时间：2023-07-17 17:21:57
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的根本特点，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]公共管理 公平 公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。
如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
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三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。
四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义，是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”，是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲，“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，则是基于对传统公共行政模式的考虑，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程，包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家，具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论，中国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下特征：第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类；第二，公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性；第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一；第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期，我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角，作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角，对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
（一）引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高。
（二）注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
（三）合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
（四）强化政府管理职责
转变政府职能，推动政府改革，增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革，我国的政府职能转变取得了一定的成效，但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中，应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务，最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处，我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准，以便公众监督和更好地为公众服务。
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
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需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，
重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
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④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题，维护与实现公共利益，运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动[zJ。由此可见，“公共性”是公共管理的本质特征，贯穿于公共管理的全过程。公共管理作为一种服务型的社会管理模式，必然要将服务原则定位为其管理的基本原则，在服务原则的基础上，管理过程中就会形成以伦理关系为基本的人际关系。这种以伦理关系为基本关系的管理模式，决定了公共管理是以道德为其行为选择的依据和基础[s]。因此，作为贯穿公共管理全过程的“公共性”必然会充分体现管理的内容和性质，“公共性”是公共管理伦理内涵的充分体现。
第一，从主体来看，“公共性”体现的是公共管理的价值取向、职业态度、观念和信仰。公共管理主体是由国家、政府和社会公共组织共同构成的(这里的国家与政府是从狭义的意义上来说的)。“公共性”要求公共管理主体把从事公共管理作为一种崇高的职业追求和人身价值目标以及崇高的信仰，有随时为公共管理奉献和服务的精神，而不是在公共管理过程中进行索取，要说索取，那就是在从事公共管理职业中得到精神的满足。“公共性”要求公共管理主体必须具有公共管理道德责任。公共管理道德责任，是指公共管理主体依法行使公共管理行政权力，从事国家事务和社会公共事务管理所担负的道德义务。公共管理的道德责任在内容上表现为自律和他律的统一。道德自律体现的是公共管理主体的一种高度的道德责任感，一种通过公共管理主体内心的道德信仰、意识与信念的强化的自律责任，是公共管理主体履行“公共性”职责的内在驱动力;道德他律是一种法律责任，是公共管理主体接受来自社会的公共监督，是将公共管理主体应遵循的职业道德法制化，从而将道德责任上升为法律责任。通过道德他律防止公共管理主体的权力寻租行为、工作上的失职读职以及社会交往中的权钱交易等道德性缺失行为。这样通过道德自律和他律的共同作用来实现公共管理“公共性”要求的为社会提供公共产品和维护社会正义的目的，实现“公共性”要求的“公共人”的社会良知与责任。
第二，从对象来看，“公共性”体现了公共管理的服务精神。公共管理的客体或对象是指公共事冬包括国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。“公共性”要求要对公共事务进行有效管理，以利于公共管理目标的实现。对公共事务的管理不是一般意义上的企业或行政管理，而是一种依据公共权力的管理。公共权力是公民授予的，公共管理主体与公民之间是一种委托一的关系，公共管理主体在运用公共管理权力进行公共事务管理时，必须受到公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志，体现的是为公众服务的理念。公共管理强调的是以顾客为中心的服务而非以政府为中心的控制，使公共权力的运用最大可能地给公众带来好处;强调公共管理者的道德约束，从而使其成为权力约束的辅助力量，避免公共权利私人化;追求公共管理的社合贫任，实现公共权力和责任在社会范围内的一致性闭。因此，根据公众的需要提供公共服务是公共管理的应有之义，也是公共管理得以合理和合法存在的依据。
第三，从手段来看，“公共性”是公共管理公正、公平伦理内涵的表现。公共管理是运用公共权力为手段，通过解决公共事务和公共问题，以实现公共利益为目的的管理。公共权力作为公共管理合法性和合理性的手段，是由广大的人民授予公共管理主体的权力，公共管理只有体现广大人民的意愿，做到为人民提供一种公正、公平参与政治和社会机会的政策和制度保障。公共部门自身的活动首先就必须体现公正和正义，才具有合理性和实用性。公共管理只有为人民提供了公正的制度环境和公平的社会机会，才能充分实现广大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共权力的公共性要求才得以实现。也就是说，公共管理只有体现公正、公平的伦理要求，才能实现公共管理手段的公共性要求。或者说，公共管理手段的公共性要求充分体现了管理的公正、公平的伦理内涵。
第四，从价值目标看，“公共性”体现了公共管理中全局的观念和平衡的理念。公共管理的价值目标就是实现公共利益。公共管理主体是由各个公共部门和公共组织组成的，每单个的部门，将面对着自身利益和公共利益的追求。公共管理是一种将市场理念引人公共领域的管理，强调个体利益是市场理念的要求和特点，而.且个体利益也是单个公共部门得以生存的条件和不得不考虑的问题，然而，公共管理又是以实现公共利益为最终的价值追求和合法性基础。这样，公共管理部门在面临部门利益与公共利益发生冲突时，具备全局和平衡的理念是至关重要的。公共管理中各个公共部门若不具备全局和平衡的观念，只顾自身的部门利益或者说是自身部门的利益总是优先考虑，就谈不上公共利益的实现，尤其是针对国际犯罪的预防与惩治、全球环境问题的解决等具有全球意义的公共利益的实现就更是无法保障了。公共管理的出现以及其对公共利益的价值目标追求的“公共性”就是要求公共部门要以全局为重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下实现部门的利益。
2公共管理主体的道德性—“公共性”的实践基石
从人的道德行为来看，道德性是人在群体生活和职业实践活动中所具有的行为品质，是人的道德行为的最直接、最根本的道德动力。道德存在是人的本质属性，是人的行为选择的基础和根据，而道德性是人的道德存在的表现形式。因此，人.的道德行为即德行是人的道德性的外在表现，德行是由道德性决定的。人在从事某种职业时，其行为是否符合该职业的要求以及是否作出道德选择，是由其自身具备的道德品质决定的。只有具有了该职业要求的道德品质，他才能在职业过程中做出合乎职业要求的道德行为结果。公共管理是一种以公共政策来治理社会的服务型管理模式，公共管理的伦理内涵是通过公共政策所体现的道德内容表现出来的。公共政策的实质是权利和义务的分配，是社会资源、财富和利益的分配，这就决定了制定和执行公共政策不可回避的价值问题，即体现民主政治的核心价值—公正和公平问题。公共管理主体只有内生具备合乎社会伦理和道德要求的正义、公平和良心的品质，才能在公共政策的制定和执行过程中维护社会的公正与公平，实现公共管理政治或经济的正义;才能作到对权利和义务以及社会资源、财富和利益的平等、有效分配，实现公共管理手段的公平、平等原则，实现公共管理目的的效率原则。这样，公共管理主体是否具备公共管理所要求的正义、公平和平等等道德品质及其道德品质与公共管理要求的道德性的一致程度，直接关系到公共管理道德内容和道德目标的实现。从公共管理伦理体现出的4个“公共性”内涵可知，公共管理主体的道德性是公共管理中“公共性”伦理内涵实现的前提和基础，是贯穿于公共管理全过程的枢纽和桥梁。公共管理主体具备了公共管理的道德性，有利于公共管理主体在职业过程中始终坚持公共管理的职业信念，指导其行为选择，从而导致合乎公共管理职业要求的行为结果。公共管理主体的合乎公共管理的道德选择和行为结果表现在:首先，保证了其作为公共管理主体的合法性和合伦理性，实现了公共管理主体的“公共性”内涵;其次，由于公共管理主体具备了公共管理要求的道德品质，尤其是其将公共管理作为内心信仰的职业，作为其人身的价值追求，保证了其在管理过程中自始自终坚持服务的精神和态度，实现了公共管理对象的“公共性”;再次，公共管理主体利用公共权力，通过合乎公共管理伦理、道德要求的公正的政策、制度的制定，为公众提供公平的、广泛的参与政治、经济和社会的管理事务的政策和制度环境，实现了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因为以上的几个“公共性”的实现都是以实现公共管理的价值目标—公共利益为核心和宗旨的，所以，在以上的几个“公共性”实现的同时公共管理的价值目标的“公共性”必然得到实现。综上所述，公共管理的“公共性”的实现是以公共管理主体的道德性为基础和前提的，公共管理主体是贯穿于管理全过程的桥梁和枢纽。
3公共管理主体的道德性要素
通过以上的分析可知，公共管理主体的道德性关系到公共管理的“公共性”伦理内涵的实现以及实现的程度和效果。公共管理主体的道德性作为一种道德品质是可以通过教育而获得和积累的。公共管理主体应具备什么样的德性呢?
