这种理论指导下,世界范围内掀起了将市场竞争机制引入教育领域的改革热潮,通过教育凭单、择校运动、教育私营化等促进教育资源的优化配置。教育私营化就是在强化国家对教育内容等领域控制的同时,把市场机制引入教育领域。这一方面是要实现教育权力的转移(或称为“放权”),即将教育的具体管理、运营权限进一步下放给学校,以使学校类似于市场竞争中的独立企业一样,拥有可以进行创造性活动的充分的自和独立性;另一方面是允许自由择校,即建立家长自由选校制度,扩大家长替子女自由选择学校的权利与机会,使家长、学生如同市场上的顾客、消费者一样,成为教育的消费者,而不再仅仅是受教育者。
教育市场主导引发了教育的公共性危机。从20世纪90年代开始,西方学者开始寻求既能创造市场竞争又能维护教育公共性的治理路径。“公民社会”开始进入教育管理的实践。公民社会举办教育有利于打破政府垄断教育的局面,也有利于避免市场提供教育时的趋利性。“公民社会”的这种独特作用,被西方学者形象地称为公共教育治理的“第三条道路”。“第三条道路”试图在国家与市场、个人与政府、竞争与合作、权利与义务、公平与效率、人类与自然之间寻求新的平衡点,以建立一个既充满活力又符合国家利益的新的教育管理秩序。在此思想指导下,英国推行了“教育行动区”计划,美国颁布了特许学校法律。但公民社会作为教育供给与生产的领域,存在资金不足的问题,而资金不足会导致商业利益占控制地位,从而使政府、市场和公民社会三者之间的伙伴关系失衡,损害公共精神与公共价值。可见,教育公共治理的模式在政府、市场与公民社会三者之间经过利益博弈,呈现出这样一种趋势:政府管制进一步加强,市场和公民社会的力量也会进一步增强,模式会更为多样化。
从教育治理的演化和发展趋势中我们不难看出,教育公共治理是一个经过动态发展所形成的概念。教育政府垄断供给和生产导致教育低效、低质、专制危机,从而将市场推到教育治理的前台;市场的竞争性、趋利性导致教育公共性的丧失,呼唤公民社会的出现。事实上,作为教育的主体,政府、市场和公民社会应是共生共荣的关系,市场催生效率,政府兼顾公平,公民社会可以看作是二者平衡的杠杆。政府只有通过机制设计和制度安排协调三者的关系,才能保证教育公共治理健康发展。因此,教育公共治理的意蕴可概括为:政府通过机制设计和制度安排来保障政府、市场、公民社会共同参与教育公共事务管理,并承担相应责任,在充分调动利益相关人积极性的基础上,达成公共利益实现最大化的过程。教育公共治理的特征主要表现在以下五方面。
第一,教育公共治理是教育行政发展的历史必然。教育虽然具有公共产品的性质,但就教育投入来说,它是一种公共池塘资源,资源的有限性决定了政府包办的时效性。因此,伴随着人们对教育需求的不断扩大,特别是在面临较大规模的经济危机时,政府必然将教育的生产让位于市场,市场的趋利性导致教育的公共性危机,使公民社会加入到教育主体的行列。所以,今天的教育公共治理是历史进步的结果。
第二,教育公共治理也是政府使然的结果。政府通过制度安排赋予市场和公民社会生产教育的合法地位,为教育生产的健康发展保驾护航。因此,教育公共治理可以看作是政府的政策工具。
第三,教育公共治理的关键是教育供给与教育生产的分离。教育作为一项公益性的公共事业,政府负有义不容辞的责任,但要满足公民多元化的教育需求,还需要教育的自主,1生生产。只有将教育的供给与教育的生产相分离,充分发挥学校生产教育的自主性和创造性,才能满足公民多元选择的需要。同时,将教育的供给与生产相分离,让学校在自主的竞争中求得生存和发展,也是教育按市场机制运行所必需的。
第四,教育公共治理的健康发展必须有人性化的机制作为激励。教育公共治理主体的多元化意味着利益主体需求的多样性。这种多样性的需求表现为:家长希望子女能够受到良好的学校教育;学校管理者和教师希望学校持续繁荣,以保障其收益和地位的不断提高;政府官员希望有出色的管理业绩而得到升迁;等等。而这些正是人性化机制设计的
基础。只有建立在能够满足^、性化需要基础上的机制设计,才能充分调动人们的积极性、发挥人们的潜能,才能真正保证教育公共治理的健康运行,才能实现教育公益性的最大化,
第五,教育公共治理的实现必须有科学的绩效评价作为保障。绩效评价结果是利益分配的依据。如何打破目前教育管办评一体的局面,造就一支强大的教育绩效评价队伍,是我国教育公共治理在今后发展中面临的―项重要任务。
二、我国教育公共治理的路径
西方发达国家教育治理经历了从政府垄断、市场选择、社会参与到合作共治的发展历程。顺应世界发展的潮流,我国作为经济转制国家之一同样作出了积极的回应,从20世纪90年代民办教育的兴起到近年来倡导并实施的教育均衡化运动,我国政府正在开辟一条适应我国教育发展特点的教育公共治理之路。归纳起来,我国教育公共治理路径主要包括如下几个方面。
(一)政府主导,多元参与
教育公共治理就其本质来说,就是一种政府工具。当前,我国教育公共治理研究存在一个典型的简单嫁接式的理论误区,即企图将治理同我国教育发展和结构转型相互链接,解决我国的教育问题。事实上,由于我国政治、经济、文化等方面与西方国家不同,教育公共治理与全球教育治理存在诸多差异。我国对政府工具的选择主要体现在以下几方面。第一,在改革开放以前和改革开放初期,政府管理以计划经济为主体,对教育公共事务进行全面而微观的直接干预。政府常用的管理手段是经济手段、法律手段、行政手段与宣传教育手段。这些手段比较简单、直接,行政成本比较高,基本上属于传统的管理工具范畴。第二,经过30多年的改革开放,我国市场经济发展的水平已经大大提高,国家综合实力显著增强,教育事业也有了很大发展,人们的思想状况已经逐步适应了社会主义市场经济和现代社会发展的要求。但与西方发达国家相比,由于受计划经济体制下传统的思维定势的影响,我国行政官僚化和教育行政化的局面依然存在。我国政府乐于参与公共事务的微观管理,公民对政府仍存在依赖心理,参与公共事务的意识淡薄。
