时间：2023-08-01 17:40:36
关键词 环境统计；环境保护投资；财政环保投入
中图分类号 X196；C829.22文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）06-0212-04
环境统计是环境规划、污染减排、排污许可、政绩考核等的基础性工作，环境保护投资是固定资产投融资、环保产业、环境经济等领域的重要课题。重庆市委、市政府自2000年起开展区县党政一把手环保实绩考核以来，环境保护投资始终是考核的重要内容。环保实绩考核制度草创至今，经历了“在摸索中实践、在实践中完善”的过程，已形成一套成熟、完备的制度体系，有力地推动了重庆市的环境保护工作。但在考核中我们发现现行环境保护投资统计口径不清，而财政环保投入这一重要范畴尚未进行统计，无法满足经济社会和环境保护形势发展的需要。
1 环境保护投资的考核指标
重庆市党政一把手环保实绩考核的内容包括环境质量、年度目标任务、突出环境问题、环境保护投资、社会评议等。其中，环境保护投资自2000年纳入考核后就从未取消过，其权重始终保持在10%左右，考核指标亦根据考核实践不断完善（表1）。
2000-2002年，考核指标仅“环境保护投资指数”（即环境保护投资占GDP的百分比）一项，权重为10分，指数≥2%的可得满分。2003-2004年，新增了“财政环保投入指数”（即财政环保投入占一般预算支出的百分比）这一指标，其权重超过“环境保护投资指数”。在计分标准上，将全市分为都市发达经济圈、渝西经济走廊、三峡库区生态经济区，不同区域实行不同的计分标准：环境保护投资指数的满分标准分别为2%，1.5%，1.2%，财政环保投入指数的满分标准分别为0.7%，0.5%，0.3%。
2005年的考核指标出现了重要变化：在总体权重增加的前提下，“环境保护投资指数”权重锐减，“财政环保投入指数”权重亦有所下降，新增了权重较高的“环境管理能力建设投入”。2006年取消了“环境管理能力建设投入”这一指标，适当增加了“环境保护投资指数”的权重，但调高了其满分标准：三大经济区分别由2%，1.5%，1.2%调高为2.2%，1.8%，1.5%。同时，根据《中共重庆市委关于加强环境保护若干问题的决定》增加了“财政环保投入增幅超过经济增长速度”的考核要求。2007年再次下调了“环境保护投资指数”的权重，在区域划分上不再用三大经济区，而是划分为“一小时经济圈”和其余地区。考虑到“一小时经济圈”主要由都市发达经济圈和渝西经济走廊所属区县构成、其余地区主要由三峡库区生态经济区所属区县构成，事实上2007年再次调高了这两项指标的满分标准。
2 环境保护投资指数
政绩考核对政府行为具有极强的导向性。环境保护投资指数纳入考核以来，重庆市环境保护投资总额从2000年的24.75亿元增加到2007年的108.20亿元，年均增长23.5%，环境保护投资指数亦从1.6%上升到2.6%，接近发达地区水平。从区间分布看，全市40个区县2000年环境保护投资指数≤0.5%的有4个，0.5%～1%的有10个，1.0%～1.5%的有16个，1.5%～2%的有6个，大于2%的有4个。到“十五”末期，各区间的区县数发生了梯级移动，1.5%～2%和大于2%的增加最多，分别达到13个和15个。到2007年，这一变化趋势更加明显，1.5%～2%和大于2%的区县分别达到11个和22个。
根据国际经验和文献资料，当环境保护投资指数介于1.0%～1.5%之间时，绝大部分环境污染得到有效控制，环境质量被人们接受；介于1.5%～2%之间时，环境形势逆转，环境质量明显改善；大于2%时，开始向环境舒适性目标迈进（表2）。将环境保护投资指数的满分标准设为2%是有案可稽的，但统计结果令人惊讶：到“十五”末期，重庆市已有70%的区县环境形势逆转、环境质量明显改善，其中37.5%的区县（包括部分经济欠发达区县）开始向环境舒适性目标迈进；到2007年，这一比例分别达到82.5%，55%。事实上，部分投资指数较高的区县次级河流污染仍很严重，环境空气质量亦与国家二级标准相距甚远。为了适应越来越高的投资指数，考核者不得不游疑不定地调整这一指标的权重，并两次调高其满分标准。问题出在哪里呢？
问题出在环境保护投资的统计口径。重庆市的环境保护投资由5部分构成：①城市环境基础设施建设投资；②老污染源治理投资；③新建项目“三同时”环保投资；④工业企业污染治理设施运行费用；⑤环境管理能力建设投
资。对投资结构进行分析后不难发现：城市环境基础设施建设投资一直占投资总额的50％以上甚至更高，数额巨大且增长迅速，具有举足轻重的地位；其统计口径过大，将具有环境效益的市政建设投资 (燃气、园林绿化、防洪、道路改造等)统计进来，无形中拉高了环境保护投资（表3）。我们不能因燃气、防洪设施、道路改良等具有环境效益就将其认定为环境保护投资，园林绿化虽具有生态效益但不能直接削减污染物，公园、生产绿化等大多不属于环境保护投资［3］。如果除去燃气、园林绿化、其它防治工程投资，城市环境基础设施建设投资将大幅缩水：2001，2003，2005年的城市环境基础设施建设投资分别缩水66.3%，28.9%，48.4%，环境保护投资分别缩水34.6%，21.6%，30.5%，环境保护投资指数相应从1.8%，2.0%，2.1%下降为1.2%，1.6%，1.5%。这样的结果似与现阶段环境保护水平更加吻合。
城市环境基础设施建设投资这一统计口径源于国家《环境统计报表制度》，已有10年历史。1999年，国家环保总局印发了《关于建立环境保护投资统计调查制度的通知》（环财发〔1999〕64号），该文件对环境保护投资的统计口径界定如下：
Ⅰ．按保护对象分，环境保护投资包括：①环境污染治理投资。含城市环境基础设施建设投资、老污染源治理投资、新建项目“三同时”环保投资；其中城市环境基础设施建设投资指污水处理、垃圾处理、集中供热、园林绿化、燃气、河道整治等为改善城市环境的投资，这一口径沿用至今；②资源和生态保护投资。资源保护包括水资源、海洋资源、土地资源、森林资源、草地和荒漠资源、湿地资源、矿产资源、旅游资源和生物资源的保护，生态保护包括农村环境、特殊生态功能区、自然保护区和生物多样性的保护；③环境管理能力建设与科技投资。包括各级环保部门和环境保护事业单位的能力建设投资、污染防治基础科学研究、应用技术研究、环境管理软科学研究等方面的投资。
Ⅱ．按使用方向分，环境保护投资包括：①固定资产投资；②设施运行费用；③环境管理能力建设和科技投资。两种分法都认为“环境管理能力建设与科技投资”是环境保护投资的重要内容，通过分析可以看出“环境污染治理投资”和“资源和生态环境保护投资”均由固定资产投资和设施运行费用构成。
鉴于环境保护投资涉及面宽、计算方法复杂，环财发〔1999〕64号文件决定先开展城市环境基础设施建设投资、老污染源治理投资、新建项目“三同时”环保投资、工业企业污染治理设施运行费用、环境管理能力建设投资5个项目的统计，其余项目留待日后逐步完善。由于口径不全，国家环保行政主管部门官方统计资料中仅公布过历年“环境污染治理投资总额”，未公布过“环境保护投资总额”，当初未进行统计的项目至今也未再进行统计，各类研究文献中援引的“环境保护投资总额”数据均属概念混淆或讹传。
但在国家城市环境综合整治定量考核和国家环境保护模范城市验收标准中，“环境保护投资”指标又被纳入考核，其口径被重新界定为：①环境污染治理投资；②环境管理能力建设和科技投资。也就是说，制度设计者认为“环境保护投资”不应包含资源和生态保护投资。这一口径得到了部分省市环保部门的认同，环境保护投资的统计由此发生分野：部分地区按环财发〔1999〕64号文件精神统计、公布环境污染治理投资，暂不使用“环境保护投资”这一口径；部分地区则根据城市环境综合整治定量考核和环境保护模范城市创建的要求统计、公布环境保护投资，内容包括城市环境基础设施建设投资、老污染源治理投资、新建项目“三同时”环保投资、工业企业污染治理设施运行费用、环境管理能力建设投资。重庆市采用后一种方法。
我们认为：资源与生态保护投资的对象、效果具有自身的特点，应作为独立范畴加以统计。另外，后一种统计口径也亟待完善：①城市环境基础设施建设投资范围过大，应将其口径调整为污水处理和垃圾处理两项；②新建项目“三同时”环保投资中，道路、桥梁、水利等项目中的投资实际上不用于污染治理，而是用于资源与生态保护，应当剔出；③运行费用目前只统计了工业企业治理设施，随着城市污水处理厂、垃圾处理场、危险废物处置场的大量兴建，这部分运行费用亦应纳入统计；④环保科技投资尚无统计报表和统计方法。
3 财政环保投入指数
由于环境保护投资统计失真，不能引导区县政府加大对工业污染治理和环境管理能力建设的投资力度，制度设计者在2003年提出“财政环保投入指数”这一考核指标。但该指标的定义和统计口径更加模糊，亦无文献资料可供研究，主要依靠区县自报、考核组复核的方法予以认定。因涉及党政主要领导政绩，各区县不自觉地扩大了统计口径；考核组亦感到无章可循，在2003-2004年的考核中认定范围较宽泛，农林、水利、地质灾害防治等的财政投入均被认定为财政环保投入，导致财政环保投入亦出现虚高。2005年，为了促使党政领导重视环境管理能力建设，制度设计者将“环境管理能力建设投入”单列出来并赋予较高权重，但该指标因“部门色彩浓重”遭到诟病，仅使用一次后被取消。
2006-2007年，制度设计者将“财政环保投入”严格界定为环境污染治理、环境管理能力建设和科研领域的财政投入；城市环境基础设施建设中的财政投入已计入环境保护投资，不再计入财政环保投入，农林水利等资源和生态保护投入不计入环保投入。以A县为例：2007年其上报的财政环保投入包括农林水利、污水处理、垃圾处理、工业污染防治等多项内容，总额达1.29亿元，占一般预算财政支出的比例达17.3%；经考核组复核，仅排污费安排的污染治理资金、环保部门业务经费及能力建设资金属于财政环保投入，总额476万元，占一般预算支出的比例为0.6%（表4）。农林水利、城建等领域仍然是财政投入的重点，污染源治理和环境管理能力建设、环保科研投入的额度、比重都非常小。
在实际工作中，农林水利、城建、地质灾害等领域的财政投入应否计入环保投入，考核者与被考核者分歧较大：被考核者担忧不计入这部分资金，财政环保投入指数骤减，影响其政绩；考核者认为计入这部分资金会拉高财政环保投入，达不到考核目的。实际上，农林水利、城建、地质灾害等领域的财政投入渠道一直是畅通的，投资力度也很大，而财政环保投入渠道一直不畅，前几年连“环境保护”预算科目都没有；设置“财政环保投入”这一指标就是要引导财政资金关注污染防治、环境管理能力建设、环保科研等长期被忽视的领域。
由于没有统计体系，各区县财政环保投入的统计科目、数据来源也千差万别。以B区为例，其上报的财政环保投入包括蓝天行动、碧水行动、宁静行动、绿地行动等20多个科目，数据由环保、市政、水利等部门的财政拨款通知单汇总得来。而C县上报的统计科目仅环保部门行政预算经费、污染治理专项资金、环境监管能力建设经费3个，数据来源于财政部门出具的一纸证明。
4 启示及建议
（1）统计、环保等行政主管部门应尽快研究、完善环境保护投资统计口径。环境保护投资的统计是固定资产投融资、环保产业、环境经济等领域的基础性工作，但无论是理论上还是实践上该指标的内涵、外延、口径均处于模糊状态，科研和环境管理工作者常常感到困惑，甚至出现以“环境污染治理投资”代替“环境保护投资”的讹传，难以适应形势发展的需要。
（2）明确环境保护投资统计中的几个重要问题。①环境污染治理投资不能囊括环境保护投资的全部外延，应将污染治理设施运行费用、环境管理能力建设和科技投资等纳入统计，形成全口径的环境保护投资；②城市环境基础设施建设投资口径过大，造成环境保护投资与污染治理水平脱节。应将其口径调整为污水处理和垃圾处理两项；③道路、桥梁、水利等项目中的“三同时”投资属于生态保护投资，不属于环境保护投资，应当剔出；④城市污水处理厂、垃圾处理场、危险废物处置场等设施运行费用应纳入统计；⑤建立环保科技投资的统计报表和统计方法。
（3）将财政环保投入纳入环境保护投资统计体系。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重要内容并逐年增加”，各省市出台的决定也对财政环保投入作了规定。但财政环保投入是环境统计的新兴范畴，其定义、口径、统计科目等尚不明确。为了在宏观决策中科学调控财政环保投入，在政绩考核中正确计算财政环保投入，必须加强对这一基础性问题的研究。
（4）资源与生态保护投资的对象、效果具有自身的特点，应将其作为与环境保护投资并列的独立范畴加以统计。
（5）建立与国际接轨的环保投资统计体系，以利开展比较研究，充分利用国外环境保护投资领域的经验。
参考文献（References）
［1］鲁玉龙．环境投资的定量考核探讨［J］．环境导报，1995，（4）：23～24．
[关键词] 财税政策 西部发展 投资战略 思考
实施西部大开发战略,是中国跨世纪发展的一项战略部署。加快西部地区的发展，不仅是沿海与内地协调发展的需要，国民经济持续健康发展的需要，是我国全面建设小康社会的需要，还是民族团结、社会稳定的需要。早在20世纪90年代初，邓小平同志就明确提出了“两个大局”的战略构想:一个大局，就是东部沿海地区要充分利用条件，加快对外开放，较快地先发展起来，中西部地区要顾全大局；另一个大局，就是当发展到一定时期，可以设想在20世纪末全国达到小康水平的时候，就要拿出更多的力量，帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要顾全这大局。贫穷不是社会主义，不论东部贫穷还是西部贫穷，都不是合格的社会主义。中央决定在东部继续发展的基础上,实施西部大开发战略,实际上是对这“两个大局”战略思想的具体发挥和进一步的深化。
地区间经济发展不平衡，是国家经济发展的普遍规律。我国的社会主义建设，把缩小地区差距，实现共同富裕作为一项长期坚持的基本方针。在“十五”计划中，将缩小东西部差距，引导地区经济协调发展列为一项重要内容。改革开放后，国家实行优先发展东部沿海的梯度发展战略，生产要素大量向东部地区流动，东部地区经济发展迅速。与此同时，地区间经济发展差距拉大，特别是西部与东部的差距扩大，地区间发展程度上的差异导致区域经济不协调越来越明显。加快西部经济发展，缩小与东部的差距，是政治、经济稳定的需要，要缩小差距就要着力于加快生产力的发展，使西部经济发展有一个合理的速度。按照中央部署，国家实施大开发的重点是：进一步加快基础设施建设，加强生态环境保护和建设，积极调整产业结构，大力发展科技和教育，加大开放力度。很明显，这些都需要得到国家政策的相互配合和大力支持。
一、实施有针对性的财政投资战略
西部地区地域辽阔，发展水平较低，有许多地区属于高寒深山，戈壁荒漠和生态脆弱地区，交通不便，基础设施落后，投资环境轻较差，是资源丰富而又贫困的多民族地区，自然条件、资源状况、民族文化都具有区域性差别。区域间发展水平差距很大，既有对外开放已起步的沿江、沿边、沿铁路干线地区和经济发展水平较高的内陆中心城市；又有目前发展水平较低开发潜力大的资源富集地区；还有在市场经济条件下进一步发展中面临困难的老工业基础及经济落后的少数民族地区。加快西部经济发展，应根据不同区域条件制定总体规划，以防止西部地区在发展中出现争资源、争市场、争项目、争投资而导致重复建设、产业趋同、平面扩张，以及投资浪费现象发生。在国家总体规划和宏观政策引导下，结合实际，因地制宜，发展优势，突出特点，制定各区域发展重点，不能搞齐头并进，一哄而上。一方面要在服从于国家总体规划的前提下，允许西部省区有一定的自，鼓励有条件的地区先富裕起来，针对不同类型地区和不同情况，探索新的发展模式。大力发挥地方政府发展经济的积极性。另一方面，提高国家对西部地区财政投资比重，实行财政税收政策的倾斜，使西部人均占有国家财政投资达到沿海地区水平，这是扶持民族贫困地区和欠发达地区的核心问题。要加快基础设施建设、生态环境建设、改善投资环境；扶贫先扶智，大力加强教育和科技，提高人口素质等等，都需要国家财政为投资主体。
二、多角度开拓渠道筹集资金
西部大开发任务繁重，需要大量的资金。资金的筹措，是西部大开发的重要问题。近年来，附着财政和投资体制改革的不继深入。财政性投资逐步退出了经营性和竞争性领域，加大了对基础性项目和公益性项目的投资。西部地区由于经济不发达，财源枯竭，财政十分困难，不仅投资能力弱，筹资能力也弱。多渠道、多形式筹集资金，是西部大开发中摆在我们面前的首要任务。1.采取国家投资补贴刺激民间和东部沿海的资本向西部地区投资。在国家统一规划下，对符合国家产业结构调整需要的投资，有利于区域经济发展的特色产业的投资，高科技企业的投资，国有企业改造、改制的投资，通过政府一定财政补贴，将西部欠发展地区、少数民族地区的资本利润率提高到接近于全国平均水平甚至达到发达地区水平，从而吸引民间资金的投入和东部沿海资金向内地的转移。2.加大国家财政贴息和贷款力度。为促进西部地区的发展，支持西部地区调整产业结构，有必要加大对西部的财政贴息，并逐步扩大财政贴息的产业范围。对西部的基础设施、基础产业、高新技术项目、资源综合开发利用项目、老工业基地、“三线”军工企业改造，都可以采取一定的财政贴息，达到引导民间资本到西部发展基础设施、基础产业、高新技术产业的项目；发挥存量资产的作用，加快资源性产业的结构升级，加快城市产业结构调整，加快军工企业民步伐。在贷款方面，国家信贷管理政策应逐步向西部倾斜。以引导国内外资金向西部地区流动。3.试行西部地区地方政府建设债券。地方政府建设债券，以地方政府信用为依据，由地方政府承担还本付息责任，专项用于基础设施建设。这样可以加大吸收闲散资金用于重点项目建设，促进基础产业和基础设施建设。4.用资源换资金。从当前情况看，增加政府投资是必要的，但潜力不大，当地自筹是主要方式。西部地区资源丰富，以资源换资金、换技术是可供选择的重要方式。例如，在土地使用、资源开采、产业发展等方面，为投资者提供优惠条件，吸引外地和外国投资者。
此外，还可以尝试发展西部地区产业投资基金，以鼓励向西部农牧业、能源、矿业资源投资；由中央财政和地方财政出资，并吸收社会中介组织、企业和银行共同参与组建股份化的西部风险投资基金，支持西部高新技术产业发展。允许西部银行独立发行地方金融债券，变地方分散筹资为银行有计划集中筹资；赋予西部地方政府在国家批准的额度内审批企业债券和短期融资券的权力。国家统一在东部和中部地区发行生态环境建设，筹集资金用于西部地区的生态环境建设等等。
三、调整现有对西部地区财税政策
东西部经济发展水平差异扩大，除了自然条件和资源基础设施等因素外，更重要的一个是政策因素。东部沿海地区的快速发展，一是得到了中央的资金投入，二是在政策上得到倾斜。要加快西部开发，除中央对西部地区的财政投入和财政转移支付扶持欠发达地区外，还需要在政策上倾斜。1.在增值税方面要进一步完善税收制度,实现生产型增值税向消费型增值税的转型。消费型增值税最大的优点是可以避免重复征税,有利于增值税征收管理的简便高效。西部地区的主导产业是资源导向型工业,需要较先进的设备和专业技术,实行消费型增值税可以从中得到更多的税收抵扣；然后将消费型增值税全面推开,使财政逐步适应消费型增值税的运行；几年后达到全额抵扣,完成转型。2.在企业所得税方面在合并内外资企业所得税时,慎重处理对外商投资企业的税收优惠。对投资于西部地区的企业适当提高固定资产折旧率和折旧额,在一定期限内减征一定比例的企业所得税；对来源于西部的税后所得再投资于西部地区的外来投资者,实行全额退税的优惠政策。考虑到地区间经济发展不平衡的现状, 西部地区税率可降低到15%～20%,使企业应纳税所得额的核定完全与企业财务制度脱钩,通过避免重复征税、允许亏损结转和投资抵免等政策,鼓励东部与西部地区通过资产重组建立企业集团；还可采取重新确定企业所得税归属的方式,使中央和地方的财政利益兼顾,对企业所得税实行“共享”,分别制定税率,分别征收入库。3.在资源税方面适度授权地方政府在一定幅度内调高资源税税率,并将地方对矿产资源产品征收的基金等纳入资源税,增加的税收收入归地方财政使用,增加的税负通过资源性产品价格的提高转嫁到资源加工和使用环节。这样可以使西部资源富裕地区获得较高财力,使有限的资源发挥最大的效益。实行这一措施的关键是要结合价格的市场化改革,减少国家控制的资源产品的价格、品种、数量,让地方政府根据市场上资源产品的供求状况调高或调低资源产品税率。对国家控制的矿产资源产品的计划价格,要按照价值规律适当提高。择机把资源税征收范围扩大到森林、水资源等其他自然资源,这样既可增加西部地区的财政收入,又可以提高资源利用效率。实行从价定率征收,并适当提高税率水平,地方政府可运用税收杠杆调节资源级差收入,建立较合理的利益补偿机制。4.在税负上,在总体规划下，分区域调整税负，有利于发挥其杠杆作用。东西部地区实行梯级税负负担形式，由中央根据发展水平、地区条件多因素统一确定地区类别，产业类别负税比例，对外商投资西部可实行投资抵扣办法，真正做到投资者在东西部投资税负实质上平等（形式上可能不平等），资本投资利润率平等。5.由于西部地区财政极为困难，在发展中自我投入能力弱。解决地区发展不平衡问题，即使税负的微量变动对贫困地区有利，也不可能发生生产要素的大规模西移。产业结构的地区性调控只能希望于中央投资，因此国家的财力应主要投向这些地区，建设一批有利于发挥带动优势的大项目，如对地区经济起着重大作用的交通、能源、通讯、工业原料等。通过财政转移支付的办法体现对西部的扶持，但只靠转移支付一个单项政策，远不能体现对西部的倾斜力度，如财政专项资金、扶贫资金等，都应明显向西部倾斜。还应考虑到贫困地区发展水平和财力，提高共享税地方比例，上交中央的消费税，全部留地方。增值税现行上交中央75%，可考虑各地方不同情况，调整中央与地方共享比例，增加地方财力，减少地方财政赤字，使其放下包袱，轻装上阵，全力发展。6.为了吸引人才，吸引资金和技术，使中西部地区的资源得到科学合理开发和利用，对西部贫困地区的投资者和科技人员的个人收入实行减免征个人所得税的鼓励政策，提高西部地区劳动者素质，促进人才向西部流动。
