时间：2023-08-01 17:39:40
“风险”一词起源于保险业，包含有多种含义，最常用的含义有两种：一种是指某个客体遭受某种伤害、损失、毁灭或不利影响的可能性，二是指某种可能发生的危害。因此，自然灾害风险也包括两种含义：一是不同程度自然灾害发生的可能性，二是自然灾害给人类社会可能带来的危害。近些年有学者对自然灾害风险概念进行了新的讨论。黄崇福对目前国际上较有影响的灾害风险定义归为三类：①概率类定义。②期望损失类定义。③概念公式类定义。并指出此三类风险定义均不能或无法表达风险的内涵，又进而提出了以情景为基础的自然灾害风险的定义，即自然灾害风险是一种未来不利事件的情景，而该情景是由自然事件或力量为主因所导致的。倪长健认为该定义仍有未能充分揭示自然灾害风险和自然灾害系统之间的关系、未能充分表征自然灾害风险的基本内涵、不便于为定量风险评估提供明确依据等不足之处，并提出了自然灾害风险的新定义：自然灾害风险是由自然灾害系统自身演化而导致未来损失的不确定性。总体上讲，灾害风险评估是一项在灾害危险性、灾害危害性、灾害预测、社会承载体脆弱性、减灾能力分析及相关的不确定研究的基础上进行的多因子分析工作。自然灾害风险评估常常存在在实例分析时存在界定不清、集成模式滥用等诸多问题，而其理论基础至今仍比较薄弱是导致以上现象的主因。要想找到科学有效的自然灾害风险评估方法，就必须对自然灾害风险系统的结构及其作用机制有清晰的认识和把握。
2自然灾害风险系统要素和风险形成机理
自然灾害风险系统主要由承灾体、孕灾环境、致灾因子等要素组成。承灾体系自然灾害系统的社会经济主体要素，是指人类及其活动所组成的社会经济系统。承灾体受致灾因子的破坏后会产生一定的损失，灾情即是其损失值的大小，而之所以会有损失，根本原因是承灾体有其核心属性———价值性。通常脆弱性是指承灾体对致灾因子的打击的反应和承受能力，但学术界目前对于脆弱性的认识并不统一。孕灾环境主要包括自然环境与人文环境，位于地球表层，是由大气圈、水圈、岩石圈等自然要素所构成的系统。孕灾环境时时刻刻都在进行着物质和能量的转化，当转化达到一定条件时会对人类社会环境造成一定影响，称之为灾变，这种灾变即为致灾因子，基于致灾因子的相关研究称之为风险的危险性分析，故危险性其实是表达了致灾因子的强度、频率等因素，比较有代表性的是地震安全性评价，在对孕灾环境和历史灾情的分析研究后以超越概率的形式给出地表加速度来表达某一地区或某一场地的致灾因子危险性。相比于孕灾环境和承灾体之间的复杂关系，影响致灾因子的危险性大小的来源相对单一，完全由孕灾环境决定。因此，由孕灾环境、承灾体、致灾因子等要素组成的自然灾害系统，是一个相互作用的有机整体，揭示的是人类社会与自然的相互关系，承灾体可以影响孕灾环境，孕灾环境通过致灾因子影响承灾体，三者不仅存在因果关联，在时间、空间上也相互关联，密不可分。而关于自然灾害风险机理的表达，20世纪90年代以来，1989年Maskrcy提出自然灾害风险是危险性与易损性之代数和；1991年联合国提出自然灾害风险是危险性与易损性之乘积，此观点的认同度较高，并有广泛的运用；Okada等认为自然灾害风险是由危险性、暴露性和脆弱性这三个因素相互作用形成的；张继权等则认为：自然灾害风险度=危险性×暴露性×脆弱性×防灾减灾能力，该观点亦被引入近年的多种灾害风险评估。
3数学方法在灾害风险评估中的应用
国内外学者对风险评估中使用的数学方法做过系统的总结。张继权等曾对国内外气象灾害风险评价的数学方法做了较系统的总结，葛全胜等亦对自然灾害致险程度、承灾体脆弱性及自然灾害风险损失度等方面的评估方法做过评述。尽管这些方法因针对的灾种不同而不尽相同（如用于地震灾害的超越强度评估法、构造成因评估法等，用于洪灾的水文水力学模型法、古洪水调查法等），但总体而言，数学方法应用及风险定量化表达已成趋势：
①概率统计：以历史数据为基础，考虑自然灾害的随机性，估计灾害发生的概率，应用多种统计方法（极大似然估计、经验贝叶斯估计、直方图估计等）拟合概率分布函数。由于小样本分析结果稳定不好，为避免与实际相差过大，故要求历史样本容量较大，常应用于台风、暴雨、洪灾、泥石流、地震等灾害的风险评估。
②模糊数学：以社会经济统计、历史灾情、自然地理等数据为数据源，从模糊关系原理出发，构造等级模糊子集（隶属度），将一些边界不清而不易定量的因素定量化并进行综合评价，利用模糊变换原理综合各指标，能较好地分析模糊不确定性问题。该方法在多指标综合评价实践中应用较为广泛，但在确定评定因子及隶属函数形式等方面具一定的主观性，现主要应用于综合气象灾害、洪灾、泥石流、地震、综合地质灾害等等风险评估。
③基于信息扩散理论：以历史灾情、自然地理、社会经济统计等数据为数据源，是一种基于样本信息优化利用并对样本集值化的模糊数学方法，遵循信息守恒原则，将单个样本信息扩散至整个样本空间。该方法简单易行，分析结果意义清楚，虽然近年来受到较多学者推崇和研究，但对扩散函数的形式及适用条件、扩散系数的确定等尚待进一步探讨。该方法已有运用于低温冷害、台风、暴雨、洪灾、旱灾、地震、火灾等灾害的风险评估。
④层次分析：该方法来源于决策学，是一种将定性分析与定量分析结合的系统分析方法，以历史灾情、社会经济统计、自然条件等数据为数据源。它利用相关领域多为专家的经验，通过对诸因子的两两比较、判断、赋值而得到一个判断矩阵，计算得到各因子的权值并进行一致性检验，为评估模型的确定提供依据。该方法系统性强、思路清晰且所需定量数据较少，对问题本质分析得较透彻，操作性强。该方法已经应用于综合地质灾害、洪灾、滑坡、草原火灾等灾害的风险评估中。
⑤灰色系统：以历史灾情、自然地理等数据为数据源，以灰色系统理论为基础，应用灰色聚类法划分灾害风险等级。算法思路清晰，过程简便快捷而易于程序化，但争议较大，故在国外研究中运用较少，在国内综合地质灾害、风暴潮、洪灾等灾害的风险评估中有所应用。
⑥人工神经网络：以历史灾情、自然地理、社会经济统计数据为数据源。选定典型评估单元（训练样本），将经过处理后的风险影响因子的数值作为输入，通过训练获得权值和阀值作为标杆；然后将其余单元的数据输入训练后的神经网络进行仿真，进而获得各个单元的风险度。其特点和优势是基于数据驱动，可较好地避免评估过程中主观性引起的误差，但因收敛速度对学习速率的影响会导致训练结果存在差异，且其“黑匣子”般的训练过程难以清楚解释系统内各参数的作用关系。该方法目前已经应用于洪灾、泥石流、雪灾、地震、综合地质灾害等灾害的风险评估工作中。
⑦加权综合评价：同样以社会经济统计、历史灾情、自然环境等数据，对影响自然灾害风险的因子进行分析，从而确定它们权重，以加权的、量化指标的指标进行综合评估。该方法简单易行，在技术、决策或方案进行综合评价和优选工作中有广泛运用，但需指标赋权的主观性仍是难以回避的问题。该方法目前应用于台风、暴雨、洪灾、综合地质灾害、生态灾害、草原火灾等自然灾害风险评估工作中。（以上几种方法的综合比较参考叶金玉等总结）各种数学工具的引入不仅为自然灾害评估方法注入了新的活力，同时也让人看到各具特色的数学方法是对应着不同的自然灾害种类，这也是一种提示：针对不同的自然灾害可以且应当有不尽相同的评估方法和研究途径，但这并不影响自然灾害风险评估走向定量化的步伐。
4多灾种综合风险评估
简单的说，自然灾害具有群发链发的特点，单一一种自然灾害往往伴随或者引发其他伴生（或次生）的灾害，对灾害链的研究，马宗晋等组成的研究小组曾给予高度的关注，史培军将其定义为某一种致灾因子或正态环境变化引起的一系列灾害现象，并将其划分为群发灾害链与并发灾害链两种，而群发的灾害或灾害链所引发的灾情必然是几种不同灾害与承灾体脆弱性共同作用所产生的结果，同时，还需认识到，不同自然灾害之间相互也会产生一定的影响，因此，对于这样的情况做单一灾种自然灾害风险评估显然是不合适的，自然灾害综合风险的评估就显得更有现实意义。综合自然灾害评估是风险和灾害领域的研究热点和难点，直到21世纪，学术界的研究方向才逐渐转向多灾种的风险评估。高庆华等认为，自然灾害综合风险评估是在各单类灾害风险评估基础上进行的，它的内容与单类灾害风险分析基本一致，所以采用的调查、统计、评估方法与单类灾害风险评估中用的方法基本相同，与单类灾害风险评估的根本区别是把动力来源不同、特征各异的多种自然灾害放到一个系统中进行综合而系统的评价，以此来反映综合风险程度；Joseph和Donald基于田间损失分布，提出以年总损失的超越概率来表示综合风险；而薛晔等却认为，在复杂的灾害风险系统中各个风险并非简单相加，对目前基本是单一灾种的简单相加的研究成果提出质疑，认为其缺乏可靠性，并以模糊近似推理理论为基础，建立了多灾种风险评估层次模型，对云南丽江地区的地震-洪水灾害风险进行了综合评估。
国内自然灾害综合风险评估研究成果不多，且模型也相对较简单，更好的评估方法也还有待探索，有待更多数学方法的引入。此外，在建立评估模型的同时，也要考虑到自然灾害风险的时空特性，即时间和空间上的分辨率，赵思健认为，同任何事物一样，风险也存在着时空差异，不同的灾种在不同时间、空间尺度上评估的方法和内容应有所区别，这个问题直接影响到该评估的时间有效性和适用范围。因此，由于在某一确定的评估方法下各单一灾种在同一时间空间尺度上的时间有效性并不一定一致，如何考虑这种不一致对评估结果所造成的影响是多灾种综合风险评估中亟待解决的难题之一。尽管有诸多问题困扰着多灾种自然灾害风险评估的发展，但相比单一灾种的风险评估，多灾种风险评估更符合实际生活中灾害群发的特点，其发展是防灾减灾工作的现实需要，决定了多灾种风险评估是风险学科发展的必然趋势。
5小结、展望
【关键词】应急管理，完善对策
中国正处于全面建设小康社会的重要历史时期，经济社会发展的任务繁重而艰巨。突发自然灾害的影响给经济社会的发展提出严峻的挑战。面对日益严峻的自然灾害风险，政府加强突发自然灾害的应急管理势在必行。
虽然目前我国政府在应对自然灾害时已经取得了重大的成就和发展，但是还存在着诸多问题，除了应急主体单一 ，机构设置不合理；应急法律法规尚不健全之外主要还有以下几方面：
（一）应急管理预警监测机制尚需完善
首先，预警监测机制不健全。在危机爆发后的处理过程中，政府往往“临阵磨枪”，仓促上阵，形成“消防队员”式的被动反应模式。其次，风险指标评估体系的建设还不完备，国家减灾委在汶川地震发生后先期级别反应是二级，级别不够到位，当天夜里又改为一级；地震级别一开始是7.6级，后又改为7.8级，最后确定是8.0级，所以自然灾害的相应级别标准还需完善。
（二）灾害应急信息系统匮乏
信息的匮乏是指当前国家缺乏应急救灾信息系统。从信息分析理论来讲，在应急管理中应坚持信息优先的原则，救灾工作开展是否顺利有效，关键看救灾信息是否准确及时，信息缺乏会造成无法决策，信息错误导致决策失误，信息中断，对于灾情的评估、救灾安排、资源调配、政策调整等都有严重的影响。汶川地震，由于信息基础设施建设不完善，造成信息中断，汶川、映秀、北川等多个重灾区，失去联系，无法施救。同时，在救灾前几天，由于政府没有及时成立专门针对灾害应急的信息系统，造成政府对震中地区信息缺乏，不得不临时收集材料进行决策部署，严重影响了救灾的效率和进程。
（三）应急救灾的物资储备善后恢复措施还需加强
当前，政府在应急储备上不科学，主要表现为储备不足，储备不全、储备分布不科学。储备不足表现当地在物资储备上，包括食品、药品、帐篷等必须物品，国家没有专门的地方储备；储备不全主要是指，没有相应的救灾通讯设备，没有专门的救灾专家队伍、医疗保障队伍等，使应急救灾工作趋于被动。最后，储备资源管理不科学，在08年南方暴风雪期间，某省舍近求远地调集大量麻袋，孰不曾想到，备灾仓库中就有麻袋，只不过属于国家储备，彼此间储备信息上部门之间缺少相互协调配合。应急储备工作关系到整个救灾的全局，一定要引起救灾各部门的重视。
在善后恢复重建方面我国政府一直表现突出，每次灾害过后，政府总是千方百计帮助灾区恢复基础设施的建设，然而我们还应该在社会保障、保险方面发挥更突出的作用，因为没有相应的善后评估机制，灾害造成的损失是很难估量的，对受灾群体的补偿无法达到尽善尽美，社会保障的补偿面没有得到充分发挥，往往会造成因灾致贫的现象时有发生。其次，在善后处理中，只突出经济上的补偿还不够，不能忽视对遇难者家属以及部分承担着应急救灾责任的基层干部的心理干预。灾害发生的当时由于关注人数多，关注面积大，受害者家属的心理失衡感较弱，灾后也要有长期的心理干预措施，要为这部分社会公众提供心理咨询服务，尽量弥合遇难者家属的心理创伤，防止过激行为产生的不良后果。
二、政府完善突发自然灾害应急管理的对策思考
针对上述问题，政府的完善对策可从以下几方面考虑：
（一）建立规范化应急管理体系
法律和制度保障是我们做好一切工作的基础，“无规矩不成方圆”，组织机构、法律规章是应急救灾的前提条件。在规范组织机构建设方面为更快更有效的处理突发灾害的事件，我国应建立统一的、专门的、常设的针对自然灾害的的应急管理机构，能够对地震、洪涝、暴风雨雪、等各类自然灾害做出迅速反映、协调运作的部门。
在健全法律法规方面，法律法规的完备是应急救灾工作顺利展开的保障，对于经常发生的、危害严重的自然灾害要制定专门的法律来指导救灾和个人的防灾自救，法律应急过程中要及时发现不足，不断总结完善。从整个应急体系来看，要建立驾驭整个救灾系统的法律，世界上很多国家都有《灾害管理基本法》，我国的《突发事件应对法》在很多细节上需要完善，在救灾过程和方法上还需细化，特别是预警及应急分级的标准还要进行必要的修改，要正确判定突发事件的大小和影响程度，明确救灾措施。
（二）做好防灾知识的学习与信息舆论引导
提高公众对灾害的认识，增强防灾、减灾、自救意识，是有效减轻灾害的重要举措。尊重公民的知情权，及时公开的救灾信息的传播，正确的舆论引导，既是政府的责任，也是政府的义务。实践证明，具有防灾减灾自救意识的公民，面对灾害更能采取科学理智的处置方法，能保护自己，也能救助他人，因此，加强公民危机意识的培养，应当引起各级救灾部门的高度注视。
（三）建立科学有效的应急管理运行机制
灾害应急管理的过程分类包括：预测、处置、恢复，从运行机构的预警机制 建设来分包括：灾前的监测预警机制、灾中的应急救援机制、灾后的快速反应机制。只有保证三个阶段机制的建立健全，才能使整个运行机制较顺利运转。每个环节都至关重要，这就为灾害应急管理运行机制的建设提出更高的要求。
