时间：2023-07-19 17:31:43
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理现象，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
首先，现在信息技术快速发展，科学技术在社会当中的分布不均匀，人们所获得的信息也有差异，信息的差异性使得人们对于信息需求不一样，导致公共管理出现目标的异化其次，在公共管理当中由于人们的个人利益和公共利益不一致，人们的社会使命出现严重的差异，责任履行者缺乏，公共管理者将责任推卸的现象比较严重，而且对于责任的追究难度非常有难度，在生产业当中，人员分工和职能面临巨大挑战，这使得社会杂乱无章，导致公共管理出现目标异化。
2公共管理目标异化的表现分析
2.1公共管理目标被改变
公共管理目标体制能够领导社会人员履行自己的责任，规范市场，维持社会经济、政治、法律、文化的稳步前进，对于社会公共管理的目标来说是实践的理论性基础但是，由于公共管理当中某些制度比较僵化，公共管理对于不良行为处置的方式比较单一，有关社会公共管理体制没有被合理运用，久而久之，公共管理目标就被简单化要求过高，单单注重形式而不注重质量的体制反而会与公共管理目标相违背，在对社会公共场所进行管理时，忽视了公共管理目标的本质要求比如在管理市场经营活动时，由于商家没有对垃圾进行及时处理，市场管理人员除了让经营商罚款外，还取缔了他在该处进行商品贸易的权力通过这件事，我们可以看出，管理人员没有认清公共管理的目标性，反而将公共管理的目标性异化了，他认为罚款是解决这件事的主要方法，殊不知在这件事中，公共管理的主要目标是增强市场经营人员的环保意识，仅靠惩罚是远远不够的，这不仅不能解决问题，还对市场的营业活动以及经营商家产生了消极的影响，不利于社会经济的稳健发展所以需要灵活运用公共管理体制，促进公共管理目标完善化。
2.2公共管理目标出现偏差
公共管理目标出现偏差主要集中在以下方面:公共成员行为的偏差、计划执行时的偏差、经营活动的偏移由于社会成员思想上的偏差，会逐渐对他们的行为产生影响，他们是公共管理当中的主要参与者，所以他们的行为会对公共管理造成影响，思想以及行为上的差距会对他们的职业道德、社会观念、社会道德产生巨大的影响，同时也影响着公共管理的目标计划是公共事业行使的战略性目标由于计划来源的不同，执行者的不同以及标准的不同，这些都会对公共管理目标产生深远的影响社会公共管理的一项重要事务就是对经营活动进行管理，所以企业的行为也会反作用于社会，目前由于企业在节制用水，环保等事务上没有处理好，企业的目标又和公共管理的目标具有一定的联系性，所以也会使公共管理的目标异化。
3公共管理目标异化的规避
3.1增强公共管理当中的监管力度，有效避免公共管理目标异化现象
政府一定要采取多元化的监控手段，对公共管理当中违背目标的行为进行严格管制，必要时可以采取处罚措施还要扩大监控的渠道，尤其要扩大信息传播的途径，对公共管理当中的绩效需要进行有效的考核，对于监管当中突出性的问题进行及时反映，解决还要强化公共管理当中的激励约束机制.让社会人员承担一定的责任.为公共管理目标而贡献自己微薄的力量，这不仅能够加大使命感，还可以增加人们对于社会的归属感，只有团结，才能制胜。
3.2提升公共管理中目标的相容性，避免目标异化现象的出现
让每一个社会的参与者都成为社会的决策者，将自己的爱好以及目标和公共管理的目标对应起来，将社会的目标当成是自己的目标，有效融入社会公共管理的事业当中对于自己的责任以及义务要合理刘待，不可以推卸社会责任，因为公共管理目标的实现主体是社会人员，所以需要扩大沟通以及信息化的途径，为了公共管理的目标而奋斗。
3.3提升社会人员对于理论化的理解程度
公共管理者背负着社会的责任，所以对于执行者来说要求比较高，不仅要求他们对于公共管理目标理论具有一定的了解，还要求具有一定的职业价值观，社会公德意识以及公正意识当自身利益和社会公共利益违背时，要注意顾全大局，可以主动地为了公共社会管理的利益而放弃自己的利益，也就是说，利益的相同性能够降低公共管理目标异化的程度。
3斗公共管理目标制定体系需要进一步完善
公共管理目标异化在很大程度上是由于目标体制制定不完善造成的，所以应该要在符合公共社会对目标进行有效制定不能太简单，也不能过高，同时还要注意目标是不是和市场以及企业违背，如果是，就要做出调整。
4规避公共管理目标异化的意义
公共管理的目标是社会发展的最终走向，是社会全体成员的理想，只有将目标异化进行规避，才能快速发展社会，赶超其他国家还能在很大程度上带动我国企业、市场以及金融性产业，因为这都是一个有机整体，它们的目标在大致上是一样的，所以规避目标异化也是带动我国经济，增强我国综合国力的有效途径。
关键词:公共管理要素市场化
关于公共管理要素说
公共管理的要素,它与公共管理的资源是有一定区别的。从一般意义上讲,“要素是构成事物的必要因素”,它既非物质的亦非心灵的,是社会中唯一的存在,是一种“中立”的东西。所谓公共管理要素,就是构成公共管理的必要因素,离开公共管理要素,公共管理工作就无从开展。公共管理要素包括公共管理权力、公共管理资源、公共管理素质和公共管理环境。
公共管理权力
公共管理权力,是指公共管理主体在某一个领域或某一方面所拥有的行使组织、计划、指挥、监督、调控等职能的权力或权限。公共管理权限的行使标志着某一公共管理主体有了公共管理权力的要素,这种权力需要社会的授予或承认,不是所有的人或者所有的组织想有就能拥有的。我们这里所讲的公共管理权力主要是通过社会授予的管理权力,因为,它是很重要的公共管理主体争夺的稀缺资源。在传统的体制下,公共管理权力作为最重要的公共管理要素几乎都是由政府垄断的,其他公共组织一般都不具有公共管理权力。在现代市场经济体制下,随着公共管理主体的多元化,作为公共管理第一要素的公共管理权力也向政府以外的其他公共管理组织分散。
公共管理权力是公共管理的第一要素,对公共管理组织来说是非常重要的,它是公共管理活动中的无形资产,这种公共管理权力有时候是所有的人或所有的组织随便可以拥有的(例如,上面我们讲到的不求回报的治理公共厕所和不求回报的打扫公共卫生)。但是,拥有控制授予权的公共管理要素和需要得到回报的公共管理要素却不是所有的人和所有的组织想要拥有就可以拥有的。一般地讲,拥有一定的控制授予权的公共管理权力属于政府,例如国家机器、国际间的公共事务、国家的发展计划、对国家整体上的管理等都需要纳税人支付成本的公共管理权力等;而拥有一定的管理回报的公共管理权力,是由包括政府在内的相对特殊的公共管理组织所拥有,例如公共水域的治理权力、提供社会劳动保障的权力等。
公共管理资源
公共管理资源是公共管理的有形要素,它是公共管理主体进行公共管理活动的最基础的条件和最基本的要素。在公共管理活动中公共管理权力要素与公共管理资源要素在侧重点上可以分为以下三个方面的情况。
一是对于政府公共管理主体来说,应当特别注重于公共管理权力这一特殊要素,许多重大问题都是通过权力来配置公共资源或者通过权力来约束其他公共管理组织、私人组织、市场的行为的。
二是对于完全生产有形公共产品的公共管理主体来说,当他们拥有了生产这种有形公共产品的权力以后,他们在公共管理要素方面所花的所有精力就是获取公共管理所需要的公共管理资源。公共管理资源是这类公共管理组织生存与发展的最根本性的要素,也是这种公共管理组织生存的命脉。
三是对于介于政府与完全生产有形公共产品中间的公共产品主体来说,拥有公共管理权力与公共管理资源两种要素是一样重要的。在现实社会中,这样的公共管理组织无论在生产公共产品过程中还是在组织生存发展方面都没有上述两种公共管理组织自主和主动。
公共管理素质
公共管理的素质也是公共管理重要要素之一。在一个公共管理组织内部,一方面构成公共管理主体的每一个人的综合素质是非常重要的,它是这个公共管理组织综合素质好坏的基石;另一方面,即使公共组织内部的所有的成员综合素质非常好,但不一定要这个公共管理组织的综合素质就非常好。这是因为,作为单项的公共管理主体的每个人的要素,必须通过科学的、合理的配置,才能使整个组织的综合素质达到最好。
公共管理环境
除了上述内容之外,公共管理要素还包括公共管理环境。创造良好的公共管理环境对于公共管理组织来说也是非常重要的。包括公共管理的内部环境与外部环境,内部环境是可控性公共管理环境,外部环境是不可控环境。与其他企业组织一样,现代公共管理组织重视公共管理环境是公共管理的重要要素内容。
我国公共要素的政府垄断现象与特征
我国公共管理要素的配置特征
建国以来,我国公共管理要素的配置基本特征是,政府拥有所有的公共管理要素。表现为政府垄断了公共管理的所有权力,即一切由政府说了算;政府垄断了所有的公共管理资源,一切物质资料的占有权、分配权、处置权都是政府的,政府对社会的一切公共产品的提供都是大包大揽的供给式;政府拥有完全意义上的公共管理要素的配置权,包括社会的一切劳动及其劳动人员都是政府所有、政府支配的;由此而产生的公共管理的环境也是政府全面考虑的。因此,与传统的计划经济体制一样,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度计划的,有是政府统一所有、统一支配的。
我国公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的应变能力差。公共产品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共产品的渠道过于单一,公共产品的提供数量就越少,供不应求的现象就越严重,一些政府部门和政府工作人员的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理职能。由于控制公共管理要素实际上是控制了公共管理的有形产品,在现实社会中是比较实惠的。所以说,冲淡了政府集中精力为社会提供无形产品(如国防、外交等)的根本职能。政府应该管的事管不好,不该管的事管得过多,形成了政府的低效率,从而造成了社会经济发展的低效率。
再次,提供了政府腐败温床。当公共管理走向社会化时,政府可以充分利用所掌握的要素创造控制收益权力,社会其他公共部门为了获得相应的公共管理要素,利用经济的手段与政府作交易,一些政府部门和少数政府工作人员借助于手中的权利收受贿赂。因此,客观上为政府腐败提供了可能。
另外,难以与国际接轨。在加入WTO之后,我国公共管理的转型问题已经非常严峻,在许多方面不能与世界各国接轨,造成了公共管理的被动局面。
公共管理要素的市场化途径
具体的说,公共资源的市场化途径具体包括:
公务员的市场化
公共管理资源首先是人力资源,从现实出发,我国公共管理人力资源的市场化主要是公务员队伍的市场化。因为,政府以外的其他公共管理主体实际上就是从市场化开始的。因此,研究公共管理人力资源的市场化实际上就是公务员队伍的市场化。
公务员队伍市场化是现代公共管理的必然趋势。一方面通过公务员队伍市场化压缩已经膨胀了的政府机构,减少政府工作人员;另一方面,可以通过公务员队伍市场化,引入竞争机制,形成一个能者上、庸者下,能进能出的公务员管理制度。只有通过公务员队伍市场化,才能真正提高公务员的综合素质,政府才能在多元化的公共管理体制下强化自己的功能。
公务员市场化的另一含义是,可以使不同的公共管理主体有机会站在平等、公平的基础上争夺人力资源。在公共管理市场化发展时,政府对公务员的垄断对于其他公共组织来说,似乎不大公正。因此,当公务员市场化以后,政府的公务员队伍有可能在不同的公共管理组织之间流动,每个公务员可以根据自己的价值趋向选择自己喜欢的职业,从而推动其他方面的公共管理的发展。对于其他公共管理组织在人力资源的竞争上也是一个公平化的途径。
公共管理资金的市场化
公共管理资金的市场化问题不仅是制度建设问题,而且是公共管理主体之间站在同一起跑线上公平竞争的问题。公共管理资金市场化,对社会来说可以起到下列方面的作用:
第一,强制性地压缩政府机构和政府工作人员。公共管理资金市场化,对于无所事事的政府公共管理机构来说,实际上是一种“釜斧底抽薪”,断了养活他们的财源,他们就会主动走向市场通过竞争来养活自己。同时,也可以通过市场检验公共产品的有用性,对于市场来说需要的公共产品即使政府不提供资金,也可以通过合理的交换取得生产这种公共产品的组织所需要的成本和合理的利润。
第二,建立、培育筹资者队伍。推行公共管理资金的市场化,使得包括政府在内的公共组织失去了“天然”的资金来源,而一旦社会有公共管理与公共产品生产服务的要求时,就会因社会的需要而出现一批专业化的筹资者队伍,从另一角度上培育了要素市场,对整个公共管理与社会经济的发展是一个促进。
第三,推动社会民主的发展。公共管理资金市场化,就会使政府的强制性公共管理彻底废除,民众在公共管理方面的自主性增强。只有把公共管理的资金推向市场,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主体与其他社会公众有进一步的民主。
