时间：2023-08-04 17:24:39
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区治理的困境及对策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
摘要：本文从我国政社关系发展历程出发，结合新公共管理理论与治理理论的观点，提出“新型合作互动的网状模式”这一理想架构。通过分析当前现状向理想模式转变的困境，得出“政社职能分开”是理顺当前政社关系，实现理想模式之关键节点。并以社区为例，探讨政社职能分开的具体问题，尝试性地提出解决策略。以期促进政社分开进程，深化行政体制改革，建设服务型政府。
关键词 ：政社关系；政府职能；政社分开政社关系，即政府与社会的关系。从静态上讲，政社关系主要包括政府与社会组织的关系、政府对社会事务的影响、社会对政府决策的影响三个方面。政社关系亦是一个动态的过程。一方面，政府具有内在扩张的本能，而社会自主力量的成长易对政府形成约束，二者之间难以达到良性平衡，因此处于长期博弈状态。另一方面，政社关系并不是孤立存在的，它受到政治、经济、文化等多因素的影响，随环境变化而呈现出不同的特征。
十报告提出“深入推进政企分开、政资分开、政社分开、建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。深化行政体制改革，建设服务型政府，需要厘清政社关系现状，针对政社分开过程中面临的关键问题分析原因，并探讨解决对策。
一、我国政社关系发展历程概述
有学者把政府与社会的关系概况为五种类型：公民制衡国家、公民对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补。政府与社会之间，伴随着外部环境的改变，二者之间力量消涨，职能转化，政社关系呈现出不同的形态。
改革开放之前（20世纪50年代-70年代），在计划经济体制下，政社完全合一。政府以单位制为主导，组织控制“单位人”，以街居制为补充，管理无单位居民。政社合一的关系形态下，管理主体一元化，政府全能；管理方式单线化，采取以单位制为依托的垂直式管理；管理手段简单化，仅采取单一的行政管理手段。改革开放前的计划经济体制下，政府社会紧密贴合，社会管理的权力完全集中于政府。
改革开放后（20世纪80年代以后），我国开始逐步建立社会主义市场经济体制，市场成为重要的调控机制。基于“市场的发展，使政府管理所面临的是一个具有独立性和自主性的社会”这一理论假设，二元制的政社关系被提出，即政府与社会相互独立，互不干涉。政社二分的意识产生，并在实践上进行探索，1980 年,全国性社团猛增至1600 个, 地方性社团达到20多万个。但是，一方面政府不知如何放权；另一方面，社会组织发育滞后，力量弱小；加上社会主义市场经济建设初期力量不足，决定其难以满足社会公共产品的需要，无法解决其自身产生的消极社会效应。因此，政社关系呈现出“社会依附，政府支配”的特点。
21世纪以来，随着改革开放的不断深化，我国经济、政治、社会管理体制都发生着深刻的变化。经济方面，市场经济发育愈发成熟，力量逐步增强。政治方面，居委会、社团、行业组织的相关法律陆续颁布，创造出良性的政治环境；社会方面，公民意识大幅度提升，我国社会组织较之改革开放初期，已具备一定的自治能力。社会组织虽仍受桎梏，但亦开始独立承担部分社会管理职能。我国政社关系呈现出“以政府为核心，政社逐步分离”的特点。我国政社关系形态演变，如下图所 示：
纵观政社关系发展至今的数种形态，不难发现，随着社会环境变化，社会管理主体从一元化向二元化、多元化方向发展；社会管理方式呈现多样化。但总体上，我国政社关系仍呈现出“强政府，弱社会”的形态，并未发生根本性改变，这与我国长期强国家、弱社会的国情分不开。
二、政社关系的理想架构-新型合作互动的网状模式
与传统的公共行政不同，新公共管理理论和多中心治理理论的出现，倡导社会组织功能边界的分化，治理主体、治理机制的多元化。分别从两种理论出发，我国学者提出过数种理想模式的设想。根据治理理论的观点，治理的目的是有效地反应公共利益的诉求，实现公共利益。治理理论下，理想的政社关系是“政府在以公共利益为目标的社会合作过程中，起关键性作用，而非支配性作用”。根据新公共理论的观点，理想的政社关系模式是建立一个以共同目标为纽带、以多个权力中心为特征、合作互动的模式。其实质就是使政府公共服务体系从过去的“政府垄断”专为政府、私营企业、社会组织、公民个体共同参与的过程。
从我国现实环境来看，我国社会发展的本土化因素不容易忽视。一方面，社会组织从接近真空的状态中发展起来，从计划行政体系中脱胎而出，发展初期依赖行政推动，几乎是城市基层政府用行政力量塑造着社会，社会力量仍不足以独立应对；另一方面，中国人重政府，轻社会的传统观念短期难以改变。
联系我国实际，结合新公共管理理论与治理理论的观点，我们认为“新型合作互动的网状模式”是我国政社关系的理想模式，它是以公共利益的实现为最大目标，以政府、社会组织、企业、公民为多元主体互动合作为基础的，权力分散，权责统一，多元协商，方式灵活的关系模式。
权力结构上，社会管理的权力应分散于社会的各主体，公共权力的运行应具有动态性：从自上而下的权力的实施，到多元互动的权力的运用。管理机制上，依靠多元主体的合作网络的权威，而不是依靠政府的权威，打破单一中心论。运行方式上，多元主体应提升主体意识，主动提供服务，发现问题，共同推动公共议题的进展与公共利益的实现。同时，成熟的公民社会不可能一蹴而就，政府在合作网络中，应当作为社会组织发展的坚强后盾，为其提供广阔的发展空间。
三、实现理想模式的关键结点-政社职能分开
政社关系的发展是一个受环境变化影响的渐进过程。以社区为例，要完成当下的政社关系向理想模式的转变，面临如下困境：
1.政府职能转变不到位
2003年的行政管理体制改革突破了82年以来几次行政管理体制改革的局限，将简单的机构改革深化到运行机制的创新上。十六大提出了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的行政职能定位,明确街道承担的职能以社会管理与公共服务为主, 居委会的职能则是居民自治。政府的职能转变不可能一步到位，两级城市基层组织的定位与职能划分亦较为笼统，使体制改革的优势无法体现，使得二者在互动过程中必然相互制约。
2.政社分开的动力不足
对政府而言，对政社分开的积极性缺乏。一方面，基层政府存在大包大揽的惯性。政社职能边界模糊，不知如何放权；出于维稳的压力，亦不敢放权。另一方面，近年来机关精简整编,部分机关通过“官办”社区的形式,弥补行政人员不足,延伸相关职能,使得机关与社区存在着千丝万缕的联系。对社区而言，由于政府与社区职能界定尚且模糊，社区在脱离政府管制后，面临自我定位的困境,对政社分开亦缺乏积极性。
学界多对政社职能进行宏观探讨，即政府职能转变、政社职能分开的应然性分析。对于政社职能如何转变的探讨却相对模糊。而造成困境的关键恰在于政社职能划分不明晰。政社职能划分面临如下几个具体问题：
①政府与社区履职方式混淆。政府将监管责任和具体落实责任一肩挑。形成一肩挑的原因在于部门利益的制约使政府具有主观偏好与政社职能划分的路径依赖。②社会组织发育不健全。NGO、社区等社会组织力量普遍薄弱，实际能承担的社会职能难以界定。在此现状下，政府哪些职能应该外放，职能应该如何外放，社会应以何种方式承接，都成为政社职能分开面临的现实问题。
③社区经费的依赖性。政府表面上将微观领域的管理和服务职能转移给了社区,但由于没有费随事转,反而加重了社区负担。看似精简了政府的机构和职能,但实际只缩小了政府的组织边界,政府的功能边界没有改变甚至仍在扩大。
四、政社职能分开的对策探究-以社区为例
基于群众自治发展来说，政府职能在于启动社区建设，规划或参与规划社区组织体系的建立。在实践中，政府职能的度的把握是关键。我们尝试性地提出对策以解决政社职能分开面临的问题：
1.以法制和契约规范政府与社区组织间的关系
政府与社区组织在承认双方法律主体地位平等的基础上，明确各自的责,权,利，形成了双向约束机制，避免行政专横和职权滥用，提升二者的服务意识，责任意识和诚信意识。
2.独立社区财政体系，多元社区经费来源
社区建立自主独立的财政体系，增加社区建设经费渠道，减少社区与政府在人、财、物方面的牵涉。有利于二者职能明确划分，促进政社分开进程。
3.优化社会环境，关注NGO 组织培育与发展
在新型互动网状模式的建构中，要求主体多元，各方参与的互动性。NGO组织的发展，是社会主体多元化、社会力量提升、政社之间有效互动的要求，为政社职能的具体划分提供了可能。
4.提升公民社会意识，发展社区自主管理
把政府的行政管理与社区自我管理分开，把部门职能与一般社会职能分开，培养社区自我管理组织，提高社区自律水平，提升公民社会意识与自主意识，将大部分公共事务还给社区进行管理。
5.构建合理的协商程序和规则
社区参与能力的平等协商能否顺利展开，关键是协商程序和规则的合理设计。首先，建立一个能够产生广泛代表性的协商主体遴选机制; 其次，保证各方协商能力实质平等，因为协商的意义于在合理化方案，要保证各方基于平等的信息资源和论辩能力。
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〔摘要〕在城市化不断深入的历史过程中，既为我们展示了城市生活的魅力，也显露出城市环境问题的困扰。城市环境问题所造成的社
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关键词：乡村旅游；社区参与；综述
乡村旅游是以乡村社区为旅游活动场所，以乡村特有的自然景观、人文景观、民俗文化风情等为旅游资源，以满足旅游者各种旅游需求的生态旅游形式。社区参与乡村旅游，就是让社区居民积极参与到乡村旅游发展过程中来，把全体社区居民作为旅游开发、管理、监督以及受益的主体。社区参与乡村旅游是乡村旅游可持续发展的必要途径。近年来，学者们对乡村旅游的社区参与研究呈明显上升趋势。从论文的研究内容上看，主要集中在乡村旅游社区参与的意义和内容研究、模式研究、存在问题及对策研究、特定地区乡村旅游的社区参与研究等方面。从研究方法上看，不断结合多学科进行研究，定性与定量分析相结合，研究方法不断多样化。
一.国内社区参与乡村旅游研究内容
（一）社区参与乡村旅游意义内容方面研究
郑群明、钟林生（2004）分析了参与式乡村旅游的经济学意义，认为社区全面参与旅游开发，能从根本上解决农村经济的发展和农民增收问题，是解决我国“三农”问题的有效途径之一[1]。方文华，王力峰（2008）认为社区参与乡村旅游不仅可以提高乡村旅游产品的质量，从乡村旅游发展中获利，还可以有利于资源环境的保护和乡村旅游的可持续发展[2]。王琼英（2006）构建了乡村旅游社区参与模型，提出以表演者、决策参与者、投资者、资源环境保护者身份参与乡村旅游[3]。于笑云（2007）阐述了乡村旅游对社区经济、生态环境和文化环境的影响，指出乡村社区居民参与旅游范围应贯穿旅游发展全过程，包括规划与决策过程、利益分配、环境保护、文化维护和教育培训[4]。周丽洁（2009）认为社区参与是实现乡村旅游可持续发展的有效途径，能促进社区自身的良性发展，要让社区参与乡村旅游的规划与开发、经营与管理、利益分配和成为环境保护的主体[5]。郭凌（2008）对社区参与的主体、方式和目的进行了解析并以 “决策”与“分享”两大基本因素为核心，以参与决策的充分性、文化延续的稳定性、环境资源保护的有效性和当地居民生活改善的明显性为支撑框架来构建有效社区参与体系[6]。向富华（2012）认为乡村旅游社区参与的本质是维护社区居民权利，并依据社区居民的3项基本权利，提出9种参与机制，并进一步分析了乡村旅游社区参与机制的支撑体系由政府、村委会、企业、社区居民等4方的行动体系构成[7]。
综上可见，学者们普遍认为社区参与乡村旅游具有重大的意义，能够促进农村经济的发展，延长农民的收益期；促进社区自身经济、文化、环境的良性发展；是乡村可持续发展的必经之路。社区居民应该参与乡村旅游的全过程，包括经营决策、环境保护、利益分配等方面。
（二）社区参与乡村旅游的模式研究