除此之外，还可以加强国际合作，充分发挥非政府组织参与救灾的水平，在突发自然灾害的应急管理中，政府在各个环节都起到主导作用，但应对灾害也是每个公民应尽的责任。在突发灾害应急管理中，政府不是万能的，要以“有限政府”新理念，定位政府的职能，在灾害的应急管理中，要进一步完善社会动员机制，发挥政府主导作用的同时要充分体现社会团体、公众个人的力量，政府与社会要加强合作、互助，共同体现各自在灾害应急管理中的作用。
【关键词】农业；气象灾害；风险评估
1 研究进展
风险分析现今已广泛运用于生物、环境、技术应用以及医学等多个领域，且发展极为迅猛。灾害大多承受着自然、社会、技术以及社会等因素的影响。因此，自然灾害风险分析是一种多学科交叉的科学，发展时间较短，以至于几乎没有成熟的成果。国内外学者对于风险分析的研究也多针对经济领域，起步较晚的自然灾害风险研究，起先是侧重于对工程项目的研究应用。通过研究建立了自然灾害系统理论体系，有了损失指标以及定量计算的方法，建立了自然灾害评估框架体系，自然灾害经济损失函数，洪水灾害模型、洪泛区价值模型、洪泛区抗灾模型及损失计算方法，同时还在台风灾害的风险评估，区域水灾的风险评估等方面取得了一些进展。
近年来有学者通过研究，在农业生态地区法的基础上，建立了华南果树生长风险分析模型，这也是国内较早在农业气象灾害中运用风险分析的方法，即便如此，我国在农业气象灾害风险评估方面的技术、理论等仍旧薄弱，对某一农业气象灾害进行相应的风险评估的技术则是一个崭新的研究课题。我国现今对于农业气象灾害的研究大都将灾害发生的实际频率作为研究基础，但是随着资料序列的增长，灾害的出现频率以及致灾强度随着时间的推移，也会产生巨大的变化，因此无法反映出真实的风险状况。尤其现在侧重研究农业气象灾害风险评估的研究报告稀缺。
2 研究方法
2.1 研究区域、灾种，资料收集、处理
本文将针对东北地区玉米冷害、北方地区冬小麦干旱、江淮地区冬小麦涝渍以及华南地区荔枝寒害等地区灾种进行叙述。
本文逐日资料来自东北地区玉米产区、北方地区冬小麦产区、江淮地区冬小麦产区以及华南地区荔枝产区近400个气象点，时段大都为40年。逐日资料缺少的个别日期在处理时通过多年平均值进行替代。相应的年实际产量以及灾情资料来自不同地区对应的统计部门。
2.2 研究思路与方法
2.2.1 研究思路
通过对农业气象灾害发生的可能性进行估计，即农业气象灾害风险分析，也就是对农业产量损失、产品质量下降，最终经济收益损失等事件由于气象灾害而导致发生的可能性大小的分析。现今利用概率论作为自然灾害风险评估的数学分析依据。
农业气象灾害系由孕灾环境、致灾因子、承灾体、灾情四要素构成，同时利用气象、产量、灾情历史资料，分别对东北地区玉米冷害、北方地区冬小麦干旱、江淮地区冬小麦涝渍以及华南地区荔枝寒害进行分析，研究在不同孕灾环境、灾害种类、发生强度下，造成的减产率、承灾体的抗灾性能。
将北方地区冬小麦干旱、江淮地区冬小麦涝渍以及华南地区荔枝寒害进行的风险评估为例，分析其主要致灾因子有：冬春少雨雪且底墒差、冬季强寒潮南下最低温度降到热带果树致害温度以下。其主要灾情为：产量减少、质量下降。依据致灾因子的强度、频率对冬小麦、荔枝灾损率以及抗灾性能进行分析，建立不同的灾损价值模型和抗灾性能模型。与此同时，还应构建北方地区冬小麦干旱和华南地区荔枝寒害致灾因子的致灾等级标准。
2.2.2 研究方法
（1）减产率序列的构建。确定一年生农作物冬小麦历年减产率，通常采用逐年实际产量偏离其趋势产量的相对气象产量的负值。趋势产量通过正交多项式逼近法、直线滑动平均法等方法确定。
（2）不同致灾指标、致灾因子序列的建立。利用长年代灾情资料、产量、气象，对不同年代北方地区的冬小麦减产率与对应发生涝渍，华南地区荔枝减产率与对应发生寒害，江淮地区的冬小麦减产率与对应发生涝渍等各种致灾因子进行相关分析，筛选出主要致灾因子；根据减产率与致灾因子量值之间的关系，建立不同致灾指标、致灾因子序列。由此得到研究区域的不同致灾因子、致灾指标的长年代序列。
（3）农业气象灾害风险估算模型的构建对研究区域分县的不同承灾体的减产率序列，不同致灾等级下的致灾指标序列分别进行指数分布、正态分布、瑞利分布、伽玛分布、威布尔分布等概率分析方法。
3 结果分析
3.1 主要农业气象灾害致灾因子及致灾指标
东北地区玉米冷害致灾因子为5～9月平均气温之和。致灾指标为一般冷害和严重冷害。北方地区冬小麦干旱致灾因子为冬小麦全生育期自然水分亏缺、降水量亏缺、拔苗期降水量。致灾等级及对应的致灾指标：轻旱70。江淮地区冬小麦涝渍致灾因子为2、3、4、5月降水持续时间及降水量。致灾等级轻度涝渍、中度涝渍、重度涝渍。根据不同时期降水量不同进行致灾指标划分。
3.2 主要农业气象灾害风险评估
本文仅针对冬小麦进行评估，其他方法类似。冬小麦干旱风险评估方法，表现出了在实际生产情况下，自然社会等因素对冬小麦产量的综合影响。造成北方冬小麦产量低的最主要因素是干旱。北方地区气候干燥，降水量少，因此干旱成为北方地区冬小麦低产的主要农业气象灾害。分析冬小麦的历年减产率，得出年际间干旱变化对冬小麦产量具有很大的影响。通过数学概率分析的方法，利用构建的正态分布模型，可以估算北方地区分县的不同冬小麦减产率范围出现的风险概率。
4 结论
依据灾害风险分析理论，本文介绍了几种我国主要农业气象灾害风险评估方法，通过对相关资料的分析，筛选出适用于东北地区玉米冷害、北方地区冬小麦干旱、江淮地区冬小麦涝渍以及华南地区荔枝寒害风险评估的主要致灾等级、致灾因子、致灾指标以及相应的减产率，初步构建了主要农业气象灾害的风险量化标准体系。
参考文献
[1]李世奎，霍治国，王素艳，刘荣花，盛绍学，刘锦銮，马树庆，薛昌颖.农业气象灾害风险评估体系及模型研究[J].自然灾害学报，2004（01）.
关键词:自然灾害；救助；财政投入体制
自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2 000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状， 使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面， 特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力， 有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量， 通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。
一、中国自然灾害救助财政投入现状
目前， 中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助， 也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助， 另外在遇到紧急特殊的自然灾害时， 还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。
1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比， 比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成， 从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。
2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看， 救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势， 但总量和增长速度却极不稳定， 且有些年份呈现负增长。1991 年中国救灾支出为22.51 亿， 到了2005 年已经达到62.97亿， 但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为， 救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系， 但也反映出救灾支出的不稳定性。
3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量， 但对于直接的经济损失而言， 国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助， 受灾单位和个人承担了主要损失， 也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右， 对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立， 仍然“靠天吃饭”， 因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点， 这更制约了农业的发展。
二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题
1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。
2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。
3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。
4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。
三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议
1.建立灾害救助专项资金项目，明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限，建立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模式。长期以来中国中央和地方财政都没有安排防灾救灾专项资金，防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。这种财政支出结构存在着明显弊端，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率低，不利于防灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力，各级政府就必须统筹安排财政支出，设立防灾救灾专项资金，确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配，保证救灾工作的顺利进行。全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。
2.增加对灾害预防的财政投入，加强财政支出资金分配的科学合理性。
我认为应将财政对自然灾害投入分为预防支出和救助支出，将其纳入日常性专项财政支出项目进行规范管理，以保证自然灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展。资金在预防方面的支出应该增加，有效的预防强于灾后的救助。同时，加强农村地区的自然灾害预防措施，以减少受灾损失。此外，建议设立专项基金，加强对自然灾害预防和救助的研究。加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力，进一步加强预警预报。
此次冰冻雨雪灾害之所以造成如此重大的损失，其中重要的一个原因就是缺乏预警，缺乏灾害救助经验，极大地影响了救助效果。因此，在这一方面多学习发达国家如定期进行灾害演习等的灾害预防模式，会收到很大的效果。
3.扩大灾害预防与救助资金的来源范围，协调城乡投入差距，加强资金筹集与划拨的灵活性。在扩大资金来源这方面，可以进一步发挥金融支持基础设施建设的作用。从此次冰冻雨雪来看，自灾情发生后，财政、金融对抗灾救灾给予很大支持。国家开发银行短时间内就向受灾地区提供了17亿元以上的应急贷款，工行、建行等五大行也快速发放抗灾贷款100多亿元，保险公司也积极予以理赔兑付。
而在资金投入均衡性方面，财政应更多地支持如西部、农村等灾害预防和救助的公共设施建设相对薄弱的地区。因此增加的资金则要充分发挥银行贷款、投资、证券市场等多种金融形式在基础设施建设中的作用。尤其是开行，一直主要从事基础设施中长期融资，在实践中建立了一套较为完善的大型基础设施融资模式和风险防范机制。要进一步发挥开行在基础设施中长期融资领域的基础性作用，加大支持基础设施发展的力度，以能够保证自然灾害发生后避免造成巨大损失。
4.对自然灾害救助工作实行制度化管理，深化行政体制改革、提高政府运行效率，同时加强资金监督管理，防止救灾资金遭灾。中国对于自然灾害救助方面的制度框架基本建成，还需要细化，把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，要使应急工作常规化，要让政府和公众坦然应对突发事件。我们应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法规并不断提升立法层次，在此基础上指定相关法规，明确中央和地方财政支出的地位以及在预警、防治、救助的投入和分工。将自然灾害救助的国家支出纳入到法制化和规范化的轨道上来。
而在近年来，中国救灾资金数额大规模提高。巨额的救灾资金可以说就是灾民们的救命钱。如果不加强对这笔钱的监管，导致资金被黑，那对于灾民们来说将会是雪上加霜。因此，政府部门应该加强监管，创新监督方式建立合理健全的监督体系。以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。
参考文献:
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[2] 冀萌新，张文生.中国自然灾害转移、安置的财政补助机制[j].自然灾害学报，2006，（6）.
