时间：2023-08-01 17:41:02
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理制度化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：治理；善治；制度化；政治参与
中图分类号：D52 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）05-0049-03
一、“治理”与“善治”
（一）“治理”理念的产生
在解读什么是治理时，我们首先需要清楚“治理”理念是如何产生的。“治理”理念于上个世纪70年代产生于国外。众所周知，自由主义是西方社会最主要的思潮，它的发展主要有古典自由主义和新自由主义。古典自由主义的代表人物主要是亚当・斯密，在《国富论》一书中，他反对主张由国家干预经济并实行贸易保护的重商主义，认为国家只是充当“守夜人”的角色。在古典自由主义中，坚持“不受管制的自由市场”才能有效满足人类的需求，因此，市场起着主导作用。但是，随着1929年～1931年资本主义世界爆发了经济危机，宣告了市场调节为主导作用的失败，此时，凯恩斯的国家管制思想应运而生。罗斯福充分吸收了凯恩斯的思想，开始发挥国家的干预作用，到后来随着新自由主义的理论成熟，基于罗尔斯的分配正义的第二个原则――差别原则，提倡照顾弱者、机会均等，福利国家全面发展起来。可是好景不长，福利国家开始出现问题。这时，诺齐克开始用“持有正义”来批判罗斯福的“分配正义”，并提出“最弱意义的国家”主张，提倡回归古典自由主义下的“强市场――弱国家”。同时，里根总统也大力宣扬“管得最少的政府就是最好的政府”，在这种背景下政府权力开始收缩。可以说“治理”是随着古典主义下市场调节和新自由主义下国家干预的失败应运而生的。
（二）“治理”的含义
“治理”一词首先出自世界银行1989年对撒哈拉以南非洲的研究报告，报告认为非洲急切需要的不是资金和技术援助而是“良好治理”。“治理”源于拉丁文和古希腊语，原意为“控制、引导和操纵”。但是学者们对于治理内涵的界定也不同，全球治理委员会将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续过程。它包括有权强迫人们遵守的正式的制度和政体，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”
（三）“善治”的含义
俞可平认为：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它有六个基本要素：（1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性，政治信息的公开性。（3）责任性，人们对自己的行为负责。（4）法治，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。（5）回应，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。（6）有效，即是管理的效率。”其实善治也就是说政府与公民积极合作共同管理国家，也是国家权力向社会的回归。
二、目前我国要构建善治政府所面临的困境
（一）我国的政府体制
由于受传统的计划经济体制的影响，政府在进行地方治理时，往往以行政的手段管理一切问题。我国当前的社会治理现状显示，良好有序的治理体制在我国尚未形成。我国现存的政府体制仍然是以压力型的体制为主，导致上级政府仍然一厢情愿地单向要求下级政府对上级政府负责，执行上级政府的各项指令性任务。随着市场经济的深入发展，地方政府单一提供公共服务的模式逐渐被多元化的公共服务供给模式所取代，多元化的公共服务模式的确提高了效率与效益，但是缺位、越位、错位的现象严重。在具体的运行中，政府表现出对于经济社会过分的干预，而对于公民生活息息相关的一些公共服务和基本生活的关注却很少。而政府对于保证市场体系的有序建设、市场秩序的维持、投资环境的保护、社会保障体系的一些职能却很弱。而且地方政府在履行职能的过程中发生明显的错位、越位，政府应该做的没有去做，不该做的却加紧控制，对于地方经济的发展有严重的制约效果。
（二）公民政治参与程度和制度化水平
在我国政府治理的主体主要是政府，公民参与政府治理的程度低下。在如今的治理中，我国公民参与政府治理的力度很低，民众的参与意识也不强，公民的参与部分是在从众心理的支配下参与进来的，并不是把公民参与当作自己应有的权利。在我们现在的社会中，公民的参与渠道明显不畅。虽然各地政府采用各种不同的参与方式，提供了不同的参与渠道，但是这些参与过于形式化，在具体的实行中，无法起到积极的效果呢。而且对于我国现阶段公民参与的三大载体――村委会、居委会及社团组织发展不足，各种团体独立性弱，对于公民参与意识的不断扩大和加强，无法起到积极的作用，影响了公民的参与。但是社会在不断进步，在治理体系中，治理主体除了政府之外，还有一些例如非营利组织等一些团体。但是我们国家的市民社会发展还很不完善，在具体的实行过程中，没有起到一定的作用。而且，我国公民的政治参与显然没有与制度化水平相适应，由此造成了目前社会中的一些的出现。
三、如何构建我国政府善治的模式
我们从善治的基本要素可以看出，能否实现善治取决于两个关键因素：政府和公民。一方面，政府应该是一个实施善政的好政府，政府要有走向善治的动力和能力，国家的制度框架可以为它提供制度保障。而另一个方面就是公民参与，善治是基于治理理论衍生出来的理想目标，治理强调的就是公民对公共事务的参与和合作。总之，善治的实现需要制度的保障和公民的参与。
亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中，提到一个国家的“政治稳定取决于政治参与程度和政治制度化水平”。也就是说政治制度化的速度和扩大政治参与水平二者之间如何实现平衡，对于政治稳定有重要的作用。我们国家实行善治其实也就是为了更好地保障社会的稳定和谐发展。
（一）善治政府――高效的政府
1.服务型的政府体制。亨廷顿认为“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。他认为，政治制度化是政治体系在组织上和程度上获得价值和稳定性的过程，它代表着“社会组织和政治秩序力量”。亨廷顿把政治的不稳定归结于政治的制度化水平与经济发展不适应，也就是说落后于经济发展的水平状况。因此，为了实现善治，我们必须进行推进政治体制的改革，从而实现社会主义民主，保障社会主义法治的建设。而亨廷顿在书中提到，“世界各国之间的最大差别不是它们政府的形式，而是它们各自政府实行有效统治的程度。”其实也就是说，政府在对国家实行的多大的效能统治，影响了各国不同的社会状态。不论何种政体，只要能够进行有效的统治，保障社会的稳定，进而实现社会的现代化建设，就是有效能的政体。
服务型政府作为一种新型的现代政府治理模式是对传统政府模式的一种反思，什么是服务型政府正是我们需要思考的。我认为所谓的服务型政府首先应该是个法治政府。在法治政府中，我们要求不论是政府还是政府中的工作人员，在工作中应该依法行使工作中的职权，既不能越位也不能错位。而建设法治政府是服务型政府实现的基本保证。第二，服务型政府也是一个民主政府。民主随着社会的不断发展越来越深入到国家建设中去，而且民主的实现是社会进步的必然趋势。我们所谓的民主政府不仅仅是指民主选举出政府，而且还应该是公民对于政府管理的参与，因此建设民主政府是实现服务型政府的必然条件。我们应该要求政府信息公开化，公民能够及时了解政府的各种信息，从而保证公民能够有效地参与到政府的决策中去。
（二）善治政府――参与扩大化的政府，使政治参与制度化
亨廷顿在本书中把政治稳定的追求作为其理论的出发点和归宿。他认为：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才能谈得上限制权威。”亨廷顿认为，政治参与的扩大能够有助于政治稳定的发展。社会不断发展进步，社会中会出现一些新的团体，在这样的状况下，新的团体要求扩大政治方面的地位，因此要扩大政治参与的体系，进而促进政治的稳定。但是，我们也应该明确这点，随着政治参与的不断扩大，但是政治制度化水平没有达到所需要的状况，在这种情况下，会导致政治稳定出现问题。我们从亨廷顿的公式可以知道：政治参与/政治制度化=政治动员。所以，要保证政治稳定，我们应该使政治制度化与政治参与的水平相适应。在我们国家中，所谓的善治政府其实就是要政治参与主体的扩大化。在西方国家中，要实现社会的善治，是在以公民社会完善发展、治理主体多元化的条件下才能实现的，不仅仅是国家一个主体的力量。但是，在如今的中国，经济的不断发展与进步，民主政治的不断完善，我们公民的主体意识得到加强，而且我国公民更多地愿意参与到国家事物中去。在这样发展的状况下，作为政府应该正确地鼓励和促进我国公民以不同的方式参与到政府的决策中去，而且应该加强与公民的沟通，建立一定的沟通渠道，缩减与民众的距离感，创造新的公民参与的方式，积极地实现政府与公民的互动。这不仅仅有利于我国政府政策的制定，对于政策执行与决策也能够很好地实现，并且提高政府在治理中的实际效益。随着社会的进步与民主进程的不断实现，非营利组织在将来的政府治理、政治参与中将发挥一定的积极作用，进而影响我国政府政策的制定以及对于政府治理新模式的出现也有推动作用。因此，在将来政府的治理中，治理的主体将会出现多元化，各种企业、社会团体和公民都将参与到政府治理的过程中去。
但是在扩大参与主体的同时，也要保障与我国制度化水平与之相适应。因此，我们可以从以下几个方面来看：首先，提高公民的政治参与素质。政治参与制度化不仅是一个有多少人参与政治的问题，而且是一个怎样参与政治的问题。其次，建立、完善政治参与制度的规范体系。制度化的政治参与就是程序化、规范化的政治参与。也就是说，公民的政治参与必须而且能够在制度规范的范围内实现。最后，使政治参与法治化。为了使政治参与法治化，需要完备的法律体系为前提。并且人们只有将法律的外在强制化为内在强制和心理需求，才会形成法治化社会。
我国的政府治理目前还不完善，要达到善治，还有很多方面需要努力。构建服务型政府是未来政府治理的主要模式，不仅有助于社会的稳定，也有助于社会的和谐发展。亨廷顿的这本书在政治稳定方面，给了我们很大的启示，在今后的政治体制改革中，明确社会稳定的两个因素，使政治参与与政治制度化水平平衡发展。
参考文献：
〔1〕塞缪尔・亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：世纪出版集团，2011.
〔2〕李元书，刘昌雄.论政治参与制度化[J].江苏社会科学，2010（6）.