四、加强西部开发资金的监督和管理
实施西部大开发的过程中，无论是基础设施和生态环境建设还是重要基础产业的发展，都必须需要国家财政投入和各种渠道筹集大量资金。因此建立健全国家西部开发资金、项目投资管理体系，加强资金管理和监督，提高资金的使用效益，防止腐败现象就成为一个十分重要的现实经济问题。
1.国家筹集的西部开发资金，要严格按照国家规定的方向和重点进行安排，所有的投资项目都要合理布局，统一管理统筹规划，严格按照基建程序办事，并在实际操作中，精心设计、科学施工、严格监管，确保工程质量。技术改造上要突出科技进步与产业升级。但不能搞变相重复建设，盲目扩大生产能力，充分发挥资金的使用效益。
2.要结合财政、金融体制改革，从决策、概算、审计、施工管理、财务监督等方面，实行全过程监控，进一步加强投资项目的管理，实行各级政府负责制，建立项目管理中心集中管理，跟踪审计，建立项目风险约束机制，强化投资主体责任，控制项目投资和工程质量，提高建设资金的使用效益。
3.政府财政资金要按项目性质，划分为有偿使用和无偿使用两类，实行区别对待，分类指导。无偿使用资金主要投向社会公益项目和基础设施建设，而对于竞争性项目和经营性项目，实行有偿使用，实现资金的滚动使用和增值，从而强化投资主体责任。
4.建立对财政投资项目的评价制度。对建成的财政投资项目进行事后评价，即竣工审计，重点评审，建设项目是否达到原定的规模、标准和内容；项目是否充分发挥其社会效益；项目使用单位有无改变原建设功能和使用用途；是否挪用社会公益性资产变相搞经营性业务，建设项目资料是否齐全等，建立起能全面反映、监督、管理投资项目的科学体系。
参考文献:
[1]王 剑:西部大开发与财政政策支持.厦门大学，2001年
[2]牛永有:促进西部经济发展的财税政策研究.甘肃高师学报，2002年05期
一、理论分析与研究假设
（一）财政支出竞争与企业投资行为地方政府间财政支出竞争会直接影响生产要素的跨地区流动，进而影响企业的投资行为。但是随着税收制度的完善，以地方政府给出的税收优惠程度作为企业投资选址的决策变量的做法渐渐行不通了。现在的投资者会更多地考虑地区投资环境，包括交通、文化卫生、科技及地方政府的行政效率等。但中国的国情与西方相比有其特殊性，一方面是以经济发展为核心的官员升迁考核体系直接影响官员的行为，他们可能会更加关注投资周期短、见效快的项目；另一方面，由于我国的特殊体制，居民并没有足够的用脚投票权利，满足居民的公共需求尚未成为地方政府的首要目标。因此财政支出竞争对企业投资行为的激励作用并没有充分体现，只是体现在某些方面。在经济发展水平较高的东部地区，税源较广因而财政收入较多，支出竞争对企业投资决策的影响会更大。结合前文的分析，本文提出假设：假设1：我国政府间财政支出竞争对企业的投资行为有所影响，且受发展阶段限制。
（二）财政分权下的支出效应进一步考虑地方政府支出竞争的资本流动效应，那么地方政府间既有横向竞争，也有纵向竞争。根据通常的分类，政府间的横向支出竞争分为互补型和替代型。如果两个辖区之间存在互相模仿行为，进而财政支出水平和结构相同，那么这种竞争是策略互补型的支出竞争，这种策略类似于标尺竞争模式；但是当某个辖区公共品供给的溢出效应较为明显时，其他辖区出现了搭便车行为，便是策略替代型的支出竞争。当一项支出竞争为策略替代型时，地方政府会不愿过多地投入，因此这样的竞争会对企业投资行为产生负影响；反之，如果是策略互补型的支出，会产生正影响。当考虑纵向竞争时，我们用财政支出分权程度考察中央政府和地方政府之间财权和事权的分配如何影响地区投资行为。中国的改革开放不仅是市场化的过程，也是政府分权的过程，因此在市场化过程中，我国形成了一种特定的分权模式，即“经济联邦主义”。这种分权模式反过来又激励了地方政府促进市场的行为（Montinolaetal，1999；Qianetal，1997）。当中央政府将事权下放时，地方政府有了更多的自和发展经济的激励。但是，在资源稀缺性的假设条件下，地方政府必须要展开竞争才会为当地吸引更多包括资本在内的资源，即他们会为了经济增长而相互竞争。因此，在财政支出分权的背景下，企业的投资决策会更多地受到地方政府的影响而不是中央政府的影响，这样，地方政府间支出竞争的影响程度会变大。产权性质不同的企业在盈利能力、投资区位的选择方面都会不同。诸多文献表明，公司的投资决策与产权性质是国有还是民营密切相关（孙铮等，2005）。由于国有企业与地方政府的联系更加密切，政府对于国有企业的干预较多，有时是直接运用行政手段进行干预，因此，国有企业投资的跨地区流动所受到的限制因素更多，即国有企业流动性较小。同时，Wildasin（2000）在其调整成本的动态税收竞争模型中也指出，地方政府会对产权性质不同的企业实行差别化税率，即对国有企业施行更高的税率去弥补地方财力的不足。而国有投资主要受税收竞争和地方政府的行政安排影响较大，受地方政府财政支出竞争的影响会相对较小。由此，我们提出假设2：假设2：策略替代竞争对地区投资行为产生负影响，而策略互补竞争对地区投资行为产生正影响；财政支出分权程度的提高会增加地方政府间支出竞争对地区投资行为的影响程度。
（三）财政支出效应的滞后性如果我们考虑地方财政支出的长期效应，有些类别的财政支出并不会立即对企业的地区投资行为产生影响。尤其是一些投资的回报周期较长，主要在长期发挥作用，短期不明显。具体而言，一些公共投资会通过预期对企业投资产生影响，比如当一个地区地方政府扩大对基础设施的建设，加大对教育的投入，着手于改善投资环境时，这些财政投入对于该地区经济增长的推动作用可能不会立即显现。但是投资者会对地方政府的行为有所预期，这样尽管一些财政支出的短期回报不明显，但是仍然会通过企业投资的预期对招商引资起到一定的作用。由此，我们提出假设3：假设3：投资回报周期较长的财政支出对于地区投资行为的影响存在滞后性。
二、数据与变量定义
我们考察地方政府财政支出变化对地区投资行为的影响，分析数据的时间跨度为2000—2009年。由于数据缺失严重，我们将它剔除在样本之外。本文的数据主要来源于《中国统计年鉴》、《新中国60年统计资料汇编》和《中国财政年鉴》。当我们分析企业的地区投资行为时，通常关注跨地区资本流动的规模，但由于难以获得准确反映各省市历年投资流入的数据，因此用各地区固定资产总量数据反映地区间财政竞争的效应有其合理性①（付文林等，2011）。考虑到不同经济类型的企业受政府的干预存在差别，我们也对国有经济进行了分析。本文使用的所有解释变量和被解释变量以前缀ln_表示其对数值。本文重点讨论财政支出细分科目所代表的公共支出是否存在竞争。这些细分科目包括教育支出、科学技术支出、文化卫生支出、农业支出、社会保障支出以及交通费支出。进行划分的依据有两个：一是该项支出在财政总支出中是否占有重要份额，二是该项支出是否对地方政府吸引企业投资有重大影响。衡量地方政府财政支出竞争的指标，本文参考李涛和周业安（2008）的方法，用相邻地区地方政府相应类型财政支出平均值表示，相邻地区本文定义为与该地区在地缘上有接壤的省份，然后计算所有与该地区接壤省份财政支出的平均值，但海南省除外，本文定义海南省的邻省为广西省和广东省。本文分别用medu，mtech，mcul，magri，msocia，mtransp表示教育支出竞争、科学技术支出竞争、文化卫生支出竞争、农业支出竞争、社会保障支出竞争及交通费支出竞争。在财政分权的框架下，中央政府和地方政府之间财权和事权的分配会直接影响地方政府间的支出策略，从而影响地方政府财政支出竞争的后果（赵文哲等，2009）。但由于我国各省份间人口差异很大，政府支出水平高并不代表财政分权水平高。同时，政府对于中西部省区的扶持程度可能会高于东部地区。因此本文用人均各省本级财政支出占总财政支出的比值来衡量财政支出分权程度，其中总财政支出等于人均各省本级财政支出与人均中央本级财政支出的总和。本文的控制变量包括固定资产投资价格指数fi，职工平均工资wage，铁路密度rail_den，公路密度road_den，城市化水平city（付文林等，2011；李涛等，2009）。本文的最终面板数据样本包括中国30个省级行政区2000—2009年共计300个观测值。表1给出了各变量的描述统计，包括观察值个数、均值、标准差、最大值和最小值。
三、结果和分析
（一）地方政府财政支出竞争对总投资和国有投资的影响该部分主要检验假设1和假设2。我们重点考察三组解释变量，各地区财政支出水平及结构，地区之间在财政支出水平及结构上的竞争以及支出分权程度与地区政府财政支出竞争的交叉项。计量模型的设定如下：其中，在考察总投资时，Yit代表地区i在时间t内该地区的全社会固定资产投资扣除财政支出总额和住宅投资的投资额ln_pinvest；在考察国有经济固定资产投资时，Yit是地区i在时间t内该地区国有经济固定资产投资额ln_state。α0是常数项，localit表示各地区分类财政支出。wlocalit表示地方政府财政支出竞争的变量，包括教育支出竞争、科学技术支出竞争、文化卫生支出竞争、农业支出竞争、社会保障支出竞争及交通费支出竞争。lnwlocalit×fdexp是地方政府财政支出竞争与财政支出分权的交叉项，用以表明地方政府和中央政府在财政支出方面的策略互动。Xit是控制变量集，包括固定投资价格指数，职工平均工资，铁路密度，公路密度及城市化水平。uit表示复合残差项。表2报告的是基于2000—2009年30个省市自治区的面板数据固定效应的分析结果②。在分析中，我们首先使用Hausman检验确定了应该使用固定效应模型。其中，模型（1）和模型（2）的被解释变量为总投资；模型（3）和模型（4）的被解释变量为国有资产投资。本文通过观察各地区财政支出水平和结构对生产性投资的影响发现，文化卫生方面的财政支出对投资均有正向影响且显著。地方政府的文化卫生财政支出增加1%，当地吸引投资的水平就会增加0.0044%。这反映出了企业在投资时也会考虑投资环境，同时随着经济的发展，人们的生活方式和生活理念也有所改变。政府的文化投资可以提高当地人们的生活幸福感，医疗的投资更是造福广大人民。因此，一个地区的政府对文化卫生事业越重视，越会吸引人口的流入。而企业如果要生存，既要雇佣劳动力，其生产出的产品还需要有广阔的市场，人口资源丰富的地区自然也是企业愿意投资的地方。但是教育和社保、交通等支出对于企业投资的整体影响为负。对于生产性投资而言，教育、科技、社保等财政支出对企业投资的影响均为负，这是因为我国当前的政府体制模式是地方官员围绕GDP增长而进行的晋升锦标赛模式，除了关心地方财政收入之外，他们也关心在官场升迁的机遇。而教育、科技、社保等财政支出在投资回报周期中是属于较长的投资，如果地方政府官员更多地关心自己的政绩，那么这些支出很难体现为本届政府的政绩，因此对于此类财政的支出便没有动力。通过观察地区之间财政支出竞争水平及结构，我们发现，对于企业总投资而言，教育的支出竞争系数均为负。这是因为如果一个地区对教育的投入大，那么其他地区的居民就可以把子女送到该地区接受教育。这样，即使该地区没有增加对教育的投入，也可以享受到教育改进的好处。地方政府会将更多的支出投入到其他具有策略互补型的产业方面，因此这种策略替代行为对地区投资产生负影响。而政府间的科技、文卫、社保及交通支出竞争则体现出策略互补行为，以交通竞争为例，一个地区交通财政支出增加1%，企业的生产性投资会增加0.0008%，这与Ermini和Santolin（i2007）的研究类似。当考虑财政支出分权时，我们发现，总体而言，从2000—2009年，我国财政支出分权比例从53%下降到25%，地方政府的财政支出自主性变大。对于生产性投资而言，中央政府事权的下放使社会保障支出竞争和交通支出竞争对企业投资的影响更大。中央政府财政支出比重每下降10%，社会保障支出对生产性投资的影响程度增加0.83%，交通支出竞争对企业投资的影响程度增加0.33%。对于国有固定资产投资，社会保障支出竞争和交通支出竞争对企业投资的影响程度分别在10%和1%的显著性水平上，但是没有对生产性投资的影响大。中央政府财政支出比重每下降10%，社会保障支出对生产性投资的影响程度增加0.14%，交通支出竞争对企业投资的影响程度增加0.18%。这是因为政府在不断下放财权和税权的同时，地方政府与中央政府的关系由过去的依附关系变成了相互依赖的关系，这样地方政府有了更多独立的经济利益和更多的经济管理职能，地方政府有必要而且有能力为争夺资源和经济活动展开竞争。通过比较地区财政支出及支出竞争对企业投资行为和国有企业投资行为的影响，我们发现国有企业的投资确实有其特殊性。由于国有企业的流动性较小，因此地方政府在教育、文化卫生及科技方面的财政支出对国有企业投资的影响均没有对生产性投资的影响大。比如，教育支出每增加1%，企业的生产性投资减少0.0736%，而国有企业的投资只会减少0.033%；在加入财政支出分权与财政支出竞争的交叉项后，教育支出每增加1%，企业的生产性投资减少0.0849%，而国企投资只减少0.032%。对于支出竞争而言，我们也可以得到类似的结论。教育支出竞争增加1%，对企业生产性投资影响程度降低0.727%，而对国有经济投资的影响则不显著。这也说明目前我国国有投资中的行政色彩依然很浓，许多项目和企业投资是国家扶持的，而较少地受到政府财政支出及地方政府间财政支出竞争的影响，即假设2是成立的。观察控制变量对企业投资行为的影响，我们发现，职工平均工资的回归系数在所有模型中都显著为正，且基本在1%的显著性水平上，表明工资越高，投资率也会越高。显然，这与经典的经济增长理论不一致。但是如果把工资率看成劳动的边际收益率，而地区的职工平均工资则是一个地区人力资本水平的体现。那么，一个地区的人力资本水平越高，人才越多，也会越吸引企业的投资。资本品价格对企业生产性投资的影响为正，这与通常的投资理论不相符，但与Goolsbee（1998）的研究结论类似，他考察了美国1959—1988年投资税收抵免对资本品价格的影响。我们可以得出类似的推论，即地方政府财政支出越多，当地的基础设施及优惠条件会越好，企业投资需求也会越大，从而导致资本品价格上升。城市化水平对企业投资的影响为正且在1%水平上显著。城市化水平增加1%，企业的生产性投资就会增加0.45%。这是由于城市化水平越高的地区，通常也是经济发展水平高的地区，这些地区有足够的资金为公共品融资，因此这些地区也就有较高的竞争力。
（二）地方政府财政支出竞争的区域分析根据假设分析可知，由于我国国土面积大，各地区经济发展水平差距也较大，上述将全部省份纳入一个计量模型的回归分析可能会出现异方差问题，另外地方政府财政支出及其竞争对企业地区投资行为的影响也会因地区经济发展水平而有所差异，显示出不同的特点。计量方程（1）是东中西三大区域样本的回归分析结果（见表3）。表3的分区域回归结果显示三大经济区内部各省区间投资竞争特征不尽相同。在东部地区，政府财政支出改善对企业投资决策的影响更大。以科技投资为例，财政支出每增加1%，企业投资会减少0.0383%，但是中部和西部地区则分别减少0.0108%和0.0156%且不显著。这是因为西部省份经济增长相对缓慢，税源也比较紧张，为了维持财政支出不得不对企业增加征税的力度，所以没有足够的财力增加对公共服务的投入，同时，其财政支出投入对于企业投资决策的影响也较小。财政支出竞争方面也呈现类似的结果，东部地区财政支出竞争对企业投资的影响大于中西部地区。同样以科技支出竞争为例，东部地区财政支出竞争增加1%，企业的生产性投资会增加0.138%，而中部和西部地区分别减少0.6425%和0.4206%。根据上面的分析，我们知道政府在科技竞争方面呈现互补策略，这只是适用于东部地区，西部和中部地区出现了负值。这里的分析结果证明了我们的判断，即在地区间招商引资竞争中，财政支出竞争尤其是改善公共服务的竞争只有在经济发展到某一阶段之后才会出现。具体而言，就是只有在东部和中部的一些省份中财政支出竞争会在较大程度上吸引企业投资，并且是在财政支出竞争投资周期较短的方面吸引生产要素流入。
（三）地方政府财政支出的长期效应分析上面我们只是检验了财政支出及财政支出竞争的短期影响，还没有对其长期效应做进一步的检验。下面我们利用方程（2）来检验财政支出的长期影响。我们在模型中加入了地方政府财政支出的1~5阶滞后值。lnlocali，t-j反映了财政支出对未来企业投资的影响，对于方程我们同样采用固定效应模型进行回归。由表4我们发现lnlocali，t-j的当期支出效果根据不同类型的财政支出而不同。教育支出的4阶和5阶滞后项对企业投资影响显著，科技支出只有1阶滞后项对企业投资影响显著。除了农业的3阶滞后期对于企业投资决策影响显著外，其他方面的财政支出只有当期项才对企业投资决策有所影响。这也证实了我们上面的分析，即教育方面的财政支出在投资回报周期中属于较长的投资，因此教育支出的滞后项对于企业投资的影响更为显著；农业耕种会有一个周期，一般的轮耕期为三年，因此农业的3阶滞后期对企业投资的影响更为显著。近年来，我国对高科技企业的扶植力度不断增强，尤其是2009年首批创业板公司在深交所挂牌上市，其中主要是高科技公司，更是体现了科技在现代经济中的作用。同时，科技转化为生产力的时间也逐渐缩短，这使科技方面支出的长期效应不明显，主要在短期发挥作用。因此，科技支出方面只有1阶滞后期的影响较为显著。
四、结论和政策含义
自从欧美国家率先于19世纪下半叶开始普及初等教育以来,义务教育已经走过了百余年的历程。今天,当人类迈入21世纪之际,全球的192个国家或地区,已有170个宣布实施义务教育①。世界各国在普及义务教育的过程中,遇到种种困难与挑战,其中一个最棘手的问题就是义务教育投资,主要涉及义务教育投资制度、教师工资制度以及特别扶持制度等三大方面。各国在长期的推行义务教育的实践中,逐步积累了经验,并且形成了各自的具有丰富内涵的义务教育投资体制。本课题在对各国义务教育投资问题进行了较为广泛的个案研究和较为深入的综合比较研究之后,认真总结了各国义务教育投资的一般经验或曰应当遵循的基本原则。相信这些经验或原则对于认识义务教育的本质特征、对于完善中国义务教育投资体制、对于推进中国普及义务教育目标的实现,具有积极的现实意义。
(一)义务教育一般均由政府直接投资,但投资体制的基本模式有所不同在世界各国,以全民性、平等性、普及性为特征的义务教育作为各国公共教育制度的基石,一般均由政府直接组织、管理和投资,不过,由于历史文化传统的差异以及政治、财政和教育管理体制的不同,各国政府干预和投资义务教育的具体方式又有所差别。从总体上看,各国义务教育投资虽然大多是由中央和地方各级政府共同参与,但投资主体却并不相同。本课题依据不同的政府投资主体,把当代各国义务教育公共投资体制划分为三种基本模式,即集中模式、相对集中模式和分散模式。
1.集中模式所谓集中模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是中央或联邦一级的最高行政当局。在本课题重点研究的国家中,法国、泰国、韩国、埃及均属这一模式。从世界更大范围看,根据经济合作组织提供的统计资料,意大利、荷兰、葡萄牙、芬兰、爱尔兰、新西兰、希腊、捷克、匈牙利、土耳其等国也属于这一模式。在上述各国,在各级政府对以义务教育作为主体的初等和中等教育的投资中,中央或联邦政府的投资比重,在政府之间财政转移支付前均在53%以上。在某些典型的国家,如葡萄牙、新西兰和土耳其,中央投资达到100%。