第一条 为了规范自然灾害救助工作,保障受灾人员基本生活,制定本条例。
第二条 自然灾害救助工作遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则。
第三条 自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制。
国家减灾委员会负责组织、领导全国的自然灾害救助工作,协调开展重大自然灾害救助活动。国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作,承担国家减灾委员会的具体工作。国务院有关部门按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。
县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构,组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。
第四条 县级以上人民政府应当将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划,建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制,将人民政府安排的自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算。
第五条 村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织,依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。
国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。
第六条 各级人民政府应当加强防灾减灾宣传教育,提高公民的防灾避险意识和自救互救能力。
村民委员会、居民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求,结合各自的实际情况,开展防灾减灾应急知识的宣传普及活动。
第七条 对在自然灾害救助中作出突出贡献的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励。
第二章 救助准备
第八条 县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章,上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况,制定相应的自然灾害救助应急预案。
自然灾害救助应急预案应当包括下列内容:
(一)自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责;
(二)自然灾害救助应急队伍;
(三)自然灾害救助应急资金、物资、设备;
(四)自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理;
(五)自然灾害救助应急响应的等级和相应措施;
(六)灾后应急救助和居民住房恢复重建措施。
第九条 县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统,并为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信等装备。
第十条 国家建立自然灾害救助物资储备制度,由国务院民政部门分别会同国务院财政部门、发展改革部门制定全国自然灾害救助物资储备规划和储备库规划,并组织实施。
设区的市级以上人民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况,按照布局合理、规模适度的原则,设立自然灾害救助物资储备库。
第十一条 县级以上地方人民政府应当根据当地居民人口数量和分布等情况,利用公园、广场、体育场馆等公共设施,统筹规划设立应急避难场所,并设置明显标志。
启动自然灾害预警响应或者应急响应,需要告知居民前往应急避难场所的,县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当通过广播、电视、手机短信、电子显示屏、互联网等方式,及时公告应急避难场所的具体地址和到达路径。
第十二条 县级以上地方人民政府应当加强自然灾害救助人员的队伍建设和业务培训,村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当设立专职或者兼职的自然灾害信息员。
第三章 应急救助
第十三条 县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当根据自然灾害预警预报启动预警响应,采取下列一项或者多项措施:
(一)向社会规避自然灾害风险的警告,宣传避险常识和技能,提示公众做好自救互救准备;
(二)开放应急避难场所,疏散、转移易受自然灾害危害的人员和财产,情况紧急时,实行有组织的避险转移;
(三)加强对易受自然灾害危害的乡村、社区以及公共场所的安全保障;
(四)责成民政等部门做好基本生活救助的准备。
第十四条 自然灾害发生并达到自然灾害救助应急预案启动条件的,县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当及时启动自然灾害救助应急响应,采取下列一项或者多项措施:
(一)立即向社会政府应对措施和公众防范措施;
(二)紧急转移安置受灾人员;
(三)紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资,及时向受灾人员提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助,保障受灾人员基本生活;
(四)抚慰受灾人员,处理遇难人员善后事宜;
(五)组织受灾人员开展自救互救;
(六)分析评估灾情趋势和灾区需求,采取相应的自然灾害救助措施;
(七)组织自然灾害救助捐赠活动。
对应急救助物资,各交通运输主管部门应当组织优先运输。
第十五条 在自然灾害救助应急期间,县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构可以在本行政区域内紧急征用物资、设备、交通运输工具和场地,自然灾害救助应急工作结束后应当及时归还,并按照国家有关规定给予补偿。
第十六条 自然灾害造成人员伤亡或者较大财产损失的,受灾地区县级人民政府民政部门应当立即向本级人民政府和上一级人民政府民政部门报告。
自然灾害造成特别重大或者重大人员伤亡、财产损失的,受灾地区县级人民政府民政部门应当按照有关法律、行政法规和国务院应急预案规定的程序及时报告,必要时可以直接报告国务院。
第十七条 灾情稳定前,受灾地区人民政府民政部门应当每日逐级上报自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态等情况,并及时向社会。
灾情稳定后,受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并自然灾害损失情况。
第四章 灾后救助
第十八条 受灾地区人民政府应当在确保安全的前提下,采取就地安置与异地安置、政府安置与自行安置相结合的方式,对受灾人员进行过渡性安置。
就地安置应当选择在交通便利、便于恢复生产和生活的地点,并避开可能发生次生自然灾害的区域,尽量不占用或者少占用耕地。
受灾地区人民政府应当鼓励并组织受灾群众自救互救,恢复重建。
第十九条 自然灾害危险消除后,受灾地区人民政府应当统筹研究制订居民住房恢复重建规划和优惠政策,组织重建或者修缮因灾损毁的居民住房,对恢复重建确有困难的家庭予以重点帮扶。
居民住房恢复重建应当因地制宜、经济实用,确保房屋建设质量符合防灾减灾要求。
受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补助对象发放补助资金和物资,住房城乡建设等部门应当为受灾人员重建或者修缮因灾损毁的居民住房提供必要的技术支持。
第二十条 居民住房恢复重建补助对象由受灾人员本人申请或者由村民小组、居民小组提名。经村民委员会、居民委员会民主评议,符合救助条件的,在自然村、社区范围内公示;无异议或者经村民委员会、居民委员会民主评议异议不成立的,由村民委员会、居民委员会将评议意见和有关材料提交乡镇人民政府、街道办事处审核,报县级人民政府民政等部门审批。
第二十一条 自然灾害发生后的当年冬季、次年春季,受灾地区人民政府应当为生活困难的受灾人员提供基本生活救助。
受灾地区县级人民政府民政部门应当在每年10月底前统计、评估本行政区域受灾人员当年冬季、次年春季的基本生活困难和需求,核实救助对象,编制工作台账,制定救助工作方案,经本级人民政府批准后组织实施,并报上一级人民政府民政部门备案。
第五章 救助款物管理
第二十二条 县级以上人民政府财政部门、民政部门负责自然灾害救助资金的分配、管理并监督使用情况。
县级以上人民政府民政部门负责调拨、分配、管理自然灾害救助物资。
第二十三条 人民政府采购用于自然灾害救助准备和灾后恢复重建的货物、工程和服务,依照有关政府采购和招标投标的法律规定组织实施。自然灾害应急救助和灾后恢复重建中涉及紧急抢救、紧急转移安置和临时性救助的紧急采购活动,按照国家有关规定执行。
第二十四条 自然灾害救助款物专款(物)专用,无偿使用。
定向捐赠的款物,应当按照捐赠人的意愿使用。政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物,由县级以上人民政府民政部门统筹安排用于自然灾害救助;社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物,由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助。
第二十五条 自然灾害救助款物应当用于受灾人员的紧急转移安置,基本生活救助,医疗救助,教育、医疗等公共服务设施和住房的恢复重建,自然灾害救助物资的采购、储存和运输,以及因灾遇难人员亲属的抚慰等项支出。
第二十六条 受灾地区人民政府民政、财政等部门和有关社会组织应当通过报刊、广播、电视、互联网,主动向社会公开所接受的自然灾害救助款物和捐赠款物的来源、数量及其使用情况。
受灾地区村民委员会、居民委员会应当公布救助对象及其接受救助款物数额和使用情况。
第二十七条 各级人民政府应当建立健全自然灾害救助款物和捐赠款物的监督检查制度,并及时受理投诉和举报。
第二十八条 县级以上人民政府监察机关、审计机关应当依法对自然灾害救助款物和捐赠款物的管理使用情况进行监督检查,民政、财政等部门和有关社会组织应当予以配合。
第六章 法律责任
第二十九条 行政机关工作人员违反本条例规定,有下列行为之一的,由任免机关或者监察机关依照法律法规给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)迟报、谎报、瞒报自然灾害损失情况,造成后果的;
(二)未及时组织受灾人员转移安置,或者在提供基本生活救助、组织恢复重建过程中工作不力,造成后果的;
(三)截留、挪用、私分自然灾害救助款物或者捐赠款物的;
(四)不及时归还征用的财产,或者不按照规定给予补偿的;
(五)有、、的其他行为的。
第三十条 采取虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取自然灾害救助款物或者捐赠款物的,由县级以上人民政府民政部门责令限期退回违法所得的款物;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十一条 抢夺或者聚众哄抢自然灾害救助款物或者捐赠款物的,由县级以上人民政府民政部门责令停止违法行为;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十二条 以暴力、威胁方法阻碍自然灾害救助工作人员依法执行职务,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第三十三条 发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件,需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的,参照本条例执行。
第三十四条 法律、行政法规对防灾、抗灾、救灾另有规定的,从其规定。
第三十五条 本条例自2010年9月1日起施行。
(新华社北京讯。7月15日《经济日报》)
关键词：政治社会学；防灾减灾；灾害评价；忧患意识
在政治社会学的当代视野里，我国的防灾减灾工作具有广泛的应用空间，它既关乎社会发展，又与社会稳定密切相关。这项工作包括灾害区划、灾情预测、灾情教育、防灾预案制定、防灾工程建设、应急反应机制建设、灾害发生后的社会力量动员、救灾的组织实施和灾后重建等内容。政治社会学强调社会治理的政治性及其效果，使防灾的应急准备、实际救灾能力和灾后重建能力建设成为长期的、全面的思想、技术、组织准备和力量积蓄。本文的写作初衷是从这一新的视角审视灾害和人控制灾害意识的现实关系及处在灾害环境中的人的未来命运。
一、灾害的“族群”与灾害认知
进入新世纪以来，我国改革开放和现代化建设在更高的起点和水平上全面推进，人口和社会财富进一步增长，人们的社会经济活动更加广泛，同时，各种灾害发生的可能性和几率趋于增大，并成为对经济社会发展的一种现实的制约因素。从增强公民对各种灾害的忧患意识、强化社会责任感和自我救护的多重视角考量，应强化对两大灾害系统的认识。
（一）深入了解和把握关涉自然灾害的基本理论和知识
目前理论界对自然灾害的分类研究，是我们强化对自然灾害认识的一个重要维度。
地质灾害。地震、火山爆发、山崩、滑坡、泥石流、地面沉陷等属于此类。地震是地球运动的一种表现形式，是地球大规模、迅速地释放能量的结果。地震预测的实质在于对地壳运动状态进行深入的了解和科学的把握，对震前种种异常信息的捕捉和综合分析也是地震预测的重要辅助手段。［1］关于火山爆发，到目前为止，人类对它爆发的时间和原因很难做出有说服力的解释和科学的预测。我国传统的治理滑坡的措施主要包括：排除地表和地下水，防止河水、水库对滑坡体坡脚的冲刷，改变滑坡体外形、设置抗滑建筑物，改善滑动带土质性质等。［2］有学者注意到山体滑坡、泥石流等山体突变灾害多发生在雨季这一现象，把山体突变灾害从理论上抽象成材料科学平面上的一条裂缝。这样做的结果，不仅从理论上找到了山体骤变灾害产生的条件、滑动的准则，而且以该理论为依据为预测这种灾害的发生提供了现实可能性。