[关键词]乡村治理；制度权威；正式制度
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）03-0080-06
乡村治理是治理理论与乡村实际相结合、解决乡村问题的新模式。在当代乡村治理实践中，如何通过制度安排促成治理网络的一体化行动是特别值得关注的问题。由于当下乡村治理中存在的问题主要不是缺少制度规范，而更多是制度权威不强、制度效率较低、制度失灵频繁，所以在推进中国乡村治理机制转型的过程中，必须增强制度运作的有效性，重构制度权威。党的十八届三中全会提出到2020年要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，四中全会进一步提出了依法治国的制度安排，都凸显了乡村治理中制度权威建构的紧迫性和重要性。
制度权威是衡量制度发挥作用和有效性的重要标尺，表现为人们对制度的服从关系。乡村治理中的制度权威是指以正式制度规范作为乡村社会管理的基本准则，它包含两个方面的基本内涵：一是管理行为的基本准则，不是个体的或者少数人的意志，而是与现实发展要求相适应的制度规则，这些制度规则是人为制定的、组织和社会成员熟悉和知晓的正式规则，不是习俗、惯例等非正式的制度规范；二是管理行为的标准化、规范化和常态化，它能够使组织和社会成员理解、认可和认为合法。从这个界定可以看出，虽然制度分为正式制度与非正式制度，但本文所指的制度权威系以正式制度为基础。
一、乡村治理与制度权威的契合
乡村治理作为国家多层治理结构的有机组成部分，是在地方层次和制度上实现善治目标和可持续发展能力的改革过程。[1]而制度作为乡村治理的运作逻辑和规则体系，既要界定多元参与主体的权能边界，又要明确治理体系的根本价值。以此来建构多元行为主体的共同愿景，聚合人们的理性共识，进而保证治理体系的合法性和稳定性。
（一）乡村治理中制度权威建构的可能性
“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人利益行为”。[2]就其功能而言，制度本质上是一种规范，它在一定意义上约束着人们的行为；就其内容而言，制度本质上是一种关系，它表征着人们之间关系的某种结构性和秩序性。
治理的各种界定大多都涉及对制度及其权威的强调。比如全球治理委员会在其定义中强调，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我国学者俞可平认为，治理的基本内容是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[4]法国学者皮艾尔・卡蓝默提出了以制度伦理为正当性“内核”的合作关系原则，认为治理机制必须具有相应的理论规范或品质。[5]
治理概念中对制度的强调表明，制度是保障治理的基础性要素。公平、有效的治理必须以一个稳定、有序的制度框架为支撑，否则空谈治理将没有任何意义。[6]另一方面，治理作为改变传统社会管理体制、实现善治目标所采取的一种新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的认同和共识。这与制度权威的内在要求是完全一致的。正是在此意义上，治理结构可以被视为制度框架[7]，制度权威的建构被视为检视治理成功与否的重要标准。
理论层面的观察揭示了治理与制度权威的内在一致性。与此同时，乡村治理过程中的同构性也为制度权威的建构提供了可能。目前，虽然我国乡村发展形态各异、地方差异较大，但各地的乡村治理经历了大体相同的发展阶段、面临相似的发展问题、具有相似的发展要素、呈现出相似的利益结构。在顶层设计作为乡村治理发展的重要动力机制下，乡村治理中的同一性特点决定了其制度化发展的水平与大体进度，有助于“建立、维系或强化一个共享性制度权威”。[8]此外，对制度的尊重和服从也内在的包含了对体现为差异性的不同区域制度安排的服从关系。
（二）乡村治理中制度权威建构的必要性
制度既是多元行为主体进入治理的规则空间，也是治理行为的发生场域。制度权威在乡村治理中的作用，是要防止治理行为与公共利益的脱节和对立，从而避免社会冲突和治理困境。
1.制度权威是乡村治理的秩序化保障。社会公正、合理的前提在于所有社会成员独立于不同个体之外的、客观公正的标准――即制度，并赋予它权威。[9]在社会急剧变革的转型时期，面对复杂的利益纷争，乡村治理的内在秩序难以自觉生成，由外而内的制度权威就成为影响乡村治理变局的重要基石。首先，制度权威能够增强未来预期，消除人们的社会焦虑。在社会转型的大背景下，乡村成员的焦虑情绪更多来自于对未来不确定性的忧虑，这一忧虑情绪又会进一步导致人们之间的矛盾和冲突。制度权威的建构能够帮助社会成员消除远期无知、强化行为的稳定性和合法性。其次，制度权威能够最大可能地消除基层社会矛盾，保持社会稳定与发展。在传统的乡村治理模式下，基层社会矛盾往往表现为人与人之间的矛盾，从而导致了基层矛盾的多样性和复杂性。而制度能够提供独立于社会个体之外的客观标准，并通过聚合多元治理主体对未来共同愿景的展望和共同利益共识的达成，成为解决乡村社会问题的功能性资源基础。
2.制度权威有助于整合乡村治理的多元要素。在快速多变的后现代社会中，随着乡村成员权利意识的增强和资源配置的离散化倾向，其公共参与和利益博弈能力不断提高。承载着不同的利益诉求和行动目标，乡村治理中的多元主体极力挣脱传统的社会角色定位，形成利益纷争的各色场面，多元化的利益诉求隐含着乡村治理的诸多矛盾，由此，制度通过确定乡村利益的统一性和公共性规范着乡村成员追求自身利益的行为方式，从而维护乡村的稳定性和可治理性、另外，具有权威的制度体系是组织和动员多元力量有序参与乡村社会各方面建设的前提条件。乡村治理通过特定程序把个人偏好转化为社会决策，对于整合离散的乡村社会，输入现代性要素，并在此基础上建构新的治理秩序，有着重要意义。[10]
3.制度权威有助于乡村治理的可持续发展。制度权威的建构能够切实推进中央政府关于乡村改革的政策措施。中国的现实复杂性决定了改革走的是一条自上而下的路线，顶层设计是乡村改革的基本指导原则，保持与中央政府政策的一致性是保障总体改革顺利进行的基础。为此，遵循制度规则，严格程序，是稳步推进改革的基本前提。制度的广泛规束还有助于降低乡村治理中的交易成本和治理风险。交易成本存在于所有的治理转型中，但这个问题随着乡村治理中参与主体的规模增加、结构复杂和制衡机制的缺失而被放大和加剧了。制度设计通过规定有关行为规则和角色期待的治理框架，来渗透和连接乡村治理所覆盖的各个层次和不同角落，维系相应的治理机制。这种整合机制减缓了日益分化的社会对乡村治理的挑战，维护着乡村治理的内在结构，有助于其持续稳定的发展。
二、乡村治理中的制度权威缺失
“乡村社会的冲突问题，根源在于实际运行的一系列制度规则的缺陷，这些制度在构造基层政权的角色、权利义务及其和村民的社会关系方面，存在着内在的价值、目标和利益紧张。[11]应该承认，当下的乡村治理在很大程度上是农村旧的制度规范消解和新的制度规范重构的过程。但一直以来，中国乡村都是社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域，正式制度权威并没有真正地建立起来。目前，乡村治理中的制度权威存在以下问题：一是制度失灵，即现有的制度规范无法有效解决乡村治理中存在的问题；二是制度悬浮，即现有的制度规范未被有效地遵守和执行；三是制度权威碎片化，即不同来源、不同主体制定的制度规范彼此分割与独立，制度效果差异性较大；四是制度权威替代，表现为乡村治理中的非正式制度权威对正式制度权威的替代。
从一定程度上讲，制度权威是一个客体性概念，它取决于乡村治理的多元主体对制度合法性的认同，也取决于制度的性质、动员能力、执行条件等综合性条件。具体分析，乡村治理中制度权威无法有效建构的主要原因如下：
（一）制度权威与乡村治理之间的内在紧张
制度权威的核心目标是保证制度安排的有效实施，以相对稳定的运行规则和程序来应对乡村治理中的复杂性、降低治理成本。但从实际运作的角度来看，乡村治理往往以问题解决为中心，要求以更加灵活和弹性的制度框架来应对多元反复的利益博弈、对话与协商：事实上，乡村治理的评估标准更多关注具体问题解决的可行性、有效性，尤其是解决实际问题的能力：在这样运作逻辑下，制度的稳定性、封闭性特点与乡村治理所强调的适应性、灵活性无法有效兼容，形成二者之间的矛盾和紧张。
另一方面，制度权威是刚性的合法性象征，但是有效治理更强调合理性的调适。在现实的乡村治理中，制度的刚性程度越高，乡村治理的灵活性就会越少，其回应民众需求的有效治理程度就会越低，此时二者间的矛盾主要体现为制度权威约束下乡村治理的保守与呆板；而从有效治理的视角看，治理能力的增强意味着治理主体自由裁量权的增强，但由于治理的“灵活性”与治理过程中的制度“偏离”常常是同一现象的不同标签，在这个意义上，有效治理是以弱化权威体制的正式制度为代价的。[12]所以，无论是治理失效还是制度偏离，都会对制度权威的建构产生巨大的威胁。
（二）制度权威的碎片化
乡村治理中的制度权威碎片化是指由于权力分化、冲突缺乏协调和利益统一，导致制度相互分割、无法有效整合引发制度性的利益割裂，造成制度运行低效或目标偏离等低效治理现象。导致制度权威碎片化的原因有：
一是科层体制的影响。传统官僚体系是按照功能分化原则建立起来的，过于强调专业化分工及标准化工作流程。这不但造成了行政机关的本位主义，组织之间壁垒森严，而且由于缺乏利益协调与权责整合导致各行政部门出现条块分割和职能割裂。不同部门各有利益诉求，各有表达手段，围绕乡村治理出现众多的“文件打架”。另外，自上而下的制度贯彻也要要经过这些部门层层过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，制度不断变形。[13]
二是我国的改革属于渐进式改革，问题驱动的特点较强，缺乏整体性治理的思路。这在很大程度上导致制度回应的滞后性，制度设计目标各异、前后不一。另外，这种“临时性”与“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割与独立的制度结构，政治制度、经济制度和文化制度之间并没有实现无缝对接，城乡公共服务供给不均等，这在客观上导致了乡村社会的价值观念、伦理规范和利益取向的冲突，并进而导致乡村社会各主体选择行为的冲突，引发制度性的利益割裂。[15]
（三）正式制度与非正式制度缺乏相容性
按照诺斯的界定，非正式制度是在人们长期的社会交往中自发形成、并被人们无意识接受的行为规范，主要包括意识形态、价值观念、道德观念及风俗习惯等。[16]在我国传统的乡村社会文化生态中，个人权威以及各种习俗、惯例等非正式制度形式在社会管理中居于主导地位。新制度经济学认为，正式制度的权威依赖于它与非正式制度的兼容和协调程度。[17]但从我国乡村治理的制度环境来看，传统农业封闭保守的生产方式和家族伦理观念与正式制度权威所要求的产业化分工、开放经济以及建立在平等基础上的独立自觉意识之间存在着深刻的差距与矛盾。正式制度的运行机制与乡村治理的社会文化生态相互抵牾，导致正式制度无法通过嵌入非正式制度而发挥其积极作用，非正式制度也无法建立与正式制度的接续与转换，制度权威的建构受到很大限制。
需要注意的是，非正式制度并不都发挥积极的作用。其内含的价值标准和行为准则与正式制度相互冲突会阻碍人们对正式制度的认同，增加正式制度的运行成本，从而成为弱化正式制度权威和作用的重要因素。特别是在社会结构转型和体制转轨交叠的大背景下，经济利益的追逐放大了非正式制度的运作空间，而政府“正式权力的非正式运作”[18]则在舍弃正式制度权威的组织化资源的同时，将乡土游戏规则等非正式制度的运用进行了消极的扩散。