第四,进一步丰富公共产品与公共服务的供给。当把公共管理所需要的资金推向市场后,对于不同的公共管理主体来说,必须考虑资金使用成本问题了,在降低或控制资金使用成本的前提下,才能有相应的微利收入来进一步发展公共组织。
其他资源的市场化
公共管理资源的市场化是一个体系,除了上述主要方面外,还有公共管理物质资源的市场化,公共管理的科学技术资源的市场化,以及公共管理要素资源的市场化,公共管理信息资源的市场化,等等。
总之,人们应当按照市场经济体制与公共管理的基本特征来设计公共管理要素市场化。正确、合理、高效的公共管理要素市场化体系,是建立现代公共管理制度的基石,从一定意义上讲,制度建设是发展公共管理事业的根本问题。只有通过公共管理要素的市场化,才能降低公共管理活动中的交易成本。
参考文献:
1.张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向.麦克斯韦尔学院副院长梅尔戈特博士访谈录[J].《云南行政学院学报》,2001(11)
一、公共管理伦理缺失问题的研究现状
所谓公共管理伦理，是指与公共管理行为相关的基本伦理要素及道德规范的总称。现阶段对于公共管理伦理缺失问题的研究主要有基于中国传统文化、基于公共管理伦理涵义和基于全球公共管理伦理这三种不同的角度。
1.基于中国传统文化的研究。我国传统伦理观念造成了公共伦理观念缺失的思想和意识困境。一直以来，主流文化观念对公与私的关系缺乏辩证认识，具体表现在以公私对立、崇公抑私、公私两无为典型的公私关系的错误定位，以重个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系为典型的公共道德的理解偏差，以私人关系的亲情伦理被泛化为整个社会的存在方式、符合情理而不合法理、送礼文化、礼深情重等为典型的公共伦理的理性缺失和以历经千年的发展形成了根深蒂固的传统政治文化导致的权力崇拜、与世无争为典型的公民参政意识的淡漠。公共管理伦理缺失的内因在于管理主体既有个人利益追求的自由，同时又掌握着公共权力，因而具有双重人格；公共管理伦理缺失的外因则在于市场经济的负面影响和缺乏强有力的社会监督与制约机制。
2.基于公共管理伦理涵义的研究。在理论上，公共管理伦理关系在作用路线与表现特征方面不同于权力关系和法律关系，它的作用路线是由个体到群体，因而其表现形式具有显性化特点，这种伦理关系强调人人平等。但是，在现实中伦理决策的标准差异及非伦理行为的标准差异，往往使公共管理者非伦理行为的产生存在多种原因，并与一定的社会制度、历史条件和社会道德风尚等因素紧密联系在一起，因而通常难以对非伦理行为的性质做出准确判定。对制度的过分强调和依赖是工具理性扩张的结果，这一结果导致了公共管理主体性丧失。道德责任感、良知和信念作为对主观伦理性责任的自觉意识，是人们履行主观伦理性责任的内在动力；制度性责任内在化和伦理责任外在化是体现公共管理责任完整性的重要途径。主体性的丧失和制度的不完善导致了目前公共管理伦理的缺失。
3.基于全球公共管理伦理的研究。公共管理伦理缺失在许多国家都或多或少地存在着，这种现象并不为发展中国家所独有。作为一种对世界经济政治均有重要影响的社会道德规范，公共管理伦理应当有新的标准，尤其是区域性或世界性标准，以便在经济全球化进程中打击公共管理领域犯罪。每个国家的公共管理人员都面对着腐败和贿赂的诱惑，与腐败和行贿受贿现象作斗争是国际性任务，为此必须在自决权、自由、诚实、信任和稳定等各类价值观上达成共识。
上述三种不同研究角度虽然为本文提供了基本思路，但仍有一些问题需要进一步商榷。一是现阶段的研究成果主要集中在如何从约束公共管理者行为的角度来讨论公共管理伦理问题的解决，而很少从组织行为的角度探讨如何约束公共管理机构的权力；二是把公共管理伦理观念缺失归因于文化落后，对腐败问题的批判并不是主要针对违法犯罪主体，而仅是针对它们所依存的文化环境，这显然没有触及公共管理伦理问题的实质；三是通过公共管理伦理的涵义这一角度分析问题，而不与中国社会发展特点及其公共管理伦理发展现状结合，则显得过于理想化；四是从全球经济一体化这一角度来探讨公共管理伦理缺失及相应标准建立等问题，对于解决中国社会的公共管理伦理问题缺乏现实针对性。
二、我国公共管理伦理缺失的主要原因
笔者认为，我国公共管理伦理缺失的原因主要有以下三个方面：
1.公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度
辩证唯物主义认为，内因决定事物的本质和发展方向。我国公共管理伦理缺失的根本原因在于公共组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度。公共管理伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机，而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。这种伦理道德水平的低下状况通常由组织及其管理者所奉行的是非观念和价值观念所决定。组织的是非观、价值观受组织创办者所秉承的信念及组织发展历史的影响，而管理者的是非观、价值观的形成则受其个人家庭生活环境、受教育情况和社会工作阅历的综合影响。公共管理组织及其管理者在人格特质上应当具备在内心深处关心他人、尊重他人，关心公众利益和公共幸福，具有较强的道德自律和约束能力，具有同情心和社会责任感。公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时所采取的不正确态度，从内因层面分析，一方面是公共管理组织的目标、使命、宗旨与社会要求出现严重偏差，比如管理者任用方面的失策，只重视能力、勤奋、业绩等指标考核，而忽略了对其进行德性与廉洁方面的考核；另一方面则是公共管理者在具体管理工作中对自身道德约束要求的降低。
一般而言，人们都有获取物质财富和精神财富的欲望，但是持有不同是非观念、价值观念的人群，在具体获取方式上却存在显著差异。个人在对待私人财富和公众财富方面如何看待这二者之间的区别，对于自己不经过努力就获得的非份之财，是否会面临良心这个“公正的法官”的审判是否会受到社会大众的谴责和法律的严惩，这些都是公共管理伦理中非常重要的判断依据。因此，私心和私欲是导致公共管理人员道德败坏的心理根源。如果公共管理者缺乏一种自省自律意识，那么社会转型和市场开放就会为这种不良欲望演变为腐败行为创造条件。社会上存在的公共管理伦理缺失行为，在本质上是社会心理层面的问题，它同时又是特定社会文化背景下人群的是非观念、价值观念等伦理道德层面的问题。
2.公共管理环境中的各种刺激因素成为强化伦理缺失的外在力量
公共管理环境中的各种刺激因素，一部分来自于组织内部环境，如对于人、财、物、信息、政策等资源的控制与调配权力以及由此导致的地位和身份的变化，一部分来自于组织外部环境，如政治、经济、社会、文化等方面对公共管理组织及其管理者潜移默化的影响。组织内部环境诱因，其形成基础是组织传统及其文化色彩；组织外部环境诱因，则与整个社会及其所处的发展阶段有关。一般而言，功利化组织中的各种诱因比较多，因而对于管理者的影响比较大；而非功利化组织中的诱因比较少，因而对于管理者的影响比较小。公共管理组织一般属于非功利化的组织机构，其管理者在理论上不应当受社会功利因素的过度影响，但是在功利化色彩不断向这些组织渗透的社会发展阶段，这些组织及其管理者也会形成功利型人格，进而导致公共管理伦理的缺失。
追求经济利益最大化本身就带有比较浓重的功利化色彩。在这样一个社会发展阶段，与社会经济地位直接相关联的各种利益因素，都容易蜕变为引起公共管理伦理道德缺失的外部力量。各种经济诱因为公共管理伦理缺失的形成提供了客观条件，尤其是由于过分强调经济利益导向作用，使评价公平与正义的伦理精神中的是非观念被商业文化中的价值观念所取代。这种伦理道德标准概念不明确及其约束力缺乏的现状使一些公共组织管理者的腐败行为变得更加放纵，并使腐败成为一种对社会经济活动构成较大威胁的社会性问题。兼之体制改革这一过程本身导致了政府行为必须从大量经济活动中逐步退出，并让位于各个不同的市场主体，这就使一些掌握“公权”的部门或者组织有了与各个不同市场主体的“私利”之间进行“权钱”交易的机会。市场经济体制下公共管理组织通常拥有较大权九而且市场经济越是向前推进，人们对于公共管理的需求就越多，这就在一定程度上导致了这些组织在与市场主体交往中容易发生腐败。因此，社会转型时期大量出现的政府监管与市场调节都无法直接介入的公共领域，客观上成为腐败现象滋生蔓延的场所。腐败现象控制不力和贫富悬殊的趋势愈演愈烈主要原因在于政府拥有很大的配置资源的权力、干预企业的权力并由此产生的寻租行为；问题越多越强化政府的权力，政府权力越强化问题越多，结果要看腐败和法制的市场经济哪一个跑得更快。
3.公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓
世界许多国家的社会经济发展轨迹表明，公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓是造成公共管理伦理缺失的重要原因。我国公共管理伦理文化及其相关教育制度建设滞后于经济社会发展的实际需要，在人口大规模流动、城市化进程不断加速、社会大众对公共服务质量要求不断提升的社会转型时期，与物质财富大量增加和快速积累形成鲜明对照的是，社会对于公共管理伦理这一精神领域的投入明显不足。政府部门仍然是公共管理产品的主要提供者，企业和个人则是这种产品的主要使用者。公共管理产品提供渠道的单一性在一定程度上导致了生产与消费之间的伦理冲突。在多种经济成份并存的经济发展阶段，传统社会的公共管理伦理标准尽管不断受到冲击，但是仍然有广泛的社会基础，公共管理组织对待这些传统伦理体系的态度，往往也是只重视传承而不重视发展。而能够引导社会健康发展的一些新的伦理标准比如对于习惯、良心、理想等的新的解释，既要符合当代人的生活习惯和内心信念，又必须经历社会全体成员的服从、认同、内化的阶段，这就必然导致对于社会发展真正具有指导意义的公共管理伦理精神的整体缺位。
公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓具体表现为：一是社会上对于伦理问题尤其是公共管理伦理重视不够，理论界对于与社会主义市场经济相适应的公共管理伦理规范缺乏深入、系统、透彻的研宄，对于社会主义初级阶段的善、公平、正义等伦理范围缺乏可操作的、具体的解释，这就导致了实贱中伦理建设的具体目标不明确，精神文化建设所依赖的伦理工具的相对缺乏；二是一些公共管理组织以臝利性组织的伦理规范进行员工选聘和管理，处理与社会之间的复杂关系，这不仅导致了公共管理伦理水平的下降降低了公共管理服务水平，同时还激化了社会矛盾，有的公共管理组织甚至以亲情伦理、教育伦理和职业伦理教育替代了公共管理伦理教育，使公共管理伦理教育并没有真正意义上的“公共性”；三是伦理教育公益性特点不明显，政府有关部门、大众传播媒体在这一领域的宣传工作做得不够，公共管理伦理教育受个人利益和部门利益驱使的现象较为严重；四是伦理教育体系不健全，公共伦理范畴概念不明确、缺乏导向性和实贱性，教育内容陈旧，体系不科学，方法简单、手段落后，在经济社会快速发展的同时，仍在沿用传统社会道德伦理指导现阶段公共管理者行为；五是公共管理伦理教育缺乏明确指向性，没有专门针对公共管理者的教育体系、教育内容，直接导致效果不明显。
三、我国应对公共管理伦理缺失的策略
现阶段，公共管理伦理缺失问题既有普遍性，又有特殊性，在一些公共权力比较大的领域，这一问题显得尤其严重。因此，防止公共管理伦理缺失的重点对象应当是那些拥有和使用公共权力的组织和个人。对于这些组织和个人，尤其需要进行公共管理伦理观念宣传教育。解决公共管理伦理缺失问题的具体措施有：
1.明确公共管理伦理的作用领域及其相应的规范标准
鉴于我国公共管理活动领域不断拓展，政府部门及相关机构应当加强对于公共管理活动的研宄，明确公共管理活动的范围及其相应的伦理标准，把针对公共管理组织的伦理要求与针对公共管理者的伦理要求作出明确区分，同时明确受公共管理活动影响的社会公众的公共伦理规范。根据各类公共管理组织对于社会大众生活的影响程度，制订不同的伦理考核标准与道德规范，拓展公共管理伦理体系的层次和覆盖范围。加强公共管理组织伦理的研宄力度，充实公共管理领域伦理精神教育内容。针对公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取不正当态度这一问题，要从加强组织文化建设与提升公共管理者个人道德素质这两个方面来促进不道德行为的减少。为此，要在公共管理组织的监督上下功夫，同时加强对于公共管理者的道德约束与考核。
伦理建设要有针对性，不应将适用于一般组织的伦理考核标准运用于公共管理组织。要尤其强调公共组织管理者的道德责任感和对正义事业的投入以及廉洁自律情况，通过伦理教育与管理手段约束公共管理人员的私欲。在公共管理伦理精神及其相关的教育制度建设中，要与时倶进、有选择地保留传统社会形态中形成的伦理思想，如儒家文化中的仁、义、礼、智、信、廉、耻，并明确这些范畴在当代社会背景下的具体内涵；同时批判地吸收国外的公共管理伦理思想，如西方伦理学中的善、幸福、德性、快乐、勇敢、大方、大度、温和、友善、诚实、机智、明智、自制、坚强、自爱等伦理范畴。在建立公共管理伦理体系时，要把崇尚美好行为、善良与公正行为结合在一起进行思考使公共管理人员成为公平正义的真正实贱者。