气象灾害。暴雨、洪涝、热带气旋、冰雹、雷电、龙卷风、干旱、酷热、低温、雪灾、霜冻等属于这类灾害。学者们普遍认为，多数气象灾害与人们面对自然显示出的傲慢和无节制地利用环境资源有着密切的关系。人与自然的关系，是人类智慧中最基本也是最重要的问题，人类如果能以爱心对待万物，与万物平等相处，世界将充满生机而又呈现出丰富性和多样性。生命智慧的形式不是“知识”而是“境界”，“境界”是心灵存在的方式，是存在与价值的统一，善待自然是人生的一种境界；境界又是情感与理性的统一。［3］人类生存是动态的，是生命创造与生命的延续与发展，友好地、理性地对待自然是减少气象灾害的基本途径。
生物灾害。病虫害、森林火灾、沙尘暴、急性传染病等属于这整理类灾害。生物灾害实际上是由自然界的生物失衡引起的。在政治社会学的视野里，人在发现、发明、掌握和运用科学技术解决实践中遇到问题的过程中，即在改造客观世界的过程中，同时也提高了自己的认识水平和实践能力。一方面，科学技术是防治生物灾害、维护人的全面发展的需要；另一方面，科学技术的革命和创新又使人类活动和追求的起点越来越高。人的本质力量在人类积累新知识、探索新规律、创立新学说、创造新方法的过程中不断增强，当然也就为防治生物灾害提供了更多的新手段和新方法。面对可能发生的生物灾害风险，社会政策更多需要考虑的是，以科技新手段预防和管理这些风险，强调多元、参与、平等、协商和互动。
天文灾害。天体撞击、太阳活动异常等属于这类灾害。对天文灾害的分析应有一个逻辑框架，这一框架必须以客观可见的天文灾害的定向变迁因素为基础，而不应过多涉及主观的、现时的愿望。换言之，天文灾害的客观性，不仅制约着对这种灾害的认识，也规定着人们治理这种灾害的能力，我们只能根据特定历史环境中的天文事件来认识天文灾害。危机与行动主体对危机的快速反应是政治社会学中的重要主题，天体灾害的防控与现代高科技在这一领域的运用有着密切的关系，面对天体灾害所选择的手段是思维多样性、理论多样性和方法多样性的统一，这是应对天体灾害所应予以认真思考的问题。
其他自然灾害。雪崩、冰崩、海啸、鼠害等属于这一类。对其他自然灾害的强调，为人们提供了一种认识自然灾害这种多“族群”实体并使之保持一个整体和互相关联的状态的视角：在一个统一的、正在进行更高水平小康社会建设的广大疆域内，将自然灾害实体看成一个整体，并时刻关注这个整体的另类，其社会效能显然要远远高于只关注其局部、大部抑或某些即使是危害极为严重的灾害个体。雪崩、冰崩与环境变暖有关，鼠灾与生物链的断裂有关，海啸与地球内部的运动有关。对这类灾害监控的关键是要组织人力、运用高科技手段对可能发生灾害的地区进行跟踪监控，注意搜集异常情形的信息并加以分析研究。
自然灾害主要是由自然因素引起的，这类灾害一般都要经过潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期等五个阶段。防灾减灾的中心任务是，发现自然灾害在潜伏期的征兆，以最短的时间控制自然灾害爆发后的态势，缩短自然灾害对人们损害的持续期以及从自然灾害的突发性中吸取教训等。还须注意，自然灾害是自然界作用于人类的结果。自然的突变对人类产生巨大影响，人类反过来又要对灾害产生巨大的反作用。从政治社会学视野里考察防灾减灾工作，才能更有意识地、不断地强化这种反作用；逐步深入认识自然灾害的特点和规律，不断地跟踪、研究、形成具有创新价值的行之有效的对策，消除自然灾害可能给人们带来的灾难性后果。
（二）关涉人为灾害的基本理论和知识深入了解和把握
生态环境灾害。烟雾与大气污染、温室效应、水体污染、水土流失、气候异常、人口膨胀等属于此类。人类在利用自然和改造自然的活动超出了大自然的资源承受力和废弃物降解力，是导致生态环境灾害的最重要原因。人类在科技、经济和社会关系上协调不当，引起了自然关系和社会关系的失衡，从而造成温室效应、热岛效应、环境污染等人为灾害。自然界是生命之源，应当把人与自然界看成是人的生命的整体，人与万物应是生命共同体，万物是“我”的朋友，不是与“我”对立的它者。所以在开发、规划和社会建设的全过程中，应从社会意识角度切入灾害和人的生活层面，重视对公民进行生态环境灾害宣传教育：要选择最有说服力的理论和事例，促使人们在日常生活中对生态环境灾害进行现实体验，体会灾害给人们造成悲惨境遇的情景，逐步培养和强化人们人道主义的真诚思想、行为表达和对未来美好社会的追求。
工程事故灾害。岩土工程塌方、爆炸、人为火灾、核泄露、有害物失控（毒气、毒物、有害病菌等）、水库溃坝、房屋倒塌、交通事故等均属此类。人类对灾害的研究促进了材料科学的发展。在19世纪，钢铁材料在机器和建筑中广泛使用，曾经引发灾害事件，最典型的是19世纪中叶在欧洲多次发生火车车轴断裂造成车毁人亡。对这类灾害的研究，使材料科学理论和材料开发有了重大发展：一种新的试验方法和一个新的分支学科——金属疲劳（Fatigure）学应运而生。到目前，从对金属疲劳的研究又延伸到新的更为广阔的领域，扩展到了陶器、复合材料等方面。我们应该从中获得某种启示：既要从源头上查找工程事故灾害的原因，探讨从根本上解决问题的途径和方法，又要从设计、制造、加工、使用、监测等多方面堵塞漏洞，预防这类灾害的发生。
社会灾害。球迷骚乱、战争、集团械斗、人为放毒、车祸、海难、空难、毒气污染、社会暴力、动乱、金融风暴等属于此类。这些危害社会的行为如果发展成为特大恶性事件，就可能加剧社会系统的紊乱。政治社会学观点认为，从全局上避免社会灾害的发生，肯定了社会人作为个体的特殊性、意义和价值，实际上就是肯定了多数人；同时，要按照法治的要求社会灾害识别，界定社会灾害的主体，防止制造灾害的行为，以法治理，消除危害。治理社会灾害的道德和法律规范蕴涵于社会生活的方方面面，这样的规范如何论证和阐发，体现了国家和民族的能力和风格，我们要不断地提高对社会灾害的理论阐发能力和实际控制能力。
灾害的多元并存格局对防灾减灾工作提出了严峻的挑战，同时也为各种防灾减灾观念和方式的创新突破提供了广阔的空间。在新的技术条件下，科学家关注的社会问题的范围极其广泛，经济社会的发展需要科学家自觉地把自己的研究成果与整个社会的利益结合起来。［4］政治社会学强调社会治理的政治性和相对平衡性，就此提出了一项现实而紧迫的任务：既要让人们从整体上认识各种灾害，进而为灾害治理夯实现实的基础，又要在科技和社会认知领域架起融通的桥梁，在灾害的范畴内保持概念的多元性和层次化，为当下我国的防灾减灾工作提供强有力的分析工具，以便更好地指导防灾减灾工作。
二、灾害的评价尺度
笔者认为，仅仅依据财产损失来确定灾害危害程度具有一定的片面性，应该根据人员和财产损失程度、对本地区造成损害与GDP的比例关系，社会影响大小等进行综合评价。具体地说，应该在以下三个方面予以注意：
（一）根据灾害造成损失的绝对数把灾害分成五类
根据灾害造成的损失对其进行分类，是一种对灾害的基本分级方法。这种方法对灾情的判断最为客观具体，可以直观地看出灾害造成的损失的大小。1.巨灾。死亡10000人以上，经济损失在1亿元人民币以上。2.大灾：死亡1000-10000人，经济损失在1000万-1亿元人民币。3.中灾：死亡在100-1000人之间，经济损失在100-1000万元人民币。4.小灾：死亡人数在10-100人之间，经济损失在10-100万元人民币。5.微灾：死亡＜10人，经济损失＜10万元人民币。［5］
（二）根据我国东中西部的差异对灾害损失进行评价
虽然以损失和伤亡数为指标，可以给人具体而深刻的印象，但单纯以绝对数划分等级，也不尽合理。在我国东部地区，1000万元不算大损失，而对于国内生产总值仅亿元的中西部的县市则是重大损失。所以在进行灾害损失评估时，首先应测算出其造成的经济损失的绝对数，第二步就是要看灾害损失对GDP总量所占的比重。自然灾害对GDP造成的损失超过35%的，为特重度影响区；对该地区GDP造成的损失在25%-35%之间的，为重度影响区；在15-25%之间的，为中度影响区；在10%-15%之间的，为轻度影响区；小于10%的，为微度影响区。［6］这种灾害评价目的是要考虑灾害给本地区带中国整理来的财产相对损失，对政府科学估算灾害损失和在多大程度上组织全社会力量赈灾具有重要意义。
（三）根据灾害给国家造成的不良影响进行评价
有些突发事件虽然没有造成人员伤亡和财产损失，但它们给社会和国家带来了不良影响，有损于我国的政治形象或者伤害了民族大家庭的感情，给人民造成心理创伤，或者引起社会和民众的恐慌等等。这种影响就是灾害的社会危害和政治危害。由此可知，对灾害的评估不能限制在定量分析比较狭小的视野和范围内，必须尽可能地将主体的眼界放宽广些。这样，当灾害来临时，政府才能根据灾情进行科学的把握，以便决定在多大程度、多大范围、多大强度上进行社会动员，组织救援力量。
三、灾害的演变规律与忧患意识培育
政治社会学视野里的防灾减灾工作反映了一种崭新的灾害观，是灾害治理的一种新的理念。它要求人们，既要对灾害进行整体的、科学的把握，又要特别关注不同灾害的特殊性和独特的潜伏及爆发形式；既要强化人们对灾害的整体把握和科学防范意识，又要提高人们坚持以人为本，关爱生命的精神境界。
（一）骤变型灾害更要求人们强化忧患意识
地震、泥石流、山体滑坡和某些工程事故灾害，如岩土工程塌方、爆炸、人为火灾、核泄露、有害物失控（毒气、毒物、有害病菌等）、水库溃坝、房屋倒塌、交通事故等，会以突然袭击的方式对人们造成危害，有的危害后果极为惨重。这种突发型灾害，乍看起来好像猝不及防，事实上事先防范与疏于防范会产生截然不同的效果：南美的智利，在宪法里明确中央政府在处理灾难性事件中的责任。自1977年起，智利的学生每年都会参加三次地震演习。2005年，由于一个关于海啸的谣言，大批居民在凌晨时分逃离家园。在没有任何天灾的情况下，逃离时的混乱造成1人死亡和17人受伤。这种惨痛的教训增强了智利从国家到公民的防灾减灾意识。在这个国家里，所有建筑须符合非常严格的防灾标准，以保证能抵御地震和其他灾害的侵袭。如果你到了这个国家，就会有人告诉你，楼房承重墙在哪里，地震时应在楼房的什么地方避险。2010年2月27日，智利发生里氏8.8级强烈地震，只造成799人死亡。加勒比海岛国海地则是一个在历史上未曾发生过巨大灾难的国家，对灾害的忧患意识就不那么强烈。2010年1月12日，发生里氏7.3级大地震，造成27万人死亡。这充分说明，是否具有防灾减灾的忧患意识，是否针对骤变型灾害开展卓有成效的预防工作，会产生截然不同的减灾效果。
骤变型灾害的发生通常缺少先兆，爆发是突然的，发生的过程历时较短，但破坏性很大，而且可能在一定的时间内重复爆发，对人民的生命财产安全造成巨大损失。过程难以控制，但是人在极短的时间内是可以充分利用长期训练积累的经验和聪明才智的。政治社会学强调，对灾害的关注和认知要具有特殊的政治情感和命运体认，这“有助于减少社会上的挫败感，从而提高政治稳定性”。［7］这种从全社会强化人们对骤变型灾害的警惕的内在精神感受和忧患意识应该成为我们全社会的共识，要进行典型经验和教训教育，采取近距离的观察体验以深化人们亲身体验的心理感受。
（二）发展型灾害是渐进积累的结果
自然灾害中的暴雨、台风、洪水和社会灾害中的战争、集团械斗、人为放毒、车祸、海难等属于此类。与骤变型灾害相比，发展型灾害在爆发之前有一定的先兆，往往是某种灾害渐进积累的结果。这种灾害发展比较迅速，但是比骤变型灾害要缓慢一些，因而其过程具有一定的可控性。“每个人的主要生活内容都总是属于某一系统的，人们的共同活动的适当方式也就体现在社会生活体系中”。［8］面对发展型灾害，各主体承受感的强化是政治社会学关注的基本问题之一，要使社会不同群体的思维和行动发生积极的变化，在全社会实现关注重心的下移，深化公民对人的生存和精神状态的认知，力争将发展型灾害控制在潜伏期和预备爆发期。
（三）持续型灾害表现为连续地对人类造成危害
旱灾、涝灾、传染病、生物病灾害等就是以持续性方式对人们造成危害的。灾害爆发后，持续的时间可几天、半年到几年。在中国千百年防灾减灾的历程中，由于受思想观念和技术条件的规约，在过去很长的时间里，对持续型灾害的防治缺乏自觉的政治关怀和灾害意识。党坚持以人为本，才使防灾减灾工作真正成为为人民解除痛苦、维护社会稳定和改革发展成果的重要手段。我们必须懂得，在现实生活中，国家的政治法律只是为公民预防各种灾害提供间架，具体内容需要由各级政府和公民进行创造性填充。预防持续型灾害必须以创新观念为牵引，处理好政治法律的规定性和措施的创新性之间的关系。形式的规约对于内容的创新提供了保证并发挥激励作用，防灾减灾内容的变革则是创造力的源泉。要进一步培养和强化人们负责任的生活方式，引导人们积极主动地为社会承担防灾减灾义务并使之内化为社会的主流价值标准；要积极地将防灾减灾的思想理论成果运用于实践中，以持之以恒的精神对持续型灾害进行防治。
（四）环境演变型灾害通过对环境造成危害危及人的生存
沙漠化、水土流失、冻土、海水入侵、地面下沉、海平面上涨、以及区域气候干旱化等环境灾害是以演变的方式对人类构成危害的。环境演变型灾害的发展是一种长期的自然过程，是自然环境演化再加上人类不当行为造成的结果。因其进程缓慢，不易引起人们的重视而采取有效措施，更何况有些措施需要人类共同合作才能完成。不过，这类灾害具有统计意义上的可预测、可预报性。如二氧化碳倍增可能引起全球气温升高1-3℃，这在理论上比较容易计算出来；它导致的区域干旱化和海平面上升的后果，人类也可以比较准确地加以测算。
我们要发挥政治社会学的学科整理优势，强化人们对灾害的强烈的关注和应有的问题意识。政治社会学提出了一个长期被人们忽视却又值得认真思考的问题：要根据人与灾害的矛盾焦点，更为广泛地、内在地触及民心民意，从中清理出那些具有价值或值得吸取的教训，渐进地推进各种措施的落实，把现实和历史、理论和价值统一起来。应设立科学的灾情防御标准，以便在灾害发生后，政府能够确定在多大程度上动员和组织社会力量进行救灾；还应强化全民族的防灾教育，使防灾知识教育以及实地演习走进人们社会生活的各个角落，成为生存培训的基本内容。这样，当灾害发生时，灾区的政府和社会组织才能从容应对，企业、学校、社区才会更为积极地配合，而个人则有可能快速调节心理状态以适应突如其来的危急情势。
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关键词：自然灾害；恢复重建；对策
中图分类号：D632.5 文献标识码：A 文章编号：1001－5981(2011)05－0032－05
恢复重建是自然灾害应急管理过程中的重要组成部分和不可或缺的环节。在目前关于自然灾害应急管理的研究中，学术界比较侧重于对事发中应急救援机制的研究，对事前的预测预警机制研究近年来也有所增加，但事发后的恢复重建工作研究则一直处于相对薄弱的环节，这种畸轻畸重的研究现状不利于应急管理全过程的整体性发展和良性循环。近年来，我国自然灾害出现高发频发态势，地方政府灾后恢复重建任务繁重，恢复重建过程中也存在诸多问题，往往使地方政府灾后救助工作陷入困境。加强地方政府应对自然灾害的恢复重建工作研究，不仅有利于提高地方政府应对自然灾害恢复重建能力，而且对于最大限度减少灾害损失，维护群众切身利益，促进社会稳定与和谐，具有非常突出的现实意义。