第一，公共管理主体在道德上应具备以公共利益为标准的反思平衡能力。反思平衡是指人在面临价值抉择时，必须审慎地反思自己的行为动机，将自己的局部的行动偏好与社会的道德规范相比，通过调适自己的行动偏好而使自己做出来的行动符合伦理规范，使它们之间取得一致与平衡[6]。作为公共管理职业者以及公共管理目标的最终实现者，公共管理主体在职业过程中必须具备的反思平衡能力必然表现为:公共管理主体在进行价值抉择时，必须将其局部的行动偏好与该职业要求的最高伦理规范相符合，并取得一致与平衡。作为公共管理的价值取向、最终目标以及公共管理合法性的唯一标准，公共利益理所当然是公共管理所要求的最高指示的道德规范，以实现公共利益为公共管理主体的价值目标和追求。因此，公共管理主体在职业过程中，面临多种价值抉择时，必须以公共利益作为道德反思平衡的标准，调适自己的行动偏好与公共利益所要求和指示的最高伦理规范一致。具备了这种反思平衡能力后，公共管理主体才会始终以公共利益作为其管理和服务的立场和出发点，将公共利益作为其的一种精神信仰和追求，从而有利于促进公共利益的发展。
20世纪后期，西方各国相继步入全球化、信息化，以及知识经济的时代。在大工业时代形成和占统治地位的传统的官僚制行政体制给西方各国带来了政府机构臃肿膨胀、现象严重、管理成本无限增长、行政效率越发低下等诸多问题，导致了严重的政府财政危机和政府信任赤字。西方各国励志图强，自70年代末80年代初开始，在西方各国内部掀起了一场声势浩大但方兴未艾的大规模的政府改革运动，这场运动被称为“新公共管理”运动。其体现出来的核心价值为非官僚化，即政府功能定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。这场运动在相当程度上改善了西方国家的公共行政的管理水平，促进了其经济和社会的发展，进一步增强了西方国家在国际社会中的竞争力。与理性官僚体制的官僚制理论和政治一行政二分法的理论基础不同，新公共管理有其赖以产生和发展的独自的理论基础，一个是现代经济学理论，即指五六十年代兴起的公共选择理论、新自由主义经济学理论。通过运用经济学理论来解释和研究传统上属于政治学和行政学领域的问题，使经济学理论向政治学、行政学理论渗透，从而构建形成新的公共管理理论；另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。这些具有更加、创新性、灵活性和环境适应性的私营部门管理理论和方法，使政府趋向于“企业型政府”。尽管众多的学者对于新公共管理的理解存在差异，但是还是有一些能够达成的共识的基本内容：
1.政府公共政策化。也就是奥斯本与盖布勒认为的政府应起掌舵而不是划桨的作用；
2.将竞争机制注入到政府公共管理领域，取消政府公共服务供给的垄断性，让更多的社会组织与公民力量广泛参与；
3.视公众为客户，政府应根据顾客和市场的需求向顾客提供服务，以顾客为中心，以顾客为导向，赋予顾客进行选择的权利；
4.政府应采取分权的管理方式，改变原来金字塔式的科层官僚制，建立扁平式的非官僚政府体制；
5.政府应放松严格的行政规制，实施明确的绩效目标控制，使组织由过去的“规则驱动型”向“目标驱动型”转变；
6.行政与政治不可能完全分开，公务员不必保持中立；
7.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。
二、在我国的社会环境下对新公共管理的适应性分析
自改革开放以来，我国在立足国情的基础之上，不断解放思想，学习和借鉴在国外已被实践证明的先进的理论、知识、技术和方法，用以推动我国各项事业的建设。而通过实践证明，引进和借鉴而来先进的理论、知识、技术和方法在我国都存在与本土环境的契合问题，也就是适应和不适应两个方面，新公共管理理论亦不例外。
1.适应性方面，第一，改革开放以来，社会主义市场经济理论的提出、形成和丰富，社会主义市场经济实践的出现、扩展和社会化，社会主义市场经济体制的构建、确立、稳固化和成熟化，构成了推动我国国家现代化的政府改革的基本的历史动因和现实的经济基础。在此意义上，我们可以认为市场经济实际上构成了我国政府改革的逻辑起点。为了适应和推动市场经济的发展，我国国家行政组织曾先后进行过多次改革。然而迄今为止，我们虽然提出了丰富的关于政府改革的政策阐释，却没有提出、抑或尚未形成用于指导改革实践的较为系统和理性的、较具有前瞻性的理论阐释。改革并没有取得预期的效果。历次政府机构改革的经验教训呼唤以市场经济为理论内核的用于指导政府改革实践的新理论，而新公共管理理论就成为可以借鉴的他山之石;第二，我国经过十几年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO规则成为其成员国的基本义务之一。而作为当代西方世界国家政府改革主流的新公共管理理论，其中很多内容与WTO规则存在一定程度的契合之处。在目的和宗旨上，二者都强调自由、公正、公开、公平；在基本原则上，二者均以市场为取向，即让市场来决定政府的行为标准，政府权力受到限制并且逐渐弱化，国家职能也逐渐缩小，政治权力也应当逐渐从政府社会返还于公民社会；在行为方式上，都推崇市场经济框架下的政府职能变革和政府行为的变革，主张放松管制，认为理想的政府是掌舵型的政府而不是划桨型的政府。
2.不适应方面。首先，新公共管理自身存在着固有的一些缺陷，其在理论基础、市场化价值取向、忽视公共部门与私人部门管理特质差异、政治倾向、具体政策实施和具体模式等方面受到了众多的指责和批评，这也成为了新公共管理理论并没有获得普遍认可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性还没有从民主政治制度上得到完全确认、行政体系的运作缺乏现代制度的支撑，行政权力缺乏必要的刚性制衡机制，行政权力向社会生活各个领域全面渗透的现象并没有从根本上得到扭转、职业官僚队伍尚未普遍地形成基于自由契约的独立人格和职业精神、公民和职业官员都普遍缺乏对体现形式合理性的制度规范的信仰，同现代法治秩序相适应的普遍主义的行为模式尚未确立等原因的存在，官僚化不足成为了当代中国行政发展所面临的首要问题。从某种程度上说，目前以理性官僚制为发展方向的定位必将会在某些方面和领域成为新公共管理在我国引入的限制性因素；最后，践行新公共管理理论在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约。例如，我国社会还没有形成支撑新公共管理运行的良好的民主法律制度和市场经济制度、“第三部门”的社会自治能力还难以担负公共管理的重任、我国还难以达到新公共管理所要求的科学技术水平等等。
三、对于引进新公共管理理论的策略研究
新公共管理理论上对官僚制所取得的巨大的比较优势,在西方世界国家所取的重大成就,以及其在相当程度上对我国国情的适应性，使我们有理由相信新公共管理的理论会在我国行政体制改革的过程中能够发挥积极而重要的作用。而如何借鉴和利用新公共管理，选择激进式或渐进式中的哪一种方式进行新公共管理取向的行政体制改革，成为摆在我国政府面前的现实课题之一。本文主张采用渐进式的改革方式借鉴新公共管理的理论。理由如下：首先，中国行政体制改革的渐进性是由经济转型的渐进性决定的。当代中国经济转型指的是由计划经济向市场经济的转变，其特点是确定阶段性的改革目标，合理安排改革的先后顺序,以及先找突破口，在试验推广，以点带面等。期间经过了有计划的商品经济—商品经济—建立社会主义市场经济—逐步完善社会主义市场经济等多个阶段和步骤。根据经济基础决定上层建筑的原理，经济改革的阶段性的特点也必然要求行政体制进行阶段性的改革，从而为经济基础服务。这种渐进式的改革不但其试验和试错机制适应了改革进程中的不可控因素与不确定信息的安全稳妥处理，即具备了转型的可逆性，而且可以保证转型自始自终的动力充足，可预见并可控的前瞻力避开了路径依赖的误区。
关键词：公共管理；合作协商；和谐社会
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-02
一、公共管理在和谐社会构建中的结构特点
对于社会的管理，公共管理是顺应时展而产生的。行政机关的改革也是公共管理的影响，社会管理从管制型的模式走向服务型的模式是一种重大的转变，也是公共管理的新方向。在行政管理的系统中，公共管理的替代性能够让管理更加的民主。这方面的改革并不只是形式上的改变，更重要的是管理方式的转变，能够让一些理论在相关的实践中实现。在公共管理不断发展的情况下，和谐社会的建设也有了一个很好的保证。公共管理有自己的特点，这也是能够促进和谐社会建设的主要因素：
第一，公共管理是一种在广大群众参与的前提下的活动，因此有很强的公共性。公共性能够指引着公共管理走向民主，也是公共管理的主要价值观，在公共管理中具有基础性的作用。公共管理在和谐社会创建方面起到了很重要的作用，能够体现行政机关的公共权利。在和谐社会的创建中，人们往往忽略了一些问题，个人权利与公共权利容易被混淆，公共领域跟私人领域的问题也不容易被分清，这也是和谐社会建设中最大的阻碍，因此首先要分清个人跟公共领域的一些本质问题，才能够更好的建设和谐社会，在特殊的时期内，公共管理对于和谐社会的制约体现的很明显。公共管理本身就带有公共性，能够对行政管理起到规范的作用，在行政管理中，比如公共事务的处理，这些方面很容易因为行政管理人员的个人意志而导致行政管理的偏颇，让公共权利受到了私人权利的影响，公共管理也是在这个情况下起到了重要的作用，能够很大程度的避免行政管理中私人成分的参与。这样才能够形成一种良好的行政管理机制，能够促进民众跟行政机关之间的交流，民众也会因此而能够信任行政机关，能够形成一种良好的行政基础，无政府主义以及专制主义的相关问题也会被克服。公共性的存在也是和谐社会建设的重要因素之一。
