时间：2023-08-03 17:27:30
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理的主体责任，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、运用经济法手段治理会计信息不实的必要性
(一)传统法律手段治理会计信息不实的考量
1．民商法手段治理会计信息不实的困境
依据民商法原理，民事主体间由于会计信息不实产生纠纷的解决是以契约自由为核心，以主体之间的信息协调、信任与意思自由为基础。可是，直到现在，我国也没有治理会计信息不实的完整的民商法规则，除2003年最高法关于上市公司及其注册会计师的误导给投资者造成损害承担民事赔偿责任的司法解释①外，其他非上市公司及非营利组织的会计信息失实及其注册会计师的审计没有承担民事赔偿责任的治理规制。机关事业单位的负责人、会计与业务经办人为谋求自己利益时，也会提供失实的会计信息，由于同样缺乏民商法手段治理规制，从而影响国家宏观管理决策与社会经济交易安全。由此产生因会计信息不实使相对人失去主动维护自身权利行为的法律依据。根据国内外实践得知，运用民商法手段有效保障会计信息使用人权益方面显得不足。原因有四:其一，单位或个人为了自身利益最大化不会改变提供失实会计信息破坏平等交易的目标，造成获取失实信息的状况与证据困难。会计信息使用人所遭受的损害是否是由于会计信息失实造成，需要使用人利用知识或聘请专家判断来获得“知道”这一时效规定，或获取会计信息不实的证据，需要较长时间，存在相当难度，即使是举证责任倒置的情形下。其二，民商法手段保护会计信息使用人的利益主要是以使用人受到损害提求为启动力量。事实上，有利益交往的双方当事人之间的纠纷主要表现为财产权益冲突，会计信息不实被当做一种手段被掩盖，不被对方当事人悉知，或缺乏证据，而不提起会计信息不实的民事诉讼。其三，会计信息使用人一般不会关注小比例会计信息失实问题，也无法关注。会计信息小比例失实可能在检查或审计容忍的误差范围之内而被纵容，加之对会计档案的处理，小比例信息失实不受治理将被慢慢放大，形成治理漏洞。安能源从1997年开始有目的有计划按比例制作失实信息，事隔5年后才东窗事发，就是例证。其四，民商法手段治理是低效率高成本的事后治理。实际上，只有会计信息不实已经造成使用人的损害后，才能实施民商法手段的治理，并且获取证据需要高额成本聘请专业人士，花费较长时间，而且赔偿计算基础的不确定性，使用人将无法获得赔偿或赔偿远远低于损失，以至于无法弥补费用，无法有效做到事前事中事后全过程保护会计信息使用人的权益。
2．行政法手段治理会计信息不实的困境
根据《会计法》［4］、《行政处罚法》的规定，会计信息失实将受到行政处分和行政处罚的规制，但是，经过多年的实践，行政法手段在治理保护会计信息使用人权益方面存在如下缺陷［5］:其一，行政法主要对国家工作人员的会计行为进行规制，难以规制非国家工作人员的会计行为。其二，市场禁入的对象狭隘。为会计信息生成提供基础业务数据的人员或注册会计师审计助理人员、单位及其负责人，不在禁入范围，显然是一个缺陷。其三，无法约束专业技术人员晋降级。会计人员是以从业资格为基础开展工作的，其行为受到资格约束，不受专业技术晋级降级约束。其四，难以调整信用等级。会计信息是经济社会信用系统中核心内容，当单位及其相关会计人员与不实会计信息存在关联时，不应仅仅受到行政法规制或刑事规制，应该与商业信用或个人诚信等级挂钩，由于缺乏会计信息诚信系统，无法实施。其五，缺乏国家工作人员晋职限制。行政法治理责任是一种惩罚，不是一种限制。国家工作人员与会计信息不实相关联时应当承担不得晋升政治职务的责任。但事实上，他们为自身利益或单位利益提供失实会计信息时，却没有受到政治责任的规制，尤其是在晋级上，不受限制，本质上放纵了其行为，导致会计信息失实结果加剧。
3．刑罚手段治理会计信息不实的困境
刑罚治理是实现社会目的最严厉的治理机制，然而在会计信息治理中依然存在缺陷，表现为:其一，刑法治理证据难于收集，执行不易。会计信息不实非常严重时才采取刑罚治理，它是严格的事后治理，此时的载体往往出现异化，带来证据获取困难。其二，相关刑罚治理中往往把会计作为手段来认定。会计违法行为的刑罚治理未按照《会计法》的刑罚治理规定处理，而仅仅作为一种手段，如利用职权贪污，改变了会计信息，一般认定为贪污犯罪，而不认定会计违法，是导致会计信息失实的一个主要根源，法律规定失去应有的权威。其三，无法预防事前小比例或小比例累计会计信息失实。其四，缺乏会计信息不实的刑罚治理标准。按《会计法》和《刑法》规定，是隐匿账务就实施刑事处罚，还是隐匿账务所导致的金额达到一定数量给予处罚，规定模糊，执行难。其五，司法实践中，会计信息不实的治理很少实施刑罚治理。
(二)经济法手段治理会计信息不实的现实性
根据上述分析，传统法律手段治理会计信息不实，不能从全方位多层面保证会计信息符合国家管理、经济交易、融资安全的要求，因此，需要寻求补充、超越治理会计信息不实的传统法律手段的创新的现代法律治理手段，实现事前小比例虚假治理与事后大额虚假治理相结合的无缝隙治理手段。经济法作为现代法，其治理手段是传统法律手段治理形式的补充、超越与创新。在经济实践中，传统法律手段治理往往强化个人责任、忽视机构责任，或强化机构责任、淡化个人责任［6］659－660，不利于法制的公平正义精神在会计信息领域的实现。单位及其负责人(包括人)、会计机构负责人、会计人员与业务人员以经济交易活动为依据，根据会计法律法规规定生成的提供给使用者的相关信息是具有垄断性质的特殊产品［7］，拥有信息垄断权的单位及其负责人会为自己的最大利益而隐瞒相关信息(包括现代《公司法》中的人———高管及其聘用的会计人员)［8］37－40，提供失实会计信息，形成信息不对称，影响使用者的经济交易、社会管理决策和财产安全。这需要国家干预会计信息失实来保证会计信息真实对称，实现弱势地位的信息使用者的利益保护，维护社会正义和社会交易安全与社会和谐的社会价值的法律目标，这恰好体现了经济法的本质。经济法责任的独立性和特殊的责任方式充分弥补了传统法律责任方式的不足，为全面治理会计信息不实提供了有效的补充、超越与创新。经济法的本质与经济法律关系决定了经济法责任具有独立性［9］。经济法的法律责任的主要特征体现为经济性、规制性、社会性和具有特殊责任承担方式［6］656－661。
二、运用经济法手段治理会计信息不实的路径要准确把握运用经济法手段治理会计信息不实的路径选择，需要分析传统法律手段治理会计信息不实的路径状态。
(一)传统法律手段治理会计信息不实的路径
民商法手段治理会计信息不实的进路是平等的会计信息的供给者、鉴证者与需求者以维护自身的民事权利为逻辑起点，要求供给者、鉴证者遵从诚实信用与不得滥用权利原则，提供客观公允有用的会计信息，需求者根据供给者所提供的会计信息判断并与之进行交易或融资，如果供给者违背诚实信用与滥用权力，提供不实会计信息，由此带来需求者的财产损失，需求者依据民事归责原则和民事诉讼程序对供给者提起民事赔偿，供给者承担民事责任。这种路径选择，是以市场主体自身的能力去保持公正，可能产生民事救济失灵，无法控制供给者、鉴证者对其他需求者的不诚信，难以实现会计信息的社会性，即依然存在道德风险。为弥补民商法手段治理的路径选择形成的缺陷，产生了行政法手段治理会计信息不实，其进路是以政府部门依据会计规范直接对会计信息的供给者与鉴证者实施检查，维护行政管理中相对人的权益为逻辑起点，以行政手段促使供给者与鉴证者提供的会计信息客观公允，保证需求者获得相关有用的会计信息，否则按照法律法规的授权对供给者及其相关人员实施行政处罚，或移交司法机关处理，同时责令其修正不实的会计信息，会计信息供给与鉴证者承担行政责任。此种选择难以控制会计信息监管形成的政府失灵，同样产生道德风险———信任风险和控制风险。按照行政法理论，对会计信息不实的行政监管是行政主体与行政相对人的关系，然而行政相对人不能全面包含会计信息生成的所有人员，即行政法律关系主体不全面。为更有效地防止重大会计信息不实，国家实施了刑罚治理。刑罚手段治理会计信息不实是以会计信息不实造成严重社会危害性为逻辑开端，由司法机关对会计信息不实的供给者与鉴证者实施制裁的路径依赖，惩罚的是主要人员，且对小比例及其累计的关注度低。传统法律手段治理会计信息不实形成了路径依赖，不利于全面全过程治理会计信息不实，弱化了经济责任、政治责任、道德责任和社会责任，因此，需要寻求新的能弥补传统法律治理会计信息不实的路径选择和具体手段。
(二)经济法手段治理会计信息不实的路径
经济法手段治理会计信息不实是缝合民事救济、行政救济和刑事救济的空隙，以弥补其失灵为逻辑着力点，解决单一的行政管理关系，实施当事人无力控制的行为监管，加强不同主体的责任，因此，需要基于以下路径展开会计信息不实的经济法手段治理。
1．修订完善《会计法》
修订完善《会计法》主要目的是为弥补会计信息不实的传统法律手段治理存在的缺陷，从法律规范方面确定经济法手段治理会计信息不实的制度安排———形成新的治理会计信息不实的路径与具体手段，实施对会计信息不实形成影响的不同主体的全面全过程制裁，阻止会计信息小比例不实或小比例不实累计障碍，防范嵌入式风险，控制大比例不实所造成的直接风险。将经济法手段治理的范围、责任承担方式规定于《会计法》中，以获得经济法手段治理的法律依据，特别是作为会计信息载体的会计档案的管理的治理也应纳入治理范畴。当然传统法律手段治理范畴中的完善也应该在其中体现，如将会计档案管理专章规定于《会计法》中［10］。
2．会计信息不实的监管行为规范化
由于会计信息是交易信赖的基础，长期不实必然产生经济、社会、道德影响，所以需要对会计信息不实加强监管。会计信息不实的监管充分体现了国家对会计信息的干预，通过干预消除过大的交易成本，减弱信息不对称，排除市场失灵，但是国家在实施会计信息不实的监管中，也会产生监管失灵，引发监管无效与监管不当，从而形成更大程度上的会计信息不实，产生需求者的信任风险。为防止由此造成的社会诚信链条的破损，以及社会与个人的财产损失所带来的道德、社会危机，更加需要经济法手段治理会计信息不实的监管行为，为此，需要对会计信息不实的监管行为用法律规范规制，减少监管行为的随意性和寻租性。
3．会计信息不实的主体的全面法定化
会计信息不实的经济法手段治理主体法定化是指为从经济法角度控制会计信息不实，在会计法律法规中界定会计信息不实的经济法手段治理的权利主体与责任主体的统一。具体应当包括以下内容:(1)政府监管主体，包括监管部门及其人员。享有监管权、检查权、查阅资料权、处罚权等同时也应承担责任。(2)会计信息的供给主体。享有抗辩权、申诉权的同时也应承担经济法手段治理会计信息不实的责任。主体具有多样性，具体包括:①单位，包括机关事业单位和商主体。②相关人员。与会计信息生成、汇集、处理及管理有关的人员，包括单位负责人、会计机构负责人、财务会计人员、业务人员［8］126－128(如销售、采购(包括办公用品采购)、仓库管理员)与会计档案管理人员。(3)社会中介鉴证主体。主要是会计师事务所及其注册会计师向社会保证单位提供的信息具有可信性、可用性。(4)会计信息使用者。会计信息使用者使用符合标准的会计信息而成为主要的保障主体，享有知情权、询问权、查阅权等。会计信息使用者超出会计信息使用范围或不恰当使用所造成的损失，应责任自负，这对于会计信息提供者才是公平的，也才能维护提供者的利益，避免不必要的纠缠，减少交易成本。但对于会计信息的使用范围及如何使用应当明确。
4．经济法手段治理会计信息不实的责任设定
根据莫里斯和维克里关于“逆向选择”和“道德风险”的界定，如果由于“道德风险”带来普遍性欺骗，会导致相对人“逆向选择”，引发经济危机，甚至会导致社会危机、政治危机［11］和道德危机。因此，需要从经济法律治理层面增大会计信息不实的提供者及其监管者的不道德行为的经济风险、社会风险、政治风险［6］248－249和道德风险，即设定与会计信息不实相关的各类主体，特别是会计信息供给主体的道德责任、经济责任、社会责任、政治责任。只有相关行为的责任承担是确定的，才能真正实现治理的目标。
三、经济法手段治理会计信息不实的措施
在运用经济法手段治理会计信息不实的路径中，关键是具体手段的完善。为实现经济法手段治理会计信息不实的目标，使治理手段具有可操作性和有效性，笔者给出完善具体制度［12］的建议:
1．规定惩罚性赔偿目前，单位及其相关人员为了自身利益，提供失实的会计信息损害相关利益者的利益的现象非常猖獗，为杜绝这种普遍猖獗所带来的经济社会政治道德的影响，需要在会计法律法规中规定“重典”加以控制和防范，切实实现经济法手段治理会计信息失实所追求的目标。实施惩罚性赔偿———让会计信息失实的提供者承担所导致损失的一倍或更多倍赔偿，使其在经济上付出更大代价。
2．扩大市场禁入规制对象范围根据《会计法》、《预算法》与《注册会计师法》规定的市场禁入的对象是受到刑罚处罚、吊销会计从业资格证书或注册会计师执业证书的人员。这实际上是会计从业人员的市场禁入规制，但不是全面的规制。应扩大到与会计信息生成提供基础业务数据的人员、注册会计师审计助理人员、单位负责人在没有受到刑法处罚，但其行为严重影响会计信息的人员。
3．商主体强制解散的治理措施《会计法》并未规定商主体向外提供会计信息不实的解散问题。可是，商主体提供的会计信息存在不实，并且带来了相关利益者的损失，即使商主体本身是盈利的，此时，也应从经济法规制方面作出规定:强制清算该商主体。因为这样的商主体不利于会计信息的健康提供，其企业文化已经形成，即使将其负责人市场禁入，其文化依然存在，不利于社会诚信系统的建立，同时谁来接手管理该商主体，也是问题。为了经济社会的长期稳定，与其让社会存在普遍欺骗，还不如用严格的重处规制来规范经济社会的行为，以便形成有效的维护社会整体利益的经济社会秩序。
4．规定专业技术职务晋级与资格减等治理手段这类责任主要适用于会计人员。《会计法》没有规定非国家工作人员的行政处分内容，为更加全面监管会计信息失实，对于会计负责人与会计人员所负责的会计信息中存在失实，应当根据情节轻重，承担资格减等，即降级认定会计专业技术职务。当非国家工作人员中的会计人员的行为不足以实施资格减等处分或吊销从业资格者，如不限制其晋升专业技术职务，将形成在获取上级资格职务后而不受约束的漏洞，因此需要对专业技术职务晋升作出限制，如规定提供会计信息失实之日起5年或8年内不得晋升上一级专业技术职务。
关键词：复杂适应系统；企业社会责任；外部治理；内部治理
2008年曝光的三鹿奶粉事件再次引发了广大民众对企业社会责任的极大关注。针对社会责任问题，人们一般倾向于道德规范的反省，却很少从理性上去追究怎样提升一个企业的社会责任。企业社会责任的缺失，与我国经济转型期过分强调企业经济效益而忽视社会绩效有一定关系，而社会各个层面，包括政府、企业和公众的容忍和无意识，则导致了必要的监督与约束机制的薄弱。企业社会责任的治理与实现必须依赖于宏观治理机制的推动作用和微观治理机制的促进作用。本文从复杂适应系统的视角，对企业社会责任的上述治理机制进行分析。
一、基于复杂适应系统与企业社会责任治理
(一)复杂适应系统概述
复杂适应系统(Complex Adapttve System，以下简称CAS)理论是美国霍兰(John Holland)教授于1994年在圣塔菲(sFl)研究所成立十周年时正式提出的。复杂适应系统理论的基本概念包括4个特性和3个机制。4个特性是：聚集、非线性、流、多样性；3个机制是：标识、内部机制和积木块。该理论的核心思想是适应性造就复杂性，即CAS的复杂性起源于个体的适应性(李士勇，2006)。由此可见，复杂适应系统更加强调复杂性的一个侧面――适应性。所谓具有适应性，是指单个主体能够与环境及其它主体进行交流，在这种交流的过程中“学习”或“积累经验”，并根据经验改变其结构和行为方式。