2.加强公共管理领域伦理环境质量监控
现阶段我国正处于社会转型时期，与公共管理相关的活动不断增多，因此要不断加强公共管理领域的伦理质量监控，以减少社会环境中功利性因素对于各类公共管理组织的影响。建立覆盖整个公共管理领域的伦理环境质量监控体系，对于政府部门的行为、事业单位的行为、一些具有经济利益的公共管理组织的行为，提出与其职能性质相一致的伦理要求并对其实施效果进行客观评价。以行业协会为平台加强对于危害公众利益的公共管理行为的监督，对有维护公共管理义务但不履行职责、部门及个人制订严厉的惩治措施。在公共管理伦理精神建设中注入理性精神和民众意志，提高公民参与社会治理和进行民主决策的意识，制订反对腐败的长期战略。公共管理组织要在约束个人利益的同时，谋求公众利益的最大化，为社会提供优良的公共产品和服务，依法解决各类社会问题，使社会大众之间的交往伦理化、秩序化。
针对社会转型时期各种外在诱因对公共管理组织及其管理者的伦理道德所造成的冲击，应当建立起能够覆盖公共管理活动各个方面的道德规范体系。建立能够在决策中充分体现公共意志的民主化、科学化的管理机制，要求公共管理人员在工作作风上要体现出公正、公道、平等、依法办事并控制自身欲望的基本素质，使他们在对待个人利益上能够体现出节制、适度，在对待公众利益上能够体现出具有实贱精神、慷慨对待弱势群体。让诚信意识、责任意识、法治意识、廉洁意识深入到公共管理人员心中，把主动承担社会责任作为对公共管理组织及其管理人员考核的重要依据，强化公共管理组织岗位的非经济性特点，以服务型管理取代统治型管理，提倡在法制精神指导下的公民自由权，在公共管理组织中实施以道德为评价标准的人性化管理。
3.塑造道德典范加快公共管理伦理建设进程
关键词：OBE理念；大学生参与；公共管理；路径
一、大学生有序参与公共管理的价值意蕴
（一）大学生作为公民的公共管理参与权利按照宪法和法律规定，公民享有参加国家管理、参政议政的广泛民主权利。大学生群体作为公民的重要组成部分，享有参与公共管理过程的权利，其参与的广度及深度是公共管理发展的内在动力。随着我国国际地位的提升，对公共治理人才的能力要求也有所提高，亟须培养一批公共参与能力强的优秀人才，这种社会需求为公共事业管理人才培养提供了动力和契机，也形成了压力和挑战。面对日益多元化和个别化的大学生群体诉求，规范并完善大学生参与公共管理的程序机制，是保障公民合法权益的重要环节，也是大学生全面发展的需要。
（二）公共管理民主化与科学化的必然要求扩大公民依法参与公共管理过程有利于推动我国公共管理民主化与科学化。积极主动扩大公民参与公共管理的路径和方法，为公民搭建各种制度化平台表达利益诉求，是当前服务型政府建设的要义所在，有助于推动公共管理过程的民主化与科学化。青年大学生作为公共参与的重要力量，通过多样化渠道表达个人意见、参与校园治理等公共管理活动，对基层社会治理发挥着至关重要的作用。有序拓展大学生群体参与公共管理的权利，激活社会发展的活力，是社会发展与文明进步的应有之义。
（三）实现高等教育人才培养目标的必由之路高校的思政课以及相关专业比如公共管理类的相关课程“行政管理学”等是理论性与实践性都较强的学科，强化学生参与是思政课和公共管理学科相关课程实践性教学的重要体现，是增强教学效果、提升人才培养质量的必由之路。面对新形势下我国社会发展的人才需求，高等教育和公共管理学科教学机遇与挑战并存，培养参与素养高和参与能力强的时代新人迫在眉睫。高校思政课和公共（事业）管理学科等人文社会科学的教学模式及相关课程要因应新时代、新发展、新要求，将公共管理与社会生活实践融入课堂教学。
二、大学生参与公共管理的实践
（一）以多元化组织促进大学生公共参与有序展开学生团体组织的多元化发展是当代大学生公共参与意识提高的外在表现，也是参与公共管理过程的重要平台。高校各类学生组织承载着诉求表达、思想教化等不同功能，为学生表达利益诉求提供了制度化平台。以广东工业大学政法学院为例，出于教学与管理需要，通过成立学生民主管理委员会，规范引导学生参与学院相关事务管理，及时反映学生诉求、调解学生纠纷，引导学生自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。学生还通过团委、学生会等组织或团体，对饭堂收费、住宿条件等涉及大学生切身利益的问题，有序表达诉求，优化公共事务的治理。
（二）依托多样化公共管理类活动与项目搭建参与平台思政课和公共管理类课程比如“行政管理学”是理论性、思想性与实践性兼具的知识与素质培养载体，实践教学是这些课程的重要教学方法与实现形式。大学生通过参与校内外各类公共管理性质的活动、竞赛和项目，达到实践性教学目的。比如2016年广东公办普通高校学费调整听证会，大学生代表出席并表达了群体诉求，在参与的实践过程中转换课堂理论知识并提高公共参与能力[1]。而校内多样化的公共管理类活动、竞赛和项目等形式加强了大学生与社会的良性互动。
（三）大学生志愿活动的常态化与社会化推动众多高校大力推动志愿活动社会化、常态化，致力于促进大学生接轨社会、服务社会，锻炼学生的全面发展能力，实现高等院校与社会的良性互动。通过与社会公益机构、事业单位等单位或团体开展合作，学生参与到各种形式的公共活动中去，包括广州亚运会等重大赛事或集会的筹办工作，也涵盖帮助弱势群体等具体服务活动，同时还为公益组织等机构输送实习人才。在这个过程中，大学生参与基层公共管理、社区治理、表达意见及诉求，用所学知识服务不同的社会事务，对公共管理活动的顺利开展发挥着不可替代的重要作用。
三、大学生有序参与公共管理的困境
（一）大学生公共参与意识及能力不足大学生群体越来越重视合法诉求的表达，通过社团组织、公共管理性质活动等方式不同程度地参与公共管理过程。但囿于自身素养、社会环境等主客观因素，仍有部分学生表现出“政治冷漠”[2]，具体表现为参与的积极性与主动性偏低。在现实参与中，大学生群体根据自我利益需求选择性参与公共管理事务，参与普遍性不足不利于实现公共管理过程的民主化与科学化，亦无法增强学科的实践性教学效果。面对动态变化的公共管理，一部分大学生参与能力与需求不相匹配，难以有效发挥大学生参与公共管理对高校高质量发展、基层治理的特殊而重要作用。
（二）大学生参与动机的多样化与复杂性新时代我国大学生群体参与公共管理呈现以个人价值实现为中心参与公共管理过程的发展态势，大学生以自我利益为中心选择性参与公共管理过程倾向明显。在现实生活中，大学生对人大代表选举的参与表现出较大的随意性，而对班干部选举等关乎个人利益的公共事务则表现出极大参与热情，大学生参与公共管理领域不平衡问题突出，不利于大学生的全面发展。校园治理事务等公共管理活动或多或少带有政治性或利益色彩，有些大学生入党动机不纯，从众、功利心等不正当动机严重侵蚀大学生参与公共管理的价值，必须警惕此现象的滋生并大范围蔓延。
（三）缺乏可操作的参与程序规范为了回应大学生的利益诉求和参与需要，政府、社会和高校有责任搭建多样化平台满足学生合理合法有序表达需求，这是优化高校治理体系和治理能力、提升公共管理效能的重要环节。我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但具体的诸如参与行为及渠道、保障制度却不够健全，大学生参与公共管理过程普遍缺乏相应的制度规范，参与主体、内容以及路径均没有具体可操作的程序规范[3]，导致大学生参与无门、无序参与的现象，亟须制定并不断完善相关的程序机制保障大学生参与公共管理常态化、规范化。
四、基于OBE理念的大学生参与公共管理路径
（一）提高大学生公共参与的政治素养针对现阶段部分大学生参与公共管理动机异化的现象，高校应当切实加强对大学生公共参与的政治素养教育。首先，在“行政管理学”等课程教学中，应适当讲授公共参与伦理与素养的环节，引导学生树立正确的政治认知与公共参与心态。其次，优化师资结构与知识引领。通过邀请校内外公共参与实践丰富的专家学者分享知识与经历，开展相关知识讲座。最后，提升教师的参与素养与能力。教师要不断提升自身参与素养和能力，借助多样化实践平台积累公共参与知识和经验，在与学生互动中指导大学生的参与过程与管理能力。
（二）加强大学生群体参与意识和能力的培养加强大学生群体参与意识和能力的培养，有助于为我国民主化发展注入强劲动力。一方面，要强化大学生参与公共管理的主体意识。“行政管理学”在开展参与理论知识及实践教学的同时，必须加强大学生现代参与意识的教育，提高大学生对现有公共管理过程的参与制度、规范的认知程度，引导学生积极投身校内外公共管理过程。另一方面，通过以赛促教、以赛促学、以赛促练，发挥导师制的引领作用，增强“行政管理学”等公共管理类课程的教学效果。借助学院举办以及专业开展的各种公共管理类品牌活动，更好地让学生在互动参与的过程中强化参与意识和增长参与才能。
在科学研究中只有那些专业共同体和整个人类的知识积累都尚未解决或无法回答的疑问才算是研究问题。问题可以定义为：“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距。”问题是一个反映了主客观矛盾的认识论和方法论概念。科学研究从何开始？一直是哲学和方法论研究的一个关键主题。波普尔在《猜想和反驳》一书中总结道：“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题———愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题。”在公共管理研究中，几乎每个公共管理理论的提出和发展，都是从特定的公共管理问题开始的。问题作为一个认识论的概念，反映了主观与客观之间的认知矛盾。虽然诸多科学家和不同流派的哲学家持有不同的方法论，但是科学史和哲学史的发展历史表明，他们都会不约而同地从方法论层面上开展对“问题”的研究，探究什么是问题、问题的重要意义、问题的结构、问题的类型。“问题”成了不同流派科学哲学家交锋对话的聚焦点，他们对问题认识的深入，逐渐形成了以问题为研究对象的科学哲学分支领域“问题学”。目前“以问题为导向”进行研究已经成为公共管理学界的共识：解决问题是公共管理基础研究和应用研究的核心；问题为公共管理研究定向；问题是制定公共管理研究计划的依据；问题指导公共管理研究的观察和资料的收集等等。但是公共管理问题包括哪些类型？每种类型公共管理问题对应的研究方法是什么？
在理论界和实务界尚无一个完美的答案。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），指研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。本文从问题的定义———“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距”———出发，根据“差距”的本质特征对问题进行类型化的划分。按照近代英国哲学家大卫·休谟（DavidHume）揭示的事实和价值二分的原则，我们可以将问题中所含的“差距”分为“事实性差距”和“价值性差距”两个维度。可以用如下的坐标图定位公共管理问题的各种类型。（1）纵坐标所示的纯粹涉及价值差距的问题属于诠释类问题，对诠释类问题的解答，往往使用诠释主义的方法，形成诠释类知识。诠释类知识通过挖掘、阐发、建立和确证一种价值，促进人与人之间的理解和沟通。（2）横坐标所示的那些纯粹涉及事实差距的问题是科学发现类问题，科学发现类问题往往使用实证主义的方法，探索经验世界的状态、发展、变化，寻找经验世界中存在的联系。（3）横坐标和纵坐标构成的平面中的问题既含有价值因素又含有事实因素，可将这些问题分为技术设计类问题、批判类问题和评估类问题。
1.科学发现类问题。科学发现类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾，以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而引发的疑问。对科学发现类问题的回答，往往使用实证主义的方法论框架，最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。提出科学发现类问题的途径包括：寻求经验事实之间的联系和一致的解释，证实假说和现象的可靠性、寻求理论体系内部的不一致性，解答多个理论和假设的不一致性，学科理论方法的移植等。
2.技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么？”属于技术设计类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下，确定合理的价值前提；或者在既定的价值前提下，寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中，往往需要在时间（时间段、历史、现状等等）和空间（国别、地区、部门等等）中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较找出当前问题的特殊性，并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。