第二，公共管理是一种能够集思广益的模式，能够更好的实现民主协商。和谐社会需要跟多的民主，当今社会，民主也被社会广泛的关注，也是政治发展的最终方向，各国在政治的发展中也十分注重民主的实现。民主协商的定义已经非常明确，就是倡导一种公平的决策，公民能够充分参与，并能够在参与的过程中表达自己的想法，这样来说才是最重要的。民主协商是实现和谐社会建设的根本前提，也是能够实现民主治理的关键环节，在和谐社会的建设中占据了中心地位，能够很好的解决民众之间的一些矛盾。基于民主协商能够让民众参与的行政管理中，能够促进行政机关跟民众之间的交流，在相互的沟通中就能够实现利益的平衡。不过民主协商在和谐社会的建设中发挥作用，主要还是其中的某些因素占据了主导：首先对于多元化、多层次管理模式的追求在和谐社会的建设中是占据中心地位的，能够满足社会各方利益，能够反映社会各方思想的一些机制是和谐社会所倡导的。不过这种建设是基于协商的前提，在协商还没有达成一致的时候，这无疑成为了一种专制，就会造成利益的倾斜，可能社会上的某一层次就会获得更多的利益，相反必有损失的群体，这样来说就是对和谐社会最大的打击。在进行社会利益的平衡过程中，应该在保证均衡的前提下，尽量追求利益最大化，这样就需要公民在决策中充分的发挥自己的作用，多个方面的沟通才能够实现利益的均衡。民主协商最重要的还是给公民一个表达自己的机会，能够把自己的想法在公共决策之中体现，行政机关在进行行政管理的时候也能够充分考虑群众的利益诉求。这种协商性是保证各方利益均衡，并朝着共赢方向发展的关键因素。其次，多元化的发展方向是一个重要的特点。这主要是体现在了社会上的多元，以往的行政管理只能是行政机关的工作，公共管理融合了社会上的非政府组织，这些组织都有可能发挥行政主体的作用，这样来说也十分的符合和谐社会的要求。在这种多元化方向主导作用下，克服了单一化的决策机制，能够让行政机关积极的跟下层接近，能够充分的考虑到社会公众的需求，对于行政机关的改革也是一种巨大的促进。再次，以往的代议制虽然科学，但是有一定的局限性，在公共管理产生以后，这种尴尬就会被消除，公共权利也很好的被社会公众所掌握。
二、公共管理在和谐社会构建中的功能与意义
在我国的发展中，逐渐的认识到了公共管理的重要性，公共管理也不断的发展，在我们的和谐社会建设中也起到了重要的作用，也提供了一系列的标准，成为和谐社会建设的重要参照物之一。公共管理方面的建设要进行深入的探究，这样才能加快我们的和谐社会进程，也能够让公共管理在发展中适应我国的情况，公共管理的发展对和谐社会的重要意义具体表现在以下几个方面：
第一，和谐社会一直倡导社会权利的多元化，而公共管理恰好满足了这一点。多元共生的原则是在公共管理中能够体现，主要是一种社会之间的相互包容、社会管理的开放性发展以及价值取向的多维性考虑，这样能够体现在和谐社会中所有人都是平等的价值观，人际关系也会变得和谐。本身就是一种社会的自然态势，从和谐的本意来看，就是一种协商合作以及平等融洽的思想，在公共管理的多元化主导下，能够实现一种和而不同，同而不合的社会价值观，真正的实现一种协调合作。这样来说也体现了现代社会和谐价值观。
第二，公共管理的过程中，能够实现一种权力向权利的过度。以往的权力掌握在行政机关的手中，真正起作用的是行政机关的权力，公民的权利并不能得到充分的保证，从而影响民主政治和市场经济。从另一个角度说，行政机关的权力往往能够影响到社会中的一些问题，比如对于利益的追求就是其中重要的方面，行政权力能够干预社会利益，对于个人利益损害的现象时有发生，这样公民的权利就不能有一个好的保证，也不利于和谐社会的建设。美国著名的法学家德沃金在进行这方面的论述时，直接对公民的权利保证做出了呼吁，喊出了‘认真对待权利’”的口号。从一般的认知中能够知道，只要对人的权利进行有效的维护，才能够实现法治社会的建立，这也是一个基本的前提，所谓的人权就指的这个方向。在进行公共管理的过程中，首先要实现人权的维护，要对人们的正当利益进行充分的保护，而权力所要进行干预的也是对公民权利的维护，而不能够本末倒置，反而拿权力来威胁权利。在和谐社会的建设中，应该要对行政权力实现规范，但是也不能够完全的消除行政权力，要把行政权力用到保护公民的权利上来。随着公共管理的不断创新改革，国家的权力也就渐渐的走到社会中去，能够被公民使用，并且能够维护公民的权利，公民的相关权利也会被重视起来。公民在进行相关的公共决策的时候，就能够跟行政机关行政一种对等的地位，能够平等的沟通，而不是你上我下的状态，公民对自身的权利也能有一个更好的理解，并加强了社会责任，公民责任意识加强之后，和谐社会的建设也就事半功倍。最重要的是公共管理能够广泛的反映公民的需求，这种权力变成权利的过程，对于民主政治的发展也是一种巨大的推进，和谐社会的建立也是以公共管理为基本前提的。
三、和谐社会中公告管理基础建设要加大重视度
公共管理过程中怎么能够保证设施完善、具有严格的监督法律作为指导，怎样保证机制运转健全，怎么将公民与行政机关之间的合作提升上去，同时能够保证在这样的状态下双方都是保持共同发展的意识，以及能够不断的将适应能力提升上去，对于公共管理过程中行政机关和公民之间的职能需要怎样的进行提升，保证效率能够不断地提升。想要做到这上面所需这些点，确保和谐社会构建过程完整顺利，可以通过下面几点进行完善：
第一：行政机关所具有的转变行政职能要严格的实施，和谐社会构建过程中需要行政工具很好的适应，这样才能保证社会公共管理基础。和谐社会构建的前提以及基础就是行政职能配置的科学性以及行政管理体制的完善性，同时能够保证因地制宜的使用行政治理工具。行政机关在面对和谐社会构建过程中，不单单需要处理的是社会整合有效性，但同时所需要达到的和谐社会的构建，在这样的情况下所需要的面对的是社会不断地改变以及发展，同时也是构建和谐社会协调的首要任务。在一定方面上说，行政机关是构架和谐社会的主要的实施者，行政机关行政职能以及相应的治理工具都是和谐社会构架过程中的最大的因素。和谐社会构架是需要根据社会发展以及改变所构建的。原本的传统形式下制约模式或者使用方式在和谐社会构建过程中都需要改变的，需要将行政机关职能转变为治理工具，需要将原本传统思想上的观念以及行为都有着改变，打破以往万能误区。需要将机关所具备的责任行政转化为服务行政以及开放式的行政管理，将行权行政改变为责任行政管理，传统形式的行政机关所实施的全方面的管理方式也是需要改变的。公共管理的发展是离不开的行政机关部门的，需要整个部门之间与公民参加合作意识，是的社会更加公正、社会融入民主法治等相关理念，对于人们行为能够有所约束。这样就需要行政机关与公民等社会主体之间沟通要加强、合作交流也要增加，通过共同参与方式，使用的协商的方式进行，这样能够使得和谐社会构建深度得到提升。
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
理性官僚制是适合大工业社会的生产和管理模式，从其诞生伊始就备受推崇，一时成为了社会的世界性命运，但由于这一模式不再试适应信息化或后工业化时代的要求而日渐式微。以鼓吹分散化和竞争理念的新公共管理在满足信息社会的推进对效率要求和改进僵硬行政体系的同时，也要带来了一些治理难题。正确看待新公共管理将有助于我们深刻理解其发展的实质，并使我们更加理性地借鉴此种模式。
关键词：
官僚制；新公共管理
超越与局限源于西方公共部门管理的官僚制是一种以专业分工为前提，以法理性权威为基础、非人格化组织、层级划分等为特征的政府理性实践范式，它与近代大工业化生产特征相适应，并在一定的程度上提高了公共部门尤其是政府的行政效率。随着后工业化和信息时代的到来，为提高政府面对复杂环境下的适应能力，一种呼吁以企业家精神重塑组织的新公共管理运动开始出现并产生了一定的积极意义，新公共管理是官僚制面对知识经济时代和科技环境所带来种种不确定性变革而来，它是对理性官僚制扬弃的一种组织制度。
一、官僚制的特点与局限
1.官僚制的特点。在韦伯那里，官僚制是建立在法理性权威基础上的一种制度，而不是让政治价值关联等非理性因素介入到组织，因此，韦伯事先把官僚的身份设想为“行政动物”，这样的直接结果是政府官僚被剥夺成不具有个体情感价值和对不同政党持有独特见解能力的存在，“个人理性”，“政治中立”和“价值无涉”等观念完好地诠释了这种体制下官僚的特点，与这种行政价值观对应的是，官僚组织的设计原则也应当以理性为精神指导，并具有严密的分工和层级关系。官僚制组织具有下面几个方面的特征：
（1）层级制。
即在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，在履行职责时对上级领导负责；
（2）注重制度和法规。
官僚制有明确权责的规章制度，公职人员根据法律或行政规章发号施令，并有法定的管辖范围。
（3）注重个人专长。
每一层级的行政人员都必须具有一定的技能，并且经过特殊训练和考试才能成为组织正式成员。
（4）专业化分工。
每一个岗位都有明确的职责范围，每个管理人员只负责特定的工作。由此可见，韦伯提出的理性官僚制是以系统化分工为核心特征，将复杂的行政管理问题细化为重复处理的制度安排，它强调通过加强垂直控制来协调横向部门的运转，以此形成集权和富有效率的管理模式。
2.内外制度因素的制约。
尽管在当时大工业化社会背景下，官僚制成为将人的需要同组织目标联系起来的有力工具，有效解决了组织内部协调和外部适应的问题，但它面临着最为突出的主客观因素也令其难以维持发展：