教育公共治理的显著特征之一是强调多元参与。因此,我国教育公共治理的实现必须首先发挥政府的主导作用,通过政府的机制设计和制度安排,清政府、学校、社会和家庭参与教育公共治理的角色,并赋予其相应的地位与权利,才能逐步引导我国教育公共治理走向健康发展的轨道。对此,我国政府已经迈出了坚实的一步。《教育规划纲要》第15章第45条指出:“以转变政府职能和简政放权为重点,深化教育管理体制改革,提高公共教育服务水平。明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。中央政府统一领导和管理国家教育事业,制定发展规划、方针政策和基本标准,优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验,统筹区域协调发展。地方政府负责落实国家方针政策,开展教育改革试验,根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。”∞这一指导思想确定了我国政府在今后教育发展战略中的主导地位,明确了我国政府在今后教育公共治理具体事务中的责任边界,这不仅有利于我国教育公益性的更好实现,也有利于政府职能的更好发挥。同时,《教育规划纲要》第14章第42条指出:“坚持教育公益性原则,健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制,形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。调动全社会参与的积极性,进一步激发教育活力,满足人民群众多层次、多样化的教育需求。”为我国教育公共治理的多元参与提供了合法化基础。
(二)政校分离,自主办学
政府集教育的管办评于一体是我国教育体制的传统,政府既是提供教育的主体,也是生产教育的主体,而学校则是政府的附庸,对政府负责。社会主义市场经济的发展和完善对传统僵化的教育体制带来强烈冲击。随着我国民办教育的兴起,多元化办学的格局逐步形成,人们开始从公共管理学、经济学等多个角度审视教育管理问题,于是教育经济与管理学科便应运而生。经济学家在区分公共服务的“提供”和“生产”问题时指出:
“提供是指征税和支出的决策,决定适当类型的服务及其供给水平,并安排生产和监督生产。生产是指把投入转换成产出。作为供应一项公共服务之政治单位的组织不必一定生产该项服务。”[句公共服务提供与生产相分离的思想为教育公共治理提供了可靠的理论基础。教育应由政府提供,政府的主要作用表现在教育制度的供给和资金的投入上;而学校是教育生产的主体,直接对政府、家庭和社会负责。学校办学的自主性增强了,不同学校的比较优势和特色才能真正显现出来,社会和家庭选择的机会才能不断扩大,学校教职工的潜力和动力才能不断得到发挥,学校办学的质量和水平也才能得到真正的提高。因此,((教育规划纲要》第15章第47条规定:“各级政府要改变直接管理学校的单一方式,综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施,减少不必要的行政干预。”当然,我国要真正实现政校分离、自主办学将是一个渐进的过程。
(三)机制设计,激励相容
教育公共治理说到底是人的问题。在传统的理性思维中,政府以社会福利最大化为己任,是公共利益的代言人和促进者,社会要求政府强力保障公共产品的生产,并允许公民消费它们。但现实生活中,政府生产和供给公共产品所产生的低效、浪费,甚至是寻租腐败等现象。打破了人们对政府生产和供给公共产品的神话。公共选择理论认为,“理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的成理性的利益而采取行动”。因此,人性化的机制设计是教育公共治理机制有效运行的关键。
在教育公共治理中,政府、公民社会和学校间的委托―关系存在信息不对称、分散化决策和不完全契约等问题。如何设计教育公共治理机制,才能避免这些问题的产生?2007年诺贝尔经济学奖得主李奥・赫维茨(L.Hurwiez)、埃里克・马斯金(E.Maskin)和罗杰・迈尔森(R.Myerson)提出了机制,设计理论。机制设计涉及以下两个方面的问题:第一,信息成本问题,即所制订的机制是否只需要较少的信息运行成本,较少的关于消费者、生产者及其他经济参与者的信息;第二,机制的激励问题,即在所制订的机制下,每个参与者即使追求个人目标,其客观效果是否也能正好达到设计者所需要实现的目标。20世纪70年代,赫维茨在《沦信息分散化的体系》中提出了“激励相容”概念,即每个参与者在追求个人目标的同时,也正好能达到设计者所要实现的目标,成功地将参与者的激励问题纳入到了机制设计中,确立了机制设计理论的基本框架。继赫维茨之后,吉巴德(A.Gibbard)又提出了显示原理。所谓显示原理,是指任何一种资源配
置的规则,如果能够被某个机制所达到,那也一定存在一个直接机制可以实现这一资源配置的规则,并且在这一直接机制中,每个理性参与人都会真实地报告自己的信息。这里所谓的“直接”,是指参与人向外界发送的信息,不是别的,而就是其自身的类型。显示原理没有涉及到多个均衡的问题,因此马斯金提出了实施理论。实施理论解决了机制设计理论中的一个难题――即使人们找到的一个机制可以帮助实现既定的社会目标,但在这个机制下可能产生多个结果,人们的社会目标只是多种可能结果中的一个,而且并不能保证这个机制一定能帮助人们实现目标。“马斯金定理”认为,在一定条件下,人们可以找到实现社会目标的机制,而且该机制的结果一定和社会目标是一致的。
机制设计理论适合于教育公共治理的机制设计。例如,家长与学校的关系就是一种委托―的关系,家长和学校之间存在信息不对称和不完全契约等问题,学校可以通过确保升学率的方式来获取家长的信任,这样也有助于激发学校工作的积极性。
(四)绩效评价,管教评分离
教育公共治理的成效为何要靠绩效评价来检验?这是由于长期以来我国政府集管办评于一身,政府既供给教育、生产教育,又评价教育,难以保证教育评价的客观、公平与公正。因此,《教育规划纲要》明确提出要“促进管办评分离”。管办评分离的关键是建立独立的中立性评价机构。《教育规划纲要》第15章第47条指出:“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”可见,完善和规范教育中介组织的行为,特别是发挥其在教育公共治理绩效评价中的作用,是确保我国今后教育公共治理绩效评价工作健康发展的正确方向。
[本文系国家自然科学基金2008年度面上项目“服务产品的顾客社会规范属性研究”
(项目编号:70772096)研究成果]
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彼此负反馈增强系统制约社会治安综合治理协力的形成发展
社会治安综合治理工作出现互不相干、各自为战，无法形成综治协力的重要原因是现行社会治安综合治理工作系统中存在的彼此负反馈增强系统制约了综治协力的形成和发展。
（一）公安机关内部打防工作关系不利于形成综治协力