3.评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是，评估研究在对事实、行为和态度进行描述时，是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释，比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。评估至少包括三个要素，即标准（criteria）、证据（evidence）和判断（judgment），评估类问题的本质是根据经验证据，寻求特定标准和经验证据之间的关系，并对这种关系进行评判。
4.诠释类问题。诠释类问题是阐发、确立和建构社会现象背后的价值和意义的问题。诠释研究尝试回答文化、价值和精神领域的“应该怎么样”的价值问题，与人的目的、自由和人际之间的共识和规则紧密相关。公共管理领域，人们一般通过公共管理的历史诠释、文本诠释、话语诠释和行动诠释来获取诠释类问题的答案。
5.批判类问题。在批判研究者看来，现实社会并不是实证主义所谓的纯粹的经验的堆积，而是主体被“异化”的世界，需要改变客观世界，将主体从“异化”中解放出来。批评研究以矛盾的观点和辩证的观点看待和分析现实，其目的是改变世界。批判问题的提出本身具有很强的社会行动取向，批判研究本身就是改变社会秩序的重要力量。公共管理问题类型的划分，是公共管理研究方法体系的基础和公约数。
二、以公共管理问题类型学为基础的研究方法
1.公共管理研究方法体系的维度。可以借鉴亚瑟·霍尔（ArthurD.Hall）提出的系统工程三维结构（时间维度、逻辑维度和知识维度）对研究的方法体系进行刻画。公共管理研究方法体系的时间维度即公共管理研究依次进行的过程，包括选题、文献综述、研究设计、研究实施和研究成果发表等环节。公共管理研究的逻辑维包括方法论、研究方式和研究工具三个层面。公共管理研究方法体系的知识维度是提出和解决公共管理问题的思维背景、认知背景和实践背景。凡是对公共管理问题解决有启发的知识都可以纳入这一维度，而不论该知识的学科界限。
2.问题是公共管理研究方法体系的公约数。从问题学的角度来看，在研究方法体系中，问题是连接研究逻辑维度、时间维度和知识维度的共通点。首先，不同的方法论流派对问题的性质、问题的地位、问题结构看法不同，就会形成研究过程的差异。比如：诠释主义将问题看做是意义呈现的过程，研究者与研究对象的交互作用贯穿在研究过程的始终；实证主义将问题看做是归纳和证实的过程，研究者对研究对象的中立观察是研究的起点，对结论的证实或证伪成为研究的终点；批判理性主义将问题看作是主观和客观的不一致，研究过程是始于问题，提出探索性答案，然后验证，再提出新问题的过程。其次，不同的问题类型对应不同的方法论框架。（1）对于科学发现类的公共管理问题，通常使用实证主义作为主导的研究方法论框架。（2）对于技术设计类的公共管理问题，通常运用技术设计所特有的最优化方法的逻辑，这种逻辑是“一种特别的命令逻辑。”“首先，考察满足外部环境限制的所有可能状态，然后，从此集合中找出满足目标的其它约束条件、又使效用函数最大化的特定状态。”这相当于把目标约束条件及最大化看作新的“自然法则”并把它加到其它自然法则上进行逻辑运演，运演结果中的值被看成“应当”取的值。（3）评估类公共管理问题会同时涉及价值因素和事实因素，在实际评估中，对事实和价值因素的处理方式不同会导致评估研究中实证主义、诠释主义和批判主义的分歧。（4）诠释学、现象学、建构主义、女性主义和后现代主义等非实证主义方法论是解决诠释类问题的常用方法论。（5）批判类问题则主要使用批判主义、批判实在主义、女性主义、后现代主义的方法论。最后，研究知识通过研究问题与研究逻辑紧密相关。研究知识只有与特定的研究问题相联系，才有可能纳入特定的研究活动。（1）背景知识驱动问题的产生，各学科知识为问题解决提供可能的答案，并促进新知识的产生。（2）既有的理论引导研究的进行。既有的理论在研究中不仅仅对问题的产生和问题的解答发挥着重要的作用，还以理论框架、研究途径、研究范式等形式引导资料的收集、资料分析、假设检验、分析性归纳等过程。
3.以问题类型为基础的公共管理研究方法体系的总体特色。以公共管理问题类型为基础，将问题作为沟通公共管理研究方法体系的公约数，这种新的公共管理研究方法体系具有以下特色。第一，公共管理问题形态差异决定了公共管理研究表现形态的多样性。公共管理学术、实务和咨询从本质上讲它们都是一种解答问题的活动，只是三者所解答问题的类型、问题的难度、问题的指向等方面存在差异。从难度上来讲，公共管理实务活动中的问题可以使用已有的常识，或者对已有的知识进行简单地综合就能加以解决。如果问题的难度超出了常识和已有知识简单综合的范围，那么就需要诉诸公共管理咨询或公共管理学术活动加以解决。公共管理咨询提供一个或多个可供选择的较为固定的答案，公共管理学术研究则对问题进行探索性的回答，提供阶段性的答案。从问题类型来看，公共管理学术研究活动侧重解决科学发现类问题；公共管理实务工作者侧重解决技术设计类问题；公共管理咨询则重点阐明将公共管理一般原理转换为具体操作政策条文的基本原则。
[关键词]公共管理；公平；公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配
这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益
这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。
如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面
公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。
四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。新晨
关键词 公共管理 定性研究 发展
一、引言
科学的研究离不开有效的科研方法，任何科学能够进步也都跟随着方法的进步而取得进步。这在注重解决实际问题的公共管理领域研究中亦是如此。公共管理学是公共行政学发展的一个新趋势，是公共行政学领域不断拓展、研究模式走向成熟的重要体现。在我国，公共管理更是一门方兴未艾的新兴的应用于实际管理的交叉学科。从近代到当代，从古典自由市场经济到现代市场经济，公共管理经历了从干预模式到市场模式的不断演变和发展。在适应历史的潮流中，公共管理不断得到完善和提升。发展至今，一种科学的研究方法已然融入到了公共管理中。现今已成为公共管理研究方法中最重要的一种。它的名字叫做定性研究方法。它作为社会科学的“经典”、科学的研究方法方法，在公共管理领域有着广泛应用。也被国内众多学者进行科学研究，并应用于实际。
那什么是定性研究方法呢？定性研究的英文名为“qualitative research"。在我国香港、台湾地区曾被译成“质的研究”，大陆地区也有部分学者将其翻译成“质性研究”或“质的研究”；但在公共行政领域，“定性研究”的说法更为普遍。所以，总结看来，定性研究就是指研究者在自然情境外，进行观察、访谈、实物收集案例研究等方法对研究对象进行深入细致的研究，原始资料包括场地笔记、访谈记录、对话、照片录音等等。而在国外对定性研究基本内涵不同学者对其进行了不同的定义。总的概括有以下几种：（1）定性研究是一种用文字来描述现象并且得出结论的方法，而不是用数字加以度量分析，最后推出结论。（2）定性研究是站在被研究者的角度来描述和分析文化、人以及群体行为特征，主要指非实验性的，通常采用自然情境中的资料，而且一般不用数量形式表达的研究方法。（3）定性研究是在自然情境中以复杂的、独特的、细致叙述来理解社会和人的过程。（4）定性研究是理解人的现场研究，一般以参与观察、无结构访谈或深度访谈来收集资料。（5）定性研究是从非普遍性的陈述、个案中获得印象和概括的过程。
二、国内公共管理定性研究现状的述评
定性研究在之后的发展正逐渐被应用到实践中去。当然也很快在应用性较强的公共管理研究领域中占有一席之地。这个被称之为“经典”的科学研究方法成为公共管理研究领域的重要方法及手段。它强调人类行为是一种有意义的行动，人们对社会现实的建构是在主体以及参与互动的他人对社会客体赋予意义的基础上共同完成的，日常生活中具有公识的规则或知识也是如此产生。对这些规则或知识及其产生过程，需要用通俗的言语进行总结推论，很难用定量的方式进行研究。因为定性研究通常趋向于运用访问、观察和文献法收集相关资料，并依据主观的理解和定性分析进行研究，所以，众多公共管理领域的学者将它引用到了公共管理的研究。
公共管理作为一种“舶来品”在中国不断发展。随着国内外学者的不断努力以及学术界的研究，公共管理的概念也相继传入国内，引起我国学术界的极大重视。中国的公共管理学在历经曲折后于最近20年获得了很大的发展，取得了长足的进步。研究人员对公共管理领域内许多重要的前岩问题展开了广泛的研究。它是一个大规模协调人类共存与合作，具有社会管理工程特性的学问。它是一个既古老又年轻的学科。说它古老，是因为它与人类文明相伴，从人类群体存在起，管理就无处不在。它帮助创造了人类文明，是人类文明的舞台。说它年轻，是因为它又是与现代技术、现念和社会进步息息相关的、与时俱进的学问。历史上，它至少有过数次历练与重生的经历。在每一次的历练中都有不同的科学因素加入到公共管理领域的研究中去。而定性研究对公共管理的贡献也是功不可没。回顾定性研究被引入公共管理研究领域的发展史，可谓曲折坎坷。在最初的中国，定性研究并没有得到它应有的地位，更谈不上规范的应用。在过去的十多年里，我国研究者为了弥补在定量分析法方面的空缺，主要注重定量分析法的发展和研究而忽视了定性分析法。但从总体来看，定性研究法引入公共管理领域时间较短，在一定水平上来看，定性研究确实存在一些问题。在公共管理研究领域，一方面，想要构筑精致的政策科学以及推动政策分析的科学化、定量化是大多数管理学者的研究兴趣，但是现代公共管理研究同时面临着政策失败的现实困境以及传统实证主义受垢病的方法论危机，需要在后现代主义的研究视野中进行方法论的重构。另一方面，由于大多数中国公共管理学者的学术训练以思辩为主，因而比较容易认同定性研究。但在应用过程中，许多学者容易模糊规范研究、思辩研究与定性研究的界限，将公共政策定性研究等同于规范研究或思辩研究。
定性研究的众多方法之中，有一些受到了公共管理学者的重视。其中，现象学方法，案例方法，叙事方法等都已经引入公共管理研究领域。在1971年，柯肯哈特（Kirkhart）将定性研究法中的现象学方法引入了公共管理研究。而贝利（Bailey）也认为，案例方法适合探讨大量公共管理的研究问题。赫梅尔（Hummel）认为叙事方法有助于产生和积累公共管理知识。但在之后的应用发展当中，我们也发现定性研究这种寻求创造性的方法，是非常有利于解决一些公共管理领域一些本土化研究不足的问题。有利于形成根植于中国经验的理论概念和知识体系。而中国本土化研究的不足，正是国内公共管理学科认同产生危机的关键性问题之一。定性研究方法与定量研究方法相比较而言，定性研究法更适合于发展中国现实的概念体系和系统知识，有利于学科本土化目标的实现。因而，定性研究方法对于解决公共管理学科认同危机的学科本土化方面，具有自身特殊的价值和功能。
然而，任何一件事物的发展并不是一成不变的。要辩证的看待一件事物的发展。公共管理定性研究的基本路径毋庸质疑也存在了一定的不足之处。定性研究方法自身作为一个学术型发展研究的产物，自身的构造、模式、应用方法及发展也存在着一定外界的争论。尤其是许多定性研究的教材、案例是针对广泛的整个社会问题进行研究、探讨而写成，在公共管理方面存在缺乏针对性的确定，不能一阵见血的应用到实践当中去，没有较为完善的针对性。例如：如何在公共管理的学术研究领域，如何运用定性研究方法到公共管理领域本身就是一个研究问题。然而，由于定性研究问题的特点与定量研究迥然不同，这客观上注定了定性研究问题选择的艰难性和复杂性，所以我们在未来还要继续对定性研究法进行深入的分析和论证，使得定性研究法能够很好地应用到公共管理领域中去，为公共管理领域的研究继续做出巨大的贡献。
三、总结
时至今日，定性研究法引入中国公共管理研究领域，在经历了一些列曲折的发展之后也得到了学术界的不断认可。我们依旧认为，定性研究法的引入是中国公共管理研究领域进步的一大体现。在其应用方面，相信国内的学者能够不断进步，为中国公共管理的发展研究实现里程碑式的跨越进步。
参考文献：
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[2]王乐夫，陈干全，李伟权.公共管理基础理论及体系[M].中国社会科学出版社.