郑群明、钟林生（2004）在结合国内外研究和实践的基础上，提出四种乡村旅游社区参与的开发模式：“公司+农户”模式、“政府+公司+农村旅游协会+旅行社”模式、股份制模式、“农户+农户”模式和个体农庄模式[1]。廖珍杰，张丽娟（2009）按开发经营主体和利益相关者不同进行分类，认为目前国内乡村旅游存在的社区参与模式主要有个体农庄模式、“农户+ 农户”模式、“公司+ 农户”模式、“公司+ 社区+ 农户”的模式、“政府+ 公司+ 农户”模式、“政府+ 公司+ 农村旅游协会+ 旅行社”模式和股份制模式这七种模式[8]。邓阿岚、李庆雷、郭喜梅（2009）提出民族社区参与乡村旅游发展的分阶段模式，分为发展初期的打工式参与、发展中期的自主经营式参与和发展成熟期的监控式参与，强调社区参与是一个渐进的过程[9]。徐燕（2011）依据社区参与模式理论资料总结中国乡村的社区参与模式有居民自发型，动员型和互动合作型，认为总体的趋向是以居民为主导，政府合作、各种社会中介组织支持、各种利益相关者支持配合的方向发展[10]。王敏娴（2010）在常见的乡村旅游社区参与方式基础上提出“政府+农户+NPO”模式和“政府+农户+企业+NPO”模式，其中NPO（Non-profit Organization）意为非营利组织，例如乡村旅游协会，主要起到自律、管理、监督和协调的功能，前者模式适用于经济相对发达、基础设施条件较好、依托城镇客源的乡村社区，后者模式适用于经济发展相对落后但旅游资源开发条件较好的地区[11]。
学者们从不同角度对乡村旅游的社区参与模式进行了研究，不乏一些创新的模式，但如何选择合适的社区参与模式，应当对当地社区进行全面调查，根据当地社区的实际情况，因地制宜，并没有统一的模式标准。
（三）社区参与乡村旅游存在的问题及对策研究
随着乡村旅游的发展，社区参与问题逐渐显露，学者们渐渐把目光集中在乡村旅游社区参与过程所遇到的困境，以及如何走出困境的对策研究上。
黎平（2005）认为传统观念的抑制和相关组织与个人对其的漠视是山区居民参与旅游的障碍，并提出了几点解决思路，包括政府正确引导、建立合理利益分配机制以及对居民进行教育培训[12]。彭敏，付华（2007）分析了国内社区参与乡村旅游状况极不平衡和初级特征明显的现状，提出了加强认识社区参与乡村旅游的必要性，并深刻挖掘其内涵，大力提倡社区参与.扩大专题交流，因地制宜，与时俱进，加强社区居民的培训，在把握可持续发展原则的基础上实现规范化、制度化和高效化这几点建议[13]。方文华，王力峰（2008）指出社区参与乡村旅游的影响因素主要是参与意识淡薄、参与机制不健全、乡村旅游管理体制不畅，提出对居民进行相关旅游知识培训，建立有效的法律机制保护村民利益[2]。陈丽华、董恒年（2008）分析了贫困乡村社区参与旅游发展的必要性和主要障碍，并提出了社区参与乡村旅游发展的主要思路，包括发挥政府主导作用，建立科学合理的利益分配制度，加强社区居民的培训以及充分发挥非政府组织的作用[14]。李玉新（2008）在分析乡村旅游社区参与的主要障碍基础上提出了以和谐发展为目标的乡村旅游社区参与措施[15]。樊忠涛（2010）认为社区参与乡村旅游存在参与渠道单一、参与层次低以及不规范参与等问题，并提出乡村旅游社区参与创新机制[16]。张文磊（2012）认为经济利益分配是乡村旅游社区参与中最主要和最敏感的问题，选取了3个较为成功的乡村旅游社区参与典型案例，对它们的利益分配机制进行比较，提出乡村旅游社区参与的利益分配原则和架构[17]。
（四）特定地区乡村旅游社区参与的实证研究
保继刚、孙九霞（2003）对阳朔遇龙河风景区规划的社区参与情况进行了调查分析，提出要给居民提供参与旅游规划、旅游发展决策的机会、对居民进行教育培训等建议[18]。梁军、郑硕飞（2008）对井陉县于家村居民对乡村旅游意向进行调查分析，得出大多数村民对旅游开发带来的环境影响有较全面和客观认识，愿意为当地环境保护贡献自己的力量；在调查基础上提出于家村社区参与乡村旅游环境系统维护措施[19]。何喜刚，高亚芳（2009）分析了甘肃乡村旅游发展中社区参与的可行性，并根据发展现状归纳出甘肃乡村旅游4大主要社区参与类型是城郊休憩型、新型城镇型、景区覆盖型、交通节点型[20]。明跃玲（2010）调查湘西德夯苗寨，了解到该地社区成员参与积极性高，参与程度低的现状，认为应通过更新传统观念、 发展民族教育、 挖掘民族文化的内涵等方式培养社区成员参与乡村旅游的主体意识[21]。周杰、陈志永（2012）对贵州出现的三类典型乡村旅游发展模式（朗德模式、天龙模式和西江模式）进行了比较和分析，提出民族村寨核心竞争力的形成需要村民从单方治理、参与管理过渡到共同治理角色[22]。焦慧元（2012）分析秦皇岛社区参与乡村旅游的问题，并提出相应的解决对策[23]。陈岚雪，唐雪琼（2012）阐述了咪依噜风情谷社区参与的主体、内容以及模式，并提出从引导机制、决策机制、利益保障机制以及监督评估机制等方面构建彝族社区乡村旅游社区参与机制[24]。
二.国内社区参与乡村旅游的研究方法
从研究方法上看，学者们不断引入相关理论对乡村旅游社区参与问题进行深入细致研究，采用定量分析工具调查研究，定性与定量相结合，研究方法不断创新。
汪芳、郝小斐（2008）以北京市平谷区黄松峪乡雕窝村为例，运用AHP层次分析法对该地乡村旅游的社区参与情况进行了评价[25]。笪玲、张述林（2009）以重庆市近郊乡村的璧山县为例，运用PRS模型分析都市近郊乡村旅游社区参与的特点，并提出该类区域社区参与乡村旅游发展的策略[26]。代则光，洪名勇（2009）认为旅游者、开发商、社区居民、政府是社区参与乡村旅游的利益相关者，社区旅游的发展实际上是资源的分配和利益的平衡过程，是利益相关者之间通过交易、协调、利益让渡和责任分担而进行社会建制的过程，并运用博弈论的方法研究社区居民与政府、开发商的博弈[27]。徐福英（2010）运用产权理论的相关原，对当前我国乡村旅游社区参与过程中存在的产权主体不明确、 产权边界模糊、 价值衡量不准确、 管理体制不健全等问题的分，并提出相应对策[28]。杜宗斌、苏勤（2011）运用结构方程模型构建乡村旅游的社区参与、居民旅游影响感知和社区归属感的结构方程模型，得出社区参与对旅游感知、社区归属感均具有显著的正向影响，并以浙江安吉――著名的乡村旅游地为例，运用Amos7.0软件对模型进行假设检验，探讨了乡村旅游发展的相关建议[29]。曹兴平（2012）将文化绘图工具应用于文化乡村旅游产品规划和管理及社区文化资源管理，认为文化绘图有利于组织整合嵌入乡村社区的文化资源，可有效解决社区参与中社区本位的缺失问题[30]。时少华（2012）从“体制精英―非体制精英―普通村民”3层权力结构分析工具出发，分析景区并购事件中主体权利运作策略，提出事件中矛盾冲突疏解的路径是经济分化程度与社区记忆的提升[31]。
三.结论与建议
国内学者对社区参与乡村旅游的研究经历了从缺失到凸显的过程，并日渐成熟，最初研究大多集中在阐述社区参与乡村旅游的意义，探讨社区参与乡村旅游的模式、内容等理论问题，近几年来，学者们逐渐开始关注并研究乡村旅游社区参与遇到的问题及对策，并出现了许多实证研究，引入相关理论和分析工具，定性与定量分析相结合的研究不断增多。但与国外相比，仍有不足，因此，仍应加强社区参与乡村旅游的学术研究，尤其是实证研究，促进方法和理论的进步，以科学地指导乡村旅游社区参与的实践工作。
在已有的研究中，学者们明确了社区参与乡村旅游的必要性，社区居民应参与到乡村旅游开发管理的全过程中，而在实践中，社区居民的参与程度并不高，综合学者们的研究可知，利益分配问题是重要的影响因素之一，因此，应加强对乡村旅游社区参与的关键影响因素及解决对策进行研究分析。
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关键词：社区文化 可持续发展 对策
社区是城市组织中的重要细胞!如今，城市居民对社区的概念越来越深刻，对于社区的依赖性也越来越大。在搞好社区建设的尝试和探索中，社区的公共文化建设已成为社区建设的重大标志之一。文化是一个城市经济和社会发展的重要战略资源和潜在财富，社区文化的建设和发展，是城市和谐及可持续发展的重要动力和保障。因而社区文化建设是城市现代化建设的重要组成部分，也是社区自身发展的需要。
一 、社区文化及其在推进社区建设中的功能和作用
(一)社区文化及社区文化建设的内涵
社区的成立需要许多的条件，其中很重要的一点便是社区文化的存在。首先，社区文化是社区共同的文化认同;其次，社区文化是社区特殊的文化传承;最后，社区文化是社区群众的文化生活，也就是社区范围里的文化体育活动。社区文化活动与许多文化机构和设施有关，因而，文化设施的存量和使用情况，直接决定着社区文化生活的质量。
(二)社区文化建设对推进社区全面建设的特殊功能和重要作用
社区文化建设的目的是要发挥社区的文化功能，通过对社区居民的教育、陶冶、塑造来发挥其对社区发展中各要素的支配力和影响力，以便影响、塑造、教育和完善社区人，不断增强社区文化力，为社区形象的塑造提供内在的支撑。首先，社区文化建设具有引导塑造的功能。通过开展丰富多彩的社会文化活动和营造健康向上的社区文化氛围，社区文化建设能较好地把社区社区居民的思想意识引导到社区精神文明建设的目标上来，达到宣传教育人们、提高人们的思想觉悟、提高人们的认识水平之目的。其次，社区文化建设具有整合协调功能。在社区建设中，社区文化是推动社会沟通、增强心理凝聚力，从而实现社区和谐的有力杠杆。
二、当前社区文化发展面临的三大困境
(一) 社区文化刚兴起时，不少街道由政府投资建造社区文化活动中心、科技文化中心等。但随着市民文化需求的新变化，不仅到科技文化中心、文化活动中心的次数在减少，科技文化中心、文化活动中心的设施也在损耗，维修费日增。
(二) 广场文化为标志的城市社区文化的广泛开展，为城市社区构筑了一道又一道风景线，营造了大城市良好的人文环境。广场文化以群众文化艺术表演为主，也有各类专业艺术团队的表演。但问题在于，专业艺术团队的义演不可能是经常的，它也需要有一定的报酬，而且是水涨船高，要使广场文化不断跃上新的台阶，如何解决广场文化发展的资金是当务之急。
(三) 难以真正实现社区资源的共享。在社区文化兴起之初，社区文化资源的开发、利用和共享，基本是无偿的，许多社区单位和个人完全不计较得失及报酬，为推动社区文化的发展发挥了重要的作用。随着市场经济的发展，文化市场的日渐成熟，一些社区单位已经不可能长期无条件地提供资源(如体育场、操场、文化中心、文化馆等)。因为资源的利用和共享有成本及消耗，仅仅强调义务与无偿，影响资源所有者的积极性，也不利于资源的开发、利用与共享，这又是一大困境。
三 、加强社区文化建设可持续发展的对策
(一)加快社区发展，壮大社区经济实力
要解决社区文化建设发展不平衡问题，从根本上就要求我们切实解决社区目前经济空壳问题，做到有钱办事、有人干事。一是要加强与驻社区单位、厂矿的联系与协作，强化动员社区各单位为社区经济发展献计献策，共谋发展;二是社区与单位共建，办好学校、幼儿院、老年活动中心等社会公益事业，为企业发展经济解除后顾之忧，增强社区社会化发展功能，为解决社区剩余劳动力就业奠定基础。三是加强社会治安综合治理，走社区与厂矿、社区与机关联防联动，同时解决了社区治安联防人员不足，经费不足等问题，确保社会治安稳定，使企业居民都能放心搞生产;四是加强与社区内个体户的联系，促使他们为社区经济发展出力，让个体户发财，求社区发展。
(二)完善相关法律规范，建立起合理有效的社区文化建设机制
通过逐步完善社区文化建设相关政策法规，从而建立起合理有效的社区文化机制，既为人们群众参与社区活动提供了基础，也为社区工作人员更好的开展社区文化建设工作提供了相应保障。第一，我们要确立和明确政府在社区文化建设应有的角色和地位。第二，要实现社区文化建设主体的多元化，动员多方面的人力，整合多方面的力量。第三，尽快建立和完善有效地的社区文化激励和约束机制。第四，健全社区文化建设的法律和制度，使社区文化建设有法可依，保障社区文化建设主体的合法权益，保障社区文化建设向合理化、有序化发展。
(三)力求服务多样化，增强社区活动吸引力
要提高群众对社区活动的参与度，改变参与人员老龄化现状，就要求我们要加强社区文化服务，创造良好的社区环境，切实解决社区成员最关注的问题;针对社区成员的文化需求，开展多种形式的文化交流活动;充分挖掘社区文化资源，形成社区文化特色，激励社区成员的参与热情。
(四)加强社区干部队伍建设
“文化发展的关键在人才。”社区干部是社区工作的主力军，要搞好社区工作，必须加强社区干部队伍建设培养和造就一支适应社区工作和市场经济建设的新型社区干部队伍。目前社区中优秀人才缺乏，关键在于社区工作目前缺乏大的吸引力。使社区工作为广大群众所接受，成为谋职的热点、职业的亮点，社区的工作就会更上一个台阶。
四 、小结
良好城市社区文化的建设，是构建和谐社会的重要篇章。只有深入学习社区文化的内涵，深刻理解社区文化建设的功能作用，同时正视我们目前在社区文化建设中所存在的问题，并不断地去完善它，改造它，构建社会主义和谐社区、和谐社会的理想才能实现。
参考文献：
[1]中国社区建设年鉴2003[M].北京：中国社会出版社，2003.