（1）市场环境的冲击。
官僚机构作为公共物品和服务唯一提供者的垄断地位已经在新的市场环境下有所动摇，70、80年代由私人部门发展起来的管理方法和技术被应用到公共部门，政府通过补贴，委托和行政特许经营权等多种方式实现间接提供服务，各种私人机构，公司组织，独立团体被允许参与到政府公共物品及服务的提供等等，这些交错复杂的因素和尝试正不断促使着一种更加灵动和开放的原则加速形成，并以此带动后工业化时期环境下政府变革的趋势；
（2）行政二分逻辑的难以实现。
将不同官僚视为行政法规执行者和政策提案来源的两个互不干扰层次是不真实和符合“理性”。在追求政府节缩经费和提高行政效率为目标的前提下，美国在80年代末通过的“第二法律”就确定了文职官员参与政策制定的规则来解决众多复杂的立法工作，由此模糊了这两种身份的边界：官僚既是政策提案的重要来源，又是实际法规的制定者。现代官僚在政治生活中的作用也远远超出了其传统的职责范围，政府官僚的身份也由以往“行政动物”向更加复杂和理性的个体慢慢转变。公共选择理论的代表人物布坎南和塔洛克将“经济人”假说由经济市场推及政治市场时也提出类似的观点，认为现代政治家除了其职业要求之外，还扮演着另一种特殊的“经济人”身份，这些身份的异化也说明了传统官僚制所面临深刻的历史局限性，在后来更为复杂的环境下，官僚制所奉行的“政治中立”、“价值无涉”等理性情感也将变得更加难以维持。
二、新公共管理的超越与局限
伴随着西方国家进入后工业化的步伐加快，作为在相当长时间内构成传统公共行政的官僚制弊端也日益凸显，社会舆论各界对官僚体制所带来的组织僵化，官僚制与现代民主的冲突，管理主义至上与政府公共价值之间矛盾的批评不绝于耳，正如欧文·休斯所说：“从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理那种刻板僵化、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的公共管理形式。”
1.新公共管理的超越。
公共管理实践者和研究者对新公共管理理论范式和基本内容作出了不同的概括。胡德(Hood)认为，新公共管理强调商业管理方法和原则在公共部门的应用，因而具有以下特点：管理的职业化转变；标准和绩效衡量；产出控制；单位分散化；竞争机制；私人部门的管理风格；纪律与节约。政府再造大师奥斯本和盖布勒在《改革政府》中对新公共管理模式做出了归纳，并阐述其有别于官僚模式的新特点：“起催化作用的政府:掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：向公营、私营和志愿团体等提供催化剂，使之行动起来解决社区问题；竞争式政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：行动的力量来源于自己的目标和使命，而非规章条文；讲究效果的组织：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱动的政府：给公民“以脚投票”的机会，让“顾客”有所选择；有事业心的政府：以花钱来省钱，为回报而投资；有预见的政府：能够防患于未然，不是让问题成堆后才提供解决方案；分权的政府：把控制权从官僚机构那里转移到社区，授权给公民实现自我管理；市场化的政府：市场机制取代官僚机制。新公共管理思想反映了人类进入信息化、市场化和知识经济时代对公共部门管理尤其是政府管理改革的必然要求，与传统公共行政相比（表1），新公共管理的超越主要体现在以下几点：
1.1对市场竞争机制的引入。
市场机制允许更多的私营企业和组织加入到政府的服务外包行列，打破了官僚制对公共服务的垄断，由此形成新的公私营合作伙伴关系。公私营合作伙伴关系的出现不仅是对新时期全能政府的否定，同时也是对长期以来政府被视为矫正市场机制、弥补市场缺陷和挽救失灵有效干预的质疑，现在反过来，新公共管理主张让市场这只看不见的手来塑造和推动公共部门的发展，让公共部门和私人部门之间，公共部门机构之间展开合作与竞争，以达到优胜劣汰和精简机构的效果，在提供服务不打折的情况下又能控制一定的成本。
1.2强调职业化管理。
新公共管理认为，公共部门尤其是政府应当清楚自己做什么，如何做并向谁负责，让公共管理人员真正成为管理者，而不是传统的仅仅听命于上级的行政官员。在新的管理体制中，行政人员和上级领导关系的维持不再是以往的权威性约定，而是依托于彼此间的信任来创造更加宽广的行动空间，授权也将取代任命成为更加普遍的责任形式。
1.3对组织内部规制的松绑。新公共管理反对官僚行政模式中过于重规章守则而轻绩效优化的做法，在官僚制那里，绩效工作已沦为一种例行公事；新公共管理主张放宽规制，用绩效实现目标管理，即通过确定组织和个人的绩效目标完成工作来进行测评，由此促使规则驱动向任务型驱动组织的转变。
1.4提供回应。
传统供给制度抹杀了公民和社会团体异质需要的诉求，追求整齐划一的服务，扭曲市场规则，造成了公共产品的生产浪费和低效；新公共管理则强调“公民即顾客”，通过转变公民身份，以市场替代政府，给公民“以脚投票”即自由选择的权利来提供回应，改变了传统官僚制绝对刚性的供给手段，更好地实现了资源的有效配置。
1.5改善官僚的关系。
在传统行政分开体系下，政客与官僚仅限于技术上的狭窄关系，即决策与执行的关系，如今公共管理者日益卷入公共政策的制定和通常的政治事务，官僚和政治家的关系变得更加亲密和灵活，这也促使着组织向更加扁平和灵动的组织模式转变。得益于新公共管理，官僚和公民的关系也发生了积极的变化，市场机制的引入、顾客至上等理念改变了以往公民接受服务的被动地位，现时的政府不仅要良好地履行其职责，而且还要学会倾听顾客们的意见，并以顾客的满意度作为政府绩效的评估标准之一。
2.对新公共管理的理性认识。
新公共管理是在总结公共部门实践经验和结合时代要求变革的产物，它试图在公共治理中引入私营部门的管理经验和市场化运作模式对传统的理性官僚制进行修正，从而使得官僚制政府适应当代社会经济发展的需要，尽管新公共管理改变了传统行政的研究理论基础及实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的有力工具，但由于内部存在的一些缺陷也导致其受到各方的批评，对于新公共管理的质疑主要集中在以下几个方面：首先是对私人管理理念的质疑。批评者强调私人部门和公共部门的区别。私人部门的管理过程由战略决定，确定目标，预算评估，方案设计，目标控制等形成，后一项工作的开展依赖于前项工作是否顺利完成，换言之，如果政府的目标难以具体化，那么后面的工作就很难进行，而在政府实际管理工作中，像这种明确的、优先性清晰的任务是非常有限，其结果往往也是难以预测，这将导致目标控制工作变得十分困难，在技术实现和政府职责两者间的平衡存在着难以调和的矛盾，因而实际上是增加了管理难度。其次是政府的“企业家”身份。新公共管理要求政府对待公民犹如顾客，但在这种意识形态转变过程中会造成政府过分关注市场和效率，忽视了公平和正义，损害了政府回应性、责任心的民主价值，与政府的行政伦理背道而驰。有的批评者认为，以市场为基础、公共部门私有化、顾客至上等为原则的改革措施也就意味着政府放弃部分公共管理职能，在新公共管理“顾客至上”的原则基础上，将公民身份贬低为顾客或消费者而忽视了两者间的内在差别，造成了政府的服务过于以“三E”（经济、效率和效益）为追求目标，民主社会化的基本价值（民主、平等、公正等）被抛向一边，罗茨从“新的治理”视角分析新公共管理不足时也曾批评指出：“新公共管理沉迷于目标之中，造成了20世纪80、90年代目标管理的兴起，忽视了及时调控和维持信任关系的重要性。”最后是竞争机制导致的碎片化。竞争机制提倡不同部门在提供一种或同类服务的时候以竞争者的身份参与到公共产品的供给中，但忽视了部门间的合作与协调，造成不同利益主体为追求最大化预算而加大了彼此间的离心力，最终难以聚合力量为公众提供满意的服务，带来了碎片化的治理结构。佩里希克斯（perri6）认为，推行新公共管理所强调的“分散结构化”治理在功能上会导致一些前所未遇的问题，如转嫁问题与成本、相互拆台和干预、产品重复提供、目标经常冲突、缺乏必要沟通、在回应需求时各自为政、服务效果不理想、倚重固有的专业干预，缺乏灵活手段等等，而这些问题也正是后新公共管想予以解决或力图避免的。
三、结语
传统的行政官僚是一种理想的设计，其理论着眼于政治学，而新公共管理理论则把眼光从政治学转到经济和工商管理层次，借助于公共选择理论及新制度经济学在官僚制的基础上设计了一种以市场价值为取向的公共管理与决策模式，极大化丰富了官僚制的管理内涵和新方法，但正如彼得斯所言，旧的原理一旦被后来出现的关于政如何运作的更为现代化的原理所取代时，旧的原理所能解决的问题可能又会重新出现。新公共管理在解决效率和灵活尺度等问题上契合了时代的发展要求，然而其极力鼓吹的分散化治理和推崇的货币理念也造成了政府忽视其根本的政治过程，导致种种新出现的治理难题。就行政改革而言，改革过程中反复出现的矛盾和曲折是在所难免的，我们不应寄希望于一种完善无缺的理论模式来完成所有的工作，而应当辩证认识理论发展的过程连续性，不断丰富理论知识和总结经验，才能更好服务社会。
参考文献：
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[4][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》[M].上海译文出版社，1996年.