CAS理论的提出对于人们认识、理解、控制和管理复杂系统提供了新的思路。在微观方面，CAS理论最基本的概念是具有适应能力的、主动的个体，简称主体。这种主体在与环境的交互作用中遵循一般的刺激――反应模型，表现在它能够根据行为的效果修改自己的行为规则，以便更好地在客观环境中生存。在宏观方面，由这样的主体组成的系统，将在主体之间以及主体与环境的相互作用中发展，表现出宏观系统中的分化、涌现等种种复杂的演化过程。
(二)社会责任响应的复杂适应系统机制
按照复杂适应系统理论，企业社会责任响应是由公司主体与其利益相关者(投资者、职工、消费者、供应商和债权人)构成的一个复杂适应系统，同样存在标识机制、内部模型机制和积木机制。
标识机制：主体之间的聚集行为并非任意的，在聚集体形成过程中，始终有标识机制在起作用。
内部模型机制：内部模型是主体在适应过程中建立起来的。主体在接受外部刺激，做出适应性反应的过程中能合理调整自身内部的结构。
积木机制：基于规则的主体不可能事先准备好一个规则，使它能够适应所遇到的每一种情况。主体通过组合已检验的规则来描述新的情况，那些用于可供组合的活动规则就是积木，使用积木生成内部模型，是复杂适应系统的一个普遍特征。
(三)社会责任响应的复杂适应系统学习行为
按照复杂适应系统理论。个体主动与环境之间不断地相互作用，个体根据一定的规则对环境的刺激作出反应。这些规则以所谓“染色体”的方式存放在个体内部。它们在一定的条件下被选中并且被应用，这种选择既有确定性的方面(按一定的条件挑选)，也有随机性的方面(按一定的概率选择)。刺激一反应模型是用来描述不同性能的适应性主体的统一方式，它说明了主体在不同时刻对环境的反应能力。
在企业社会责任响应的复杂适应系统中，要生成企业主动履行社会责任的学习行为，并递延遗传，需要两个方面的交互作用。
二、企业社会责任的外部治理机制
按照CAS理论，企业社会责任外部治理的功能是企业必须履行社会责任的刺激信号，并通过法律、行政和市场手段强化企业的社会责任遵从意识。其外部治理机制包括如下措施：
(一)立法明确企业社会责任
在我国2006年1月1日起开始实施的《公司法》中，虽然要求“公司从事经营活动，必须承担社会责任”，但如何承担、承担到何种程度却没有进一步说明。此外，我国的相关法律虽然都要求企业承担保护职工和消费者权益、控制污染排放、保证产品质量、安全生产经营等社会责任，但基本上也是原则上的规定，没有具体的实施细则。深圳证券交易所于2006年第一次针对上市公司了《企业社会责任指南》，不过作为规章制度，其约束力和调整范围都比较有限，因此，在上述法律和规章的基础上，国务院应该以《企业社会责任条例》的行政法规形式，对企业承担社会责任的原则、范围、内容以及相关的报告、披露和评价等予以具体、详细的规定，便于企业和相关部门在实践中实施和执行。
(二)开展企业社会责任认证
目前国际上已经出现了许多社会责任认证标准，其中社会责任国际(SAI)2001年版的SA8000标准影响较大。我国的企业社会责任标准建设滞后，已经给社会责任管理造成了障碍。虽然国际上广泛采用的这些认证体系对我国制定企业社会责任标准具有重要的借鉴意义，然而，由于国情、文化和经济发展阶段的差异，国外的标准尚不能完全照搬到我国。在参照国际相关标准的基础上，应结合我国实际情况，尽快制定符合行业特点的企业社会责任标准，组织专门机构开展企业社会责任认证工作，对通过认证的企业给予市场准入等方面的优惠政策。同时，鼓励政府或民间的企业社会责任评估机构，对企业的社会责任绩效进行评估，定期以社会责任指数为代表的企业社会责任排行榜，举办“最具社会责任企业”评选等活动。为企业各利益相关者的行动提供社会责任指南。
(三)推行企业社会责任报告制度
国际上通常采用两种方式披露企业社会责任信息，一种办法是在公司年报中载明企业社会责任业绩；另一种是定期独立的企业社会责任报告。目前我国绝大部分企业是采取自愿方式，在年度报告内以分散披露的方式处理社会责任信息。为更好地推进我国企业社会责任报告制度，一方面应该在法律法规中强制性要求企业定期披露社会责任信息；另一方面应该在披露形式上予以规范，逐步从年度报告内分散披露过渡到独立性报告形式，保证认证机构、利益相关者和社会公众可以随时对企业社会责任的履行情况进行审查、监督和评价。
(四)发展企业社会责任型投资
社会责任型投资并不是一个特定的商品名称，而是指一种为投资组合设定特定价值的应用方法。它是指将融资目的和社会、环境以及伦理问题相统一的一种融资模式，即以股票投资、银行贷款等形式为那些承担了社会责任的企业提供资金支持。它要求企业在对其盈利能力加以“合理”关注以外，同时也关心另外两项对所有的企业生存产生影响的与日俱增的因素：环保和社会公正。社会责任型投资能使环境和社会业绩同时出色的
公司脱颖而出，约束经理层参与到社会责任治理问题中，从而改善企业在这些领域的业绩。我国的社会责任投资仍处于起步阶段，在宏观调控层面应积极借鉴国外经验，促进各类社会责任投资基金和各种社会责任投资工具的发展。
三、企业社会责任的内部治理机制
按照CAS理论，企业社会责任内部治理的功能是将社会责任遵从意识，利用治理、战略、结构、制度、文化、审计等积木的重新组合形成新的行为规则，并予以继承。其内部治理机制包括如下措施：
(一)公司治理结构中纳入社会责任承担机制
企业社会责任要落到实处，就必须纳入到企业的治理环节中。有效的公司治理结构应该包含企业社会责任的承担与实现机制，能够在企业面临决策时，综合考虑到利益相关者的利益，使得决策行为符合企业利益相关者价值最大化原则。这样，企业的行为就是可以预期和控制的。从整个社会来看，只有企业具备了这样的公司治理结构，才能形成实现社会责任分担的微观基础。在这个基础上，政府就可以运用宏观调控手段，制定相应的公共政策，引导企业承担相应的社会责任。企业的社会责任应由董事会承担，并在董事会设立专门委员会(如社会责任委员会等)负责企业社会责任事项。社会责任委员会应由独立董事构成，承担的职责包括但不限于(宁向东、吴晓亮，2006)：1、评估公司的愿景和目标是否与做一个优秀的企业公民相一致：2、为确定公司的公共政策事项而评估公司的技术与流程；3、评估公司在环境、安全、健康方面相关的政策、计划与表现；4、评估慈善和政治捐款，提出建议；5、评估法律事项以及对法律、法规及道德守则的遵守情况；6、评估在诉讼案件中对消费者和公司员工进行的赔偿，提出建议。公司社会责任委员会应定期召开会议，对涉及公司社会责任承担和实现的议题开展讨论。
(二)社会责任管理中战略、组织与制度的耦合
毕马威国际会计师事务所在其2005年企业社会责任调查报告中指出，企业社会责任越来越被企业看作企业核心价值和战略中不可分割的一部分，而不是组织内部应对负面新闻时才履行的一种临时功能(温兴琦，2005)。在我国现行的企业管理中，虽然企业社会责任的意识逐渐增强，但企业社会责任管理尚缺乏战略、组织及制度的支撑。公司社会责任回应必须融入公司战略。社会责任政策应该由公司战略思想所引导。公司社会责任回应作为一个有组织的过程，需要在流程再造中考虑沟通公司利益相关者关系的机制，并通过制定社会责任内部控制制度予以规范。企业应将“公司公民”的思想整合、演化为企业的一种经营理念，渗透到自身的持续发展过程之中，体现、分解在管理目标的制定上，并将各种潜在目标不断转化为实质性目标。为切实履行社会责任，企业还必须设立专门部门承担企业社会责任管理职能，负责企业社会责任内部标准的建立，进行企业社会责任绩效的内部评估，撰写并企业社会责任报告以及处理其他相关事务。企业将社会责任等活动纳入经营过程之后，要自上而下开展社会责任教育和培训，使企业全体员工认识统一、行动一致，促进企业社会责任价值观念和行为规范的形成，使之成为企业文化的一部分。
(三)内部审计在企业社会责任承担中的增值作用
按照IIA(1999)对增值型内部审计的要求，内部审计是用来增加组织价值和改善组织运营的独立、客观的保证和咨询活动，它以系统的、专业的方法对风险管理、控制及治理过程的有效性进行评价和改善，帮助组织实现其目标。内部审计参与企业社会责任监督的目的是向企业管理者提供社会责任风险管理和内部控制的“增值”服务，内部审计部门在审计委员会的指导下开展工作，对企业经营管理活动中的社会责任履行情况进行评价，包括：评价企业在社会责任方面相关的政策、计划和表现；对已识别的社会责任风险是否充分进行评价，找出未被风险管理系统识别和控制的潜在风险，确保剩余风险在企业承受的风险阈值范围内；对企业社会责任内部控制设计的有效性和执行的有效性进行评估，找出社会责任内部控制方面的弱点和缺陷。最后，内部审计部门要对企业社会责任的治理机制设计、社会责任风险管理体系以及社会责任内部控制制度中存在的薄弱环节提出建议和咨询意见，从而帮助企业管理层改善企业社会责任履行质量。
主要参考文献
[1]李士勇非线性科学与复杂性科学[M]哈尔滨工业大学出版社，2006(5)
（一）环境治理的模式
现阶段我国对于环境问题所运用的治理模式有许多种，政府部门、市场以及非营利组织等都已投入到环境治理中，但在具体实施治理的过程中，由于模式不同，各治理主体的目标与利益也不同，由此导致了决策的不同。
1.政府强制模式
在政府强制模式下，政府在环境治理中担当了唯一治理主体的角色。环保部从水污染、噪声、大气污染、固体废物以及工业污染等方面都制定了具体的政策、规划。在环境治理过程中，政府的贡献值占据了绝大部分比例，几乎承担了从政策制定、质量监督、环境产品的提供到实施治理的全部活动。而环境治理是一个系统性、持久性以及综合性极强的工作，在环境治理过程中，政府作为唯一的治理主体,要承担各组织的协调、紧急事件的处理和引导公众参与治理等艰巨任务。
2.市场调控模式
环境治理不单纯是政府的责任，而是整个社会的义务，这一义务涵盖了政府、企业、非政府组织以及公众。环境资源是有限的，而人们对资源的需求是无限的，单纯依靠政府进行治理，不仅在资金上难以得到足额保障，而且容易导致环境治理中设备的落后、质量监管不及时等现象。而采取市场调控模式，通过市场化手段，可以调动大量的社会资本积极参与环境治理，弥补政府在环境治理中的资金缺口。
3.企业自觉模式
企业自觉模式的运行完全依赖于企业的自觉性，并不具有任何法律的约束力。企业通过对资源的合理开发利用，从而减少对环境的污染和破坏，致力于成为对全社会负责任的企业，并以此取得消费者与全社会的赞誉和认同，从而保证企业在激烈市场竞争中占据一席之地。
4.公众参与模式
公民作为健康环境的享有者，同时也担负着环境治理的责任。随着当前环境问题的日益凸显，公民对环境治理的参与意识也逐步提升。现阶段公民对环境治理的参与，主要是通过政府部门的宣传、教育，使其了解环境保护的重要性，并积极、主动地参与其中。
（二）环境治理中存在的主要问题
1.执法力度不足
随着环境问题的日益严峻，环保部门以及各地方政府部门都结合本地实际情况，就解决环境污染问题出台了许多政策，推进了与环境相关的立法、规范和保护工作，加快了环境保护的步伐，但是环境治理中的法律法规执行力度仍然不够。由于各地方政府部门间缺乏沟通合作，各自维护自身的利益，导致产生了一些重复治理现象，延缓了环境治理的进度，也降低了环境治理的效率。
2.“失灵”现象产生
由于环境保护不具有排他性，导致无人愿意出资进行环境治理，因此环境治理这一公共物品就无法通过市场体系中的供需交易来提供，从而出现了“市场失灵”。政府是公共物品的提供者，但是由于政府作为唯一治理主体的局限性，不能满足少部分人对环境的特殊需求，即出现“政府失灵”。非营利组织的出现弥补了前两种模式的不足，能够查缺补漏地进行资金投入，以及满足人们对环境的新需求，但是由于非营利组织无法单靠自身的力量进行治理活动，从而产生了“志愿失灵”。
3.公众参与不足
目前，公众对环境问题的关注度逐渐升高，但是参与形式依然停留在环境保护的宣传、教育方面，缺少决策参与，也缺少对环境治理问题的了解，容易忽视相应的责任。公众也是环境污染的源头，他们只有在关系到自身利益时才对环境问题进行监督、举报。公众主要是通过社会团体的形式进行参与，而这种形式的非营利组织对环境治理的影响极为有限。
4.缺乏有效监督
由于环境治理以环保部门为主，各地方政府在治理中为了自身利益而互相推卸责任，容易造成环境执法的混乱，或者为了追求各地区与部门间的利益而形成一种“上有政策、下有对策”的局面，使环境治理的具体政策不能有效实施，监督也变得形同虚设。
二、合作网络模式的提出
目前，国内外关于环境治理的研究已经有了许多成果。“合作型环境治理”的研究者蒂姆•佛西指出“，合作型环境治理是融合工业、公民群体或者地方政府的探讨、协约以及一系列的正式以及非正式的管理的治理类型。也可以被广泛认为是在公共与私人部门之间建立的伙伴关系。”我国学者米指出，“合作管理是一种多组织的安排、协议、协商、共同行动等，它主要用来解决单个机构、单个部门、单个地方政府无法解决的复杂问题。合作管理暗含一种新的制度安排，又表明一种新的公共管理活动。”我国学者任洁提出，环境合作治理“应当是指面向后工业社会的一种合作形式，是在环境领域中建立的一种超越环境工具理性和体现高级的环境价值理性的合作形态。”综上所述，目前有大量文献从理论和实践层面对环境治理进行了研究。现有文献着重探讨了合作型环境治理的主体构成，但对环境治理的主体间如何相互合作形成网络治理模式的研究较少。本文所要研究的是将多中心治理理论应用到环境治理当中，即强调政府、非营利组织、企业等治理主体来构成环境治理的各个环节，彼此之间相互约束，相互合作，从而形成一种合作网络模式。
三、合作网络模式的运行
在合作网络模式下，按照不同治理主体的分类以及它们相互间的交叉合作结果，显示出几种治理运行方式。不同的治理主体之间兼顾着效率与公平原则，在政府的主导下相互合作。
1.政策机制
首先，在制定政策、方针、措施时，要考虑到不同治理主体的利益，并以公共利益最大化为导向，使各治理主体的利益得到保护和实现。其次，基于效率与公平的原则，出台相关法律法规，使任何治理主体都不能拥有足够的资源，使其在解决问题的过程中都必须彼此依赖、相互合作。
2.市场机制
当前引入市场机制，政府可以对每家企业免费发放排放额度和排放权，允许拥有剩余排放额度的企业出售排放权指标，以此促进企业减少排放量。目前也有将环保费改为税收的趋势，由于环保费用过低以及地方政府出于人情赠送环保费等，使环保费这一措施不能有效治理环境问题，而通过税收政策，则可以使环境治理力度得到提升。
3.信任机制
合作网络治理强调多中心主体之间的合作共赢，而合作讲求信任。要建立合作信任机制，一是要选拔高质量的参与主体，确保各参与主体有着高效的能力和良好的信誉，这样才能增强相互间的信任度。二是要建立严格的规章制度，充分保障各参与主体的利益，使他们能够放心开展合作治理。
4.利益机制
构成环境治理的各主体都想实现自身利益的最大化，各主体的利益也各不相同。为了满足不同主体的不同利益，可以制定一种均衡的利益分配方案，在合作中建立利益补偿机制或优惠政策等合理利益分配方案，以保证合作网络模式的运行。此外，为了实现真正的多元治理，政府可在政策上对处于弱势地位的组织给予扶持，在合作中实现共赢。
四、合作网络模式的保障措施
1.加大合作治理立法的力度