（四）乡镇政府的自利行为选择
在乡村治理的结构体系中，乡镇政府作为行政阶梯序列中的基层政权组织，既是国家形象的代表，也是民众利益的最直接反应者。这种双重角色要求在国家与社会之间构建起一套利益共享和责任互赖的制度联结体系：乡镇政府既要在科层组织体系中遵循制度规则以保障自上而下政策体系的严肃性和连续性，又要及时回应民众利益诉求、修改完善制度规则以获得更多民众的合法性支持。但是在实际的乡村治理体系中，乡镇政府基于理性自利人的角色发挥往往突破制度的限制与约束。特别是伴随着改革开放而来的行政权力下沉，乡镇政府不再只是科层体制末梢的政策贯彻者和执行者，而更多开始运用各种策略拓展自身的权力边界和利益空间。由于传统的科层组织制度是通过严密有序的制度贯彻建立和强化了对制度的认同，所以乡镇政府的自利角色调整使得制度对乡村社会的下渗失去了可以依托的载体，从而出现了制度权威弱化的现象。之后的税费改革在一定程度上限制了乡镇政府的权力运作空间，这虽然有助于其职能转变，但“被边缘化”的境遇也使其失去了回应民众利益诉求的动力和基础，制度供给链条在乡镇政府遇到梗阻。
乡镇政府的自利行为选择使其在实际运作过程中脱离制度的限制、独立于外在的社会需求，成为现有治理体系中的悬浮角色，既不是中央的基层政府，也不是当地人民的基层政府。[19]乡镇政府角色的破坏割裂了制度供给与制度贯彻的链条，被置换成破坏制度权威的一个负面标杆。
（五）制度环境的约束
制度权威有赖于民众的广泛认同和遵守。所以，各种制度安排只有与乡村民众的利益诉求相契合，才能植根于人们的日常生活和心理结构之中，才能被人们所接受和拥护。[20]但中国乡村是中国社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域，长期较为封闭的生产方式和交往形式，使社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常，对新情况、新问题熟视无睹，对新的制度规则缺乏研究、理解，在治理和被治理的过程中出现非规范。
伴随着改革开放和市场经济发展，乡村传统的生活节奏受到冲击，人们开始重新建构对利益的追求。于是，凡事必经过理性计算，利益成了衡量事物价值的主要尺度。人们开始关注制度、政策、政府行为对自己利益的影响，对无利于自己的制度规定不再积极响应，也不再被动、简单地服从政府的决定。需要注意的是，利益多元化导致利益边界的不确定，人们经常根据利益的游移而允许不同的规则在乡村中被转换运用。由于利益纷争的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度权威的形成、转换，所以周而复始的利益纷争无法建立制度并防止下一次制度失灵的发生。在这种治理背景下，漠视制度权威的投机行为强化了乡村民众的行动逻辑，很难推进制度进步或者推行一套不同以往的治理规则。
三、乡村治理中的制度权威重构
我国乡村治理中的制度权威重构，既要遵循制度权威建设的一般要求，又要从实际出发寻求制度权威建设的有效路径。
（一）制度权威重构的基本原则
当代地方治理发展的一个重要目标是形成开放、应对变化的治理制度和机制。[21]但是需要注意的是，乡村治理的权力中心转向法理化的基本制度安排，并不是意味着对乡村治理灵活性的否定和排斥，而是要将乡村治理问题纳入到法理化的制度框架之中，为日益增多的多元治理主体提供一种公平竞争、良性合作的新机制，防止和避免通过非制度化手段而获得公共权力与利益资源的行为。为实现此目标，未来乡村治理中重构制度权威需要遵循三个基本原则，即整体性原则、弹性原则和回应性原则。
所谓整体性原则，主要是指乡村治理的制度权威建构应该着眼于中国改革的全局和整体，通盘考虑治理体系和权力结构、不同政府层级和部门的职能分工与机构整合，在政治、经济、社会多个层面综合推进，避免乡村治理的单兵突进或者是乡村治理某个层面的孤立进行。也就是说，乡村治理是利益重新整合的过程，制度权威所涉及的运作环境、权责结构、组织机制等等必须相互配合，既要注重中国改革的实际，又要兼顾乡村的民情。
所谓弹性原则，是指制度权威建构要追求适应性和有效性来适应高度分化、复杂的乡村治理环境。具体说来，由于乡村治理环境变动不居，制度必须能够适应这一动态的变革过程，并在保持自身的开放性和适度刚性的基础上，根据权益诉求和政治生态的变化来进行动态的制度调整，以实现整个体系的适应性和稳定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化乡村治理各主体的行动逻辑，而是为其行动提供标准和框架。制度权威的逐渐强大并不意味着乡村治理模式的趋同性和人们行为的简单重复；恰恰相反，制度权威在保证乡村治理基本价值的基础上往往会塑造和延续村庄间的多元状况。
所谓回应性原则，是指制度设计必须能够积极敏感地回应乡村治理的社会需求、化解社会冲突，使制度成为乡村民众所共享的价值理念。在很大程度度上，依据制度所负载的权力资源来加强对乡村治理的约束，形成的只是被动的强制性服从意识。所以制度“回应于环境的变革，将新的外部需要和价值判断渗透、渗入内部，实现适应性的变革发展”[23]，既是制度能被乡村民众广泛认同并获得价值的基本前提，也是实现民众对制度认同从工具理性权威到价值理性权威转变的核心要素。
（二）制度权威重构的路径设计
治理与制度的同构性使得制度权威与乡村治理结构的再造密不可分。制度权威是是多次认同效果的积加，所以制度权威的重构需要多层面的努力。具体看来，制度权威建构需要从以下方面进行：
1.整合政府职能，完善制度设计。制度权威以权力结构关系为基础，并影响乡村治理的进展、为建构整体型乡村治理，需要在权力结构的两个方向进行整合：一是横向的公共管理职能整合，要破除权力和资源配置的碎片化，建构无缝隙的整体性政府。由于乡村治理面临的问题具有整体性特点，所以建立共识是各部门朝着整体目标协调一致行动的前提。应该围绕转变政府职能这个核心，着力理顺部门职责关系，从中央政府的层面上继续探索实行职能有机统一的大部门体制，逐步建立科学合理、协调统一、分工明确、覆盖全面的管理制度体系，为增强乡村治理的制度化转型奠定权威基础。二是纵向的制度体系整合。中国的同情和传统治理模式决定了贯彻落实好顶层设计是中国乡村改革的基本前提。所以，增强乡村治理的制度权威首先要在顶层设计方面形成卓有成效、高效严格的制度规范，保证乡村治理的全局性、战略性、根本性的正式制度优先，避免上有政策、下有对策的投机行为，同时也要关注配套制度的设计和创新，整合与完善乡村治理制度的中层设计和底层设计。[24]
2.增加制度供给，整合正式制度与非正式制度。制度权威的建构要求增加能有效满足民众需求的制度供给。但中国乡村经济社会的快速发展致使规则制定出现滞后性，即现在乡村治理一方面要“摸着石头过河”，另一方面又要受旧有规则的制约。这种陈旧规则与现实的矛盾在一定意义上会形成制度不遵从的状况，从而影响制度权威性的确立。为此，乡村治理中的地方政府组织需要加快制定各种制度规范，创新制度供给，用适应现实社会发展要求的新制度形式来规范组织和个人的社会行为。另外，制度供给中要注意正式制度与非正式制度的整合。乡村治理的实践表明，正式制度无法完全替代或者消除非正式制度的运行空间，必须要以正式制度的价值取向为引导，“因地制宜”、“因时制宜”地加强对非正式制度的吸收，将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，从而建立起在正式制度框架与约束范围内的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系。[25]
3.多元民主参与，回应制度需求。乡村治理网络的形成意味着多元利益主体通过权力分享，获得了参与乡村公共事务管理的权利和机会。多元利益主体的权利表达打破了政府对规则和政策制定的主导权，需要在利益博弈和积极互动中寻求政策共识。而且，制度以一种总体化的方式规定了社会关系网络中每一个具体角色的权利与义务要求。因此，合理、规范的制度必须来源于社会民众的持续同意。从这个意义上说，构建适应乡村经济社会发展要求的治理制度，必须在承认各参与主体利益差别及其诉求合理性的基础上，建立开放的、促进公民权利和机会平等的民主参与制度和公共需求的有效表达机制。这种制度化框架内的开放讨论和平等参与，能够在制度设置不能平衡各方利益需求的情势下，传播一种平等、协商、理性讨论社会问题的价值观，有助于寻求共识、化解分歧、疏导情绪、减少非制度化行为的作用机会。另外，多元主体参与的理性商谈机制能够克服政府主导形成程序的局限性，并在真实反映民众利益和尊重其意愿的过程中培育制度权威坚实的社会基础。
4.明确政府定位，规范政府行为。作为社会行动的标杆和表率，政府行为规范与否对社会行为规范化至关重要。为此，需要厘清政府与社会关系，明确政府行为的规范化必须建立在其职能明确的基础之上。同时，也要在政府行为的程序性、公务人员行为的规范性方面严格要求，并且要提倡政府行为的社会监督，争取社会认可。作为乡村治理中的重要角色，乡镇政府的职能发挥与制度权威的建构之间具有极强的同构性。从制度结构安排的视角来看，乡镇政府功能的理顺表现在三个方面：一是处理好政府与市场、社会的关系，明确不同主体的治理价值和权能边界，促使乡镇政府回归公共服务的核心职能，以制度规范为前提释放乡村社会的治理空间；二是明确乡镇政府在政府体系中的职能定位。乡镇政府作为国家与社会互动链条的末梢，其角色冲突是村民自治和压力性体制两个治理背景的摩擦与冲突，折射出国家自身在处理乡村问题上的摇摆不定。[26]为此，必须从法律制度层面明确事权关系，理顺乡镇政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构，建构乡村治理协调整合的运行规则和激励机制；三是提升乡镇政府的治理能力。没有一个在制度上和能力上与治理结构相配套的乡镇政府组织体系，乡镇政府就不具备承担维护公共利益和自主管理地方公共事务的责任。所以，要根据乡镇政府的结构和功能是否符合乡村治理的客观要求，改组乡镇政府内部的组织和功能结构，有效组织乡村治理的运作。
5.增强服务保障，消除路径依赖。制度权威的保障还依赖于其运行所需的传统渊源和社会资本。目前，利益多元化使社会竞争加剧，出现“搭便车”的投机行为便不可避免。同时，社会矛盾又使社会竞争进一步加剧，反过来刺激制度失灵的投机行为。另一方面，制度变迁过程中会存在一定的“路径依赖”，即社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常，对新情况、新问题熟视无睹，对新的制度规则缺乏研究、理解，在乡村治理过程中出现非规范。[27]原有的计划经济体制及其各项制度的存在造成了人们生活习惯、意识形态的“路径”适应，对这种制度权威的消除必然带来人们制度权威的“无意识”状态和“机会主义”行为的加剧。当新制度的需求没有得到满足的时候，这种状态还会进一步发展。针对此问题，应该加快城乡公共服务均等化过程，促进乡村社会养老、医疗、教育、休闲等公共服务的发展，消除乡村社会成员基本社会生活忧虑，为社会成员规范行为提供坚实的基础和保障；还可以充分利用现代信息手段，加快社会信誉制度在乡村的实施，为乡村治理的制度化建设提供规范行为的有力社会环境。
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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance
Li Songyu
[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.