目前我国公安机关内部打防工作关系缺乏制度化的稳定协同机制，以系统动力学视角审视，可以“公安机关打防关系系统循环图1”表示①。图中“案件查处工作”代表公安机关内部属于“打”的工作，“管理预防工作”代表公安机关内部属于“防”的工作。从图中可以看出，在化解社会矛盾、综合治理社会治安的工作中，公安机关内部“案件查处工作”与“管理预防工作”之间构成彼此负反馈增强系统。受其系统运行特征所决定，在领导没有施加特别干预的情况下，“案件查处工作”与“管理预防工作”之间系统自然运行的结果是此涨彼消、彼消此长、归责在外、推诿指责。“案件查处工作”越增长，“管理预防工作”越消减，并反过来推动“案件查处工作”进一步增长。一方的增长会带来另一方的消减并进而加重己方负担，随着系统的日益运行，双方都趋向失灵、崩溃，同时在系统趋向失灵、崩溃的进程中，双方在压力之下必然互相推诿指责。显然，这是不利于公安机关内部综治协力形成发展的工作系统，必须依赖上级领导不断输入有力的干预指令才能暂时避免、缓解系统此涨彼消、彼消此长、归责在外、推诿指责的现象。
（二）公安机关和政府其他职能部门之间的打防关系、防防关系不利于形成综治协力
同样，在“公安机关打、防的工作”与“其他职能部门防的工作”之间也不利于形成综治协力的彼此负反馈增强系统(见“公安机关与其他职能部门打防、防防关系系统循环图1”)。由于社会矛盾激化而发生的案件大多直接属于公安机关职能管辖范围，案件发生后，领导和社会各界一般会首先对公安机关提出要求和批评，因此，在这一彼此负反馈增强系统中，公安机关迫于职能压力必须首先启动工作。而在彼此负反馈增强系统中，如果上级领导没有施加特别干预，公安机关首先启动增强工作的结果必然是其自身工作压力越来越大、机构日趋膨胀、警察不断增员、警察职业倦怠日益明显的恶性循环。社会各界不断指责公安机关没有维护好社会治安，而公安机关则不断指责其他职能部门没有在职能范围内化解社会矛盾。
（三）社会治安综合治理工作系统各组成部分间存在的彼此负反馈增强系统不利于形成综治协力
不但公安机关内部、公安机关与政府其他职能部门之间的彼此负反馈增强系统不利于形成综治协力，社会治安综合治理工作系统各组成部分之间所有存在的彼此负反馈增强系统都不利于综治协力的形成。“社会治安综合治理工作系统循环图1”可以描述社会治安综合治理工作系统所有组成部分之间的彼此负反馈增强系统及其对综治协力形成发展的制约作用。对于任何社会治安综合治理工作系统组成部分“综治工作单位A”和“综治工作单位B”，如果它们之间缺乏制度化的稳定协同机制，它们之间就构成彼此负反馈增强系统。正是彼此负反馈增强系统所具有的此涨彼消、归责在外、推诿指责特征制约了我国社会治安综合治理工作系统综治协力的形成和发展。虽然通过上级领导输入特别干预指令可以暂时避免、缓解彼此负反馈增强系统不和谐运行现象，但随着彼此负反馈增强系统的不断增强运行，上级领导的干预将变得越来越困难、效果也越来越有限。
建立、完善科学的正反馈协同工作机制，健全完善社会治安综合治理工作格局，促进综治协力形成发展
（一）简单加强党政统一领导、强化综治机构组织协调并非加强综治协力的最优途经
目前我国正处于社会矛盾凸显、对敌斗争复杂、刑事案件高发的社会转型期。社会转型期严峻的治安形势和繁重的维稳责任要求更高效的社会治安综合治理工作和更强大的社会治安综合治理协力。为了破解由彼此负反馈增强系统导致的综治协力不足问题，实践中常见的做法是强调要不断加强党政统一领导，强化综治机构组织协调。但这种方法必须谨慎避免陷入简单加强党政统一领导、强化综治机构组织协调的误区。从“党政统一领导综治机构组织协调系统循环图1”可以看出，党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间均构成动态平衡的调节系统。在社会治安综合治理工作系统中，调节系统运行的结果原本会使党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间在社会治安综合治理工作上保持动态平衡关系。但是，由于综治工作单位A、B之间的彼此负反馈增强系统是不平衡的动态系统，其不平衡增强运行经常会破坏党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间在综治工作上的动态平衡关系，导致党政领导、综治机构忙于协调综治工作或难以有效协调综治工作。处于彼此负反馈增强系统中的任意综治工作单位A、B为了避免自己处于被动地位，常常在党政领导、综治机构协调综治工作时加强对党政领导、综治机构的“游说”工作，希望推卸、减轻自己的综治责任；党政领导、综治机构若在缺乏科学论证的情况下强力推进综治协调工作，还可能使自己卷入任意综治工作单位A、B之间的彼此负反馈增强系统矛盾中，作出缺乏系统性、协调性，往往是头痛医头、脚痛医脚的决策[1]。同时，党政统一领导和综治机构组织协调若只是在对社会治安形势加强分析研究的基础上做出工作部署，强化“各负其责、齐抓共管”，强化“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”，强化“谁主管谁负责”原则的落实，并不能从根本上改变任意综治工作单位A、B之间彼此负反馈增强系统所必然导致的综治工作协调难的系统运行特征。因此，进一步健全和完善党政统一领导，综治机构组织协调，各部门各方面各负其责、齐抓共管，广大人民群众积极参与的社会治安综合治理工作格局，不能简单强调加强党政统一领导、强化综治机构组织协调。
关键词:会计信息披露;公共合约;公司治理;作用机制
中图分类号:F270 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)08-0052-04
自中国资本市场成立以来,上市公司在会计信息披露方面出现的舞弊、欺诈、不规范等现象层出不穷,因而会计信息披露通常被作为对上市公司进行治理的重点。这其中建议通过公司治理机制来健全上市公司会计信息披露的文章比比皆是。然而人们却忽略了一点,即会计信息披露和公司治理之间的相互制约、相互促进的互动关系。会计信息披露产生于公司内部,健全、有效的公司治理机制可以制约经营管理者的机会主义行为,控制风险,带来真实、可靠的会计信息披露。但另一方面,会计信息披露本身有其独特的作用机制:对内作为公司治理机制的一个组成部分,可以揭示企业财务的运行及其结果,约束管理者的机会主义行为,帮助企业有效进行管理决策;对外则是市场治理机制的一个组成部分,企业披露的会计信息作用于价格机制,可向市场传递企业资源配置的效率,引导资本趋利性流动,从而形成外部压力机制来激励和约束公司治理进一步提高效率。会计信息披露作为公司治理的一个重要组成部分,在中国的公司治理的其他机制失效的环境下,可发挥会计信息披露的替代治理功能,有助于实现会计信息披露与公司治理的良性循环。