由于合作网络治理的法律制度还不完善，行为准则还不标准，导致其行使多元治理的行为受到合法性制约。政府作为公共权力的代表，在合作网络治理中，应给予其他参与主体制定相应的规章制度的权力，使行为遵照一定的规范和准则，从而保障各参与主体在环境治理过程中的合法权益。
2.调整政府的职能定位
合作网络治理模式既然是由多中心主体共同参与公共事务并共享权力，那么也应共同承担公共责任。作为合作网络的行为主体（包括政府、非营利组织以及公民在内），应对各自的职责进行明确界定，做到权责一致。要完善相应的公共责任制度，加强各行为主体承担公共责任的能力，使各行为主体能够明确自身的职责，在增加公共权力的同时，相应地提升公共责任的承担能力。
3.加强合作意识的培养
首先，要加大合作治理的宣传力度，使政府能够明确自身的领导地位，从而正确地引导其他非政府部门加强合作，形成有效的合作治理。其次，由于非营利组织自身的组织建设尚未完善，对治理公共事务的认识还不充分，因此在完善公共责任制度的同时，还应做好各行为主体的道德、思想工作，加强伦理建设。
4.形成有效的监督体系
1 “污染者负担”的法律界定
“污染者负担”原则的接受和确认,在我国环境立法中呈渐进深化过程:在1979年的《中华人民共和国环境保护法》(试行)中规定是“谁污染,谁治理”原则,1989年的《中华人民共和国环境保护法》则修改为“污染者治理”原则,1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中发展为“污染者付费”原则(亦称“污染者负担”原则)。相应地,理论界也就有环境法的基本原则之一为“谁污染,谁治理”原则、“污染者治理”原则和“污染者负担”原则的不同提法。
“谁污染,谁治理”原则是将治理责任限制在污染者只对其已经产生的现有污染负责,并且只对污染治理负责。这完全是一种消极的事后补救原则,在很大程度上并不能贯穿于环境管理的全过程,从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则扩大了责任范围,将其扩展为污染者不仅对已产生的现有污染的治理负责,而且要对可能产生的污染的治理负责,对污染的长期影响负责。这两个原则都着重强调污染的个体责任和个体利益,反映的是点源控制的思想,且极易给人以污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身或财产损失承担责任之虞。并且,上述两原则尽管强调了治理的责任,但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题,因为污染者能做的只能是“治理”,于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系,所以国家和社会就极易成为污染治理责任的被转嫁者。
“污染者负担”原则不同。其强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担,而不应转嫁给国家和社会,明确了污染者不仅有承担治理污染的责任,而且具有防治区域污染的责任,有参与区域污染控制并承担相应费用的责任。这一原则并未将环境责任主体限于排放者,还包括了污染物的产生者;治理污染的责任范围不局限于主体自身,还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求,更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。
“污染者负担”原则与“污染者付费”具有许多共同点,但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉,好象污染者只负有金钱义务,污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿(“付费”)。事实上,“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面,象环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的,其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面,污染者的责任也不只是损害赔偿,还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用(“付费”)在内的诸多法定义务,更符合这一原则的宗旨和本意。因此,在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。
2 “污染者负担”原则的外化形式
“污染者负担”原则的具体内容和表现形式,在环境法领域中一般表述为行政责任、民事责任和刑事责任,具体范围涉及污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。
2.1 污染防治责任
污染防治包含两层意义:第一是“治”,即要求污染者必须对自己所产生的环境污染积极主动负责治理。污染者是治理污染的责任主体。“污染者负担”原则不同于“谁污染,谁治理”原则和“污染者治理”原则之处在于污染者可以不依靠自身的力量解决环境污染问题。比如,实行污染治理责任的责任主体和行为主体分离的作法,由污染者负担必需的处理费用和提供相关的资料等,交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染,这既可促进环保产业的发展,也为政府强化行政强制措施(如推行代履行治污)提供了法律依据和实践条件,从而有利于更好发挥末端治理应有的效用和潜能。第二是“防”。“谁污染,谁治理”和“污染者治理”的重点是治理已有的污染源及其所造成的环境污染,体现的是“末端控制”的思想,其所涉及的预防为主问题也只是停留在末端治理思想和战略指导下的预防上。以“污染者负担”原则为指导的“防”,着重体现全过程控制和清洁生产的原则,将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。
2.2 损害补偿责任
污染者的排污行为尽管具有相当程度的价值正当性或社会有用性,或其本身常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为(即环境法学说中的“污染风险的不可避免性或不非难性”),但排污的结果却是使公众共享的环境资源遭受污染和破坏,并长期影响污染所在地的公民、法人或其他组织的合法权益,影响区域乃至整个国家的环境质量,损害更大范围的公共利益〔1〕。因此, 污染者所必须承担的损害补偿责任就应包括两方面的内容:其一,污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定税费作为对环境资源利用和所致损害的补偿,即对公益权的补偿。这在我国环境立法中主要表现为排污费制度。其二,污染者应承担向长年受污染地区的受害者提供损害救济和补偿的责任,即对受害者私益的补救。私益补救可以通过基金形式由政府出面加以协调处理,即环境受害的行政补救。关于环境受害的行政补救,各国大多数通过对所有排放污染物者收取污染费或排污税的办法筹集补偿基金,尔后用此基金向遭受污染物侵害的人提供补偿〔1〕。污染损害通常补偿数额巨大且污染者具有多元化特点, 若由个别或现有的污染者承担历年来的污染损害,既不现实也不合理,至少应由所有的污染侵害者负担相应费用。当然,关于长年污染地区的补偿问题,如果完全由污染者负担,实难一一承受和自行承担,因而需要国家出资。关于国家出资额问题,我国台湾学者的看法值得重视和参考:“如果以国家补偿的方法来进行全面、悉数的损害填补不妥当,毕竟,这仍然是花人民的钱。理想的方法是:国家以人民的税收出资一部分,另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责一部分,如此共同来赔偿”〔2〕。因为一方面,为了经济发展的需要间接放任环境污染的形成,国家自应负有责任;另一方面,全体人民事实上也享受着经济发展的成果,从而也有义务偿还污染的债务,全体人民是间接污染者,因为人们的生存和发展的需要刺激了污染的产生和扩大。
2.3 损害赔偿责任
污染者的排污行为除了给国家和社会的公共环境资源造成损失,使所在地成为长年污染地区外,还常发生一些偶然性、突发性事件,如有毒化学品泄漏、污水管道破裂等,势必造成当地他人的人身和财产损失,这就引发了对私益的侵权及侵权损害赔偿问题,污染者必须承担相应责任。我国民法将环境污染致人损害作为特殊侵权行为处理,《中华人民共和国民法通则》及各环境法规范均对此作出了明确规定。此外,污染者往往不是单数加害者,存在共同侵权行为。共同侵权行为者必须对损害负连带责任。另外,如果存在共同致害行为的情节,应按照对损害发生的作用程度分割责任。
3 “污染者负担”原则的确认与若干环境法基本制度的修正
“污染者负担”原则一旦在立法上被确认,依据“谁污染,谁治理”和“污染者治理”原则创立起来的现有环境法基本制度,如“三同时”、排污收费、限期治理等制度就需要予以相应调整。
3.1 “三同时”制度
“三同时”制度要求污染者的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。依据“污染者负担”原则,“三同时”制度可以突破污染者自建污染治理设施自行治理污染的局限,如污染者将产生的污染物交由专业性的污染治理公司治理,就没有必要要求污染者同时设计、同时施工、同时投入使用污染治理设施。
3.2 排污收费制度
我国的排污收费制度的征收主体是国家环境保护行政主管部门,排污费实行专款专用,主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理和用排污费建立污染源治理专项基金有偿使用。确立“污染者负担”原则后,如果污染者有能力且自愿自行治理的,排污费仍适用以前的规定;如果污染者要求交由他人集中处理的,排污收费制度就应作相应修正:或征收主体仍是国家环境保护行政主管部门,但排污费的使用应给集中处理单位保留一定的份额,即使仍实行专款专用,对具体补助对象也应向集中治理的倾斜;或污染者按比例分别向国家有关部门或集中处理单位缴纳排污费。
3.3 限期治理制度
限期治理决定在有关机关作出后,对于不能在限期内完成治理任务的,现行的“关停禁转改”等行政强制措施极具极端性和破坏性,并与经济社会发展规律相冲突。在“污染者负担”原则指导下,实行限期治理代履行的行政间接强制,交由专门污染治理公司从事专业化、市场化、产业化的污染治理,则能较好的完成污染治理任务,并同时能实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。在对限期治理制度的执行措施和实施手段进行完善补充时,可考虑增加并强化治理代履行措施,对其实施程序和适用范围相应作出明确具体的规定。这样,污染者为减轻其负担的代履行费用,就会全面推行清洁生产,从而利于政府推行源头控制与末端强制相结合的污染源管理新机制。
【参考文献】
关键词：高等教育；多中心治理；政府责任
一、何谓高等教育的多中心治理
（一）治理空间上的多中心
“国家——社会——市场”三分法是治理理论在空间概念上的创新，其现实背景就是公民社会的日益壮大。公民社会从社会学意义上说是介于国家和社会之间的中间领域，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。第三部门由于存在的广泛性、影响的强力性以及宽厚的群众基础，已经成为现代治理中不可忽视的一维。同时，市场以其独特的运行方式和效用性在现代公共事务治理中发挥越来越重要的作用。实践表明，西方国家公用事业改革的成功都在不同程度上与其发达的第三部门有着密切的关系。因此，中国的高等教育发展要想达到令人满意的程度，必须大力发展第三部门，形成国家、市场、社会第三部门的三维空间共同治理高等教育事务的局面。
（二）治理主体上的多中心
统治的主体必定是政府，是单一主体；而治理的主体既可以是公共部门，也可以是私人部门，还可以是二者的合作。其中，社会团体和个人都有权参与秩序的维护，参加经济和社会调节，政府并不完全垄断一切合法的权利。运用在高等教育领域，即管理主体并不只有政府一个公共权力中心；除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、教育中介组织等，都与政府一道维持治理秩序、参加合作与竞争。
（三）治理手段上的多中心
在合作主义的多中心治理体制下，政府对高教管理更多依赖社会与市场力量的参与、合作，管制和控制色彩将减少，规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能将得到强化。政府的干预方式由直接的行政手段转变为运用法律与经济等间接手段；政府的干预必须符合法律规范，要从宏观上关注高等教育发展等问题。同时，在多中心治理运行网络中，公共服务体系中的“公—私”合作、“私—私”竞争的激励机制得到强化。治理手段从单一的行政、法律手段，拓展为服务承包、特许经营、政府补贴、积极培育社会团体和鼓励志愿者服务、发展中介服务机构等多手段结合使用。
（四）权力向度上的多中心
在传统公共行政模式下，公共领域的秩序供给主要来源于政府，并且秩序的维护主要依靠政府的强制性权威和严格的监督。政府统治的权力运行方向只强调自上而下的控制，不允许也不习惯让其他主体运用自己的权利自下而上地与政府进行互动。而治理则是一个上下互动的管理过程，尽管高等教育领域的多元治理主体的地位并不均等，但它们都有参与的法定权力，这些主体存在着相互依存、相互制约、相互监督的关系。可以认为：多中心治理“不再是监督，而是合同包工；不再是政府集权，而是权力分散；不再是由国家计划管理，而是社会、市场协同供给；不再是政府垄断，而是根据市场原则的管理；不再是由政府‘指导’，而是由政府和私营部门合作”。
二、高等教育多中心治理的必要性
（一）体现了制度安排的结构性优势
多中心治理理论试图构建一种新的组织安排，通过产生并维持体制中的各因素间的有效竞争，产生激励，提高公共服务质量、增进公共利益。多中心治理理论的提出，给公共服务供给的制度安排提供了新的思路。多中心治理理论在高等教育领域的运用，提出了对高等教育管理理念的全新见解，在政府这一“看得见的手”和市场“看不见的手”之外还发现了高等教育管理中其他的“看不见的手”，在市场秩序和政府主控秩序之外发现了社会（第三部门）的多中心秩序，打破了过去单中心治理体制中的最高权威指令链条和权力体系，形成了“政府——市场——社会第三部门”三维一体的多中心权力网络格局，共同治理高等教育事务。可以预见，多中心治理体制在避免因集权而导致的寻租、外部性问题和“一收就死，一放就乱”的怪圈等方面，有优于单中心治理体制的结构性优势。
（二）创造了多赢的博弈机会
制度经济学认为，任何组织都是由有关的利益参与者所达成的一种契约。随着社会的发展与高等教育投资主体的多元化，高校事实上已经成为一个利益相关者组织，其利益主体包括政府、社会团体、办学者、管理者、学生、用人单位等，这些个人或组织对高校活动产生差异性的影响力，并对高校管理结果存在着多元的利益期待。传统的高等教育管理模式之所以容易产生搭便车、个人利益受压、基层权力缺乏等弊端，其中一个重要原因就是权力利益制衡机制的缺位。权力之所以能让对方去做权力主体希望的事情，根本在于其独占性，如果其独占性遭到挑战，权力必然就会受到制衡。利益之所以重要，根本在于资源的稀缺性，稀缺资源的拥有权是拥有主动权和生存权的必要条件。因此，在多中心治理模式下，高等教育资源能够实现多元、交叉配置，使独占进而胁迫的机会变小，每个利益主体都有参与权与发言权，而且相互影响、相互作用，就产生了利益制衡，更有动机和条件采取合作行动，以创造“多赢”博弈的机会。