2.相对集中模式所谓相对集中模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是省、邦、州、都道府县等高层次地方当局。在本课题重点研究的国家中,美国、德国、印度、瑞士、日本属于这一模式,在世界其他国家,加拿大、奥地利、比利时、西班牙、澳大利亚也均属这一模式。在这些国家,高层次地方政府的投资占各级政府初等和中等教育公共投资的比重高于中央和基层地方政府投资的比重,一般均在40%以上。在某些国家,如比利时占到90%以上,德国为76%。
3.分散模式
所谓分散模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是市镇、县乡、学区、市町村及其以下基层地方政府。在本课题重点研究的国家中,中国属于这一模式。在世界其他国家,经济合作组织对24国统计,英国、丹麦、挪威也属这一模式。在这些国家,基层地方政府义务教育投资占各级政府公共投资比重超过50%,成为义务教育投资的主体。在一些典型国家,如英国占92.5%。
(二)政府公共投资应当成为义务教育的绝对财源
各国教育经费的来源一般均是多元的,除政府公共投资外,还有各种非公共投资的渠道。但是,在对义务教育的投资上,各国经费来源却表现出基本单一的共同特点,即政府公共投资构成了义务教育的绝对财源。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等发达国家,而且在印度、韩国、泰国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家,来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%～90%左右。这种作法充分体现了义务教育应由政府举办,其经费应由政府公共经费承担的基本原则。以政府公共经费负担义务教育的重要意义,在于能够通过政府公共资源的再分配,排除各种因素对义务教育的制约和干扰,切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展,并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。至于各国政府公共经费的来源,不言而喻均主要来自于各国各级政府的税收。但在筹措方式上却有所不同,主要存在三种不同模式:一些国家如法国、德国、日本、印度、泰国、埃及,当前均不开征用于教育的专门税种,而是从政府财政总收入或财政预算中划出一定比例用于义务教育;一些国家如韩国则把某些项特定的税收作为义务教育公共经费的来源;还有一些国家如美国和中国,上述两种方式兼而用之,即义务教育部分公共经费来自于财政预算,另部分经费来源于专门税收。综合研究表明,在19世纪末和20世纪初,不少国家如法国、德国、美国、泰国,在实施义务教育的最初阶段,曾经采取了由地方当局独立开征教育税的方式筹措义务教育公共经费。但是由于这一方式要求政府必须适时地调整和改革税制,以使教育税的税种、税基和税率不断适应义务教育发展的需要,因此在具体操作中有较大的难度。另一方面,义务教育在二战结束后的半个世纪中,愈发成为各国的一项非常重要的公共事业。因此,在当今世界,大部分国家多采用第一种筹措经费的方式,即将包括义务教育在内的公共教育经费直接作入各级政府的年度财政预算之中,从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分,使义务教育公共经费全部来源于普通税收。
(三)义务教育公共投资并非一定遵循“主管者负担”的原则,而是多由各级政府共同负责,合理分担
从管理体制上看,世界上无论是分权国家还是集权国家,各国对教育大多实行分级管理。作为基础教育重要组成部分的义务教育,通常多由基层地方政府主管。但是,各国当前的义务教育公共投资,并不遵循“主管者负担”的原则,而是由各级政府共同负责,合理分摊。即是说不仅负有主要管理责任的基层地方政府负有投资责任,而且中央或较高层次的地方政府亦负有投资责任,甚至负有比基层地方政府更大的投资责任。例如美国将初等义务教育交给地方学区主管,但当前对义务教育公共投资,则主要由州和地方学区共同分担。法国的初等义务教育由市镇主管,对其公共投资则由中央和市镇政府共同分担。德国初等义务教育由市镇管理,对其公共投资由州和市镇政府共同分摊。日本的初等义务教育由市町村主管,对其公共投资则由中央、都道府县、市町村三级财政共同分担。一般讲,属于集权模式的国家,中央财政分担较多的投资责任,属于分权模式的国家,高层次地方政府分担更多的责任。中央或高层次地方政府与基层地方政府共同承担义务教育公共投资的责任,合理分摊公共经费,是由义务教育的性质决定的。经验证明,这一共同投资的体制对于促进一国内不同地区义务教育能够比较均衡地发展,起着关键性的保障作用。至于各级政府分摊义务教育公共经费的具体办法,从国际经验看,在一些成功普及义务教育的国家,如法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等国,一般的分工是,义务教育教师工资经费由中央或高层次地方政府负担,学校基建费和日常运转的公用经费则由基层地方政府负担。
(四)义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低
欧美许多国家在实施义务教育的早期,义务教育的公共投资体制多采用分散模式。美国、法国、德国以及日本在19世纪末推行义务教育之初,都曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府。如初等义务教育投资主体在美国曾是地方学区,在法国和德国曾是市镇,在日本曾是市町村。当时出现的普遍问题是这种低重心的投资体制给基层地方财政以沉重压力,甚至使地方财政长期处于贫困状态,而义务教育的推进则困难重重。面对困境,各国采取的对策是适时调整和改革公共投资体制的内部机制,加大中央和高层地方政府的投资责任,使政府投资主体的重心上移:法国义务教育政府公共投资主体从市镇上移至中央,德国从市镇上移至州,日本从市町村上移至中央和都道府县,美国亦从地方学区上移至州。总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局,使中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任,成为投资主体。在当今世界,虽然各国财政体制差异很大,但是大部分国家当前在义务教育公共投资体制上选择了集中模式或相对集中模式,投资主体或是中央政府,或是高层地方政府。而完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家却为数较少。根据经济合作组织1993年对世界24个国家的统计,采取集中模式、相对集中模式和分散模式的国家分别为12个、9个、3个。③国际经验表明,义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低,这是因为相对于低重心的分散模式,集中或相对集中模式在适应和保障义务教育顺利实施和均衡发展中表现出明显的优越性。
(五)保障义务教育教师工资的责任应适当集中
通过立法将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列,其工资由中央或较高层次地方财政承担,这是许多国家解决教师工资问题的基本经验。这不仅有利于提高教师的社会地位和保证教师的工资待遇,而且有利于政府对教师的管理和考核,有利于教师队伍的稳定和教师质量的提高。在世界各国,教师工资经费即人员经费,历来是各国义务教育公共经费的最主要支出,一般达到80%左右。许多国家在实施义务教育之初,曾将义务教育视为基层地方的责任,并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种做法不仅给地方财政造成很大负担,而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题,各国相继调整了教师工资的管理筹措体制,采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中,由中央和高层次地方政府分担了主要责任。当前各国义务教育教师工资责任的承担主体大体可以分为以下4种:①由中央政府独立承担;②由高层次地方政府独立承担;③由各级政府联合承担;④由基层地方政府独立承担。大部分国家选择了前三种比较集中的办法。在本课题重点研究的各国,大都把教师工资经费或者列入中央预算,或者列入州、省的预算,或者各级预算共同分担,从而将保障教师工资的责任集中在中央政府或高层次地方政府。
(六)充分关注处境不利地区和群体的义务教育,并在经费上给予特别援助
任何一个国家,即使是经济发达国家,其国内地区之间的发展不可能是完全平衡的。与此同时,一国之内由于经济条件、种族、性别、语言、宗教等社会问题造成的处境不利人群更是普遍存在的现象。而义务教育就其性质来讲,是一种以国家强制力推行的教育,其宗旨在于在一国范围内实现基础教育基本均衡的发展,在于向全体适龄儿童少年提供接受这一教育的较为平等的机会。为了实现上述宗旨,各国政府均十分重视普及义务教育中处境不利地区与群体问题。许多国家在长期实践中根据具体国情和实际需要,形成了各自的针对处境不利地区和群体的特别财政支持制度。总结各国的做法,主要有以下几方面的措施。
第一,国家实施免费义务教育,即义务教育的全部费用支出均由政府公共经费承担。这一措施使义务教育为全体适龄儿童少年,特别是为处境不利儿童少年提供了接受教育的平等机会。当一国的财政能力不可能承担全国范围内的免费义务教育之时,一些国家的免费义务教育首先从经济落后的处境不利地区开始,并遵循社会贫弱阶层优先,初等教育优先的原则。
第二,国家建立有效的政府财政转移支付制度,帮助处境不利地区达到一定的义务教育财政水平,以使义务教育能够在不同发达地区得到较为均衡的发展。
第三,国家为处境不利的贫困学生就学提供直接财政援助,主要包括设立政府助学金,免费提供课本和学习用品,提供上学交通补助、午餐补助等。
(七)注重义务教育公共投资的内部效益,
建立严格的教师人力资源配置制度和合理的学校设置制度义务教育教师工资支出是各国义务教育公共投资的最主要支出,因此义务教育教师人力资源的配置直接决定着义务教育公共投资的效益。许多国家对义务教育配置实行严格的编制管理,中小学校内部管理层次十分简洁。在美国、法国、德国、日本,一般规模的小学,除设一名校长负责学校行政工作外,其余全部为专任教师。小学实行包班制,每个教师负责一个教学班的全部教学工作。在中学,国家对各类教师的周工作量有明确的规定,并严格地根据学校学生人数配置教师,要求所有教师满负荷工作。此外,许多国家建立了教师合理流动制度,以提高教师人力资源的利用效率。当某所学校或某个地区学生人数减少时,教师岗位设置亦相应减少。此时,作为国家公务员或地方公务员的义务教育教师则必须服从调动和分配。一些国家如日本还建立了城市与农村、偏僻地区与内地之间的教师定期流动制度。实践证明,上述措施避免了教师资源的浪费,提高了人力资源投资效益。在义务教育学校设置方面,各国普遍遵循的两条原则是,既要提高投资效益,又要满足学生实际需要。考察各国对农村处境不利边远地区义务教育学校的设置,可以发现几种不同的政策选择。在北美一些国家,多选择规模办学的模式,但条件是政府有能力为学生上学提供校车等交通工具或交通补贴,为学生提供午餐补助等。采取这一政策的出发点是为了向学生提供较为规范的现代化学习条件和环境。在西欧的许多国家,则选择了分散办学的模式,例如法国、英国、德国、意大利、瑞士等国一村一校的做法十分普遍,而且在这些国家至今仍然保留着相当比例的超小规模的单班学校(类似中国的复式教学点)。采取这一政策的出发点是方便学生入学,让学生在本村即能接受义务教育。在发展中国家,当政府没有能力承担学生上学交通和食宿的前提下,许多国家的经验表明,农村处境不利地区学校设置数量的多少对义务教育的普及十分重要。如果政府能在学生徒步距离区内开办学校设施,减少儿童到最近学校上学的距离,那么义务教育就易于普及。
二、中国义务教育投资问题剖析
当前,中国在义务教育管理和投资方面逐步形成了在中央政府领导下,由地方负责、分级管理的体制。这一体制的长处在于增强了地方政府发展教育的责任感,缓解了许多地区教育事业发展与教育经费不足的矛盾。特别是在城市和经济发达的东部农村地区,这一体制已经显现出其优势,许多地方的义务教育已经受益于地方雄厚的财政能力,率先实现了普及九年义务教育的目标。但是,中国现行义务教育投资亦存在着不少问题,主要有以下几点。
(一)政府义务教育公共投资严重不足
《中华人民共和国义务教育法》规定,“实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方人民政府负责筹措,予以保证。”尽管15年来各级政府努力增加义务教育经费,但距离法律的要求和实际需要还有相当大的差距,政府公共投资不足仍是一个突出问题,公共教育经费一直处于严重短缺之中。在20世纪90年代,中国公共教育经费占GNP的比例仍然没有突破3%,离4%的目标更有很大距离。在全社会义务教育总投资中,政府公共教育经费所占比例一直偏低,以1996年为例,仅为74.58%,其中财政预算内拨款只占55.28%。④
(二)现行义务教育公共投资分担主体的重心过低,农村义务教育财政体制存在缺陷
中国现行义务教育公共投资体制属于低重心的分权型体制,它把行使义务教育公共投资的责任几乎完全交给了市县级及其以下基层地方政府,义务教育的公共经费几乎全部来自基层地方财政。在广大农村地区,义务教育的经费分担责任主要在县、乡、村三级。但是村并不是一级政府,村一级没有财政。而乡一级财政是各级财政中最薄弱的一级,其支撑经济社会发展的能力以及调动和运用资金的能力都很弱,许多地区的乡财政只是县财政的“过路财神”,本身并没有独立的财政收入来源。至于县级财政,全国相当一部分以农业为主的县缺乏足够的财政收入来源,财政不能自给。而地处边远、偏僻、自然地理环境恶劣区域的贫困县财政更为困难。在中国现行财政体制中,虽然中央和省级政府财政能力相对较强,但其承担义务教育经费的责任却微乎其微。凡在义务教育公共投资中承担责任的一级政府,均应具有相应的财政能力,这是其履行投资责任的基本条件。但在中国现行义务教育公共投资体制中,由于投资主体的重心过低,更由于投资主体的责任与其财政能力不相称,导致农村许多地区特别是部级与省级贫困县的义务教育举步维艰,处于缺少政府足够财力保障的境况之中。
(三)义务教育公共资金分布不平衡,对贫困地区和处境不利群体的特别支持不力
从国际比较看,中国是世界上自然地理条件、生态人文环境、经济社会发展差异最大的国家之一。地区之间经济社会发展的不平衡致使地区之间、城乡之间义务教育公共投资分布极不平衡:当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力作保障实现“普九”之时,中西部农村地区以及边远、少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏、生产生活条件恶劣,经济社会发展缓慢、政府财政困难、吸收民间资金能力弱等原因而使义务教育处于财力、物力、人力全面匮乏的困境,相当数量的学校甚至没有有效完成教学活动所需的最低程度的师资与设施条件。这些地区更没有财政能力对处境不利群体实行经费支持,从而造成众多适龄儿童少年因家庭贫困而失学或辍学。总之,义务教育公共资金分布的严重的不平衡以及对处境不利地区和群体特别支持措施的不力,正严重地威胁着贫困地区的教育进步,也在总体上严重困扰着进一步提高中国业已取得的义务教育成就的前景。
(四)贫困地区义务教育教师工资的财政保障机制尚未建立
中国当前实行分散型的教师工资管理筹措体制,义务教育教师工资全部由市县级及其以下基层地方政府负担,从而使得教师工资完全属地化,完全取决于基层地方政府的财政能力。在农村贫困地区,由于自然条件与生态环境的恶劣,造成当地经济社会发展落后于其他地区。在此背景下,当地地方财政处于贫困状态。由于贫困地区自身财力严重匮乏,由于现行体制中中央和省级财政对基层地方教育财政不具有宏观调控的责任,因此中国至今未能建立起贫困地区义务教育教师工资有效的财政保障机制。
(五)义务教育公共投资利用效率不高
中国义务教育公共投资一方面资金短缺,另一方面有限的公共资金并未被有效使用,主要表现在作为义务教育公共投资最主要的使用者的教师人力资源的配置不尽合理,存在某些严重问题。第一个问题是,从总体上看中国义务教育阶段的学生/教师比率较之其他发展中国家明显偏低。根据联合国教科文组织的数据,1995年中国小学学生/教师比率为23,中学为16,国际比较的结论是,中国的这项指标不仅明显低于发展中国家的平均水平(小学为30,中学为20),而且低于世界平均水平(小学为27,中学为17),而与发达国家的平均水平相接近(小学为16,中学为14。)⑤这一情况说明中国义务教育阶段教师资源总体利用效率不高,义务教育教师的配置在总体上不是短缺,而是过于奢侈,处在与国家的社会经济发展水平和教育经费的支持能力不相适应的状况。第二个问题是中国义务教育没有建立或者没有认真实行严格的教师配置制度和教师合理流动制度。其结果是造成教师分布极不平衡,各地均出现了一方面城镇教师普遍超编,另一方面边远贫困地区教师严重短缺;一方面尽力解决民办教师问题,另一方面大量招聘代课教师等各种矛盾现象。在教师的合理流动方面,缺少严格而又可行的制度,在许多地方教师的余缺即使在县乡内部也不能有效调节。这些问题的存在必然严重影响教师资源的使用效率。第三个问题是中小学校内部管理层次过多,机构设置繁杂。其结果是行政人员超编,专任教师中不任课或基本不任课者为数众多,造成许多地区学生/教师比率并不高,而班额规模却偏高的矛盾现象。它不仅造成教师人力资源的浪费,而且使相当比例的学生不得不在大班或超大班的恶劣环境中学习。
三、完善中国义务教育公共投资制度的政策建议
(一)调整和重构义务教育公共经费来源的格局,强化政府责任,重点加强中央和省级政府对义务教育公共投资的责任和财政供给水平在中国,公共教育经费因国家资源的不足而受到限制,这是事实,但同时也存在一个公共教育投资战略重点的选择问题。为了在全国范围内完成“普九”这一国民教育最重要的基础工程,当前亟需完善义务教育公共投资体制,强化政府依法保证义务教育公共投资的责任和行为,重构义务教育公共经费来源的格局,把更多的公共资源配置在义务教育这一层面上,建立起义务教育经费由各级政府共同分担,非义务教育由政府、社会、个人分担的机制。为达此目标,必须实现两个指标的转变。首先,必须改变当前义务教育总投资中政府公共投资(主要包括政府预算内经费和教育费附加)所占比例过低的状况,使义务教育总投资中政府公共经费所占比例由当前的72%(1998年)左右提高到85%以上的国际一般水平。其次,在中央、省、市县、乡镇各级政府义务教育公共投资中,必须重点强化中央和省级政府的投资责任,改变当前上述两级政府在义务教育公共投资中比例过低、作用过微的状况。为了实现上述转变,建议国家制定义务教育最低财政标准,对低于最低财政标准的县乡,则由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持,以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力,提高中央和省级政府对义务教育的财政供给水平,使中央和省级财政在义务教育投资中发挥实际作用。
(二)对农村贫困地区现行义务教育投资体制进行调整,建立一种有别于全国其他农村地区的相对集中的新的分担机制
中国地区发展极不平衡,人均GNP在县与县之间可以相差数十倍。在广大农村地区,当前统一实行的县乡村三级负担义务教育公共经费的体制,显然无法有效保障农村贫困地区义务教育经费的可靠来源。鉴于此,建议国家对农村贫困地区现行义务教育公共投资体制进行调整,建立一种有别于全国其他农村地区的相对集中的新的分担机制,即实行中央、省、县、乡四级共同分担义务教育公共经费的新机制。新机制的核心是加大中央和省级政府对农村贫困地区义务教育公共投资的分担责任,可以采取财政转移支付方式加大中央和省级财政对贫困地区义务教育的投资比重,从而减轻贫困地区义务教育公共投资的财政压力。新的分担机制的具体分工责任是,对列入“普九”规划的部级贫困县和省级贫困县,建议由中央、省、县、乡四级政府共同分担公共投资的责任。根据义务教育最低财政标准,对超出贫困县支持能力的义务教育事业费部分,部级贫困县可由中央财政保证,省级贫困县可由省级财政保证。基本建设费则由县、乡两级按比例分摊。对未列入2000年“普九”规划,2000年只能“普三”“普四”或“普五”“普六”的全国最贫困县,即全国15%人口地区,建议义务教育事业费全部由中央和省两级财政按比例共同分担,以彻底减轻最贫困县的财政负担。县级财政只负担基本建设费。