二、会计信息披露的作用机制
会计信息披露首先是作为维护市场有效运转的制度安排而出现的。一方面,上市公司需要借助于信息披露发送信号以获得市场参与者的关注和投资;另一方面投资者也需要披露的信息来缓解自己的信息劣势,同时会计信息部分具有公共物品的特性而带来的外部效应使得会计信息成为资本市场监管的重要对象,因而会计信息披露的制度安排更多体现为一种外生的制度安排。从契约的视角可以把会计信息披露看作是所有资本市场投资者借助政治程序与上市公司之间签订的一份公共契约,这就决定了会计信息披露是基于其社会公正原则而对会计信息的生产、鉴证、披露、分析和利用进行的一系列强制性规定,具有确定性、一般性和普适性(柯武钢、史曼飞,2002),即该份契约对所有的市场参与者均有效,因而还具有市场契约的特征。在这样一份契约中,双方的权力结构比较对称,可以借助市场的价格机制自我实施。因为有效的资本市场能对反映企业管理层效率和企业价值的会计信息作出反应并作用于价格机制,而投资者在价格机制的引导下,作出买卖决策来引导资源的有效流动,对企业具有很强的激励效应和约束效应。同时作为公共契约投资者还可以借助政治程序和国家强制力,在利益受到侵害时通过法律机制来获得赔偿。
从上述会计信息披露的作用机制来看,一方面由于上市公司对资本市场筹资功能和产品市场价值实现功能的依赖导致其本身存在会计信息自愿披露的动力,因而会计信息的自愿披露可以有效发挥市场的调节机制,对由于信息不对称所导致的逆向选择问题具有很好的治理功能。例如在资本市场上会计信息披露引导投资者进行投资组合分散风险,提高了股票的流动性,从而使资本市场有序运转,充分发挥资源配置功能,促进社会经济的发展。在产品市场上,会计信息披露可以有效打破信息壁垒,促进产品市场充分竞争,提高了产品市场的自由度,而市场自由度的扩大所带来的现实和潜在的市场进入者对现有企业形成强大的压力机制,激发他们不断进行自我完善,提高企业生产效率,从而有助于增加消费者乃至整个社会的福利。另一方面由于市场失灵而对会计信息披露产生强制性要求,使得上市公司的会计信息披露行为在事前、事中以及事后都受到了管制。会计信息披露事前、事中的管制主要表现为会计信息的生产和对外传递都受到了监管部门的统一约束和规范,使得不同的公司之间在会计信息披露的内容和格式上具备了可比性,有助于投资者进行决策选择。而会计信息披露的事后管制主要表现为相关法律对上市公司会计信息披露行为在造成投资者损失时所作出的惩罚性规定。对会计信息披露各个环节的管制利
用了政府的权威调节机制,有助于对上市公司形成威慑,达到治理管理层道德风险的目的。
三、中国公司治理的现状及其对会计信息披露的影响
公司治理机制从本质上讲是由于公司管理者努力程度的不可观察性而产生的一种内生性制度安排,以达到有效激励和约束公司管理层的目的。但从中国公司治理制度安排的产生来看,却是中国在经济全球化格局下强制性制度变迁的结果,是强加给中国上市公司的一项制度安排,因而中国大多数上市公司建立的是形式大于实质的现代化公司治理机制。而且由于中国产权、企业文化和道德以及各项经济制度、法律法规等这些现代公司治理机制赖以获得滋养的土壤尚未有效开发出来,导致对公司管理层的激励和约束机制都存在不足。
首先,从中国公司内部治理状况来看,尽管中国的上市公司在机构的设置上都已经借鉴了国外的公司治理模式,形成了股东大会、董事会、监事会、独立董事的治理结构,但这一模式是欧美模式杂糅在一起的产物:一边是欧洲大陆双层制的董事会制度,一边是美国单层制下的独立董事制度,造成独立董事制度和监事会制度重叠和冲突。中国在公司治理模式选择上的相互矛盾和冲突,弱化了其治理机制的发挥;再者欧美不同的公司治理模式是其特定的历史环境的产物,中国采用移植和嫁接方式形成的公司治理机制,在运行中导致的现状是:股东大会、监事会形同虚设,独立董事不“懂事”成为摆设的花瓶。这一现状的背后,乃是上市公司治理制度演化中的“路径依赖”使得维护旧制度中习惯、习俗等非制度因素仍然存在,导致现有的公司治理制度与非制度因素难以有效融合。
其次,中国上市公司内部治理的问题主要是所有者缺位带来的内部控制和核心问题,从而出现“强管理者、弱所有者”或“强势股东、弱势股东”这样的权力格局,导致弱势一方的利益必然受到侵犯,引起内部人控制问题。这些内部人不仅拥有信息优势,而且利用国有企业的垄断地位实施垄断定价,通过提高在职消费、薪酬等增加成本来为自己的垄断定价作为借口。显然这一核心问题通过公司内部治理机制是不可能完成的,因为这样的公司从上到下已经形成了利益共同体,只有借助于外力才能对其行为进行制约。而公司的外部治理机制如控制权市场、经理人市场等受制于中国经济发展阶段的限制无法一蹴而就,因而导致中国的公司外部治理机制虚化,无法通过市场价格机制、声誉机制和分配机制对公司管理层进行激励和约束。
在中国公司治理出现内部治理弱化、外部治理虚化、制度与非制度因素难以有效融合的状况下,依靠公司治理来解决会计信息披露的质量问题以促进公司质量的提高,难以找到合适的着力点。
四、会计信息披露治理的优势
针对中国公司治理的现状,寄希望于完善公司治理机制来提高会计信息披露的质量显然不切实际,反而会导致两者之间形成低效循环。因为公司在当前经济全球化格局下,面临更多的不确定性因素,若公司治理内外失衡,就给公司利用会计信息披露机制误导市场满足其不当利益需求提供了机会。而一旦其行为被市场识别,披露的会计信息价值功能就会受到影响,投资者转而寻求其他的信息甚至退出市场,结果必然使会计信息披露外部需求弱化,市场制约机制失灵,会计信息披露对公司治理的制约力下降,由此形成公司治理和会计信息披露之间的低效循环。如何破解这种低效循环的状态,在中国目前的公司治理格局无法有效扭转的情况下,发挥会计信息披露的治理功能具有极大的优势,理由如下:
首先,会计信息披露的各个环节,包括会计信息的生产、鉴证、分析、披露的各个环节都处于管制状态下,并嵌入公司治理体系中,辐射到公司治理的各个方面,因而会计信息披露质量的改进会带动整个公司治理的改进。如今中国的会计信息披露机制中的核心、规范会计信息生产的会计准则在经济全球化和国际市场竞争的压力下已实现了国际趋同,高质量的会计准则一方面对公司管理层在会计政策选择上施加了限制,但另一方面也保留了会计政策选择的合理空间。这些合理、公允的会计政策选择可以向市场传递更相关、可靠的会计信息,增加企业应对环境变迁风险的能力,提高企业价值,为公司治理实现持续均衡的改进提供了激励。同时会计信息披露缓解了上市公司委托人和人之间信息不对称的状态,增强了双方合作的信心和耐心,有助于激励企业利用企业组织这个巨大的声誉载体所带来的社会地位、社会声誉完成自我实施的协调与监督,使得经营者能够把对个人有价值的服务与对社会有价值的服务捆绑在一起实现。
其次,会计信息披露在脱离了企业的边界后,更多是作为市场机制的一个重要组成部分,其重点是通过作用于市场价格机制来解决资源配置和利益分配的问题。一方面服务于投资者,将公司内部的信息有效传递到市场,通过市场的价格机制引导投资者正确决策;另一方面,会计信息披露改变了会计信息需求者和供给者之间的力量对比,使得占有信息优势的企业管理层在双方力量的博弈中,不得不更加根据会计信息需求者的信息需求调整和约束自己的行为。例如中国上市公司的垄断定价问题,主要产生于供方处于垄断地位的电力、邮政、石化、电信等企业,以及需方信息严重不对称的行业例如医药企业。前者独享稀缺资源,因而对这类企业的要求应该是在补偿成本的情况下略有盈余,若将企业业绩作为衡量公司管理层的努力程度的指标则不具有信息含量,有关这类企业成本、费用的控制应是反映其努力程度的重点,但这类企业往往都是国有企业,其提供的垄断产品定价受到国家管制,因而其公司的管理层为了给自身攫取更多的利益,往往以成本过高为借口,要求产品提价。如何遏制管理层依靠垄断地位要求产品提价却并不在公司治理效率上努力来降低产品成本的动机,可以通过对这类企业增加高管人员、职工的薪酬的详细披露以及产品成本信息披露来解决。而对于医药企业,由于消费者对其主观效用评价极高,因而导致医药企业利用本身的信息优势对产品制定高价,导致药价居高不下,影响了整个社会的福利的改进,因而医药行业的证券定价也无法有效反映公司管理层的努力程度。因此依然可以借助会计信息的强制披露,要求提供有关产品成本的信息。此时会计信息披露将起到威慑作用,迫使公司管理层通过公司治理的完善不断提高公司管理效率,形成会计信息披露质量提高和公司治理效率提高的双赢局面。
最后,会计信息披露治理主体强大,有助于形成良好的声誉机制和社会压力机制来推动公司治理。会计信息披露是维护资本市场有效运转的制度安排,因此在会计信息披露的利益链上,有着众多的参与者,这些参与者大多是企业披露的会计信息的需求者和关注者,如众多的投资者、财经媒体、财经分析师以及社会的中介机构、会计信息披露的管制机构等,加之如今网络技术的普及及发达,使得企业会计信息披露牵一发而动全身,从而对会计信息的生产者构成强有力的威慑,使得公司管理层不得不对公众的信息披露要求作出及时的反映。最近媒体对上市公司披露的高管天价薪酬以及一些垄断行业员工薪酬的声讨,促使相关单位专门针对国企高管颁布了限薪令,这已足以说明上市公司信息披露所引致的强大社会压力。
另外,在注重社会和谐、保护弱势群体的社会氛围下,政府会积极推动保护中小投资者法律、法规的制定和实施,证监会、证券交易机构则可以根据企业会计信息披露中的不当行为实时进行谴责或出台相应的指导措施,因
此,利用会计信息披露来约束和激励公司治理完善,力量更加强大。
五、结论
在中国当前所处的经济发展阶段,尽管中国的上市公司已具备了现代公司治理结构和形式,但内部治理由于缺乏权力制衡弱化了其治理机制、外部治理机制尚未有效建立,加之中国公司治理是从西方移植的产物,尚未与中国的企业文化和道德有效整合,因而注定中国的公司治理问题的解决是一个长期、系统的工程。而会计信息披露作为维持市场制度有效运转的一项制度安排,有其独特的作用机制。一方面利用了上市公司本身存在的会计信息自愿披露的动力,通过市场价格机制,可以对公司管理层的逆向选择问题进行治理。同时上市公司的信息披露放大了企业组织的声誉机制,使上市公司在多种信息披露媒体所带来的社会压力下,能够对信息披露所带来的社会效应和经济后果及时作出反映,部分地起到了类似于西方外部公司治理中控制权接管、经理人市场竞争的作用;另一方面利用会计信息披露管制中政府的权威调节机制,形成对公司管理层道德风险问题的威慑,从而有助于解决因为国有股一股独大、内部人控制而形成的公司内部治理软约束问题。因而当前在中国上市公司治理建设仍然是任重道远的情况下,从完善上市公司会计信息披露入手来推动公司治理与会计信息披露之间建立良性互动关系,可操作性更强,见效也最快。
参考文献:
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On the Administration Function of Accounting Information Disclosure
Zhang Caifeng1,2
(1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072, China;
2.Business School, Hubei University, Wuhan 430072, China)
关键词：乡村治理；理论；综述
中图分类号：F320.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世纪20年代起，研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年，在治理理论的基础上，华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用，学术研究也愈来愈深入，从现有文献来看，学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。
1 乡村治理研究的主要观点
1.1 乡村治理内涵
在治理主体方面，赵树凯[2]认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决分歧，实现共同治理。郭正林[3]提出，乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上，贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。
1.2 乡村治理机制