（三）扩大了消费者的高等教育选择权
在计划经济体制下，公共产品由政府垄断提供，公众作为消费者，面对由政府计划供给的公共产品，不论种类、数量、质量如何，只能被动地接受。由于社会成员对公共物品的需求是有很大差别的，而政府在做出提供公共物品的选择时，诸如教育、医疗等准公共物品，不可能满足每个社会成员的个性化需求，政府只能从中性的角度做出选择，这就使得一部分社会成员的个性需求得到满足，而另一部分成员的需求得不到满足。在提供高等教育服务方面，由于各自的家庭经济状况不一、各地教育基础程度有差异以及学生未来职业理想不同，公众就会有不同类型、不同层次和规格的高等教育服务的选择，而政府在提供这些全面的高等教育服务时就凸显出无奈。而在多中心治理模式下，投资主体的多元化带来高等教育产品供给的多种选择，不仅政府提供，其他社会团体甚至个人都可以提供，这样，公众可以根据自己的偏好和需求来选择适合自己的高等教育产品，从而使消费者的高等教育选择权得到扩大。
三、高等教育多中心治理模式下的政府责任
在计划经济体制下，政府是全能型的，对高等教育事务承担着无限的管理责任。实践证明，政府承担无限责任的单一治理模式已出现了“政府失灵”，对高等教育发展造成诸多障碍。当然，推行多中心治理模式并不否认政府要继续承担发展高等教育的责任，实际上，政府承担的责任还非常巨大，主要体现在以下几个方面：
（一）推进单位制改革，使大学的办学从封闭走向开放
在单位制度下，每一个单位都是一个封闭的小社会，单位同国家及上下级单位的关系，以及单位同职工的关系是行政性的而非契约性的，单位承担着广泛的政治、经济、社会等多种职能。单位组织“不仅具有专业功能，而且还具有经济、政治、社会等多方面的功能，起着政府的作用”。大学承担着多种多样的功能，“大学办社会”是当时的真实写照。大学单位制度的存在不仅使大学背上过重的功能负担，而且大学单位组织的封闭性、保守性和稳定性也使大学丧失自主发展的空间，同时政府通过对单位的控制垄断了大学办学所需要的一切资源，迫使大学不得不按照政府的指令行事，使大学缺乏自主办学的创造性和活力。受单位制度的影响，大学与外界社会的关系被政府隔开，大学不是直接与社会生活发生联系，无法实现从“大学办社会”到“社会办大学”的转变。
随着社会资源分布状态的改变和政府职能的转变，政府不再独家垄断管理权力，大学的办学自主权得到进一步扩大，大学与社会联系越来越紧密，这就为大学单位制改革奠定了较好的社会基础。但是，任何制度形成之后都会由于惯性的作用产生“路径依赖”，难以打破。因此，政府应充分发挥其作为强势力量存在的优势，积极推进大学单位制度改革，引导社会其他力量参与管理大学事务，使大学发展从事业单位走向公共事业，使大学办学从封闭走向开放。
（二）加强法制建设，使政府对大学管理从政策治校走向依法治校
受长期集权管理思想的影响，政府是社会公共事务的惟一管理主体，也是惟一的管理权力中心，常常习惯于依据党和政府的政策办事，一切以政府的红头文件为准，造成了政策高于法的错误观念，从而产生不依法办事、法制观念与信仰的建设不足、法律法规不健全、监督机制缺位、法制环境氛围不浓等弊端，严重制约和阻碍我国高等教育的健康发展。
法治是治理理论的核心概念之一，市场经济是法制经济，在转型时期，政府职能转变涉及到政府、大学和社会各方面利益的重新调整和分配，需要法制来加强、促进、保障和规范多方利益主体的行为。随着高等教育利益主体的多元化，各方主体之间的利益冲突与价值冲突必然会出现，只有在法律框架下，将制衡机制与纠错机制以法律形式确定下来，才能保障高等教育各方主体的合法利益不受侵害，形成政府宏观管理、学校依法按照章程自主办学、依法接受监督的新格局。构建和谐社会、和谐大学已经成为全民共识，如何在多中心治理模式下分配各个治理主体之间的权、责、利，如何使各个治理主体通过博弈实现“多赢”局面等问题，都需要有法律对其做出较为明确的规定。因此，政府应当积极主动地站在公平、合理、前瞻的高度，从制订和完善法律规章、加强教育法律的培训以及明确法律责任、加大执法力度等方面来建立健全我国高等教育法律体系。
（三）培育市场力量，使高等教育资源配置从平均分配走向市场竞争
在政府垄断服务的情况下，政府在支配稀缺的高等教育资源时，主要是通过行政分配而不是通过市场竞争来进行的。那时我国所有的高校都有一定的行政级别，级别高的学校配置的资源就多，同一级别的高校，获得资源是一样的。实际上这种资源配置模式已造成诸多弊端。从政府管理角度来看，由于资源分配设置许多管理环节，难免有人置公共利益于不顾，利用管理者身份和管理环节“寻租”，为个人谋取私利。从大学角度来看，为了获得更多的资源，大学可能会过于迎合政府主管部门的意图而放弃大学自身的长远责任。因此，为纠正政府失灵、避免“寻租”行为的发生以及提高资源配置效率，政府可大力培育竞争市场，采取公共服务市场化的方式来进行高等教育资源配置，提高服务质量。
政府培育大学竞争市场的主要责任表现在：第一，培育市场主体。现代市场经济的基本特征是其“根本的游戏规则是基于法的规则”，政府要通过以明晰市场主体，为大学公平竞争营造出一个理想的环境，使不同层次、不同类型的大学在各自的类型和层次里都享有平等竞争的自由。第二，促进市场体系建设。政府要按照建立统一、开放、公平竞争的市场法则要求，大力整顿市场秩序，防止大学无序和不正常竞争，打破大学之间的地区封锁、行业部门各自垄断、条块分割和封闭办学的局面，加强民办大学与公立大学之间的融合，促进国内统一的高等教育竞争大市场的形成。第三，政府还有责任加快国内竞争市场与国际竞争市场的对接。随着国际间的交流与竞争的逐步加大，许多发达国家的大学已开始像跨国公司一样抢滩我国高等教育市场，与国内大学一起竞争有限的高等教育资源，因此，政府有责任充分利用国际规则，改革不适应WTO规则的体制、法规和政策，不仅要积极引进国外大学来提供高等教育服务，也要引导国内大学走出去，参与国际竞争，提升我国大学的国际竞争力。
（四）拓展财政来源，使高等教育经费来源从政府拨款走向多方筹措
在计划经济体制下，政府拨款是大学办学经费的惟一来源，大学为了从政府那里获取更多的资源，一切只能以政府的指令行事。但是，随着市场经济体制的建立以及高等教育变得越来越昂贵，政府拨款在大学办学经费所占的比例越来越小，必须多方筹措资金使大学办学经费多元化。国外高校的办学经费来源渠道较多，例如，美国高校有多种途径获得直接或间接的办学经费：一是免税政策；二是联邦政府拨款；三是州政府拨款；四是私人、企业财团、宗教团体和慈善机构等的捐款；五是学费收入；六是大学基金收益；七是各类“基金会”提供的资助；八是吸收留学生及海外办学；九是提供社会服务和产学合作；十是校内附属事业。因此，以政府财政拨款为基础、多渠道筹措办学经费并存的多元化筹资格局，是现代西方发达国家高等教育有效的筹资模式。
借鉴国外大学办学经费筹措模式，我国政府在高等教育经费筹措的责任主要有：第一，政府要建立和完善各种财政制度，从制度上保证国家政府对高等教育发展所需要的稳定拨款。第二，改革高等教育财政管理手段，注重对资金分配和运用的科学管理，改变传统单一的成本管理方式，建立现代科学的“成本—绩效”管理模式，以保证财政投入的使用效率，提高教育质量。第三，政府要积极鼓励高校开展产学研合作，扩大自我创收能力，使之成为高校重要的资金来源渠道。第四，政府要积极推进各种捐款捐赠基金制度的建立，广泛吸纳社会各界的捐助。
（五）扶持教育中介组织，使政府对高等教育管理从直接走向间接
在计划体制下，政府主管部门直接对口管理各种大学事务，大学内部也不得不设立各种组织机构与政府主管部门相对应，以便于对口联系，这使得大学的组织不仅数量上十分庞大，而且在结构上与政府高度同构，实际上沦为政府的附属机构，严重扭曲了大学作为学术组织存在的本质特征，制约了大学学术生产力的发展。国外发达国家的政府并不直接管理大学，而是实行间接管理，常常是在政府与大学之间建立一个“缓冲器”或“减压阀”，即各种各样的教育中介组织。如英国的高等教育基金会、日本的中央审议会、意大利的教授委员会、美国的卡内基高等教育委员会和大学间的基准协会等。现在，这些教育中介组织在协调政府与大学的关系方面扮演着越来越重要的角色。
我国过去长期是“强政府、弱社会”的现状，整个社会受到政府行政权力的超强控制，几乎没有社会中介组织存在和发展的空间，因此，更需要政府的力量来积极培育和扶持我国教育中介组织的发展和壮大。借鉴国外经验，从我国实际出发，政府发展教育中介组织的职责主要体现在：首先，要加快政府职能转换，从全能政府转变为有限政府。政府职能转换是发展教育中介组织的社会基础和动力，必须充分发挥各种教育中介组织的功能，把本应该由教育中介组织承担的职能从政府的行政职能中剥离出来，使政府对高等教育由直接管理转变为间接管理。其次，加快教育中介组织的法制建设，建立和完善法制体系。要逐步制订和完善有关教育中介组织的法律法规体系，使教育中介组织的活动真正做到有法可依和有法必依。第三，政府要制定好教育中介组织发展的整体规划。政府要做好教育中介组织发展的战略规划和部署，既要优先、重点发展与高等教育关系密切的中介组织，也要对现在已经存在的中介组织进行改造和优化，使教育中介组织的发展健康有序。
总之，多中心治理体制并没有否定政府应有的地位和作用，多元合作主体的地位并不是完全平等的，政府依然占据着绝对优势；而且，其他社会行为主体在作为高等教育治理的参与者，还保留着作为普通社会行为主体的角色，仍要接受政府的管理，政府在秩序的供给和权利的维护上起着不可替代的作用。因此，新形势、新背景要求政府对高等教育的管理定位要从垄断控制转为宏观调控，从行政管理回归公共管理，从单方强调高等教育管理主体的义务转变为主动承担起高等教育发展的相关责任。
参考文献：
[1]俞可平。治理与善治引论[J].与现实，1995 (5)：58.
关键词：贫困治理；治理能力；提升路径
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0031-04
DOI：10.13483/ki.kfyj.2015.03.007
贫困与贫困治理是一个全球性的话题。即使在西方发达国家，贫困依然是困扰性的社会问题。现代化和贫困化共生共存是当代社会的一个显著特征。尽管在过去的20世纪，人类社会取得巨大进步，但是缓解与消除贫困仍然是21世纪人类社会面临的重要任务。我国是世界上最大的发展中国家，也是世界上贫困治理成效最为显著的国家之一。自20世纪80年代以来，我国政府所实施的贫困治理战略在缓解贫困地区的绝对贫困状态方面取得重大进展。世界银行2013年的《世界发展指标》称，中国极度贫困人口占世界极度贫困人口总数的比例从1981年的43%下降至2010年的13%。但我国绝对贫困人口的基数仍然很大，截至2013年贫困人口仍有8249万，贫困发生率为8.5%。贫困发生率超过20%的有（28.8%）、甘肃（23.8%）、贵州（21.3%）、新疆（19.8%）、云南（17.8%）和青海（16.4%）等少数民族比例较高的6个省份。“绝对贫困现象基本消除”依然是全面建设小康社会的奋斗目标之一。贫困治理是任何一个现代政府不可推卸的历史责任，贫困治理能力也是政府治理能力题中应有之义。因此，在推进国家治理体系和治理能力的现代化进程中，探讨政府贫困治理能力及其提升路径问题，无疑具有重要的理论价值和实践意义。
一、贫困治理：政府不可回避的责任
在世界各国贫困治理实践中，基于自然环境、政治制度、社会结构、文化背景等方面的差异，贫困治理所需解决的问题不可能相同，也不是单一的。然而，无论在哪个国家和地区，无论引发贫困的原因有多么不同，贫困治理都是现代政府的一项重要职能。我国是社会主义国家，又处于社会主义初级阶段，贫困治理是政府义不容辞的责任。这既是世界各国政府的共性使然，也是由社会主义本质所决定的。
首先，政府承担贫困治理责任是市场经济中各国政府的必然选择。政府介入贫困治理的一个依据就是市场经济运行过程中不可避免的失灵现象。不同于政府运作的公平原则，市场运作是由优胜劣汰的效率法则主导，使得市场能力不足的群体陷入贫困境地。市场机制会导致强者更强、弱者更弱的“马太效应”。目前贫困发生率较高的省份主要集中于西部地区，一定程度上是由市场经济条件下区域不均衡发展引发的后果。贫困群体由于人力资本和社会资本的双重缺失，难以在劳动力市场上就业，因而处于就业权和保障权的贫困状态。实践证明，市场不是解决所有社会问题的灵丹妙药，在解决社会问题过程中，政府的介入是必然的，“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门，最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，比如在世界上许多国家中，公共组织是公民的‘最后的依靠’，他们正是通过不把效率置于至高之上的地位来立足于社会的”。政府是贫困群体的依靠对象，他们要摆脱贫困状态或者打破贫困循环需要政府建立社会保护政策进行干预。例如，联合国191个成员国一致通过旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半的联合国千年发展目标。
其次，政府承担贫困治理责任是社会主义本质的具体体现。我国长期以来形成了以政府为主导的贫困治理体制，政府主导一直是我国贫困治理的基本经验。社会主义公有制的建立，为我国从根本上消灭贫困问题奠定了经济基础和制度基础，当前社会生活中的贫困现象只是初级阶段生产力发展不充分的表现。我国政府向来高度重视贫困治理问题，坚持效率和公平相统一的价值取向。“发展社会主义市场经济体制，既要追求资源配置的效率目标，也要兼顾公平原则，更要对贫困地区采取有效的扶持政策。”20世纪80年代以来，政府广泛动员全社会的力量，按照统一部署，有组织、有计划、大规模地长期开展贫困治理行动，这在世界上是绝无仅有的。特别是针对贫困群体主要集中于西部地区的现实，在20世纪末推行“西部大开发战略”，以政策干预解决贫困地区的发展问题。我国是目前全球唯一提前实现联合国千年发展目标中贫困人口减半目标的国家。鉴于2013年底我国还有8 249万贫困人口的现实，2014年，国务院决定将每年的10月17日设为“扶贫日”，以动员社会更为广泛的力量共同推进贫困治理。“丝绸之路经济带”国家战略的推出，更是为西部贫困地区的发展进一步提速。
最后，政府承担贫困治理责任是社会和谐发展的现实要求。贫困问题已经是中国和谐社会建设中的一大隐忧，也是全面建设小康社会的一个“短板”。在向社会主义市场经济转型过程中，政府贫困治理目标是否实现，不仅关系到贫困群体的生活问题，而且关系到整个社会的和谐与稳定。我国目前社会生活中的一些失范现象和越轨问题往往与贫困相关联。贫困治理在现代社会里不仅是简单的经济问题，而且是一个关乎社会安全的政治问题。鉴于我国贫困群体依然高达8000万，贫困问题不能仅靠贫困者的自发努力来解决，政府要增强贫困治理的自觉性，自上而下地整合多种贫困治理资源来消除贫困。政府积极参与贫困治理是加强和改善民生，提高政府合法性的途径。政府在贫困治理过程中通过以人为本、以发展为导向的执政理念，着眼于提高贫困人口的自主脱贫能力，构建社会发展成果共享机制，进而保证贫困群体从社会发展中受益，实现社会问题的源头治理，从根本上维护社会和谐稳定。