关键词：服务性政府，特征，必要性，基本途径
Abstract: with the construction of harmonious society concept of government function and also the strategic shift, set up a service-oriented government. This paper expounds the characteristics of the service government and, in the process of constructing a harmonious society and the necessity of the service government of the basic way to realize.
Key words: the service government, features, necessity, basic way
中图分类号：F719文献标识码：A 文章编号：
近年来，我国政府改革倍受关注，构建以服务为核心理念的政府治理模式成为我国行政改革的目标。传统管制型政府治理模式显然难以适应社会的发展需要，这就要求我们在构建和谐社会目标的推动下，构建新型的政府治理模式——服务型政府。
一、服务型政府的概念及其特征
所谓服务型政府，简单说就是为人民服务的政府。从政治学角度理解，就是为社会服务的政府；从行政学角度理解，就是为公众服务的政府。虽然角度不同，但学界基本就服务型政府的概念达成了一致，即“在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序、按照公民意识组建起来的以为公民服务为宗旨并承担责任的政府”。服务型政府作为一种新的政府治理模式，具有鲜明的时代特征：
1、服务型政府具有鲜明的服务性。
服务性是这种政府治理模式的最根本特征。政府由一个管理主体变成了服务主体，服务的对象是公民和社会。首先，为公民服务。政府机关本身并不直接创造财富，它的运转靠公民交纳的税收，因此，政府应该用公民交纳的税来为公民服务。其次，为社会服务。这是由政府和社会之间的关系决定的。在现代民主社会，国家要为社会服务，政府则代表了国家来执行这种服务职能。服务的职能范围包括为市场、企业和社会良性运行服务等。
2、服务型政府是法治政府。
法治意味着秩序，意味着宪法和法律的普遍性。相对政府而言，则意味着政府不仅要按照宪法和法律所规定的规则行事，其权力要受到监督和制约。这就要求，一是以依法治国为前提和基础，实现依宪治政、法治行政和法制监督等。二是政府职能的履行方式要从以行政命令为主转变到以法律手段为主。
3、服务型政府是行为高效和透明的政府。
政府行为的高效体现在以下方面：政府的行政效率必须高效；政府机构的人员必须少而精干；政府与民众之间应该保持良性的互动关系；群众的利益表达和诉求能及时得到政府的回应；有较高的行政效能。同时，其基本定位，也决定政府行为的透明性，也就是实行政务公开，接受社会监督，建立“阳光”政府。其核心思想是政府掌握的个人和公共信息必须向社会公开。这意味着政府的一些部门再也无法为了自身的利益暗箱操作政府机关的所有活动。
二、构建服务型政府的必要性
构建和谐社会必须推进政府管理创新，必须推进经济建设型政府的根本转型，因此建立服务型政府，设计有中国特色公共服务模式，成为当务之急。
1、社会经济的发展，要求建立服务型政府
按照世界发展进程的规律，当一个国家或者地区的人均GDP处于1000～3000美元的发展阶段，往往是经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，社会伦理需要调整重建的关键时期。这时，社会需要全面完善的公共服务制度，否则，将导致社会发展的中断甚至倒退。我国的人均GDP已经达到2000美元，社会中存在诸多影响经济发展的不利因素，如果不加以妥善处理，势必会影响经济发展的速度与质量。构建服务型政府有利于完善政府的职能，调节经济发展过程中各种因素的关系，为我国的经济建设提供稳定、健康和谐的内外部环境。
2、全面完善社会主义市场经济体制，要求建立服务型政府
当前，我国政府治理模式已经不适应社会主义市场经济体制的要求。新形势要求政府改变传统的管理型政府治理模式。新型的政府治理模式要由直接干预微观经济活动和直接从事经济建设活动向创造公平竞争的市场环境转变，要由政府提供私人产品，直接经营企业和投资办厂向政府提供公共产品和公共服务转变。政府应该把那些不该管的放出去，让本该由市场自行处理的事情交给市场、企业处理，最大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用。政府应该下大力气提供充足优质的公共产品和公共服务，以满足社会经济和公众的生活要求。符合这些以服务为核心价值取向的政府治理模式就是服务型政府。
3、实现经济和社会的和谐发展，要求建立服务型政府
我国政府在相当长的时期内，充当了经济建设主体和投资主体的角色，因而造成了政企不分，产权不明，发展失衡和累积金融风险等问题。我国的经济结构的调整往往要超前于其他社会内容的结构调整，这就造成了，文化、教育、医疗、环境等社会公共事业的发展滞后于经济的发展。如果要解决这些失衡问题，就要求政府转型，要求政府由生产投资型政府向公共服务型政府转型，以公共产品和公共服务的供给为主要工作内容，将公共资金最大程度地注入到公共产品的提供中去，营造公正和谐的社会环境，保障经济与社会的和谐发展。
三、实现公共服务型政府目标的基本途径
1、树立以人为本的理念，提高公共服务意识和水平。
政府的本质就是服务，政府只有提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。政府要树立以人为本的服务理念，充当为公民、社会、企业提供服务，协调利益、维护秩序的角色；要确立以间接调控、直接服务为主的模式；要强化公共政策的科学性与合理性；要提高政府回应能力；要提高政府对国内市场和企业的保护能力；要树立顾客服务导向。
2、拓展政府与社会的信息互动渠道，完善政府的责任机制。
构建和谐社会进程中服务型政府的建设，仅仅依靠政府自身改革是无法完成的，只有通过公民的积极参与，完善政府与社会的互动渠道，才能形成良性的公共管理体系。通过扩展公众的知情权，建立健全公民参与社会公共事务的机制，形成政府权责一致理念，促使政府责任机制的不断完善和健全。
3、关注社会公平与正义，加快建立社会保障制度。
和谐的对立面是失衡，建立和谐社会就是克服社会失衡。创立服务型政府，构建和谐社会，一切工作的出发点与重心就是克服失衡，从社会公平与正义出发，加快建立健全社会保障制度。当前，政府应把建设服务型政府作为构建和谐社会的核心举措，大力促进政府在公共产品和公共服务方面的准确定位。政府应把自身改革放在首位，大力推进服务型政府建设，有效提高政府民主行政、科学行政和依法行政的能力，真正发挥其在构建和谐社会中的主导作用。
4、建立制度化的公共服务体系，实现公共服务的制度化
我们提出构建和谐社会，就必须建立制度性的公共服务体系。实现公共服务的制度化，就是要求政府提供以法律为基础的公共服务内容。随着城市化和社会现代化的进程，社会公众对公共产品和公共服务的要求有了很大的变化，社会公众要求政府提供系统性和制度性的公共服务，要求政府提供可持续性和可发展性的公共服务，保证公共服务的公正、高效、有效和长久。实现上述要求的——基础就是公共服务的制度化。政府的核心工作是为社会公众提供所需公共产品和公共服务，社会本位是服务性政府的核心理念，那么政府的公共权力就是为服务而存在的权力，应该受到约束并接受监督，实现的方式就是对政府权力的实施和服务的内容进行制度化的规范，以求掌握公共权力的政府始终把“以民为主，服务公众”作为工作核心。
5、建立多伙伴关系的多中心治理模式，实现公共服务的社会化
很长一段时间以来，我国政府在公共产品和公共服务的提供上存在偏向生产性和盈利性的经济类型企业的问题，对社会公共设施的投入不足，出现以“维持为主，有限解决”的现象，难以满足社会公众对公共产品和公共服务的日益增长的要求。其实从各国政府活动与角色演变的历史过程来看，政府都是走从维持性公共服务过渡到经济性公共服务，最后扩展到社会性公共服务领域的渐进路径。在演进的过程中，重点是政府角色的转变。就我国而言，政府应该在社会发展进程中做出适合的调整，改变全能型或者管理型的政府治理模式。
建立服务型政府的必要性是不言而喻的，完善公共服务体系的制度化和社会化建设对构建服务型政府有着巨大支持作用。因此，我们应该在保证社会稳定和经济发展的基础上，逐步开展政府的转型建设，处理好经济发展与公共服务的关系，提供充足优质的公共服务；处理好市场服务与公共服务的关系，让政府公共服务可以弥补市场失灵；处理好经济性公共服务与社会性公共服务的关系，让政府的经济性公共服务过渡到以社会性公共服务为主的层面上；处理好公共服务中的公平与效率关系，提高公共服务的质量，尽快构建起符合我国国情的服务型政府。
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一、强组织领导，健全工作长效机制
1、进一步增强责任感和使命感。进一步加强组织领导，落实领导责任制和分级负责制。进一步完善工作机构，落实工作部门、工作人员和工作经费，制定工作方案，细化工作措施，落实工作部门、工作人员和工作经费，制定工作方案，细化工作措施，明确工作职责，切实做到机构、人员、措施、经费“四落实”。进一步健全长效机制，把“进学校”活动与教育教学相结合，把集中治理与常规管理相结合，把课堂教育与课外实践相结合，把环境治理与养成教育相结合，把开展校园治理与助推社会治理相结合。
二、强化宣传教育，提高师生文明素养