[3]范柏乃，蓝志勇.公共管理研究与定量分析方法[M].科学出版社.
[4]陈向明.质的研究方法与社会科学研究[M].北京：教育科学出版社，2000.
2005年，公共管理专业成为教育部学科设置中的一级学科。在看到进步和成绩的同时，也必须看到其中的“隐忧”。首要的无疑是公共管理学科的发展状况。在这一方面，我们认为，目前存在以下值得重视的问题:
1.发展时间较短，知识积累尚嫌不足。如前所述，公共管理学科是上世纪80年代才出现的。虽然威尔逊1887年《行政之研究》一文的发表已经标志着行政学的诞生，但是由于公共管理实践的阶段性特征鲜明，以前的行政学研究范式对当前公共管理实践的指导意义有限，因此，作为适应上世纪80年代以来市场化改革潮流发展的需要而出现的公共管理学科(也可称为公共行政学研究的一种新范式)，却是最近才形成的一门“新兴学科”，难免存在知识积累不足的问题。一些研究者和学习者感到，就90年代以后国内兴起的公共管理学科而言，其包含的知识还不够丰富，重要的理论、学说较少，整个学科没有像政治学、经济学、社会学、管理学等一级学科那样各种理论层出不穷、异彩纷呈、引人入胜的状况。在教学活动中，不同课程往往有重复的内容出现，而有些课程又内容浅显、欠缺学理性，难以引起学习者知识探究的兴趣。换言之，与政治学、经济学、管理学、社会学等发展成熟、积累深厚的一级学科相比，公共管理学科还显得单薄，没有形成由多种理论、学说构成的丰满的知识体系，分支学科尚未孕育出来，学科的基础还不够深厚和稳固。
2.理论更新跟不上实践发展。公共管理学科自兴起以来，形成了公共产品理论、多元治理理论等新理论，对科学界定政府职能，改善政府管理绩效，发挥政府和市场、公民社会的功能，协同解决“公地悲剧”难题发挥了有益的作用。但是，经过十几年的教育和传播，这些理论已经为许多人所熟悉，一些观点、主张也已经为政府或社会所实行，公共管理学科的理论成果似乎正在失去初创时期的新鲜感，实践指导作用和思维启迪作用下降。理论要指导实践，就必须走在实践的前面，这是一般的道理，尤其对公共管理这种与实践结合紧密的学科来说更是如此。然而，与快速变化的社会现实相比，公共管理学科的发展显得滞后，对社会变化的反应迟缓，理论更新的速度慢于社会变迁的速度，不能不引起该学科专业人员的重视。
3.知识积累不足，学科独立性不强。公共管理学科是在政治学、经济学、管理学、社会学等学科的基础上发展起来的交叉学科，许多内容都吸收了这些学科的知识，对这些学科的依赖性较大。但是，对于一门新兴学科而言，尽管可以而且应该吸收其它学科的知识，但却必须将其作为“引玉之砖”，展开对自己学科研究对象的多角度、多方法分析，建立起自己的基础理论和知识体系，并形成自我维持、自我发展的机制，否则，学科的独立性必然受到影响。但是，国内公共管理学科目前的发展显然没有做到这一点。比如，在教学过程中，我们感到，虽然该专业的好几门课程都涉及到公共选择理论、新制度主义、交易成本等知识，但只是介绍一些最核心的观点，而如何从这些理论出发，展开对社会公共性、公共事务、公共问题治理的深度分析，建构起属于公共管理学科的基础理论和分析框架，则进展不大，迄今也没有纯粹的公共管理基础理论出现，更不用说不同理论间的争鸣了。当然，有人可能认为，公共管理学或公共行政学从科学管理主义、官僚制理论、公共选择理论中都获得了改善公共管理学科的启示，分析了这些理论对于管理社会公共事务的意义，但是，笔者这里想问的是，像政治学中的各种国家理论、民主理论和经济学中的自由竞争理论、国家干预理论那样，纯粹属于公共管理学科的基础性理论有哪些?这些基础性理论揭示了公共事务的什么特性?相互之间有没有激烈的争鸣?公共管理学科又为其它学科提供了哪些可以借用的概念和分析框架?如果不能对这些问题给予肯定的回答，就说明公共管理学科的发展还不够成熟，对整个社会科学的贡献率还有待提高。
4.理论本土化不足。在公共行政学发展的早期，人们曾经致力于发掘具有普适性的管理规则、规律和组织构造的原则与模式。到了20世纪60、70年代，人们开始对这种研究思路进行了反思。公共管理范式的兴起，本身也是对这种观点的纠偏，因为它同样坚持理性的有限性，反对一成不变的管理模式。从某种意义上讲，公共管理这门学科的一个重要特点就是必须适应本土环境，因为只有这样才能符合其“注重管理的外部效果而不是内部构造”的自我期待。但不幸的是，目前国内公共管理学科的基本理论、观点都是直接搬用国外的成果，本土化的成分太少，与公共管理学科注重实践的属性相悖。毕竟，中国社会与西方国家有很大差异，公共管理面临的突出问题、可以依赖的资源、解决公共问题的习惯方式、文化传统和社会心理都有所不同。因此，如何建立中国本土的公共管理学科?如何使公共管理学科的普遍理论与中国社会的实际更好地结合?如何增强理论的应用性、针对性?在经过20年左右的学习和引进后，中国的公共管理研究者该思考这样问题了。以上这些问题形成的原因，既和公共管理是一门新兴学科、发展时间较短有关，又和它是一门实践性较强的交叉学科、视野相对狭窄、研究主题集中且受到时代的较大限制有关，更和国内公共管理学科发展的落后有关。可以说，主要由于“目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后”，才导致了“学科边界模糊，学科视野狭窄，基础不牢，学科知识体系单一，研究方法陈旧单一，知识创新不足，理论研究落后于实践发展，针对性、应用性不强，对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究还不够等方面的问题”［1］，造成了公共管理学科目前这种不能令人满意的局面。另外，指出存在的问题并不代表我们怀疑公共管理学科的价值。实际上，随着社会的发展，各种公共问题越来越多，资源和制度的公共属性日益强烈，甚至以前被认为供给无限的空气、水、外太空领域，现在也有科学管理、合理分配的必要了。因此，可以说现在正是公共管理学科大显身手的时候。具体到国内，社会转型带来的复杂矛盾更对公共管理学科的发展提出了迫切的要求。从理论角度看，公与私、义与利、个人和社会、权利与权力等自古以来就是人类关注和思考的重要问题，公共管理只不过是这些话题在当代语境下的再现而已。这些问题的恒久性，也决定了研究公共管理的恒久意义。只有加快学科的发展，为社会贡献更多有创见的理论成果，才能赢得公共管理学科应有的地位。
二、公共管理专业人才培养的基本要求与存在的不足
公共管理人才，即具备公共管理的先进理念和公共服务精神，掌握公共管理的知识、方法和能力，从事公共管理职业的人才。公共管理学科的价值和意义，既通过运用本学科知识、提供智力服务、促进公共管理实践表现出来，更通过培养和输送大量受过专业教育的公共管理人才，从根本上提高公共事务的管理水平表现出来。那么，公共管理人才需要具备哪些素质?在人才培养方面，目前又存在哪些问题?
(一)从事公共管理活动的专业人才应该具备的素质
1.具有公共服务的精神和品格。这里的公共服务精神和品格，不同于一般理解的公而忘私、献身集体、自我牺牲等崇高的个人品德，而是指关心公共事务、乐于服务社会、善于与人合作、具有较强参与意识和志愿精神，自主、理性、自信的“公民精神”。在公共管理学科的视野内，崇高的个人品德固然可贵，但却是“可遇而不可求”的。公共事务要真正得到良好的治理，就不能将希望寄托在良好的人性上，而必须基于复杂的人性这一现实，培养普通公民具有“恰当理解的个人主义”意识(托克维尔)。也即:认识到公共的事务、公共的利益不是与己无关的，而是自我利益的一部分。因此，关心公共事务和公共利益就是在关心自己的事务和自己的利益。具有了这种意识，才知道与他人联合的必要性，自主、理性地参与公共事务的治理，在维护自己权利的同时主动承担作为公民的责任。只有这种“公民精神”在全社会真正扎下根，公共事务的治理从根本上才是可以向往的。对于公共管理学科所培养的人才来说，经过了几年的专业教育，即作为公共事务的专业管理者要为社会服务，必须具有更多的“公民精神”。他们应该更具有服务社会、关心公益、自主自信、善于合作、尊重和勇于维护权利、自觉承担公民责任的品格。具有“让人民变得伟大，而不是只想着为人民做伟大的事情”这种适应公民社会需要的为政理念［2］，实现从传统的依靠士大夫的一己美德与个人智慧治理公共事务向现代社会依靠千百万成熟的公民自我治理公共事务的理念上的转变。
2.掌握公共管理的原则、方法和能力。公共管理与一般的管理行为在管理对象、管理目的、管理原则、管理方法、管理效果等方面都有所不同。它的管理对象具有广泛性(包括人的广泛性和事务的广泛性);管理目的具有多元性(追求公平、民主、效率等多重价值目标);管理原则包括必须服从公共意志、必须依法管理、具有严格的程序、必须接受监督、保障公民的权利等;管理方法包括要发挥政府、非营利组织、企业、社区、公民的作用实行多元治理，引进市场机制实现多种方式供给公共产品，以及管理理论中所讲的其它具体方法;管理效果具有影响的广泛性、效益的间接性、收益的公共性。所有这些特征，决定了公共管理相对于一般的管理行为来讲，过程更加复杂，程序更为严格，更加依赖管理队伍整体的作用，也对公共管理者提出了更高的要求。他们应该对民主政治下政府的职能、活动方式与原则以及政府权能的有限性有更加清楚的认识，对公共社会有更高的期待，更具有法治观念、程序意识、权利观念，更加自觉地接受社会的监督，更能包容批评意见，更加相信科学决策并掌握其方法。至于其它的组织指挥能力、沟通协调能力、表达动员能力等，更是无需多言。
3.真正了解社会。与其它管理活动相比，公共管理是一种与社会结合最紧密的管理活动。公共管理者要接触社会各个方面的人群，要依靠社会资源、按照社会认可的方式处理社会矛盾和问题，要由社会公众对自己的工作做出最终评判。因此，熟悉民情，了解民意、民愿，认清社会发展的潮流，清楚群众的心理，能够洞察社会问题的症结所在，具有解决社会矛盾和社会问题的能力，总之，能够更深刻地理解社会，才能做好公共事务的管理，也即公共管理专业的人才必须更能读懂社会这本大书。
(二)目前公共管理专业人才培养存在的不足
与这些公共管理专业人才应具备的素质相对照，可以看到，当前公共管理专业在人才培养方面存在的不足:
1.公民精神的培养不足。公民精神或公民美德是公共事务能够得到良好治理的根本依靠，这是众多思想家反复阐述过的道理，也被人类历史的发展所证明。道理很简单，社会是政府及其它社会组织赖以存在的土壤。如果社会构造得不好，那么，无论什么形式的政府和多么巧妙的管理都难以产生良好的结果。在中国公民社会加速形成的背景下，公民精神的培养或公民教育是一项全社会都必须高度重视的基础工程。作为专业研究公共事务治理问题的公共管理学科，更要把公民精神的培养作为学生素质养成的基本任务，切实做好，否则，我们培养的学生将会从一开始就是不合格的“半成品”。但是，据我们了解，在现有的公共管理人才培养过程中，公民精神的教育并没有得到应有的重视。只是在有限的几门课程中，涉及到公民教育的内容，但也只占很小的比例。而其它课程，都是将专业知识的传授作为重点，甚至是唯一的目标，很少将公民精神渗透在其中。诚如罗尔斯所说，“政治哲学的永恒主题是公民社会”［3］。公共管理教育如果不能为使社会———而不单是政府———变得更加优良做出自己的贡献，那么，可以说就是它最大的失误。但是现在，我们的许多学生，甚至一些老师，对于公民精神都不甚了了，这不能不说是严重的问题。
2.实践锻炼的机会不足。公共管理学科的实践性很强，本身就是为了应对政府或公共事务管理过程中的问题而产生的应用性学科。因此，对于公共管理专业的学生来说，接触公共管理的实践，接受实际的公共管理训练，具有特别重要的意义。可是，在目前的公共管理人才培养过程中，学生缺乏实践锻炼机会的现象比较普遍。(1)学校与政府及其它公共部门的“距离远”，学生难以真正参与到这些单位的工作过程中去。即使在这些单位实习，也只能从事一些最简单、最基本的工作，如接听电话、打字、收发文件等，了解不到真正重要的工作内容。(2)教学活动中实践课程少，理论灌输占了太大的比例。最多是请政府部门的领导来做报告或到这些单位去参观，了解到的仍然是比较肤浅、表面的情况。(3)非常重要的毕业实习环节在一些学校有形式化、走过场的现象。(4)案例教学的开展情况不佳。造成这一问题的原因，除了学校、教师的责任以外，现有的职称评审制度中对教学的轻忽、大学生的就业压力、浮躁的社会风气等也是重要因素。此外，公共管理总是包括人、资源、问题、环境等要素在内的真实过程，就像其它社会科学一样，不可能人为制造一个场景，让学生亲身进行“管理”。但是，尽管有以上原因，却不能成为学生实践机会不足的借口。相反，正因如此，我们才要克服困难，尽可能为学生接受实践锻炼创造条件。