二、政府贫困治理能力的基本要素
毋庸置疑，贫困治理是客观存在的政府责任，关键问题是政府责任的实现机制，而政府贫困治理能力的高低关系到这种责任能否实现。“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。”贫困治理也就是治理主体运用一定的方式满足贫困群体需要的过程。在贫困治理过程中，政府不再是唯一的治理主体，但政府通过优化治理结构来塑造多元主体的关系；贫困治理方式则是政府通过制度供给，来保障贫困治理的实施和可持续性；贫困治理目标也不限于以物质资源满足需要，而是更多地为贫困群体创造发展机会。因此，政府贫困治理能力的基本要素包括结构优化能力、制度保障能力和机会创造能力。
（一）贫困治理的结构优化能力
贫困治理结构是近年来国际社会在贫困治理研究和实践中提出的一个概念，是把贫困理论与治理理论相结合的一种尝试。贫困治理结构是在贫困治理过程中对多元主体之间权、责、利关系的一种规定，是形成多元共治格局的基础。贫困治理结构能充分利用政府、市场和社会三方面的力量，吸纳一切可用资源投入贫困治理行动，解决政府贫困治理资源不足的问题；通过严格规范治理主体的责、权、利，达到合理分工、优势互补的效果；通过动员作为治理对象的贫困群体，塑造他们在贫困治理中的主体意识。在贫困治理结构中，贫困治理的行动主体不再限于政府，社会组织、企业组织和贫困者自身都可能是行动的参与者。但是，贫困治理结构必须由政府建构，因为面对分散的多元主体，只有政府才能把各方面的资源整合起来，投入到贫困治理行动中。特别是我国业已形成的以各级政府为主体的组织体系是贫困治理结构不可或缺的组成部分。政府优化贫困治理结构的能力体现为：一是政府通过经济政策和社会政策引导贫困治理资源配置，创造有利于贫困治理的政策环境；二是政府动员企业和社会组织参与贫困治理，逐步形成贫困治理中“一核多元”的治理格局；三是政府监管企业和社会组织的贫困治理行为，确保贫困治理行动的公益性和福利性。
（二）贫困治理的制度保障能力
制度的本质是对利益关系的调整，有效的制度能够为个体提供有效的利益激励机制和充分的自由选择空间，同时，也提供了利益约束机制以规范人们追求利益的行为。经过30多年的改革开放，我国已经成为世界第二大经济体，生产力的发展为消除绝对贫困问题提供了充分的物质基础。但是，市场经济是以追求利润为导向的，在市场经济体制尚不健全的情况下，人们往往由于过度关注和追求效率而不可避免地对公平构成损害，导致贫富差距日益扩大，从而使相对贫困现象更加凸现。因此，政府需要通过建立相应的制度规范对市场经济缺陷进行矫正，以制度规范来保障弱势群体的基本权利，维护社会公平正义。与此同时，在当前的贫困治理实践中，一些投机行为和违规现象也是客观存在的，迫切需要通过制度建设来加以约束和规范。政府在贫困治理中的制度保障能力体现为：一是运用掌握的公共权力进行制度供给，建立社会正式运行规则，保障贫困群体权利的实现；二是合理引导非正式规则，对社会上业已存在的那部分合理的规则予以正式承认，如把社会互助的文化传统上升到制度层面；三是制定制度的执行机制，确保制度得以执行，使贫困群体真正享受到制度所带来的福祉。
（三）贫困治理的机会创造能力
政府有责任为社会成员提供发展机会，唯其如此，政府才能证明其存在的正当性和合法性。对于大部分贫困者而言，他们正是缺少相应的发展机会，导致发展权难以实现。从这个角度出发，贫困可以被视为因发展权被剥夺而导致的发展不充分现象。同其他社会群体相比，贫困群体所拥有的社会发展机会最为稀少，“先赋性”的优势机会谈不上，在自致性取向的机会获得中，他们也处于被动的甚至是无奈的境地。即使在美国的种族改革中，受益的是黑人的中产阶层，黑人中的底层受到种族和阶级的双重歧视，依然是“真正的穷人”。对于缺少社会资源的贫困群体而言，发展机会就是保证群体内每一个社会成员都能被公平地对待，都有机会发挥人的自身潜能和实现人的全面发展，而不是被排斥在社会经济进程发展之外。政府在贫困治理中的机会创造能力体现为：一是通过发展生产力为社会成员提供更多的发展机会，只有持续的发展才能为社会成员的发展拓展空间；二是消除各种社会排斥现象，为贫困群体共享社会发展成果创造条件；三是提高贫困群体的发展能力，使他们同样能够分享社会发展成果，获得平等的发展机会。
三、政府贫困治理能力提升的路径选择
当前我国正进入改革发展的关键时期，政府承担着更为艰巨的贫困治理任务。政府贫困治理既面临着巨大历史机遇，也面临着前所未有的时代挑战。因此，政府应积极吸取世界其他国家贫困治理的经验和教训，采取一系列积极措施，提升贫困治理能力，确保政府贫困治理责任的实现。
（一）优化现行贫困治理结构，推动政府、市场和社会三种力量的有机结合
我国长期以来形成的以政府为主导的体制在过去的贫困治理实践中发挥着重要功能。但是，政府主导型体制的治理绩效呈现出边际效应递减的特征。在新阶段的贫困治理实践中，政府以贫困治理体系现代化为目标，优化现行贫困治理结构，引导市场力量和社会力量参与贫困治理，以弥补政府主导型体制的不足，形成贫困治理的长效机制。
首先，厘清政府与市场的职能界限。政府承担贫困治理责任并不意味着政府要包办一切。虽然政府在贫困治理中处于不可替代的主导地位，但政府也存在资源不足、效率不高等缺陷。因此，必须优化现行贫困治理结构，正确界定政府在贫困治理中的职能，防止政府在实践中的“越位”和“缺位”现象出现。政府贫困治理职能主要体现在目标凝聚、资源整合、工具创新、风险防控和责任监督等方面。贫困治理同样离不开市场机制的作用和市场经济的发展。以商品交换作为基本前提的市场经济，能够推动贫困者寻找新的生产要素，刺激他们分享市场分工带来的利益，提高经济活动效率，取得更好的经济效益。在贫困治理实践中，政府应遵循市场经济的运行规律，使贫困地区的政策优势与经济组织的资金、技术和生产经营等优势结合起来；用经济利益作为纽带在经济组织与贫困群体之间建立契约关系，推动贫困群体参与市场活动。
其次，构建多元的贫困治理组织体系。在以政府为主体的贫困治理战略中，我国贫困治理体系的运作主要依靠行政组织，由此建立了一套庞大的从上至下的“科层式”的贫困治理组织体系。在这样的组织体系中，尽管动员了广泛的社会力量参与，但社会组织往往被纳入行政序列，变成了准政府行为，这在一定程度上弱化了政府在贫困治理中的带动力和影响力。那些没被纳入行政序列的草根性社会组织，则因合法性不足而在贫困治理实践中处于尴尬境地。政府在贫困治理中的具体行动是重要的，但更重要的是政府的目标凝聚能力和资源整合能力。贫困治理要以政府的行为带动、组织和影响多方面组织参与治理行动。构建多元的贫困治理组织体系，政府要采取以下措施：一是保障具有官方背景社会组织运作的独立性，使其贫困治理行动由现在的准政府行为转变为民间行为；二是引导和扶持民间组织参与贫困治理，逐步改善民间组织参与贫困治理活动的社会环境；三是建立国际交流合作平台，鼓励国际组织参与国内的贫困治理，统筹运用国际国内两种治理资源。
最后，建立贫困群体参与贫困治理的机制。由贫困者参与形成的自下而上的贫困治理机制是整个贫困治理结构的重要组成部分。国际组织贫困治理的经验表明，让贫困者参与贫困治理行动，借助群体力量获取和提高适应市场的能力，是贫困治理取得成功的关键；反之，缺少贫困者的积极参与，政府的贫困治理计划则难以有效推行。政府要为贫困者主动参与贫困治理创造条件：一是鼓励和引导贫困群体建立互的经济合作组织，加强市场经营能力，化解在市场经济中的原子化困境；二是推动参与式规划，形成贫困者主动参与贫困治理决策的有效渠道；三是为贫困者监督政府贫困治理政策的执行过程创造条件。
（二）政府要加强贫困治理制度建设，维护社会公平正义
当前我国政府贫困治理的制度建设相对滞后，造成各级政府只注重贫困治理的暂时效果，没有建立贫困治理的长效机制。任何制度都必然是内在约束和保障性的有机统一，制度对运行主体和作用对象都同时具有保障和约束作用。我国的贫困治理已进入攻坚阶段，为从根本上保障贫困治理成果，政府要加强相关制度建设，从制度层面推进贫困治理。
首先，完善城乡最低生活保障制度。随着经济体制改革的不断深入，我国城乡居民的最低生活保障体系已经基本建立，这一制度对保障城乡低收入群体的生活起着不可替代的作用，为城乡贫困群体构建一张“安全网”。与此同时，我国城乡居民最低生活保障标准是很低的，覆盖范围也有限，依然有大量的贫困群体没有被纳入城乡最低生活保障之中。鉴于最低生活保障制度的“兜底”功能，把贫困人口和贫困家庭全部纳入低保范围成为一种现实选择。城乡居民最低生活保障制度的改革方向包括：一是逐步统一城乡之间、区域之间的最低生活保障标准，以居民生活金的名义向符合条件的居民发放；二是适应户籍制度改革，逐步把符合条件的农民工家庭纳入最低生活保障；三是提升最低生活保障标准的筹资层次，短期内增加省级财政的投入，最终由中央财政承担。
其次，完善城乡社会救助制度。最低生活保障制度在收入方面满足了居民的需要，但他们还有其他方面的需要也要加以满足。我国新出台的社会救助政策逐渐走向综合性救助，其内容既包括生存性救助，也涵盖发展性救助。既注重传统生活救助，又包括医疗救助、教育救助、住房救助和就业救助等方面。根据社会经济发展的要求，我国社会救助制度改革和发展的目标，应该以国家财政拨款为主，积极倡导和利用社会捐助，实现社会救助和慈善事业的有效衔接，缓解城乡贫困现象。城乡社会救助制度的改革方向为：一是进一步制定《社会救助暂行办法》的实施意见，确保主要措施在各地落实；二是消除社会救助中的户籍排斥现象，逐步把城市农民工群体纳入社会救助的范围。
最后，完善社会保障制度。社会保障制度是人类社会进步和发展的产物，更是现代社会文明的重要标志。随着社会主义市场经济体制的初步建立，市场竞争日趋激烈，一部分群体因为先天的或者后天的原因被边缘化，成为社会弱势群体。政府应通过积极建立和完善社会保障制度，确保这部分人能够分享社会发展成果。完善社会保障制度，不仅是适应建立社会主义市场经济体制的要求，更是巩固党的执政基础的需要。社会保障制度在我国正逐步建立，适应新阶段贫困治理的要求，完善方向包括：一是完善社会保障立法，实现社会保障体系的整合；二是逐步扩大社会保障的覆盖范围，消除社会保障的分割现象；三是特别重视农民工群体社会保障体系的建立与完善。
（三）政府要关注贫困群体的发展能力，实现社会发展成果共享
政府推动生产力发展可以为社会成员提供更多的就业机会，提供更多的生活选择，从总体上提高社会成员的福利水平。然而，由于社会成员先天的或后天的差异，每位成员在经济发展和社会进步中的受益程度是有区别的，政府要为社会成员提供平等的发展机会，尤为重要的是关注贫困群体发展能力的培养和发展机会的获取。目前我国正积极在贫困发生率较高的西部地区推进“丝绸之路经济带”建设，无疑会为该地区带来更多发展机会，而能否利用发展机会取决于贫困群体的发展能力。
首先，以教育培训提升贫困群体的人力资本。贫困者的发展机会主要靠其适应社会的能力来体现，这又与个人的人力资本水平相关。马克思认为，“要改变一般的人的本性，使他获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和训练”。贫困在某种意义上是个人发展所必需的机会与能力被剥夺，即人力资本的贫困。贫困者对知识的渴望毋庸置疑，但因为信息闭塞和经济困难，他们缺少获取知识的机会。政府应该成为贫困者获取知识和技能的主要推动者，从以下几个方面提升贫困群体的人力资本：一是在贫困地区促进教育均衡发展，提供更多的优质教育资源；二是在贫困群体中开展免费职业技能培训，提高他们的就业能力；三是为失业人员提供免费的职业技能培训，避免他们因长期失业而致贫。
一、目标任务
探索建立企业有效履责、政府科学监管、社会广泛参与的“科学有效的安全生产隐患排查治理长效机制”，全面推进落实企业主体责任，深化隐患排查治理工作，形成部门协调配合、企业自主到位、社会共同参与的安全生产管理工作格局。具体目标为：
（一）企业有效履责方面
1、落实人员配备，明确从主要负责人到每个从业人员隐患排查、治理、监控职责，建立责任制；
2、健全安全检查、隐患治理与监控、信息报送等隐患排查治理工作制度；
3、熟悉隐患排查治理程序和内容；
4、掌握安全检查、信息报送等工作方法；
5、建立隐患排查治理档案，确保“一患一档”，并做好跟踪整改工作。
（二）政府科学监管方面
1、明确职责，落实责任，建立隐患排查治理协调机制；
2、建立完善隐患排查治理指导、督促、考核等监管制度；
3、建立健全隐患排查治理工作台账和检查记录。
（三）社会广泛参与方面
1、发挥工会、共青团、妇联组织的资源和力量推动隐患排查治理工作，依法维护和落实企业职工对安全生产的参与权与监督权；
2、完善举报奖励制度，接受群众监督；
3、促进隐患排查与公共安全监管有效结合，夯实安全管理基础。
二、组织机构
为保证隐患排查治理长效机制工作的落实，成立由陈朋豪任组长，乡安监所、企业主要负责人和各村安全工作负责人为成员的工作领导小组，下设工作办公室，具体负责组织、协调各项工作。领导小组名单如下：
三、工作内容
（一）全面排查治理单位及其工艺系统、基础设施、技术装备、作业环境、防控手段等方面存在的隐患，以及安全生产体制机制、制度建设、安全管理组织体系、责任落实、劳动纪律、现场管理、事故查处等方面存在的薄弱环节。
（二）通过安全生产隐患排查治理，进一步检查各村及乡级有关部门落实监管责任情况，打击非法建设、生产、经营行为，事故查处及责任追究落实，有关政策措施制定和执行，安全许可制度实施，长效机制建设等方面的情况。
（三）全力提高事故隐患排查治理力度。各村及乡级有关部门事故隐患排查要列入日常性工作，及时督办责任单位完成隐患治理工作，并将排查治理情况总结上报乡安监所。
四、实施步骤
（一）动员部署阶段（5月上旬）。宣传发动各村和企业积极参与安全生产事故隐患排查工作中来，各有关单位要制定本单位安全生产事故隐患排查工作方案，明确工作目标、任务和要求，扎实推进隐患排查工作。
（二）组织实施阶段（5月中旬—5月下旬）。按照乡隐患排查工作实施方案，组织隐患排查治理工作教育培训，组织指导企业按照工作目标和《实施方法》逐条逐项抓好落实。
（三）总结评估阶段（6月）。对工作进行全面总结评估，对目标任务完成情况进行梳理汇总，认真总结经验和成效，形成总结报告，适时召开现场观摩和经验交流会，推进全乡隐患排查工作长效机制的建立。
五、工作要求
（一）提高认识，落实责任。各村、各部门要提高对隐患排查治理工作认识，进一步增强责任意识和大局意识。各生产经营单位要切实负起隐患排查治理的主体责任，主要领导要亲自部署，具体抓落实。要迅速制定具体实施意见，精心组织、周密安排，贯彻落实到基层，不留死角。
（二）突出重点，全面排查治理各类隐患。组织开展本单位隐患排查治理工作，制订隐患监控措施，排查隐患并限期整改到位，及时向乡安监所报告。隐患排查治理要突出四个重点，即规章制度的完善和落实情况；事故多发、易发的重点部位；安全管理基础薄弱的单位；要切实加大工作力度，推动隐患排查工作日常化进度。
（三）强化督查、重在治理。企业要认真履行安全生产主体责任，把工作重点放在安全生产隐患治理上，及时排查和消除各类隐患，并做到“四不放过”，即：责任不落实不放过，工作不到位不放过，隐患不消除不放过，隐患未整改报告不放过。安监所将从5月中旬进行全面督查和通报，并列入年度安监工作考核。
（四）密切配合，强化执法。严厉打击非法或违法生产经营行为，对存在重大隐患拒不整改的企业和单位将立即责令其停产停业；对因拒不整改隐患和隐患排查治理工作不力酿成事故的，对责任单位和责任人依法从重、从严追究责任，严肃处理。