2全县各学校把城乡环境综合治理“进学校”活动融入学校教育教学活动中，利用校内各种宣传形式，大力开展法律法规、文明礼仪、卫生健康、行为规范、生态环保和生活垃圾分类等知识的宣传教育，继续学习贯彻《省城乡环境综合治理条例》，努力实现卫生健康教育课程率达100%，学生知晓率达95%，形成率达80%。竭力营造“进学校”活动浓厚氛围，巩固和扩大“进学校”活动的社会影响。
3．继续开展“除陋习，树新风”活动，使学生做到“十不”（不乱扔垃圾、不随地吐痰、不乱涂乱贴、不践踏花草、不攀折树木、不损坏公共设施、不在街上追逐打闹、不乱穿公路、不拥挤上车、不购买不卫生领口）和“十讲”（讲法纪、讲秩序、讲道德、讲城信、讲文明、讲礼貌、讲安全、讲奉献、讲节约、讲环保）。
4．继续深入开展“小手拉大手”主题活动和“志愿者服务”、“文明劝导”等各种社会实践活动，组织学生走出校园开展义务劳动、上街宣传、深入社区卫生大扫除等，充分发挥学校示范引领作用，努力实现“培养一个学生、带动一个家庭、影响一个社区、文明整个社会”的目标。
三、突出重点整治，优化学校育人环境
5．切实加大对教育学区、办公区、运动区、生活区、厕所、阴（阳）沟、垃圾库等重点区域的治理力底，彻底消除校园卫生薄弱环节和盲点死角，彻底治理校园“十一乱”（乱吐、乱扔、乱倒、乱停、乱放、乱贴、乱建、乱搭、乱拉、乱涂），努力实现校园“十一无”（无蝇、无鼠、无蟑螂、无蛛网、无尘、无污物、无异味、无“牛皮癣”、无卫生死角、无安全隐患）。
6．开展校园周边环境综合治理。配合有关职能部门，整治学校周边的交通、治安秩序，加强对学校周边文化娱乐场所、出版物经营摊点的监督管理，排查校园及周边建筑安全隐患，加大对学校施工管理，加大对学校周边违规占道经营c摊点的取缔力度，查处学校周边无照和未验照的食品经营加强对校园及周边卫生食品安全的监督管理。
7．大力推进校园“文化”（绿化、美化、净化、亮化、文化、特色化）建设，切实加强校园环境基础设施、卫生设施和后勤生活设施建设，竭力营造整洁优美、特色鲜明、文化氛围浓厚的育人环境，大力提升学校形象和办学品位。
四、加强节能环保，开展创建复查活动
8．强力推进节约、环保型校园建设，加强节约、环保宣传教育，深化节约、环保管理，完善生活再利用和无害化处理，防止污染环境。
9．开展“省环境友好型学校”和市级“示范性标准化学生食堂（公寓）”创建评选活动，复查市级“环境优美示范学校”。
五、强化目标管理，严格督查考核问责
（一）扎实开展多层次多领域的法治创建活动。进一步推进“法治”创建，明确创建目标，丰富创建内容；进一步推进依法行政示范单位创建，提高依法行政、依法管理和服务社会的能力；进一步推进“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”等基层法治创建，促进基层民主法治建设。
（二）深入推进政府依法行政和行业依法治理。司法所要贯彻落实中、省、市、县相关会议精神和《国务院关于加快推进法治政府建设的意见》，积极开展法制政府创建活动，推进行业部门结合自身特点开展依法治理，促进依法行政和依法管理。
大力推进法治文化建设，努力营造人人学法尊法守法用法的良好氛围
（一）组织规范我镇的法制宣传活动。各部门年初要制定本部门的宣传计划报司法所，同时充分利用各种专项法律颁布实施纪念日（如12.4全国法制宣传日），组织开展各个专项法律的宣传日、宣传周或宣传月活动，不断扩大法制宣传教育的社会影响和实际效果。
（二）创新法制宣传教育的方式、方法。充分利用广播、电视、报刊、互联网、手机短信、微薄等宣传媒体，大力开展法制宣传教育工作，努力营造良好的法治环境。
（三）推进法制宣传阵地建设的制度化、规范化。充分发挥板报、墙报、宣传栏、法治示范村（社区）、依法治校示范学校、青少年法制教育基地、党校等传统宣传阵地作用；逐步建立公共场所公益性法制宣传阵地，进一步推动法制宣传阵地走向制度化、规范化。
（四）大力开展“警民亲”、“法制宣传进万家”等活动。紧扣“警民亲”、“法制宣传进万家”等活动，通过多种形式和内容做好法制宣传教育，贴近生活、贴近群众，熟练运用群众熟悉易懂的语言开展法制宣传教育，让广大人民群众充分感受到公平正义就在身边，潜移默化培育群众法制观念。
加强组织领导，推进“六五”普法各项目标任务全面落实
（一）切实加强普法依法治理工作的组织领导。及时调整完善我镇普法依法治理领导机构和工作机构，健全工作制度，明确领导机构、各成员单位和工作机构职责，充分发挥职能作用，为“六五”普法规划顺利实施提供坚强的组织保障。
（二）建立普法依法治理工作联系点。根据“六五”普法规划部署，通过认真细致的座谈调研，决定在村、街社区、上社区、东街社区建立普法依法治理工作联系点，以点带面，推进“六五”普法目标任务全面落实。
（三）加强法制宣传教育队伍建设。司法所要配齐配强法制宣传教育部门工作人员，加大普法骨干培训工作力度；要广泛动员社会各界积极参与普法志愿者活动，发展壮大志愿者队伍，建立健全普法志愿者管理制度和台账，组织开展普法志愿者培训。
开展挂牌督导的背景是什么？
2012年5月4日，教育部教育督导团办公室印发了《教育部关于加强督学责任区建设的意见》（教督[2012]7号），要求地方各级教育督导部门要根据本行政区域内中小学校的布局情况和在校生数，从督学工作的实际出发，合理确定督学责任区数，一个责任区内的学校数一般应控制在20所以内，并应覆盖所有中小学校，确保督导工作质量。责任区督学主要负责对本责任区中小学校的办学行为和教育教学工作进行经常性督导。
2012年9月9日，国务院颁布的《教育督导条例》第十三条规定：县级人民政府负责教育督导的机构应当根据本行政区域内的学校布局设立教育督导责任区，指派督学对责任区内学校的教育教学工作实施经常性督导。
为贯彻落实《教育督导条例》，进一步健全督学制度，规范学校办学行为，2013年9月17日，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校责任督学挂牌督导办法》（国教督办[2013]2号）（以下简称《办法》），要求各县（市、区）人民政府教育督导部门要为每一所中小学校配备责任督学，以标牌形式在校门显著位置公布责任督学的基本信息（姓名、照片）、联系方式和督导事项，并组织责任督学依法对学校办学行为进行经常性监督与指导。
什么是挂牌督导？
挂牌督导是区县人民政府教育督导部门以标牌形式向社会公布责任督学的相关信息（包括姓名、照片、联系方式和主要督导事项），并组织责任督学依法对学校办学行为进行的经常性监督与指导。
如何认识挂牌督导工作的重要性？
一是深化教育领域综合改革，是加快推进教育治理体系和治理能力现代化的必然要求。推进教育治理体系和治理能力现代化，就是要根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两个积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。政府要建立起教育决策、执行、监督三者既相互分离又相互协调、统筹有力的现代教育治理体系，这也是加快推进教育治理体系和治理能力现代化的必然要求。实施中小学校责任督学挂牌督导是国家强化教育督导的地位和职能，强化监督监管制度化和常态化的重要部署。
二是深化教育督导改革，是健全完善教育督导制度的有效途径。深化教育督导改革，要增强教育督导的开放性。教育督导应该由相对封闭走向开放，督导学校的标准、内容、方式、方法等需要公开和透明，督学的来源也需要拓展到教育系统外部。深化教育督导改革，要转变教育督导方式。挂牌督导制度要求责任督学深入学校广泛开展经常性督导，有利于推动督导工作的制度化、常态化。深化教育督导改革，要增强教育督导的专业性。完善教育督导制度就必须要健全与之相配套的督学遴选、聘任、培训和管理制度，促进教育督导的专业化发展。
三是完善学校治理结构，服务和促进学校健康发展的现实需要。在中小学校实施责任督学挂牌督导制度，就是在政府与学校、教师、学生、家长、社会之间和学校与教师、学生、家长、社会之间搭起了一个联系、交流与沟通的平台，把对学校的经常性监督、指导落实在工作的第一线，拉近了督导与学校、与教师、与学生、与家长、与社会的距离，有利于及时发现先进典型，总结推广经验;有利于及时发现存在的问题和不足，促进有效协调与解决;有利于延伸教育督导的触角，更加全面地了解和掌握学校的工作情况和师生的发展状况，监督指导学校依法办学，规范办学行为，全面实施素质教育，维护教育公平，提高教育质量，促进学校和教师的健康发展，促进学生的健康幸福成长和发展。
[关键词]生态文明；国家治理体系；国家治理能力
[中图分类号]C931 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）03-0058-03
党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。同志指出，建设美丽中国，要加强生态环境保护，推进制度创新，努力从根本上扭转环境质量恶化趋势。这些论述为进一步加强环境保护，建设美丽中国，走向生态文明新时代，指明了前进方向。不断推进生态文明制度化建设，已经成为全面深化改革的有机组成部分，成为完善和健全社会主义制度的重要内容，有利于全面推进中国特色社会主义事业，有利于经济社会全面、协调、可持续发展，有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。
一、从国家治理体系和治理能力现代化的高度，定位生态文明制度体系建设