(三)以正税替代教育费附加
在中国现行义务教育公共经费来源中,教育费附加是仅次于政府财政预算拨款的第二大公共经费来源渠道。但是由于教育费附加只属于准税性质,故其征收、管理、使用规范强度不够,不仅征收率较低,且被挪用现象时有发生。为此,建议以正税替代教育费附加、地方教育附加费及其他类似项目。可供具体选择的方案有两种。其一是开征独立的目的税——教育税,专门用于义务教育的需要,以补充政府预算内教育经费的不足。其二是将教育费附加并入新的农业税中,并从新的农业税中划出一定比例用于农村乡、村两级义务教育的需要。目前第二种方案正在酝酿之中。在当前农村义务教育经费来源面临重大的结构性变化之时,需要强调指出的是,在对农村进行税费改革试点时,应重视农村义务教育在税费改革背景下即将受到直接冲击,农村义务教育经费即将面临严重萎缩的情况。因此,应同时对农村义务教育公共投资体制的改革进行试点和论证,以便建立与农村税费改革相适应的从中央到地方各级政府合理负担农村义务教育经费的新机制。至于新机制,建议中央财政和省级财政按照全国与省、省与县人均财政收入的差额以及义务教育最低财政标准,通过转移支付补足下一级财政义务教育经费的缺口。只有这样,才能提高中央和省级政府在义务教育投资中的财政供给水平,发挥应有的宏观调控作用,才能满足义务教育的实际需要。
(四)将保障农村地区义务教育教师工资的责任适度集中
为从根本上解决在广大农村地区出现的拖欠教师工资问题,亟需改革现行农村地区教师工资的发放体制。为此,建议除某些发达地区外,全国大部分农村地区都应将义务教育教师工资发放的责任适度集中,即由乡一级上移至县一级。与此同时,教师工资应与地方公务员工资同步,实行财政统一发放的办法,年初即从县级财政预算中单独列项,专户储存,专款专用,及时足额到位。对于贫困县,建议加大中央和省级财政的扶持力度,将保障教师工资的责任进一步上移。具体地说,部级贫困县义务教育教师工资超出当地支持能力的部分,建议由中央财政负担;省级贫困县教师工资当地负担不了的部分,则由省级财政予以确保;对于经济社会发展最薄弱的15%人口地区,建议义务教育教师工资全部由中央和省两级财政负担,以彻底减轻最贫困县的财政压力。
(五)建立健全的政府对贫困学生的直接资助制度
鉴于家庭贫困仍然是义务教育阶段学生失学辍学的首要原因,建议尽早在全国范围普遍建立由政府公共经费负担的政府助学金制度,以使贫困学生受到政府的特别关注,并获得较为充足的经费资助。至于各级政府对政府助学金的分担办法,可以根据各级财政的能力和在义务教育投资中承担的各项责任作进一步的深入研究。在义务教育阶段,政府实施《义务教育法》,强制适龄儿童接受义务教育和向贫困学生提供资助是两个不可分割的方面,是政府应当同时履行的责任和义务。
关键词：教育公共投入；不均等；地方财力
一、数据和方法介绍
本文对教育公共投入不均等的描述运用了个人收入分配领域内常用的极差系数、变异系数、基尼系数、泰尔指数等方法。为了理解总体不平等有多少来源于组间、有多少来源于组内，我们对泰尔指数进行分解。
不平等指标的分解有很多种方法，常见的有基于一定分组标准进行分组的分解（GE熵指数），还有根据不同的收入来源进行不平等贡献的分解（shorrocks，1982）。本文采用的是划分人口子集的泰尔指数分解办法。
假定总体可以分为J个组成部分，并且假定每个组内各元素的收入都相等，且等于该组均值时的不平等，即满足人口子集的可加可分解性：
其中，I为总体的不平等指数，I（j）为第j部分的不平等指数，Pj为第j组人口占总人口的比重，Sj为第j组收入占总收入的比重。表示组内的不平等；代表组间的不平等。同时满足以上性质的不平等指标组成通熵系数类（thegeneralizedentropyclass）：
为研究地方可用财力结构、各项转移支付等因素对教育公共投入的影响，我们运用多元回归分析的方法，采用弹性和非弹性分析两种手段，令控制变量和虚拟变量进入模型，对教育公共投入与地方财力结构的关系进行分析。
所用数据来自于财政部预算司编写的2003年《全国地市县财政统计资料》中关于农村县级财政的数据。①包括全国27个省、4个直辖市共2056个样本。在进行统计分析前，我们对原始数据进行了整理。删除了辖区内总人口、在校生数据缺失的县区。同时，财力数据缺失的县区共90个，我们在对教育支出统计性描述时保留样本。根据研究需要，我们对所有的县区按照省区、不同区域进行划分。区域划分按照东中西部的划分标准，东部包括北京、河北、福建、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、海南、广东11个省区；中部包括吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8个省区；西部包括四川、重庆、陕西、贵州、云南、、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古12个省区，把湖南的湘西地区、湖北的鄂西地区和吉林的延边地区也划为西部地区。在此基础上对样本添加了区域、省区编码变量。考虑到教育投入的比较关系到一地区的学生规模，我们用生均财政教育支出作为衡量财政教育支出的地区间差异的指标。
二、生均教育公共投入的不均等描述及分解
我国2052个县级样本的统计结果见表1。结果显示，2003年县级地区教育公共投入存在较大差异。全国范围内，生均公共教育支出均值为1141.024元，最高的县达到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍。县级人均教育财政支出的基尼系数为0.289。在收入分配领域的研究中，基尼系数在0.3～0.4是比较理想的，0.4～0.5表示不平等程度较高。但是基础教育是一种公共产品，各地区大体一致的公共服务水平是理想的财政协调目标。目前地方教育经费主要有两个来源，一是政府的财政教育投入，另一个是来自民间的筹资。我们所比较的是第一种来源。但富裕地区其他筹资渠道获得的资金更多。因此，在包含了其他资金来源后，教育公共投入的基尼系数将会增加，王蓉（2002）的研究显示，我国1999年预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费。
教育公共投入在区域间存在较大差距。表现在东、西部生均财政教育投入水平明显高于中部。2003年，东、西部生均教育公共投入均达到生均1220元以上，而中部地区仅为908.025元。同时，东、西部地区内部的不平等程度较高，中部地区则普遍处于较低水平。分析这种问题的可能原因是，东部地区经济发展水平、政府财力水平较高，进而财政教育投入多。在西部大开发的背景下，西部得到的政策性财政支持较多，加上人口较少，生均教育支出水平相对较高，但是中部很多不发达省份在政府财力水平低、人口多的双重压力下，财政教育投入水平较低。
教育公共投入的省际比较见图1，其中第一部分包括11个东部省区，第二部分为8个中部省区，第三部分为西部12省区。由图可以看出，东部的北京、上海、浙江、山东的生均教育投入远高于其他省区，但东部地区内部差距也较大，河北、海南的生均支出与中部省区相当、甚至更低。西部地区得教育投入水平与浙江、山东相当，但重庆、贵州、陕西、广西、甘肃处于较低水平。中部地区除吉林、黑龙江处于全国平均水平外，其他省区均处于全国财政教育投入水平的较低阶层。
为了理解不同群组内部与群组间的不平等对整体的不平等的贡献，我们对不平等指数进行分解。利用泰尔指数在组群间的可加可分解性，从东、中、西三大区域以及省际这两个角度划分人口子集。
东、西部地区内部的不平等程度明显高于中部地区。东部地区泰尔指数为0.149，西部地区为0.14，均高于中部地区的0.10，这与基尼系数的比较结果相同。但值得注意的是，区域之间的不平等对总体不平等的贡献仅为5.44%，而区域内部对整体不平等的贡献率高达94.56%。我国一般县级生均教育公共投入的不平等主要是由区域内部不平等引起的。同时，对省际之间的泰尔指数分解也有相同的结果，省内部的不平等对总体不平等贡献较大。
三、地方财力与教育公共投入
基础教育的分级管理体制不可避免地使公共教育投入与地方财力有着紧密的联系。地方可用财力与财力结构如何影响教育财政支出水平、政府间各项转移支付对教育支出的作用是替代、增加还是减少，我们通过建立回归模型进行分析。
（一）地方可用财力总量与教育公共投入水平
我们采用了三个衡量财政教育投入的指标作为因变量建立回归模型，考虑地方可用财力总量与区域因素对教育投入的影响。
因变量Y为衡量地方财政教育投入的三种标准，分别是教育公共支出占当年县级财政总支出的比重、②生均财政教育支出、人均财政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府对基础教育的参与度、重视程度。随着基础教育筹资渠道的多元化发展，这一指标也反映了教育支出对政府财政的依赖性。生均、人均财政教育支出反映了该县级单位所提供的教育公共服务水平。
模型中的自变量FP代表地方可用财力，即地方本级财政收入③与得到的净转移支付④之和。X代表加入的控制变量，包括地区农业人口占总人口的比重以及东、西部虚拟变量，选择中部地区为参照组。
表3报告了三组模型的主要回归结果，我们看到三组模型都有较好的拟合度，各自变量对教育投入的指标均有显著影响。
模型一中人均可用财力与教育投入相对水平的回归系数显著为负，即越是贫困的县区，其财政教育支出的比重反而越高。以前我们用财政教育支出的比重衡量政府对基础教育的重视程度，但是随着教育经费筹资的多元化发展，越是富裕的地区筹资渠道越多，财政性教育支出所占的比重慢慢降低。而贫困县区的筹资能力低，教育经费严重依赖于政府财政收入，“吃饭”财政的问题越严重。
模型二、三考虑的是财政教育支出水平绝对水平与财力的相关性。结果显示，人均可用财力每增加1元，生均、人均财政教育支出分别增加0.58元与0.11元。可见财力大的县区，财政教育投入的绝对水平越高。而贫困地区有限的可用财力导致低水平的财政教育投入、高水平的财政教育支出比重，从资金的机会成本角度来看，将财政资金大部分用于教育投入，势必会影响基础建设、科学研究、医疗卫生等事业的发展，将进一步拉大与富裕地区的经济发展差距。
城市化的程度对财政教育投入有显著影响。农业人口比重上升1%，财政教育支出比重增加0.09%，生均财政教育投入水平降低2.57元。可见，人口结构是教育财政投入差距的重要影响因素。在其他变量水平不变的情况下，东部地区财政教育支出的绝对水平显著较高，财政教育支出的比重也高于其他地区。西部地区的财政支出比重低于其他地区，但生均、人均财政教育支出的绝对水平高于中部地区。
（二）地方财政收入结构对教育公共投入的影响
政府的可用财力主要由地方本级收入和政府间转移支付构成，其中本级收入反映了地方政府的税收能力和地区经济发展水平，一般来说差异是比较大的。净转移支付政府在政府间转移支付中得到的实际可用的收入，政府间转移支付反映了中央政府为平衡地区财力、实现大体一致的公共服务水平而对财力低下地区进行的财政补助。为了研究政府本级财力、净转移支付如何影响财政教育投入水平，我们建立了关于生均财政教育支出双对数回归模型，同时对东、中、西三大区域的分别回归，可以比较不同地区间那部分财政收入对教育支出的积极作用越大，或者说，地区教育投入的增加更加依赖于那部分财政收入的增加。
模型中LnY代表生均公共教育投入的对数，LnLF、LnTR分别代表地方本级财政收入和净转移支付的对数，X代表农业人口比重。β1、β2反映了本级收入增大的百分比对财政教育投入增加的影响。
全国整体与分区域的回归结果均显示本级财政收入与净转移支付对生均财政教育投入的弹性显著为正。即政府本级税收收入与得到的净转移支付的增加都会刺激政府增加财政教育投入，同时，净转移支付的弹性略高于本级财政收入。
在东、中、西部区域间，财力结构的弹性系数有差别，东部地区教育投入的增加更依赖于本级税收收入的增加，净转移支付的系数仅为0.25。中部地区与西部地区更依赖于转移支付的增加，其中西部地区净转移支付的弹性最高，达到0.56，即净转移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地区本级财力的弹性系数仅为东部地区的一半。可以理解，东部地区的财力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府财力，而转移支付的作用较小。而中、西部地区经济发展落后、财力小，教育投入更加依靠政府间转移支付的补助。尤其是西部地区，受到中央政府的很多财政政策的倾斜，转移支付成为教育投入的主要来源。
（三）教育公共投入与各项转移支付的关系
一般来说，转移支付的增加对于地方财政教育投入的作用可能有三种。一是刺激作用，即转移支付的增加会鼓励地方政府增加教育投入。即转移支付刺激了地方财政收入的增加，政府将增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府将增加的转移支付直接用于教育事业，原本用于教育的财政支出用于其他事业的发展。三是减少的作用，即转移支付的增加减小了政府发展教育事业的动力。例如有些转移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套资金发展教育，这种情况下，转移支付实际上对财政教育投入的增加具有减少的作用。为了进一步划分转移支付的结构，理解目前转移支付体制中各项主要转移支付对公共教育投入的作用，我们对上一模型进行了扩展，将净转移支付替换为各项转移支付。⑤
（i=1、2、3、4、5）
其中，为本级财力，为农业人口占总人口比重,包括五种主要的转移支付类型，分别是税收返还⑥（转移支付中最主要的组成部分，目前占转移支付总额的比重超过三分之一）、专项转移支付⑦，一般目的转移支付中的一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付（包括中小学教师工资补助）。
回归结果中最值得注意的是，农村税费改革转移支付在全国样本的回归系数显著为负，平均税费改革转移支付增加1元，生均教育公共投入减少1.5元。东、中、西部分区域的回归结果也显著为负，尤其是中部地区税费改革转移支付与公共教育投入的负相关系数达到了-5.321，也就是说农村税费改革转移支付对农村基础教育公共投入存在一种“挤出效应”。农村税费改革转移支付是2002年我国免除农业税以后，中央政府为弥补农村县级地区原教育附加费、农村教育集资减免而专门设立的转移支付类型。农业税的免除减轻了农民负担，但是实际上并没有增加农村教育公共投入。很多学者有过理论上的研究。认为在农业税取消以前，很多县级地区（尤其是中部贫困县区）农业税费占财政收入的比重很大。税费改革以后地方财政面临很大财政缺口，有的县区甚至80%的财力来源于上级补助.而新的税费改革转移支付并没有规定用于教育的比例。在这种情况下，县级政府会将增加的税费改革转移支付首先用于行政事业费的补充，勉强维持财政平衡，减少基础教育投入（陈维青2005）。同时，其他的可能原因是上下级政府之间政策执行的不相容。一般来说，教育事业并不能在短期内反映地方政府的“政绩”，对高效益的追求使县级政府在得到转移支付后更多投入那些短期产出高的产业，从而减少了教育投入，对基础教育的努力程度降低（张光2006）。我们的实证研究证实了这样的一种结果。因此，提高县级地区财政能力，完善政府间转移支付制度，是解决基础教育投入不足的关键。
东部地区税收返还与教育公共投入的正相关作用显著。税收返还增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地区作用并不显著。税收返还是中央对地方税收上缴的部分返还。越是经济发达地区，其税收收入较高，按比例所得到的税收返还也就较多。一般来说，税收返还的目的是为了照顾地方的既得利益，其协调各地区经济发展差距的作用较小。因而，财力充足的东部地区得到的税收返还较多，对公共教育投入的增长作用明显。
专项补助与一般性转移支付对生均教育财政支出的作用显著为正，同时，一般性转移支付的系数大于专向补助。专项转移支付的款项有严格规定的用途，例如针对教育⑧、医疗、社会保障等公共服务的专项补助。各省在使用这类资金时不得挪作它用。分区域的回归分析结果显示，专项转移支付中、东部地区的系数大于1，对财政教育投入有刺激作用较大。而西部地区的系数仅为0.50。目前专项补助的名目繁杂、分散，很多专项资金的下发缺乏严格有效的管理，地方政府“驻京办”、“跑部钱进”使得有能力的地区获得更多补助，专项转移支付专项补贴的效果被限制。同时，专向补助中有部分是要求县级单位有配套资金，因此对于贫困地区来说，如果难以拿出资金与众多名目向配套，专向补贴的作用将被弱化。与之相比，一般性转移支付是根据因素法确定的转移支付，它在规模、数量上的确定更加科学。其回归系数大于专项补助，对教育财政支出具有显著刺激作用。同时，一般性转移支付对东部地区教育投入的对刺激作用大于西部地区，人均一般性转移支付每增加1元，东部地区增加的生均财政教育投入为3.56元，而西部地区仅为1.91元，中部地区的回归结果不显著。
调整工资、农村税费改革转移支付虽然与一般性转移支付相同，都属于财力性转移支付，但是，他们都是由于中央政府出台的某项政策、调整而专门推出的转移支付类别，在一定程度上类似于专项转移支付。调整工资转移支付始于1998年，直接分配给我国的老工业基地和中西部地区。模型回归结果与之相适应，东部地区大多为经济发达地区，这一系数为负，而在中、西部地区，调整工资转移支付对于财政教育投入具有刺激作用，中部地区的系数达到了2.88。
四、主要结论及政策建议
本文的主要结论为：第一，我国农村县生均财政教育支出存在区域性、省际间的不平等。表现为东、西部地区教育投入水平高于中部。省际生均教育公共投入均值比较中，北京、上海、山东、浙江远远高出其他省区，而中部的河南、安徽处于全国最低水平。同时，整体不均等主要来源于区域内、省内，组间贡献小。地方财力的不平等是教育投入差距的重要原因。财力越低的地区教育投入水平越低，教育事业对地方财政的依赖性越高。同时农业人口结构也对教育投入有显著影响，农业人口越多的地区生均教育投入水平越低。
第二，东部地区与中、西部地区相比更依赖于本级财政收入的增加，而西部地区教育支出基本依靠政府间转移支付。对各项转移支付的作用分析显示，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付对于财政教育投入的作用为正，其中一般性转移支付对政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的区域之间各系数略有差别。但是，目的在于缓解农业税费改革为县级政府带来的收入减少压力的农村税费改革转移支付并没有使县乡并摆脱财政困难，农村教育经费仍然短缺。
这一结论促使我们对如何缩小地区间教育公共投入差距，完善我国的教育管理体制，尤其是政府间转移支付制度的问题作进一步的思考。首先，完善省以下财政体制，解决县级财力不足的问题。农业税的取消使县级财政在一定程度上失去了持续、稳定资金来源。中央和省级政府应当采取转移支付等手段减少地区间财力的差距，使基础教育公共支出具有稳定的财力保证。同时，要关注中部县级地区财力、财政教育支出较低的问题。目前我们实行的转移支付对于西部优惠，但很多中部的贫困地区被忽略。在地方财政较为困难的中部地区,中央、省级政府更需要采取财政手段保障其财政能力，实现教育财政能力的均等化，促进基础教育的区域协调发展。
关键词：财政评审；职能定位；结果应用
一、背景
财政评审工作长期以来由财政部门委托中国建设银行。随着金融体制和投资机制改革，财政部门逐渐收回该职能，并于1998年机构改革财政部成立了财政部投资评审中心负责，随后在全国范围内先后成立了该行政职能机构。截止2011年12月底，全国财政系统省级评审机构（含计划单列市）35个，地市级财政部门评审机构330个，覆盖面达95%；县市级政府或财政部门成立机构1297个，覆盖面45%；各级财政评审机构人员编制总数已达10329，专业技术职称比重达70%，同时各地的“评审人才专家库”已基本建立。
二、财政评审范围界定
2000年国务院批准的财政部“三定”方案明确指出：财政部参与国家投资重大项目的前期研究和项目评估，参与其投资概算的确定和招标工作，负责财政性资金投资项目工程预算审核及管理工作，办理委托建设和有关机构对中央财政投资项目有关管理业务工作，参与国家重点项目竣工验收。