尽管公民参与海洋公共管理具有独特的价值和现实意义，但是由于受多种因素的制约，目前我国海洋公共管理中的公民参与还存在一定的现实困境，直接制约着其海洋管理功能的发挥和参与价值的实现。
1公民参与海洋公共管理合法性地位民主政治和全球公共管理的趋势强调公民的有序参与。在海洋公共管理中，这种有序参与可以有多种形式，传统的公民参与主要是依附式的参与，如通过政府海洋管理机构，加入涉海非营利组织等参与海洋公共事务的管理，而目前恰恰欠缺的是公民的自发组织形式的参与和独立的表达。
1．1法律地位的授予授权是公民有效参与海洋公共管理的基础和前提。长期以来，政府与涉海公民都是管理与被管理的关系，作为海洋公共管理的三大主体之一，涉海公民一直处于被动地接受政府提供的服务以及执行政府海洋政策的地位，海洋资源以相互独立的方式进行管理使得政府决策呈现一个封闭式的系统，感兴趣的公民很难有机会参与讨论全局因素，其主体地位从未真正体现。
1．2决策权的不平衡在海洋公共政策制定过程中，政府部门精英和专家凭借权力和专业知识长期垄断决策权，而最大的利益相关者以及掌握大量海洋信息和海洋管理经验的涉海公民却被排斥在海洋公共政策的制定之外，没有机会参与平衡的决策。这种自上而下的决策体制使很多重要的信息和建议只是作为参考，对最终的决策影响微乎其微。缺乏海洋公共管理主体之间的互动，涉海公民的参与只是一种象征性的静态参与，学者们预想的联合决策远远没有实现。
2公民参与海洋公共管理的意识淡薄公民参与海洋公共管理的一个重要前提条件是公民主体性意识的强化。参与海洋公共管理需要公民对海洋事务有一种强烈的责任心和主人翁精神，而受我国传统政治体制以及海洋行政管理体制的影响，公民参与海洋管理大多是一种动员型的参与形式，即多数公民是在政府和非营利组织以及媒体的引导下被动的参与，“强国家，弱社会”的局面一时难以改变。加之海洋开发意识以及海洋知识的不足，目前大部分公民缺乏这种参与海洋管理的愿望和要求，主动性和自觉性不高，只是充当旁观者的角色。涉海公民缺乏积极参与以及平等对话的诉求，海洋公共管理主体之间就很难形成良性互动。
3公民参与海洋公共管理的组织基础薄弱公民参与海洋管理具有分散性与灵活性的特点，为避免参与的随意性就必须要针对公众参与海洋管理的目标、性质、内容、职能、机构、权限、处罚等作出明确规范，以建立起良好的组织参与基础。而在我国这种组织基础还十分薄弱。首先，政府有组织有效率地动员涉海公民参与海洋管理的机制尚未形成，事故动员的滞后性明显制约了公民在海洋公共管理中的作用发挥。其次，各种非营利组织在充当政府、企业以及公民桥梁作用的倾向度是不同的，非营利组织更多地加强与政府之间的沟通却相对欠缺对涉海公民的有效教育、组织和引导。再次，社区作为公民基层的主要组织单位，尤其是于海洋利益息息相关的部分社区并没有很好地建立起社区海洋管理的应对方案，无法将分散的公民凝聚到海洋管理的过程中。缺乏有效的组织，公民参与海洋资源的开发利用，海洋环境的保护，海洋政策的制定、执行、监督将存在明显的无序性和无效性，更谈不上维护自身的海洋权益。最后，公民参与海洋管理的能力有限。公民参与的知识、手段相对缺乏，对政策制定过程了解也相对较少，自组织能力的薄弱直接降低了公民参与的质量。
二、促进公民参与海洋公共管理的路径
选择公众参与是确保海洋管理公共性的内在要求和根本性因素。海洋公共管理的关键在于：是否能凭借有效制度保障和程序约定，确保各个主体之间在参与海洋公共管理中相互协调，从而保证各主体做到优势互补和功能整合，提升海洋公共管理的有效性。而涉海公民作为海洋利益的相关者和诉求者，理应获得在海洋政策制定中的话语权，积极参与到海洋管理过程中，促进人海和谐及自身利益的维护。
1法律与责任机制
1．1授权海洋公共事务和公共问题具有复杂性、动态性和多元性等特点，海洋可持续发展以及海洋公平对海洋管理提出了更高的要求，仅仅通过传统的海洋机构组织形式和运行模式难以完成政府在海洋管理中的各种职能。公民作为参与海洋公共管理的主体必须得到依法授权，政府应该将更多的管理职能转变为协商和互惠，以保证公民能够顺利地使用自身资源和其他社会公共资源有效参与海洋公共管理，这种授权是有效应对危机的基础和前提。这种授权主要体现在通过法律确定公民在海洋政策制定过程中的决策表达权、执行权以及监督权，更加重视发挥公民在参与自主性和创新性方面的授权。将公民参与的形式、内容用法律和制度予以明确规范，建立专门以公民为行为主体的海洋管理参与体制，并提供一些配套措施，使公民的政治参与得以具体贯彻实施，从而避免分散参与的随意性与偶然性。利益主体之间经过利益分化和统一、制衡与协调将促使海洋公共政策的制定更加趋向公平和科学。
1．2权责协调机制涉海公众个人和政府、非营利组织在利益、目标上有时不完全一致。海洋管理应该从国家和全体人民甚至全人类的长远利益出发，综合考虑中长期目标与近期目标，平衡全局与局部利益。而涉海公众有时则较多考虑自身利益、眼前利益，并且有限理性使其反映的问题常带有片面性或提出不切实际的要求［7］。因此，在对公民进行充分授权的同时，必须加强公民参与的责任意识，避免参与的无序性以及群体参与的非理性。相关责任机制可以通过约束权限的方式实现，如借鉴美国经验，如果承认渔民和水产品加工者对渔业资源的衰竭负有责任（确保公正），就相应的减少其在海洋渔业政策制定中的影响力，通过利益的限制唤醒公民责任意识的提高［8］。而相反的，随着公民在海洋事务管理中经验和责任的增长，可以适当增加其决策发言权及海洋影响力，以促进权责协调的良性发展。
2多元协调机制建立健全政府、社会组织以及公民之间的合作治理的协调机制，能够保证政府及各类社会组织以及公民实现协调运转，优势互补，功能聚合是海洋公共管理取得成功的关键所在。海洋公共管理协调机制的建立需要建立主体间的互惠关系。参与激励机制。通过激励公民的对话与协作，努力在一定程度上实现公民的自我管理。“公民参与带来的最重要的回报是它对于民主价值发挥的作用。不断增强的公民参与通过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督，来增进政府以及公共管理者的责任心。而更加有力的公民参与还保证了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性的基础”。多元协调可以通过海洋问题座谈会、意见征求、调查问卷以及海洋论坛交流的形式进行，广泛采纳各方意见。这种自上而下、自下而上相结合的纵向沟通以及横向沟通的完善，使得相对分散的涉海公民为了同一个海洋管理目标而达到高度的凝聚，更好地体现海洋公共精神。
3海洋信息化管理随着海洋领域的开发，海洋利益主体日益多元化，而涉海公民的个体利益取向更是呈现分散化趋势，这就需要良好的利益诉求和信息沟通渠道。受技术因素以及管理体制的影响，传统的海洋信息反馈主要是单向的，即政府纵向上海洋政策，公民处于单纯接受与执行的地位，而涉海公民由于时空的局限，所掌握的大量海洋信息也只能低效率地传递。这种信息的单向流动不利于海洋公共主体之间的协调互动。海洋信息技术的应用则为双向沟通的实现提供了方便，打破了政府对海洋信息资源的垄断和封闭。海洋政务的公开有利于公民了解具体海洋政策，并及时有效地将自己的意见建议以及信息反馈给相关部门和社会组织，当涉海公民意识到自己有机会和能力利用这种海洋信息技术表达自己的观点，并能影响海洋政策的制定及实行从而更好地维护自己的利益，就会增加海洋事务的参与度并形成一种良性互动。这种双向表达和随之交互的主体联系增强了海洋公共管理主体之间的互信和认同。海洋信息技术的应用推动了参与式的海洋管理模式的建立，将形成新型的政府、非政府组织以及公民之间的一种新型海洋管理良性互动关系。
关键词:和谐思想;中西方文化;公共管理
中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1004-1605(2007)03-0071-03
西方社会在进入工业文明之后，现代化社会生产与管理的规模孕育了现代管理思想的产生。随着工业文明与社会的进一步发展，涌现出种种不同的管理思想。单就公共管理而言，其产生与发展也经历了一个漫长的历史时期，在长期发展中，西方的公共管理思想无论是在理论上还是内容上都已经相当的成熟了。但是，那些理论的产生毕竟根源于西方，其理论所产生的历史文化背景､民族心理､风俗习惯和思维方式都和中国大不相同，西方的理论到中国，肯定会出现各种各样的问题。著名的文化人类学家法兰兹•鲍亚士在研究了大量的异族习俗与思想之后，曾说道:一个民族的思维体系与观念形态必须就他们本身的原则去了解，而不是依据另一种理性原则标准去判断。“必须努力地､完全地抛开自己特定的社会环境中建立起来的见解和情感，必须尽可能地将自己的新领域所研究的民族的心灵协调起来。”[1]在中国特有的行政环境下，西方的理论，尤其是公共管理理论，要么难以奏效无法实施，要么就会在实际操作中走样。