3.专业著作的阅读不足。每一门社会科学都有大量必须阅读的专业著作。这些著作大体包括两类，一类是各门社会科学的治学者都有必要阅读专业的经典著作，另一类是在本学科具有重要地位的专业学术著作。经典著作是人类社会历经千百年大浪淘沙留存下来的具有重要思想启发价值，甚至影响了人类历史发展进程的著作，是人类思想宝库中的“精华”。研读这些作品，无论对于哪个学科，都具有启发思维、启迪心灵、加深对社会和人性的认识，从中寻找精神和智力资源解决特定领域里问题的作用。专业学术著作是在专业领域具有重要地位和较高声誉，在研究范式、研究方法、研究视角等方面有重要创新，从而对一门学科的发展产生了重要影响的著作。研读这些著作，能够深化对专业问题的认识，获得教科书所不具备的教益，对于专业学习和专业研究有重要作用。大学生活期间，大学生的心智已完全成熟，又没有家庭的压力和拖累，专门用四年甚至更长时间进行专业学习，如果不阅读大量经典著作、学术专著以及论文，对问题的认识程度势必只停留在教科书的层次，这无疑是一个巨大的损失［4］。但是，据我们了解，目前，公共管理学科的学生，一方面与其它专业的学生一样，花费大量时间用于背诵英语单词、考托福、考GRE，考各种资格证书。另一方面满足于教材知识的掌握，临考试前突击背诵老师的课堂笔记，以应付考试，或者满足于短平快的“快餐类”期刊杂志，是比较普遍的现象。
4.接触社会的机会不足。社会是一本永远读不完的大书。要成为真正合格的公共管理人才，就必须经常、深入地接触社会。随着高校扩招、大学生自主择业以及互联网的发展，应该说，现在的大学生已经不像改革开放初期的大学生那样，完全将自己的大学生活局限在校园内了。他们与社会交往的途径更多、主动性更强。但是，从人才培养的角度来说，接触社会应该有一定的目的性，即带着发现问题的眼光、研究问题的头脑，有准备地去接触社会，而这样想法的人就不多了。繁重的考研、考证压力，浮躁的社会风气，重理论轻实践的教学方式，本科教育由专业教育向大众教育的转变带来的专业与职业之间的脱离趋向，甚至学校对学生人身安全的考虑，所有这些，都限制了学生从专业角度真正接触社会。
三、结语
摘 要：新型城镇化的本质是坚持走以人为核心，以不断提高城镇化质量内涵为特殊要求。新型城镇化的“新”意味着不同于以往的单纯追求城市人口规模与区域空间规模扩张的发展模式，而是在过去的基础上，开创一种新的发展局面。新型城镇化的本质和内涵着重强调了提高乡镇政府公共管理职能的重要性。在此新形势和新型城镇化不断推进的背景下，本文针对当前我国乡镇政府在公共管理的存在的问题，探讨研究如何使乡镇政府的公共管理与新型城镇化发展同步。
关键词：新型城镇化；乡镇政府；公共管理；对策
新型城镇化是在城镇化发展到一定阶段下提出的，它是以人为核心的城镇化，更强调全面提升城镇的内涵，要求城镇化由过去偏重人口、数量、规模的增加向更注重提升质量内涵的方向转变，即“数量型”转向“质量型”。要求以新型工业化为动力支撑、统筹兼顾为原则，促使城镇向生态化、集约化、现代化发展①，实现人口、经济、资源和环境相协调。新型城镇化建设的重点是解决好现有的“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。农村转移落户人口的就近城镇化乡主要是转移到就近乡镇中心场镇，这就给乡镇政府的公共管理提出了新的管理要求和治理理念。探究新型城镇化背景下乡镇政府的公共管理具有重要的理论和现实意义。
一、新型城镇化对乡镇政府的公共管理提出新挑战和新要求
乡镇政府公共管理是指以乡镇政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务以保障和增进社会公共利益的职能活动。从公共管理角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共物品，处理公共事务，以满足居民的公共性需求②。在新型城镇化的发展过程中，公共管理为城镇化提供了关键的制度和实践保障，明确了政府是“掌舵”而不是“划桨”。同时新型城镇化要求把基本的政府公共管理纳入其内涵建设中，为乡镇政府的公共管理提出了新挑战和新要求。
首先，新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能。由于政府是最主要的公共组织，具有维护公共利益促进社会发展的重要作用。传统的政府管理采取的手段主要是行政手段，而在新型城镇化背景下要求乡镇政府转变政府职能，由传统的“管制型”向“服务型”转变，建设服务型政府是当前新型城镇化背景下的主要任务。服务型政府的特征是治理、善治、服务三方面。建设服务型政府的要求是实现政府治理的全面转型，实现政府治理全面转型要求主要体现在三个方面：第一、根本结构改革，即理顺政府与市场的关系，政府与社会的关系；第二、体制的变革，即从利益化的政府转向公共性的政府，从管制型转向服务优先的政府；第三、机制的变革，要求政府创新治理方式。
其次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理理念。当前部分乡镇政府公共管理者需要转变管理理念，重新定位自己的职责。长期以来，在做一个好的“老百姓父母官”的口号下，农村乃至更大范围的公共管理者以农民的恩人、主人自居，在这种定位的影响下，行为上表现为高高在上，藐视群众、脱离群众。新型城镇化要求公共管理者真正摆正与农民平等的位置，要求改变传统的行政官僚思想，要求树立引导和服务的理念。
再次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理方式。要求把直接管理和间接管理相结合，同时实现基本公共服务均等化是政府的义务，也是人民权利的表达。当前新型城镇化背景下公共管理存在供给总量的不足的主要原因就是公共管理的方式落后。在新型城镇化之前，乡镇政府主要是管制型政府，管制型政府也就意味社会中的大部分资源、活动都必须由政府的调配，按照管理者的主观意志来设定框架体系。而当前新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能，由传统的管制型转向服务型，服务型政府也就意味着乡镇政府把经济决策权和资源分配权还给市场，乡镇政府做好监督工作。
最后，新型城镇化要求乡镇政府优化公共管理产品。从供求关系的角度看，公共管理是通过提供用于满足公共需求的特殊产品来实现公共管理的目标。公共管理的产品供给集中表现在公共物品和公共服务方面。目前我国公共产品的供给出现低效供给不平衡的现象，在政府部门的垄断性与公共企业的产权不明确共同作用的结果下，甚至出现了水霸、路霸、气霸等现象，同时还存在权力腐败和权力寻租的现象。新型城镇化要求乡镇政府引进市场机制和竞争机制，打破政府在公共物品生产供给方面的垄断地位，在相应的领域可让社会团体、公益组织、私人投资来参与公共产品的投资以便丰富和优化公共产品的供给。
二、新型城镇化背景下乡镇政府公共管理存在的问题
首先，乡镇政府存在一定理念偏差。乡镇政府官员公共管理服务意识淡薄，对公共管理服务的供给的重要性认识不到位，同时在传统行政理念中，政府扮演的角色是生产者、控制者、监督者。加之“官本位”的观念根深蒂固，使得公共权力在某种程度上成为公共管理者利益争夺的工具，造成乡镇政府在实行管理时存在部门之间包庇，公共权力管理缺失监督机制落实不到位权责不明确等现象。另一方面公共选择理论的基本假设是人是自私的理性的追求效用最大化的人。为实现自身的利益，公共管理者利用职权谋权造成公共利益私用，导致了公权力私用，引发了民众对政府的信任危机。在我国过去的国家公职人员的工作时终身制，造成国家公职人员没有创新服务意识，兼之没有有效的激励监督机制同时政府机构冗杂办事效率低下，乡镇政府的公共管理能力低下。乡镇政府重增长轻发展的绩效观。长期以来经济增长一直是衡量各个乡镇政府的一个重要指标，乡镇政府为了完成经济增长的任务在一定程度上忽视了公共教育、公共文化、公共卫生、公共安全等方面的建设，这种重视增长忽视长期发展的绩效管显然与当前的新型城镇化内涵不相符。
其次，公共管理物品和服务的投入不足。由于农村公共产品本身的特殊性及客观存在的“市场机制”，我国农村公共产品的供需矛盾突出。一方面是政府的财力有限，我国现行农村公共品的供给是中央政府和省市政府承担很少的责任，而大部分农村公共品由县乡政府和农民自己筹资，由于农村经济发展能力有限在一定程度上无法提供大量公共产品和服务，使得农村公共产品投入严重不足，表现为总量短缺、总体质量不高。在基础建设方面，农村和城市公共产品供给差距体现的尤为明显。农村现代公共产品发展缓慢。城市现代化生活设施，如供气、供热、供水、农村广播系统及路灯等设施的发展在大部分农村尚未起步。另一方面是制度层面，供给机构不合理、层次和优化度及现代化水平低，总体功能效率低。在农村公共产品供给中，因农村工业化程度低、税收少，政府受财政的限制更愿意投资“硬”的公共产品如道路水利建设等这些可以看到业绩的投资。加之供给信息的不配对造成农民较少需要的公共产品供给过剩，如在有些在人口较少的农村修建超越农民需要或生产条件大力修建公共设施浪费大量钱财。
再次，公共管理的决策机制不健全。目前，乡镇政府公共管理的决策机制不健全，公共管理存在失位、越位、错位的现象，具体而言就是因为我国乡镇政府供给的决策机制难以形成、决策过程中缺失公众参与及缺乏有效的评估和论证。
一是失位；近几年来，一些乡镇地方经济混乱，假冒伪劣商品充斥市场，屡禁不止原因很多，但乡镇政府和有关部门监管职能不到位是主要原因。同时由于乡镇政府职能的“缺失”造成社会基层的失控。二是越位；如过多的审批、权力失控造成乡镇、政、府管理普遍存在效率不高的问题，如审批过多导致的机构膨胀、政府控制和分配的资源过多。加之地区之间的经济发展差异导致了国家公务员工资待遇差距悬殊的现象。三是错位；乡镇政府管得太多但又管得不精，本来是民间的事却由政府做了，乡镇政府干涉太多经济事务影响到了经济的正常发展。
三、新型城镇化背景下提升乡镇政府公共管理效益的举措
首先，树立引导和服务的管理理念。在新型城镇化进程中政府转型首先是转向服务型政府，而政府服务理念具体体现在教育、卫生、社会保障、民政四个方面。这四个重点领域要解决的问题就是新型城镇化的要解决的主要问题，新型服务理念符合了新型城镇化以人为本的核心，立足长远的发展。乡镇政府应该抓住契机强化政府的公共服务职能，在政府人员管理方面加强对政府公务员的素质和服务意识的价值观教育，意在不断提升公务员的整体素质和水平，同时改革有效的绩效考核和激励机制了，让公务员内部形成竞争机制，只有这样才能更好的发挥地方政府的公共服务职能，在新型城镇化中形成良好互动。
其次，转变政府职能合理定位政府角色。当前基本公共物品和服务供给总量不足，其中一个首要原因就是政府供给制度保障机制不完善，政府主体责任不明确导致乡镇政府责任的缺失，在新型城镇化过程中应该明确政府在公共供给中的主体地位，市场的辅助地位，制定确实可行的制度保障明确供给主体责任。引入市场机制的最大好处是通过竞争来实现资源的高效配置、合理优化目标。通过市场机制的引进，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。同时市场可以提供的可以让由市场来提供，政府只要做好制度性保障和监督管理。