1、自然灾害恢复重建的概念及内涵
恢复重建是自然灾害应急管理的最后一个阶段，是政府危机管理中不可分割的部分。我国学者一般认为，自然灾害的“恢复”是在灾害应急处置结束后，应对主体为恢复正常的社会秩序和运行状态所采取的一切措施的总和。“重建”是指在自然灾害发生后，重建灾区生活环境和社会环境并达到或超过自然灾害发生前的标准。恢复重建是在消除自然灾害影响的过程中除旧布新，因此，恢复重建不仅意味着补救，也意味着发展。从这个意义上讲，恢复重建是自然灾害处置过程中实现变“危机”为“转机”的关键环节。国外有学者这样定义“恢复”(recovery)：“使受灾害影响的社区回到灾前状况或最好能改善社区状况的活动”。可见，恢复重建要以消除自然灾害为基础，以谋求未来发展为导向。从总体上看，它不仅包括灾民紧急安置、公共基础设施等物质方面的恢复重建，还包括灾民对未来生活的信心和生存空间氛围等非物质方面的恢复重建。
“恢复”与“重建”虽然紧密联系在一起，但还是存在着差别。一般来说，巨灾之后，恢复是指早期的恢复生产和正常的生活条件，重建一般是在较大、较显著或者毁灭性破坏的基础上才有的长远性应对工作。但是，并不是所有的自然灾害都有“重建”这个应对程序和实施阶段，有些自然灾害存在着“有恢复无重建”的现象，比如天气大雾，导致机场不能正常运行等一些简单的自然灾害，大雾散去，问题便解决了，也就基本恢复到了正常状态。我们从时间长短来看，恢复可分为以生存为取向的紧急恢复和以发展为目标的长期恢复，恢复过程比较快，而重建过程则比较漫长。长期的恢复目标就是重建的基本内容，发展性恢复是更高层次上的重建，长期的重建是在短期恢复基础上发展的。在实践过程中只有两者统筹兼顾，才能取得更好的效果。
2、地方政府在应对自然灾害恢复重建工作中取得的成效
自然灾害是无法消除的，但是人们能够对其进行科学预防并正确处理好灾后的各种问题。在应对自然灾害的过程中，地方政府承担着义不容辞的责任。从当前实际工作来看，地方政府不仅是应对自然灾害的一线指挥者、直接参与者，更是事后恢复重建工作的实际执行者，对自然灾害的恢复重建工作起着重要作用。基于对地方政府在灾后恢复重建工作重要性的认识，笔者于2009年7月－8月和2010年7月8月对湖南若干县、市进行了两次较为系统的调研，其中包括祁阳县、道县、岳阳县、会同县、麻阳县、洪江市、冷水江市等自然灾害频发地区，笔者通过召开座谈会、问卷调查、实地走访、数据统计等方法，对灾区自然灾害救济状况进行了点面结合的实证调查。两次调研收集的信息真实可靠，调查的结果基本反映了湖南地方政府应对自然灾害的救助状况，通过调研发现，目前湖南地方政府在灾后恢复重建工作中所取得的成效可归纳为五点：
2.1 恢复重建的主体机构逐步健全
我国的自然灾害管理基本体制是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。强有力的组织领导是恢复重建工作顺利开展的重要保证。地方政府在应对自然灾害的过程中，基本形成了政府、应急办、民政部门、基层组织的管理模式。例如祁阳县在2010年的洪灾后危房改造和倒塌房重建工作中，成立了以县长任组长，分管民政的县委、政府领导任副组长，民政、发改委、财政、建设、国土、房产、移民、扶贫办等相关部门主要负责人为成员的“祁阳县危房改造和倒塌房重建工作”领导小组。各乡、镇、场也相应成立了工作领导小组，制订具体实施方案，建立领导、协调、督查责任制，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，确定专人负责。层层加强组织领导，层层签订责任书，确保责任到人，联系到户。
2.2 恢复重建的灾害救济补偿制度初步建立
政府作为灾害救助的主体，应在灾前做好物资储备、发放程序与标准等准备工作。近年来，湖南地方政府不断加强对灾害救济补偿工作的组织领导、分级管理以及救灾经费管理等。各县级政府已具备一定的妥善安置灾民与灾害损失评估能力，并根据城区、山区、平原等不同地域特征，不同灾情等级以及各级政府的财政承受能力，制订了较为合理的补偿办法和补偿标准，对受灾地区的人员损失和经济损失也进行了较为准确的统计，为灾后的恢复重建工作打下了良好基础。从表1中不难发现，政府大多以家庭受损情况为灾后救济的主要标准，根据实际情况对灾区民众进行一定的救济补偿。例如道县在对因森林火灾所造成的财产损失补偿中规定：因森林火灾应急处置被征用的公民、法人和其他组织财产，应完好无损的，及时返还；已造成损害尚能修复的，负责修复或补偿修复款，无法修复的，按重置价补偿，造成其他物资消耗的，按实际消耗补偿；在应对林业生物灾害中，县指挥部办公室应指导发生地的乡镇人民政府开展灾后重建，重点组织实施专家后期评估提出的改进措施，恢复受灾林木等，清理因应急而设立的临时设施；经专家组评估认为该林业生物灾害对林业造成重大损失的，县、乡两级政府酌情予以补助。
2.3 恢复重建的社会参与力量不断壮大
在应急管理领域，虽然政府在资源、人员、组织等方面具有优势，但仍不可避免地存在一定的局限性。因此地方政府不管是在灾害预警、响应阶段，还是在灾害发生后的恢复重建阶段，都应积极吸纳社会各方面力量，提高应急管理处理效率。调研发现，湖南省的红十字会、民办非企业单位、慈善机构、行业协会等非政府组织及志愿者在灾害救助中发挥的作用越来越大，他们的宣传培训和社会募捐、群众性救助
等行动，在一定程度上减轻了政府的负担。如目前永州市森林防火救灾方面有专业队伍24支992人，半专业队伍239支11408人，义务森林消防队560支26467人，护林员4830人。祁阳县潘市镇在2010年成立了总数约80人的专业森林火灾扑火队，统一服装，统一工具，各村在民兵预备役人员中挑选人员组成总数约30人的扑火应急队，形成了整个森林火灾扑救工作以群众义务扑火为主的局面。
2.4 恢复重建的保险机制作用逐渐发挥
纵观世界，2007年因自然灾害和人为灾难造成的经济损失为700亿元，保险公司支付了共计280亿元的赔款，占整个损失的40％，而其中欧洲的雪灾有50％的损失获得了保险赔付。在我国2008年年初的南方冰灾中，保险补偿也近20亿元。在此次冰灾中，保监会行动十分迅速。首先，启动了保险行业重大自然灾害一级响应预案，在保监会成立了应急指挥中心，建立了24小时值班制度和全国保险因灾损失和理赔情况的日报制度；其次，紧急召开抗灾救灾视频工作会议，同时下发了多个文件，对于做好灾区的保险抗灾理赔工作进行了具体部署；最后，组成多个小组，由保监会党委成员带队。分赴受灾比较重的地方，现场指导当地的抗灾理赔工作。与此同时，各地保险公司集中各自的力量，严格按照保监会的要求，迅速展开理赔工作。据统计，全行业共有5000多个工作组，20000多人坚守在抗灾理赔第一线，督促灾害理赔工作。保险机制在灾后恢复重建逐渐发挥经济补偿与辅助社会管理的作用。
2.5 地方政府的救灾问责制度进一步健全
表2的统计数据表明，在自然灾害的应急管理中，对地方政府官员问责的范围较大，且问责的对象多为一线的乡镇干部，一般是从镇长到分管领导，相关负责人受到相关的责任处分，受处分原因多为救灾不力。经调研，进一步了解到。地方政府基本制订了一套相关的政府救灾问责制度，对灾后恢复重建的开展和救灾资金运用等起着监督管理作用。如祁阳县为做好2009年度防汛抗灾工作，制订了(祁阳县防汛工作责任书)，由县人民政府与相关镇人民政府签订防汛工作责任书。责任书明确规定了责任追究的方式。县人民政府对各镇人民政府防汛抗灾工作、职责履行情况进行督查和考核，对执行不好的给予通报批评；对未认真履行职责、造成本辖区发生严重灾害损失的，视情节给予行政责任人降级或者撤职的行政处分；对、工作不力造成严重后果，社会影响特别恶劣的，将依法追究行政责任人刑事责任。
3、地方政府应对自然灾害恢复重建中存在的不足之处
湖南地方政府在应对自然灾害的恢复重建过程中虽然取得了一些经验和成效，但从客观上讲，应对自然灾害恢复重建工作中确实存在不少问题，具体表现在以下几个方面。
3.1 恢复重建的法律法规制度尚显缺失
目前，湖南还没有一部专门的应对自然灾害的地方性法规。和其它许多省份一样，有关恢复重建的规定只是零星分散于相关的规章之中，分量小，原则性要求过多，相关内容比较粗略，对恢复重建工作缺乏流程性的规定，可操作性差。即便是在突发事件总体应急预案中。“恢复重建”也常常以“救助”、“善后处置”等字眼来替代，内容上多侧重灾后生活物质方面的救济，缺乏心理危机干预、保险机制引入、社会组织建设等。在实际工作中，也多表现为善后处置、社会救济等形式，注重“输血”救灾，轻视“造血”能力的培养，基本上属于一种临时性的补救措施。制度上缺乏深层次和可持续性发展的内容。因此，在指导实际部门开展工作时，执行者往往感觉困难重重。
3.2 恢复重建的政府责任机制尚不完善
在地方政府灾害恢复重建工作中，造成政府责任薄弱的主要原因是政府各相关部门的具体责任和任务不明确。从目前的应急预案中不难发现，当下的应急管理多侧重应急处置工作，对事后恢复重建的职责界定，只是作象征性的规定与说明。尚未真正明确。当前。灾后救助的重任主要由各县、市民政部门担任，但民政部门提供的只能是灾民生活物质方面的救助，而对于灾后恢复重建过程中的灾害评估、基础设施、经济生产、心理康复，以及恢复重建的资金拨付、使用和监督等工作，基层政府部门存在一定的缺位。除此之外，目前地方政府应对自然灾害，在一定程度上仍是以部门为主的单灾种管理体制，缺乏贯穿于整个恢复重建工作的协调组织，使得恢复重建工作呈现条块分割、系统性差、资源共享程度低、工作比较被动的局面。
3.3 恢复重建的社会化援助机制尚不健全
首先是社会化援助制度方面的缺失。地方政府对城乡社区、志愿者组织以及各类社会捐献者积极参与恢复重建工作缺乏制度上的激励与保证，没有对其进行合理的规范引导与支持帮助。其次是恢复重建的资源来源单一。在资金供给方面，政府仍是各类恢复重建资源的主要提供者，缺乏政府与企业、商业保险公司的合作；在人力资源方面，缺乏对志愿者有效组织及相关的专业技能的培训，致使志愿者组织的辅助作用难以发挥。最后是民间组织发育缓慢。受行政作风影响大，对自身发展的定位不明确，独立性较差，建设水平低，在自然灾害恢复重建工作中难以发挥应有的作用。
3.4 恢复重建的保险保障水平尚待提升
我国长期以来采取的是以国家财政和社会捐赠为主导的灾后救助方式，保险保障的覆盖水平低，投保意识不强。如图1所示，当调研时问到“您是否购买了自然灾害保险”时，80.2％的被调查者选择了“不知道有这类保险”。由此不难看出，保险的作用还未引起民众的足够重视。制约保险机制在自然灾害中发挥作用的原因是多样的，既有保险行业自身的特点，也有我国制度环境的特殊原因。迄今为止，我国尚未制定专门的巨灾保险法律法规，仅在个别的法律中，存在对开展巨型灾害保险予以支持的表态性和宣传性的表述，没有涉及配套的赔偿细则和适应具体情况的单行法规。另外，我国保险产品与险种的发展严重滞后，险种结构单一，产品不能满足转型期不断增长的社会风险。笔者在湖南部分县、市民政局救灾补偿记录中发现，自然灾害保险品种偏少。通常只对洪涝灾害造成的损失进行补偿，对其他自然灾害(如风灾、虫灾等)造成的损失鲜有补偿。
3.5 恢复重建的灾害损失补偿机制尚不健全
不同类型的自然灾害具有不同的危害特点，灾后恢复重建补偿工作所面对的补偿对象、补偿资金来源，补偿时间、补偿方式等也各不相同，而且由于自然灾害的突发性、不可预测性以及独特性，想要制定一套相对比较统一的规范化补偿办法和标准，难度很大。从实际中看，不同区县的经济发展水平不相同，其资金实力和发展层次不同，导致补偿标准参差不齐，高低有别。例如在禽流感的扑杀补偿过程中，曾出现过因区县之间存在补偿差价而导致群众将扑杀家禽由补偿低的区县向补偿高的区县流动的情况。同时，不同的自然灾害涉及不同的职能部门，由于法律及相关制度的缺失，往往相关部门在灾后补偿中出现相互推诿、扯皮以及踢皮球的
现象，造成灾害损失补偿工作乏力。在调研中曾浏览湖南一些县级政府网页，发现无法查找到一些县、区的灾害损失核定情况的详细统计数据，按规定本应向社会公布的补偿明细，因种种原因只作为政府的内部资料进行交流，这既损害了公众的知情权，又使公众对统计数据的真实性产生怀疑。在一定程度上不利于灾后补偿机制的规范化管理及社会稳定，甚至有损政府在公众心目中的形象，动摇公众对政府的信心。
4、加强地方政府应对自然灾害中恢复重建机制建设的对策建议
上述地方政府在应对自然灾害恢复重建中存在的问题，明显影响到地方政府灾害恢复重建工作的成效。因此，我们必须针对存在的问题，提出有效应对自然灾害恢复重建机制建设的切实可行之策。
4.1 健全恢复重建相关法规，完善恢复重建有关政策
2007年11月1日，《国家自然灾害应对法》正式实施，这是我国应对自然灾害的一部龙头性法律。地方政府应以《国家自然灾害应对法》的实施为契机，积极运用地方立法权，借鉴国内外经验，结合当地实际，尽快修订并整合已有的应对灾害的法规政策，健全与之相配套的地方性法规。以地方法规的形式规范，完善自然灾害恢复重建的相关内容，为恢复重建工作的顺利进行提供坚实的法律保障。比如，2008年6月8日，国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，该条例的颁布为汶川灾区重建过程奠定了法律基础，使得各项工作有法可依，灾区恢复重建工作顺利。同时，地方政府在应急预案设计中，必须明确恢复重建是应急管理全过程的一个有机组成部分，内容撰写上应相对独立，不能笼统、模糊。预案要清楚地界定政府和部门在恢复重建中的职责、任务及相互间的关系，恢复重建资金的调拨、使用与监督，以及人力、物力资源的调配，并且允许在紧急时刻突破相关法规的限制，简化行政程序等。此外。由于重建过程的复杂性和长期性，地方政府还应组织专门力量，认真对灾后重建工作中可能遇到的法律问题进行调研，并根据情况和事态的变化及时作出反应。
4.2 完善地方政府责任机制，加强恢复重建机构建设
加强地方政府灾后恢复重建的主导责任，明确各层级政府部门之间的职责，改变过去单灾种的应急管理模式。明确民政、卫生、财政、宣传、审计等各职能部门具体职责，提升地方政府恢复重建的综合能力。同时，要高度重视地方政府各级应急办在灾后恢复重建中的地位与作用，充分发挥其统筹、协调及监督作用。从以往经验来看，灾后恢复重建的过程复杂多变，必须结合当地实际情况和广大群众的意见。因此，建议各级政府在政府应急办内设科室或增设恢复重建的专门管理机构来承担恢复重建工作的具体职责，包括事前对灾后恢复重建进行整体规划；恢复重建过程中对相关的人力物力进行调配，与上级领导部门、相关政府部门、民间组织团体和社会公众进行沟通和协调；在事后对重建成果进行评定，检验其是否与事前的规划相符，并据此作出奖惩，等等。