对于这个问题，要从根本上解决，既要通过对中国传统文化的学习研究，把中国文化思想继承发展下去。与此同时，又要学习借鉴西方现成的理论成果。然而，如何合理的借鉴，为我所用，使这些舶来品更好地消化吸收，转换为中国式的思维，为中国的发展服务，则是一个至关重要的问题。对于公共管理而言，操作性职能是很强的，在西方公共管理理论和中国行政环境之间，必须找到一个桥梁，或者说是一个“翻译器”､“整合器”，将西方式理论用中国式的词汇表达出来。
一､“和谐”思想对中国式公共管理的必要性
“和谐”二字，古已有之，“和”与“谐”其实表达的都是一个意思，就是和睦协调，《广雅》中说道:“和，谐也。”和谐，其实是中国文化中对一种理想状态的表达和愿望，同时也是一种手段，代表了一种秩序，而且成为不同观念人们的共识。如儒家的“和谐用中”的中庸哲学，道家的“万物负阴而抱阳，冲气以为和”的朴素辩证法，以及佛家的“平等非暴力”的核心价值观，都从不同的角度对“和谐”做出了诠释。而在西方教派纷争不断的基督教和天主教，也提出“提倡宗教宽容与和解，创造和平共处的环境。正视不同文明和的差异，互相尊重，”的号召。可以说，这个号召与我国传统文化中“和为贵”的思想是融通的，也就是说，它也体现了“和谐”两字，这就是“求同”，这也就成为中西方文化的共同点。故和谐，是最深入人心的话语，最具说服力和亲和力的话语。
中国的改革到现在，经济的持续快速增长，在经济社会发展取得巨大成绩的同时，由于体制转型､结构转换引发的一些矛盾和问题正在积累成为制约社会和谐发展的因素，很多社会问题浮出水面，如民主法制的不健全､贫富差距的拉大､社会公平的破坏､诚信道德的丧失等等。社会不稳定因素越来越多，如何保障改革的成果，如何创造一个稳定的社会环境以推动改革的进一步发展，是我们所面临的现实问题。
西方的公共管理理论是基于西方工业文明的发展，理性是最重要的特点，一切规章制度､一切管理者和被管理者､一切行政命令都是理性的，或者说是非人格化的，追求真实､客观､严肃。而在中国这样一个有着几千年历史的农业大国，人情､人际关系是比规章制度､管理手段更重要的，加上长期封建官僚制度的影响，导致西方任何一个优秀理论或是任何一套优秀制度在中国总是很难实行，受到文化传统､人情世故的抵制，又或是大打折扣，在实行过程中随着行政组织的一层层下达，也一层层走样。
如果一种政治行动不被所处社会的风俗习惯､道德伦理､所认可､消化和吸收，那么，它的实际功效便会受到极大的抑制。[2]西方的公共管理理论大多强调效率，这对于社会矛盾日趋突出的中国社会现实是不适合的，效率至上的价值观在现行中国的政治､经济体制中必然会加剧贫富分化。即使有些西方理论强调社会公平，可是这种意义上的社会公平也是一种西方语境，指的是权利平等､机会公平，而这种西方政治的话语对于不熟悉西方政治思维的大多数民众而言，与从古到今中国人所向往的“大同世界”相去甚远，这种陌生感反而会让民众觉得政府在实行西方的那套制度，似乎要将一种贫富分化合理化。理论上说，贫富分化将在相当长的历史时期存在，权利平等､机会公平这些原则也是正确的，但是，信奉“有饭同食､有衣同穿”的中国民众似乎不愿接受这样的现实。现实巨大的差距使得民众对公平的机会丧失了信心，尽管他们也知道通过自身努力和良好的机会他们也会摆脱现状，但是现实中显得很难实现。这种中西管理思想的碰撞是不足为奇的。和谐，意味着一种协调有序和一种和睦协调的结果，是手段同时也是目标。长期以来，“和谐”就在中国文化传统上占有极大的分量，现在再把它赋予一些新的内容，而对于这个，中国的民众是不会反对的。和谐，这个承载了很多涵义的字眼给人有一种宏观的感觉，似乎所有的问题都可以通过“和谐”这个视角去分析解决，这种看似不科学的不具体性恰恰造就了自身的无缺陷性，用来作为中国公共管理的理念和方向却是再合适不过了，而且也是必要的。
二､“和谐”思想对中国式公共管理的可行性
西方早在古希腊时期，就有“共同善”的理论，这和中国古代的“大同世界”殊途同归――虽然理论的内容､形式等等很不相同，但是就其理论的根本，理论的最高理念来讲，是一样的，都是追求一种美好的状态，两个古老文明的这种道德层的高度一致性，是人类文明共同性的体现，而这种道德上的同源，同时也证明中西方文明有融通之处。既然可以融通，那就可以相互学习借鉴。
比如，在公共管理领域，“和谐”的一个重要标志是人民安居乐业､生活富足､文明有礼。儒家历来提倡天地之间人为贵，主张社会以人为本，国家以民为本。这就从根本上肯定了人民的生存､发展权和对国家政治事务的发言权。而在了君主专制的现代社会中，儒家的民本思想必然能与现代民主思想相接轨，从而推动现代民主政治的建设。黄宗羲的“天下为主，君为客”和张岱“予夺之权，自民主之”的思想主张，就是从反思与批判君主专制弊端的基础上发展而来的带有民主启蒙性质的新民本思想。它说明，儒家的民本思想传统是可以转化为民主思想资源的。继承与发扬儒家的仁爱､民本思想以推动中国民主政治的建设，恰恰体现了中国式公共管理的一大特色。
西方公共管理理论纷繁复杂，每种理论之间既有相同之处也有相斥的地方，而且，每种理论也都有其自身不可克服的局限性。借鉴西方的理论，不可能只看其中的一种，必然要面对种种理论，选取正确合理又适合中国运用的理论，整合到一起。那么如何整合呢?
西方的思维方式大多是一种微观的､局部性的，带有分析性的逻辑思维。而中国则是一种宏观的､整体性的，带有系统性的形象思维。西方习惯于将人与人､人与社会､人与自然､主体与客体对立起来，探索各种领域中纵向的逻辑关系，习惯于在类与种的基础上与探索各种事物之间所有的层次关系，力求尽可能符合这种关系的客观秩序。而中国则习惯于把人与人(伦理)､人与社会(政治)､人与自然(科学)以及文学艺术等重叠起来，探索这里的横向的网络联系，习惯于在伦理道德原则下探索各种事物之间所蕴含的总体精神。西方的思维是理性的，但理论终究是理论，虽然会对实践产生影响，但这不是理论家所考虑的，理论要保持本身的锋芒和说服力､震撼力，就必须以一种压倒一切的非对即错的态度进行理论创作。然而，中国人的思维是实用的，理论从创作之时起就必须考虑能否直接适用，因而，“和”的思想无疑是这种实用思维背后的力量，我国优秀的传统文化维系和推动着中华民族的统一与发展，其中“和为贵”､“中正平和”､“和谐用中”的中庸思维是中国人进行理论创作时不同于西方的特点，这些“和谐”文化对于我们形成共识和统一规范，树立整合观念具有直接的现实意义，是化解社会矛盾､整合利益诉求､构建和谐社会体系的重要文化资源。
西方公共管理理论，对我们有学习借鉴作用，我们不是为了学习而学习的，对于这样的舶来品，对于这样始终不能贴切适用于中国的理论，光学习是没有意义的，必须加以改造。而所有的正确的理论，无论其是否相互冲突，都可以为中国式的公共管理服务，根据理论的侧重点不同，规定理论在时空上的适用范围。认识到某种理论优势的同时也认识到其不足之处，对于西方理论的中国化是大有裨益的。《庄子•齐物论》中言道:“自其异者视之，肝胆楚越也;自其同者视之，万物皆一也。”这种“和”的思想背后是中国文化包容万物的博襟，因此，“和谐”也是整合西方文化为我所用的重要的指导思想。
总书记在中央党校研讨班开班时的讲话中就指出，我们要建设的社会主义和谐社会应该是民主法治､公平正义､诚信友爱､充满活力､安定有序､人与自然和谐相处的社会。和谐，是人类长久以来对社会秩序和人际关系的一种价值追求。用辩证法来说，就是矛盾双方相互调节，相辅相成，在对立统一中存在。孔子说过“和为贵”。在先贤们看来，任何事物都不能孤立地存在，矛盾双方的对立统一是推动事物向前发展的根本动力。“和谐”的作用就是规范人与人､人与社会､人与自然之间的关系，强调正确处理这些关系，坚守正道､避免过与不及的偏激行为，使整个社会处于一种和谐状态的要求，这对人们生活､工作､交往､处世等产生了深刻影响，比如人与自然的关系上强调天人合一，人与人的关系强调和睦相处､和为贵､家和万事兴，人与社会的关系上强调合群济众，国家关系上强调协和万邦，生意关系上强调和气生财。这些“和谐”思想在中国传承延续了几千年，在当代中国，这些优秀的文化传统应当与当代中国实际情况､西方先进公共管理理论有机结合起来，形成中国式的治理模式。在和谐社会构建的过程中，公共管理的和谐是最关键的，因为人与自然的和谐､人与社会的和谐，最终都体现在公共管理是否和谐。
现代西方治理理论把治理看作是当代民主的一种新的实现形式。治理是一种公共管理活动和公共管理过程。治理的目的是各行为体在互信､互利､相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判､参与合作､､化解冲突矛盾，维持社会秩序，在满足参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。治理不同于传统的“统治”。统治强调公共权威的一元归属､权力的单向运行以及高层民主化，其目标是善政。治理注重公共权威的多元归属､权力的双向互动以及全面民主，其目标是善治，而善治则需要政府与公民社会的良性互动与合作，以实现公共利益的最大化。在这种多元合作､互动的过程中，“和谐”作为一种秩序和规范，协调各种关系和各种利益团体的利益诉求，使得各方相辅相成，形成共同的利益和愿望，从而形成合力，推动社会发展，从而达到“双赢”或“多赢”。与此同时，缓和不稳定因素，避免偏激行为，使得社会发展的环境安全､有序，减少社会发展的代价。和谐就是全体社会成员对公共价值观的认同，不是平均主义，也不是牺牲效率的公平。通过自我发展得到实现，个人权益得到保障，社会经济稳步发展，在国际上具有竞争力的制度框架，最终构建和谐社会是政府公共管理的最终目标。