由于公共信息不透明等原因，腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度，以户为单位，成立村民小组会议，协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区，禁用“指标摊派”的方法，慎用“试点推广”的方式，避免“典型激励”的惯性，树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面，张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制，改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多，精英政治受到阻碍的现象，盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性，特别需要与经济发展、社会稳定相结合。
1.3 乡村治理模式
陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点，通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析，提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例，提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化，使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察，提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索，以党建强化乡村治理的思路的分宜模式，运用“党建+”理念，强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物，将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例，提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体，其政策效果具有扩散效应。
1.4 乡村治理路径
张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象，提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定，走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后，提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治，有三大治理路径：一是优化治理结构，政治生态和谐化；二是推进新型城镇化建设，实现城乡一体化和农业现代化；三是平等化城乡公共服务。
2 乡村治理存在的主要问题
2.1 基层民主建设滞后
因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来，由于缺乏有效监督，腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态，是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育，致使村民主人翁意识不强，从而导致村民自治能力不强。
2.2 乡村治理主体混乱，机构权利分工不明
欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明，一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突，另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突，影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出，国家行政权和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里，缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。
2.3 乡村债务问题突出，农民生活不够宽裕
在李文政[23]看来，乡村治理面对的困难不仅是管理及文化教育上的缺陷，经济发展落后与农民积贫积弱问题同样严重。赵艳霞等[24]提出乡村治理的制约条件包括民主化的现实制约、法律制约和经济制约。袁金辉[25]认为目前乡村仍受到小农经济的束缚，收入低，债务多。钟宜[26]提出因财政经费短缺，乡镇为发展只得过度干预村庄事务。同时基层政权缺少财政来源，村、乡两级财政缺口过大，故造成当今治理困境。
2.4 其他方面
刘勇[27]认为由于我国幅员广阔，经济发展不平衡，各地村民政治素质不齐。当利益受损，无法通过正常渠道及方式维护自身利益时，越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具，这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。
3 完善乡村治理的对策
3.1 推进基层民主建设，完善村民自治
李文政[23]觉得加强服务型政府建设，组建公共服务体系，重视村民自治，发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加强乡镇制度建设，加快服务型步伐
在马宝成[31]看来，完善乡村治理一方面需要体制改革，另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革，完善管理模式，规范和完善有关村民自治法律法规，大力发展村民组织，建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织，特别是乡镇政府；建立村民参与政治的合理机制，动员建立村民组织。
3.3 提高村民民主素质，加强政治文化学习
张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训，推动村民合法合理参与政治生活，为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。
4 结束语