关键词：失地农民；生活风险；社会保障；社区治理
中图分类号：C913.7
文献标识码：A
文章编号：1007-5194（2012）05-0153-05
一、失地农民生活风险的界定
生活是指人们为了生存和发展而进行的各种活动的总称，包括物质生活和精神生活。物质生活是指人们在生存期间为了维生、繁衍和发展所必需从事的不可或缺的生计活动，即衣食住行等活动；精神生活是指人们追求物质生活的同时，还有追求精神满足和寄托的心理需要及活动，如社会交往、社会认可、心理认同等。
失地农民在向市民的转化或等待转化过程中，除了最初得到一些经济补偿外，没有得到新的可靠的生产资料和经济来源，生活不确定因素逐渐增加，再加上陌生的生活环境，他们的物质生活和精神生活均面临不同程度的困境与风险。失地农民生活风险是指所涉及其生存和发展的有关的物质活动和精神活动所面临的可能性危害及其给社会稳定和社会秩序带来的可能性后果。
二、失地农民生活风险的表现
具体来讲，失地农民生活风险主要有基本生存风险、教育与发展风险、社会交往困境与风险和心理失衡风险四大类。
（一）基本生存风险
失地农民市民化过程中所面临的基本生存风险有：收入风险和消费风险。
1 收入风险。土地是农民得以生存的唯一要素，失去了土地，农民失去了最主要的经济来源和生活保障，而新的经济来源极不稳定。据对武汉市10个社区20多个村144个农民的抽样调查，在单位上班的有23人，占16％；打零工的有24人，占16.7％；无工作的有73人，占50.7％，实际上反映出有67.4％的人是无工作或者无稳定的工作，处于流动性生产工作状态。工作不稳定和收入不稳定是失地农民生活中最担心的问题，并且我国失地农民的收入水平整体上呈下降趋势。浙江省的抽样调查显示，收入在500元以下的占28.18％，在500至599元的占21.55％，在800至999元的占19.34％，在1000元以上的占16.57％。中国社科院的一份研究报告表明，西南某省20％的失地农民仅靠土地征用补偿金生活，25.6％的失地农户最急需解决的是吃饭问题，24.8％的失地农户人均年纯收入低于625元，处于绝对贫困状态。
2 消费风险。一是消费支出剧增，面临“收入无源，支出无底”的巨大风险。失地农民在城市里的生活，“要锅上买到锅下”，即什么都要买。除此之外，还要考虑日后子女读书、医疗，时常感到有“坐吃山空”的恐惧。二是消费观巨变的风险。土地被征用后，失地农民的消费观念也在发生变化，出现了享受型消费、攀比型消费行为。一些农民得到土地征用款后，缺少合理规划，没有把有限的资金投入生产和今后的发展之中，而是用在盲目消费上，攀比畸形消费。《黑龙江晨报》2012年4月8日报道了被征地农民的城市生活：男买车女买貂孩子成贵族。西安城郊麻家什字村失地农民得到一次性补偿款后，纷纷盖起了新房，却为米面发愁，出现了守着“豪宅”愁生路的尴尬局面。这些非理性的消费观缺乏持续的物质基础支持，给失地农民的生存带来致命的打击。
（二）教育与发展风险
1 职业困境。新职业的开辟与获得既是收入来源的保障，又是社会认可、人生价值的体现。但是，由于失地农民自身文化素质低，造成就业空间狭小。即使通过非正规渠道得到就业的失地农民大多在个体私营业、民营企业里，职业风险大、低报酬无保险、不稳定性，而且经常超时、超强度劳动。透支体力的劳动、低工资和冷漠的劳资关系使他们缺乏归属感和成就感。因此，常常出现“失地又失业”、“有就业、无职业”和“有职业、无事业”的局面。
2 教育困境与风险。一是教育支出面临困境。城里上学费用对失地农民讲是一笔不菲的开支。一方面，由于实际收入能力的低下，无法支撑其子女在城里上学的费用；另一方面，由于对于未来预期的悲观，意愿教育支出不足，特别是对于低收入家庭来说，用土地补偿金供养孩子上学，“风险”实在太大。二是城里复杂环境严重阻碍了失地农民子女的健康成长。生活和学习环境的巨变给失地农民子女带来巨大的诱惑。逃课上网、痴迷电游等现象层出不穷，极大地影响青少年的健康成长。三是政府、社会和社区对于失地农民子女这一特殊群体缺乏相关的扶持政策和经费保障，失地农民子女面临教育融入的藩篱与“玻璃门”，阻碍了其教育环境的适应与发展，也严重阻碍了个体社会化进程。四是教育上学困境的综合结果就是失地农民子女大量的失学和辍学，这就直接导致“失地农二代”的产生。
（三）社会交往困境与风险
1 社会交往认知调整的困境。失地农民在被动城市化过程中，其社会交往认知变迁滞后，不能适应城市社会交往规则。虽然失地农民在身份、居住方式、职业等众多客观方面实现了变迁，但社会交往方面，失地农民社会交往认知仍然呈现出传统社会的特征。
2 新的社会交往圈的构建困境。随着失地农民原有的地缘、亲缘关系的逐渐割裂，而新的业缘关系迟迟没有建立起来，缺乏融入城市社会生活的社会支持系统——社会交往及其对象。在人际交往方面，目前失地农民的人际交往仍以地缘、亲缘关系为纽带。据调查，“你平时通常与谁交往”的答案是，有71.4％的人主要与本村人交往；19.3％的人与城市居民交往，其中：52.8％的人是与在城市的亲戚、朋友交往，23.2％的人与单位同事交往，20.3％主要与服务对象交往，另有9.3％的主要与外地人交往。城市社会交往圈的迟迟难以建立，使得失地农民很难适应新的环境，缺乏归属感和被他人认同感，常常游离于社会边缘。当弱势的失地农民在城中生活得不到政府援助、法律救助和社会同情时，大家就“抱团取暖”、铤而走险，可能为黑社会组织的产生孕育土壤或被黑社会所利用。
（四）心理失衡风险
1 身份认同危机。尽管失地农民“身子”被移进了城里，但是由于享受不到对应的市民待遇，处于一种“不城不乡”的尴尬境地。他们角色适应困难、自我认同感低，心态、价值观受到很大冲击，怀念旧生活，处于“进城无望、回乡无路”的迷茫中。根据有关身份的一项调查：认为自己是“农民”的占被调查总数的24.5％；认为自己已经是“城市居民”的占30.6％；“说不清”的占44.9％。
2 心理失衡风险。失地农民除了得到一定数额的经济补偿之外，绝大多数在就业、子女入学、社会保障、融入城市生活等方面没有享受到市民待遇，或多或少受到歧视，进而在心理上产生强烈的被剥夺感。政府“低征高卖”的征地模式，失地农民深切感受到被欺骗、被愚弄，利益受损和不平衡感明显。失地农民微薄的工资收入只能满足最低的生活需要，他们无法享受市民的各种娱乐休闲方式，市民“令人眼红的优越生活”使他们感到强烈自卑。底层社会的怨恨和对立情绪越来越严重。
3 忧虑感、社会焦虑加剧及其带来的心理失衡风险。失地农民面临的陌生的城市、陌生的生活环境，无所适从，忧虑感明显。绝大多数面临此类问题：生存的无着（对以后的生活心中没底的占50％）；子女的教育（对子女教育支出感到压力很大的占67％，失地前希望子女上重点大学的占83％，失地后只有33％），最大的忧虑在于如何开源节流。失地农民个人忧虑感的社会表现是整个社会逐渐弥漫着一种焦虑不安的情绪和浮躁的社会氛围，社会焦虑极易转化为狂热的冲动情绪，且极易受情绪感染，从而致使社会成员产生非理，形成连锁反应，演化为社会危机，引发社会动荡。
三、解决失地农民生活风险的框架及对策
我们从主体视角来划分，失地农民生活风险的成因有失地农民自身、社会和政府三个因素，具体表现如图1所示。因此，失地农民生活风险的防范和治理是个复杂的社会系统工程，需要从政府、社
会和失地农民自身三方面共同努力，形成有效合力，图1失地农民生活风险“成因一表现一治理”框架图从生活风险的表现和成因人手，构建一个相互关联、相互反馈的综合治理系统，确保失地农民：失地不失“利”、失地不失“收”、失地不失“身”、失地不失“望”和失地不失“保”，这样才能有效化解失地农民的生活危机及社会风险。
（一）改革和完善法律制度，确保失地农民的权利和利益
1 改革土地政策和完善土地征用制度，从源头保障失地农民的权益。失地农民的贫穷根源于土地权利的贫穷，现有的土地政策对农民权利的保护是极不利的。为此，需要首先从法律上对农民的土地财产权利做出明确规定，如可在《物权法》规定：在承包期内，不经过农民个体同意，不得随便征用农地。在土地政策先天缺陷的条件下，只有规范征地制度，确保征地过程的合法性和公平性。坚决禁止各种违法“圈地”行为、从法律上明确征地范围、加强征地过程中农民参与、摒弃不合理的补偿标准等等。通过此类法律法规保证农民的权益不受损害，实现农民利益的最大化。
2 创新土地收益分配机制，这是确保失地农民基本生活的治本之策。目前失地农民补偿费及安置补助费中一个最大的不公是忽视了土地潜在的巨大收入，即失地农民对土地的增值收益没有分配权利。国务院发展研究中心副主任陈锡文指出，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。这就要求政府必须改进和完善这项土地收益分配制度，明确界定农民的土地财产权和土地收益权，以土地市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿费和安里补助费的标准，以提高失地农民基本生活保障水平。
3 完善补偿与安置政策，维护失地农民的合法权益与根本利益。补偿安置关系到失地农民未来的生存和发展，做好这项工作是解决失地农民问题的另一个关键。单一的货币安置方式不利于农民的长远生计，应努力细化补偿项目，扩大补偿范围，探索多种补偿方式，如征地入股分红、土地有偿租赁使用、农民最低生活保障以及领取养老保险金等，解除失地农民后顾之忧，确保长远生计。
（二）开辟多元化的收入渠道，确保失地农民失地不失“收”
失地农民的收入“断流”风险是引发其生活危机的根源。为此，需要为失地农民开辟多元化的收入渠道，这是有效解决失地农民生活风险的关键所在。
1 加大失地农民的人力资本投资，提高其自身素质和劳动力价值，使其能获得更多的工资性收入。根据马克思和舒尔茨的基本观点：教育培训投资是个体增加劳动力价值和工资收入的关键。因此，一方面，要通过加大农村教育经费投入、普及农村义务教育、鼓励农村职业教育和成人教育，大力发展农村教育，从源头上普遍提高失地农民的文化水平和教育程度，使其具有较高的素质和劳动力价值。另一方面，要建立以政府为培训主体的、以专业技术和岗位技能为重点的、培训对象层次化和培训方式多元化的就业培训体系，提高失地农民尤其是失地青壮年农民的就业能力。
2 引导和帮助失地农民积累资产，增加其资产性收入，这是解决失地农民生活问题的有益补充。俗话说：有恒产者，有恒心。资产的效益是显而易见的，既可增加实质性收入、预防失地农民贫困，又能减少家庭不安全感和稳定人心。因此，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。农民的基本资产就是土地、房屋和集体经济，应该从这三者人手：首先，合理处置土地资产。土地征用切忌一次性征光，应在留出一定数量土地返回给村集体，用于安置失地农民。其次，合理利用和增值房产价值。既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。最后，探索集体资产保值增值机制。如合肥市长淮街道对社居委集体企业改制，让失地农民变身为股东，可以从根本上维护失地农民的利益，为失地农民的生产和生活提供了又一条新的保障线。
3 鼓励失地农民创业和大力发展非农产业，提高其经营收入。目前，家庭经营性收入尽管比重不高，但却是农民收入的主体，占到农民收入的53％左右，因此，解决失地农民可持续生计的关键环节是大力发展农村非农产业和鼓励创业，实现农民失地不失“益”。具体说来：首先，要加大农村非农产业发展的政策力度，鼓励失地农民以劳动力、资金、技术等方式从事非农经营与管理。其次，加大资金和技术上的政策扶持。一些农民想发展养殖业、经营第三产业，但缺少资金、技术，希望给予扶持帮助。如发放优惠贷款，政府部门给一些优惠政策，免费技术指导等。最后，切实帮助失地农民再就业。建议政府多下乡调研，帮助他们解决就业问题，有招工指标要对失地农民倾斜。
（三）构建社会支持系统，助推失地农民市民化，使其失地而不失“身”
失地农民市民化是一项系统工程，单凭失地农民个体很难完成这一过程，需要全社会的关注和支持，如企业、社区、非政府组织、城市土著居民和文化融合等功能的发挥来助推失地农民市民化。
1 加强舆论宣传和引导，消除对失地农民的社会性歧视，给予其精神动力支持。由于失地农民的特殊性，城市的一些单位、职工和市民对他们普遍存在歧视心理和歧视行为，这种歧视往往给失地农民的精神和心理造成伤害。因此，社会舆论必须从思想上高度重视失地农民问题，切实消除对失地农民的社会歧视，给予失地农民精神鼓励、情感安慰、心理救助。主要做法有：一是应充分利用各种手段，加强舆论宣传，引导市民尊重失地农民、平等对待失地农民，给失地农民创造一种宽松、平等的社会生活环境，这是对他们最好的精神支持。二是鼓励并支持社会工作者和专家介入“失意、失常”失地农民的城市生活，帮助其克服焦虑、恐慌、消极厌生等心理问题。
2 完善“农转居”社区治理，发挥社区服务支持功能，让失地农民尽快实现从“村民”到“居民”的转变。“农转居”社区是不仅是失地农民一个相对稳定、相对独立的地理空间，而且社区内居民具有一种地缘上的归属感和心理、文化上的认同感，并产生某些共同的行为规范和社区意识。社区作为失地农民通向和融入城市社会的平台，向失地农民传递着城市主流社会的价值观和生活方式，可改变了失地农民头脑中固有的传统价值观，促进失地农民的城市融入。通过现代社区的建立和社区文化建设及治理机制的完善支持和帮助改善失地农民的生存环境和生活质量。