关键词：国家治理 受托责任理论 政府审计服务
一、国家治理与政府购买审计服务
（一）公共受托责任与国家治理
公共受托责任是指受托经营公共资源的机构或者人员负有向资源的提供者报告经营管理状况的责任。国家的成立与运转都是以公共受托责任理论为基础的，社会公众是公共资源的投入主体，政府以及职能部门是公共资源的占有主体，他们二者构成了公共受托责任关系。而公共受托责任又与国家治理存在内在的一致性，二者存在着互相影响的关系。一方面，公共受托责任是国家治理的出发点。国家治理实质上就是政府作为资源管理的主体，通过与市场以及社会的协调作用，最终达到资源有效配置、社会全面均衡发展的目标。而它的推进恰恰是以公共受托责任为依据的。另一方面，国家治理也是公共受托责任有效履行的必然要求。国家治理通常会涉及到一系列法律、组织以及制度等方面的安排，而它们的完善程度又是公共受托责任能否有效履行的重要基础。因此，国家治理的完善能够促进公共受托责任的顺利实现。
（二）政府购买审计服务的表现
政府购买审计服务是政府采购的重要组成部分，它主要是指将政府审计项目以签订合同的方式外包给审计中介机构，要求他们按照政府审计的规则提供审计服务。注册会计师协会在最新出台的《注册会计师指导目录》中专门强调了注册会计师承接政府审计项目的范围，其中的重点为公共预算专项资金审计、国有资产核资专项审计、科研经费审计以及经济责任审计等。政府购买上述的审计服务是通过全部外包以及部分外包的形式实现的。
（三）国家治理视角下政府购买审计服务行为的分析
国家治理的目标是维持国家良好运转，并满足公众需求。国家治理目标的实现有赖于权力的监督与制衡，而权力的监督与制衡通常表现为政府的审计行为。政府审计一定程度上能够保证和促进政府公共受托责任的全面、有效履行，使其能够有效地服务于国家治理。而政府购买审计服务行为作为审计创新的一种形式，它将社会力量与市场机制引入其中，改变了政府单一提供审计服务的状况，从而能够更好地达到完善国家治理的目标。
政府购买审计服务行为涉及到政府、审计中介机构以及社会公众三方主体，它们均会影响国家治理的完善。第一，在国家治理的目标之下，政府负有自我监督的义务，也就是具有政府审计的必要性。政府通过与审计中介机构签订有形契约的方式将审计业务外包出去，有利于社会外部力量与政府审计机构共同对政府的管理行为进行监督，从而能够不断完善国家治理。第二，审计中介机构作为社会构成的一部分，它参与政府的审计活动符合国家治理的总目标，也能够改善国家治理的现状。第三，社会公众与政府之间缔结无形契约而形成的公共受托责任关系，它是国家治理的基础也是国家治理不断完善的动力。第四，审计中介机构参与政府审计能够促进国家治理的改善，而国家治理的改善社会公众成为最主要的受益者。对国家治理目标、政府、审计中介机构以及社会公众四者之间存在着相互影响、相互制约的关系，这也是政府购买审计服务能够服务于国家治理的基础所在。
二、我国政府购买审计服务的现实困境
（一）政府购买审计服务仍处于探索阶段，规范性不足
上海市是我国最早提出并开始试行政府购买审计服务行为的地区，早在2010年出台的《关于市级财政专项资金实施注册会计师审计制度的暂行办法》中就明确了政府可以在必要时委托注册会计师进行审计。2014年财政部财务审计司《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》之后，我国各地开始对政府购买审计服务的行为进行有益的探索。但是从目前各地的实践情况来看，我国政府购买审计服务仍处于探索阶段，规范性仍需要不断提高。从2014年至2015年3月全国政府购买审计服务情况看，从下页表1中的统计数据我们可以看出各地政府购买审计服务的进度不同，而且侧重的方面与所占购买服务的比重也有所差异。大部分开始探索政府购买审计服务的省市都是以审计服务、会计审计服务以及管理咨询等内容为主要形式开展的，但是目前我国还有一部分省市没有公布政府购买审计服务的指导性目录。总的来讲，我国目前在政府购买审计服务的实践方面规范程度有待提高。只有不断提高政府购买审计服务的规范程度，我国的国家治理才能够不断完善。
（二）制度层面的欠缺严重影响国家治理的完善
政府购买审计服务的实践探索是适应我国政府职能转型、完善国家治理的创新举措之一，因此国家正在大力推广政府购买审计服务的行为。但是就目前各地的实践来看，政府购买审计服务缺乏相关指南和准则的指导，制度保障欠缺。一方面，目前大部分开展政府购买审计服务的省市都是以指导性目录的形式出台的，它还尚未纳入我国的《政府采购法》之中。该制度设计的欠缺不利于社会力量正常地开展审计业务，进而影响到国家治理。另一方面，目前的注册会计师执业准则主要的审计对象是财务报表，它与政府购买审计服务的会计对象并不一致，因此注册会计师的执业准则并不能全部适用于政府的审计项目。但是目前我国还尚未有专门针对注册会计师进行政府审计项目的准则以及指南，这方面的欠缺也同样影响政府审计的审计质量，进而影响国家治理的改善。
（三）政府购买审计服务流程设计仍需提高
目前我国政府购买审计服务在招标的流程设计方面仍存在诸多不足，而这些缺陷的存在会威胁着审计的独立性与审计质量，进而影响到国家治理。首先，政府在对审计项目的立项与招标方面，对其还缺乏科学合理的评估与界定;其次，审计费用的财政预算不透明，外界的社会公众不能很好地进行监督;最后，审计服务的质量评价方面欠缺统一的标准与规范，它会影响到审计质量的评价与后续审计行为，进而影响国家治理。上述的流程设计缺陷会使得审计中介机构受到政府部门的影响，独立性受到威胁，不利于审计质量的保证。
三、完善国家治理视角下政府购买审计服务的策略选择
（一）完善政府购买审计服务的制度设计，为国家治理的改善提供保障
政府购买审计服务的制度设计是保障政府购买审计服务顺利开展的首要前提，也是完善国家治理的必要工作之一。政府购买审计服务的制度设计是以买方主体政府主导的，政府应当构建一系列的以政府审计项目为出发点的长效机制，其中包括将购买审计服务纳入《政府采购法》的范畴之中以及建立完善的有关审计费用支出的财政预算管理制度等。具体制度设计层面来说，一方面《政府采购法》应当就政府购买审计服务的卖方主体――审计中介机构的资格审查以及详细具体的购买流程做出规定;另一方面，有关审计费用支出的财政预算管理制度应当明确编制预算、执行预算、监督预算以及核查预算的流程。
（二）设计合理高效的政府购买审计服务流程
政府购买审计服务的行为涉及到政府与中介机构双方，而对于他们双方来说委托受托关系的顺利达成有赖于政府购买审计服务流程的设计。为了能够使得审计中介机构更好地完成政府审计项目，我国相关的责任部门应当尽快完善我国政府购买审计服务的流程设计。具体来讲，流程的设计可以从以下几个方面入手：第一，加强对提供审计服务中介机构资格审查的要求，审查的内容可以从业务规模、信誉、专业资格人员数量以及资格条件入手;第二，加强对审计中介机构执行审计的过程监督，比如可以通过定期对其审计质量进行抽查以及定期评价审计风险的控制问题等;第三，审计项目完成后加强对审计中介机构审计结果的质量评估与反馈工作。政府购买审计服务的流程设计应当从事前、事中以及事后三方面进行控制，只有这样才能够真正意义上实现完善国家治理的目的。
（三）审计中介机构作为参与国家治理的一方努力提高自身实力
政府购买审计服务的实践使得审计中介机构开始参与国家的治理工作，审计中介机构开始成为参与国家治理的主体之一。为了能够使政府购买审计服务行为达到完善国家治理的目的，除了政府在制度设计与购买流程设计方面的努力之外，审计中介机构也应当努力提高自身的实力争取完成自身的受托经济责任。具体来讲，审计中介机构应当不断加强对审计人员的培训、提高自身的审计质量并形成在行业内良好的声誉。争取达到政府购买审计服务的资格认证。除此之外，审计中介机构还应当在执行政府审计业务的同时，注意按照政府的审计流程开展审计，并注重加强对审计质量的控制工作，最终争取凭借自身在专业方面的优势高质量地完成审计业务。Z
1单位消防安全主体责任不落实的主要原因
单位履行消防安全主体责任，面临的根本性问题是单位为确保自身消防安全而在消防安全措施、设施、管理方面进行人力、物力和财力的投入，以及正确处理生产经营与消防安全中可能存在的矛盾冲突。消防安全投入不能直接产生经济效益。在市场竞争中，单位尤其是生产经营单位普遍存在减少消防安全投入，争取利益最大化的倾向，普遍存在对政府部门消防安全服务的依赖和“搭便车”现象。生产经营单位根据投资主体和规模的不同，其风险偏好、安全投入意愿和消防安全守法意识差别很大，其消防安全主体责任的落实程度差别也很大。概括分析，单位消防安全主体责任不落实主要有以下原因:①中小企业消防安全法制观念淡薄，风险偏好、侥幸心理强，不想不愿进行消防安全投入、履行消防工作职责;②部分单位履职能力欠缺，至使消防安全责任不能充分落实;③有的单位在消防安全与其它利益冲突时，倾向于让消防安全让步，违反消防法规，造成隐患突出;④部分单位在消防安全方面对政府部门、消防机构依赖性强，被动应付。相当多的单位上述问题兼而有之。
2单位履行消防安全主体责任的社会治理体系构成及其运行中存在的问题
2.1体系构成
现行《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)和《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)均明确和强调了单位消防安全主体责任，其体系构成主要有以下几方面组成:①明确了主要负责人作为责任人对消防安全工作全面负责;②明确了地方各级人民政府应当落实消防工作责任制，对本级人民政府有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查的责任;明确了县级以上地方人民政府有关部门根据本系统的特点，有针对性地开展消防安全检查，督促整改火灾隐患的职责;③公安机关消防机构和公安派出所对单位遵守消防法律法规的情况依法进行监督检查、依法对消防违法行为实施行政处罚和行政强制措施等职责;④明确了乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府派出机关加强对辖区内单位消防安全状况的监督检查，协助上级政府有关部门依法履行消防安全监督管理的职责，以及指导、支持、帮助村、居民委员会开展防火安全检查等群众性消防工作的职责;任何单位和个人对火灾隐患和消防违法行为均有权向公安消防机构报告和举报。消防技术服务也进入法制化、制度化轨道。此外，国家有关信息公开和信用体系建设中正逐步将单位的消防安全纳入信用评价之中。
2.2存在的问题
由于单位履行消防安全主体责任的社会治理体系是由单位自治、县级以上政府宏观管理、部门监督管理、公安消防监督机构及公安派出所监督执法、基层政府监督检查与协助监管、村居民委员会群众性消防工作(以上二者也称为基层消防网格化管理)、社会监督(包括社会信用调节、舆论监督与公众监督)以及社会消防技术服务等方面构成。单位消防安全主体职责不落实，与单位自身消防安全管理的内因有关外，也与社会治理体系各有关环节工作缺失、推动不力的外因有关。经调查，笔者认为消防安全社会治理存在以下问题:(1)政府在落实消防安全责任制中重消防事业发展、轻部门履职监督;重服务经济发展、轻安全程序保障。(2)行业系统部门监管责职意识不强、监管力量不足、监管人员履职能力弱。工作浮于表面、流于形式，独立履职效果差。(3)当前消防机构及派出所在实施消防监督抽查与执法中也存在一些薄弱环节。①在监督抽查中重实体隐患和程序违法的检查，轻单位履职行为的检查，产生包办代替的印象;部分消防监督员群众工作意识和能力不强，重执法、轻交流，不能使监督检查有效发挥向宣传教育作用;②执法活动中，还存在如检查后不在当场填写检查记录表，只叫被检查单位陪同检查人员在表上签个字，归队后再补填表等，既起不到宣传教育和指导作用，又未能保障单位陈述与申辩的权利，进而引起被检查单位对检查结果异议的不规范行为;③现行《消防法》对单位不依法履职的处罚规定，不能使监督执法服务充分发挥促使单位主动履职的高效杠杆作用;④在公安机关内部分级监督机制上消防监督机构的抽查单位的范围仅限于一、二级消防安全重点单位及录入系统中的其它一、二级的一般单位，大量的三级重点单位与一般单位由监督力量与业务薄弱的派出所去抽查，客观上造成了一些未列入重点监督的单位长期游离于有质量的监督检查之外;⑤公安派出所的工作重心难以落在消防监督方面，派出所消防民警、社区民警的消防监督管理能力还比较弱，也未能充分将消防监督作为主责、主业来落实，存在被动应付、糊差使现象。(4)基层消防安全网格化管理方面存在一些问题。①乡镇街道消防安全委员会、消防工作办事机构及其制度未能真正运行;②消防设施、队伍等资金能解决的问题随着经济的发展逐渐得到解决，但消防安全检查、宣传等需要人经常性去落实的工作难以坚持和落实到位。网格化管理人员在消防安全检查方面做什么、做到什么程度、有何抓手，即工作的职责定位不够明确;同时，网格化管理人员的消防法律法规、火灾预防和逃生自救知识不够支撑其有效开展工作，以致其畏惧消防工作责任而不愿担责、不能职;③考核标准中过于重视有形的事项，对有形的工作要求过多过高，难免走上形式主义，而群众性工作大多是在无形中落实地。(5)社会消防技术服务仍然处于起步阶段。从业人员和专业队伍还不足、不强，尚未形成一个社会应用广、普遍认可的行业，从业人员和单位的资格、资质许可正在规范中，过渡期内还存在队伍良莠不齐、服务内容和工作标准不统一，以及恶意竞争降低服务质量等问题。另外，由于消防技术服务的非强制性，还存在较多单位未委托专业维护保养、消防设施年度全面检测要求未能落实等问题。此外，社会消防监督方面，利用社会信用体系促进单位在消防安全方面主动履职方面还没有系统的举措。
3单位履行消防安全主体责任的社会治理对策
单位履行消防安全主体责任，关系最大的还是经济问题。规模小或投资主体实力弱的企业，它首先考虑的是企业的生存发展的需要，对安全的需要就会降低，风险偏好就强烈，消防安全投入就很低;企业具有一定的生存能力和市场竞争力，其安全的需要、保护企业财产和员工安全的意识就会提升，风险偏好就会降低，消防安全投入就会提高;当企业发展壮大，品牌意识提升，重视商业信誉，就会考虑火灾事故对生产经营及履约能力的影响、对企业形象的影响，对市场占有率的影响，风险偏好就会进一步降低，消防安全标准就会更高，投入更多。因此，对单位履行消防安全主体责任的社会治理就应当充分应用市场经济规律，紧紧围绕生产经营单位的生存发展，充分利用经济、行政、法律、舆论、信用等手段和机制，通过《消防法》及其配套法规的修订，完善消防法律规范体系，运用系统治理、依法治理、综合治理和源头治理等社会治理方式，落实外部的监督制约与服务措施，科学加强和合理分配公共服务资源，促使单位依法正确处理消防安全投入与经济效益之间的关系，主动依法履行消防安全主体责任。
3.1经济与信用方面
(1)加快推进消防安全责任保险的应用，通过对消防安全责任险投保条件的规定和保险费率的调节，促进企业加强消防安全投入与管理。(2)加大对消防违法行为罚款处罚的上限设定，由各地省级消防机构结合当地实际根据单位规模、违法行为情节轻重与影响面等因素分类分级科学制订裁量标准，严格落实消防执法，切实加大单位消防违法行为的成本。(3)参照《安全生产法》，抓住单位落实消防安全主体责任的关键人，对单位消防安全责任人、管理人和相关管理人员不依法履行消防安全管理职责及其造成的火灾后果，尚未构成犯罪的，增加实施款罚处罚和职务限制的规定。(4)在规模以上企业大力推行消防安全标准化管理，建立等级评定机制，纳入企业信用评定体系。同时，依法公示单位的消防行政许可、行政处罚等涉及单位消防安全状况的信息。从而影响市场对企业用工、产品与服务的选择。(5)大力发展消防技术服务机构，规范其消防技术服务行为，促使其提供价廉物美的消防安全技术服务，让单位能够主动选择专业的消防技术服务，从而降低单位和社会消防管理的总成本。