4.3 拓宽社会各方参与途径，保障恢复重建社会资源供给
在自然灾害的恢复重建中，地方政府在灾后房屋、道路、基础设施等“硬件”方面的恢复重建起着重要作用，但是。灾后居民的心理救助、生活信念等“软件”方面的恢复则需要大量的民间团体、志愿者、红十字会等非政府组织的参与。研究表明，民间公益组织在灾后救助过程中更了解灾民的心理、生活习俗、需求等，更容易使灾民心灵恢复安宁与平衡，而漫长而复杂的恢复重建过程中，各类民间组织在专业优势、细节关注和持续投人等方面仍然有着独特的优势。因此，地方政府要改变观念，首先确立灾后恢复重建是政府主导下的全社会共同参与的方针，并尽快修订恢复重建中各方参与主体、渠道与沟通联络的法律法规，为各方社会力量的制度化参与提供保障。其次，建立社会组织间的联动机制以充分整合社会组织资源，如增强工会、共青团、妇联、残联等人民团体，增加红十字会、慈善协会等社会公益组织以及商会、行业协会等其它NGO的横向联动，统筹协调，发挥整体优势，集中力量办大事。再次，加强志愿者队伍的建设，鼓励和规范志愿者服务工作，发挥红十字会现有培训机制的作用，对志愿者进行专业性的培训，丰富其专业知识，提高他们的应急水平。5・12汶川大地震后，中国慈善总会、红十字会、李连杰壹基金、心连心国际组织等各类民间组织自发组织人力、物力和财力，踊跃参加了震后救援和恢复重建工作，他们在如何有效沟通信息、协调资源、灾民心理救助和捐款募捐等方面发挥了积极作用，成为灾区恢复重建工作的一支重要力量。
4.4 推进灾后保险机制建设，加快引入恢复重建保险机制
单纯的政府灾后救助计划会加重纳税人的负担，尤其是在发生重大自然灾害的年度，国家不得不使用大量本来可以用于经济发展的资源、资金，来进行灾区恢复重建，中央和地方的财政负担非常沉重。而灾害保险的优势包括：一是可集中全社会的力量对灾害损失进行补偿，具有转移风险的作用，二是灾害保险可以适应灾害补偿需求的波动，自我调适能力强。因此，灾害保险在灾害损失补偿中的作用非同寻常，地方政府加快恢复重建保险机制的引入也十分必要。
首先，树立以政府为主导，个人、保险公司、资本市场共同参与的风险管理的基本思路。其次，健全灾害保险的相关法律法规。随着我国自然灾害频发，保险市场发生了很大变化，出现了很多新情况和新问题，与之相适应的保险法律法规也应尽快出台。最后，建立多层次、立体化的灾害保险基金，设立以政府出资的救助基金为基础、商业保险为主体、其他社会力量为补充的巨灾风险补偿机制，对灾害保险基金做到专款专用，以增强应对灾害风险的能力。一般来说，灾害保险基金可通过三个渠道筹集：一是政府每年从财政预算中按一定比例划入，按一定比例进行提取；二是从保费收入中提取一部分建立风险准备金；三是利用财税优惠政策，降低现行保险企业的税率。我国灾害保险的作用目前没有完全发挥出来，政府应与保险企业积极合作，鼓励与支持保险业参与应急管理，在一些对社会公共安全有重大影响的行业和领域，可以实行有选择的强制性责任保险，并通过财政税收的优惠政策来扶植灾害保险企业。
4.5 完善灾害损失补偿标准，规范灾后补偿程序
由应急办牵头、各相关职能部门分头负责制定损失补偿的专业标准。根据国家总体预案中规定：自然灾害的损失补偿标准由民政局负责，公共卫生事件的损失补偿标准由卫生局负责，事故灾难损失补偿标准由安监局负责，社会安全事件由相关部门负责。这四大部门应根据合法性、合理性、实操性和可行性的原则，科学确定损失补偿标准。另外，应规范灾后补偿工作流程，包括：(1)受灾群众和基层相关部门根据灾情进行报损；(2)由专业职能部门或与其他部门及第三方机构联合办公来定损；(3)由专业职能部门根据实际情况提供补偿方案建议；(4)与相关利益群体的互动，展开公开听证或根据实际情况需要由专家论证环节；(5)专业职能部门根据听证建议进行补偿方案制定及实际方案修订；(6)报经相关领导和部门审批，最终由领导决策；(7)选取适当的途径和方式进行公布。通过这七个环节，最终可通过这样民主公开的互动方式确定合乎灾民心愿的、恰当的补偿方案和补偿标准。
关键词：自然灾害；风险评估；态势评估；不确定性信息
DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.02.220
1 自然灾害不确定性评估
对于自然灾害不确定性的分析和处理很多学者开展了此方面的研究。Karimi等[1]探讨了不精确概率特别是模糊概率对于评估自然灾害发生的可能性的影响。左其亭等[2]基于模糊概率和风险分析计算方法，从定量的角度对带有模糊性的风险问题进行了研究，并应用于洪水风险分析实践中。魏一鸣等[3]从系统论的角度分析了洪水危险性、承灾体易损性以及洪水灾害灾情评估等核心内容，构建了洪水灾害风险分析的理论框架。黄崇福[4]提出了一种计算机仿真方法，用来检验计算模糊风险的模型是否可靠。任鲁川[5]归纳了灾害风险分析的内容及灾害风险分析的数学模型，将风险辨识、风险估算和风险评价作为风险分析的三个重要环节。刘德辅等[6]运用灰色理论、随机模拟等方法进行了洪水、风暴潮、巨浪等环境因素的计算，并进行了灾害经济损失的风险分析。程昌秀等[7]提出了基于地理信息系统的洪灾风险区划指标模型，并以降雨、地形和区域社会经济易损性为主要指标，得出辽河流域洪灾风险综合区划。陈报章等[8]对灾害风险度和灾害损失度的相对等级进行了划分，提出了单一灾种和复合灾种灾害风险损失度相对等级的划分方案和划分方法。
2 自然灾害态势评估
根据非常规突发事件的定义，自然灾害属于非常规突发事件，即前兆不充分、具有复杂性和严重的后果，应用常规管理处置模型具有很大的困难的事件。灾害评估是指损害和影响评估，根据应急原则，非常规处置可分为预处置、中期处置和后处置三个部分。各部分的目标能被定位为突发事件发生时快速的灾害评估及应急预案启动，连续的灾害评估的应急管理过程，当突发事件趋向正常时的综合损失评估。整个灾害评估过程存在动态性，表现在两个方面：一方面，不同的信息特征和灾害评估目标要求不同的评估方法；另一方面，灾害评估过程需要不断被更新。
（1）预处理过程的快速灾害评估方法：此时的评估又称为紧急事态快速评估，指自然灾害发生后，确定最初拯救生命和维持生命的需求，及确定逼近危险的全部直接相关行动。这时的信息特征是模糊的、缺失的或者冗余的，具体涉及到救生需要、重要基础设施的状况、人员转移的数量及连带事件信息等。快速的灾害评估是估计人员伤亡、财产、经济和其他损失，确定事件的类型和程度并配置相应的计划，从而采取适当的应急行动、分配有限的资源及请求快速而准确的援助。应用的主要方法包括统计分析、3S及模糊数学等。其中，统计分析是快速灾害评估的重要方法。当然，经验评估方法和相关性评估也是可利用的。此外，遥感（RS）技术、地理信息系统（GIS）及全球定位系统（GPS）也是预处理中有效的方法，可补充数据的不足，并具有对信息实时记录及分析后期的突发事件的功能。
（2）中期处理阶段的态势评估方法：伴随着时间的发展，灾害信息是冗余的、大量的、多样的、半定量的和定量的，并有多个不同的来源，评估需要不断的被动态性的修改。这时的灾害评估的处理过程是一种态势评估过程，“状态”指的是突发事件当前的状态，“态势”指的是基于未来的当前状态的发展趋向。该灾害评估阶段一方面是连续的、及时的评估当前的状态；另一方面，这个阶段的评估是获得和评估影响将来趋向的大多数关键信息，目标是采取适合的减灾措施并将态势控制在一定范围内。态势评估分为评估当前的状态和将来的状态，如贝叶斯理论、相关度理论、博弈论、改进的FAHP方法、搜索算法、专家系统和机器学习方法等都能被用在当前的状态评估中。将来的状态评估，主要集中在情景分析，即假定某种现象或某种趋势将持续到未来的前提下，对预测对象可能出现的情况或引起的后果作出预测的方法。通常用来对预测对象的未来发展作出种种设想或预计，是一种直观的定性预测方法。这种方法更适合动态性、复杂性的灾害特征，更有利于理解突发事件管理的“情景-响应”模式。
（3）后置处理的灾害整合评估方法：即综合损失评估方法，包括直接损害和经济损失评估、间接经济损失评估、社会-经济影响评估及心理影响评估几个部分。其中，心理影响包括受害者和参与灾害应对人们产生的心理疾患，一般只能通过对其影响面和程度作估计分析，很难准确评估。
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我国是世界上自然灾害发生最为严重的几个少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大，给我国的经济建设和社会发展造成了严重的破坏。汶川特大地震过去仅五年，四川再遭强烈地震。2013年4月20日发生的四川省芦山7.0级强烈地震，截至4月29号为止，已造成196人遇难。在震后安置阶段提出明确要求：“加强监测预警和应急防范”。我国应急物流虽然发展迅速，但与欧美、日本等发达国家相比在应急物流系统和法律法规建设等很多方面还有很大差距，学习国外的先进技术和管理经验对我国应急物流的发展具有十分重要的现实意义和实际指导作用。
2.自然灾害应急物流基础理论研究
国外对应急物流管理的研究起步较早，在早期的研究过程中，国外专家主要采用数学分析，建立模型的方法进行研究，为应急物流运输，配送，储存，组织管理等方面的研究打下了坚实的理论基础。1992年，W.Nick Carter在他的《灾害应急管理手册中》，通过对东南亚和太平地区自然灾害的深入研究，指出在灾害爆发后，政府和国家应当采取积极有效的应对措施，将救灾物资进行适当的分类和管理，在最短的时间内配送到最需要的地点，这也是对应急物流内涵的早期描述。1995年应急管理权威专家Suleyman Tufekci针对对美国政府和人民在应对安德鲁飓风（1992年8月16日，安德鲁飓风登陆美国，造成了巨大的经济损失和人员伤亡，这是登陆美国的第三大飓风）时所暴漏出的一系列问题，进行了深入的思考和研究，他提出利用仿真技术和网络优化模型构建一个有效的、综合的、模块化的决策支持系统，在灾害来袭时以便于人员紧急疏散和交通运输控制，并为应急救援物资的配送提供有效地帮助，这是与应急物流管理相关联的一个早期系统雏形。Wlodzimierz（2001）年考虑了应急服务设施选址的双目标模型一综合考虑中心点和中位点目标函数，并将它转化为λ参数的Cent-dian单目标模型，并指出了λ参数的单目标模型应用到一般网络中的缺点。
我国在这方面的研究系2003年爆发非典后开始重视的。欧忠文（2004）较早提出了应急物流的研究内容，包括：基本问题（概念、特点和对象等），应急物流保障机制，应急物流快速保障技术平台的构建，应急款项的筹措与管理，应急物资的筹措与采购，应急物流中心的构建，应急物资的储备，应急物资的运输与配送。邓莘等人（2009）为了有效应对突发灾害事件、及时控制和消除突发公共卫生事件带来的危害，就我国突发公共卫生事件应急储备的现状、基本思路进行探讨，提出了应急物资统一规划、合理布局、分级储备的基本思路。程琦（2010）立足于对我国近年来几次特大自然灾害爆发后应急物流管理实践的考察分析，以及国内外对应急物流及其管理体系的文献研究，在管理学的角度上提出了自然灾害应急物流管理体系的概念、构建作用和五要素框架。论文在界定了自然灾害应急物流管理体系这一概念的内涵后，基于我国已出台的相关顸案和近年来重大自然灾害应急物流救灾实践，分析了自然灾害应急物流管理体系的当前运作模式，指出了该管理体系运作中存在的问题和缺陷，提出了旨在改进该体系运作实效的关键任务和举措。
在上述国内外应急物流基础理论的研究过程中，我们可以看出，国外学者作为研究的开拓者，在早期的研究过程中通过运用管理学和数学建模的基本思想，从应急物流的实际应用和合理优化出发，形成了应急物流管理思想的基础理论框架。而在国内方面，由于研究开始时间相对较晚，主要从应急物流的概念和成因为研究切入点，通过应急物流和普通物流的全面对比和差异化分析，总结出应急物流的基本特点和特殊性要求，并结合我国应急物流的应用实例，从我国的基本国情出发，形成了我国应急物流的基础理论体系，为我国应急物流的快速发展打下了坚实的基础。
3.自然灾害应急物流系统构建的研究
在国外方面，西方发达国家对基于自然灾害背景的应急物流管理体系建设非常重视，他们通过法制化的手段将灾害物流计划、核心协调机构、危机应对网络和社会应对能力包容在该体系中。近些年在国外有关应急物流系统构建的研究中，比较有代表性的有Seth D.guikema等（2007）从电力供应的角度入手，对地震后灾区的能源供应系统构建进行了研究。Meishiang（2007）提出政府在面对不确定信息情况下的洪水灾害所引发的应急物流问题是，可以运用地理信息系统从而能够计算出营救小队的分布并规划应急物资临时配送中心的最佳位置选择。在西方发达国家的应急物流运作中可以发现，许多先进的物流技术和管理方法被充分应用到应急物流中。商业物流中的很多理念如“商物分离”等在自然灾害应急物流中同样发挥了重要的作用。同时，流畅的应急物流信息网络也能促进应急物流体系的管理。
在国内方面，程琦（2010）对比了我国与西方发达国家之间的自然灾害应急物流管理的现状之后得出这样的结论：我国尚未建立起规范运行的自然灾害应急物流管理体系，只是建立了一个自然灾害应急物资的供应、运输、配送、发放主要依靠各级政府的运作体系雏形。该体系，虽然具有一定的功能，在一些灾害救助中也发挥了其应有的作用，但在突发性重大灾害的紧急救助方面仍存在着明显的不足。他提出推进自然灾害应急物流管理体系建设的必要和可行建议：建设自然灾害应急物流预警管理体系、建立自然灾害应急物流公共信息平台、有效建设自然灾害应急物流管理体系的措施。姜宇（2011）通过时国内发生的重大自然灾害进行分析，总结我国应急物流存在的问题：对突发事件的预警不够、应急组织机制不健全、基础设施建设相对滞后、物资储备体系不完善、相关法律法规缺失。并做进一步的研究，提出要加强应急物流知识的宣传和普及、建立协调统一的应急物流指挥系统、加强应急信息建设、加强应急法律法规的建设。王冲（2011）从应急法律、预警机制、上下级政府、城市间联动机制建设以及相关灾害教育普及几个方面对我国自然灾害状况作出了深层次剖析，分析了我国灾害发生的特征、分布领域以及应对突发灾害处理的方式，找出我国突发性自然灾害应急管理能力不足的几个方面，并对这些方面的问题进行更进一步的分析。朱福庆，方毅（2012）根据对自然灾害应急物流的特点和我国日前的发展现状，提出我国应急物流存在问题：高物流运作成本、基础保障设施落后、组织协调不够完善、信息的有限性以及应急物流管理专业队伍与装备匮乏。然后他们从应急物流的公共应急机制方面、高效的应急物流信息技术平台、应急物资储备战略三个方面提出了一些可行的建议，制定出一个比较系统科学的应急物流体系。