3 调动企事业单位的积极性，支持失地农民的城市融入。企业单位是失地农民在城市社会生存的土壤，是吸纳失地农民就业的载体和中心环节，解决失地农民融入城市既是其自身改革发展的迫切需要，也是做好表率作用履行社会责任的必然要求。事业单位是从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，它们的产品都是公共产品，具有公益性和均等性，负有服务失地农民融入城市生活和支持失地农民子女教育的义务和责任。因此，要充分发挥公共文化服务体系公共产品性质，将失地农民作为公共文化服务体系的服务对象之一，使失地农民同等享受无差别的公共文化服务。
4 建立文化融合机制，增加失地农民的自我认同和社会认同，加速其向现代市民转变。政府不仅要将失地农民身体转移到城市中去，还要使其思想、文化融入到城市中去。主要做法：首先，需要政府发挥引导作用，要用社会主义先进文化引领人们，使新、旧市民之间能够在文化上和谐和融合；其次，政府相关部门要提供机会和创造平台，加强城乡文化的对话与交流，如组织文化部门定期下乡演出或邀请乡里文化剧组到城里演出等活动，构建城乡文化沟通与对话的平台；再次，相关媒体可通过舆论宣传在文化对话上发挥桥梁和引导作用，消除城乡文化的分歧和误解，并营造一种积极向上、宽容、开放的文化氛围，增强文化的包容性。总之，要强化文化的引领、导向和整合功能，通过多种形式的文化活动，拓宽失地农民与市民的社会交往和文化交流渠道，引导农民自觉适应城市文化，促进城市文化和自我身份的认同，加速“乡村人”向“都市人”的转变。
（四）改革和完善现行的教育体制保障失地农民子女教育，使其失地而不失“望”
子女是失地农民的寄托和未来，保障失地农民子女教育不仅可以给予失地农民以希望，而且影响着下一代的健康成长和祖国的发展与稳定。
1 敦促地方政府全面落实义务教育，确保失地农民子女能入学。政府负有为失地农民子女提供免费教育的义务。失地农民子女进城求学中，政府应制订保障失地农民子女就学的专项政策，确保他们能就近入学，且100％入学。
2 学校要更新教育观念和创新工作方法，确保失地农民子女愿上学和上好学。失地农民子女的学习背景、学习心态、学习习惯及人生观、价值观和世界观明显不同于市民子女，这就需要学校制定倾斜政策来适应失地农民子女教育问题。首先，在学校形成比较好的氛围，欢迎和帮助失地农民子女求学。其次，学校要主动协调好学校与家庭、社区之间的关系，以形成最大的合力，尽快提高失地农民子女的基础文化素质。最后，要协同相关专家做好失地农民子女教育的专题研究，制订专项教育政策。
（五）建立健全社会保障体系，确保失地农民失地不失“保”
土地是农民的命根子，是其生活、医疗和养老保障的重要依托失去土地后的农民必须寻找和构建新的社会保障方案。
1 建立失地农民的就业保障体系，增加其就业机会。在保障对象上，失地农民中“40、50”群体是就业困难群体，需要政府着重考虑，实行“帮扶带”的方式妥善安排。在培训内容上也要根据失地农民自身情况，结合企业用工实际和市场需要，有针对性地选择一些易掌握的、实用性强的、技术含量高的培训内容。对不同年龄段的、不同类型的失地农民形成不同层次的就业培训体系。
关键词 社区戒毒 基础性地位 困境突破
当前，我国禁毒斗争面临着十分严峻的形势。依据马克思政治经济学：当市场需求量减少，市场达到饱和状态，供应方就会相应减少商品的供应。因此减少需求对抑制供应从而推动禁毒有重大战略意义。戒断治疗是减少需求战略的要点之一，同时也是降低危害的重点之一。面对戒毒这一世界性难题，为了提高戒毒的效果，我国在总结禁毒戒毒工作经验，并借鉴国外戒毒治疗措施的基础上，确立了以自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复为模式的戒毒工作新体系。其中社区戒毒和社区康复是2008年6月1日施行的《中华人民共和国禁毒法》确定的新的戒毒和康复模式。2011年6月22日通过的《戒毒条例》对社区戒毒作了进一步详细的规定，进一步推进了我国的社区戒毒工作。
一、社区戒毒的立法定位
根据我国《禁毒法》第三十八条的规定，社区戒毒在整个戒毒体系中居于基础性的地位。社区戒毒是公安机关对吸毒成瘾者作出是否强制隔离戒毒决定时必须考虑的一般前提，只有当吸毒成瘾者出现拒绝接受社区戒毒、在社区戒毒期间吸食注射、严重违反社区戒毒协议、经社区戒毒或强制隔离戒毒后再次吸收注射等情形之后，公安机关才能对其采取强制隔离戒毒措施，而公安机关只有对吸食成瘾严重者才能直接作出强制隔离戒毒决定。
经过近几年的戒毒实践工作的开展，我国存在自愿戒毒医疗机构（以云南戴托普戒毒治疗社区为代表）、公办戒毒康复所包括公安系统开办的和司法劳教系统开办的戒毒康复场所（如昆明市的强制隔离戒毒所）及社区戒毒模式。几种模式各具优势，之所以立法上强调社区戒毒的基础性地位，是因为社区戒毒有着坚实的理论基础和深远的实践意义。
二、社区戒毒困境分析
比较现存的几种戒毒模式，自愿戒毒方式适用范围不广，社区戒毒则是一般吸毒人员的适用模式；强制隔离戒毒虽已有了长远的发展，但是不利于吸毒人员回归社会，戒断效果不佳，而这正是社区戒毒的优势所在；社区康复虽有一部分也在社区进行，与社区戒毒有一定相似性，但属于强制隔离戒毒之后的补充措施，与之相比社区戒毒包括生理脱毒和心理戒毒，程序更专业复杂，对人员、措施、设施等要求更高。因此对社区戒毒现状进行分析，找出社区戒毒的困境刻不容缓。
通过对各地社区戒毒实践活动的分析，我认为我国社区戒毒发展的困境在队伍建设、管理、经费方面尤为突出。
（一）社区戒毒专业人员缺乏
从大量的相关调查看，目前我国大多数地区尚未建立起完整、专业的社区戒毒工作队伍。很多社区负责戒毒管理的人员都是由街道工作人员兼任，还有的是从街道群防队借调的，最好的也就是各公安局派来的专业禁毒志愿者，有的社区甚至只是简单将社区戒毒增添在以往负责综合治理的工作项目中，并未进行任何实质性的人员或公共品配备等相关工作安排或准备。虽然，在遇到实质性的社区戒毒工作前，大部分社区都进行了对社区工作人员集中的短期培训的工作，但这种短期培训要达到精通业务，完全胜任确实勉为其难，要提供专业援助就更显得有心无力了。
（二）戒毒管理不规范，戒毒人员权益得不到保障
戒毒法律体系中缺乏对社区戒毒人员的权利保障内容，比较《禁毒条例》第44条和第45条发现，法律对于强制隔离戒毒人员的权利保障比较到位，但是社区戒毒人员以《社区戒毒协议书》为主管依据。由于我国多年来禁毒的高压态势和社会上对吸毒人员的排斥，对吸毒人员的权利保护往往会忽视，因而《社区戒毒协议书》往往过分强调社区戒毒人员的义务责任，关于社区戒毒人员的权利内容很少提及。
（三）社区戒毒经费难以保障
根据原来的《强制戒毒办法》，强制戒毒需要缴纳一定的费用，现在《禁毒法》规定，社区戒毒的经费由政府提供，这无疑是一个巨大的进步。
但是社区戒毒是一项刚起步的新生事物，项目的前期建设需要投入大量的财力物力，日后的正常运转也需要有长期的资金作为保障，因此，经费问题是此项工作面临的一个重要难题。就我国现阶段国情分析：一方面，地方财政经费难以保证。另一方面，我国的捐赠机制还不是很完善。
三、突破我国社区戒毒困境的建议
（一）社区戒毒的队伍建设
根据我国国情，我国社区戒毒工作队伍可由专职人员、社会志愿者、公民三部分组成。
1、社区戒毒专职人员
社区戒毒专职人员是有一定的专业从事社区戒毒工作，有一定的岗位编制，有稳定的经济收入，有强烈的工作责任心和一定的耐心，有一定的组织管理能力，具有医学、心理学、管理学、法律等知识背景的人。
首先，现在有大批社会工作专业毕业的人才掌握了基本的社会工作方法，再加以戒毒医学、心理学和戒毒社会工作实务岗位培训，就可以胜任戒毒社会工作。就相关专业人才进行岗位培训上岗复合当前形势，也将是一项长期的培训手段；第二，香港已经具有几十年的戒毒社会工作务实经验，既可以请他们来进行培训，还可以请他们进行实物督导和内地督导的培训；第三，成功戒毒人员可以成为社区戒毒的工作人员。就是利用同伴辅导员的力量来有效改变群体中其他成员的社会工作方法，同伴辅导员是经过专业培训的具有相同背景、经历，具有共同语言的人。在戒毒社会工作中，同伴辅导员就是曾经是吸毒成瘾者，但是已经成功戒断的人。我国上海市自强社会服务社从2003年开始成立了“戒毒沙龙”、“涅重生同伴教育辅导小组”“静安同伴自主小组”等同伴教育小组，也取得较好的成效。这种模式也可以相应解决一部分成功戒毒的人员的就业问题，更有利于戒毒人员回归社会。
2、社区志愿者
长期以来的禁毒宣传教育工作建立了深厚的群众基础，基层乡镇、街道办、居委会有大量多年从事禁毒宣传教育工作的热心禁毒人士，还有老支书、老主任、老党员、老干部、老委员等五老人员，动员他们发挥余热，把他们请入社区戒毒工作小组，经过短期的培训作为专业戒毒社会工作者的帮手，也是一只不可忽视的重要力量。
就现阶段而言，我觉得还可以充分利用高校学生资源，既为学生们提供了实践机会，进行生动的禁毒宣传，也有效解决了工作人员缺乏的现象。
3、公民
可以通过网站、新闻媒体等多种形式向社会大众宣扬实施社区戒毒的必要性和可行性，使社会大众认识到社区戒毒是推进社会管理体制创新的重要内容。这样提高公民的思想认识，积极参与到社区戒毒的实践中，做到不排斥戒毒人员，主动帮助戒毒人员，积极配合相关人员的工作，为社区戒毒营造良好的社区环境。
（二）完善社区戒毒人员的管理措施
社区流动性大，人员流动频繁，居住环境复杂，对社区戒毒人员的行为进行有效的监管是确保社区戒毒成效的关键环节。
首先是对吸毒人员进行摸底排查，由派出所负责对社区内的吸毒人员成瘾程度进行分类，然后将适宜进行社区戒毒的人员名单转交给社区。由社区工作人员对吸毒人员的身份情况、健康情况、固定住所、家庭情况、技能情况、经济情况和现实表现进行严格调查、核实，为每名社区戒毒人员建立档案。对于社区戒毒人员的毒瘾情况、现实表现等情况进行全程的评估，为社区戒毒工作提供完整的数据支持，有利于在不同阶段对社区戒毒人员实施有针对性的帮教。
然后规范社区戒毒协议的格式和要求。根据戒毒人员本人和家庭情况，与戒毒人员签订社区戒毒协议，落实有针对性的社区戒毒措施。规定双方的义务和责任，如对于社区戒毒人员要求必须在医护人员的监督下接受美沙酮治疗，并配合相关检查，否则将自行承担治疗费用；对于社区戒毒小组及其成员不履行职责的，根据有关规定予以纪律或者行政处分。同时要特别注意在协议中明确社区戒毒人员应有的权利保障。如可借鉴《禁毒条例》第四十五条内容，明确禁止侮辱、虐待、体罚戒毒人员，禁止向戒毒人员索要、收受财物等内容。
最后建立定期见面及情况汇报制度，这也是建立社区戒毒人员个人戒毒档案的前提，可以有效了解社区戒毒人员的现实情况和思想动态。
（三）社区戒毒的经费
各地政府要将社区戒毒经费列入当地财政预算，设立专项经费，实行专款专用，建立健全的戒毒经费保障和监督机制，完善社区戒毒基础设施建设，对于一些特别贫困的地区，国家财政应当给予适当的经费补贴。
在政府经费有限的情况下，我们可以利用社会资源多方面筹措和节约经费。
首先可以建立社区戒毒基金会，吸收慈善家和社会民间组织、企业、公司等机构的捐款。当然基于我国民众参加慈善捐款的热情也不容乐观。2008年是我国重大事件和巨大灾害引发慈善捐赠“井喷”的一年，全国接受各类捐赠款物共1070.49亿元，比2007年增长了246%，占GDP总量的0.356%。而美国2004年仅各类慈善机构获得的慈善捐款总额相当于GDP的2.17%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。因此我国社区戒毒机构要努力建设多渠道筹款的构架，和社区居民形成共存共荣、共同成长的良好关系。而且可以建立社区戒毒评价机制并进行公布，一方面让公众认识到社区戒毒的成效，提高对社区戒毒的信心；另一方面也是通过竞争机制对社区戒毒成效明显的社区给予更多的经费补助。
其次把社区戒毒事业当作产业来管理和经营，通过市场化运作，不仅动员了全社会的相关力量投入，而且提高了投入与产出的效益比例。具体来说比如可以针对现今中国劳动力市场存在的机构性失业问题，社区戒毒进行适应社会培训时可以针对具体的戒毒对象实行一些特殊技能的上岗培训，而这部分经费可以由接受劳动力的企业等组织来负担一部分，同时也可以让成功就业的戒毒对象在保证基本生活需要的情况下负担一部分。
最后可以通过与民间自愿戒毒医疗机构合作来节省经费。我国现有比较典型的自愿戒毒医疗机构是云南的戴托普。该机构运行模式是由社区服务站、居住社区、重返社区、善后照顾、项目办公室和康复基地组成，在对社区成员进行2～3周的生理脱瘾后，再进行最长可达15年的行为矫正，心理治疗等康复治疗。从戴托普系统发展、衍生出来帮助吸毒者的机构很多，如彩虹社区、70公社等。这些非盈利性医疗机构虽经验和技术得到认可，但缺乏来自政府的长期稳定支持和保障。我认为可以将自愿戒毒和社区戒毒结合起来，优势互补，共享资源，这也避免了场地的重复建设，节省了双方的费用。
社区戒毒是一项新生事物，如何开展，如何实现在社区戒毒效果最大化，是当前禁毒工作面临的新课题。现阶段对社区戒毒方面理论研究不系统，对社区戒毒方面的实践经验总结文献资料也不多，所以有必要探讨符合我国国情的社区戒毒工作理论，构建我国社区戒毒工作理论体系。
注释：
金伟峰，崔浩.禁毒法律制度研究[M].浙江大学出版社，2009：75.