1.财政投资评审范围包括：财政预算内各项建设资金安排的建设项目；政府性基金安排的建设项目；纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的建设项目；政府性融资安排的建设项目；其他财政性资金安排的建设项目；对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目，其他财政投资项目。
2.财政投资评审的内容：项目基本建设程序和基本建设管理制度执行情况；项目招标标底的合理性；项目概算、预算、竣工决（结）算；建设项目财政性资金的使用、管理情况；项目概、预算执行情况以及与工程造价相关的其他情况；对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目的专项检查；财政项目支出绩效评审（评价）；财政部门委托的其他业务。
三、财政评审的依据及程序
我国财政投资评审依据的是《预算法》及国务院、财政部的相关法规。《预算法》规定：财政部门有履行检查检查、监督本级政府基建支出预算执行的职能，负责对政府投资的项目使用效益进行重点分析、检查和监督。财政部颁行的《财政投资评审暂行规定》明确指出，《预算法》赋予财政部门的职责之一就是加强财政监督，投资评审作为财政监督的重要组成部分，是加强预算管理，依法理财的重要环节。国务院批准的财政部“三定方案”以及《关于加强建设项目工程预算、竣工决算审查管理工作的通知》均对财政投资评审工作职责有明确规定。
目前，我国财政投资评审工作都是按照《财政投资评审项目评审操作规程（试行）》组织开展评审工作。具体评审流程见图1。
四、财政评审职能定位的再认识
财政评审，属于财政行政职能的重要组成部分，职能定位属于行政监督服务类，属于一种专业技术行政活动，与公安技术侦探、质检技术检验等性质一致，属于专业技术类行政职能，遵行“客观”、“独立”、“公正”、“节约”原则，监督检查财政资金使用情况并提出合理化建议（含处罚建议），这里主要阐述职能分工定位的问题。
（一）财政系统内职能定位
目前财政系统科学化规范化管理，在财政内部掀起了一股绩效评价风，加大了对财政资金的使用监管力度。全国财政系统内部形成了投资评审、绩效评价和执法检查三大服务主体内容，如何界定三者之间的职能定位，区分各自服务重点事关财政发展大局。
财政评审与绩效评价之间的关系。财政评审与绩效评价的主题内容都是针对项目建设的成效进行，均是充当财政资金使用的监督者；财政评审与绩效评价的区别在于：财政评审涉及项目预算评审、项目竣工结算、专项资金核查等，属于具体的行为活动；而绩效评价属于应用数理知识对财政资金使用情况和效果进行清晰明了的评价，其实质就是财政评审中专项核查进行数理化分析形成指标的结果，侧重产出成本效益，部分地区全部归并为财政评审职能。
财政评审与执法检查的关系。财政评审主要侧重于指出不规范的地方，侧重于规范、指导；执法检查侧重于事实根据，对不合规行为进行处罚处理。
财政投资评审职能主要体现在配合财政中心工作，服务于财政支出预算管理和财政监督管理。在介入预算支出审核过程中，主要侧重于运用专业技术优势，为财政项目支出预算的编制提供真实可信的依据，而不参与对支出预算的具体审批；在对预算支出执行进行监督检查时，主要为财政行政管理部门提供信息，而不参与对具体违规行为的处理 。
（二）财政系统外的职能定位
财政系统外的评审职能定位主要是讨论财政评审与审计、财政评审与纪委及财专办监察、财政评审等的区别联系。
财政评审与政府审计两者职能的区别。二者区别主要体现在专项核查方面，财政评审主要侧重于规范性，评审强调内部规范，是对项目及资金使用情况进行评估指导，提出合理化建议；审计则是侧重于已发生的事实，对事实发生原因进行追究，并提出事情发生责任主体。另外，财政评审侧重于全过程特别是事前，而审计侧重于事后；审计结果具有法定效力，评审结果不具备法定效力。
财政评审与纪检监察的区别。财政评审主要是全过程对项目资金进行科学化、规范化、精算化管理，合理控制工程造价，评审针对事实提出建议不具处罚权；纪检监察主要对是否违反大政方针、法律法令和金融政策、法规、计划等进行监督检查，并对违纪违法的相关责任人依法追究刑事责任，纪检监察为事中及事后。
五、财政评审结果应用机制
当前，我国财政评审结果应用机制还不健全，评审结果缺乏权威性和强制性，需要加强财政评审结果的应用，与发改、审计、纪检监察等部门建立结果应用机制迫在眉睫。建立健全科学的财政支出项目财政评审结果应用机制，对提高财政精细化管理水平具有十分重要的意义。
对财政预（概）算评审结果，要加强项目预期绩效论证，积极探索新的发展思路。除了财政内部拨款依据应用之外，积极与发改部门项目立项工作协作，强化项目预期绩效目标论证和申报制度，加强对项目绩效目标的审核，合理安排项目资金。审批单位须严格审查申请单位的可行性报告，除了审查申请单位是否具备实施条件外，更要注重项目的实施能否取得较好的绩效。充分论证项目的必要性、可行性和经济性。
对财政结（决）算评审结果，需要拓宽结果应用主体，与竣工审计密切协调共享。财政部门将财政结算评审结果与竣工审计密切协调共享，对社会关注度高，影响巨大的民生项目结算评审结果在上报同级人民政府批准后，通过新闻媒体等形式向社会公开，接受公众监督。
对专项资金项目核查结果应充分与发改、审计和纪委等部门共享，摘重大问题内容抄送审计、纪委监察等部门，甚至直接抄送司法机关，不断提高评审结果威慑力。
项目绩效评价结果充分与发改等项目审批单位共享。评价结果作为以后年度部门预算的主要依据，实行共享是促进评价结果应用的基本前提，也是合理安排项目支出，优化财政结构、提高资金使用效率的有效保障。
六、财政评审发展建议
（一）建立健全评审机制建设，提高评审质量
宏观方面，目前财政评审行为法规依据为财政部《投资评审管理办法》（财建〔2009〕648号），各省市相继建立了各种评审行为依据，比如湖南省财政厅出台《湖南省财政投资评审管理实施办法》（湘财办〔2011〕16号），需进一步从国家层面制定法律法规明确财政评审公共财政支出预算管理体制中的地位和作用，使评审工作得到强有力的法律支撑，促进财政评审工作法制化建设。
微观方面，投资评审涉及具体业务范围、管理制度、运转流程时尚无法律依据，评审工作存在一定不规范与不稳定性，因此有必要制定相关法律法规，使评审工作规范、有序进行。主要包括财政评审规范管理机制，内部控制制度，以及为提高财政评审工作质量而建立的一系列规章制度。
（二）加大财政评审宣传力度，努力提高权威
目前财政评审在部分地区影响度不大，特别是在落后的县市，财政评审职能未得到充分发挥，部分地区更是将财政评审与审计混为一体。
（三）充分利用社会优质资源，建立考核机制
财政评审工作涉及专业领域面广，有财务管理、工程造价、项目管理等多方向，专业技术水平要求高，需要借助社会各种优质资源，发挥更大的效果作用，需要加强社会优质资源利用机制建设，主要涉及技术服务付费办法、服务质量考核办法等机制。
（四）积极探索结果应用机制，协调内外共享
一是上级财政部门要协调好上级各部门之间的工作关系，为基层财政部门开展评审工作铺下基石；
二是基层财政部门要加强与各职能部门、有关监理单位、质检单位等的协调配合；
三是要加强与建设单位、评审专家的交流沟通和配合，取得社会各界对财政投资评审工作的认同，提高财政投资评审的地位和评审工作质量；
四是积极与审计、监察、发改等部门协调，建立成果共享应用机制，避免服务职能重复劳动，减少政府行政成本及项目单位相关成本。
参考文献：
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一、把好“入口关”，提升财力项目质量
崂山区从去年开始，在全省率先开展了政府财力投资项目库管理信息系统的建设，研究制定了《财力投资项目库实施意见》，筹建完成了项目备选库、项目计划库、项目建设库、项目完成库等四个项目信息库和一个基础地理信息库。以区财力投资项目库为政府投资“阳光行政”的载体，由区投资主管部门严格审查、综合平衡，将各单位提报项目分门别类输入备选库，安排开展前期工作，再按规定程序纳入建设库，列入相应年度的财力投资项目预安排计划。每年的区财力投资项目从项目备选库中择优排序，进行安排，未入库项目原则上不再考虑列入区财力投资计划。为保证项目资源在质量和数量上都能满足财力投资计划安排的需要，库内项目实行动态管理，由投资主管部门根据各相关部门提报情况、项目实际和形势变化，适时予以吸纳补充或调整删减。
二、严格“评审关”，控制财力资金支出
崂山区投资主管部门通过引入并严格执行财力投资项目咨询评估和概算审核程序，有效解决了项目概算虚高的问题。明确规定，投资项目建设资金的拨付，必须在项目建设单位编制的投资概算通过专业机构评审后，才能由区投资主管部门下达投资进度计划，建设单位凭此向区财政部门申领资金，组织项目建设。为加强对评审机构评审行为的监督，形成建设单位、评审机构和审批机关三方的权责制衡机制，崂山区投资主管部门还通过对工程咨询机构进行信誉评价、对项目概算评审情况实施抽检复核、实行评审费与投资审减额挂钩以及要求咨询机构与项目建设单位回避等措施，规范工程咨询机构的行为，确保了评审结果的公正和准确。
经过严格评审，2004年崂山区经过概算评审的113个财力项目，共审减投资概算2亿元，审减额占项目概算总报审额的20％；2005年经概算评审下达计划的100余个区财力项目，审减投资概算1.5亿元，审减额占总报审额的17％。
三、畅通“审批关”，提高计划下达效率
项目投资概算评审在控制投资规模、提高投资效益方面的作用不可或缺，但由于评审工作技术性强、内容条目繁多，需要的时间比较长，特别是组织对一些投资额大、工程量大的财力项目的评审，即便在概算编制十分规范的情况下，也需14天左右。崂山区投资主管部门在严格遵循区《财力投资项目管理办法》和相关规定的前提下，对财力项目审批程序进行了改进。按照改进后的审批程序，在收到项目建设单位提报的项目投资概算后，区投资主管部门经过审查，对前期工作基本成熟、具备开工条件的项目，3个工作日内即予以立项批复或下达工程前期费用，按照项目估算总投资30―50%的额度确认项目建设启动资金，项目建设单位可据此向财政部门申领资金，组织项目开工建设。投资主管部门同时委托具有规定资质的工程咨询机构对投资概算进行评审，并根据评审结果，最终确定项目投资总额和进度计划。通过审批程序的改进，缩短了项目的前期准备时间，避免了“项目等资金”问题的发生，为政府投资项目的按期完成提供了高效的政务保障。
四、强化“考核关”，推动项目顺利实施
为强化对项目实施的监督管理，崂山区制定了《政府投资项目稽查与考核办法》，将财力项目建设进度、质量和资金使用等情况，纳入区委、区政府对街道、部门年度工作目标考核体系。每年底，由区委绩效考核办公室会同财力投资项目工作领导小组办公室，对各街道办事处和项目承担部门的工作进行考核，重点对政府投资项目进行稽查验收。通过与绩效考核相结合的项目稽查，增强了各级规范投资行为、严格资金使用的责任感和压力感，有效防止和杜绝了项目建设过程中易发的超规模、超标准、超概算等“三超问题”，确保了财力项目按计划实施。在安排年度政府投资项目过程中，各相关单位已改变以往的大包大揽、盲目承诺，而更加注重目标计划的可行性，为政府投资项目计划的顺利执行奠定了基础。
崂山区还成立了以区长为组长、有关部门参加的财力投资项目工作领导小组，在投资主管部门设立办公室。实行领导小组例会制度，组织财政、建设、审计、监察等部门，定期调度项目进展情况，对各项规定的执行情况进行稽查，协调理顺各方面关系，调动一切积极因素来推进项目建设。并建立政府投资项目工作信息报送制度，编发了《政府投资项目管理工作简报》，保证信息畅通，服务领导决策，同时通报相关单位，有效督促项目实施推进。
五、突破“体制关”，拓展财力项目“代建”模式
崂山区委、区政府研究建立了从项目储备、提报、评估、决策、实施到竣工验收的一系列工作制度，对项目法人责任制、合同管理及招投标、建设资金拨付、建设过程稽查、政府采购、产权登记、资产移交等整个过程的所有重要环节都作出了明确规定，并对发改、财政、建设、审计、监察等部门和项目提报、建设、资产接收等单位在项目实施过程中的责任、权限和工作程序进行了界定。
在此基础上，崂山区又超前开展了“代建制”的探索实践。为解决财力项目“谁提报，谁建设，谁使用”造成的种种弊端，崂山区对教育、卫生、行政办公等相关领域的财力项目，统一由区政府指定的建设单位组织实施，使用单位负责项目前期工作的协调，并对项目实施全程监督，一改“建管合一”为“建管分离”，构建了项目所涉部门分工明确、权责清晰、制衡有力的项目实施体制。为拓展财力资金管理范围，崂山区还将农业开发项目、设备购置项目以及街道办事处财力项目一并纳入了区财力投资项目计划管理。此外，还制定了《财力投资项目管理办法实施意见》、《机关事业单位设备购置办理程序及标准》、《财力投资项目招投标办法、评标定标办法和稽查办法》等一系列配套制度，使项目实施的全过程都做到了有章可循，所有重要程序都有据可依，从而形成了一整套科学合理的财力投资项目决策及组织实施体系。
【关键词】 县域经济； 招商引资； 财税政策
中图分类号：F810.4 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）11-0065-05
对于欠发达地区来说，发展是硬道理。为了做大经济总量，建立开发区招商引资成为地方政府发展经济的重要手段。从县域经济发展看，无一例外地采用财税优惠政策吸引外地资金，但对其财政绩效研究较为薄弱。进入新世纪以来，发达国家讲求绩效的先进理念引入我国，财政领域逐步重视支出绩效评价，并以此提高财政支出的效率，降低政府提供公共产品的成本。招商引资作为政府的公共管理活动，很有必要研究其绩效问题。本文以广西武鸣县为例对招商引资的财政绩效进行分析。
一、武鸣县开发区现状及比较分析
（一）工业园区招商引资优惠政策概况
武鸣县伊岭工业区位于县城附近，规划面积为50平方公里，2002年起建立工业区，2010年被确定为广西A类产业园区。该县是经济社会较发达的县份，先后被评为全国科普示范县、全国科技工作先进县、全国民政工作先进县、全国村民自治模范县。近年来，该县提出了“工业富县”的发展战略，努力把工业区培育成新的经济增长极，经济社会发展取得了长足进步，招商引资工作不断上新台阶，工业区对全县经济增长起到了积极作用。
为吸引投资，工业区在头五年实行了较为优惠的财税扶持政策，主要有：按国家规定执行全部税收减免；实行财政扶持金、财政贴息和财政奖励政策；按成本价收取土地出让金，但对投资方三年内纳税额（地方所得部分）超过地价总额的，给予等同于地价款的奖励；按下限收取各项行政事业性收费，免收基本建设项目规划咨询费，减半征收小城镇建设配套费；帮助争取上级各项扶持资金，如中小企业发展资金、技改补助、淘汰落后产能奖励资金、贷款额度；给予投资者在交通、通讯、就医和子女入学、就业等与本地居民同等待遇；设立招商引资服务专窗，经营及居住满一年的，可办理城镇常住户口。
2009年起，武鸣县适当调整了招商引资优惠政策，总体上优惠力度有所减弱。具体来说，提高了给予财政扶持金的条件，如给予30%财政扶持金的条件由对县本级税收贡献5—20（含）万元提高到20—50（含）万元，其他各档也相应提高；不再实行固定资产投资贷款财政贴息政策以及对技术改造及新产品开发企业新增税收5万元以上给予30%奖励的政策；享受优惠政策的期限由自企业投产之日起五年内缩短为自企业投产之日起三年内。
（二）武鸣县工业区与周边工业区优惠政策比较
比较其他相邻工业区的优惠措施，可以发现，南宁高新技术产业开发区作为部级高新区，有着地处市区、财力较多等优势，给出了税收奖励、配套资金扶持、改制工作经费补助、上市工作经费补助、小企业贷款风险补偿、中小企业信用担保机构风险补偿、培育创业投资补贴、搬迁补助、自建厂房补助、租赁厂房补助、物流费用补助、联网审批管理补助等多项扶持措施。其税收奖励措施有：入园企业自认定为软件企业之日起三年内，企业增值税进高新区财政部分的50%及所得税、营业税进高新区财政部分第一年达到5 000元人民币以上、后两年达到一万元人民币以上时，经软件园管理中心审核后，由高新区财政分别等额奖励给企业。最有特色的是创建“无费区”，免收环保审查费、企业代码证及培训费等17项行政事业性收费。
灵山县则对五年内交纳“两税”50万元以上的企业分别给予该部分税金8%～17%的累进财政扶持。此外，灵山县采取了一厂一策的做法，给予各个工业区内企业数额不等的财政扶持资金，以最大限度地吸引外来投资，提高本地的经济实力，也提高本地区在与其他地区竞争中的话语权。
总体而言，武鸣县的财政扶持金力度是很大的，但限于县级政府的权限和财力，已经是倾其所有了。从中可以看出这样一些特点：县域招商引资财税优惠以奖励为主，奖励往往与产值、完成投资、税收贡献挂钩；行政事业性收费减免；奖励政策较少与就业、技术引进、培育企业壮大规模挂钩，其政策导向是做大产值、税基。而作为部级开发区的高新区则侧重软件产业、上市企业、技术创新，其行业导向比较明显。
（三）武鸣县工业区与周边工业区生产要素比较
除此之外，笔者还对这几个工业区的投资成本进行了比较，具体见表1。运输成本方面没有太大差别，武鸣县工业区水价较高，电价没有优势，地价比市区便宜，但高于灵山县。从对企业的问卷调查看，入园企业到这里投资落户主要看中的是地理位置好、政策优惠、自然资源丰富；企业所享受的优惠政策以土地价格优惠、税收优惠最受投资者青睐；对于投资环境，普遍认为比较好，并认为全部或多数兑现了所承诺的优惠政策；从政策期望看，多数企业希望增加和完善优惠政策、提高政府办事效率、加强招商项目策划与包装。
二、武鸣县开发区财税绩效的具体分析
（一）园区企业基本情况
1.企业情况
2002年至今，工业区共引入企业144家。目前已投产105家，在建39家。按年销售收入2 000万元标准计算，2009年规模以上企业6家；按年销售收入500万元标准计算，2009年规模以上企业26家；2010年产值达亿元以上企业9家。从行业分布看，林产品加工业、农副产品加工业最多，合计超过50%（表2）。
从调查情况看，有些企业很有发展潜力，福建、浙江等地客商投资的陶瓷企业共有7家，靠近消费市场，技术比较先进，生产、销售情况良好，都表示将继续扩大生产，增加生产线。
2.资金到位情况
据统计，入驻的144家企业协议合同投资额608 353万元，2010年实际投资额327 715 万元，资金到位率53.87%。
3.实现产值情况
按照工业区的统计数据，入驻的144家企业协议合同产值1 266 794 万元，近三年实际产值及占协议合同产值的比例见表3，各行业产值比重见表4。从表3、表4可以看到实际产值占协议合同产值的比例呈现明显的上升趋势，各行业每亩创造产值相差较大。
（二）工业区引资成本分析
招商引资成本包括税收减免、财政扶持、财政奖励、征用土地补偿、基础设施建设、工业区管委会工作经费等方面。2003年至2010年，各项财政投入及税收减免合计为16 792万元。
（三）工业区税收贡献分析
总体来说，汇总2002年以来的数据计算，工业区企业协议产值税收贡献率为3.78%，2009年、2010年产值实现率分别为25.05%、34.98%，产值税收率分别为0.74%、0.71%。
1.上缴税收情况
按照协议合同，达产税收贡献额为47 879万元，2008年、2009年、2010年实际缴纳税收（不含耕地占用税）分别为2 088.44、2 343.96、3 136.57万元，分别为协议合同达产税收额的4.36%、4.89%、6.55%，呈现上升态势。2008—2010年三年均无税收的有14家。近三年工业区企业缴纳税收占全县本级税收收入的比重分别为15.56%、11.62%、12.55%，尚未发挥支柱作用。
从工业区单个企业的税收贡献看，2008年缴纳税收超过100万元的企业有3家，占当时全部入园企业（125家）的2.4%；缴纳税收超过10万元的有42家，占企业总数的33.6%。2009年税收超过100万元的有6家，占2009年入园企业（135家）的4.44%；超10万元的有39家，占28.89%。2010年税收超过100万元的有9家，占2009年入园企业（144家）的6.25%；超10万元的50家，占34.72%。
2.税收行业结构
从各行业的税收贡献看，建材业、林产品加工业提供的税收较多，且比较稳定，而制药业提供的税收呈现下降趋势，农副产品加工业提供的税收比重最低，纸塑包装业提供的税收尚不稳定，机械制造业的税收贡献率上升较快，潜力较大（见表5）。按国税、地税分，以国税系统征收的税收为主，2002—2010年，缴入国税系统的税收收入为5 932.48万元，占工业区企业全部税收贡献额的80.6%。但从变化趋势看，工业区企业对地税系统的贡献率逐步提高，这对地方政府而言是一件好事。