全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理过程中，制度建设具有根本性、持续性和全局性。将比较成熟的方针、政策制度化、法治化是国家治理体系和能力现代化的重要组成部分与核心标志。全面深化改革的总目标能不能在2020年实现，就要看能否在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。因此，社会主义各项事业的推进和发展都必须系统化、规范化和制度化，最终形成定型、成熟、有效的制度体系，实现各项工作的科学、持续运转，提高国家治理能力和治理水平。
生态文明制度是人类社会在长期与大自然相处过程中形成的理念、政策、做法。生态文明制度的层次和水平标志着人类治理艺术和技巧的成熟程度，它关系到全人类、全社会、各民族和各国家整体利益的实现状况和政权运作的是否科学和稳定。就一国而言，生态文明制度建设是一个国家政治、经济、文化、社会和生态建设的重要内容，它的进程有赖于社会现有的物质文明和精神文明整体水平的提高。
在“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局中，生态文明建设既要同经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一样，提高制度化水平，发挥生态文明制度为美丽中国建设和中华民族永续发展提供坚实保障和有力支撑的作用，而且还要发挥生态文明制度对其他领域制度的辐射作用和引领作用。
确立了生态文明制度建设在国家治理体系中的定位，有助于明确生态文明制度建设的目标和内容。生态文明制度建设的目标是构建有利于环境保护、资源节约、人与自然和谐关系的系统性、完整性、科学性的制度体系，为环保政策、资源政策的落实提供坚实保障，形成全社会共建生态文明的完善性、稳固性、持续性的行为模式。生态文明制度建设的主要内容包括制度的建立和完善、制度的落实和执行、有关行为的激励与惩罚，以及预期的形成和定性。通过这四个环节，将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念真正落到实处。这些目标和内容本身就说明生态文明制度是社会主义制度体系的主要内容和重要组成部分。
建设生态文明制度必须按照系统性要求进行，依据生态系统内在的高度多样性和复杂性规律，建立完整的制度体系。制度是否具有系统性、完整性和先进性，是生态文明水平的重要体现。先进的制度体系是生态文明的软实力，良好的生态环境是生态文明的硬实力。从根本上说，生态文明的制度水平决定了生态文明的建设水平。只有将生态文明建设的一系列理念、政策、规定和做法上升到制度水平，形成牢固的制度体系，并在实践中形成强有力的“激励相容”效应，才能切实保证生态文明建设形成良性的持续发展，才能切实保证“美丽中国”的理想和愿景逐步变成现实。
要按照基本制度、运行制度和符号制度三个子系统建构制度体系，克服目前存在的有序性、整体性不足的问题。基本制度作为内层，离制度体系的核心最近，是制度体系最深刻的反映；符号制度处于制度体系的外层，是制度体系价值最直观的反映。运行制度则是基本制度和符号制度的中间环节，起着桥梁和纽带的作用。具体到生态文明制度体系，我们可以将其划分为基本制度、管理制度、文化制度三个层面，基本制度是生态文明制度体系的基石和支柱，管理制度是生态文明制度体系的维系和保障，而文化制度是生态文明制度体系的社会基础。
二、建立坚实的生态文明基本制度
建立生态文明基本制度，首先要进一步加强制度体系建设的顶层设计，制定时间表和实施路线图。应抓住中央设立“经济体制与生态文明体制”专项小组的时机，尽快起草和出台“关于推进生态文明建设的指导意见”，以提高各级政府和社会各界对生态文明建设的认识。制定实施生态文明建设目标体系，要将生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度和生态文化等内容纳入其中。同时，在总体设计上广泛听取各方面意见，注重跨部门和跨领域，形成建立生态文明制度体系的时间表和实施路线图，并以此为依据指导各部门执行分工任务。
其次，以市场作用的充分发挥，作为生态文明基本制度的基石。一是健全自然资源资产产权制度，产权是所有制的核心和主要内容，明晰产权是发挥市场机制的基本要求，自然资源资产产权制度是生态文明制度体系中的基础性制度。要对自然生态空间进行统…确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。根据自然资源属性的多样化特征，通过比较广泛的地方试点示范，逐步修改完善现行法律有关国有和集体所有资源的产权制度规定，分类建立多样化的所有权体系。建立完整的自然资源资产的调查、评价和核算制度，并完善国有和集体自然资源资产或者托管及其经营管理的制度体系。二是在生产过程中发挥市场配置资源的决定性作用。要在力求厘清政府与市场关系的基础上，推进自然资源资产化管理，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，鼓励特许环境服务和协议保护，加快资源环境税费改革，构建体现生态文明理念的新型市场，探索排污权和碳排放交易，使资源能源、排放许可、生态服务等要素得到更高效的配置和利用。构建符合市场规律的自然资源定价机制，加快实施资源有偿使用制度、生态补偿制度、环境税收体系。进一步改革和完善环保事业的特许经营制度和特许保护制度，发挥市场激励的作用。
再次，以政府监管的有力有效，作为生态文明基本制度的支柱。一是建立自然资源用途管制制度。对用途进行管制，明确各类国土空间开发、利用及保护的边界，实现能源、水资源及矿产资源按质量进行分级，实现梯级利用。这是国家出于公共利益，使用国家权力，超越产权规定对自然资源进行管理的制度。这种管制充分体现了政府调控和监管对于弥补市场失灵的必要性和重要性，体现了政府职能的全面正确履行。比如自然保护区就属于用途管制制度，因为不管自然保护区属于谁管理，国家法规规定都不能在核心区内进行开发和建设活动。二是建立生态红线制度，划定并严守生态红线。生态红线观念一定要牢固树立起来，列入后全党全国就要一体遵行，决不能逾越。划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，有序实现耕地、河湖休养生息严格准入制度，实行最严格的土地用途管理、资源节约管理，强化规划，严格审查，禁止不符合用途管制和节约标准的开发活动。按照生态保护红线由生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线构成的基本思路，研究编制关于构建国家生态保护红线的指导意见。
三、建立协调的生态文明管理制度
建立生态文明管理制度的核心是遵循打破生态系统系统性、整体性和政府运行的部门性、分割性的矛盾。首先，要以问题的整体性为基础，更加突出管理制度的整体性。比如建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，污染物由污染源产生，通过环境介质传播和消纳，必须将三者统筹考虑。要按照生态系统管理方式要求，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管，实现环境污染的全防全控。同时，要重视生念系统的整体性规律，充分认识污染防治与生态保护的内在必然联系，增强二者监管的协调性和统一性，建立污染防治和生态保护的联动机制。
其次，要在政府部门分工和层级分权的现实条件下，更加突出管理制度的协调性。探索建立统筹协调的制度构架。环境问题产生并扩展为局地、区域和全球性问题，在我国目前最突出的就是区域性的灰霾污染和流域性的水污染。但是，这些环境问题所影响的空间范围往往与行政管辖的区域不一致，使现行管理体制难以解决跨行政区的环境问题。结构上，这些要素常常由不同部门来管理，使得环境管理缺乏整体性和协调性。功能上，现有体制实现资源环境的综合管理存在各种体制机制障碍。我们在保证生态环境保护完整性的同时，需要针对不同类型的问题设置相应的制度安排。对于幅员辽阔、资源环境复杂多样的发展中大国，完全通过一个部门实施统一监管显然是十分困难的。但无论采取哪种改革模式，建立统筹协调的制度构架是十分必要的。比如在环境监管和行政执法领域，由于职能交叉，造成执法主体和监测力量分散，环保领域多头执法问题突出。要健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，完善监管的法律授权，建立独立而统一的环境监管体制。
再次，以生态绩效的“可视化”为导向，突出管理制度的激励作用。将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新的考核权重。加强生态环境实绩考核制度的权威性和执行力度，对生态文明建设成绩突出的地区，由上级财政给予转移支付，对单位和个人给予表彰奖励。建立责任追究制度，保持生态文明建设的持久性。建立完善的生态文明责任追究制度，明确责任主体、责任目标和责任范围。
四、建立长效的生态文明文化制度
生态文明制度既是约束人类行为的规则，同时也是衡量人类文明水平的标尺。对于生态文明制度而言，相比那些强制人们遵守的硬性规定和道德说教，那些成为人的价值观念甚至能铭刻在社会成员心中的“软规则”，在约束人们行为方面可能更为有力和持久。
首先，要积极倡导生态文明行为，培育绿色生活方式。制定并实施与生态文明和绿色发展相适应的可持续消费战略和行动计划，以党政机关、事业单位和国有企业为重点，开展生态文明单位建设活动，落实各项节能环保措施。采取政府采购服务等政策措施，推动消费方式变革，实行绿色设计和绿色制造，节约资源，减少污染，树立环保诚信。规范绿色产品生产，畅通绿色产品流通渠道，引导消费者购买节能环保低碳产品。推动全民在衣、食、住、行、游等各方面向简约适度、绿色低碳、文明健康的方式转变。推广绿色环保产品，倡导绿色出行，使绿色生活成为社会主流价值和生活时尚。