3.2行政与法律方面
(1)加强消防安全管理型公共服务供给。①政府行业系统主管部门按“管行业必须管安全、管业务必须管理安全、管生产经营必须管安全”的原则，明确消防安全监管的处室，配备专兼职消防安全管理干部;②乡镇、街道和村居“两委”明确与落实消防安全网格管理员或将消防业务落实到相应网格管理员;③结合公安改革稳定消防机构监督员队伍，加强公安派出所消防监督力量，加强消防监督执法业务建设;④加强部门间及其与基层的工作联动，合理分解对社会单位消防安全监督检查服务任务。正确处理条块结合消防监管业务分工与协作，正确处理行业、部门监督检查与消防机构、公安派出所消防监督执法的关系，正确处理部门监管与基层网格群众性工作的关系，统筹整合公共服务资源。做到行业单位有监管、重点对象有重点监督、一般单位与小场所有普及性的基层网格化检查指导服务;⑤切实加强从部门到基层消防安全管理干部与人员的业务培训与考核，大力提升其履职意识和能力。(2)改革对单位的消防监督管理与执法机制。首先，循序渐进强化社会单位消防基础信息的采集录入等基础工作，建立较为完善的社会单位分类分级消防基础信息库。在此基础上，改变目前消防机构仅抽查一、二级消防安全重点单位和入住一、二级重点单位建筑中的一般单位，三级消防安全重点单位、其它一般单位和小场所都由公安派所抽查的机制。实行由消防机构抽查合理比例本级列管的重点单位，抽查合理比例下级列管单位，也可以开展分类重点抽查，对下级列管的单位任一级消防机构或公安派出所抽查后一定周期内不重复抽查，以增加监督抽查的覆盖面，避免一些非重点单位长期得不到高质量的抽查，也可以克服消防执法的地方阻力，同时可以加强对下级列管工作的监督指导。(3)加强对单位消防安全监管的部门联动与考核。依托各级消防安全委员会工作平台，进一步完善政府行业、系统主管部门履行消防安全检查职责与消防机构监督执法之间的衔接与联动机制，切实增强政府治理的合力。同时，在政府消防工作目标责任制考核中，从对单位监管的数量、质量和效果等方面，加大对部门履职的监督检查和考核力度，促使部门监管责任落到实处。(4)用足用好行政处罚与行政强制措施。法律手段是促使单位主动履行消防安全主体责任的最后一道防线和保障。消防机构和派出所要强化行政执法是公安机关的基本职能的认识，进一步加强执法规范化建设，用足用好消防行政处罚与行政强制措施，加大执法力度，通过执法的杠杆效应推动单位依法履行消防管理职责。
3.3舆论与群众监督方面
关键词:古村落旅游地 公共治理主体 职能 对策
中图分类号:F592.7 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)06-227-02
一、公共治理是古村落旅游开发与控制的有效手段
1.治理与公共管理。公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门实现公共管理的社会活动①。而“公共性”是公共管理的本质特征,并贯穿于公共管理的全过程。治理的原意是控制、引导或操纵。1995年全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》报告中对“治理”的定义是各种公共的或私人个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。西方公共管理者主张用治理取代统治,是因为治理可以弥补政府和市场在管理协调过程中某些不足,即政府失效和市场失灵,因而成为当代公共管理的新思想。政府治理的本质在于强调公民参与,共同与政府对公共生活合作管理,形成一种社会公民资源合作和对公共权威自觉认同基础上的公共管理机制,是公共资源合理配置和公共物品有效提供的基本保障。
2.古村落旅游地公共治理的目标与任务。治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的协调与合作。古村落是一种不可移动和复制的遗产资源,是我国几千年农耕文明的延续,并继续为现代人类服务的公共资源,其中,公私交错的产权结构和原住民利益维护是保证公共资源有效配置和持续享用的重要内容,也是公共治理的首要目标。古村落旅游发展涉及到开发商、游客、地方政府、原住民等诸多利益主体,一方面,各利益主体在某些方面存在利益冲突,需要通过公共管理来协调和约束,满足古村落健康、可持续的发展要求;另一方面,各利益相关者作为旅游公共管理的多元主体影响并参与到公共政策的制定、实施和监督的整个过程,也是政府公共治理决策科学化、管理多元化的必然要求。
政府治理是一个协调不同利益的过程,目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制、规范公民的各种活动,最大限度地增进公共利益2。据此,古村落旅游地公共治理的目标任务可归纳为发展与协调。其中,古村落原住民享受现代文明和村落自身的“现代化”良性演进是古村落旅游地公共管理的首要目标,也是古村落保护性发展的根本要求和古村落旅游发展的基础;古村落旅游可持续发展是古村落现代化进程的重要途径,也是古村落发展的重要内容;而协调是发展的基础,协调古村落旅游开发过程中各利益主体的利益诉求,是规避旅游发展过程中出现的各种矛盾和问题的关键(见图1)。
二、古村落旅游地的公共治理主体及其职能
与传统的单一行政主体统治模式相比,公共治理的主体不仅仅是单一的政府,而是由政府、公民社会组织、国际组织、私人机构等组成的多级主体。对古村落旅游地而言,公共治理的主体包括政府、开发商(企业)以及社会公益组织(非政府组织或非盈利机构)。其中,政府作为行政主体肩负着管理为主的职能,包括制定并完善相关法律政策、协调各利益主体、规范并制约开发经营活动,公共资源保护和合理配置,实现原居民利益和古村落的可持续发展;作为监督主体存在的社会公益组织,主要对政府政策、开发商经营以及原住民生产生活等进行监督、检查,并适当参与古村落的保护和部分开发经营中;开发商作为古村落旅游经营主体,主要实施古村落旅游资源的开发及其保护(图2)。
(一)政府主体及其主要职能
1.政府的管理者职能。管理是政府作为公共治理主体的最主要职能,包括制度安排、政策制定、规范并协调各方利益等内容。其中,制定政策法规,完善制度管理是政府实施公共管理的基本职责。在我国体制下,古村落的所有权在垂直上具有重叠性,村委会、乡镇、县市乃至省、国家等各级政府均有管理使用权,在横向上如文物、旅游、城乡规划、土地等各职能部门的相关政策法规也具有一定的交叉性,上下左右矛盾重重,在一定意义上影响和制约着古村落旅游管理的有效性和针对性。如古村落民居的使用维修上,国家《文物保护法》规定“谁使用,谁维修”,维修“必须不改变文物现状”,“文物保护管理经费分别列入中央和地方财政预算”。但民居为村民私有,而且在旅游中往往同时被开发商或政府“共同”使用,谁来支付较高的维修费用?如果村民不对老房维修必然导致其“自然消失”,若不按原状维修,文物保护法不允许;如果村民离开老房重建新房,按照《土地法》规定,将不能得到新的宅基地;有些古村落采取集体搬迁另建新村的办法,解决了村民住房与古建保护的矛盾,但却不符合《土地法》中关于农民宅基地使用的规定,况且这种“空巢”式古村落并不一定符合村民的利益和古村落保护的要求等,可见,相关法律政策的缺失使古村落旅游地管理陷入困境,古村落旅游发展中的“公地悲剧”现象一定意义上也是制度缺失的表现。所以,古村落旅游发展法律法规及其相关政策的制定,是政府治理的首要任务。通过政策引导、约束、规范旅游开发保护中各参与方的行为,既是行政管理的内容,也是协调各方利益,体现公共性为目标的公共治理的重要途径。
2.政府的开拓者职能。政府在旅游公共治理中的作用除了规范者与协调者以外,在旅游发展初期阶段,最重要的角色是开拓者③,这在古村落旅游地的公共管理中尤为明显。主要表现在:一是我国古村落大多地处偏僻,经济相对落后,路、水、电、暖、邮电、通讯、以及卫生、教育等公益性设施不足,政府应肩负起古村落脱贫致富,原住民享受现代文明的重任;二是古村落旅游意识、市场竞争意识较弱,旅游环境差,政府应在优化旅游发展环境中扮演先行者角色,对道路交通、购物、餐饮食宿等硬件设施和旅游教育、人力资源培训、宣传促销等软环境进行适当先期开发;三是做好古村落旅游的科学规划以及对资源的合理配置开发利用,有选择适当介入古村落旅游项目开发,这在古村落旅游开发前期尤为重要。
3.政府的保障者职能。古村落旅游地政府治理的保障作用主要是通过政策倾斜、财政投入和制度规范等途径,首先是对古村落公共资源维护和对旅游开发中“公地悲剧”的规避;其次是对原住民在增加就业、提高收入,改善生活水平以及维修房屋、参与旅游决策等方面利益诉求的保护,主动承担起保护为主与实现经济收益的双重责任,关注古村落整体利益的发展,从而实现古村落旅游可持续发展;第三是对旅游企业创造宽松的创业获利环境,为旅游者旅游受益创设良好旅游体验氛围,以实现古村落旅游可持续发展。
(二)社会公益组织及其主要职能
该组织一般由私人机构、民间组织、社区居民、社会公众等组成,在古村落旅游的公共治理中有着不可忽视的监督、保护与开发作用。
1.社会公益组织的监督主体职能。社会公益组织一般以非盈利为目的,因而在公共管理中发挥监督主体的职能。如对政府组织在政策制定及其执行过程中的越权行为、资源配置失灵等方面的监督;对旅游企业不正当竞争行为、旅游开发中破坏行为以及各种追求经济利益最大化目标下的短期行为的监督;对参与旅游活动者的行为监督,有效预防“公地悲剧”或公共危机的发生等。同时,该组织是古村落旅游宣传、规划、开发保护等各个环节的始终参与者,如从古村落资源挖掘保护、旅游规划方案设计与实施、旅游招商引资、开发模式,到旅游开发项目实施与旅游活动进行等,都能有效促使政府、开发商、社区居民、旅游者等各利益主体规范自身行为。因而,对古村落旅游地有效治理起着重要的外部监督、支持和舆论导向的作用。
2.兼顾保护与开发的职能。私人机构、社区居民、社会公众等既有享用社会公共资源的权力,也有维护公共资源的责任,首先是古村落民居及其传统文化的保护,原住民与政府部门具有相同保护愿望;其次随着古村落旅游的发展,原居民、社会公众和旅游者的环境、文化保护意识逐步加强,保护古村落的良性发展自发的成了他们的一种社会责任。因而,原住民、专家学者等社会公益组织也被认为是古村落保护开发的核心主体④。同时,社会公益组织往往也是古村落旅游开发的参与者。比如古村落民居建筑属于原居民的私有财产,原居民拥有民居建筑的所有权和使用权;原居民还可以作为古村落核心主体的角色,通过选举村干部作为其代表,自筹资金对古村落实施旅游开发管理,这就是典型的所有者自主经营方式;有些民间机构或组织还可与村委会签订合同,从而获得古村落旅游部分项目的经营权等。
(三)旅游企业及其主要职能
1.企业的经营主体职能。公共治理理论认为,政府不应是治理的唯一主体,同时,公共物品的供给可以是政府为主的公共机构,也可以是公共机构与私人机构的互相合作。旅游企业是经政府授权或批准,将古村落旅游资源转变为旅游产品的主要践行主体,其经营主体的作用体现在企业在取得经营权后,企业应承担古村落旅游开发的相关项目如景点建设、景区环境治理、景区设施(部分)建设等投资开发,以及古村落旅游的日常经营活动和利益返还的责任。政府和社会公益组织主要负责对其行政监管和监督。
2.兼顾保护的职能。旅游企业经营获利是以古村落旅游可持续发展,各利益者协调合作为基础的,在资源保护、环境治理等方面具有共同的利益诉求,这决定了企业在旅游经营中的保护职能。因而,企业旅游经营活动首先应以可持续旅游为目标而自律,即对古村落资源的保护性开发,避免“公地悲剧”现象的发生;同时,作为旅游公共治理的利益体,必须以增进公共利益为基点,即兼顾其它利益主体受益,尤其是作为核心利益体的原住民受益,并将盈利的一部分转化为资源维护和社区环境改善,这是古村落旅游地公共治理的基本要求,更是企业长远获利的基础。
三、古村落旅游地公共治理的对策建议
1.建立政府主导多方参与的公共治理机制。古村落旅游地公共治理机制选择的实质就是对古村落旅游公共利益最大化的社会管理过程。古村落“生活着”的特性决定了政府作为管理主导的唯一性,政府主导更适宜于公共产品的配置和公共利益的实现;同时,政府是遗产资源维护及其旅游开发的最终受益者,而旅游企业和游客只是旅游的直接受益者,即使在企业主导的古村落旅游模式中,古村落旅游开发和保护均离不开政府的政策扶持与财政资助。所以,古村落旅游地有效治理首先应当是一种政府治理的行为和过程。但是,就现阶段的古村落发展而言,政府往往肩负着农村现代化建设和传统文化保护的双重责任,既要保护古村遗风,又要改善原住民的生活居住环境,政府面临极大的压力,服务型政府不可能也不应该垄断或包揽公共产品,这使企业、民间机构、社会公益组织等管理主体介入成为必然。有效治理与政府行政“统治”的最大区别在于强调公民的参与和合作,多元主体通过参与或影响公共政策的制定、监督实施,形成对公共权威的自觉认同与合作,是一种有效地善治。
2.加强各主体间的协调合作。由上分析可知,古村落旅游公共治理主体在资源开发利用、公共资源维护、以及旅游开发等方面具有明显的交叉性,而这些领域或环节也正是古村落旅游地开发管理所面临的重要问题。所以,对古村落旅游地的有效治理,一方面,要明确古村落旅游地公共治理的主体职能与核心任务,在处理古村落旅游需要和村落自身发展关系上,优先考虑古村落自身发展需要;在处理旅游经济效益和原住民收益关系上,优先考虑原住民利益要求;在处理古村落旅游发展与保护关系上,优先古村落文化的保护,以此为目标各司其职,严格自律。在履行自身职能的同时,在共同关注的利益空间加强合作,政府由传统的行政“统治”管理向服务型政府转变,不越权不包办;企业要在制度约束和兼顾公共利益的前提下按照市场规律运行;社会组织力行其纽带和监督作用,通过舆论等手段,加强监督和社会公益意识的宣传,减少旅游开发管理过程中的市场失灵和政府失效,通过互补合作,实现古村落旅游的有效治理。
3.因地制宜实施有效治理。由于古村落旅游开发模式不同、旅游发展程度不一,导致古村落旅游地面临的问题各异,因而需要实施针对性“治理”。比如,在旅游起步晚,保护意识弱,发展相对落后的古村落,主要应实施立法保护、建立健全开发保护机构,加强公共设施和旅游基础设施建设,改善原住民生活状态,优化旅游环境等方面的公共管理;针对旅游发展中出现的问题,应出台相应的政策法规,理顺管理体制,规避“公地悲剧”。对于政府主导的古村落旅游开发模式,应加强激励机制的建设,通过制度引导实现村民品牌意识、市场经营意识,协调旅游管理机构与村委会、居民之间的关系,实现约束与激励均衡,政府干预与市场调节共存;对于地方自主的开发模式,政府要加强规划管理和市场引导,严格控制旅游企业的数量、质量,实现政府、居民、市场三者良性互动;对于外来企业租赁经营模式,政府应当是社区及其居民的代言人,通过政策手段规范旅游企业经营行为,规避“公地悲剧”现象,发挥非政府组织的作用,做好旅游企业之间的合作,旅游开发商与原居民利益的协调。