和谐，不仅适应我国政府公共管理的需要，同时也适应国际关系的需要。和谐的国际环境，将给人类带来友善､合作､共同发展的美好前程。
参考文献:
一、公共管理模式嬗变制度的根源是官僚制
对效率单一的过度性苛求，不仅失去了组织的激励功能，也致使出现了人性异化的问题。因此，公共管理除了要顾及技术理性的时效性之外，还应紧跟社会总体的发展趋势，对社会价值的评价有一个明确的认识和了解。官僚制的效率优先原则，把人们转变成了没有生命力的“零部件”，这种管理模式下人们逐渐变得趋于一致，人类具有的多样性和差异性特点将走向“死亡”，严重制约了人们的灵活性和创造性，行政控制对人们起到的激励功能也会逐渐消失。20世纪80年代，以官僚制为政府管理模式受到了西方政府一系列改革的严重影响，从而加快了原有管理模式转变为现代服务型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下显著性特征：第一，政府在管理中起着“掌舵”的作用；第二，关于市场管理的问题，政府应较多地制定出相应的机制，减少直接干预的次数；第三，政府应把部分权力交还给社会，从而采用公民更好地接触社会，在合作中提高管理社会的水平；第四，应提高国家的核心竞争力，建立健全政府管理体系，力求使该体系具有较强的责任性、民主性以及高公开性等等，从而使政府能够更好地履行自己的管理职责。从技术角度来讲，官僚制建构了一种具有市场化、弹性化的管理结构，能够进行灵活地调整，满足更多公众提出的需求。而传统官僚制的管理结构却起不到这样的效果，公众参与决策的程度较低，无法激发组织成员工作的热情，使得组织没有生机和活力。就价值角度来讲，服务型管理模式除了重视提高管理的效率之外，也对社会公平这一原则给予了高度重视，使公共的需求得到了很大程度的满足。足以说明，民主与参与的需求日常受到现代社会的重视，传统官僚制中权力中心的偏好发生了较大转变，后官僚制更加重视满足公众的需求，公民手中握有一定的自。关于官僚制这一问题，韦伯只是简单地指出选择官僚制是现代人们所作出的一种比较明智的选择，还指出了实现行政官僚化的地方，其最终形成的权力关系的类型实际上是很难受到外界力量破坏的。因此，韦伯并没有抛下官僚制自身的主体，而是将其向前推进了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型转变为服务型。在官僚制不断完善的过程中，现代文明也同样在发展前进。原有的管理环境在经济全球化、制度分权化等这一大背景下有了较大转变，这就对政府提出了较高要求，应改变原有的管理模式以适应新形势的发展。韦伯认为国家将官僚制当做一种符合法律标准的统治工具，并且建立起的官僚体系也与政府运行发展有较强的适应性，也就自然而然地成为了一种“统治方式”。
二、公共管理模式中公共权力日趋回归
公共权力通常是由政府用于统治国家和实施公共管理的重要手段。由于公共权力的行使者是政府，因此带有一定的强制性，公共权力用于公共管理，又不可避免的带有公共性。公共权力具有一定的强制性，能够使日常生活中人与人之间产生的矛盾得到合理有效的解决，而公共性则能够使公共利益相关的问题得到及时地处理，使政治系统的存在变得更加科学、合理以及合法。公共权力在应用于公共管理的实践中，产生逻辑与结果评价之间存在的问题是不可避免的，权力的异化是这些问题的极端指向。公共权力应用的范围主要有个人利益与公共利益之间、政府与公众之间等等，假如超越了原有的界限，公共权力将会受到公共权力严重性的影响。此外，在公共管理实践中，公共权力出现异化的最根本的原因是人性与公共性之间产生的矛盾。为了不使公共权力出极权主义的问题，西方国家在起初制定制度时就选择了采用的体系，以便公共权力能够在竞争机制、权力制衡机制以及法制机制等各种机制的制约下正常地运行及行使，但是掌握公共权力是“理性的经济人”，利益最大化的诱惑是其不可避免的。公共权力在实施的过程中，权力行使者在制定决策、设计决策以及实施决策的过程中会带有个人主义色彩，公共利益或公共意志的体现自然而然要受到相应的影响，从而致使出现公共权力带有人性色彩的结果。在近代民主与、自由与秩序的制度中，公共权力与其来源的母体处于一种时而相连时而分离的状态，而“20世纪工业文明取得的辉煌成就以及福利社会进步的彰显，改变了政治发展的取向，其取向逻辑从近代的人民迁移至更具厚度和复杂性的公民权利。”从公共服务、公共物品的保障机制上能够看出公共权力与其自身的本源越来越接近。进行认真地分析和研究后，总结出公共管理趋势具有几下特点：
（1）对公共权力的主体做出了调整，使公民与政府的委托—关系得以确定，不仅包括政府，其他权力运行的中心也有了很大变化。采用服务型管理模式使得公共权力的行使者不再是极少数的个人，政府通过公共权力治理国家、管理社会的方式发生了相应的改变，政治网络中逐渐有公民参与其中，并且公民的意见和看法具有重要的参考价值。先前政府属于唯一中心的时代已经不复存在，各种受到公众支持与肯定的组织机构都有机会转变为不同层次的权力中心；
（2）权利运行模式使得先前具有抽象性的公共权力日益变得实际化、具体化。以往的管理模式是一种比较典型的人治方式，这是由于管理模式仅对职业官僚负责；新公共管理模式中，权力运行具有弹性化和市场化的趋势，公共从政府手中得到了部分的公共权力。公共权力在人类的管理过程中走过了这样一段历程：公共权力拥有强制性的特点，而没有了原本的公共性。在前工业社会管理期间，统治者在行使公共权力时带有鲜明的个人主义色彩，充分体现了自己的思想和意志。历经管理型模式时期，全球政府治理过程中出现了维护集团利益或个人利益的问题，政府原有的稳定性和合法性地位遭受了冲击，一定程度上阻碍了政府治理法制化和民主化发展的进程。各个国家为避免公共权力异化的事态日益严重，纷纷采取了行之有效的管理方法，如运用全面质量管理、战略管理以及后果管理等方法，全面地监督和控制政府官员工作实践中的工作过程、工作效率以及工作方式和方法，使人们对政府人性化的管理模式有一个明确的认识和了解，从而顺利地转变为公共服务型政府。
三、结语
由此得出，“以人为本，以服务为本，重视效率和公平，自觉接受社会监督，坚持政治国家与公民社会密切交流与合作”是公共权力在公共管理的核心理念，并且在这一理念的指导下，公共权力日趋回归，呈现出鲜明的公众化特点。
作者：范永娜 单位：通辽市委党校
一、公共管理类课程现场教学模式的理论基础
公共管理类课程现场教学是指依据公共管理类课程注重实践性和应用性的特点，教师和学生在对相关理论与背景材料做好前期研读的基础上，将原来进行知识传授和讨论的课堂从教室转移到管理现场，尊重管理实践者的主体地位，进而透过教师、学生与管理实践者之间的平等对话，共同探讨管理实践的现状、问题与对策，增强学生的学习兴趣，吸引他们理解那些蕴含在管理实践中的管理理念、管理原理、管理机制与管理工具。具体而言，如图1所示，公共管理类课程现场教学模式的构成要素可以概括为“一个场域、三个主体”，这些构成要素之间的有序互动形成了公共管理类课程现场教学模式的理论基础。首先，教学主体从“二元”向“三元”转变，高度尊重管理实践者的主体性。传统教学模式的教学主体是教师与学生，这对“二元”主体处于一个教与学的关系之中，教师通过课室课堂把学科的专业理论知识和技术技能传授给学生，学生对所学的知识进行消化、吸收与创新。在传统教学模式中，外界正在发生着的公共管理实践只能通过案例的形式，由教师引入课堂与学生分享、讨论，这容易带来公共管理实践的“客体化”，造成案例教学中的信息失真，给理论联系实践蒙上一层模糊的面纱。现场教学模式的发展则逐步克服了传统教学模式的上述弊端，在现场教学模式中，整个教学活动强调尊重管理实践者的主体性，通过直接把课堂转移到实践现场，教师、实践者与学生能够在合理分工的前提下进行有效的三方互动，进而提升整体的教学效果。具体言之，实践者的功能在于向教师与学生清楚地讲解公共管理实践现实运行过程，教师需要就公共管理实践中的现实问题进行理论解读，带领学生学会用专业理论分析现实问题，或者从实践中抽象出新的理论，此外，学生还能就理论与实践之间的断裂性问题与教师、实践者进行面对面探讨，从而使教学过程与内容形象化、生动化、具体化，有效激发学生的学习兴趣、提升教师的实践认知以及强化实践者的理论认识水平。其次，教学场景从课室转到现场。传统教学模式的大部分教学活动都是在课室中完成的，由于课室所建构的教学场景显得较为程式化、单一性，较难调动学生的学习积极性和探究精神，因而，学校的教学活动往往还需要通过学风建设和严格的教学管理来驱动学生认真、努力地学习专业文化知识。