综上所述，学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径，分析了乡村治理存在的问题及原因，取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足，如一些研究还缺乏系统性和整体性，乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，实证研究更是鲜见。从趋势看，不但要重视乡村的理论研究，更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。
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关键词：公司治理 制度 道德 行为决策
长期以来，人们将公司治理（corporate governance）的焦点放在公司治理结构上，认为合理的公司治理结构能从激励与约束两个方面有效地解决因两权（所有权与经营权）分离而产生的委托——问题，并在经理人、董事会（监事会）与股东会之间产生制衡作用。
自经理革命爆发以来，公司治理结构经历了数次重大创新，并解决了不同阶段公司治理中所面临的一些重大问题。然而，这些创新在很大程度上间接夸大了作为有形存在的制度在解决公司治理问题中的作用，即制度几乎被视为解决这一问题的唯一途径。到底是什么因素导致了今日的 企业 公众信任危机？现行的制度内涵究竟能不能通过特定的演进机制达到从根本上规制人们行为之目的？对公司治理结构进行创新的突破点到底在哪里，又应该如何突破？这一系列问题成为本文关注的焦点。
失范行为的决策机制
为了表述上的方便，本文将公司治理问题中，行为人出于私利的考虑，对公司其他利益相关者的利益形成重大（即时或潜在）危害（包括显性与隐性）的行为，称为“失范行为”。因此，“失范行为”成为本文从行为主体的角度研究公司治理问题的着眼点。从而，要解决公司治理问题首先要弄清楚失范行为到底是如何产生的。
由于公司治理问题在本质上可以归结为生产关系的问题，也就是解决人与人之间关系的一种激励、规制与防范机制。以往研究将行为人视为“ 经济 人”，因而忽视了人作为社会存在的其他属性。事实却是，人的经济活动与社会活动从来都是交织在一起的，并且相互影响、相互促进。对于“经济人”假设的理性分析结果最终导致囚徒困境，也说明必须要正视行为人经济活动中的道德属性。在此意义上，公司治理危机可以表述为行为人的道德风险问题。
基于以上分析，笔者认为，导致失范行为产生的决定机制在于：在存在机会主义的情况下，在经济利益或道德声誉选择中，行为人发现前者所带来的短期利得要远大于后者所可能带来的长期利益；而其实现机制则在于：道德机制作为一种软约束，并不能发生即时作用与强制作用的效果，而只能依靠个人的道德自律与社会舆论监督。
这也就是说，正如前文所揭示的那样，在个人内在约束机制与外在的社会约束机制之间，恰恰是对前者的忽视（不仅是理论研究，而且包含实践操作）所产生的对后者弱化效应的累积导致了现今的公司治理危机。因此，有必要将道德机制纳入到公司治理框架中来，并在二者之间建立某种合理的关联。
道德机制的内涵
由于道德因素的内在化与难以衡量的特征，导致了人们对其作为公司治理环节的担忧。我们意识到，作为外在机制的制度本身具有刚性特征。根据不完全合约理论，作为特定合约安排的制度，均存在固有的内在缺陷：由于人们不可能事前预料到未来所有可能出现的情况；或者即使预料到了，也不可能写出来；或者即使写出来了，也由于法院无法证实和监督成本过高而无法执行。因此，传统上，制度总是在以其自身相对固定不变和有缺陷的内容，应对不断变化着的外在，这里就存在着重要的逻辑归演谬误。
更为重要的是，这种不断变化的外在主体是公司治理问题中的个人。作为生产力中最基本、最活跃的要素，人同时也是最不稳定的要素。对这样的复杂体，只有充分的道德约束与有效的外部监督有机结合，并且适应外在变化实现软约束向硬约束的转变，才能从根本上把握这一矛盾。
同时我们也充分意识到，道德不仅是自我约束机制的起点与重要内容，而且能够创造重大的社会价值，用亚当•斯密的话来说就是，它“之所以是和蔼可亲和值得赞扬的品质，不是因为它是自我热爱和感激的对象，而是因为它在别人心中激起了那些激情”。其隐含的逻辑在于：首先，人生活在特定的群体中；其次，这一群体中的各成员共有一套非正式的，允许他们之间进行合作的价值观或准则；再次，如果该群体的成员开始期望其他成员的举止行为将会是正当可靠的，那么他们就会相互信任，从而道德、信任恰如剂，它能使任何一个群体或组织的运转变得更为有效。也就是说，个人可能会因为自身的道德行为而无法实现自身利益最大化，但是这种牺牲不是无条件的，这样做的结果会形成一个人人都受益的制度环境。
道德机制的前提假设及模型构建
（一）前提假设
基于深入探讨的考虑，本文作出以下假设：本文所探讨的行为人是指公司治理问题中的“个人”；行为人受到公司与社会双重制度的约束；行为人具有最优决策能力，并有能力为自身选择所导致的后果承担责任；着重探讨人的长期活动，而非短期行为；引致道德风险的是“失范行为”。
（二）模型构建
研究发现，人的行为选择决策由自身预期所决定。传统观点认为，当人们认为失范行为带来的收益要大于守规经营带来的收入的时候，失范行为就会发生。然而事实并非完全如此。制度范畴中非正规制约的引入意味着，于企业之外，还存在着社会对个人的奖惩，亦即守规奖励与因道德风险而导致的机会损失。由此失范行为的决策机制就转变为：
因失范行为产生的超额利润-因道德风险所导致的机会损失>守规奖励
并且以此为前提，本文根据对守规、失范行为是否给予相应的奖惩，将人们的行为选择予以类型划分（详见图1），以便于深入分析的需要（注：x点以左表示人的守规活动没有得到任何奖励，x点以右表示守规活动开始得到奖励；同样，y点以下表示人的违规活动没有得到任何惩罚，y点以上表示人的违规活动开始受到惩罚）。
在区域1，失范行为一定会发生。在缺乏奖惩机制的情形下，人不会因失范行为得到任何惩罚，人的守规行为也得不到任何的奖励，真诚老实者吃亏，虚伪奸诈者得计，人的失范行为能为他们带来超额利润，并且不需要为此承担任何风险。因而必然导致逆向选择。与此相对应的是一个腐败、无序、缺乏生命力的社会。
在区域2，失范行为不会发生。由于失范行为一定会受到严惩，而守规却得不到任何奖励，因此尽管失范行为不会发生，但是人们缺乏进取的动力。与此相对应的是一个缺乏 发展 力的社会。