剔除耕地占用税，2006—2010年工业区企业缴纳税收合计为10 911.50万元，与2003年以来的财政投入及税收减免额相比，相当于招商引资成本的64.98%（没有考虑其他各项行政事业性收费）。这与进入园区企业头几年享受税收优惠政策有关，也与园区建设初期基础设施投入较大有关。
3.分行业税收贡献率
根据武鸣县财税部门及工业区提供的统计数据，分别计算了有比较完整统计数据的2008—2010年分行业产值税收贡献率、销售收入税收贡献率（见表6）。从表6中数据可以看到，六大支柱行业近三年的产值税收率大多不到1%；销售收入税收率绝大多数高于1%，甚至达到两位数。为了评价工业区这些支柱行业的税收贡献指标，借鉴了相关研究机构提供的增值税行业平均税负率，按对应行业比较后发现，武鸣县工业区农副产品加工业、生物制药业、机械制造业的税收贡献率尚未达到全国同行业的平均水平，而建材业则高于全国同行业的平均水平，林产品加工业没有同类参考数据。
三、存在不足及原因分析
（一）工业区的产业集聚效应尚不明显
比较武鸣县工业区“十二五”规划与“十一五”规划，可以看到所规划的六大主要行业已经发生变化，而实际形成产业集群的尚没有，反映出县域对园区发展长远目标的前瞻性研究相对薄弱。由于武鸣县地处西部地区，县域经济基础无法与广东、浙江等沿海地区类比，往往是根据实际招商的情况来“总结”产业定位，而难以事先科学地确定发展方向。
从工业区的六大主要行业看，有的产业关联度不够高，企业间的交易占全部企业销售额的比重也有待提高。产业集聚理论认为，大量联系密切的上下游企业以及相关的支撑机构在空间上的集聚有利于经济要素的集约和优化配置，有利于企业、行业间的相互协作、融合和提高，有利于资源的共享和循环利用，是提升区域竞争力的有效途径。发展工业区理应发挥市场的资源配置功能，提高集约化发展水平，但多数县域在行业选择上，在园区发展初期更多地考虑增加企业的数量，难以完全做到“招商选资”。
产生上述问题的原因与地方政府所处的两难境地有着密切关系，也与政绩评价体系紧密相关。一方面，科学发展观要求地方政府改变单纯依靠资源投入的粗放式经济发展方式；另一方面，一些省级政府按招商引资的产值、投资额等总量指标奖励市县政府，按GDP、固定资产投资额、财政收入等总量指标对市县政府排队和奖励的做法仍然比较普遍。在这种以政府为主导的经济发展方式下，市场自身的选择机制就难以发挥作用。从根本上说，只有科学的政绩考核评价体系完全建立起来，形成引导县域经济科学发展、关注财政绩效的经济激励机制，建立起包括官方评价、社会评价在内的多元化评价机制，才能改变这一状况。
（二）单位土地面积的投资强度尚待提高
投资强度，即固定资产投资额（包括厂房、设备和地价款）除以土地面积，是衡量开发区土地利用率的重要标准。根据国家相关规定，武鸣县土地属于四类第十等，在有统计数据且行业归属明确的72家企业中，有20家尚未达到国土资源部2008年《工业项目建设用地控制指标》规定的单位土地投资强度要求。全部144家企业中，有83家提供了实际投资额数据，平均每亩投资强度为57万元，低于广西2007年《关于进一步推进工业园区又好又快发展的若干意见》中规定的“其他工业园区（集中区）一般不低于80万元”的标准。
在土地资源有限，国家拉紧土地供应闸门，引导地方走节约土地、集约化开发道路的背景下，地方政府面临着扩大招商与土地供应不足的矛盾。县域工业区在园区级别、知名度、优惠政策、公共服务设施等方面无法与大城市中的部级、省级开发区竞争，只能退而求其次，先把企业拉进来，招商质量让位于数量。
（三）财税贡献率有待提高
从上面分析的数据看，工业区的财税贡献率还有待提高，工业区企业缴纳税收占全县本级税收收入的比重也迫切需要提高。遍观全国县域经济发展的状况，工作中不同程度地存在重优惠政策，轻财源管理的倾向，财税部门对给予企业的税收优惠还没有建立全面、准确的核算制度，过多的税收优惠将使企业产生严重依赖，影响经济发展内部自我激励机制正常发挥作用。多年以来，税务部门通过下达收入任务来推动工作，地方税务部门重视完成收入任务、轻视政策导向和财政绩效的现象有待改变。
（四）引进资金与引进人才、引进技术不够同步
截至目前，武鸣县工业园区还没有高新技术企业，引进企业及产品的技术含量有待提高，林产品加工业及农副产品加工业占园区企业家数的一半，但主要是粗加工，附加值不高。从劳动力需求看，技术人员都是投资者从外地带来，员工多数从本地招聘，主要是当地农民。这种现象既与县域生活环境比不上城市有关，也与科研院所改革滞后有密切关系。大量科研机构、高等院校集中在城市里，享受着准公务员待遇，没有发挥出应有作用。
（五）部门间尚需建立紧密协作的工作机制
从调研中发现，招商、财政、税务、发改委、国土、环保等部门之间还没有建立定期会商分析机制。各部门依据本系统的标准对入园企业进行审批，信息沟通与交流相对不足，垂直管理部门与当地政府部门即“条条”与“块块”之间不同的部门利益影响了工作效率的提高。
四、完善现行政策的基本思路
（一）加强园区发展的研究与规划
科学发展离不开科学决策，县域经济发展只有突出特色，才能走上可持续发展道路，应立足当地自然条件、产业基础、资源优势，发展优势特色产业。
放眼未来，必须淡化GDP目标，从外延式的单纯增加资金、人力、能源、土地的发展模式向内涵式发展模式转变，提高劳动生产率。面对附近园区相互竞争的实际情况，应避免同质竞争，打造特色与优势，实现科学发展。可以考虑与高校、各类研究机构合作，采取技术入股、土地入股等方式共同研制新产品，在部分行业取得突破，走出一条创新发展道路。
（二）建立包括财税贡献率在内的园区准入评价指标体系
以往开发区招商引资主要通过发改委、环保、工商、国土等部门设置前置条件审批，忽略了财税贡献指标。应综合考虑招商引资对宏观经济的推动作用，制定科学、系统的进入门槛（指标体系），从经济增长、财政增收、就业、外贸创汇、增加商品供应、增加城乡居民收入等提高要素经济效益方面科学设定园区准入标准。建议建立包括企业规模、财政收入贡献、提供就业、纳税诚信、科技创新能力、产业带动能力等多方面的项目准入评价指标体系，在审批项目阶段、项目进驻阶段、项目成熟期分别进行科学的评价考核，确保引资质量和投资效益。通过招商、财政贴息、信贷担保等方式支持社会资金参与园区基础设施、教育、文化、商业设施建设，加快完善配套条件，促进园区健康发展。拓宽筹资途径，创新筹资方式，加快工业区员工宿舍、超市、公交车站等配套公共设施的建设步伐，帮助企业尽快扩大投资，实现达产目标，提高工业区的财税贡献率。
（三）建立考核机制和引进项目退出机制
一是在项目进驻的各个阶段做好考核目标设定、组织考核工作。二是建立完善引进项目退出机制、企业经营的市场淘汰机制，对于规定年限内没有达到设定的单位土地面积财税贡献的，停止享受优惠政策，补缴土地出让金等费用，或者加倍缴纳，通过经济措施迫使其退出园区，提高园区土地使用效率。
从长远来看，价高税大产品仍是招商引资的首要选择，引进项目的重点应转向高新技术产业，主要吸引产业关联度高、对上下游带动作用大的行业；对投资强度较低的木材加工等企业逐步鼓励做大做强；对土地利用率低，对经济、财税贡献较低的企业收回土地，或征收较高的土地使用税、新增建设用地有偿使用费，收回减免的各项税费，取消所有优惠政策。
（四）加强财税管理
一是建立招商、财政、税务、发改委、国土、环保等部门定期会商分析机制，实现信息共享。二是加强对税收优惠的核算、税式支出预测与管理，改变片面滥用税收优惠政策的做法。三是除了加强招商力度、引进新的企业外，更重要的是继续培育已经入园的企业。工业区管委会、财税部门需站在做大做强园区财源的角度，加强园区项目及企业的财税管理。
（五）做好配套改革
一是用好、用活现有优惠政策，帮助企业积极争取上级中小企业发展资金、企业技改资金、技改贷款贴息、科技发展资金、节能减排专项资金、风险投资基金等专项补助。二是通过外引、现有企业重组改造等方式，吸引广西科学院、广西农业科学院、广西大学的科研院所入园开展科技成果转化，提高园区企业的科技含量。三是鼓励、推动企业重组联合，做大做强。财税优惠政策不仅瞄准项目引进，而且引导企业不断做大规模，通过制定实施累进式扶持政策，培育若干龙头支柱企业，形成带动效应。四是上级扶持应与招商引资财税绩效挂钩，引导县域经济科学发展。五是加快科技、教育等事业单位人事制度改革，激发科技人员的活力，鼓励他们到县域经济中创业，发挥其积极性、创造性。
【参考文献】
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全球财富仍然集中在几个特定地区。北美（美国和加拿大）和欧洲拥有财富数量再度遥遥领先，分别为36.2万亿美元和33万亿美元。
紧随其后的财富市场是日本和亚太其他国家，分别拥有11.9万亿美元和10.6万亿美元的管理资产额。规模最小的市场是拉美，管理资产额为3.4万亿美元；中东和非洲的管理资产额为2.9万亿美元。
2006年百万资产家庭的数量增长了14％，达到960万户。“这些最富有的家庭占全部家庭总数的0.7％，他们掌握着33.2万亿美元的财富, 约占全球管理资产额的三分之一。” BCG董事总经理Bruce Holley表示, “几乎一半的百万资产家庭都集中在北美地区，欧洲家庭在其中占据四分之一的比例，亚太约占五分之一。”
2006年，全球财富按照当地货币计算增长了7.5%，达到97.9万亿美元，这标志着2006年成为全球财富连续增长的第五年。鉴于未来经济增长形势乐观，我们预计管理资产额将继续保持稳步的增长。
与前几年一样，管理资产额主要集中在在几个特定地区――北美洲和欧洲，尤其是集中在那些富有家庭里（我们把管理资产额超过10万美元的家庭定义为富有家庭）。2006年世界上约有960万户家庭管理资产额超过了100万美元，比2005年增长了14%。这些占全部家庭总数的0.7%的最富有家庭掌握着33.2万亿美元，相当于全球管理资产额的1/3。
从国家来看，新兴市场的财富增长最为显著，尤其是中国和巴西，位于中欧和东欧的几个国家尽管普遍持有现金，他们的财富增长势头同样很强劲。我们也发现中东投资偏好正在发生着改变，这里的境内管理资产比率持续上升。
全球财富状况
北美（美国和加拿大）和欧洲拥有最多的财富，分别达到了36.2万亿美元和33万亿美元（参阅图1）。这些国家合在一起，占到全部家庭管理资产额的27%，全球管理资产额的71%。紧随其后的财富市场是日本和亚太的其他国家，分别拥有11.9万亿和10.6万亿美元的管理资产额。规模最小的市场是拉美，管理资产额为3.4万亿美元；中东和非洲的管理资产额为2.9万亿美元。
市场增长
如果按照当地货币计算，2006年亚太（不包括日本）和拉美的管理资产额增长最为强劲，达到了12.8%。中东和非洲的管理资产额增长了8.9%。北美的增长率也高于平均水平，达到了8%。而欧洲的管理资产额达到了5.8%的增长。日本的管理资产额增速最为缓慢，仅为3.9%。
由于美元疲软，如果按照美元计算的话，全球财富去年增长了11.7%。受货币因素影响最大的地区是欧洲，如果按照美元计算，欧洲管理资产额的增长率要高出11.8个百分点（参阅图2）。在亚太（不包括日本）和拉美，如果按照美元计算管理资产额的增长率要分别高出4.7和4个百分点。
至于其他地区，货币因素在有些地区的影响可以忽略不计，而在另一些地区带来了负面影响。在北美，如果按照美元计算，当地的管理资产额的变化率不大，因为加拿大元非常坚挺，而且加拿大的财富仅占该地区资产管理额的很小一部分。货币因素对于中东和非洲地区的影响也不明显，因为中东国家的货币与美元挂钩。相比之下，由于日元疲软，如果按照美元来计算，日元的管理资产额的增长率将会有所下降。
财富分布
出于本报告的撰写的考虑，我们将富有家庭分为三类：管理资产额在10万美元到100万美元间的富裕家庭；管理资产额在100万美元到500万美元间的新贵家庭；管理资产额在500万美元以上的富豪家庭。2006年富有家庭占世界家庭总数的16.5%，拥有86.3%的全球管理资产额。管理资产额更多的地方集中于最富有的家庭，那些管理资产额在500万美元以上的，占全世界家庭0.1%的最富有家庭，掌握着全球17.5%的财富。而百万资产家庭占世界家庭0.7%的最富有家庭掌握着总额33.2万亿美元资产――或是33.9%的全球管理资产（参阅图3）。富裕家庭的管理资产在10万美元到100万美元之间，占世界家庭总数量的15.8%并掌握着全球52.5%的管理资产额。
从2001年到2006年全部家庭的财富分布发生了显著的变化。由于富有阶层新增了8000万户家庭，富有家庭的占比从11.5%提高到了16.5%。这其中大部分是迈入了富裕家庭的行列，但是富豪家庭，即最富有的家庭的年均复合增长率最高：2001年到2006年期间超过了10%。
富有家庭拥有的全部管理资产额从2001年的51.4万亿美元攀升至2006年的84.5万亿美元。与此形成鲜明对比的是，在2001年到2006年非富有家庭的管理资产总额略微有所下降。在此期间这些家庭的管理资产额在全球的比重从20.8%下降到13.7%，同样非富有家庭数量的年均复合增长率为0.4%。
按照资产种类划分，财富分布继续从2000年的网络泡沫破裂之后的全球经济衰退中逐步反弹。2006年管理资产额中持有股票的比例为39.2%，高于2002年的31.6%。与此同时，管理资产额中现金和储蓄的比例从37.4%下降到33.2%，债券的比例从22.2%下降到19.5%。特别是亚太地区的财富市场正在逐步减少持有现金的比例。
境外财富
2006年的境外财富提高了10.7%，达到了6.7万亿美元，但是持有境外财富的比例却下降到6.9%。持有境外资产的主要原因，比如当地金融行业欠发达，政局不稳定等因素，依然存在并继续影响着各地区的境外活动的格局。例如，在拉美、中东和非洲的四分之一以上的财富都是境外持有的，相比之下北美地区该比例仅为2.0%（参阅图4）。然而，在某些地区，境外投资的吸引力开始减弱，这为管理境内财富创造了更多的机遇预计全球范围内到2011年境外财富占全部财富比例将减少为6.3%。
2006年境内财富的增长速度快于境外财富。西方国家的投资者――特别是那些在2006年持有境外财富超过40%的欧洲投资者，正面临着越来越多的监管压力，必须要缩减境外投资，而国内的税收减免政策使境外财富回归国内更为容易。另外，新兴市场中的投资者正在从事更具吸引力的境内投资。
然而，我们不应该低估境外市场的活力。世界上许多最富有的投资者继续将他们的公司和私人住所转移到税收结构更为优惠的地区，通常这是一项继承的计划或是公司资产整顿中的一部分。
预测市场增长
我们预计全球财富将稳步增长，并在2007年超过100万亿美元（参阅图5）。到2011年全球财富的年平均增长率应该保持在5%以上，财富总额达到128.6万亿美元。由于亚太和日本的经济发展强劲，我们预计这些地区财富增长的速度会更快，但是各个地区的财富分布应该变化不大。
尽管未来财富市场持续增长，财富管理机构必须准备应对市场的短期震荡和衰退。因此他们应该监控与客户财富投资方式和地点相关的绩效波动风险。例如，在投资者持有股票比例较高的地区，财富管理机构需要制定战略来管理市场绩效波动带来的风险。
百万资产家庭
2006年持有超过100万美元管理资产额的家庭大约有960万（参阅图6）。世界上几乎一半的百万资产家庭都集中在北美地区，欧洲家庭在其中占据四分之一的比例，亚太约占五分之一。拉美、中东和非洲加在一起仅占6.9%。
迄今为止，美国拥有的百万资产家庭数量最多，其次是日本、英国和德国（参阅图7）。其中很值得关注的一点是，中国已经超过了像法国和意大利等主要欧洲国家，排在第五位。按照拥有百万资产家庭的数量来排序，前15位城市中10个来自美国，3个来自欧洲，2个来自日本。然而百万资产家庭的集中程度却有很鲜明的差异。按照百万资产家庭占全部家庭比例来衡量，一些小国家和城邦拥有百万资产家庭的密度程度是最大的。阿联酋和瑞士排名靠前，百万资产家庭占全部家庭的比率为6.1%――几乎是全球平均水平的9倍。
去年百万资产家庭数量增长了4%，但是各地区的增长率差异明显并包括了一些突出的增长。在2006年四个中欧和东欧国家――匈牙利、波兰、斯洛伐克和捷克共和国的百万资产家庭数量增长了33.7%。在欧洲，百万资产家庭的数量增长了26.4%；亚太（不包括日本）和拉美的增长率也高于平均水平，分别为19.3%和16.3%；在北美地区百万资产家庭的数量增长了9%。
地区和国家亮点
各地区和国家财富市场的比较显示，新兴经济体国家的管理资产额在飞速增长，尽管他们的基数较小，作为世界最突出的财富市场之一的中东还是具有了与众不同的特点和变革机制。
巴西、俄罗斯、印度和中国――金砖四国
2001年到2006年期间中国和巴西管理资产额的年复合增长率最高，即使巴西的GDP增长不是那么强劲（参见图8）。中国的财富市场在金砖四国中最出众，预计将以每年17.4%的速度增长，在未来五年中将超过其他财富市场。中国的增长最主要依靠对工业化和基础设施领域的不断投资，使得生产率、薪资水平和经济发展水平均有提高。中国的财富市场也得益于人民币对美元的不断升值，最富有家庭的财富不断集中，企业家的不断崛起和强劲的出口势头。
中欧和东欧国家
从2001年到2006年，排名前六位发展最快的财富市场中四位都在中欧和东欧，分别是匈牙利、波兰、斯洛伐克和捷克共和国。在此期间，他们的年均复合增长率保持在20%左右。去年的增长尤为突出，波兰成为世界上管理资产额增长最快的市场――达到38.2%。捷克共和国是在四个国家中增长最为缓慢的，但在2006年管理资产额的增长率仍然保持在21.3%。
我们预计未来五年，这四个国家的管理资产额将保持每年大约10%的增长速度（高于平均水平），即使在2006年这些国家的财富以现金形式的持有比例非常高，均高于41.3%的世界平均水平：匈牙利持有现金水平为72%，而波兰的比例为62.3%。从家庭的角度来看，这四个国家的财富分布截然不同。在每个国家中，非富有家庭持有的管理资产额比例很高；例如在波兰，非富有家庭持有三分之二的管理资产额，而世界的平均水平还不到14%。尽管如此，我们预计这四个国家富有家庭的管理资产额将以更快的速度增长。
中东
尽管管理资产额的增长不十分显著，中东的财富市场仍然保持高端形象。他的峰值与中欧和东欧的财富市场差异显著。在中东的一些国家，管理资产额在富有家庭的集中程度是相当之高的。例如，2006年阿联酋95%以上的管理资产额是由富有家庭持有的（参阅图9）。另外，几个中东国家的平均家庭财富水平也非常出众。阿联酋以平均家庭资产额超过40万美元的水平排名第二。
中东地区国家的资产结构不像金砖四国以及一些中欧和东欧国家那么保守，但是投资股票在管理资产额中所占的比例仍然低于世界平均水平。巴林的财富中投资到股票的比例最高为38%，而沙特盖比例最低仅有29.5%。
境外投资在中东地区仍然很热门，但是境内资产的比例一直在上升。我们预计该趋势将会继续，一部分原因在于更多的财富是通过房地产项目和资本市场交易的投资回报和较高的收入在境内创造的，同时也因为境内投资更为简单、吸引力更大。投资者可以通过sukuk这类伊斯兰债券和一系列伊斯兰理财产品进行国内投资。他们也可以更好的利用全球投资工具，同时美国市场提高的进入壁垒也使一些管理资产额流回国内。
在不久的将来，越来越多的私有化和IPO将为国内投资提供更多的激励措施。尽管如此，境外投资将依然是吸引中东的投资者，特别是那些持有超过几百万美元管理资产额的家庭。
■观察
捕捉财富管理盈利空间
除了货币因素的影响，全球财富的增长还归结于两个因素：储蓄和市场绩效，这包括了市场对于股票、债券和现金的影响。市场绩效促使管理资产额提高了5.7%――一个很显著的贡献，而管理资产额的总体增长率为7.5%。股票市场在世界范围内平均以20%的速度增长，但是他们对北美的影响最为明显，因为该地区股票占管理资产额的比重最大。受股票市场收入和其他市场绩效因素的影响，加之储蓄率的负增长略微抵消了一部分。北美管理资产额的增幅达到8.1%。在欧洲，由于投资者持有的股票比例较低，市场绩效使得管理资产额增长了3%。
关键词：教育公共投入；不均等；地方财力
一、引言
随着我国地区经济发展差距的不断扩大，县级地区间发展水平、政府财力的差距也在加大。同时，分级财政体制、政府间转移支付体制、农业税费改革对县级财力、基础教育投入水平的差距也产生了重要的影响，地方教育公共投入的不平等日趋明显，而这种教育发展差距必将导致经济发展差距的进一步扩大。因此，地区基础教育服务水平的均衡已经成为了经济协调发展、社会和谐的重要组成部分。如何在财政经费有限的情况下，实现区域教育公共投入的均衡是我国各级政府面临的重要政策目标，也是学者们研究的重要问题。