在上述的文献中，国内学者没有对相关细节做定量分析，没能从数据模拟上得到更可靠的结论。当然，我国建立针对自然灾害的应急物流体系，前提是自然灾害应急物流体系的软硬件基础设施、相关法律法规的不断完善，因此我国针对自然灾害的应急物流体系的建设还需要一个不断充实和完善的过程。事物都是永远向前发展的，而自然灾害应急物流作为一种特殊物流，我国针对重大自然灾害的应急物流体系的建立、完善还是一个循序渐进的过程，涉及到多门学科，应当不断研究其运作模式、特性和发展规律，使其日趋完善，以此指导我国的自然灾害救援工作。
4.结语
从研究方向上看：国内外学者对自然灾害应急物流的研究大多是从一个或几个方面入手，对自然灾害应急物流系统的整体研究大部分还停留在理论或模拟阶段，缺少实际应用的支持，特别是国内方面，由于对应急物流的研究起步较晚，基础研究还在不断完善之中，同时新的研究问题也在不断出现，这也使得研究较为分散，缺少系统性和整体性。从研究方法上看：在研究的过程中多建立在模拟条件的假设之下，其真实性和周密性有待提高，研究多停留在宏观定性的的描述之中，而定量、微观、可操作的研究相对较少。
本文从全方位、多角度地对国内外自然灾害应急物流近些年来的研究现状进行了综述分析，对总结自然灾害应急物流的研究发展历程，把握自然灾害应急物流的研究现状，希望对自然灾害应急物流的研究趋势有一定的参考价值。
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关键词：遥感 洪涝灾害 地理信息系统
我国是自然灾害频繁发生的国家，也是世界上灾害最严重、受灾历史最早、成灾种类最多的少数国家之一。每年由于自然灾害和人为活动诱发的灾害造成严重的人员伤亡和五六百亿元计的直接经济损失［1］。在各种各样的自然灾害中，洪涝灾害是威胁我国国民经济和人民生命财产安全的主要灾害之一。
洪涝灾害的发生一般具有突发性特点，要进行洪涝灾害的预警预报、救灾和安排灾后的重建需要对洪涝灾害相关信息进行及时、准确、可靠的采集和反馈［2］。而传统基于人工为主的信息采集手段、过程与水平已经很难满足防洪抗涝的需要。20世纪60年展起来的遥感技术因其具有观测范围大、获取信息量大、速度快、实时性好、动态性强等优点，在洪涝等自然灾害的研究中得到越来越多的应用。遥感技术在自然灾害防治中的应用在我国可以分为四个阶段，即20世纪70年代的起步阶段，80年代的初步发展阶段，90年代上半叶的快速发展阶段和90年代以后的实际应用阶段［3］。经过三四十年的探索应用和实践，逐渐形成了贯穿灾前、灾中和灾后全过程的遥感应用领域和方法。本文将对遥感技术在洪涝灾害中的作用，特别是在我国的研究现状进行评述，并对存在的问题和未来的发展进行探讨。
1 洪涝灾害背景数据库的建设和更新
洪涝灾害背景数据的建立是洪涝灾害预警预报、损失评估和救灾的基础。背景数据库的内容主要包括两个方面。一是自然数据，包括地形图、气象条件、大气环境、坡度、土壤、地表物质组成、河流网络和湖泊的分布及其特性；再是社会经济方面的数据，包括人口分布，产业布局、经济发展状况等。由于遥感图像是自然环境综合体的信息模型，通过对遥感数据的人工解译分析或者计算机自动分类，能够直接得到的主要是自然方面的数据。
洪涝灾害背景数据的建设与更新一般在灾前进行，强调的是数据的准确性和可靠性，因此对于遥感数据的空间分辨率和光谱分辨率要求高，而对于时间分辨率的要求相对灾中的灾情监测要低一些。常用的遥感数据包括美国的LANDSAT-TM、法国的SPOT-HRV、中国国土资源卫星数据、美国气象卫星NOAA-AVHRR和中国的风云气象卫星，以及目前正在成为遥感热点的合成孔径雷达数据和成像光谱仪数据。
NOAA-AVHRR数据的时间分辨率高达6小时，但其空间分辨率较低（星下点为1.1 km），主要应用于大面积的洪涝灾害过程监测。而在灾前背景数据库的建设过程中主要应用于气象条件的研究，包括云量的估算［4］、云性质的分析［5］、太阳辐射量的监测等。洪水的形成原因主要有降雨洪水，融水性洪水，工程失事型三种。利用NOAA卫星数据和地形数据的复合提取积雪信息方法，结合监督分类方法在地形复杂地区也取得理想的分类结果，并利用GIS进行了积雪遥感的高效实用的制图［6］，及根据理论技术和数学模型，在引进温度、消融量、风速和地貌等修正系数后进行积雪量的估算，已经取得满意的结果［7］。以气象卫星和多谱勒雷达数据在降雨定量预报和测定方面的研究也取得了新的进展，已经接近实用化的水平［8］。这些遥感手段可以将传统的点雨量监测转变为面雨量监测，充分反映了降雨量在空间分布上的不均匀性，弥补了雨量监测站稀少或者没有的缺陷，为分布式水文模型提供了输入参数。
LANDSAT-TM数据由于具有30 m的空间分辨率、7个光谱波段和16天的时间分辨率，适合于进行1∶50000～1∶200000比例尺的洪涝灾害背景数据采集和更新。其中对于土地利用和土地覆盖的研究尤为普遍，虽然遥感土地利用研究的目的并不针对建立洪水灾害背景数据库。另外，通过TM数据也可进行河流系统和湖泊分布的解译、甚至进行湖泊和水库的库容测定［8］。我国的TM数据最早起于1986年，在此以前，应用较多的是具有??79 m空间分辨率的多波段MSS数据。
SPOT-HRV数据的空间分辨率高达10 m（多波段为20 m），而且具有立体观测能力，可以应用于更详细的地面资料的采集和更新。一般对应专题地图的比例尺可为1∶25000～1∶50000。通过对其立体像对图像进行立体重建，能够得到研究区域的数字地形模型（DTM），在灾前的枯水期可用于进行河道、河势、河中滩岛和植被的分布等影响洪水演进的因素进行研究。目前商用遥感数据的空间分辨率越来越高，如美国空间图像公司（Space Imaging）的IKONOS卫星数据和以色列的EROS数据为1 m、俄罗斯的SPIN-2为2 m、印度的BhasKara-2为2.5 m等等［9］。这些高分辨率的遥感数据为采集更加详细和准确的洪涝灾害背景数据提供了可能。
例如，利用高分辨率数据调查蓄滞洪区的土地利用现状。另一方面，航空遥感由于分辨率高，灵活性高、不受时间限制的优点，也是建设和更新洪涝灾害背景数据库的一个重要途径。
2 洪涝灾害承灾体的识别和信息提取
在洪涝灾害的发生过程中，灾害承灾体的信息提取是进行灾害损失动态评估和安排救灾、减灾方案的前提。洪涝灾害承灾体主要是指淹没区域内的各种地物及其属性，例如农田、工矿、居民地、道路以及人口状况等。承灾体的提取以前主要依靠利用专题地图和现场调查。而专题地图数据往往不具有较好的现势性，现场调查的方法费时费工，加之在灾中也无法及时进行实地的现场调查。如果洪涝灾害背景数据库中的数据现势性好、内容齐备的情况下，从灾中的遥感数据中得到洪涝灾害的淹没范围以后，在GIS系统进行多个数据层的空间叠加操作（OVERLAY）即可进行承灾体的快速提取。例如在1998年全国洪水肆虐期间，中国科学院利用时间序列的遥感数据快速识别洪水及其动态信息，完成遥感监测图象、图形70余幅，灾情分析报告和简报50余份，并快速传递到国务院和有关部委，有力地支持了抗洪救灾工作［10］。
淹没范围一般利用多波段卫星数据进行图像分类，提取水体信息和水体淹没信息，除了常见的计算机图像分类方法(如各种监督分类和非监督分类方法)以外，现已发展了一些简单易行的新方法，如遥感波段谱间关系方法［11］和水体判别函数法［12］等。
由于在洪涝灾害发生期间，得到的遥感影像一般会受到云量的影响，因此单纯依靠水体的光谱特征还不能进行有效的水体信息的计算机自动提取。根据NOAA卫星的可见光波段和热红外波段，进行自动判别云，利用周期相近的图像资料相对变化率来反演替代云区的灰度值，可以保证淹没的范围连续性和客观性［4］。
排除云量干扰的另一个途径是采用雷达数据。雷达图像由于具有全天候、全天时的特点，对于洪涝灾害的监测更具有优势。我国利用机载SAR数据进行洪水监测进行了大量的研究和实践，在实时传输中等方面取得了新的进展［8］。利用雷达数据提取洪涝灾害淹没范围也得到了实际应用［13］。
配合淹没范围内的数字地形模型，可以得到洪涝灾害淹没区域的3维信息。这种方法在江汉平原的洪涝灾害监测中已经得以应用［14］，取得了较好的效果。
在洪涝灾害背景数据库建设不完善的情况下，直接对遥感数据进行分析是识别和提取洪涝受灾体空间分布信息的有效途径。对遥感数据进行目视解译来提取洪涝灾害承灾体时，需要专家经验和较长的时间，虽然不能进行日常性的灾中灾害承灾体的快速识别，但由于识别的精度较高，过去是、现在仍是一个行之有效的方法［15］。承灾体的识别和提取一般采用遥感图像分类的做法，其中应用最为普遍的是最大似然法。这种方法具体实施时需要各种承灾体的训练样本和先验概率且认为数据符合正态分布的假设。为了克服最大似然法的缺陷，近年来发展了许多新的承灾体提取方法，例如人工神经网络方法［16,17］、证据推理方法［18］等。其中人工神经网络方法具有解决线性问题和非线性问题的包容性，不要求数据符合正态分布的统计假设，是一种非参数方法，已被应用于灾中承灾体的快速识别和提取［19］。人工神经网络方法以遥感各波段数据作为神经网络的输入，应提取灾害类型作为神经网络的输出，类型个数与输出层的神经元个数一致，选择样本训练网络结构以后，使用训练好的网络来提取承灾体的信息。另外，随着GIS应用的日渐普遍，GIS空间数据库存储的数据也将日渐丰富，从数据库发掘知识并应用于提高遥感专题分类精度的方法也逐渐得以应用［20,21］。
灾中灾害信息的提取对遥感数据的时间分辨率要求很高，目前广泛采用具有6小时的NOAA-AVHRR数据［22］，例如在1998年吉林省西部的洪水监测中，通过使用NOAA-AVHRR数据进行了洪水动态的监测，并完成了以农田损失为主的灾情评估［23］。此外灵活性高的航空遥感数据也经常应用于受灾体的调查中。这样即可在数小时之内得到洪涝灾害的灾情状况，实现对洪涝灾害的快速监测。
3 洪涝灾害相关模型计算
灾害现象主要是相对于人类来说的，因此灾害的危险程度评价不仅取决于自然灾害本身的严重程度，而且还取决于受灾区域内人类活动的程度和社会经济发展水平。在利用遥感和GIS进行灾害损失评估中，一方面需要准确了解灾害本身的信息和灾害承受体的信息，另一方面掌握灾害发生前的背景数据作为对比。当然数据的精度越高，得到的灾害评估结果也就越详细和可靠。洪涝灾害具有时效短的特点，因此需要在精度和速度两个方面进行权衡利弊。遥感数据、往往是具有较高时间分辨率的遥感数据作为一个快速提取灾害信息和承灾体信息的数据源，结合洪涝灾害的背景数据库，利用洪涝灾害本身的专业模型［24］，例如洪涝灾害预报模型、洪水演进模型、危险度评价模型、洪水淹没范围计算模型、洪涝灾害淹没损失评价模型等等。在GIS系统中进行实时的计算，以期快速得到各种评价结果，为安排灾中救灾和灾后重建工作提供科学的决策支持。遥感数据在于获取信息的速度快，是这些模型计算的主要驱动数据之一；而GIS为模型计算中其它数据的快速获取提供了保证，GIS强大的空间分析方法也大大缩短了以往手工信息处理的时间，GIS丰富的数据表达能力有助于以直观形象的形式表达数据和预测结果。遥感和GIS一体化的洪涝灾害灾情快速评估系统在我国几次特大洪水灾害中得到了应用，2天内提供灾情的初步分析报告，大大提高了对洪涝灾害应急反应的技术能力［2］。例如在1998年全国特大洪涝灾害监测中，建立在遥感、GIS和分析模型基础之上的洪水速报系统，能够快速地进行洪水地动态监测、农作物损失地评估、防洪工程的有效性分析、长江洪水蓄洪分洪的必要性分析、防洪减灾的决策建议以及灾后的重建规划等等［10］。
需要指出的是，应用模型是关键，要提高遥感洪涝灾害模型计算中的精度和可靠性，一方面需要进一步探索洪涝灾害中的各种应用模型。另外，从实际应用的角度出发，还需要建立遥感洪涝灾害模型计算的技术规范，继承已有研究成果，促进不同评价单位之间的协同工作。
4 洪涝灾害救灾减灾应急系统
要了解洪涝灾害发生发展过程、进行灾害损失和灾害的预测，并为进一步的救灾和减灾决策提供科学依据，必须将遥感技术和GIS结合起来，将遥感作为快速获取灾害背景数据、孕灾环境数据、致灾因子和灾害承受体信息的一个重要手段，实现效率和效益并重的目的，将信息接收、传输、处理和分析全过程压缩到动态中，实现对洪涝灾害实时、准确的监测［2,23,25］。我国对于这方面的建设比较重视，目前已经建成了洪涝灾情遥感速报系统［10］并在1998年的洪水中发挥了显著作用。针对黄河流域洪涝灾害的卫星遥感灾害监测与评估系统也于2000年进入试运行的阶段［26］。基于GIS和遥感的灾害应急反应系统虽然各个地方的软硬件环境有所不同，数据结构设计也会有所差别，但系统的逻辑结构一般都可以用图1简要表达［27］。GIS的空间分析工具可以帮助制定出优化的减灾和救灾方案，例如是否启用分洪区、分洪区的选择、灾民疏散的最佳路径、灾后重建的功能分区等等。
5 结论和讨论
遥感技术在洪涝灾害的灾前预警预报、灾中的灾情监测和损失评估和安排救灾、灾后减灾与重建中都具有很大的应用潜力。遥感尤其和GIS结合后将有助于解决洪涝灾害减灾的两个核心问题，即快速而准确地预报致灾事件，对灾害事件造成灾害的地点、范围和强度的快速评估。预报的改进取决于对灾害事件及其机制的更加确切的了解，而灾害的监测评价基于地球观测系统的完善，必须使信息的获取既迅速又准确。只有在上面两个方面进行不断地探索并取得有效的成果，才能更好地为防灾、救灾和减灾提供决策支持。目前，以遥感、GIS和全球定位系统（GPS）组合的3S对地观测系统发展迅速，正在形成全天候、全方位、多平台、多高度、多角度、多时相的立体综合系统［2］，而对于洪涝灾害本身的成灾机理、预测预警模型的研究相对滞后，在一定程度上影响了3S技术应用的潜力。
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摘要：本文简述了公路地质灾害的概念，简要回顾了公路地质灾害调查的传统方法。着重探讨了3S技术在公路地质灾害调查评价中的应用和实际操作中的方法步骤，3S技术对公路地质灾害调查有着重要意义。
关键词： 公路地质灾害 公路地质灾害调查评价 3S技术
一、概述
公路是修筑在地壳表面的带状构造物，不断受到各种地质灾害的影响，且不同的地质环境，地形地貌以及气候条件下，公路的地质灾害类型也不同。随着人们对自然环境的改造以及恶劣气候的频繁发生，公路地质灾害的发生频率也越来越高，灾害的发生直接危害了行车安全，造成交通中断，对周边的经济发展和社会稳定产生不利影响。对公路地质灾害进行调查评价是公路地质灾害防治中的关键部分，可以从根本上减小地质灾害对公路的影响。
公路地质灾害调查评价对象是公路边坡崩塌滑坡、泥石流以及路面的水毁等灾害实体，主要查明其分布、规模、变形破坏特征、成生环境、成生机制，研究降雨、地下水、削坡、加载、地震等各种工况条件下单独作用和综合作用下的稳定性，分析评价其防治的必要性、技术上的可行性、经济上的合理性等。