再次，对公共物品和服务进行合理的优化配置。一要多途径多方面增加公共物品和服务的供给。我国新型城镇化中公共物品和服务供给最大的阻碍是资金短缺问题。因此，要提升乡镇政府的公共管理职能，就必须要解决资金的投入不足问题，财政部门作为公共部门的一部分，在供给中承担最终责任。而如何以最少的投入创造最大的效益，是目前乡镇政府应努力追求的目标。当前在新型城镇化不断推进的过程中，如何有效解决资金问题是摆在新型城镇化过程中乡镇政府应该解决的首要问题，只有资金问题理顺才能进行有效合理的建设。乡镇政府首先要确保基本公共物品和服务的支出随本地区经济的发展速度和财政收入的增加而增加，确保资金充裕促进新型城镇化的发展。二要完善公共物品的提供方式。政府可以与私人签订生产合同，政府通过公开招标的方式借助于投标者把价格压到经济的合理水平，与民众需求最迫切的基本公共产品政府可以授权经营，如自来水、供电、报刊杂志、医疗卫生等。地方性的交通、通信设施、城市公共服务体系、娱乐设施、部分保障可以采取政府参股的形式来进行供给。三要公共物品和服务的供给主体多元化。在相关公共领域，只要符合国家和地方的政策法规制度的就可以让社会组织、公益组织或者私人投资来提供。乡镇政府可以改善当地的投资环境，综合评估运用确实可行的方案鼓励非政府对公共领域的投资供给。
最后，完善管理决策机制。为进一步提高政府决策的能力和水平，实现乡镇政府决策的科学化、民主化、法制化，应该进一步完善政府决策机制。一要牢固树立以人为本的决策理念，新型城镇化的核心是以人为本，只有乡镇政府在进行决策时坚持以人为本的决策理念，始终把广大人民群众的根本利益作为制度决策开展工作的落脚点和出发点。收集群众各方面的需求信息在决策时协调和兼顾不同方面群众的利益，做出符合广大群众利益的决策。二要完善重大决策的规则和程序。多渠道集中民众的智慧，使乡镇政府的决策真正以科学、民主、法治为基础。同时根据事项的不同特点采取不同的决策规则和程序，对专业性强的要邀请专家论证、技术咨询、决策评估，对群众利益密切相关的要通过公示、听证等制度扩大民众的参与度。三要建立决策失误问责制。在决策时要充分体现“权为民所授”的思想，要求有权必有责，用权受制约。建立健全决策者及主体的责任，明确规定身为决策者的法律责任和义务，使之对其决策行为负责任进行责任追究，有助于决策的科学化民主化法治化，完善乡镇政府的管理决策能力，真正为公共产品和服务的供给提供合理健全的决策机制。
指导老师：田华银
参考文献
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注解
一、我国公共管理专业人才素质现状
我国公共管理专业人才是经过严格考试考核、认真挑选而被录用或转化而来的。政治强、业务精、作风正是我国公共管理专业人才队伍的主流和共性。但是，随着市场经济和社会主义精神文明建设的深入发展，随着和谐社会的建设，政府需要愈来愈多的办事高效、品德正派、秉公办事的高素公共管理专业人才。然而，由于我国在公共管理专业人才的培养起步晚，规模小，教育培训不够系统完善，因而，目前我国公共管理人才资源还远远不能适应社会发展的需要。
1.学历层次低，知识结构不合理。在我国，不仅现有的公共管理专业人才资源数量较大，而且每年上百万的大中专毕业生及军队转业干部，构成了公共管理人才资源的最基本的后备队伍。如此丰富的公共管理专业人才资源储量，在世界各国也都是少有的。然而，从发展的眼光看，我国公共管理专业人才资源也潜藏着危机。公共管理专业人才的学历、知识、专业技能素质是公共管理专业人才素质的基本方面，应与其他素质交互作用，才能更好地发挥他们的功能。
2.服务意识不强，责任意识淡薄。公共管理专业人才虽然在服务机制和工作作风上有所改进，但是在深入群众、了解群众、服务群众上做得还不够。具体表现在群众意识、责任意识较为淡薄，以民为本的公仆意识淡化，公共服务意识尚未完全树立。
二、我国公共管理专业人才素质培养存在的主要问题
1.对公共管理人才素质培养的重要性认识不足。首先，对人才素质培养的重要性认识不足。公共管理部门的人力资源管理是非常重要的，专业人才素质培养是其中关键的部分，因为未来竞争是知识和人才的竞争，人力资源的发展将会从根本上决定整个国家公共管理事业的长远发展。然而，目前公共管理部门的人力资源开发多数还停留在传统的人事管理水平上，没有把公共管理人才资源培训当作开发战略任务，缺乏人力资源开发的先进理念，习惯于把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节，以工作、职位为中心，把人看作是完成组织目标的工具，仅仅强化对人的控制，以期保证完成短期工作目标而忽视长期发展。其次，将公共管理专业人才素质培养投入视作单纯的成本投入。
2.培养目标和培养方案难以适应公共管理事业发展要求。专业人才的开发培训缺乏科学的需求分析，设立的培养目标不符合实际人才需求。培养目标应该从我国的具体国情出发，根据用人制度、公务员制度、经济制度以及公共管理学科发展方向和规律，以能从事多种实际公共管理工作的应用型人才为主，即将公共管理专业人才素质培养的目标定位为知识复合型、素质复合型、智慧复合型、技能复合型的专门人才。
3.缺乏适当的考核和有效的激励措施。考核体系中未能合理体现专业人才素质培养的重要性。公共管理专业人才考核标准多数较为笼统、考核指标量化程度偏低，关于人才素质及其培养所占的权重普遍很低甚至没有明确被涵盖。有时下级为了提升素质参与培训会还占用正常工作时间导致了工作绩效临时下降的现象，这都严重打击了专业人才参与培训的积极性。
三、我国公共管理专业人才素质培养的目标
结合我国公共管理专业人才素质现状及素质培养中存在的问题，在今后的公共管理专业人才素质培养中，应重点关注和实现以下目标。
1.重点优化科学和业务素质。公共管理专业人才的工作内容在与时俱进，对专业人才的要求也在日益提高。科学和业务素质高低和整体公共管理专业人才队伍知识水平、学历结构是否合理会成为未来我国公共管理发展的决定要素。所以，专业人才素质培养的重点应放在优化科学和业务素质上，要提升专业人才的学历水平和知识容量，注重各个岗位对公共管理专业人才素质的要求的差异，在保证基本的业务素质普及的情况下，有针对性的进行重点业务内容培训。
2.强调优化心理素质。随着生活节奏的加快、竞争的激烈和公众期望值高涨，公职人员所承受的心理压力必将加大。公共管理部门需要重视加强专业人员心理素质的培养，为公职人员提供合理的心理支持系统，保证公共管理专业人才能以饱满的热情投身到繁杂的工作中去。
四、结语
保障公共管理服务是社会运转和发展的基础，在公共管理服务构建的各种要件中，公共管理专业人才资源开发是影响公共管理水平的关键因素，是保障公共管理服务的主要因素。所以需要在今后的公共管理专业人才素质培养中，将优化科学和业务素质作为重点目标，同时强调优化心理素质并进一步优化道德和服务素质。
关键词：公共管理专业；就业状况；问题；建议
一、公共管理专业就业方向和就业现状
（一）就业方向
公共管理毕业生的就业方向可能大体上有两种分类。一种是从事对口专业，另外一种是从事其它行业。根据笔者所了解，很多公共管理学生都从事了其它行业。只有很少的公共管理毕业生进入到了各类企业管理部门或者是国家行政部门。所以，可以说公共管理学生的从事依旧是偏向于企业从事。基本可以将公共管理专业从事方向分为四个部分：
1.事业单位，公务员单位
根据笔者对于近些年来国考以及省考专业要求统计发现，公共管理专业在报考国家公务员以及事业单位的人数是相对较多的，各个地方以及政府所开设的岗位也存在着一定的人才需求，很多公共管理教学内容也是紧紧围绕单位体制而展开的管理教学，因此可以说是专业对口且前途相对较大。
2.私人企业管理工作
体制内部所能够消化的公共管理知识人才是相对有限的，且公务员考试的考试题目也与专业课程并没有太大的关联，主要为申论和行测考试，因此学生的课堂专业技能难以得到表现。但是私人企业工作需要通过面试，试用等各种应聘过程，很多学生凭借着优秀的专业知识进入了较为优秀的私人企业，这一部分学生的工资相对较高，但是工作较为辛苦，很多时候管理人员会反应企业内部管理难以真正实施到位。
3.老年产业单位
这些单位主要包括高校；科研单位；政府机关单位等，这部分单位每年都会招聘定量和合同工，虽然工资待遇相对较低，但是工作较为轻松且相对较为稳定。另外，这些单位对于外聘人员的基本素质要求相对较高，必须具备良好的专业知识技能或者是专业能力才有可能进入到这样的单位管理体系之中。
4.其它行业
根据笔者统计发现，目前从事单位管理行业的紧紧只能占据百分之六十，剩余的百分之四十的学生分布于销售、人力资源，客户经理等相对对口的行业，甚至部分学生从事会计工作。众所周知，在公共管理课程之中有开设基础会计教学，很多学生对此兴趣较深，因此从事会计行业的毕业生也相对较多。另外，就算用人单位能够用应届毕业生，很多应届毕业生依旧面临着工资低，消费高的现状。这就导致了又有一部分人被淘汰出局，目前公共管理专业的就业现状并不开朗。
（二）就业调查
本文主要就部分高校随机抽查进行简单统计。本次抽查人数为三百人，实际有效问卷数目两百七十份。整体而言，大四毕业直接就业的公共管理专业毕业生比例依旧相对是较多的，占据72%左右。公务员考试所占据比例约为17%，其余打算的学生占据了百分之11%。因此就就业现状而言，直接工作的学生相对较多，公务员考试学生也较多，考研深造学生人数相对较少。就行业选择而言，目前绝大部分公共管理事业学生选择了房地产行业，管培生数量相对较多。这一行业管理方向较多，管理内容也相对较多，对于应届毕业生的要求相对较低，因此约有百分之三十左右的学生从事了房地产行业。其余行业均没有达到百分之三十。在目前调查报告所反馈的实际薪资而言，大部分毕业生的合同签署工资也就是税前工资约为4500元，根据城市的不同上下存在着一定过得浮动，但是差值不会过大。约有百分之三的学生由于能力较为突出，就业签署协议工资达到了八千及其以上，由此可见公共管理专业的就业前景是想读较好的。就业困难只是相对于部分基础专业能力相对较弱，自身竞争力步枪的学生而言。
1.已就业毕业生信息反馈
在已就业毕业生的信息反馈之中可以得知，对于自己企业较为满意，岗位较为满意的比例占据40%，对于企业，岗位不满意的占据23%，其余学生为能够接受，可以坚持就业。关于毕业生的择业价值观笔者认为教师需要重点教育。很多学生过多注重于眼前的利益，忽视了长久的利益，这是十分不利于学生后期发展的。部分学生在高校学习阶段不断兼职，参与各种兼职工作，忽视了学业的发展，导致最后毕业困难，就业困难，这就是一种择业价值观不正确的表现。同时，很多90后毕业生目前出现了眼高手低现象，认为什么工作都可以适应，都可以做，忽视了自己的实际操作能力和应用能力，盲目的自信最终导致了岗位平平，没有太大起色。甚至部分90后的应届毕业生吃不了苦，过于贪图享受，很多学生都说大学生毕业工资没有农民工甚至清洁工的工资高，他们忽视了后期的工资涨幅，没有意识到发展的重要性，这是十分不利于学生就业的。
2.用人单位信息反馈
为了进一步了解目前公共管理专业人才就业实际情况，更为准确的了解行业就业前景，笔者对于用人单位进行了简单的调查和分析。此次调查了一百三十二家用人单位，并询问了目前高校公共管理专业学生的就业实际情况。受访的用人单位对于公共管理专业毕业生表达的一定的肯定，不可否认的是学生的专业能力和实际应用能力得到了一定的增强，用人单位所能采纳的人才相对较多。但是关于应届生的毕业综合素质反应之中部分企业反应留人难，用人难，很多毕业生不珍惜眼前的工作，将企业当作跳板和学习的地方，一旦获得一定的知识或者能力就会往大企业跳槽，这就给企业的稳定发展带来了很大的困难。但是就目前受访单位反馈而言，公共管理毕业生进入到企业核心管理层人次不多，大多数企业核心管理层为外聘高技术人才，对于普通高校的公共管理专业人才应用较少，这也是目前导致学生难以感受到企业活力和发展空间的问题所在。很多企业也表示，愿意给普通管理专业毕业生发放一定的权力和提升一定的薪资，但是需要学生长期的工作和坚定不移的付出，这对于学生而言是想读较为困难的。