许肖辉.社区戒毒主要困难及对策建议[J].云南警官学院学报，2011（2）.
关键词：城市现代化；社区建设；公共精神
一、现代城市社区建设和公共精神培养的价值关联。
社区是我国城市管理实施“两级政府三级管理”的行政框架内最基层单位，随着改革开放以来经济体制改革和户籍制度的改革，地域界限打破，人口可以自由流动，基层单位实体渐渐分化和消解，原来传统的“单位人共同体”“地域人共同体”已渐渐变身为“社区人共同体”。 现代社区共同体是由来自于不同地域环境和行业的具有不同价值观念的差质人口所组成的， 特别是长沙作为省会和中部发展快的城市，吸引了来自于各地、州、市和全国各地的人才定居或参与长沙现代城市的建设，这些不同异质的人共同生活在同一社区，因为个体差异降低了邻里关系情感认同，增加心理上误会和矛盾，其认同危机影响社区共同体建设。加之社区行政化倾向导致居委会工作模式成就、工作方法简单，社区居民大多是在不了解前提上被动性参与社区事务，随意性大，导致居民对社区事务参与意识淡薄，社区公共精神上弱化和忽视，影响社区公共精神提升。
特别是党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，各级部门越来越受重视社区建设。在城市化进程中，长沙城市化快速发展拆解原有的地域关系纽带，单位集体记忆和情感归属日渐远去，个人与社会关系网络发变化。为适应长沙新形势社区建设需求，培育社区公共精神以促进社区建设与和谐发展，进而提高长沙市基层社区治理体系、治理能力现代化水平，此课题研究具有重要实际意义。
二、国内外学者的研究概况
（一）西方：学术界针对社区研究有的两种不同倾向：
①一种是针对城市社区中邻里关系变化进行研究所形成两种对立的社区消失与继存的理论。以滕尼斯、韦伯等社会学家为代表的社区消亡论和以美国社会学家甘斯、刘易斯为代表的“继存论”；。前者认为社会分化结果是人们价值观念、生活方式差异增大、社会认同感降低使得传统社区存在基础丧失。后者认为认为传统社区不能完全否定和消亡，在城市化过程中城中村居民生活方式和精神情感与外面的世界并无多大影响。②另一种是社区解放论。费舍尔、费尔曼和雷顿在20纪70年代运用社会人类学网络研究的理论研究城市社区的变化。强调现代城市社区人际关系应从地域局限中解放出来，有应该更广网络，开启了新的网络研究视角。
（一）国内在中国社区概念的研究上：、吴文藻等人创立了“社区”概念和研究社区的范式。对社区研究近年来有几种不同观点：
①，社区共同体包括地域性共同体、文化共同体、利益共同体和精神的共同体，社区精神文化是从生活共同体提升到精神共同体的关键。社区自身就可以实现自我管理、教育、服务、约束来实现社区公共生活有序化。
②公共精神是一个庞大的体系，是社会成员在公共生活中对人们共同生活行为准则、规范的认可，并体现于行动上的遵守和执行。从道德上而言，公共精神是以利他方式关心公共利益的态度和行为方式。有的学者认为它是超越个人狭隘界限和个人直接功利目的关怀公共事务的精神境界和行为态度，它孕育并镶嵌在特定的社会架构和文化土壤当中，并不断地影响、修复、变迁着特定的社会结构。有的学者认为公共精神是孕育于人类公共生活之中的，位于人类内心深处的基本道德和政治秩序观念，态度和行为取向，以公共性作为价值基石，表现为社会成员对公共事务的积极关怀和参与，对公共生活的热情融入和，对政治社群的虔诚认同和归属。
综合来看，国内外这些学者的相P研究，对课题组展开社区共同体建设与公共精神培育研究颇具借鉴价值和启发意义。国内著名学者如秦宣、韩庆祥、张雷声、刘书林等近年来也高度关注城市化社会发展、共同体建设和核心价值观提炼与培育等问题，深刻回答了城市化社会发展的诸多重大问题，其观点不仅为此课题开启了研究思路，而且提供了坚实的理论支撑。
国内外研究尚存在些许不足和遗憾：①侧重社区共同体或公共精神某一方面的研究，欠缺综合性的研究；②；对应到长沙社区公共精神的培育路径研究还较缺乏；③长沙社区公共精神培育策略的评价指标体系缺乏研究。
三、长沙社区建设中公共精神的现状分析
长沙作为省会和中部发展快的城市，吸引了来自于各地、州、市和全国各地的人才定居或参与长沙现代城市的建设，这些不同异质的人共同生活在同一社区，因为个体差异降低了邻里关系情感认同，增加心理上误会和矛盾，其认同危机影响社区共同体建设。加之社区行政化倾向导致居委会工作模式单一、工作方法简单，社区居民大多是被动性参与社区事务，随意性大，导致居民对社区事务参与意识淡薄，社区公共精神上弱化和忽视，影响社区公共精神提升。
（一）社区公共精神培育包含培养独立人格、民主法治精神、公平正义、社会责任、社会公德、自控自律意识六个方面。但是长沙社区存在公共精神缺乏现状：
首先是社区意识比较单薄，从而存在对社区的认同危机，从1996年至今长沙实行单位住房货币化，原单位的福利房通过房改后成为人们有使用权的私有房，住房都是单位人，后来随着房地产的飞速发展，人么需要换更大更好的房子，所以出现将原有从单位购买的房子进行转手买卖，这样使得原来的单位人集中居住的状况变为各种外来人员杂居的现象，这样彼此因为不同的需求而再生的居民社区成分相对复杂起来。经过对社区居民的100份问卷调查结果分析：其中因为邻里彼此不熟悉，即使门对门也不往来不熟悉的占40%。甚至因为工作的时间不一，有20%的问卷说几个月都没看见邻居。这样一来，因为居民间彼此陌生，对房前屋后和楼道的的公共卫生、共有园林的保护等公共环境也漠不关心，缺乏对居住环境的爱护和维持的公共情怀，乱放乱丢垃圾的现象常见。邻里之间缺乏相互帮扶和相互关照的共同意识，还因为出租房客的成员复杂性，以及其不同的生活习惯，更增加了相互交流和沟通难度。这种复杂情况得邻里相互很难融入在一起，引发了社区共公共精神的认同危机。
其次社区居民公共参与公共活动的自觉度不多，更难得经常性开展。为了增加社区粘合度和凝聚力、增进交流和邻里情感，即使有社区热情发动居民一起参与的社区公共活动，也常出现参与度很少，多数居民抱着看热闹的心理或不理不睬的尴尬局面，收效不大。
再次是社区建设的困境：社区主体、社区自治、社区服务、社区参与、社区文化等困境。
社区主题因为社区主体的结构先对变化，原来有单位管理的变成了社区自治，社区管理机构一般带有政府行政性，社区划分不够合理，管理的区域比较大，人员与管理区域不匹配，加上社区工作人员素质偏低，工作方法简单、宣传较少，基础设施不足，提供的服务还不能满足社区居民的需要，供给缺口大；加之社区机构与政府和住区物业管理理顺不足，一有问题，就是“临时抱佛脚”，解决问题也是出现“头痛医头脚痛医脚”的现象。没有形成规范的社区管理机制。城市社区的行政化严重常常限制了社区自制能力的发挥。
最后社区法制建设滞后，与社区配套的法律法规还不够完善，社区建设的运行缺乏良好的法制环境。导致社区生活、社区服务、社区公益保障、社区的公共精神的加强缺乏制度保障，公共活动难以开展，居民的公共文化难以普及。
（二）是长沙城市现代化建设中需要加强社区公共精神的构建。
随着长沙城市的发展现代化，长沙市政府确立了“建设国家级中心城市”的宏伟规划，迫切需要加快长沙城市的的现代化建设体系；而作为长沙城市建设的的重要内核构成细胞就是的社区建设，可见社区现代化建设尤为重要。而社区公共精神的缺乏现状与现代化社区建设是极其不协调的，所以加强对社区建设，重点是社区公共精神建设，才能带动公共意识、公共服务、公共设施的完善和公共文化的和谐，构建和谐的现代社区。社区公共精神的建设对策和路径有如下几点：
1、营造浓厚的社区意识，搞好社区服务，增强社区居民参政议政的积极性。建立社区通信录和社区现代QQ群和微信群，加强社区公共活动的广泛性，提高消息发散性和居民知情权，扩大活动的居民参与度；建设齐全社区公共服务设施。
2、理顺社区建设管理体制，加强居民自制组织建设，争取处理好社区自治组织与政府和物业之间关系。加强社区法制建设和立法工作，重视社区制度化建设。争取处理社区和政府行为之间的联系，加强社区工作者队伍建设，选拨优秀的专业社区管理和服务人员，提升社区管理质量，引导居民参与社区的公共事务。
3、社区要加强所辖居民区的物业和业主委员会之间的联系和沟通，通过协同合作加强社区建设，发展社区服务，增强社区服务的多样性、社会化和产业化。
4、推社区管理创新，加强社区民主自治。学习广州和香港等地的社区公共精神建设的经验。建立以政府为主导，建立社区与非政府组织的物业和业主委员会为主体的社区管理体制，突出政府的服务职能，形成以民生为重点、以服务为导向的公共服务体制，丰富社区建设的服务内容的宽度和广度，构建以儿童入园、一站式医疗服务和康复、学习和生活娱乐健身等多形式的服务体系。按权力下放中心下移原则，制定法律法规，协调社^主体之间的利益关系。
5、建立社情民情表达机制，充分发挥老龄群体对公共精神余热的作用。重视大学生公共精神。充分发挥中国传统文化的作用、彰显社区管理善治理念、构建地域共同体、利益共同体和意义共同体、加强行政性复合与自主性合作、结构异质性与社区凝聚力包容共享致力形成社区居民自我管理、自我教育、自我服务的组织体系和氛围。
6、加强社区的资金和人才投入，设立社区服务基金，大力培养非政府的社会服务组织，形成以“政府投入为主，社会支持”为辅的多元体制。
7、加强社区队伍建设，推进社区人员向职业化和专业化的发展，从而推进社区公共精神建设。充分发挥党和政府引导作用。政府介入方式转变维护和体现了社区共同体及其成员的自主性。培养社区意识，重建公共精神，这也是社区核心和关键。充分发挥居民公共精神与社区意识的能动性和创造性，建设一个充满尊重、关心和爱护的和谐社区，是解决认同危机的关键。让公共精神成为是社区建设中不可估量的无形资产。
论文关键词 社区警务 警民关系 警力配合
社区警务是目前世界警务改革的主要方向，是目前社区安全治理的一个关键方面，同时也是一项以“预防为主，防控结合”为宗旨的警务化战略目标。我国从上世纪九十年代初引进了社区警务制度，并逐步加以推广。当今我国的社会治安形势严峻，社区警务战略作为我国社会治安综合治理的一项重要举措，其应用势在必行。但目前社区警务制度的实施仍然存在不少问题，需要我们进行探讨，并找出对策，以推进我国的社区警务制度的创新与改革。
一、目前我国社区警务制度的现状
社区警务是以社区警察为专门力量，以社区公众为依靠力量，以密切警民关系、改善治安状况、预防和制止犯罪为基本目标的全新警务战略。上世纪九十年代初，中国警察学界开始引入这一概念，后来，社区警务制度逐步在全国得到广泛推广，反响较为强烈。但我国目前的社区警务发展仍然尚处于初级阶段，与西方发达国家相比，仍然存在着一些问题阻碍着社区警务制度的实施，如有些地方受传统思维定势的影响，缺乏改革创新的精神。这些问题，不仅影响到了社区警务战略的实施，而且已经影响到了社区警务作用的高效发挥。当前，我国社区警务所面临的问题主要表现为以下几个方面：
（一）对社区警务制度的认识存在误区
社区即“区域性的社会”，是指“人们能感觉到的具体化了的社会”。一般来说，社区包括地域、人口、区位、结构和社会心理这五个要素。而社区警务作为社区与警务的合理融合，是警察等国家暴力机构依托社区等基层单位，实现警察与社区单位、社区民众的有机结合，共同维护社区治安，共同发现和解决社区的治安问题和其他各类潜藏的安全隐患问题的有效举措。但是在人们的普遍观念中认为，警察的主要职责是打击和控制犯罪，而设立社区警务的目的也仅仅是警察为控制犯罪的需要。这种认识有它的合理性，但其理解也过于狭隘。对于社区群众，甚至于社区民警来讲，为什么要搞社区警务，社区警务与传统警务有什么区别等问题认识都不够充分。设立社区警务的目的不只在于控制犯罪，它是为了保障整个社会的和平与安宁，对社区警务的理解不能过于微观与狭隘，不能简单地从功能上认为实施社区警务单单只是以预防犯罪为目的。此外，社区警务不仅仅是公安机关的工作，它需要全社会的协力配合。