在我国，基础教育经费主要来源于地方财政教育支出和其它筹资渠道取得的预算外资金。因而国内学者主要从地方教育经费和教育财政支出两个角度考虑基础教育投入的地区差异。对教育经费地区间差距的研究多数以省级数据为基础。王善迈，杜育红（1998）通过对我国20个省、直辖市1988-1994年的数据进行的聚类分析认为，教育经费的区域性差异呈上升趋势。袁连生和王善迈（2002）对省际间义务教育经费的研究认为我国省际生均预算内公用经费的基尼系数超过了0.5，应加大中央政府对贫困地区的教育转移支付力度。魏后凯，杨大钊（1997）认为教育财政分权化改革是引起我国地区间教育投入不平衡的重要原因。其中，人均财政支出与人均国内生产总值是影响教育经费的重要因素。从县级数据出发的研究较少，其中王蓉（2002）对我国县级义务教育经费的不平衡分析后，认为我国义务教育经费支出的不均等大部分是由省内差异引起的，而非省际差异。沈百福（2003）对省级、地市级、县级地区之间教育投资的差异进行比较，也证明了省内各地级市之间的差异明显大于全国各省之间的差异，省内各县市之间的差异明显大于各地级市之间的差异。
教育公共投入差距是研究地区教育投入差距的另一个重要方面。蒋鸣和（1999）采用1753个县的数据,用基尼系数分析了不同收入水平县人均教育投资的相对差异以及生均教育支出的城乡差异，发现我国公共财政分配差异是引起财政教育投入差距的因素之一。同时教育经费的来源越来越多地依赖民间教育资金，也引起了区域教育投资差距的扩大。“中国政府义务教育支出”课题组2005年的研究指出，教育不平等源于政府教育支出的管理级次，以县为主的教育投资体制使经费投入和地方政府的财力密切结合起来，不可避免地会引起地区教育公共投入的差距。廖楚辉、张吕（2005）在分析我国政府教育财政体制的问题中指出，目前的财政体制中教育财政管理权限的不断下移是财政教育支出总体不足、教育机会不均等加剧的主要原因，教育的发展需要有新的教育财政体制加以配合。
在公共教育投入不均等的影响因素分析中，转移支付制度对地方基础教育投入的影响是学者研究的重点之一。杜育红（1999）指出教育转移支付是财政转移支付的重要组成部分。财政转移支付分为一般转移支付和专项转移支付，前者包括税收返还和过渡时期转移支付，对缩小区域间公共教育服务水平的差距没有起到实际作用。专项转移支付资金多用于一次性或临时性的项目,不能从根本上减小地区教育投入差距。王善迈、袁连生（2002）认为，建立规范的、中央和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付制度,是解决贫困地区义务教育经费问题的关键。李祥云（2002）在义务教育财政转移支付类型与不同政策目标组合的研究中指出，在不考虑财政纵向平衡的情况下,配套补助是实现效率目标的最佳选择,一般性转移支付是均等地方义务教育财政地位最合适的机制。张光（2006）以浙江、湖北、陕西省为例，研究了县级净转移支付对生均财政教育支出的作用，认为在不同的省区，净转移支付对地方政府增加基础教育投入的刺激作用是不同的。
这些研究大多从省级数据出发，但是在分税制财政体制下，县级政府是基础教育的主要负担者，也是转移支付的基本单位，基于县级数据的研究更具有现实意义。而且以往对教育支出影响因素的研究中，并没有进一步划分地方财力结构，缺乏针对各项转移支付对财政教育支出影响的实证研究。本文在借鉴前人研究方法的基础上有所创新。首先，考虑到地级市辖区和直辖市所属区在一市之内有部分教育投资是共享的，在研究县级教育支出时这一部分教育投资无法体现，有必要将市辖区与一般县级单位区别考虑。因此本文仅包括了一般县级市、县区的样本，考虑一般县级单位教育公共投入的现状。其次，从地方财力总量和结构两方面分析它们对教育公共投入的影响。尤其是对本级收入、各项转移支付对公共教育投入的不同效应进行了详细分析，以此为基础提出平衡地区财政教育投入的政策建议。
二、数据和方法介绍
本文对教育公共投入不均等的描述运用了个人收入分配领域内常用的极差系数、变异系数、基尼系数、泰尔指数等方法。为了理解总体不平等有多少来源于组间、有多少来源于组内，我们对泰尔指数进行分解。
不平等指标的分解有很多种方法，常见的有基于一定分组标准进行分组的分解（ge熵指数），还有根据不同的收入来源进行不平等贡献的分解（shorrocks，1982）。本文采用的是划分人口子集的泰尔指数分解办法。
假定总体可以分为j个组成部分，并且假定每个组内各元素的收入都相等，且等于该组均值时的不平等，即满足人口子集的可加可分解性：
其中，i为总体的不平等指数， i（j）为第j部分的不平等指数， pj为第j组人口占总人口的比重， sj为第j组收入占总收入的比重。 表示组内的不平等； 代表组间的不平等。同时满足以上性质的不平等指标组成通熵系数类（the generalized entropy class）：
为研究地方可用财力结构、各项转移支付等因素对教育公共投入的影响，我们运用多元回归分析的方法，采用弹性和非弹性分析两种手段，令控制变量和虚拟变量进入模型，对教育公共投入与地方财力结构的关系进行分析。
所用数据来自于财政部预算司编写的2003年《全国地市县财政统计资料》中关于农村县级财政的数据 。①包括全国27个省、4个直辖市共2056个样本。在进行统计分析前，我们对原始数据进行了删除了辖区内总人口、在校生数据缺失的县区。同时，财力数据缺失的县区共90个，我们在对教育支出统计性描述时保留样本。根据研究需要，我们对所有的县区按照省区、不同区域进行划分。区域划分按照东中西部的划分标准，东部包括北京、河北、福建、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、海南、广东11个省区；中部包括吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8个省区；西部包括四川、重庆、陕西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古12个省区，把湖南的湘西地区、湖北的鄂西地区和吉林的延边地区也划为西部地区。在此基础上对样本添加了区域、省区编码变量。考虑到教育投入的比较关系到一地区的学生规模，我们用生均财政教育支出作为衡量财政教育支出的地区间差异的指标。
三、生均教育公共投入的不均等描述及分解
我国2052个县级样本的统计结果见表1。结果显示，2003年县级地区教育公共投入存在较大差异。全国范围内，生均公共教育支出均值为1141.024元，最高的县达到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍。县级人均教育财政支出的基尼系数为0.289。在收入分配领域的研究中，基尼系数在0.3～0.4是比较理想的，0.4～0.5表示不平等程度较高。但是基础教育是一种公共产品，各地区大体一致的公共服务水平是理想的财政协调目标。目前地方教育经费主要有两个来源，一是政府的财政教育投入，另一个是来自民间的筹资。我们所比较的是第一种来源。但富裕地区其他筹资渠道获得的资金更多。因此，在包含了其他资金来源后，教育公共投入的基尼系数将会增加，王蓉（2002）的研究显示，我国1999年预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费。
教育公共投入在区域间存在较大差距。表现在东、西部生均财政教育投入水平明显高于中部。2003年，东、西部生均教育公共投入均达到生均1220元以上，而中部地区仅为908.025元。同时，东、西部地区内部的不平等程度较高，中部地区则普遍处于较低水平。分析这种问题的可能原因是，东部地区经济发展水平、政府财力水平较高，进而财政教育投入多。在西部大开发的背景下，西部得到的政策性财政支持较多，加上人口较少，生均教育支出水平相对较高，但是中部很多不发达省份在政府财力水平低、人口多的双重压力下，财政教育投入水平较低。
教育公共投入的省际比较见图1，其中第一部分包括11个东部省区，第二部分为8个中部省区，第三部分为西部12省区。由图可以看出，东部的北京、上海、浙江、山东的生均教育投入远高于其他省区，但东部地区内部差距也较大，河北、海南的生均支出与中部省区相当、甚至更低。西部地区西藏得教育投入水平与浙江、山东相当，但重庆、贵州、陕西、广西、甘肃处于较低水平。中部地区除吉林、黑龙江处于全国平均水平外，其他省区均处于全国财政教育投入水平的较低阶层。
为了理解不同群组内部与群组间的不平等对整体的不平等的贡献，我们对不平等指数进行分解。利用泰尔指数在组群间的可加可分解性，从东、中、西三大区域以及省际这两个角度划分人口子集。
东、西部地区内部的不平等程度明显高于中部地区。东部地区泰尔指数为0.149，西部地区为0.14，均高于中部地区的0.10，这与基尼系数的比较结果相同。但值得注意的是，区域之间的不平等对总体不平等的贡献仅为5.44%，而区域内部对整体不平等的贡献率高达94.56%。我国一般县级生均教育公共投入的不平等主要是由区域内部不平等引起的。同时，对省际之间的泰尔指数分解也有相同的结果，省内部的不平等对总体不平等贡献较大。
四、地方财力与教育公共投入
基础教育的分级管理体制不可避免地使公共教育投入与地方财力有着紧密的联系。地方可用财力与财力结构如何影响教育财政支出水平、政府间各项转移支付对教育支出的作用是替代、增加还是减少，我们通过建立回归模型进行分析。
（一）地方可用财力总量与教育公共投入水平
我们采用了三个衡量财政教育投入的指标作为因变量建立回归模型，考虑地方可用财力总量与区域因素对教育投入的影响。
因变量y为衡量地方财政教育投入的三种标准，分别是教育公共支出占当年县级财政总支出的比重 、②生均财政教育支出、人均财政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府对基础教育的参与度、重视程度。随着基础教育筹资渠道的多元化发展，这一指标也反映了教育支出对政府财政的依赖性。生均、人均财政教育支出反映了该县级单位所提供的教育公共服务水平。
模型中的自变量fp代表地方可用财力，即地方本级财政收入③与得到的净转移支付④之和。x代表加入的控制变量，包括地区农业人口占总人口的比重以及东、西部虚拟变量，选择中部地区为参照组。
表3报告了三组模型的主要回归结果，我们看到三组模型都有较好的拟合度，各自变量对教育投入的指标均有显著影响。
模型一中人均可用财力与教育投入相对水平的回归系数显著为负，即越是贫困的县区，其财政教育支出的比重反而越高。以前我们用财政教育支出的比重衡量政府对基础教育的重视程度，但是随着教育经费筹资的多元化发展，越是富裕的地区筹资渠道越多，财政性教育支出所占的比重慢慢降低。而贫困县区的筹资能力低，教育经费严重依赖于政府财政收入，“吃饭”财政的问题越严重。
模型二、三考虑的是财政教育支出水平绝对水平与财力的相关性。结果显示，人均可用财力每增加1元，生均、人均财政教育支出分别增加0.58元与0.11元。可见财力大的县区，财政教育投入的绝对水平越高。而贫困地区有限的可用财力导致低水平的财政教育投入、高水平的财政教育支出比重，从资金的机会成本角度来看，将财政资金大部分用于教育投入，势必会影响基础建设、科学研究、医疗卫生等事业的发展，将进一步拉大与富裕地区的经济发展差距。
城市化的程度对财政教育投入有显著影响。农业人口比重上升1%，财政教育支出比重增加0.09%，生均财政教育投入水平降低2.57元。可见，人口结构是教育财政投入差距的重要影响因素。在其他变量水平不变的情况下，东部地区财政教育支出的绝对水平显著较高，财政教育支出的比重也高于其他地区。西部地区的财政支出比重低于其他地区，但生均、人均财政教育支出的绝对水平高于中部地区。
（二）地方财政收入结构对教育公共投入的影响
政府的可用财力主要由地方本级收入和政府间转移支付构成，其中本级收入反映了地方政府的税收能力和地区经济发展水平，一般来说差异是比较大的。净转移支付政府在政府间转移支付中得到的实际可用的收入，政府间转移支付反映了中央政府为平衡地区财力、实现大体一致的公共服务水平而对财力低下地区进行的财政补助。为了研究政府本级财力、净转移支付如何影响财政教育投入水平，我们建立了关于生均财政教育支出双对数回归模型，同时对东、中、西三大区域的分别回归，可以比较不同地区间那部分财政收入对教育支出的积极作用越大，或者说，地区教育投入的增加更加依赖于那部分财政收入的增加。
模型中lny代表生均公共教育投入的对数，lnlf、lntr分别代表地方本级财政收入和净转移支付的对数，x代表农业人口比重。β1、β2反映了本级收入增大的百分比对财政教育投入增加的影响。
全国整体与分区域的回归结果均显示本级财政收入与净转移支付对生均财政教育投入的弹性显著为正。即政府本级税收收入与得到的净转移支付的增加都会刺激政府增加财政教育投入，同时，净转移支付的弹性略高于本级财政收入。
在东、中、西部区域间，财力结构的弹性系数有差别，东部地区教育投入的增加更依赖于本级税收收入的增加，净转移支付的系数仅为0.25。中部地区与西部地区更依赖于转移支付的增加，其中西部地区净转移支付的弹性最高，达到0.56，即净转移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地区本级财力的弹性系数仅为东部地区的一半。可以理解，东部地区的财力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府财力，而转移支付的作用较小。而中、西部地区经济发展落后、财力小，教育投入更加依靠政府间转移支付的补助。尤其是西部地区，受到中央政府的很多财政政策的倾斜，转移支付成为教育投入的主要来源。
（三）教育公共投入与各项转移支付的关系
一般来说，转移支付的增加对于地方财政教育投入的作用可能有三种。一是刺激作用，即转移支付的增加会鼓励地方政府增加教育投入。即转移支付刺激了地方财政收入的增加，政府将增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府将增加的转移支付直接用于教育事业，原本用于教育的财政支出用于其他事业的发展。三是减少的作用，即转移支付的增加减小了政府发展教育事业的动力。例如有些转移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套资金发展教育，这种情况下，转移支付实际上对财政教育投入的增加具有减少的作用。为了进一步划分转移支付的结构，理解目前转移支付体制中各项主要转移支付对公共教育投入的作用，我们对上一模型进行了扩展，将净转移支付替换为各项转移支付 。⑤
（i=1、2、3、4、5）
其中， 为本级财力， 为农业人口占总人口比重, 包括五种主要的转移支付类型，分别是税收返还⑥ （转移支付中最主要的组成部分，目前占转移支付总额的比重超过三分之一）、专项转移支付⑦，一般目的转移支付中的一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付（包括中小学教师工资补助）。
回归结果中最值得注意的是，农村税费改革转移支付在全国样本的回归系数显著为负，平均税费改革转移支付增加1元，生均教育公共投入减少1.5元。东、中、西部分区域的回归结果也显著为负，尤其是中部地区税费改革转移支付与公共教育投入的负相关系数达到了-5.321，也就是说农村税费改革转移支付对农村基础教育公共投入存在一种“挤出效应”。农村税费改革转移支付是2002年我国免除农业税以后，中央政府为弥补农村县级地区原教育附加费、农村教育集资减免而专门设立的转移支付类型。农业税的免除减轻了农民负担，但是实际上并没有增加农村教育公共投入。很多学者有过理论上的研究。认为在农业税取消以前，很多县级地区（尤其是中部贫困县区）农业税费占财政收入的比重很大。税费改革以后地方财政面临很大财政缺口，有的县区甚至80%的财力来源于上级补助.而新的税费改革转移支付并没有规定用于教育的比例。在这种情况下，县级政府会将增加的税费改革转移支付首先用于行政事业费的补充，勉强维持财政平衡，减少基础教育投入（陈维青2005）。同时，其他的可能原因是上下级政府之间政策执行的不相容。一般来说，教育事业并不能在短期内反映地方政府的“政绩”，对高效益的追求使县级政府在得到转移支付后更多投入那些短期产出高的产业，从而减少了教育投入，对基础教育的努力程度降低（张光2006）。我们的实证研究证实了这样的一种结果。因此，提高县级地区财政能力，完善政府间转移支付制度，是解决基础教育投入不足的关键。
东部地区税收返还与教育公共投入的正相关作用显著。税收返还增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地区作用并不显著。税收返还是中央对地方税收上缴的部分返还。越是经济发达地区，其税收收入较高，按比例所得到的税收返还也就较多。一般来说，税收返还的目的是为了照顾地方的既得利益，其协调各地区经济发展差距的作用较小。因而，财力充足的东部地区得到的税收返还较多，对公共教育投入的增长作用明显。
专项补助与一般性转移支付对生均教育财政支出的作用显著为正，同时，一般性转移支付的系数大于专向补助。专项转移支付的款项有严格规定的用途，例如针对教育⑧、医疗、社会保障等公共服务的专项补助。各省在使用这类资金时不得挪作它用。分区域的回归分析结果显示，专项转移支付中、东部地区的系数大于1，对财政教育投入有刺激作用较大。而西部地区的系数仅为0.50。目前专项补助的名目繁杂、分散，很多专项资金的下发缺乏严格有效的管理，地方政府“驻京办”、“跑部钱进”使得有能力的地区获得更多补助，专项转移支付专项补贴的效果被限制。同时，专向补助中有部分是要求县级单位有配套资金，因此对于贫困地区来说，如果难以拿出资金与众多名目向配套，专向补贴的作用将被弱化。与之相比，一般性转移支付是根据因素法确定的转移支付，它在规模、数量上的确定更加科学。其回归系数大于专项补助，对教育财政支出具有显著刺激作用。同时，一般性转移支付对东部地区教育投入的对刺激作用大于西部地区，人均一般性转移支付每增加1元，东部地区增加的生均财政教育投入为3.56元，而西部地区仅为1.91元，中部地区的回归结果不显著。
调整工资、农村税费改革转移支付虽然与一般性转移支付相同，都属于财力性转移支付，但是，他们都是由于中央政府出台的某项政策、调整而专门推出的转移支付类别，在一定程度上类似于专项转移支付。调整工资转移支付始于1998年，直接分配给我国的老工业基地和中西部地区。模型回归结果与之相适应，东部地区大多为经济发达地区，这一系数为负，而在中、西部地区，调整工资转移支付对于财政教育投入具有刺激作用，中部地区的系数达到了2.88。
五、主要结论及政策建议
本文的主要结论为：第一，我国农村县生均财政教育支出存在区域性、省际间的不平等。表现为东、西部地区教育投入水平高于中部。省际生均教育公共投入均值比较中，北京、上海、山东、浙江远远高出其他省区，而中部的河南、安徽处于全国最低水平。同时，整体不均等主要来源于区域内、省内，组间贡献小。地方财力的不平等是教育投入差距的重要原因。财力越低的地区教育投入水平越低，教育事业对地方财政的依赖性越高。同时农业人口结构也对教育投入有显著影响，农业人口越多的地区生均教育投入水平越低。
第二，东部地区与中、西部地区相比更依赖于本级财政收入的增加，而西部地区教育支出基本依靠政府间转移支付。对各项转移支付的作用分析显示，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付对于财政教育投入的作用为正，其中一般性转移支付对政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的区域之间各系数略有差别。但是，目的在于缓解农业税费改革为县级政府带来的收入减少压力的农村税费改革转移支付并没有使县乡并摆脱财政困难，农村教育经费仍然短缺。
这一结论促使我们对如何缩小地区间教育公共投入差距，完善我国的教育管理体制，尤其是政府间转移支付制度的问题作进一步的思考。首先，完善省以下财政体制，解决县级财力不足的问题。农业税的取消使县级财政在一定程度上失去了持续、稳定资金来源。中央和省级政府应当采取转移支付等手段减少地区间财力的差距，使基础教育公共支出具有稳定的财力保证。同时，要关注中部县级地区财力、财政教育支出较低的问题。目前我们实行的转移支付对于西部优惠，但很多中部的贫困地区被忽略。在地方财政较为困难的中部地区,中央、省级政府更需要采取财政手段保障其财政能力，实现教育财政能力的均等化，促进基础教育的区域协调发展。
其次，完善各项转移支付，提高转移支付资金在教育投入中的使用效率。教育是地方财政支出的重点，政府间转移支付中有相当一部分是用于教育事业的。目前我国政府间转移支付中，既包含目的在于照顾地区既得利益的税收返还，也包括针对教育的专项转移支付和因素法转移支付。但是各种转移支付对财政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有对教育投入的“挤出作用”。面对巨大的财政缺口，还没有真正发挥其平衡地区间教育财力差距的作用。应在加大转移支付规模的同时，科学地设定转移支付的项目与额度，设立针对基础教育的转移支付。