但由于公路是修筑在地球表面的线性构造物，穿越不同的地区，有时可绵延数千公里，沿线地质灾害活动的频繁发生，导致产生大量的公路沿线地质灾害数据和信息。若采用传统的地质调查和逐级上报统计方法评价地质灾害，历时较长，精确度也可能较差。为了有效的分析公路地质灾害数据，提高评价的客观性和准确性，增强信息的流通性和可用性，除了充分利用新的专业理论和方法外，充分利用遥感 （RS）、地理信息系统 （GIS） 、全球定位系统 （GPS）的3S技术，有其重要意义。
二、传统的自然灾害调查分析法
传统地质灾害调查的方法就是通过观察、测量方法，以及统计数据来监视地质灾害活动以及各种诱发因素动态变化的工作，其中心环节是通过直接观察和仪器测量记录地质灾害发生前各种前兆现象的变化过程和地质灾害发生后的活动过程。
传统的地质调查评价方法是在灾害发生后一段时间后，通过现场勘查统计等方法，来确定灾害的特点，此方法积累了多年的实践经验，有其他方法不可取代的优点。但是该方法的数据采集和处理需要较长的时间，并且在灾害基本稳定之后才能进行，因此和灾害的发生会产生一定的时间差别，导致灾害数据搜集缺少、不能同步了解灾害等缺点。
三、3S技术在公路地质灾害中的应用
公路地质灾害调查与国民经济建设和社会发展密切相关，是一项关系到人民生命财产安全的交通安全事业，要充分应用高新技术，争取在评价质量、减灾效益等方面达到一个新的水平。因此，3S技术作为一种重要的技术手段应予以应用。3S在自然地质灾害的研究已有成熟的理论和实践应用，将其灵活运用到公路地质灾害的调查中有着重要的现实意义。目前3S技术已经应用于公路地质灾害调查评价，利用RS、GIS和GPS数据进行滑坡地形参数研究和监测、滑坡诱发因素与成灾范围研究、制作各种专题图和灾害分布图和进行滑坡成灾等级划分等。
1、RS在公路地质灾害调查中的应用
地质灾害多发生在恶劣的气候条件下，公路地质灾害主要是受滑坡、泥石流、崩塌以及洪水等自然灾害所引发的。这些自然灾害多发生在暴雨等恶劣天气下，发生的面积广，有时灾害严重，导致交通中断。若用传统的调查方法，调查人员可能不能进入灾害区域，因此可能导致调查无法进行，待灾害稳定后在调查，大面积调查难以做到实时性，也难以保证真实性和准确性。但是，卫星遥感中的“星载雷达技术”具有穿透云雨特点，不受天气条件影响。利用星载雷达可以实时而准确的开展突发性地质灾害调查，准确地监测地质灾害体的形变与蠕动情况，实时或准实时地反映灾时的具体情况，监测重点灾害点的发展演化趋势，增强地质灾害发生的预见性。因此，为了能及时地调查地质灾害状况，为抢灾与救灾工作提供准确资料，根据国民经济建设与可持续发展的需要，在公路地质灾害调查中采用遥感技术这一先进手段，是尤为必要的，这也是现代高新技术应用发展的必然趋势。
2、GPS在公路在公路地质灾害调查中的应用
在利用遥感对公路地质灾害进行解译时，往往需要实地勘测，来确定灾害的类型。若利用传统的测量方法，需要测量基准点，工作量大，精度低，但GPS定位可以随时随地的进行现场定位，有着传统测量方法所不能比拟的优势，更精确、迅速，特别在地形复杂或平坦单调的地区更能显示其优越性，因此，利用GPS高精确性完成灾害点定位和各种必要的测量工作。
3、GIS在公路在公路地质灾害调查中的应用
GIS是综合处理和分析地理空间数据的一种工作平台，将由RS和GPS以及从野外地质数据的采集到的地质数据以栅格图像和数据库的方式存储于CIS中，也就是获取公路地质灾害的研究底图以及建立异源数据库，通过研究公路地质灾害的特征，建立公路地质灾害分析系统，可以对采集的多种数据进行分析处理，从而精确的获得公路地质灾害调查的结果，为灾害的减灾防灾等提供基础数据。
四 结语
公路地质灾害的发生直接危害了行车安全，造成交通中断，对周边的经济发展和社会稳定产生不利影响。
本文对传统的地质调查方法进行了简要介绍，并分析了其在公路地质调查评价中的不足，着重介绍了3S技术在公路地质灾害中的应用。3S技术能够科学的、高信息量的、精确度较高、全天候的监测方式来获取和分析灾害的信息，并且能够很好的处理公路沿线大量的地质灾害数据，满足公路地质灾害调查的需求，对公路地质灾害的减灾防灾等有重要的现实意义。3S技术在公路地质灾害中的应用时间较短，因此还未建立统一的标准，在实际应用中应注意以下问题：
1、遥感数据的来源：遥感数据需要多时相的遥感数据，但是目前的气象遥感数据的分辨率较小，难以满足地质灾害点的详细调查工作。
2、在公路地质灾害调查评价中，GIS的基础数据需要根据实际情况进行定期和不定期更新，并且其对地质灾害的调查评价系统也需要综合多方面的区域因素进行建立。
参考文献：
[1]李家春，田伟平，马保成.公路地质灾害防治指导手册[M]. 人民交通2010-11-01
黄光炎
【内容提要】本文侧重从民政角度对城乡统筹下的城市救灾政策进行分析，主要回顾了民政救灾政策在城市救灾方面的实践，从灾后重建、细化补助政策、保险制度等方面进行分析并提出建议。
民政救灾政策在城市救灾方面的实践与突破
民政救灾工作的传统做法可以通俗地归纳为“三救三不救”，即救农村不救城市、救生活不救生产、救个人不救集体。1997年民政部《灾情统计、核定、报告暂行办法》（民救发[1997]8号）第三条规定：本办法所称受灾范围，是指因灾农村群众生命财产遭受损失和正常生活秩序遭到破坏、农牧业受到损失的地（州、市）、县（市、旗）、乡（镇）、村的数量。该条所明确的灾情统计的范围即为农村，也就是说当时民政部门统计灾情只统计农村，因此，根据灾情下拨的救灾款也只针对农村。但随着经济社会的快速发展，城市化进程不断提速，以及一些重特大自然灾害对城市生活造成重大影响，城市救灾问题日益突显，民政救灾政策也相应做了很多调整，在城市救灾方面取得了许多突破。
1、在救灾实践上的突破。2008年春节期间，我国南方发生严重低温冷冻和冰雪灾害，我国首次将公路、铁路滞留旅客纳入灾民生活临时救助范围，由各级民政部门向滞留旅客提供食品、饮用水和御寒毛毯、衣被等生活物资，确保他们的基本生活。2008年汶川地震发生后，我国又首次对因灾遇难人员家庭（无论城乡）按每位遇难者5000元的标准发放抚慰金，并制定了过渡期救助项目，2010年8月，经国务院批准，过渡性生活救助项目正式在全国范围内设立。过渡性安置的对象是“因自然灾害造成房屋倒塌或严重损坏，无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾人员，对于这部分城乡居民，政府在应急救助阶段结束、恢复重建完成之前要帮助解决其基本生活困难，救助政策到期后，对于生活困难仍需救助的灾区群众，分别纳入城乡低保、农村五保供养和冬春灾民临时生活困难救助。
2、在职能设置上的突破。1978年3月，五届全国人大一次会议决定设立民政部，在内设机构设置上，民政部设立农村社会救济司，主管全国农村的救灾工作。此后，根据业务工作的发展，民政部农村社会救济司相继更名为救灾救济司、救灾司。根据2008年《国务院办公厅关于印发民政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]62号），民政部在减灾救灾工作方面的主要职责有：拟订救灾工作政策，负责组织、协调救灾工作，组织自然灾害救助应急体系建设，负责组织核查并统一发布灾情，管
理、分配中央救灾款物并监督使用，组织、指导救灾捐赠，承担国家减灾委员会具体工作。从职能设置上看，民政部门不再局限于农村救灾工作，而是扩大到负责组织、协调城乡救灾工作。
3、在立法方面的突破。按照依法行政的要求，民政部起草了新中国成立以来第一部系统规范灾害救助工作的行政法规——《自然灾害救助条例》，经2010年6月30日国务院第117次常务会议通过，自2010年9月1日起施行。《自然灾害救助条例》第一条规定“为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，制定本条例”，根据《自然灾害救助条例释义》，文中所称的受灾人员是指在中华人民共和国境内，因自然灾害造成或者可能造成人身伤亡、财产损失，生产生活受到影响的人员。具体而言，受灾人员不分城乡，不论国籍和户籍，只要在中华人民共和国境内，自然灾害造成或者可能造成人身伤亡、财产损失，生产生活受到影响，政府都应给予救助。《自然灾害救助条例》第三条还规定了“国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作”，“县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作”，这就为民政部门制定各项城乡救灾补助政策提供了法律依据。
当前救灾政策在城市救灾方面存在的主要问题
1、城市居民住房灾后重建补助政策不明确。《自然灾害救助条例》第十九条规定“受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补助对象发放补助资金和物资”，《自然灾害救助条例释义》对该条的解释是：“民政等部门负责审核城乡居民住房恢复重建补助对象，并发放补助资金和物资”。但目前民政部救灾司的职责设置是“会同有关方面组织协调紧急转移安置灾民、农村灾民毁损房屋恢复重建补助和灾民生活救助”。该条文只提农村灾民毁损房屋恢复重建补助，未提及城市灾民毁损房屋恢复重建补助。因此，《自然灾害救助条例》虽赋予民政部门给予城市居民住房灾后重建补助的职能，但在实践中无法落实，民政部门还主要是对农村住房灾后重建进行补助，而对城市灾民毁损房屋恢复重建补助问题，还存在法律衔接上的空缺。
2、救灾补助政策还需进一步细化。近10年来，中央级救灾补助标准不断细化，具体补助项目情况见下表：
救助项目
中央补助标准
城乡区别
补助项目与标准调整年份
农户倒损住房恢复重建补助
一般受灾地区：对因灾倒房户户均补助1万元，损房户户均补助1000元。高寒寒冷地区：对因灾倒房户户均补助1.4万元，损房户户均补助1400元。
只补助农村
2002年、2006年、2007年、2009年、2010
年
过渡性生活救助
国家启动三级或四级自然灾害救助应急响应：向“因灾房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众，按照每人每天补助10元钱、救助期限3个月的标准实施过渡性生活救助。国家启动一级或二级自然灾害救助应急响应：按照每人每天补助10元钱和1斤粮、救助期限3个月的标准实施过渡性生活救助。
城乡一致
2010年确立
紧急转移安置
台风灾害：按照人均90 元的标准帮助紧急转移安置群众解决基本生活困难。其他灾害：按照人均230元的标准帮助紧急转移安置群众解决基本生活困难。
城乡一致
2002年、2006年、2011年
旱灾救助
对因旱灾造成生活困难的群众，按照人均60元标准安排补助资金。
城乡一致
2011年确立
冬春生活困难补助
对冬令、春荒期间存在口粮、衣被、取暖等困难的受灾人员，按照人均90元标准安排口粮补助资金，衣被取暖等补助视灾情酌情考虑。
城乡一致
2002年、2006年、2007年、2011年
遇难人员家属抚慰
对因灾遇难人员的家属，按照每位因灾遇难人员5000元的标准给予补助。
城乡一致
2009年确立
从表中可看出，目前中央救灾补助标准较10年前已细化了很多。但我国幅员辽阔，城乡差别巨大，统一按此标准还很难满足实际需求。另外，不同种类灾害对经济社会产生的影响不同，灾害救助的内容和重点存在差异，救灾补助政策还需根据不同灾种的特点，在救助内容和补助标准上进行细化和区分。如低温冷冻、风雹灾害不易造成人员死亡和倒房，较难启动中央的应急响应，中央也未明确这两种灾害的补助标准，基层政府对这两种灾害的补助难以规范。
3、住房保险主要倾向农村。目前，住房方面的政策性保险能覆盖城乡的还很少，多数地方实施的都是农村住房保险。如福建省民政部门牵头实施的农房保险，由政府出资为全省农村住房保了险，农户一旦受灾，可以通过保险理赔得到相应救助。但城市中一些棚户区，低洼地带的房子及一些城市特困户的房子未能纳入保险范围，在受灾时得不到救助。
4、火灾救助政策需完善。目前，城乡的一些火灾事故使群众遭受严重损失，但火烧民房所造成的灾害绝大多数不因自然现象引起，不属“自然灾害”的范畴，因此，火灾灾民无法纳入民政救助的灾后重建，无法得到民政部门的灾害救助资金，只能通过临时救济渠道得到有限的救济。由于火灾发生的不可预测和无征兆性，与因自然灾害造成毁损资产的灾民相比，绝大多数火灾灾民的损失大大超过自然灾害的受害灾民，有的甚至是倾家荡产，但得到的补助却远不如自然灾害受灾灾民
。
完善现行救灾政策的建议
1、城乡住房灾后重建工作统一由住房与城乡建设部门牵头负责。目前，有的地方的城市居民住房灾后重建工作是由住房与城乡建设部门牵头负责，建议城乡的住房灾后重建工作都改由住建部门牵头负责。主要理由如下：一是在对重建对象的认定上，由民政部门负责，执法主体不合格，不符合依法行政要求。住建部门有专门技术人员，有资格对住房是否需拆除重建，还是维修后可继续使用作出鉴定，而基层民政工作人员不具备这一资格条件。二是住房重建过程中的规划设计，技术指导，证件办理，以及一些优惠政策的落实主要都与住建部门的职责有关。三是灾后重建对象有相当一部分属于社会中的低收入群体（高收入群体一般住房条件好，房子不易因灾损毁），靠自身能力在城市中买房比较困难，如何将灾后重建政策与廉租房政策、经济适用房政策衔接起来，住建部门在这方面有优势。
2、细化救灾补助政策。随着精准扶贫工作的推进，低收入群体的收入认定会越来越准确，这也要求民政部门的救灾补助标准越发细化。一是要区分灾种，兼顾中小灾害。二是要考虑城乡差别，城市生活成本一般要高于农村，城市的灾后重建成本也比农村高，对城市特困户的救灾补助应比农村高。三是要考虑基层的落实问题，目前中央和地方各级的补助政策还未形成良好衔接，当前政府救灾资金投入由中央和地方按一定比例分担，但中央救灾补助资金只在启动国家救助应急响应机制的前提下，才向灾区予以投入，而地方救灾资金普遍有限，特别是财政困难地区，遇到启动不了上级响应的灾害，政府的救济就存在随意性，影响了救灾工作的效果。从实践中看，引入政策性财产保险是解决这一问题的较好办法，保险理赔是以保险协议中的赔偿条件和赔偿金额等合同条款为标准的，无论大灾小灾都一样要按标准理赔，损失的补偿可以确切预知，并且与灾民的损失基本对等，便于实现补助的精准化。
3、推进政策性保险的城乡一体化。在城乡统筹的背景下，推进政策性保险的城乡一体化，可为以后统一实施巨灾保险打下基础。城市住房普遍建设标准比农村高，抗风险能力比农村强，所以目前政策性住房保险多针对农村住房，但城市中也有部分住房条件很差，住户也很贫困，若能将这些住房也纳入保险范围，可减轻政府的压力，促进社会的和谐。为此建议：在已实施农村住房保险的地方，可考虑先将城市低保户、城市重度残疾人的住房整合到农房保险中，这部分特困户的保费由政府承担，房屋受灾由保险公司予以理赔，以后再逐步扩大到城乡全部投保；或是将城市中特困户的住房及室内
财产单独打包，由政府出资向保险公司投保，而后再逐步扩大到城乡一体化。