（二）警民关系不够融洽，缺乏沟通
社区警务是扎根于社区，依赖社区群众搞好社会治安问题和其他问题。但在实践中，社区警民关系不够融洽，群众工作的开展有待提升。第一，有些社区民警思想认识上存在错误，总有一种官本位的思想，以官自居，高高在上，不认真对待群众遇到的问题，官僚作风严重，为群众办事还要要求请客送礼，给群众留下了不好的印象，严重影响人民警察的形象。第二，从目前我国的社区警务工作开展的形式来看，被派驻社区的民警有一部分工作能力和工作方法有待提高。由于缺乏经验或者其他原因，导致缺乏和群众互动和协作的能力。社区民警首先应当具备警察的专业技能，并且还必须具备社区工作者的能力，必须同时具备这两个方面的素质。除此之外，受学历水平等的限制，有些民警的法制观念仍然淡薄，依法行政的水平较低，不能很好地、及时地解决群众问题，导致矛盾越积越大。
（三）警力配置不尽合理
社区警务是深入到基层的社区治安治理措施，基层社区的工作量大，工作任务繁重，需要较多的社区民警，而我国目前的状况是一些地区的警力配置不尽合理，有些地方出现“一区一警”的状况，一个社区只有一名社区警察，这直接导致社区民警的工作压力过大。一个人的精力是有限的，过度繁重的任务只会导致工作效率的降低，而且加之有些基层工作环境较差，社区民警工资待遇较低，保障体制不完善，从而也严重影响社区民警的工作积极性。我们应该适度增加社区民警的数量，合理配置警力。
二、西方社区警务制度发展及其对我国的启示
由于社会环境不同、法律制度不同，社会治安反应的特点不同，因而，各国在社会治安治理上的管理理念与运作方式等方面存在着异同，西方社区警务的运作方式则异彩纷呈。西方国家经历了四次警务革命，警务改革从“预防为主”到“打击犯罪”再到“回归重视群众的作用”，西方国家在社区警务建设方面已经取得了丰硕的成果，有许多值得我们借鉴学习的地方，我们要充分利用好这些资源，以促进我国社区警务制度的创新与改革。
（一）注重依靠发挥群众力量
澳洲的邻里联防制度值得我们借鉴。典型如澳大利亚，警方开展犯罪预防工作的一个很重要的方面就是开展邻里联防制度。首先，先由警察或警务人员负责划分邻里联防的范围，召开小区及村庄居民会议，分配每名警察人员的责任区域，同时选举出相应的居民代表，向他们发放预防犯罪单页等；其次，加强安全和防范工作布置，将贵重物品悉数登记，并做好物主标记；最后，广泛发动群众，鼓励其积极举报犯罪分子，增加犯罪发现率，从而通过邻里联防制度充分发动群众的力量来有效预防犯罪。除此之外，与此相类似的还有美国警务改革中的邻里守望制度，日本警务改革中的交番与驻在所制度，以及新加坡的社区安全与治安计划等，这些制度都在一定程度上做到了警民结合，增强了警民之间的信任与交流，发挥了居民群众对维护社区治安的积极作用。因此，在今后的社区警务改革进程中，必须注重依靠大众的力量。
（二）提高社区民警为民服务的意识
英国的警务改革非常注重公民的建议和意见，因为社区警务最直接的影响主体便是普通的社区群众，因此在做出一项决定时，要充分考虑群众的意见，始终把群众的意见放在首位，要充分注重保护群众的利益。这就需要社区民警树立为民服务的理念，提高社区民警为民服务的意识。具体来讲，社区警务管理模式要实现从命令、处罚模式转变为引导、保护和帮助模式，提升服务质量，把群众的事情当做自己的事情一样认真对待，始终坚持公众至上和服务至上的原则。服务理念在西方的警务改革过程中始终贯穿始终，这是值得我国社区警务制度改革过程中认真学习的宝贵经验。
（三）注重警务管理模式的创新
澳大利亚的协商会制度则是对警务改革过程中具有里程碑意义，协商会制度是指只要违法者愿意共同商讨应对违法活动的办法并自愿参与协商会，他就可以免于被；警察主持协商会，依照法律赋予的自决权，向违法者提出警告，并决定如何依法惩处违法者，其对象一般是初次违法犯罪者。协商会的成员主要包括：违法者、受害者、受害者家属及其他有关的人员。澳大利亚的协商会制度与我国刑法领域中的刑事和解制度有一定的相似之处，都是对于轻微违法犯罪者在其认罪、悔罪的前提下，给以其一次改过自新的机会，并同时得到受害人的同意和谅解，而不对违法者提起公诉，达成和解的一种制度。这种处置方式使违法者和受害人之间相互谅解，化解矛盾，有助于实现一般预防和特殊预防，对预防再次犯罪发挥了重要作用。这种制度我国应当进行借鉴与学习，应用在我国的社区警务管理中，把一些因邻里琐事而引发的违法犯罪在法律规定的范围内进行适当的调解，而不必全有法院、监狱等机关介入，这样有利于更好的化解矛盾，实现社区稳定。
（四）注重区域治安的治理
英国的“分散化”治安将一个大的整个社区划分为不同区域，分别治理好区域治安，自然能够确保社区治安的稳定。“分散化”治安将管辖单位由大化小，重组警力，区域小的治安管辖单位比区域大的治安管辖单位更能有效的实行社区治安，通过设置各个警备区，便于使社区民警及时察知警情。 我认为，这一制度是我国目前应当认真学习的内容。我国目前部分地区社区警力不足，难以高效率的处置已经发生的问题，采用英国“分散化”治安的方式，将一个社区再具体划分为不同的更小的社区，以便于社区警察能充分了解所管辖社区的基本情况，也确保能够在事件发生后的第一时间及时高效地进行处置。这样一来，减轻了社区民警的工作压力，也更能充分调动他们的工作积极性，也提高了工作的效率，高效率的工作也能给群众留下良好的印象，融洽警民关系。
西方在社区警务改革中的一些制度与经验具有优越性，我们要适度地加以借鉴和吸收。
三、我国社区警务制度的创新与改革
在信息化、网络化高度发展的当代社会，结合西方社区警务制度的发展经验，为了我国的社区警务制度能够早日走上及时高效的正轨，应当：
（一）建立社区警务服务化制度
在当前建设法治国家和法治政府的时代背景下，社区警务服务化制度应当走群众路线，坚持法治与权责结合的原则。首先，要建立全责结合、权责明确的责任制度和体系，提高社区民警的责任意识；其次，警察机关和社区民警要接受人民群众的监督，依法办事，依法行政，不能越权办事，懂法、守法、用法、执法；再次，社区警务的改革要鼓励群众积极参与进来，为社区警务政策建言献策；最后，社区警务制度要以群众为中心，树立为民服务的意识，始终把群众利益置于首位，着力解决事关群众切身利益和最为关心的问题，加强与群众的沟通与交流，建立和谐的警民关系。 社区警务服务化制度的核心是由管理向服务的转变，强调的是服务而不是管理。建立社区警务服务化制度，是我国社区警务制度改革与创新中应当着重抓好的突出点。
（二）充分调动群众的力量
我国传统的社区警务主要是由公安警官治理，而要建立新型社区警务必须充分发挥和调动群众的力量，使群众参与进来，促进社会治安治理主体的多元化。这种多元参与式警务模式，不但有利于充分的调动群众的积极性，而且也更加有利于维持良好的社区秩序乃至社会秩序。这样一来，也可以在一定程度上减轻警察机关的工作压力，让他们有足够的精力更好的进行社会治安治理。
（三）加强虚拟社区的建立与管理
【关键词】公共警务 公安机关 共治 【中图分类号】 D631 【文献标识码】 A
公共警务及其双重内化功能
公共警务，是指以公安机关为主导，携手社会组织和个人共同预防和打击犯罪、共同治理治安秩序、共建公共安全的警务机制。它是将现有警务由警察负责治安转变为警民共建治安，实现全民皆警的无限警务。它是我党的群众路线方针和综合治理方针在警务工作上的具体化、模式化。
警务并不是警察的专属事务。恩格斯曾指出，“警察是和国家一样古老的，国家不能没有警察”。警察作为一种职业在早期是百姓警务。可见，社会自我警务，百姓自我治安，历来是天经地义的事。公共警务是通过唤起百姓的自警意识，激发百姓的自防潜能，提升百姓的自控能力，构建警民一心的安全共同体。它具有双重内化的功能：即警察将公众的利益与愿望内化为自己的利益与愿望，实现“警察即人民”；公众将警察的责任与义务内化为自己的责任与义务，实现“人民即警察”，从而化解警民矛盾，实现警民一体，进而能够实现三级转化的效果。
利益由诉求到追求的转化。在现行警务中警察是人民的保护神，民众习惯了被保护，养成了伸手要安宁的惰性，逐渐地失去了自我防范和保护的能力，稍有不满就大耍纳税人的脾气。在公共警务中，市民的安全首先是自己负责，而警察则是专业、有条件的帮助者。从而，市民就不会因自身大小安全都诉诸警察，而是自己去保障自身的安全。
行为由自私到自制的转化。匿名社会的形成是由于人与人之间缺乏面对面的积极互动。而公共警务则是促进人们互联互助，把人们从幕后拉到幕前，从家庭拉到社团，在集体互动中重塑熟人社会。一方面人们知根知底、相互了解就会顾及面子讲规矩，就会主动遵守社会规范；另一方面社会的透明度提升，增强了违法行为的发现概率，为法律实施提供了充分的信息条件：行为的可观测性和可验证性，法网的效力就能延伸到社会底层。
社会由信息到信用的转化。虚假信息泛滥和匿名社会导致社会信用下降，使法律和规范的治理机制丧失了作用。公共警务由于实行共同治理，大量的信息交流与行为互动，能够产生去伪存真的进化效果，能有效地推动信用机制的建立。组织化的个人因为要经过组织“社会印章”的信誉认证，必然提升信用水平。信誉机制是在重复博弈中建立起来的，而具有诚实守信的内在品质的人，必然会遵守并监督执行社会规范。
放手发动群众，广兴联防自治；培育安保市场，携手多元共治
多元化的社会一定要靠多元化的治安机制，要充分地利用公共警务这个支点，撬动起，形成三治并举的局面，才能重构已经解构的社会，共建转型后期良性的治安秩序。这就是：政府的权力，市场的资本，社会的信誉。其中，信誉是最深刻的根基，资本是最活跃的先锋，权力是最强大的保障。三治分别是：法治、自治、共治。其中，法治是外因，益于构建外生秩序；自治是内因，益于构建内生秩序；共治是根基，益于构建共生秩序。
放手发动群众，广兴联防自治，构建诚信的组织化社会。个人安全首先是民众个人的责任，法的实施也需要公民的认同和自愿，这既是公众的权利也是义务。警察要把过去基于社会控制和服务的需要，而过多介入私人空间的权力交还给社会，更要帮助民众认识到自防的责任，担负起自治的义务，实现法国哲学家、社会思想家米歇尔・福柯的“多数人对少数人的治理”。警察要变“我为民众做什么”为“我带民众做什么”，重新捡起我党动员群众的传家宝。首先，引导民众走出家庭重回社区，建立互助互信共防共治的平安社区。其次，扶持民间安防群团发展，实现碎片社会的重新组织化，密织联保联防的社会控制新网络。最后，做实代码和实名的网络硬功，实现虚拟空间的现实回归，营造诚实守信的良好社会风尚。
培育安保市场，携手多元共治，铸造无缝的治安共同体。在所有具有竞争性和排它性的领域，市场的力量都是最有效的制度安排。绝大部分治安领域（如保安、中介、资信），都是具有排它性和竞争性的。放开资本力量进入，既能提高治安效率又能降低社会成本。警察应该从这些领域的治安服务中退出，培育和支持企业开展有偿治安服务，变“我为你做”为“你请我做”。资本的力量一旦被释放，就会无孔不入地渗透到所有有偿的治安空间，组建起无缝地治安共同体。如美国企业化的“反诈骗中心”。一是扶持。既要让私人资本能进则进，更要支持他们做优做强，促使他们更积极地去拓展新的空间开发新的服务。二是合作。既可通过定期会商机制互通信息共商对策，又可直接把一些安全工作外包给企业。三是监管。为了扼制企业过度的逐利性，既要引导行业自律良性发展，又要开展过程监管以及时纠偏，查处违规以警示教育。
撑起法治大伞，筑实共享平台；扎牢共治理念，接受民众评判