在区域3，失范行为与守规经营并存。在这种情形下，失范行为不会受到惩罚，而守规行为会得到奖励。如果失范行为得到的实际利得要大于守规奖励，则失范行为发生；反之，人们会守规经营。与此相对应的是一个机会主义盛行、两极分化严重的社会。
由于外在机制趋于完备，区域4被划分两部分。在4.1，由于失范行为给违约者带来实际利得要大于守规奖励，因而失范行为仍然存在；而在4.2中，情况则截然相反，内在治理与外在治理的奖惩机制得到最优配置，人人守规经营，因而是追求的理想状态。
基于制度演进的路径依赖特征，这一模型同时揭示了基于人性恶与人性善两种假设前提下，公司治理 发展 面临的不同路径：124和134。由于我国当前公司治理的现状是：守规奖励缺失，而对失范行为的惩罚也很不力，因此是处于区域2。其发展路径应当遵循：124。
需要指出的是，对于模型中的守规奖励与因道德风险而引致的机会损失，从 企业 与社会两个层面的奖惩加以解决；但是“因失范行为而产生的超额利润”并不能因为上述措施的采用而有任何减弱程度，在我们看来，程序规范是唯一的应对手段。
当前公司治理所面临的主要问题
（一）对社会正义观的重建与重视
社会正义观是一种通过人为设计而建立的道德，它能在人们心中引发一种“一般的共同利益的感觉”，并产生人们所说的“公共的效用”。与公司治理相联系的正义观应当包括：以公司利益相关者整体利益作为行为选择的关键；为公司利益相关者最大化地谋取利益是个人价值的最高层次的体现；个人的努力以及作出的贡献能够为社会承认并得到相应的补偿；个人的失范行为会受到社会的强烈谴责与严重惩罚。
（二）人才市场作用机制的发挥
由于社会正义观而形成的体系或体制必须人人遵奉才能发生效力，这就使得社会因个体违规而承担的代价非常高，所以如何防止人们的失范行为就成为亟待解决的问题，而这一问题却又是正义观本身所没有回答的。
与公司治理相联系，问题的可能答案在于：人在作为一种竞争性资产可自由流动时，必须要有这样一种机制，使他过去的行为成为其现在与未来被选择的最重要的尺度之一：他的业绩作为市场积极评价产生的重要依据；他的重大失范行为将可能产生被永久淘汰严重后果。这样一种机制，就是我们所倡导的人才市场。然而令人失望的是，当前的人才市场并没有意识到这一点所蕴含的道德作用。
（三）中间组织的兴起
人才市场对人的全面评价客观上需要完备的信息。要保证客观的信息收集、传递，仅仅依靠企业内部监督系统是远远不够的，也是不充分的。必须要有一个独立于当事人之外的第三方对其作出客观、公正的评价。与公司治理相联系的这种中间组织首先必须具有市场信息收集与传播机制职能；其次，应该具有根据信息进行评价的功能，并且在这一功能上具有权威性（这些为现行的社会征信系统提供了理论支撑）；最后，中间组织存在的宏观意义在于，在高度的个人主义情况下（根源于个人选择获益最大化的原理），中间组织的存在能够平衡个人主义传统对社会的不利影响，从而使得社会处于相对的均衡状态。
上述三个策略的内在逻辑在于：在信息高度不完全的情况下，契约的监督只能依赖于每个人的道德自律（诺斯称之为“第一方监督”），而社会正义观恰恰是当前社会道德系统亟待改进的薄弱环节；引入人才市场这一竞争机制，是减少“道德风险”的有效办法；尽管道德自律的程度是别人无法监测的，但道德自律的结果却是可以观察到的，这为诸如社会征信系统等中间组织的兴起提供了理论支撑。
参考 文献 ：
1.休谟.道德原则研究.商务印书馆，2001
一、围绕中心，紧扣主题，服务经济社会发展
（一）立足于服务经济社会发展开展法制宣传教育
1、积极响应县普法办号召开展“与法同行，服务发展”主题法制宣传教育活动。以服务项目建设、服务产业结构调整为重点，广泛开展法制宣传教育。
2、围绕加强社会和谐稳定开展法制宣传教育。广泛开展维护社会和谐稳定，社会矛盾化解法律法规的学习宣传，开展宪法和国家基本法律的宣传教育，推进“两型社会”建设以及金融危机下财政事业发展等有关社会和谐稳定、经济平稳发展方面法律法规的学习宣传，努力促进和谐社会建设。
3、围绕加强经济社会管理开展法制宣传教育。加强社会管理法律法规的学习宣传，突出“保增长、保民生、保稳定”的工作目标，积极加强劳动就业、社会保障、人口计划生育、婚姻家庭、资源环境、安全生产和食品安全等有关经济社会发展及其管理法律法规的宣传教育。加强财政法律法规的学习宣传，努力提高执政为民、理财为民的法律意识和法制观念。
4、围绕加强公正廉洁执法开展法制宣传教育。加强公正廉洁执法法律法规的学习宣传，努力提高财政机关及其工作人员依法行政的能力和水平。
5、围绕深化“法律六进”活动，加强普法重点对象的法制宣传教育。重点开展“法律进机关”、“法律进企业”的法制宣传教育活动。要积极组织法制小电影、法制小板报、法律小常识、法制讲座、法律知识竞赛等形式的法律宣传活动。
（二）立足于结合财政管理职能，开展法制宣传教育
1、结合各类财政法律法规颁布实施及其他纪念日开展活动宣传教育。充分利用“12.4”全国法制宣传日开展纪念活动，广泛开展主题宣传。
2、结合财政行政执法开展专项执法检查和“法治政府建设年”活动，开展法制宣传教育。充分利用执法检查、法治政府建设年、法治单位等创建活动，深入宣传财政行政执法方面的法律法规。
3、结合社会管理与服务职能及管理社会的专项治理活动开展法制宣传教育。
（三）立足于普法教育的针对性和实效性
1、巩固扩大传媒宣传阵地。充分利用广播电视、网络等现代媒体开展法制宣传教育，对财政机关“六五”普法依法治理工作及其总结验收情况进行集中宣传报道，充分展示我县财政“六五”普法依法治理工作的经验成果。
2、加大《财政信息》法制宣传内容，以今年新出台实施和与民生紧密联系的法律法规为宣传重点，积极引导广大人民群众自觉学法守法。
3、充分挖掘群众身边的法制素材，结合长阳文化特色，以案说法，寓教于乐，不断增加学法用法的效果。
二、紧紧围绕贯彻落实《法治建设纲要》，大力推进财政法治建设
1、加强贯彻落实《法治建设纲要》和《法治建设纲要实施意见》。大力加强《法治建设纲要》学习宣传。大力宣传法治建设的重大意义、指导思想、基本原则、目标任务、重点内容和方法步骤，努力营造推进法治建设的舆论氛围。
2、积极参与县普法办开展的“法治县、法治单位”创建活动。
3、建立健全法治建设工作机制，为法治财政建设提供有力保障。不断建立健全落实工作协调机制，相互联系机制、情况通报机制、检查督办机制、责任追究机制、经费保障机制等一系列工作机制。
4、建立健全考评体系和激励机制。
三、紧紧围绕落实“六五”普法依法治理工作规划，认真做好财政“六五”普法依法治理总结验收工作
