时间：2023-07-16 08:49:52
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的核心，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]公共管理公平公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
关键词：公共管理；困境；发展
随着社会的发展以及社会环境的改变，社会公共管理面临着越来越严峻的挑战，在新的形势下如何有效的运用经济、政治、管理、法律等方式进行公共管理改革，提升政府部门的管理能力，提升公共服务的质量以及绩效，为社会公众谋取更多的福利与利益，成为当前最重要的问题，因此要积极采取措施，不断提升公共管理主体的治理能力，创新公共管理手段，完善公共管理机制，构建核心价值体系，对解决当前公共管理面临的困境具有非常重要的意义。
一、公共管理面临的困境
（一）治理主体结构有待优化
目前我国处于社会平稳、政治稳定以及文化繁荣的新时期，我国的行政生态环境与的实际经济发展都处于良好的状态，但是目前在公共管理中仍存在一些有待改善的问题，这些问题严重影响着我国社会与经济的长远发展，比如说：公共管理治理体系中的治理主体结构仍旧有带进一步优化，治理制度缺少完整性与灵活性，法制化、民主化建设需要进一步加强等，虽然在新阶段政府、社会组织以及社会公众都属于公共管理上的治理主体，但是治理主体存在着的能力不足的情况，比如说：治理主体内部成员的素质能力相对不足，不能够适应新形势下公共管理的要求，另外，治理主体协同治理能力比较弱，各个治理主体缺乏明确的分工等，因此也可以说公共管理的治理体系与治理能力仍旧无法满足社会实际发展的需求。
（二）公共管理手段比较单一
现代公共管理技术包含了数字治理技术、科学决策技术、绩效治理技术以及风险评估技术等，而且这些现代公共管理技术已经在公共管理中具有了可行性，并且由于现代公共管理技术具有可操作性、规范性等优势特点受到公共管理主体的青睐，但是在实际的应用中，现代公共管理技术却没有充分发挥出实际效果，公共管理主体在现代公共管理技术的应用中并没有根据实际管理职能的需求以及社会公众的意愿进行应用，从而无法使现代管理技术实现最大化的社会公共利益，仅是为了方便自己的管理职能而采取较为单一且保守的管理手段，进而导致社会公众对政府的公共管理能力产生怀疑，甚至有可能产生社会信任危机。
二、公共管理的发展路径
（一）促使公共管理主体不断提升治理能力
公共管理主体涵盖了政府、社会组织以及公众，并且在不同的治理层面上对管理主体的治理能力要求也存在很大的差别，比如说：对政府部门来说，在公共管理中需要政府部门不断深化体制改革，积极转变治理手段以及要积极优化政府的治理结构。而对于政府部门内部来说需要不断完善相关的机制，比如说：需要完善绩效治理机制、人员选拔机制以及激励机制等并要对政府部门工作人员加大管理能力的培训，从而有效的提升政府部门工作人员的的服务理念以及职业道德水平，促使政府部门解决公共问题的能力不断提升。而对于社会组织来说，其治理能力的提升主要是为了激发社会组织的活力，并要加强对社会组织的监督力度，在社会治理中充分发挥出协同治理作用。另外对于社会公众来说，要注重提升现代化水平。为了实现这一目标需要我国不断完善社会民主制，使人民群众参与治理的渠道更加顺畅，使人民真正成为国家的主人。同时需要我国不断完善知识教育体系以及文化价值体系建设，促使人们的民主法治以及治理主体意识得打有效的提升，自觉的参与社会治理过程中。
（二）创新公共管理手段
现代先进的管理技术，比如说：应急管理技术、数字治理技术、智慧政务技术以及风险评估技术等为现代公共管理治理能力的提升提供了重要的保障，因此应该注重现代公共管理技术的应用创新。这就需要促使政府部门不断地改变观念，树立现代管理意识，并运用现代化的公共管理思维方式，科学的运用现代公共管理技术，从而促使引导公共管理管理主体自觉的改变传统的单一且僵化的现代管理手段，并创造更加新颖以及使用的现代管理技术。随着现代科技的发展，还可以把公共管理技术与物联网、移动互联网技术等建立必要的联系，从而为公共管理提升公共管理效率以及创新管理手段提供必要的技术支持。
（三）完善公共管理机制，构建核心价值体系