最后，基础教育投资主体的重心上移，使中央、省级政府负担部分基础教育发展的责任。分税制改革的进行，是中央政府掌握了主要财力，基本摆脱了负担基础教育支出的责任，而县级政府的财力有限，尤其在农村税费改革以后，丧失了大部分的财力来源，但却成为了基础教育的主要负担者。这种财权与事权不相符的现状也是导致财政基础教育投入不平衡的重要原因，应加大中央、省级政府对基础教育的投资责任，形成中央统筹、省级参与管理模式。
注释：
① 一般县级单位包括县级市、一般县以及直辖市所属县，不包括地级市以及直辖市所属市区。
② 公共教育支出占县级财政收入的比重=县级政府财政教育支出/该县当年财政收入。
③ 包括县级政府增值税、营业税、企业收入、企业与个人所得税、城市维护建设税以及其他各项收入。
④ 各地得到的净转移支付=税收返还补助+原体制补助+专项补助+过渡期转移支付+民族地区转移支付+中小学教师转移支付+增发国债补助+增加工资补助+艰苦边远地区津贴补助+各项结算补助+调整财力任务增或减少补助+其他补助+省补助单列市-原体制上解-专项上解-单列市上解省。
⑤ 模型采用了水平回归的形式，主要考虑到部分转移支付为负数或零，采用对数形式会影响回归效果。
⑥税收返还。包括消费税、增值税和所得税返还。
⑦ 专项补助，包括增发国债补助。
⑧ 2003年中央对地方省政府的专项教育转移支付包括：义务教育补助专款、特殊教育补助专款、民族教育补助专款、贫困地区义务教育助学金、国家贫困地区义务教育工程款、中小学危房改造专款。
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高赛尔研究中心首席分析师王瑞雷表示，黄金市场是最不缺乏上涨驱动力的市场，对于未来2―3年的走势投资者普遍认同看涨，这与其他金融市场所处的牛熊争辩形成鲜明对比，特别是2009年以来黄金ETF(交易所交易基金)大幅增持现货黄金导致供需平衡被打破，旺盛的投资需求仍将在未来一段时间坚挺价格。
最近一个月对于黄金市场而言显得特别重要，两大中期看涨因素的落地让人们对黄金中期走势有了更好的憧憬。第一大因素为利率因素，特别是美国和欧元区国家，在经济复苏的背景下，利率会不会敏感上浮是压在黄金市场上的利剑。然而，8月过后，美联储主席伯南克和欧洲央行行长特里谢不约而同地表露出不加息的意愿，对于机构和个人投资者而言，持有黄金的机会成本大大降低。第二大因素为CBGA3(央行售金协议)，最新一份协议将原先5年2500吨的份额调降至5年2000吨的份额，平均每年售金不超过400吨。谜底揭晓后黄金中期走势越加明朗。王瑞雷分析道。
银率网黄金产品分析师预计，9月份黄金价格整体在没有重大消息面刺激的情况下将会继续以震荡走势为主中期趋势一般，长期趋势看涨。
热推挂钩黄金理财产品
正是在黄金市场长期看涨的背景下，银行推出的理财产品中与黄金挂钩的日渐增多，且多为保本型产品。
中信银行与南非标准银行早在今年7月就联合开发并推出了“中信理财之2009黄金联系型理财产品”。该款产品挂钩伦敦现货黄金价格，可为投资者保障本金及最低收益。产品共分A、8两款，A款产品年化收益率测算区间为0.36％～7 36％，B款为1.35％～4.5％。产品投资收益随着黄金价格上涨而上涨，但是当黄金价格下跌时，投资者不会损失本金。
而就在9g月4日，恒生银行(中国)有限公司也推出了新一期黄金挂钩保本投资产品。该款产品挂钩现货黄金价格，以认购期最后一日参考金价为初始价格，并以此为基准设定金价上下限。该产品设定区间为最初金价的115％(金价上限)至最初金价的85％(金价下限)，如金价在投资期内维持于该区间内，客户在到期时即可获取全部本金及最高潜在回报6％。
对此，“展恒理财”的理财专家表示，由于目前银行发行的挂钩黄金理财产品大多为结构性理财产品，虽然金价由于通胀预期长期向好，但相关产品的收益未必与金价走势成正比。原因在于，近期市场上挂钩黄金的产品主要分为两大类：一类是挂钩金价具体走向，一旦金价走势与设计预期相符，就可获得较高收益，但通常银行会设置封顶收益率，上限不超过10％，如金价涨幅超过10％，投资者就无法享受超额收益，另一类设置了一定的区间范围，金价在区间里波动可以获得不错的收益，但一旦价格突破了限制区间，收益反而较少，这种情况下，投资者依然不可能赚得较高收益。
可考虑多种投资方式
理财专家表示，参与黄金投资不一定要通过理财产品，如何选择参与渠道主要看个人的风险偏好而定。如果风险承受能力强，投资者可通过纸黄金黄金期货等方式参与市场，如果仅仅是保存购买力，有保值需求，购买实物黄金也不失为一个好途径，而以上投资方式都可以通过银行的销售途径实现。
在实物黄金方面，农业银行日前推出了“传世之宝”实物金业务，重量均为正公差，成色为Au9999，包括金条和金钱两个品种，均可回购，按当日公布的挂牌价格购买即可。另外，若在8月1日至9月30日期间购买该款产品，销售价格每克优惠5元。
关键词：银行理财产品；多元化；绩效；3SLS
中图分类号：F830.4 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2017）03-0075-08
一、引言
在新的经济形势和投资环境下，众多企业进行现金管理时倾向于将资金投资相对安全、收益稳定、品类日益丰富的银行理财产品。据万得数据显示，2012―2015年购买银行理财产品的上市公司由24家增至610家，占2015年A股市场上市公司总数的近21%，且呈加速增长趋势，全部投资金额累积超过5000亿元，成为A股市场一股不容小觑的力量。上市公司投资银行理财产品最直接的动机是在没有更适合的投资机会时选择获得稳健性收益，特别对某些处在产能过剩、竞争激烈、投资回报率低、营利艰难行业的企业，该选择能较好改善经营绩效、提升资金利用效率，管理企业价值，也能缓一时之困。然而，企业投资银行理财产品的行为选择是否能显著改善企业经营业绩、提升企业价值；在企业经营多元化和相应制度背景影响下，二者之间关系是否会发生变化，仍需要通过经验的证据得到较准确的结论。虽然以前有部分研究涉及现金持有与多元化经营、公司价值间的关系（杨兴全等，2014；姜涛和王怀明，2013；王福胜和宋海旭，2012），但现金的度量多是囊括短期金融投资和现金，而未区分不同企业对不同类型投资标的（如理财产品、债券、股票、基金等）的偏好，所以也难以发现企业间更细微的投资行为差异。此外，现金持有、多元化经营和企业绩效两两之间可能存在互为因果的内生关系。鉴于此，本文选择2012―2015年沪深上市公司数据为样本，选择三阶段最小二乘法（3SLS）考察多元化和制度背景因素下企业银行理财投资对企业绩效的影响。
二、文献回顾与研究假设
（一）多元化经营与企业绩效
研究多元化与企业绩效的相关文献较为丰富且结论莫衷一是，主要有二者呈现正向、负向、不相关或不确定等四种不同观点，相对较多文献支持负向关系的结论。如Gomes和Livdan（2004） 、George和 Kabir（2012）、Volkov和Smith（2015）等发现多元化能蚴构司业绩增加；国内研究有苏冬蔚（2005）等。Lamont和Polk（2001） 、Lien和Li（2013）、Farooqi等（2015）等得出了截然相反的结论，即多元化程度越高，企业业绩越差；国内研究有王力军和童盼（2008）、魏锋和陈丽蓉（2011） 、刘云芬和陈砺（2015）等。Krishna和Palepu（2007） 、孙喜民等（2014）等认为多元化与企业业绩没有关系。此外，Chakrabarti等（2007） 、Andreou等（2016）等认为二者关系并不确定，或因别的因素变化而变，或较认可相关多元化有助于提升业绩。如Volkov和 Smith（2015）认为在经济衰退期多元化企业更能有效利用内部资本市场、管理现金从而改善公司价值。Farooqi等（2015）认为企业行业多元化、全球多元化更容易通过盈余管理操作利润从而减少公司价值。Andreou等（2016）揭示多元化的价值效应取决于公司的经验积累和组织学习能力，且并购多元弱于内在成长多元的作用。丁和根和陶大坤（2013）以传媒公司为例分析认为，相关多元化战略的实施有利于公司经营绩效的提升，而非相关多元化则对经营绩效无明显影响。
基于此，本文提出假设1：多元化经营与企业经营绩效负相关，即随着企业多元化程度提高，企业绩效水平降低。
（二）多元化经营与企业银行理财产品投资
多元化经营对企业银行理财产品投资的作用机制主要体现在以下几个方面：一是多元化经营企业面临更多投资和成长机会，决策者可以建立内部资本市场实现对资金的重新配置，以使资金从盈利能力较差的项目流向盈利能力较好的项目（Stulz，1994；Khanna和Palepu，1997），而对收益率相对较低的银行理财的投资需求并不是那么强烈。二是多元化经营会增加企业的资金需求，也能够增强企业风险承受能力，同时利用内部资本市场资金得到更好的利用，现金持有价值相对更小，从而降低现金持有水平（Tong，2011；杨兴全和曾春华，2012）。三是多元化经营深刻影响着企业的经营业绩和企业价值（丁和根和陶大坤，2013；George和 Kabir，2012；Andreou等，2016），而经营业绩高低体现了净利润、富余现金的多少，且企业（尤其是上市公司）价值也关乎再融资成本及其难易。按以前学者的研究，多元化经营更多表现出削弱企业的业绩或价值（刘云芬和陈砺，2015；Lien和Li，2013；Farooqi等，2015），所以多元化间接降低了企业投资银行的可能。四是多元化经营企业负债水平较高，即多元化程度越高，债务水平越高（章细贞，2009），而一般银行理财产品收益率相对债务融资利息仍较低，因此多元化程度越高的企业投资银行理财的可能性越小。
基于此，提出假设2：多元化经营与企业银行理财产品投资呈负向关系，即多元化程度越高的企业，越不可能投资银行理财且规模越小。
（三）企业银行理财产品投资与企业绩效
（三）模型构建
现有相关研究表明，多元化经营、企业经营绩效和现金持有（银行理财产品投资）三者是联合或同时决定的，三者间存在着潜在的两两内生性关系（Farooqi等，2014；杨兴全和曾春华，2012；艾健明和柯大钢，2007），如艾健明和柯大钢研究指出，无论从多元化的事前影响因素还是从多元化的经济后果上看， 多元化都与企业绩效负相关， 即多元化损害企业绩效，绩优企业的多元化程度较低。杨兴全和曾春华（2012）认为公司多元化经营对现金持有水平和现金价值存在显著负向影响，而企业绩效好坏必然显著影响其自由现金流从而影响多元化经营水平。因此，为了解决变量之间内生性问题，本文建立了包括多元化经营、企业绩效和银行理财产品投资三个方程的联立方程模型（ SEM），鉴于以上理论阐述和通过豪斯曼检验后，选择三阶段最小二乘法（3SLS）进行估计。3SLS的特点在于：在进行联立方程组的估计中，首先采用2SLS 估计方程组中各单个方程，然后，对整个方程组进行GLS 估计。2SLS 单方程估计法没有考虑联立方程组可能存在的随机扰动项跨方程相关的情况，只能得到一致但非有效的估计。3SLS 是系统估计方法，同时确定联立方程模型的参数，获得一致且渐进有效的估计量（吴信如，2007）。此外，为了增强研究结论的稳健性，我们同时还使用普通最小二乘法（OLS）对企业绩效方程进行估计。具体方程如下：
四、实证结果与分析
（一）各变量描述性统计分析
表1列出了主要变量的描述性统计，分析可知：一是上市公司间银行理财产品投资水平存在较大差异，如变量Tinv最小值为4、最大值为14.95，平均单个理财产品金额（Minv）最小值为6.33、最大值为10.99，且二者的均值和中位数较为接近。二是样本公司的多元化经营也存在明显差别，如主营行业数目（N）最多达到5个、最小值为1，收入多元熵值（DIV）平均数为0.33而中位数为0.09，这说明存在离群的较大值且投资银行理财产品的上市公司多元化经营的数目相对较少。三是样本公司经营业绩差异明显，如变量Roe 标准差达到7.8，与均值相近。总体看，各变量数据分布为研究提供了较好的数据支持。
（二）样本公司最终控制人性质分布
将投资了银行理财产品的上市公司按最终控制人特征分成地方国有、中央国有、公众企业、集体企业、民营企业、外资企业和其他企业等类型，发现进行投资银行理财的企业以地方国有企业和民营企业为主（见表2），2015年共609家公司投资银行理财产品，其中民营和地方国有企业分别为412、104家，合计占84.7%，与2014、2013年的相应占比一致。此外，在平均投资金额上，国有企业平均投资金额相对较大，这也说明国企融资能力较强。在投资的理财产品数量上呈增多趋势，说明上市公司投资银行理财产品变得更为分散，及银行理财市场的产品日益丰富。
（三）3SLS结果分析
选用净资产收益率（Roe）、收入多元熵值（DIV）和银行理财投资累计金额（Tinv）分别度量企业经营绩效、业务多元化和银行理财投资程度，对联立方程进行回归分析。为对比分析也采用了OLS等回归方法，具体结果如表3。从中可知：
在企业经营绩效方程中，多元化经营（DIV）和银行理财投资累计金额（Tinv）的回归系数分别在1%和10%的水平下显著为负，表明企业多元化经营和银行理财产品投资程度显著降低了企业绩效，这一方面支持了多元化经营的“折价观”，即企业经营多元化程度越高，企业绩效越差；另一方面也说明上市公司利用闲置资金投资银行理财产品是相对低效的表现，考虑到机会成本总体不利于改善企业绩效，但并不能否定企业投资银行理财产品的期权价值。
在经营多元化方程中，净资产收益率（Roe）和银行理财投资累计金额（Tinv）的回归系数在1%的水平下显著为负，表明盈利能力更高以及投资银行理财产品金额更大的企业多元化程度相更低，这与艾健明和柯大钢（2007）的研究较一致，也说明当企业盈利能力很强时，可能会更加专注地经营、深耕市场、扩大战果，而不会分散资源去进行多元化，只有当盈利水平变弱时，才会考虑拓展新的业务单元。同时，倾向投资银行理财产品的企业，其现金管理水平可能较高，投资风格偏谨慎，多元化程度也相应较低。
在银行理财投资方程中，净资产收益率（Roe）和收入多元熵值（DIV）的回归系数在1%的水平上显著为负，表明盈利能力、多元化程度越高的企业越不倾向于投资银行理财产品。这可能由于盈利能力越高的企业投资银行理财产品的机会成本相对更高，而多元化程度高的企业，资金利用效率也较高、可用途径更多，因此都越不偏好于投资银行理财产品。综上所述，假设1―3得到支持。
另外，三个方程中，资产规模、资产负债率、资产增长率、企业上市年龄和第一大股东持股等都是重要的影响因素。OLS方程回归结果中解释变量DIV的系数较为一致，业务多元化仍与净资产收益率显著负相关，银行理财投资总额的系数为正但不显著，这可能是由于OLS回归无法排除其中的内生性问题。
为检验以上结论的稳健性，替换采用其他变量和方法度量企业经营绩效（如资产收益率等）、经营多元化（如业务收入Herfindahl 指数、涉入主营行业数量等）和银行理财投资水平（如投资理财产品数目），限于篇幅仅列示了托宾Q值、企业经营行业数目和银行理财投资平均金额的联立方程回归结果（见表4）。三者间关系与上文所验证的一致，结论基本保持不变，即两两之间存在负相关关系，假设1―3成立。且在OLS方程中，经营多元化、银行理财投资平均金额也与托宾Q值显著负相关。这说明以上回归结果是稳健的。
（四）制度因素影响
众多的研究表明，制度是影响公司治理和投资决策的关键因素，尤其企业终极控制人属性不同及总部所在地市场化程度不同会导致不同的投融资行为，从而表现出迥异的企业绩效。为探索制度因素导致的绩效差异，本文从企业属性和所在地区市场化程度两方面进行实证检验。
1. 是否为国有企业。按上市公司终极控制人的所属性质，将样本公司分成国有企业组和非国有企业组，分别回归联立方程组，结果见表5。从回归结果可知，在国有企业组，银行理财产品投资对企业绩效的负向作用已变得不显著，这可能由于国有企业投资银行理财产品较少且国有企业净资产收益率相对较低的原因。而且各方程中资产负债率、企业成长机会、第一大股东持股比例、上市年龄等变量系数都变得不显著，说明在国有企业中融资能力、股权差异等公司治理因素发挥作用较小。
在非国有企业组，净资产收益率方程中，银行理财投资变量系数为正但不显著；经营多元化方程中，净资产收益率系数为正但不显著；而在银行理财投资方程中，净资产收益率变量系数则显著为正。这一定程度上说明了国有企业与非国有企业之间经营战略和投资行为及盈利能力的显著差异。相比国有企业，非国有企业投资更为谨慎，在经济形势不好、投资前景不明朗时更倾向于“囤积现金”。较一致的是企业多元化经营对绩效、银行理财产品投资仍存在显著负向作用，以及银行理财的投资程度抑制了企业多元化经营的倾向。此外，还发现企业是否定向增发（Iiss）是非国有企业投资银行理财产品的资金来源之一，也折射出非国有企业与国有企业融资约束的不同。
2. 市场化程度。以樊纲和王小鲁编制的2009年市场化指数为基础，排序后把样本公司分成市场化低、中、高三组，分别回归联立方程组，限于篇幅表6仅列出了上市公司所属区域低和高市场化组的对比结果。分析可知，高市场化组中，企业银行理财投资、多元化经营和企业绩效之间的关系大多两两间显著负相关，与上文的结论较一致。而低市场化组中，企业多元化与净资产收益率、银行理财投资存在正相关关系，尤其显著提高了银行理财产品的投资水平，而且在多元化经营方程中，净资产收益率和银行理投资变量系数显著为正，说明企业绩效越好其多元化经营和银行理财产品投资的倾向越大，与以上的结论差异较大。由此可见，企业所属地区市场化程度是影响银行理财投资、多元化经营和企业绩效关系的重要因素，不同市场化程度地区的企业经营战略和投资行为以及它们的影响因素都表现出较大差别。这可能因为，相比高市场化水平地区的企业，低市场化地区上市公司大多为多元化程度高的地方国有企业，其融资约束更小、研发创新能力更弱、新的投资选择更少，所以投资银行理财产品金额更大。相应地，银行理财产品投资金额高的企业，也多为地方国有企业，故而多元化程度较高。表现较为一致的是，投资银行理财产品仍将损害企业绩效，且绩效越好的企业其多元化倾向越低、银行理财产品投资越少。
五、结论
近年来，企业利用闲置资金投资银行理财产品愈发普遍，尤其上市公司投资银行理财产品的频率和规模频频引发各界热议。直观上，企业尤其是上市公司投资银行理财产品最直接的目的是扮靓业绩、增加利润，且似乎达到了良好的效果，但其是否可以提高企业绩效和价值仍待验证。本文以2012―2015年深沪上市公司数据为样本，选择三阶段最小二乘法（3SLS）着重考察多元化和制度背景因素下企业银行理财投资对企业绩效的影响，结果发现：首先，企业利用资金大规模投资银行理财产品并不能提高绩效水平，反而会降低企业绩效；同时，研究也支持了多元化经营的“折价观”。其次，随着企业绩效提高、盈利能力增强，其多元化经营和银行理财产品投资倾向和程度随之降低。最后，企业终极控制人属性和主体所在区域的市场化程度不同，企业绩效、投资银行理财和经营多元化三者间呈现不同关系。
本文的研究发现了企业投资银行理财产品的行为可能折损企业价值，存在负向的“宣告效应”，并且丰富了多元化经营“折价观”的证据，可为企业现金管理、投资决策、公司治理等经营管理活动提供借鉴和启示，也能有助于股市投资者了解上市公司、选择投资标的等。另外，通过研究也发现，除股权和资本结构外，制度背景也是影响公司治理的重要因素，这为国有企业和市场化改革提供了经验支持及启示。从银行理财投资、多元化经营和企业绩效三者间的负向关系可以看出，企业在经营过程中时常面临两难选择，尤其处在经济不景气的周期时，受融资约束较大的非国有、相对专业化企业，频繁大规模地投资银行理财产品是较优选择，因为过度多元化对企业绩效折损可能更为严重，而持有交易性金融资产既取得相对安全的收益，又保持了下一周期融投资战略的灵活性，获得类期权价值。
根据以上分析提出如下建议：首先，即使在经济下行周期、投资前景不明的情形下，上市公司也不应该过于频繁且大额地投资银行理财产品等交易性金融资产，以避免传递不利于公司价值的信号。其次，从企业价值管理角度应尽量避免多元化经营，尤其是非相关多元化经营。再次，对于投资者来说，应避免投资过多投资银行理财产品的上市公司股票而可配置多元化程度较小、市场化水平较高地区的上市公司股票。最后，应继续大力推进国有企业改革，提高公司治理水平，建立市场化机制促进其合理有效投资，以提升企业价值、更好地实现国有资产保值增值。
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