二、公共管理专业就业前景
公共管理专业虽然就业困难，但是一直是一门热门专业。因为随着经济的不断发展，人们对于公共管理人员的需要都在不断增加。
（一）社会需求
随着经济的不断发展，专业的公共管理事务机构和部门也在不断的成立和规范。各个公司对于公共管理人才的需求也越来越大。人们对于至亲管理企业的理念也在一点一点的变化。所以说，无论是事业单位还是企业管理单位对于公共管理从事人员的需求只会越来越多。永远不会衰弱。另外，通过近些年来的公务员招聘可以发现，公共管理专业学生的就业前景和就业需求是相对较大的。
（二）企业核心
公共管理部门可以说是一个企业的核心部门。无论是员工绩效考核还是企业运转规范等等工作都离不开专业化的公共管理人员。所以说，只要能够好好地工作，一定能够会在企业中得到重视。可以说前景很高。同时，无论是国有企业还是私人企业对于管理人员都相对较为重视，企业只有抓住了管理，抓好了管理才能提高运转效率，提升企业在市场荆棘之中的竞争能力。
（三）不可替代性
公共管理不同于制图或者是写代码等等工作，其适应性较强。员工对于企业的公共管理工作较为了解,可以说在企业中达到了一定的不可替代性。也可以说，只要能够把握了公共管理的“手艺”，工作一定能够稳定。部分企业已经适应了独特的管理模式和管理条例，如若管理人员突然离职或者是条例过多的更改容易导致企业出现用工荒现象，这也是企业管理人才目前不可代替性的根本原因。
三、就业建议就目前公共管理学生就业现状，笔者对此有着以下几点建议。
（一）专业知识学习一定要细
公共管理专业是一科实际性能十分强的专业，可以说对于从业人员的实际操作有着严格的要求和规定。在学校，学生一定要能够在课堂上好好学习理论工作。在一开始工作的时候，一定也要能够沉下心来，不要嫌弃一开始的低工资。一个优秀的企业能够教会你课堂所不能够教会你的专业知识。因此，无论在学校还是在工作中，都需要能够认真的学习专业知识，一定要细。同时，专业知识能力的强弱直接决定了后期的发展程度，部分学生在进入大四阶段会选择读研或者是考公，这都是可取并且值得提倡的，但是也建议学生及时了解目前公共管理事业的人才需求变化，及时掌握住就业的风口，选择合适的时候进入到行业内部，这样可以帮助学生获得一个较为可观的报酬。
（二）认真细致工作作风，优秀的道德品质
公共管理工作是个比较琐碎的工作，甚至很多公共管理工作人员每天都需要进行大量的计算和演练。有的时候一个小数点的错误都可能造成巨大的损失。因此员工的工作作风一定要能够严谨。同时，这个行业对于员工的道德品质是有着严格的要求的，需要员工遵循公司的规章制度，不谋求私利。另外，无论是国有企业的公共管理从业人员还是私人企业的公共管理从业人员，都需要保持良好的就业作风，对于员工一视同仁，不偏袒，不搞小团体，这样才能促进企业更好的发展和进步。
（三）证书先行
公共管理工作需要一定量的证书作为敲门砖的。考取各类资格证书以及一个优秀的毕业院校能够很好地帮助你叩开这扇大门。学生一定要根据自己的职业目标，考取符合自己职业规划的几种证书。比如说你自身能力十分突出，希望能够去一些上市公司工作，那么你可以考取会计师资格证书和英语六级证书等等。当然，并非有了证书就能得到好的工作，但是这些证书能够很好的帮助你进入自己渴望进入的企业。
（四）拓展自己的专业视野
目前，很多工作都越来越偏向于多元化的人才。也就是“斜杠青年”。因此，在大学学习生活中或者是刚刚的工作中，一定要能够丰富自己的技能。这可以是计算机等级考试证书，可以是一门外语证书等等。在公共管理工作中，学生需要能够把握金融，财政以及管理等等那个方面的知识。这些都是以后自己竞争岗位的筹码。因此，学生一定要能够拓宽自己的专业视野，只有这样才能够在工作中走的更远，走的更好。
四、结束语
近些年来，我国的公共管理从事人员呈现指数增加的情况，这就导致了我国的公共管理就业市场存在着饱和现象。但是，公共管理专业学生不能够放弃希望，要能够在课堂学习之中积淀自己的公共管理知识点，取得重要的相关证书，这些都会为将来的就业带来一定的好处。教师也需要给予学生正确的就业指导和就业建议，帮助学生塑造正确的从业观念，早日找到符合期望的工作。
参考文献
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关键词:城市治理;新公共管理理论;社区管理;启示
究竟什么是城市治理呢?不同的学者观点是不一样的。第一类认为治理是一种统治方式，其手段是运用权力对社会资源进行整合。第二类强调治理的过程特征。这种治理是“一种综合的全社会过程”，它强调以“协调”为手段，而不是协调和控制。第三类认为城市治理是社会关系的一种体现，包括国家和公民、执法者和守法者、政府与可控性的关系。第四类则认为治理是一种值得追求的理想，是为了应对政府自身无法解决的一些重要问题时的一种解决问题的办法。新公共管理理论作为城市治理的重要理论基础之一，对城市管理有重要的现实意义和指导意义。治理作为管理国家和社会事务的一种手段，它的实施必然要依赖一定的理论，而新公共管理理论就是这样一种理论。城市治理从宏观层面来讲，新公共管理理论的运用对于提高国家的国际竞争力和政府的运作效率具有着重要的意义。当然，从微观层次上来说新公共管理理论的运用对于我国的社区管理和服务同样具有一定的借鉴意义。
一、新公共管理理论
(一)主要思想
新公共管理建立在对传统行政的批判和吸收基础之上，其主要思想有以下几点:第一，新公共管理强调“顾客”导向，要求政府必须对社会公众作出回应。［1］。在这个过程中政府和公众的关系发生了变化，政府是作为企业的管理者存在，积极与公众互动，而不再是高高在上的管理者。第二，新公共管理消除了政府公共服务供给的垄断性，通过引入市场机制，采取企业管理的成功的方法和经验对社会事务进行管理，将一部分职能转移到私人部门，从而实现提高服务质量和效率的目的。第三，新公共管理改革强调管理者的风险意识和应对变化的能力，即倡导企业型的领导者，从而提高管理的绩效。第四，新公共管理认为授权或分权的方式是政府进行有效管理的方式。政府应当像企业界一样，将权力下放到各部门，实现各部门之间的自我管理和相互合作。第五，新公共管理强调绩效目标的管理和控制，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。第六，新公共发挥管理重视行政机构和公务员的功能，要求其制定有效的社会政策以促进社会进步。
(二)特征
新公共管理与传统的公共管理不同，具有自身比较明显的几个特征:(1)公共性。这种公共性表现在三个方面，首先，新公共管理的对象是社会公共事务和公共服务。其次，新公共管理过程的公共性，在管理的过程中，，其他公共管理的主体会参与到治理过程中来，因此，政府部门不再是唯一的公共管理者。最后，公共管理总离不开公共权力。公共管理的权共管理的过程具有公共性。力是公民及社会成员赋予的，其运用必须服从公共利益，否则将失去权力的合法性。(2)公平性。新公共管理强调逐步以公平正义与管理效率并重，而不是像传统行政理论那样过分注重效率。(3)合法性。合法性即在管理的过程中要积极遵循宪法和法律。4)效能性。效能目标的确定应该体现公共管理和公共决策的科学性;合理性。(5)适应性。任何一个公共管理系统都需要与外部环境相适应，新公共管理理论则强调管理主体的多元性和彼此的相互竞争性，从而及时有效地解决公共问题，促进社会的发展。6)回应性。回应性实际上强调的是公共管理主体与客体之间的良好互动;一方面要求公共管理的主体要积极加强对公民或社会的关注，另一方面要求公众参与到公共管理的决策过程中来;同时要求切实尊重和保护公民的权利。
二、社区管理
(一)社区管理
社区是人们生活在一定地域内的生活共同体，人们的生活要有序地进行和开展，必然要求对社区内的事务进行管理，也就是所谓的“社区管理”。在我国，社区管理是在由传统计划经济体制向市场经济转轨时期，伴随着改革的不断深化，社会结构、人们的生活方式、思想文化以及行为方式等各方面的变化而提出来的。社区管理是指社区职能部门对社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
(二)社区工作和管理的现状、问题
近年来在党和政府的领导下，我国的社区管理和服务工作取得了重要的成就，在加强社区工作人员队伍建设，改善社区工作人员的经济待遇以及改善社区办公环境，积极开展社区服务活动等方面都取得了可喜的成绩。但是仍然存在以下几个方面的问题:社区体制的问题，社区资源利用问题，社区建设资金没有保证，社区队伍素质不高，社区服务的服务范围和方式有限，服务效果不显著等问题。社区工作的问题具体来说体现在以下几个方面:
第一，行政化现象突出。社区作为基层群众的自治组织，其主要职责是宣传教育，办理居民相关的公共事务，协助有关部门做好相关工作，并及时反应居民的意见和建议。然而，实际工作中社区承担的却是随着形势的发展，目前社区居委会实际履行的职能很多都是与党委和政府相关职能部门一一对应设置的，其中包括劳动保障、民政优抚、城管创建、计划生育、综合治理、社区党建等六大职能。
第二，社区建设工作投资机制的问题。主要表现在以下两个方面:一是社区建设缺乏计划性，社区建设没有列入政府的发展规划，因此缺乏自身发展的专项基金;二是筹资渠道狭窄，资金来源不足，除了来自政府拨款的专项资金外，社区在建设的过程中，经要自行筹集资金。
第三，社区服务工作弱化。当前社区服务工作还不够完善，除一部分大的社区社区工作开展的比较好外，许多社区存在社区服务基础设施落后，社区服务体系不完备等问题。此外，在社区管理方面，我国仍然存在政企不分，政府行政管理和社区自治管理混为一谈的现象。
三、新公共管理对于社区管理的启示
针对当前我国社区管理存在的一系列问题，借鉴新公共管理的相关管理理念，我们认为做好当前的社区管理工作，需要从以下几个方面进行努力:
(1)改革社区现行管理体制。社区作为基层群众自治组织。其一要实现自己的功能:为居民群众提供服务的功能和完成行政管理工作任务的功能。其二，在协助政府工作方面，政府应赋予社区足够的权力和提供相应的资源来处理问题，并且这个协工作不能是工作任务的转移。总之，做好社区管理工作，各部门之间要做到职责分明，各司其职，同时又要密切合作，充分发挥社区作为基层自治群体的作用，实现社会主义的民主，同时要增强广大居民的参与。
(2)健全社区考核和激励机制。新公共管理认为社区管理应当确立明确的绩效目标，既包括组织的目标又包括个人的目标。对于目标的实现程度，要进行测量和评估。首先，要加强对社区人员的培训和考核，培训主要是培训社区工作人员的政治素质、政策理论等等。与此同时，要让社区居民参与社区工作人员的考核过程中来，充分发挥民主。其次，可以建立健全激励机制。在改善社区工作人员经济待遇的基础上，对工作成绩突出的社区工作人员应当给予提拔和奖励，以充分调动他们的积极性。
(3)实现社区投资主体的多元化，改进社区的基础设施建设。社区在重大基础设施建设项目上除了政府的拨款以外，应当吸引其企业、社会组织的资金，以缓解资金不足的状况。
(4)提供多样化的社区服务活动。新公共管理强调顾客取向，社区居民作为顾客，通常会有多种多样的需求，那么社区的管理者就应当给予居民的需求以回应，提供多样化的服务。
四、总结
综上所述，新公共管理理论作为在传统行政学基础上发展起来的一种理论，更好地处理了政府和市场的关系，有助于社会的发展进步。基于新公共管理的特点，在实际工作的过程中，我们要注重发挥他们的特性。政府不能调节的问题尽量交给市场，对于市场无法调节的问题，政府也应当充分自身的作用来调节。在回应公众需求方面，政府要坚持顾客导向，公众也应当提升自己管理社会事务的参与度。总之，新公共管理理论克服了政府传统管理的弱点，充分发挥了市场的作用，有利于提高效率，对于我国的社区工作和社区服务意义重大。在平常的工作和管理过程中，我们应当依据实际情况借鉴和运用，充分发挥它的作用。
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