随着网络信息科技的发展以及人们自我意识的提升，人们的思想意识也逐渐朝着多元化的思想方向发展，尤其表现为在公共管理管理主体所表现出的拜金主义以及思想等，从而导致在公共管理中无视公众的需求以及公共利益，这在一定程度上给公共管理带来很大的危机，在此种情况之下应该要逐步完善公共管理机制，促使公共管理行为能够受到法律制度的约束，并要着力构建核心价值体系，解决公共管理组织文化对公共管理主体意识影响，从而促使依法治国与以德治国的理念有效的结合，使公共管理管理主体树立正确的公共行政价值观念以及为人民服务的意识，逐步提升自身的治理能力，根据公正的需求以及公共利益的引导，创造和谐发展环境，促进社会公众的积极参与与配合，从而有效的解决公共管理中的各项矛盾，实现公共管理的可持续化发展。总之：在社会主义发展的新常态环境下，我们要加快国家治理体系改革的步伐，协调各个治理主体的关系以及提高他们的治理能力，就要改变在公共管理过程中出现的各种矛盾，就要促使公共管理主体不断提升治理能力，创新公共管理手段，完善公共管理机制，构建核心价值体系，并要坚持依法治国与以德治国相结合的重要院系从而促使公共管理效能逐步提升，把民生作为公共管理的重点内容，构建民主化、制度化、透明化的公共管理的新局面。
【参考文献】
［1］杨娜，罗文宝．新常态下的公共管理的困境与出路研究［J］．现代商业．2016（16）
［2］张再生，白彬．新常态下的公共管理：困境与出路［J］．中国行政管理．2015（03）
后现代主义是伴随着上世纪中后期西方国家社会转型和环境变革而产生的一种新的社会文化思潮。作为现代主义的辩证的“反面”，后现代具有强烈的反叛意识和鲜明的解构特征。它将批判的矛头直指自启蒙运动以来到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂，并致力于对现代性的发展理念、范式进行廓清和修正[1]。相对于以理性、高效著称的现代工业文明所彰显的同一性、本质性和封闭性等发展特点，后现代主义则扮演着反叛和纠偏的角色，将被现代性所忽视的诸如：差异性、开放性、去中心化、边缘化、创造力等特征作为其研究的焦点，深入挖掘和反思工业文明所带来的种种负面效应，从而以更加独特的视角全面地审视社会的发展。后现代公共管理理论是在后现代文化思潮和话语体系出现并跨领域进行传播、使用的背景下形成的。时代的发展、社会的转型都强有力地冲击着传统公共管理的理论基石，导致现代公共管理遭遇着巨大的理论危机。以福克斯、米勒和法默尔等为代表的一批美国公共管理学者遵循后现代的分析方法和研究思路，对传统公共管理理论体系和方法论进行了深刻的质疑和批判，目的旨在消解传统公共管理的思维禁锢和理解障碍，探寻其治理模式的困境与失范之成因，通过建构全新的公共管理话语体系和发展模式，为社会的多元发展提供新的范畴、理论和机理。后现代公共管理核心的创新在于将公共管理活动的本质定性为一种话语范式，通过真实、坦白和真诚的对话和沟通，以达到反抗等级制度、反对权威话语、释放民主价值和超越僵化理性的公共管理目标，最终使公共管理的前进方向与经济社会发展的趋势相一致。
二、后现代公共管理分析方法的框架和功用
后现代公共管理的分析过程就本质上而言是对作为“元话语”的现代性理论在宏大叙事制约的背景下进行的怀疑和否定过程，事实上是文化代码在语言层面上的解码和再编码。作为以否定和批判为特色的研究方法，后现代公共管理拥有自身独特的话语分析框架和研究模式。以福克斯和米勒为代表的建构性后现论认为，随着行政环境的变革，传统行政管理运作的负面效应日益显现，大量社会问题已然无法在现代性的分析框架内获得解决。更有甚者，传统的治理“惯性”还强大地消解着诸如主义、社群主义等替代模式的发生，为此必须用后现代反思和批判的理念去重构公共管理的价值体系，以此引导和塑造行政体系新的行为模式、管理方法等。建构性公共管理分析方法的核心在于“倡导开放、平等、注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德，鼓励多元的思维风格，提倡对世界采取家园式的态度等。”直击现代性行政统治所导致的“单向度独白”和异质性“次文化”盛行所造成的语言和理解障碍，有针对性地构建了后现代的分析架构。首先，引入了“公共能量场”的概念，为话语的沟通打造了良好的情境。“公共能量场”是公共政策得以制定和修改的社会场所，即将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场[2]。通过这一场所，公民和政府可以进行各种对抗性的讨论和“面对面”坦诚的交流，使具有不同意向性的政策话语在实践语境中有目的地进行争论。其中，“对话的基础是充分的信任、学习和倾听，其话语规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的关联性。”毋庸置疑，该话语体系和对话机制的确立能够有效地保障公共管理公正、民主的发展价值，从而端正公共管理的发展航向。其次，建构性公共管理理论还对现实中的政策对话种类进行了剖析。它认为“少数人的对话”和“多数人的对话”形式都存在着客观的缺陷而无法满足公共治理和政策话语的要求。