其次，以企业经营者为主要对象，把生态教育贯穿于企业生产经营活动的始终。企业主管部门要制定政策，促使企业自觉按照循环经济模式组织生产，实行生态友好的生产方式，节约能源资源，保护生态环境。要定期举办企业经营管理者培训班，全面进行生态意识教育和环境保护政策法规学习，使其在企业生产经营活动中始终把环保工作放在重要位置。在企业立项审批过程中，要严格坚持环保准入关。建立企业环境信用等级评价制度，督促企业自觉履行环保法定义务。加快建立环境保护“守信激励、失信惩戒”的机制。对企业的环境信用实行等级评价制度，其等级评定结果与企业信贷、融资直接挂钩。强化企业社会责任感和荣誉感，形成以“保护生态环境为荣”的道德风尚，对企业家进行生态环境及可持续发展教育。
（中国行政管理学会、环保部宣教司联合课题组，执笔人 刘杰）
Report of the Establishment of Ecological Civilization System
Research Group
关键词 高等职业教育；治理体系；问题表征；优化对策
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）19-0036-05
一、问题的提出
党的十八届三中全会对我国全面深化改革的若干问题作出了重大战略部署，将改革的总目标定位于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。教育治理体系和治理能力现代化既是国家教育改革发展的总目标，也是包括高等职业教育在内的各层教育体系改革的总要求。高等职业教育作为我国高等教育的重要组成，也是职业教育的高级实现形式。据教育部官方统计数据，截至2015年5月，全国共有普通高等学校2553所，其中，普通高等职业院校1327所[1]。可见，高等职业教育已占据高等教育的半壁江山。积极推进高等职业教育治理体系和治理能力建设，构建一套符合我国高职发展特点、适应高职办学规律的治理体系，对于实现高等教育治理现代化、推进现代职业教育体系建设意义重大。
高等职业教育治理作为职业教育管理的一种高级形态，其治理体系建设的关键在于通过不断深化高职教育管理体制改革，在高等职业教育内部形成一套制度化的治理框架。对此，可以从四个方面来检验高等职业教育治理体系建设是否科学、有效：一是高等职业教育治理制度是否完整、科学；二是高等职业教育组织体系运行能否有序自如；三是高等职业教育发展中的问题能否得到有效解决；四是高等职业教育治理能力和效果能否得到明显提升。现代职业教育体系建设工程是国家作出的重大战略决策，其核心在于建立起完备的治理体系[2]。在政府和社会的支持关注下，我国高等职业教育取得了较快发展，校企之间的合作力度逐渐加深，现代职业教育体系建设成就突出。然而，随着我国经济社会发展结构转型升级，对职业教育的要求逐渐提高，面对内外部发展形势的变化，我国高等职业教育改革发展已步入“深水区”，能否形成突破，关系着其发展的前途和未来。因此，应理性客观地看待高等职业教育的发展变化与未来走向，清醒地认识高等职业教育治理体系中存在的问题，并针对现有问题的症结积极探索新思路、研究新方法。
二、高等职业教育治理的问题表征
（一）“泛行政化”和“单中心化”的治理缺陷
20世纪90年代以来，全球治理日渐兴起，引领起一场巨大的社会变革潮流，教育治理逐渐成为我国教育改革发展中的重要议题。在高等职业教育治理方面，与西方发达国家所建立起的完备职业教育治理体系相比，我国高等职业教育治理目前处于概念化的探索时期，治理体系还很不完备。具体来看，我国高等职业教育主要以行政化为制度导向的治理体系，面临着“泛行政化”和“单中心化”的缺陷。
首先，高职院校的泛行政化现象日益蔓延，行政权力主导着高职院校的一切。高职院校的组织序列由行政权力来划分，校长的产生类似于行政官员的任命，也被套上一定的行政级别。同时，在高职的办学理念、职能配置、组织建构、运转机制和决策管理等方面实行的是上令下行的行政管理模式。其次，从高等职业教育治理的主体构成来看，以政府为主导的“单中心化”治理倾向较为显著。在“单中心”的行政文化主导下，作为独立办学主体的高职院校内部难以形成科学的治理体系，以教师、普通行政职员、学生等为代表的学校内部力量被排斥在高职院校治理之外；同时，高等职业教育治理的行政化导向排斥了学校外部市场力量的参与，如行业企业、社会团体组织、高职合作伙伴等利益相关者无法充分地参与到高等职业教育治理中来，制约了多元化治理主体的形成。第三，从高等职业教育治理权力边界来看，事无巨细、大包大揽是当前我国高等职业教育治理“泛行政化”的典型特征。在治理方式的选择上，在行政文化依托的基础上以科层制的行政控制手段为主[3]，政府在高等职业教育治理上的权力边界不明，权力意识高于责任意识，导致治理效率低下。
乡镇四月份工作要点
1.全面总结回顾一季度工作，准确把握当前形势，总结经验，查找不足；紧紧围绕全年发展目标，进一步细化上半年目标任务和工作措施，狠抓进度，狠抓落实，全面推进57项全年重点工作，努力实现二季度良好开局，为上半年实现“双过半”奠定扎实基础。
2.牢牢抓住重大项目建设这一“龙头”，加大27个区镇重点项目的帮扶和要素供给；完善企业奖励扶持意见和政策，成立喷水织机提档升级基金，全力促进传统纺织企业在转型升级中健康持续发展；不断加大招商力度，提高招商水平和层次，实现签约、储备一批优质大项目，加快重大项目报批和推进，全力做好150万锭两个新纺纱项目和二手车交易市场报批、立项工作，下旬，赴上海参加吴江转型升级投资说明会。
3.加快中鲈国际物流科技园机构设置、基础设施建设等筹备工作，加强民营开发区水、电、路及污水管网等配套设施完善和优化。
4.以“四项整治、四大提升”专项整治行动为抓手，深入开展“环境提升年”建设，积极落实国家卫生镇创建省级整改意见，做到长效化制度化；扎实推进老街区综合改造和竹婆桥港整治工程，提升老镇区、老街区公共基础设施承载能力。进一步完善农村环境卫生建设奖惩机制和考核办法；加快启动30个亮点村庄整治工作。
5.加快实施“碧水工程”，确保工业污水厂4万吨中水回用工程月底投入运行，启动梅堰污水处理站深度处理工程，实施莺脰湖综合整治一期工程，启动长漾等湖泊综合保护和生态治理，全力打造生态环境新亮点；按要求推进水域范围内“三网”拆除工作；扎实推进“330”工程和“界安”专项行动，确保全镇水环境和交界断面水质趋稳向好。
6.加快推进整村规模化拆迁，加强土地复垦，扎实做好土地规划调整和增减挂钩工作；全面启动农水工程建设，加紧防汛物资准备，确保安全度汛。细化完善公寓房安置方案，积极启动农村集居点和保留点规划建设。强化源头管理，进一步完善出台村级“三资”管理办法，确保各项资金使用规范化、制度化。
7.加强社会治安综合治理，及时排查租赁型企业员工工资拖欠、经营状况等涉稳苗头性问题；加快流动人口管理平台建设，出台流动人口管理制度；切实加强人感染H7N9禽流感防控工作，详细排摸各村规模化家禽养殖情况，制定防控方案，做好应急准备，确保社会和谐稳定。
8.进一步加强镇村干部队伍作风建设，完善各项工作制度，强化制度管理；增强工作责任心，珍惜为老百姓工作和奉献的宝贵机会，深入基层、深入群众，认真倾听和了解老百姓疾苦，以更高标准、更高要求全力以赴做好本职工作，营造全镇良好社会风气，全力实现文化立镇。
国家工商总局出台的《关于大力推进工商行政管理工作制度化、规范化、程序化、法治化建设的意见》，对基层工商行政管理实现“制度化运作、规范化服务、程序化办事、法治化监管”具有重要的指导意义。在“四化”建设中，制度化建设是核心，规范化、程序化建设是关键，法治化建设是根本。作为基层工商行政管理机关，要落实“四个统一”，实现职能到位就要以制度化建设为抓手，不断强化制度创新，充分发挥制度化建设的核心作用，从而，推动基层工商机关的“四化”建设。
制度创新是促进经济又好又快发展的基本前提。发展是第一要务。服务发展是我们的目标，更是我们的工作职责。在服务发展上，我们针对洛阳既是工业基地，又是农业大市的特点，突出特色促发展，围绕发展抓创新，先后推出了“兴企强市”、“兴农富民”两大工程，出台了《促进国企改革19条规定》和《鼓励非公经济发展的若干意见》，积极推行“政策扶企、商标强企、信用兴企、维权护企”等系列措施，加快了国企改革步伐，促进了非公经济发展，受到了当地党委、政府的好评。在服务新农村建设上，我们推行了“商标富农”、“合同帮农”、“经纪活农”、“红盾护农”等惠农措施，提升了当地农产品的知名度，提高了合同履约率，壮大了农村经纪人队伍，拓宽了商品流通渠道，加大了执法力度，保护了农民利益，让农民得到了实惠，在制度创新中使农民朋友最大限度地享受到了改革成果。同时，我们还创新了服务措施，改进了工作作风，推行了“AB角制”工作法，实行了政务承诺制和预约服务制，放宽登记条件，简化登记手续，缩短办照时间，提高工作效率，以一切为了经济发展为目标，全方位服务地方经济发展。通过制度创新，我们把履行职能同服务发展紧密地结合起来，找到了监管与发展、监管与服务的最佳结合点，收到了工商行政管理与地方经济建设同步发展双赢的效果。
制度创新是改善民生的重要基础。作为基层执法部门关注民生、改善民生的主要途径就是坚持以人为本，做到监管与维权相统一。食品安全、消费维权，既是政府关心、社会关注的热点和焦点，也是我们工作的重点。但由于该领域法律、法规相对滞后，不仅制约了监管效能的有效发挥，也给我们实施有效监管提出了挑战。愈是法律、法规滞后，愈是需要制度创新，我们首先在食品安全监管上推行制度创新，在坚持推行“索证索票”制度和“购销台帐制度”的基础上，我们督促食品经营行业建立了行业协会，强化行业自律，构建长效监管机制，促进了食品流通领域的有效监管，并实现了“两个100%和一个彻底解决”的监管目标。在消费维权方面，我们积极推行12315“五进”（进社区、进景区、进商场、进学校、进乡村）工程，以信息化建设为平台，积极构建消费维权网络，并不断创新维权措施和维权机制，促使维权网络全覆盖。目前，我们已在全市设立12315维权联络站2562个，在全市2080个行政村、108个市场、81个大型商场、41个景区、252个社区全部建立了维权联络站，覆盖率均达到100%，实现了消费维权网点全覆盖。