撑起法治大伞，筑实共享平台，形成坚强的神经中枢。公共警务要求警察既有公共性又有专业性。就公共性而言，警察要有组织动员群众的能力；就专业性而言，警察一方面要担当打击犯罪的主力军，另一方面要成为预防犯罪的专家教员。因此，公安机关在有所不为的同时，必须更好的有所为，要成为公共警务中具有领导力、凝聚力、支撑力、战斗力的神经中枢。其一，在打击犯罪上零容忍。警察打击的力度越大，群众参与的底气就会越足。其二，在预防犯罪上采取高、精、快。要立足于群众并形成高效的防控体系；要立足于大数据探索精准的预测技术；要立足于问题及时发现苗头和整改隐患。其三，在法治支撑上强有力。作为公共警务的司令部，要建成集政策引导、信息共享、法治保障于一体的支撑平台，为各方力量提供开放的强有力的支持和服务。
扎牢共治理念，接受民众评判，建设水融的百姓警队。要想高效地动员群众，必须深深地扎根群众，这是著名的英国警务改革的旗手约翰・安德逊“警务树”理论要求。警察必须彻底抛弃管理者的官架子，俯下身子携手各界共治，才能实现双重内化功能，达到全民皆警的境界。一是设置制度化的公安评议委T会，公开透明地推选真正有代表性的委员，定期地评议公安工作，并票决评分。其结果内外公开，上报下达。二是设置规范化的三评制度，作为各级公安机关绩效的评价依据，纳入晋职晋衔及奖惩的刚性指标。即公安评议委员会的民意评，上下级机关的组织评，第三方机构的专家评，并以民意评的权重为主。三是建设群众工作队式的基层派出所，使之真正成为动员群众的桥头堡，群众联防的大本营。
（作者为公安部公安战略发展研究所副所长、学术委员会副主任、研究员）
【参考文献】
①唐亚林、李瑞昌、朱春等著：《社会多元、社会矛盾与公共治理》，上海：上海人民出版社，2015年。
②【美】詹姆斯・克里斯著、纳雪沙译：《社会控制》，北京：电子工业出版社，2012年。
③杨雄主编：《网络时代行为与社会管理》，上海：上海科学院出版社，2007年。
④张维迎著：《信息、信任与法律》，上海：生活・读书・新知三联书店，2006年。
⑤杨昌军：《和谐社会构建中的警务困境与出路》，《公安研究》，2010年第10期。
⑥【美】黄锦就：《以“国家警察作为社会资源”理论为基点展开的言说――关于社区警务与中国群众路线警务的相关研究（下）》，《公安学刊（浙江警察学院学报）》，2008年第6期。
【关键词】业主委员会；宣传；困境；发展
随着住房改革的进行以及市场经济的发展，“业主委员会”这个小区业主自理自治组织开始出现。一个组织思想工作的好坏决定着这个组织的生死存亡。现在，社会各界已经看到了业委会的发展，但并没有对业委会的宣传工作起到应有的重视。因此，在新的历史条件下，业委会如何做好宣传工作，政府如何在社区治理中与业主达到最佳的互动效果就成了一个重要的课题。
一、目前业委会宣传工作存在的不足及分析
（一）宣传方式单一，缺乏灵活性。在所走访的七个小区里，业委会关于自身以及对小区日常生活的宣传百分之八十都采用粘贴公告这种单一的方式。究其原因有以下两点：一是业委会的主要负责人的意识跟不上时代的步伐，其工作思维至今还停留在公告栏里张贴公告的年代。在如今这个生活节奏紧凑的时代，网络媒体相当发达，宣传方式多种多样，表达信息十分有限的公告方式本身就具有不灵活性，不利于小区业主随时随地的了解宣传的内容，对业主参与小区与业委会的活动的积极性会有一定的影响，因此不能达到很好的宣传效果。二是业委会的工作经费不足以支撑其多种宣传方式下带来的宣传费用。工作经费不足，宣传工作的经费也只能不足，因此宣传方式也只能单一。
（二）宣传内容枯燥乏味，缺乏可读性。笔者在调研中发现业委会张贴于公告栏的宣传内容极度缺乏可读性，其内容枯燥乏味，其语言生硬，其态度死板，尽是陈词滥调。究其原因是业委会不懂借宣传工作拉近与业主的关系，也没有把宣传工作做的幽默生动的意识与能力。业委会没有把宣传内容做到形象化与生动化，百分之八十的小区都使用能简则简的文字进行宣传，更有甚者连宣传意图都表达不清，如此就造成了宣传内容的失败性。这样的宣传内容激不起业主对其阅读兴趣，也就达不到好的宣传效果。
（三）宣传经费不足，缺乏工作自主性。经费不足一直都是业委会最烦恼的问题之一，经费不足的表现又体现在业委会宣传工作经费的不足。在走访调查中发现百分之二十的小区有新颖的宣传方式，例如运用电子屏幕进行滚动宣传以及刊发社区刊物等。虽然维护电子屏幕以及刊发社区刊物的费用较低，但对于缺少经费来源的业委会也是一大难题。经济基础不稳，上层建筑也就不稳定。因此，经费不足的业委会就造成了其在活动中缺乏工作自主性，如宣传经费捉襟见肘等。
（四）缺乏人才培养制度，缺少对宣传工作的重视。在笔者的实地调研中发现，业委会的宣传工作缺乏相应的人才，业委会的主要负责人也不够重视宣传工作。这体现在业委会宣传人才数量上的稀少。缺少相对应的专业人才，是宣传方式单一、宣传内容单调乏味的重要原因。业委会宣传工作的不足从根本上来说是制度上的问题，即业委会缺乏相应的人才培养制度。因此，建立起相应的人才培养制度，培养和引进专业性的人才，有利于业委会宣传工作的更好进行。
二、基于困境的对策研究
（一）完善宣传方式，增强宣传效果。针对业委会宣传工作方式单一、宣传效果不明显问题，笔者认为可根据现实中的情况采取多种宣传方式相结合的策略。例如，既可采取开发手机报的宣传方式；也可采取电子显示屏滚动宣传的方式；又可采取传统的贴告示方式；还可根据潮流采取微信、微博等宣传方式；或可采取刊发小区文明刊物的宣传方式；更可采取在其网页上悬挂相关内容信息的宣传方式。
（二）改善宣传内容，激发阅读兴趣。宣传内容难以激发业主阅读兴趣，这种情况不利于宣传工作的进行。因此笔者提出以下两点建议：一是积极培养和引进宣传人才。相关专业人才的培养和引进必可改善枯燥乏味的宣传内容。二是改变写作风格。把生硬刻板的写作风格转变为幽默诙谐生动形象的写作风格必可增加读者的阅读兴趣。唯有改善宣传内容激发业主的阅读兴趣，方可拉近业委会与业主的关系。
（三）优化资源配置，保证宣传经费。宣传成本过高或宣传经费不足是由于业委会宣传工作经费少及数额不稳定造成的，而经费不足历来都是业委会的重大问题。因此在进行资源配置时可对业委会的宣传工作倾斜，保证宣传工作拥有足够的经费。所以从大的方面来讲，业委会的经费又必须得有稳定的来源及数额。政府应当设立专门的部门对此进行管理，保证业委会拥有一定的经济来源。
（四）加强工作重视，完善人才培养和引进制度。由于缺乏对宣传工作的重视以及相应人才的不足，造成了业委会宣传工作的萎靡不振。因此加强对宣传工作的重视以及建立和完善相应的人才培养和引进制度相当迫切。可参照行业协会的形式建立业主委员会协会，由业主委员会协会对相应地区的业委会进行工作培训。
三、结语
作为社区治理中重要一方的业委会，宣传工作是其重中之重。正如一个组织思想工作做的如何关乎该组织的生死存亡那样，业委会与业主关系的好坏决定着业委会的发展，而业委会与业主关系的好与否又取决于业委会宣传工作做的好坏。因此我们可以说，业委会的宣传工作在业委会的众多工作中是居于核心地位的，是决定着业委会的发展前途的。
参考文献
[1] 金宝夫.对业委会工作制度化的实践[J].城市开发，2012 （10）.
【关键词】广场舞；研究综述；噪音扰民
一、关于广场舞的概念及其艺术特征的研究
牟顶红（2010）认为，“现代广场舞是指人民群众自发的，在广场上进行的、统一的，以健身、自娱、交友为目，在音乐伴奏下的以舞蹈为载体的健身活动”。
雷胜辉（2011）认为，“广场舞蹈应当是这样一种舞蹈形式――以开放的形式、简单的方式、在广场上展开的、适合大众普遍参与的能够愉悦身心、强身健体的艺术形式”。
王芳（2012）认为，“广场上表演的舞蹈，主要指活跃在广场的业余艺术表演团队，如健身操（舞）队、太极扇舞队、秧歌舞队等”，其主要特征是“舞步、步法及结构通常简单易学”、“多为群众自发组织，没有固定人员和时间限制，带有松散性、随意性和休闲性”。
周丽云（2012）认为，广场舞是指人们在广场上随性进行的以健身、娱乐等为目的，以操、舞为载体，并体现音乐主题的各种身体活动的总称，并将其特征归纳为群众性、多样性、自娱性、简易性、开放性和集体性六方面。
二、关于广场舞盛行的原因与作用方面的研究
彭（2012）指出，“现代社会日益增多的心理疾病、肥胖症、久坐的生活方式、人口老龄化以及保健的高成本”，而“广场舞人人都能参与，且无需特定的场合，人数不限，这是其功能价值继续增强根源”。
丁汉辉（2014）也指出，广场舞“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”的态势迅速在我国蹿红，是群众健身意识增强、物质文化需求增强、广场舞对场地、设备要求低等多种因素综合作用的结果。
上海市委党校沈士光教授（2014）指出，广场舞舞者大多数是 50 岁以上大妈。30 多年前，她们正值妙龄，但跳广场舞的时间点对于当年的她们来说，或是刚插完秧湿着脚从田里回到家中淘米烧晚饭，或是尚在下班途中。30 多年后衣食无忧，跳广场舞是“弥补了她们年轻时的缺憾”。
三、关于广场舞噪音扰民成因及对策方面的研究
关于广场舞噪音扰民的原因，一个社会共识是公共文化基础设备薄弱，社会上可供她们不扰民跳舞的地方太少。沈士光（2014）则从公共管理的角度剖析当前广场舞噪音扰民问题，他指出目前管理部门尴尬的陷入了“机构困境”，以至对广场舞纠纷“该不该管，怎么管，管到什么程度”，一筹莫展。鲍勇剑（2013）则从经济学角度指出，广场舞扰民现象是城市公共产品和私有产品之间边界模糊，共享资源和公共集体行动缺乏规则导致的后果。
关于如何解决广场舞扰民问题，长效机制是从城市规划上进行疏导，加大公共文化设施的投入，给大妈广场舞一个容身之处。就短期而言，学术界也提出了主张、观点和方案。
金纬（2014）认为，受到广场舞影响的人有权要求广场舞组织和参与者提供补偿。如果双方能就该补偿或赔偿费用达成一致，那么可以就广场舞的时间和音量上做出有约束力的协议；如果达不成一致，那么广场舞就不应当再跳下去。
上海交通大学赵文杰（2014）教授提出广场舞管理引入奖惩机制的观点。具体操作是通过社区体育中心或者街道，为辖区内广场舞团队设立年度奖励基金。如果广场舞团队活动没有发生居民投诉，就予以奖励；反之，可以要求团队停止活动并及时整改。
复旦大学管理学院鲍勇剑（2014）提出“社区治理广场舞扰民问题的”理念。具体而言是让居住在小区内的大妈担任组织者，让拥有场地的商家与组织者沟通，划分拥有权、仲裁权和友好使用时段及权利，让居民区的城管调查和管理周边空地的情况，罗列出能够活动的时间和规则，参与者签署协议，共同接受城管的管理等。
四、关于上述研究成果的一个简要评价
从以上研究成果来看，关于广场舞的研究，基本上已成体系，但还有许多不足：
第一，研究视角、内容有待进一步完善。以关于广场舞盛行的成因和作用方面的研究为例，目前研究只证实了广场舞在增强老年人身心健康，加强社区成员沟通等方面具有重要作用，但广场舞在丰富基层文化内容和形式，提高市民自治能力以及在促进经济稳定与增长等方面的文化、政治、经济、社会效应还有待进一步研究，而这些研究结论直接关系到我们如何对待广场舞。
第二，研究方法方面实证研究非常少。通过文献检索发现，除了华中师范大学硕士研究生代敏（2011）、福建师范大学研究生周丽云（2012）、江西省体育科学研究所的王兆征（2013）等少数人对广场舞做了实地调研之外，及少有学者对广场舞开展实证研究。其结果是导致一个关键问题尚不清楚，即在我国城市广场舞只是一种暂时的社会现象？还是今后的一种常态？如果只是一种暂时的社会现象则研究意义不大，但如是今后的一种常态，其噪音扰民问题就非常值得研究。因此，进一步开展广场舞实地调研非常有必要。
第三，关键问题尚未解决，需进一步深入研究。广场舞噪音扰民问题是制约该种艺术形式生存和发展的主要障碍，如果不能得到妥善解决，广场舞的命运可能会象部分学者所主张的“广场舞就不应该跳下去”。正因如此，许多学者提出了治理广场舞噪音扰民问题的主张、方案，然而这些主张、方案目前还是处于真知灼见的设想状态，是否对，能否有效？需要进一步论证和检验。
参考文献
[1] 牟顶红.广场健身舞研究现状综述与趋势展望[J].科技风，2010（12）.