而“一部分人的对话”形式因为拥有切合情景的意向性与真诚性等突出的优点，故其更加接近真实话语形式和政策网络建构的要求，在现实中更具有应用价值和可操作性。解构性后现代公共管理理论的主要代表人物是法默尔，他将后现代公共管理视为“对现代性之核心思想的否定”[3]，认为后现代的研究方法的本质是一种解放的尝试，它要求公众积极参与公共管理并实现充分的对话，提倡一种反行政的精神，打破传统公共管理中僵化等级体制和非人格化管理模式，消除官僚独占话语的种种特权。法默尔认为采用解构性的后现代方法能够质疑据以建立现代公共管理的理论基础，开辟一种新的思维观念，为摆脱传统理念之定势束缚而扫清障碍。同时，随着现代公共管理不可治理性日益增加，作为一种解释和催化的力量，其能够用一种反思性的话语分析视角去超越和弥补现代性行政范式的缺陷。为了给后现论构建一个分析架构，法默尔深入考察了现代公共管理之特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学在具体应用中的偏失，对其进行了科学的解构，在此基础上提出了解构性后现代主义的四个核心要件，据以推动公共管理范式的转换。其中，“想象”作为后现代主要的特征语词，是一种不依赖现代主义正统规则和程序的行政精神，它对于拒斥官僚体制范式的影响和培育新的理论作用巨大。“解构”的价值在于透视和反思现代公共管理的支撑理论和基础假定，使我们更好地认知当代政治和官僚体制的符号特征，从而在批判的基础上扩大公共管理的语言体系。“去领地化”的本质在于消解现代公共管理僵化的思维方式和管理理念，结合公共问题的情境破除垄断和隔栅，从而为探索公共管理话语体系的创造力服务。“变样”则通过反行政概念的描述，鼓励一种公共管理体系反叛态度的塑造，即以质疑和批判的思维去审视所有现存的政府制度和官僚机构。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活动持续突破传统统治思维和方式的限制，也为公共管理改革路径的探索提供了不竭的研究动力。尽管两种研究方法在分析路径和视角上存在着差异，但就总体上而言，二者在“反”的理论立场上却是相同的。其目标都在于将公共管理的发展与公共政策的运行置于崭新的研究框架之中，从而推动其研究视阈的转换和价值的重塑。首先，在研究方法上做出了变革。后现代一改传统公共管理的实证主义的研究方法，结合客观情境提出了更为系统的研究方法，即知识获得的解释方法。该方法“更加关注价值（而不只是关注事实），关注主观的人类意义（而不只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”[4]。从而促使人们以更加全景的视角透析公共管理的演进规律和发展目标，从而纠正了将民主、公正等价值排除在公共管理研究之外的狭隘思维。后现代分析认为，当前公共管理面对着的是一个多元化发展的社会，公共利益的复杂化和公众需求的多样化，必然要求公共管理在发展目标中全面回应效率、民主、公正等多种价值追求，在管理和宪制之间寻找平衡，做到事实与价值的相互协调和并行发展。其次，在治理方式上进行了创新。后现代公共管理反复强调了多元参与的重大价值。面对着复杂多变的行政环境，传统公共管理所强调的中心性、一元性以及等级观念、权威统治的理念已然过时。对此，无论是建构性还是解构性后现代主义都认为必须要开辟新的思维模式，摆脱传统行政发展定势之束缚。在其研究方法中更加强调多元共生，主张打破绝对主义，消解一元化垄断和等级隔栅，实现对立面间的差异共存和互动参与，使其后现代时期碎片化、开放化和多元化的生态特征相匹配。其中，最为典型的便是从“公共领域”到“公共能量场”的转向，即通过公共能量场的打造，实现公共领域和私人领域相互交织、彼此博弈，使具有不同意向性和利益诉求的群体得以对抗性的交流和争论，在广泛参与和真诚对话中决定政府行为与公共政策的内容，保证公共管理的平等、公平和正义。再次，在管理重心上实现了转移。传统公共管理的研究基础是自由主义，其以代议民主为其治理模式，并始终将理性和高效作为公共管理追求的目标，从而过分关注其工具性价值。而随后产生的社群主义，则以集体主义为其理论的基石，以参与式民主为治理模式[5]，一定程度上批判和纠正了自由主义的“效率至上”价值偏颇，但由于其在制度设计上缺乏统筹理念以及在应用中脱离体制的路径依赖，最终也变为了空洞的政治理想。后现代分析方法对前述两种模式均进行了批判和解构，认为攻克上述难题的关键在于形成一种新的话语体系。