制度创新是实现职能到位的重要保障。工商行政管理机关作为政府市场监管和行政执法的主要职能部门，既承担着打假治劣、广告监管和流通领域产品质量监管等市场监管职责，又承担着打击商标侵权、消费者权益保护等维权职责；同时，还有监管市场主体准入、治理不正当竞争、打击非法传销等市场经营秩序治理职责。要不折不扣地履行好监管职责，就必须做到监管与执法相统一，促进依法行政。依法行政的前提必须是“有法可依”，但由于工商行政管理业务的广泛性，在某些行业、某些领域仍然还存在着制度不健全、法律不完备现象，因此，我们必须通过制度创新来加以完善，以制度创新保障法律、法规的正确实施，以制度创新弥补法律、法规滞后的缺陷。近年来，我们结合职能先后制定了《洛阳市工商行政管理局行政许可规则》，《洛阳市工商行政管理局行政强制措施实施办法》，《洛阳市工商行政管理局行政处罚自由裁量权实施细则》，《洛阳市工商系统暂扣罚没财物管理规定》等50余项执法制度，这些制度相对填补了法律、法规的空白，弥补了法律、规范的缺陷，为规范化执法、程序化运作提供了制度保障，促进了工商行政管理职能的正确履行。
制度创新是加强基层建设的有效途径。基层工商所是整个工商事业的基石，基层建设是工商事业发展的重要组成部分。近年来，我们以资源整合为前提，以规范化管理为手段，以职能到位为目标，强力推行工商所改革，促进了基层的“四化”建设。在推行工商所改革过程中，我们以制度化建设为依托，不断强化制度创新，以制度创新引领基层规范化建设、程序化建设和法治化建设。我们先后出台了《洛阳市工商行政管理系统工商所工作规范》、《洛阳市工商行政管理系统工商所工作规范考核办法》、《洛阳市工商行政管理局工商所法制工作暂行规定》、《洛阳市工商系统工商所执法监管绩效评价体系》等多项制度，从内务管理到行政执法，从市场监管到执法监督形成了一系列管理规范，促进了基层建设，基本上实现了工商所内务管理规范化，执法监管程序化。同时，我们还制定了《洛阳市工商行政管理局行政执法岗位责任制度》、《洛阳市工商行政管理系统行政执法责任制考核方案》、《洛阳市工商行政管理局执法监督管理规定》等一系列执法监督制度，推动了基层工商机关的法治化建设。从而实现了监管领域由低端向高端的延伸，监管方式由粗放向精细的转变，监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变，监管手段由传统向现代化的转变。
一、领导重视，严格实行社会治安综合治理领导责任制和目标管理制
乡党委、政府高度重视社会治安综合治理工作。年初，乡党委、政府在制定年度目标考核办法时已作出了明细的规定；之后又将社会治安综合治理目标管理责任状层层签订，横向签到车间班组，纵向签到村民小组；严格制定了领导责任人抓综治工作的实绩与政绩考核制；完善了领导责任追究制和一票否决制。这些制度对于进一步规范和促进我乡的社会治安综合治理工作起到了明显作用。
二、乡政府给予了充分的人力支持和财力保障
乡党委班子联席会议多次研究政法、综治工作，及时解决综治工作中存在的困难和问题。及时调解乡综治委工作人员，全部由乡领导、干部充实；乡综治人员每月130元的岗位津贴，在乡财政非常紧张的情况下能够及时足额按月发放；按要求给综治办工作提供了坚实的人力基础和财力保障。
三、全乡综治工作狠抓落实，治安环境又有新改善
我乡党政领导深刻认识到良好的治安环境对于优化发展环境，推动经济和社会发展都具有非常重要的意义。乡综治办狠抓了矛盾纠纷的排查和调处工作，及时妥善解决矛盾纠纷，消除治安隐患。深入开展了对街道、中小学校及其周边环境的专项治安重点整治工作，治理了这些地方的安全隐患和治安秩序。建立健全了综治网络和群防群治组织建设，乡综治办完善了规范化制度化建设，成立了乡司法调解中心，完善了“六支队伍”建设，健全了基层村级综治组织建设，进一步加强了群防群治队伍建设，创安工作又有新进展。全乡的治安环境有了新改善，综治工作有了新局面。
政策措施贯彻落实情况跟踪审计（以下简称为跟踪审计），是指国家重大政策措施和宏观调控，主要包括稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施部署落实情况跟踪审计。
2014年10月，国务院《关于加强审计工作的意见》，提出了跟踪审计的需求。2015年5月，审计署印发《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》规范跟踪审计，建立健全跟踪审计的长效机制，为提升跟踪审计质量提供了制度化保障。
但上述文件均属于一个总领性质，跟踪审计的政策规范依然需要进一步完善。笔者认为跟踪审计的规范化可以参考美国政府的绩效审计。
二、美国绩效审计发展历程
美国政府绩效管理发展历程：1993年《戈尔报告》提出解决美国政府的绩效不佳的问题主的出路在于必须摆脱那种驱使人只对规划负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制。同年的《政府绩效与结果法案》全面规定了实施政府绩效管理的目的、内容及其实施进程，并着重鼓励行政管理中的放权与减少程序控制。
美国绩效审计的发展：美国国家审计署的工作也紧密服务于美国政府绩效改革，审计项目中绩效审计的比例越来越大，财务审计只占到工作量的10%左右，并于2004年7月由总会计办公室（Gener Accounting Office）正式改名为美国政府责任办公室（Goverment Acountability Office）。新名称更明确地表明，其首要任务是提高联邦政府的绩效。
三、为什么我国开展跟踪审计可以借鉴美国的绩效审计
（一）绩效审计，即performance auditing，performance包含“履行，执行”的意思，实际上美国的绩效审计里面，有着非常多“履行；执行”方面的内容，GAO对大量军事项目的绩效审计，披露LCS，F-35等重大军事项目的最新进展及存在问题，实际上就是美国版的政策贯彻跟踪审计。跟踪审计从字面来说也是属于“履行；执行”，政策贯彻执行过程主要体现为效率，结果体现为效果，过程和结果比较体现为经济，综合而言，跟踪审计就是一种典型的全面绩效审计。
（二）回顾美国绩效审计的发展，除了审计环境的规范，更主要是政府关注绩效，推动政府绩效再造，而需要审计提供保障。近年来，随着中国反腐败斗争的深入，合规性问题大幅减少，审计迎来了新常态，正好为推行绩效审计提供条件。本届政府非常重视政府的绩效，这是《关于加强审计工作的意见》出台的背景，也是该文强调跟踪审计，强调把绩效理念贯穿审计工作始终的大背景。
（三）美国绩效审计是为美国政府绩效管理服务。美国政府绩效管理产生的经济、政治、文化条件与我们现在所面临的各种条件也非常相似，如财政压力是政府改革的最直接动机，私竞争使政府绩效管理尤为迫切等……总理推动的政府改革实际上可以看作是是中国版的政府绩效管理，同样需要跟踪审计作为中国特色的绩效审计来护航保驾。
（三）公众期望剧增敦促政府更加关心绩效。随着二战后国家福利主义的兴起，美国民众逐渐普遍认识到政府活动对个人福利的巨大影响，对政府的期望也变得越来越高。――随着我国公众的公民意识、纳税人权力意识的逐渐提高，公众对政府的要求也越来越高，不仅要发展经济，还要均衡提高教科文等公共服务的质量，改善生态环境，我国政府的中心任务也从发展经济转为发展经济与惠民生为重。
四、美国绩效审计对我国跟踪审计的启示
（一）跟踪审计选择的政策范围从长远看应该有更广阔的审计视野。GAO对于一些将会出现的具有全国性影响的问题，会在其尚未形成危机前向政策制定者和公众做出警示。GAP目前正在密切关注一些后果还没有被政策制定者和公众完全意识到的事项，其中包括社会保障、医疗卫生、反恐战争。GAO任务有责任在这些问题上发表独立的看法。目前我国跟踪审计主要关注稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施，这是与我国政府当前面临的主要任务相适应的，从长远看，审计作为作为国家治理的基石之一，要在国家治理现代化中发挥积极作用，就可以参考GAO的做法，主动去评估选择政策领域，充分发挥“免疫系统“作用，提前做出政策预警，防范于未然。
（二）跟踪审计应着重关注绩效问题，促进提高绩效。很多GAO的蓝皮书不仅反映联邦资金是否适当使用的问题，而且扩展到了联邦项目和政策是否达到了目标，满足了社会的需求。除了指出政府失误的地方之外，GAO还报告联邦运行良好的项目和政策，并说明有关的进展和提高。GAO经常向立法者和其他一些起主导作用的机构提供咨询，咨询的内容包括更新最佳实务和合并或淘汰不必要的联邦项目。这与《关于加强审计工作的意见》要求跟踪审计要“及时发现和纠正有令不行，有禁不止行为，反映好的做法、经验和新情况、新问题，促进政策落地生根和不断完善”“把绩效理念贯穿审计工作始终”是一致的。
（三）跟踪审计的规范化应该立足于建立我国的绩效审计规范，而不能局限于单纯的跟踪审计，这一方面是跟踪审计作为绩效审计的内在要求，也是跟踪审计指引经得起时间考验的保证，更加是我国尚欠缺通用的政府绩效审计指引的需要。为了指导绩效审计的实践，GAO非常注重绩效审计准则的制定，早在1972年就发表被称为黄皮书的《政府组织、项目、活动及职能的审计准则》的最初文本，即“公认的政府审计准则”，并进行了多次修订。笔者建议在我国现有的较为成熟的绩效审计规范的基础上，进一步借鉴国外的绩效审计规范，特别是美国的绩效审计规范来制定我国统一的绩效审计规范，用于规范包括跟踪审计在内的绩效审计工作。