[基金项目:国家旅游局规划项目《古村落旅游地的旅游开发与公共管理问题研究》(09TABG019);山西省软科学研究计划项目《山西省古村落旅游空间分布及其开发路径研究》(2008041013-03)。]
参考文献:
1.王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他[J].政治学研究,2001(3)
2.张朝枝.旅游与遗产保护,政府治理视角的理论与实证[M].中国旅游出版社,2006年
3.马聪.政府主导型战略与建立有效的旅游管理体制[J].信阳农业高等专科学校学报,2002(4)
4.陈庚.以居民为核心主体的古村落保护与开发――基于婺源李坑村的实证调查分析[J].汉大学学报(人文科学版),2009(5)
5.樊勇明.公共经济学[M].复旦大学出版社,2006年
6.邵秀英.关于山西省古村落旅游旅游开发保护问题的探讨[J].太原师范学院学报(自然科学版),2007(3)
注释:
①王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他.政治学研究,2001(3):78-84页
②张朝枝.旅游与遗产保护,政府治理视角的理论与实证.中国旅游出版社,2006年:30-38页
③马聪,政府主导型战略与建立有效的旅游管理体制,信阳农业高等专科学校学报,2002(4):46-48页
公司治理新逻辑
新古典产权学派推崇“股东至上”的逻辑，认为股东是唯一的出资者，企业唯一的社会责任就是追求利润最大化，哈佛大学教授Levitt甚至认为企业承担社会责任是一种危险的行为，解决社会问题应该是政府的责任。然而，德鲁克早在1946年就指出，公司的本质是一种社会组织，大公司要成为美国的代表性机构就必须实现美国社会的基本承诺和信仰。1995年德鲁克再次强调，重要企业的经营活动是管理者应意识到他们必须考虑企业政策和行为对社会的影响实际。实际上，公司一开始就是政府实现其公共政策目标的社会工具，而并非随意存在。
基于系统思维的公司治理理论以及利益相关者理论认为，公司是由股东、债权人、供应商、经理人、顾客、雇员、政府和社区等各要素相互作用的系统，股东以资本、债权人以债权、雇员以专用性人力资本、经理人以异质性人力资本、顾客以其顾客价值等方式出资并构成企业剩余生产的物质基础。
从风险承担的角度来看，由于经营的不确定性，负有有限责任的股东实际上将部分剩余风险转嫁给了债权人和其他利益相关者，因此承担公司风险的不仅是股东，还包括债权人以及其他利益相关者。从企业的成功存续的角度来看，企业生命力的来源是公司广大的利益相关者的相互合作，过度强调股东的力量和权力会导致其他利益相关者的投资不足，并进而降低公司的财富创造。从监督的动力与信息充分性角度来看，信息的非对称、股东的分散以及由此而产生的搭便车行为，使得个体股东既无动力也无能力监督经营者，而员工的命运与公司休戚相关，同时由于员工在公司内部，拥有监督的信息优势，使其既有充分的信息又有动力监管公司经营者；竞争对手的存在，使得企业变得警觉和充满活力；政府监管使得企业行为尽可能产生较少的负外部性。
无疑，是股东、员工、债权人、经理、顾客、竞争者以及政府等利益相关者组成了企业这一动态系统。系统属性决定了各利益主体之间存在着高度的相关性，公司治理应充分重视这些利益主体之间的动态制约，兼顾利益相关者的合理需求，追求综合效益。
不同的利益相关者具有不同的利益诉求，并常常出现冲突。短期内，对员工利益的关注，可能意味着员工成本的增加；对顾客利益的关注，可能导致产品质量成本与服务费用的增加；对于环境保护的投入，则可能导致企业利润的降低；与竞争对手战略上的合作，可能导致利润的减少。但长期而言，社会责任对于增加企业价值、整合社会资源、增加社会资本、提高企业声誉、降低员工离职率与提高工作绩效等具有积极的影响。
设立董事会社会责任委员会
社会责任与董事会结构、战略领导、资本结构、市场关系等共同构成了公司治理，企业要真正履行好社会责任，就应当将社会责任嵌入治理结构中。这是因为，公司治理是实现可持续性企业社会责任的基本保障，董事会应对社会责任负责；企业社会责任的实施依赖于公司治理对人力资本以及社会资本的利用程度；公司治理的变化将会引起未来企业社会责任的变化。
目前《公司法》通过引入职工董事或者监事的办法实现员工参与治理，但规模过低的员工董监事，难以实现规模效应，应增加员工董事的席位。
特别需要指出的是，应当建立董事会社会责任委员会，作为上市公司履行社会责任的组织保障。董事会社会责任委员会成员应由职工董事以及独立董事等组成，专司社会责任决策、公司商业行为对社会责任影响的评估以及公司社会责任实施效果的评估、公司社会责任报告的等事宜。董事会社会责任委员会的设立不仅为上市公司社会履行责任提供组织保障，还有助于董事收集相关决策信息，降低董事因不知情而未能有效履行注意义务而遭受诉讼的风险。
国外许多知名公司都设有社会责任委员会，像英国2005年就有22%的上市公司设置了社会责任委员会。而在《财务杂志》评出的十佳企业中，有4家企业设置了专司社会责任事项的社会责任委员会，它们是美国国际纸业、加拿大铝业、美国铝业以及雪佛龙。
重构“以义取利”的治理文化
可持续地履行社会责任，就要树立“以义取利”的和谐治理文化。
当今企业的诸多社会责任问题，如三鹿的三聚氰胺、富士康的员工12连跳、紫金矿业的环境污染、双汇的瘦肉精事件等问题的出现，多因重利轻义所致。这些企业，轻则股价下跌，重则陷入万劫不复的深渊。因此，践行社会责任应成为企业谋求可持续发展的重要手段。要从根本上履行社会责任，必须实现组织文化的创新，将伦理与责任嵌入治理文化之中，树立以义取利、和谐共生的治理文化。
关键词：农村污水治理;政府;资金统筹;组织实施
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）32-0033-02
农村污水是指农村居住区范围内产生的以居民生活污水为主的综合排放污水。农村生活污水种类繁多，成分复杂，来源面广，治理难度大。因此，必须按照科学设定和合理配置的原则，从各级政府所行使行政权力和所履行行政职能的实际出发，明确治理责任。
一、政府治理责任的理论依据
（一）环境法治理论
环境法治是指将与环境有关的一切行为纳入法律规范的统治，是法治在环境领域的具体体现。环境法治的本质在于约束政府行为，政府理应成为环境法治的客体，接受法律规范的制约，而绝非仅为控制社会或民众的工具。农村污水治理技术发展缓慢，治理资金短缺，治理体制不畅，人居环境恶化，其根本责任在于政府。在农村污水治理过程中，将政府权威置于法律权威之下，加强政府的环境责任，强调治“官”，而非治“民”，符合环境法治的基本精神。
（二）政府职责本位理论
关于农村污水治理政府职责与职权关系的论述，现有的解释通常虚化政府治理职责而突出政府治理职权，这是本末倒置的。村民的健康需要和发展需要是农村污水政府治理职责产生的根源，村民放弃自然状态下所享有的部分权利而将其交给政府正是为了更好地保护自身环境权益。就政府而言，治理职责是本位，是“体”，政府治理职责就是政府治理责任。治理职权是治理职责的衍生，由其所决定和界定，依托于治理职责，是“用”，是履行治理职责的手段和保证，政府治理职权就是政府治理权力[1]。政府职责本位理论要求重视农村污水政府治理责任，通过享有一定的权力履行职责、解决困扰村民的环境问题才是根本目的。
（三）公共需求理论
由于环境污染和破坏的严重性、灾难性与不可逆性，环境需求逐渐成为公共需求，对环境公共需求的满足逐渐成为政府的重要责任。农村生活污水污染造成的危害与日俱增，农村污水治理已成为农村居民的共同追求。目前，农村污水治理已从最初的日常生活废水处理和家庭作坊废水处理等实现生活卫生良好的初级目标，上升为追求舒适、适宜、高品质人居环境及生态文明建设的高级需要。这就意味着传统管制手段已经不能满足农村污水治理的需求，政府必须提供更多的公共服务以改善农村环境。
（四）责任政府的确立
责任政府作为民主政治的基本理念和民主控制的制度安排，要求各级政府采取法律、法规赋予的执法手段，按照法定权限和程序行使权力、履行职责，并承担由此而带来的责任和后果，实现权力与责任的统一。环境行政作为政府行政的重要内容，要求在农村污水治理中做到依法行政和权责统一。因此，加强政府责任，积极回应农村居民对自身环境权益的合理诉求，积极履行农村环境保护与生活污水治理的义务和职责，积极承担来自道义、政治和法律上的各项责任，无疑就成为客观的要求。
（五）服务型政府的建设
相对于管制型政府，服务型政府是伴随民主政府而产生，遵循公民本位和社会本位理念，以为公民和社会服务为宗旨，并承担服务责任的政府。对于环境公共产品与服务来讲，服务型政府的工作重心就是不断增加环境公共产品与服务供给以满足公民和社会的环境需求。在将合理的农村污水治理需要确认为农村居民所享有环境公共服务权利的同时，作为服务型政府应当承担起保障农村污水治理的法定职责。在这种具有法律约束力的农村污水治理供求关系中，加强政府责任就成为一种必然。
（六）环境行政的发展
环境行政经历了由秩序行政或干预行政到给付行政或服务行政的转变[2]。如果农村自然生态和资源受到危害，农村生活污水明显影响到人居环境质量时，政府通常以单方的命令性、抑制性、规范性为措施，对行政相对人进行干预或采取行政强制方式，以防止危险或排除侵害，从而实现其管理目标。服务行政使行政的目的发生了重大变化，照顾公民所需、维护社会利益成了服务行政的重点。服务行政采取非强制性的行政手段，提供农村居民所必需的环境公共产品与服务，满足农村居民日益迫切的生活污水治理需求，给予农村居民“生存照顾”，改善农村居民生存条件，促成农村居民对环境利益的追求。环境服务行政在农村污水治理领域的运用和发展，是不可逆转的时代趋势，同时也使加强政府责任成为客观必然。
二、各级政府资金统筹责任
农村污水治理的实际需要及其治理过程中所面临的资金难题，要求各级政府承担农村污水治理资金统筹责任。转移支付和税收既是各级政府最重要的财力来源，同时又是各级政府统筹农村污水治理资金来源的主要渠道。除此之外，各级政府统筹农村污水治理资金的来源还包含以下四种。
（一）农村居民依法缴纳的污水处理费和自主建设投入
综合考虑本地区农村污水防治形势和经济社会承受能力等因素、并严格按照“污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利”的原则制定和调整的农村居民污水处理费，应当成为各级政府统筹农村污水治理资金的主要来源。
另外，农村居民因污水处理而自行建设的投入，以及农村居民为纳入农村生活污水统筹治理体系，自行将本人住宅生活污水收集并用管道输送至指定位置的投入，因农村污水治理设施的准公共物品属性，也应成为各级政府统筹农村污水治理资金的来源之一。
（二）纳入一级行政区域（县市）一体化统筹的城市污水处理费、工业企业排污费
依据最新的《国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》的要求，2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元;县城、重点建制镇原则上每吨应调整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已经达到最低收费标准但尚未补偿成本并合理盈利的，应当结合污染防治形势等进一步提高污水处理收费标准。未征收污水处理费的市、县和重点建制镇，最迟应于2015年底前开征，并在3年内建成污水处理厂投入运行。
其他农村污水治理资金投入责任主体，比如累积污染贡献者（生产性企业）和共同受益者（全社会，包括城市居民），这些主体所依法缴纳工业企业排污费、城市污水处理费，应当作为各级政府统筹农村污水治理资金的重要来源，纳入一级行政区域（县市）政府财政预算，统筹用于农村污水治理设施的建设与运行。
（三）上级政府统筹的环境或水资源专项收费（或税），转移支付一级行政区政府
环境或水资源专项收费（或税）是一种有效的环境经济手段，在欧美等发达国家，经实践表明具有保护环境的有效性。根据污染者付费原则，纠正市场失灵和调节经济人行为，引入税收政策控制污染物的排放。目前，借鉴国际经验，在中国开征独立的环境税，将具有很强的可行性。
上级政府统筹的环境或水资源专项收费（或税），可以通过建立和完善财政支农资金稳定增长机制的方式，将增量重点向农村倾斜[3]。因此，环境或水资源专项收费（或税），应当成为农村污水治理资金来源的重要途径，供各级政府统筹用于农村污水治理设施的建设与运行。
（四）各级政府从一般财政收入中补助农村污水治理的费用
1.国家扶持资金。以工促农、以城带乡的经济社会发展新阶段和统筹城乡发展战略的实施，使农村污水治理成为各级政府所共同承担的责任。在现有财政体制下，中央财政向地方财政、省财政向县财政的转移支付力度正在逐年加大，各级政府应积极争取更多的国家扶持资金，统筹用于农村污水处理设施建设与运营的资金投入。
2.地方政府扶持资金。目前，我国很多地方都建立了村庄整治专项扶持资金，用于支持村庄整治工作和农村人居环境建设。地方政府应将村庄整治专项扶持资金纳入农村污水治理资金来源之列，科学安排，统筹利用。
三、各级政府组织实施责任
（一）中央政府组织实施责任
我国的农村污水防治，采取环境保护部门主管、其他相关部门在各自职责范围内协调配合的多头管理模式。然而，各部门之间沟通渠道不畅、合作机制欠缺，所开展的工作存在不同程度的交叉与重复[4]。为此，必须根据农村污水治理的特点，采取行业管理的方式，从中央政府层面明确农村污水治理的行业主管部门，由行业主管部门统一组织实施，理清相关部门的管理职能，强化相关部门的监督和配合作用。
中央政府组织实施责任包括：制定农村污水处理原则、法律法规与出水标准，制定农村污水处理设施建设国家规划，编写农村污水处理技术指南，制定农村污水处理费核算标准及收缴方法，通过制定相关措施将农村污水处理设施建设内容纳入干部考核体系。
（二）省、市级政府组织实施责任
建立农村污水治理专项领导机构[5]。省、市级政府农村污水治理专项机构仍采取行业管理的方式，在明确行业主管部门的基础上，由该行业主管部门统一组织实施。省、市级农村污水治理专项机构的权力主要通过以下两种方式来获取：一是在以行业主管部门为主导、其他相关职能部门为补充的农村污水治理体制下，对原有治理职能部门自有权力的重新整合;二是省、市级通过授权的方式所授予的、以农村污水治理为目的的其他权力。
省级政府组织实施责任包括：制定农村污水处理地方条例和地方标准，制定地方农村污水处理设施建设规划，编制适合当地情况的农村污水处理技术指南，细化农村污水处理费制定标准及收缴方法，落实农村污水处理设施建设考核机制并开展考核工作。
市级政府组织实施责任包括：贯彻落实上级政府制定的法律法规、政策、标准，制定属地村镇污水处理设施建设规划，选取适合属地村镇污水处理的技术，核定当地村镇污水处理费以及负责收缴工作，建设区域管网准入监管、经济监管、服务质量监管和水质监管。
四、结语
在农村污水治理过程中，相关理论为各级政府成为农村污水治理责任主体提供了前提和依据。因此，必须按照责任设定的基本要求，明确各级政府的资金统筹责任和组织实施责任，从而确保农村污水治理工作的快速、高效、有序推进。
参考文献：
[1]张雷.政府环境责任问题研究[M].北京：知识产权出版社，2012.
[2]洪大用.社会变迁与环境问题[M].北京：首都师范大学出版社，2001.
[3]司言武.农村水污染治理的公共政策研究[J].经济论坛，2008（15）：118-119，121.