现场教学则是将课堂从课室搬到公共管理实践现场，在实践现场进行直接、面对面的教学，使教学场景具有新鲜感和体验性，容易引起学生的关注，从而使他们更快、更好地学习公共管理理论知识、掌握公共管理技术技能［2］。再次，教学方式从灌输向对话转变。传统教学模式由于仅仅存在教师与学生两个教学主体，因而在教与学的互动关系之中，时常呈现出教师向学生灌输知识的教学形态。满堂灌式教学往往抑制着学生的想像力和创造力，使学生被动地接受公共管理专业知识技能。在这种教育观之下培养出来的学生进入实际的公共管理实践活动时很难做到理论联系实际，更难以举一反三的创新公共管理。为了克服满堂灌式教学的缺陷，现场教学模式创造了一个由教师、学生与实践者共同构成的网络，该网络给理论阐释与实践总结搭建了一个平等对话的平台。学生能够借助该网络自由地探讨问题，亲身体验和评价现场的公共管理实践，并结合教师的理论阐释，深化专业理论认知，从而集中完成理论与实践同步提高的教学过程。最后，现场教学是一个具有连续性的教学系统。在开展现场教学的过程中，相当多的教学工作者将现场教学误认为是参观教学，将之作为传统的课室课堂教学的补充形式。事实上，现场教学在性质上完全不同于传统教学模式，也不是参观考察活动，其本身是一个逻辑严密且具有连续性的教学系统，不仅包含前期教学准备、中期现场教学与后期教学评估等诸多环节，而且涉及到有序安排教学计划、合理选择教学现场、高效组织现场教学对话等教学活动。故而，只有用系统论的思维来组织现场教学，才能最大程度地调动各方积极性，提高教学效率，保证教学效果。
二、城市社区管理课程现场教学的执行过程
为了探索公共管理类课程现场教学模式，笔者在日常的教学活动中有意识地选择了《城市社区管理》与《地方政府学》两门本科课程进行现场教学，带领学生走到公共管理实践现场进行教学，由此总结归纳出公共管理类课程现场教学的执行过程。数次的现场教学实践表明，开展公共管理类课程现场教学要卓有成效，亟需在课程、教学计划、教学现场、教学组织与教学评估等方面做足功夫。以城市社区管理课程为例，该课程现场教学能够高效地组织实施，主要有下面几个原因：一是选择合适的现场教学课程，在公共管理类课程群之中，部分理论性比较强的课程并不适合开展现场教学，只有那些与公共管理实践联系密切的课程才是进行现场教学的正确选择，比如城市社区管理课程；二是尽量选择本科高年级的课程进行现场教学，城市社区管理课程在教学计划中设置在大四第一学期，对于开展现场教学十分有利，其原因在于高年级的本科生初步构建起了专业的知识结构，在现场教学过程中已经具备了用理论分析问题、解决问题的能力；三是认真组织教学互动，充分调动教师、学生与公共管理实践者三方的积极性，让他们平等对话，共同推进知识生产与知识传播。上述事实为我们归纳总结公共管理类课程现场教学的执行过程奠定了经验基础。由此，我们可以从城市社区管理与地方政府学的现场教学经验中提炼出该过程的四大步骤。第一步，精心选定现场教学内容，制订现场教学计划。现场教学不仅要选定合适的课程，而且需要确定开展现场教学的具体章节内容。城市社区管理的教学内容是介绍转型期中国城市社区服务与管理的基本概念、理论与实践模式，力图通过研究性学习的方式让学生从点、线、面三个层次深入了解中国的城市社区服务与管理，形成自身认识和参与中国社区建设的独特能力。其中“点”主要是介绍具体的城市社区管理创新与改革模式，通过跟踪各地的改革创新，让学生了解全国城市社区发展前沿状况；“线”是对城市社区管理内容的呈现，包含社区服务、社区文化、社区教育、社区人口、社区治安、社区自治选举以及社区党建等内容；而“面”则是对“点”与“线”的知识支撑，主要向学生讲授城市社区管理的概念系统、历史变迁与理论流派。就这些教学内容而言，现场教学的合适选择应该是某个具体的“点”或“线”。为此，笔者在完成“面”的教学任务之后，选择了东莞寮步镇下辖的一个社区开展现场教学。此社区是城市社区治安网格化、智能化管理的示范社区，具有“点”“线”结合的典型特征。在选定城市社区治安管理作为现场教学的内容之后，教师与学生共同学习了相关的理论知识，并与教学现场的社区负责人取得联系，在充分沟通的基础上制定了详细的现场教学计划，为顺利开展现场教学做好准备。第二步，合理选择教学现场，与现场教学计划对接。选择哪个社区作为教学现场受到多种因素的制约，如介入性、便利性与典型性等，其中社区的典型性是选择教学现场最重要的因素［3］。一个具有典型性的社区可能是某个独特的社区类型，如转制社区、保障房社区等，也可能是社区建设与改革的示范区、创新区。依据此种标准，笔者所开展的数次城市社区管理课程现场教学，现场分别有社区治安网格化管理示范区、城中村村改居社区、邮政员工小区改制社区以及保障房社区等。这些典型性的教学现场与现场教学计划的顺利对接，能够从根本上保障现场教学的质量。第三步，有序组织现场教学，充分调动各方积极性。有序组织教学活动是保障现场教学成功的关键环节。在开展现场教学时，教师应首先介绍现场教学涉及的知识内容以及该教学现场在公共管理实践中的典型性，向学生提出用所学的社区治理理论去分析实践、解决实际问题的要求。接下来，实践者讲述公共管理的实际运行情况，并提出在管理中面临的实际问题。最后，教师、学生与实践者开展现场讨论，就各种理论问题与现实问题进行自由、平等的对话，在此基础上教师还需对整个现场教学情况进行总结。按照上述顺序开展城市社区管理课程现场教学，有利于理论与实践的有效衔接，既调动公共管理实践者的积极性，帮助他们探索解决社区网络化与智能化管理碰到的现实难题，又能很好地引导学生发挥想像力和创造力，增进社区治安管理方面的知识积累。第四步，反馈现场教学效果，总结现场教学经验。在现场教学结束之后，教师应向全体学生发放调查问卷，了解学生对于现场教学的满意度评价，搜集他们对于现场教学过程的看法。此外，教师还应与公共管理实践者进行课后交流，询问他们对于本次现场教学的意见。通过上述两个方面的现场教学效果反馈，教师要有意识地发现现场教学在策划、组织与实施过程中碰到的问题，总结提炼现场教学经验，为公共管理教学综合改革奠定基础。
三、公共管理类课程现场教学的教学评价
在公共管理专业综合教学改革过程中，现场教学是我们在传统教学模式之外创新的一种教学方式，适合于那些应用性较强的公共管理类课程。而公共管理类课程现场教学模式能够取得成功的根本原因在于遵循知识生产的内在逻辑，特别是契合了知识生产模式转型的新趋势。
1．知识生产模式及其转型
自大学诞生以来，在很长的时期内大学都是知识的主要生产者，代表社会精英阶层的文化，承担着为国家培养精英人才、繁荣主流社会文化的重任。到20世纪中后期，随着高等教育大众化浪潮的来临，在市场力量的推动下大学与国家、社会之间的关系发生了深刻的变化。大学服务社会与大学服务公众的观念日益流行，知识生产的主体逐步多元化，知识用户大规模参与知识生产过程，大学已不能完全垄断知识生产，大学的学术象牙塔逐步瓦解［4］。在此背景下，知识生产开始走出书斋、走出课室，走进企业、走进政府机关、走进社会，多元主体之间构成的联系网络，成为了知识生产和创新的重要源头。事实上，大学在知识生产领域中的角色转换正反映出知识生产模式的现代转型。传统意义上的大学是按学科来组织的，知识生产和传授限于特定的学科，教师讲授知识，学生学习知识，知识的生产、接受与传递只限于师生之间，这种模式被称为“模式1”知识生产［5］。与这种传统的知识生产模式相比，高等教育大众化与知识经济发展催生了新的知识生产模式，吉本斯等人在《新的知识生产：当代社会科学和研究的动力》中称其为“模式2”知识生产。此种知识生产的新模式尤其强调知识的产生是在具有差异性的应用语境中获得的，并且带有典型的超学科发展性质。基于此，知识生产从模式1向模式2的转换则为高校的课程教学改革提供了根本动力，而公共管理类课程现场教学改革就是适应知识生产模式转型而做出的一个积极探索。
2．知识生产导向的公共管理类课程现场教学评价
从知识生产的视角来评价公共管理类课程现场教学，无疑将为我们深入探析现场教学提供了有效的支点和标准。与传统的课室课堂教学模式相比较，公共管理类课程现场教学更加符合知识生产模式转型的新趋势，为学生更好地学习专业知识搭建了一个新平台。一方面，公共管理类课程现场教学突出以问题为中心，而非以学科为中心，将学生置于真实的应用语境之中，培养他们提出问题、分析问题与解决问题的各种能力，满足社会应用的需要而非学术团体的兴趣。在具体的教学现场，学生、教师与公共管理实践者能够进行面对面的直接对话，共同分析公共管理现状以及管理中碰到的问题，共同研拟相关的解决方案。这个过程逐步摆脱了传统教学模式的主体单一性和地域局限，有利于形成新的知识网络或知识联盟，给学生的学习过程带来全新体验。另一方面，公共管理类课程现场教学打破了理论与实践、理论与应用之间的边界，借助教师、公共管理实践者与学生所形成的知识网络，有利于在教学现场跨学科整合知识和智力资源，从而积极回应实践者的理论需求，丰富学生的经验视野。
作者：蒋单位：广州大学公共管理学院