[2] 雷胜辉.论广场舞蹈的艺术特征[J].大众文艺，2011（4）.
[3] 彭.广场舞蹈的现状、特征、价值与推广对策探析[J].体育人文社会学，2012（2）.
关键词：流动摊贩;城管执法;治理
中图分类号：D631.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）35-0065-03
随着甘肃省城市规模的扩大，遍布城区大街小巷的流动摊贩屡禁不止，成为新闻媒体曝光和社会聚焦的热点，同时也成为城管执法的重点和难点。流动摊贩治理问题是城市发展中的一个突出问题，也是城管执法部门面临的一个难题。本文基于对近几年兰州市四个主城区流动摊贩及城管执法管理履遇尴尬情况的调查研究，以期探讨解决城市执法中流动摊贩占道经营的治理难题。
一、兰州城区流动摊贩的构成
流动摊贩，指没有固定经营场所、无许可证照、尚未依法注册且以流动形式经营的摊位。兰州市四个主城区流动摊贩构成主体复杂，主要由四类人员组成：第一，外来流动人员。一般在兰州市城中村租住，文化素质偏低，缺乏法律观念，数量多、分布广，为了生存在街头摆卖经营，跟执法人员兜圈子、捉迷藏，善于钻空子，据调查，外来农民占外来流动摊贩的42%。第二，城市下岗失业人员。文化素质相对高一些，有的多年受企业教育熏陶，有一定法律观念，因生活所迫才走上街头摆摊设点，其中相当一部分人心存不满，情绪易激动，逆反心理强，下岗失业人员占总数的24%。第三，少数民族经营者，文化水平较低，无固定收入，法制观念淡薄，大多占据繁华地段从事烧烤食品经营活动，严重影响市容卫生、交通秩序和城市形象，平时不服从管理，对抗执法，容易出现暴力抗法行为，占总数的21%。第四，待业者占总数的10%。随着就业压力的加剧，一些暂时找不到工作的大学生待业者也加入了流动摊贩的大军。四是老弱病残人员。大多无正常的生活来源，往往把自己划定为特殊公民，将生理缺陷作为索取的资本，占总数的5%。
二、兰州城区流动摊贩产生的原因
流动摊贩的产生，根源于城市化进程加快、国有企业改制的推进、农村富余劳动力的增加;根源于经济社会不够发达、就业形势异常严峻的客观现实;根源于人民群众生活水平相对低下、市场体制机制不完善的基本国情。兰州市流动摊贩的产生是社会状况的综合反映，其产生原因是多方面的，主要有以下几种。
（一）就业形势严峻
随着兰州城市的发展，闲散劳动力向兰州城区流动。加上兰州城市企业改制的深入推进，下岗、失业人员不断增多，收入水平低下，随意、灵活、成本低、收效快的街头流动经营方式很自然地成为农民工、下岗失业人员维持自己和家庭基本生活的就业形式。由于年龄、学历、技术等多种因素影响，就业途径十分有限，收入来源单一，生存举步维艰。为了谋求生存空间或渴求获得可观的经济收益，流动摊贩便成为他们首选的谋生渠道和手段。为了逃避各种赋税，降低经营成本，谋取最大利润，扩大生存空间，他们多在街头就地设摊，流动经营。据调查，兰州市流动摊贩中47%是无稳定经济收入来源的城镇困难家庭和失业人员;53%是进城务工农民，他们居无定所、流动频繁。
（二）市场需求和利益驱动
兰州市民的需求是多层次、全方位的市场。据调查，目前兰州市民的消费层次通常分为高、中、低三个层次，所占消费比例分别为15%、25%、60%。流动摊贩的价格一般低于商店的价格，流动摊贩不需支付房租、税收、水电费以及员工工资等，因此“薄利多销”成为流动摊贩的经营策略、经营原则和经营理念。流动摊贩面对的消费者是低消费人群，所占比例达一半以上，这也是流动摊贩长期存在的主要原因。
（三）集贸市场建设滞后
随着城市建设的不断扩张，兰州主城区的商场、超市、医院、学校等社区生活基础设施不配套的问题越来越突出，特别是适合流动摊贩经营，方便群众就近购买日常生活用品的“农贸市场”相对缺乏，商业服务网点无法满足市场需求。大多数市场管理部门重收费、轻管理，导致市场经营收费过高，摊贩经营者难以承受。流动摊点投资少，成本低、风险小、收效快、对市场的适应性强，经营内容调整快、无税收，成为低收入家庭和外来流动人员的首选。究其原因，一是城市规划观念滞后，不尽科学合理;二是城市开发市场化运作机制，导致地方政府及开发商均为追求利益的最大化而放弃部分市政基础设施建设。流动摊贩则因商品价廉、经营方式灵活、购买方便，能满足一定消费群体的需求而在市场上占有一席之地。
三、兰州城区流动摊贩存在的主要问题
无可厚非，流动摊贩的存在，某种程度上缓解了就业压力，解决了部分人群的生存问题。但从城管执法的角度来讲，流动摊贩也带来了一些社会问题。
（一）占道经营，妨碍交通
流动摊贩主要聚集在繁华街道、过街地道天桥、医院门口、学校门口、公园门口、小区门口、集贸市场及广场周边等人群集中的路段设摊，且摆摊时间正是车流、人流高峰，使道路更加拥挤，很容易引发交通事故。流动摊贩的车辆乱停乱放，占据人行横道和非机动车道，有时甚至占据机动车道，破坏了正常的交通秩序，容易引发交通事故
（二）污染严重，噪音扰民
从事食品经营的流动摊贩经常把产生的剩菜、果皮、炉灰、污水及消费者食用后丢弃的垃圾等杂物随处乱扔，给环卫工人的清扫工作带来了很大难度，同时也影响到附近居民的生活质量和水平。露天烧烤、小吃等流动摊贩没有固定的经营场所，往往以街为市，导致油烟飞扬，污水横流，垃圾遍地，严重影响了居民的日常生活和城市环境卫生。兰州夜市流动摊贩占道经营，摊主叫卖吆喝声、食客的划拳声、轿车喇叭声混杂严重干扰了周边居民的生活。
（三）公共安全与食品卫生隐患凸显
首先，是用火不安全带来的消防隐患。如煎饼、炸串等都需要用明火进行加工制作，然而他们大多都使用自带的火源，安全性没有保障。其次，流动摊贩一般存在食品卫生安全方面的隐患，尤其是出售的食品往往未经检疫，从业人员没有健康证，食品卫生令人担忧。再次，流动摊贩的商品价格低，但质量得不到保证，而且往往存在以次充好、短斤缺两的现象，损害广大消费者的正当利益。
（四）无序管理，市容受损
随着城市基础设施建设步伐不断加快，城市环境逐步改善。但无处不在的流动摊贩使原本宽敞、整洁的街道广场拥挤不通、脏乱不堪，使城市道路等公共设施遭到不同程度的损毁，城市功能大大减弱，城市魅力大打折扣，城市品位大大降低。此外，流动摊贩在经营过程中易出现打架、斗殴等事件，影响社会治安。
四、兰州城管治理流动摊贩面临的执法困境
（一）治理流动摊贩执法依据缺失
我国目前缺少全国性的城管立法，兰州市城管执法依据仅是2005年12月1日兰州市政府第23次常务会议通过的规范性文件《兰州市城市管理综合执法暂行规定》。城管执法存在两个问题。第一，城管执法行为缺少法律约束，容易出现违规执法等问题。第二，城管执法主体地位的尴尬，因为缺少法律授权，所执法主体和执法效力上一直备受多方的质疑[1]。而在体制上，城管部门在管理体制上在全国还没有统一的模式，与其他政府部门相比，城管部门明显缺少有序的运作。当前，由于各种原因导致城管执法面临很多困境与尴尬：由于没有全国统一性的城市管理法律法规，在治理流动摊贩问题上，定性依据和处罚标准不统一，操作性不强，随意性较大，城管面临着执法管理的困境。
（二）治理流动摊贩执法方式单一
对于流动摊贩，兰州城管以“赶、缴、罚”为主要手段和方法，“以赶代管”，将流动摊贩从西街赶到东街，从大街赶到小巷;“以缴代管、以罚代管”，暴力执法、趋利执法，以牺牲流动摊贩和居民群众的利益取代管理工作，如此循环往复，城管队员与流动摊贩容易形成对立，严重的则会发生暴力执法事件。执法管理方式单一。表现在只注重权力的运用，缺少对流动摊贩有效的说服教育;管理方式带有强制性、单一性和直接性，大多数城区的城管执法工作人员仍然以直接取缔、定期巡逻检查等为主要方式;管理方式僵化，以“堵”为主，在管理过程中时常存在粗暴执法和不文明执法的现象。
（三）城管人员执法心理压力大
一方面，兰州城管一线执法人员面临的执法对象多是流动摊贩，一旦发生矛盾，一线城管执法人员经常遭遇流动摊贩抱团阻挠、反抗、围攻、殴打和辱骂，甚至暴力抗法的事件，而保障措施不到位极易引发悲惨后果。“公安管坏人、工商管富人、城管管穷人”[2]，大多市民对城管执法群体带有偏见，城管人员执法心理压力很大，影响了工作积极性和执法质量。另一方面，一线基层执法人员大多是事业编制，甚至是临时聘用的合同制工作人员，工资福利、业务经费都没有保障。
五、治理兰州城区流动摊贩的几点思考
（一）加强市场建设，以疏为主，引摊入巷
流动摊贩的执法管理应体现在“疏导”、“服务”和“围堵”三个层次面上[4]。建议在兰州主城区推行引摊入巷政策，实行引摊入巷试点。在不影响市容、不妨碍交通的背街小巷、街角巷口等地方划定专门区域，设立流动摊贩专卖市场、便民服务摊点，为市民提供便民服务，提供给市民更多的价廉物美的商品，引导流动摊贩入场经营。
坚持疏堵结合、以疏为主的治理模式。首先要疏导，政府制定扶持政策，引导占道摊点进场入场经营。开辟相关交易市场，收取管理费用要低廉甚至免费，吸引小商小贩。在居民区周边集贸市场少、流动摊贩聚集的路段，应当本着“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”的原则[3]，结合居民小区的分布情况，由城管部门牵头协调有关部门选好场所兴建一批简易市场，同时采取降低市场管理费用、减免税收等政策，就近引导流动摊贩进入市场合法经营，尽可能保证他们进得去，留得住。
（二）取消围堵政策，建立分类管理长效机制
大禹治水给我们一些启示，在治理的同时，必须考虑疏导，城管执法部门应按照“完善功能，疏堵结合，方便市民，规范管理”的原则[5]，取消对流动摊贩的围堵政策，逐步实行分类分区域管理。对流动摊贩如果仅仅用驱赶、罚款或暂扣经营物品的办法，只能治标而不能治本，只能是短期的、暂时的，不能保持长效。因此城管部门应结合当地实际情况，取消对流动摊贩的“围堵”政策，实行“堵”“疏”相结合，管中疏，疏中管，让公众包括城市流动摊贩参与到城市管理中来，这样才能做到“管而不死，疏而不乱”，才能有效地解决执法者与执法对象的对立局面。
（三）探索试行摊贩自治管理新模式
随着城市化进程加快，摊贩的长期存在成为必然，流动摊贩的综合治理亟须探索引入以摊贩自我约束为主、城管部门监督管理为辅的摊贩自治管理新模式。城管城管部门应引导流动摊贩组织自治协会，通过行业声誉实现从业自律，统一规范经营行为，维护从业者和消费者双方的利益。在强化摊贩自治的基础上，建立城管部门与流动摊贩之间的对话协商机制。一是要求摊贩成立自治协会，由自治协会出面与摆摊社区沟通，可借鉴武汉的做法，由社区统一登记管理流动摊贩。二是参照公司自治原理，城管部门应向摊贩自治协会提供自律条例样本，由摊贩自治协会根据情况完善自律条例，条例中应明确规定摊贩不许短斤少两、负责周围卫生等项义务，摊贩如有违约，摊位资格可能被取消。三是为了规范形象，对进入同一社区从事相同或近似行业的摊贩，应对摊位柜台或摊位门面设计制作统一标识，以区别于无证经营的游击小贩。
参考文献：
[1]刘华.城管执法的失灵与重构-以小摊贩治理为例[J].云南大学学报，2009，22（1）：95-99.
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[3]潘静.怀远试水露水市场破解流动摊点管理难题[N].蚌埠日报，2009-07-29.
[4]陈君佑.通州：给流动摊点生存空间[J].城市管理，2004（2）.
[5]李鸿波.建立特色街区规范流动摊点[N].广安日报，2010-
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收稿日期：2014-09-10