福克斯、米勒等人认为在传统公共管理效率至上的目标规制下，导致行政权力至上，政府和官员垄断了公共话语权，而公民往往处于被支配的状态，这种“单向度独白”的对话形式与治理的要求背道而驰。对此，建构性后现代公共管理认为政府必须摒弃以往自身作为唯一话语者的角色，推崇开放性的思维方式，广泛倾听社会力量和公民的呼声，并通过持续不断的话语交流来实现善治。同时，解构性公共管理也持类似的观点，法默尔认为后现代公共管理作为对现代性的反叛力量，其应当致力于深刻解释和修正传统的官僚体制，而最有效的途径便是反思性语言范式的应用，即通过一种具有游戏性和协调性的对话过程，来弱化传统公共管理的正统教条，彰显公共管理的民主价值，从而为公共管理的研究开辟了新的道路。最后，在研究范式上进行了转换。后现代公共管理分析方法通过自身的语言体系和话语系统的构建，推动了公共管理认知和研究范式的转变。在批判传统公共管理认识论的基础上，后现代主义提倡将语言和话语作为公共管理研究的核心问题。其中，法默尔将公共管理视为一种独特的语言体系，认为可以通过对行政信息的解释、整理和安排来分别从公共管理语言的表层和深层探讨公共管理理论的发展。这种新的范式作为语言的解码和再编码，其实质就是公共官僚机构语言的潜在内容进行反思、协商和交流的过程，进而为公共管理的发展探寻解释和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人则从另一视角论证了语言、话语体系对于认知和建构公共管理理论的重大价值。他们在梳理和归纳现存话语体系和对话案例的基础上，提出了政策网络中的“一部分人对话”的核心理论，修正了自由主义和社群主义理论中“元话语叙事”的框架。他们认为在公共能量场中，对话的达成必须有规则，这些规则必须确保公共话语的正当性，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，其针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与，切合语境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点[6]”。因此，部分人的对话形式一方面消解了自由主义的范式，使单向度的独白让位于了切合语境的多元对话；另一方面又防止了缺乏制度规约的社群主义以及无政府状态，最终形成了一个卓有成效的对话平台和共治系统，推动了现代公共管理的理论基础和研究范式的转型。
三、后现代分析方法对我国公共管理发展的启示
后现代主义作为对现代性发展的一种辨证的“反”，其开放的思维方式和独特的话语分析视角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建构主张均对我国当前的公共管理学研究和发展产生着巨大的指导和推动作用，其中以下方面尤其值得关注：第一，后现论及其研究方法与公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推进我国治道变革之进程。后现代研究方法高度关注客观行政环境的特征考察，结合公共事务复杂化和公共利益多元化发展的时代特征，其尤其强调开放化、差异性和多元整合的价值理念，致力于打破一元化垄断和等级隔栅的传统统治模式，提倡不同治理主体间的多元共存和合作共治。它在科学地整合了新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核的基础上，主张构建“通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理”的新型社会治理模式，从而致力于推进社会权力分配格局的重大改变。上述分析思路对于正处于社会转型和行政改革攻坚阶段的我国具有重要的启迪作用。后现代分析方法力图使公共管理变成一个多元主体共同参与话语系统和行动体系，政府在其中不再是公共资源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元话语”，而应当将自身的职能收缩在理性的疆域之中，并积极支持和培育社会力量的发展，将垄断的权力合理地分放、让渡于市场和社会，整合各种力量，将各类民间资源有效地导入国家和社会发展的行列，打造权力共享、责任分担、各司其职、各守其位的合作治理局面和多中心互动的公共话语体系，从而高效地解决公共问题和最大化地增进公共利益。
第二，后现代研究方法有助于科学探索我国行政体制改革的模式和策略。后现代的公共管理的研究方法，批判了传统公共管理实证主义的研究方法，在信奉“对话”的理论基础上，尤其强调解释方法的应用，促使人们更加关注公共管理发展的终极价值。它科学地调试了管理主义和宪制主义辩证关系，将民主、正义等价值植入公共管理的范式研究中，纠正了公共管理发展的偏向，并在批判和整合多种分析理论的前提下，结合情境设计了合理的发展范式和对话方式。我国的行政发展既不能完全照搬西方自由主义的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯价值的社群模式。而正确的方法是将自由主义的合理性和社群主义的合价值性统筹起来，寻找一条居间的改革、发展道路。具体而言，行政改革要始终遵循行政发展的民主化价值取向，即在公共管理中始终坚持开展广泛和真诚的对话，建立政府和民众良好的沟通与合作关系，做到以民为本、以民为先，实现公共利益的最大化和公共服务的高品质。另外，应加大体制改革、制度建设和机制创新的力度，积极借鉴工商业界和西方国家的公共管理策略、技巧和方法，从而持续管理的水平和绩效，彰显公共管理的工具性价值，以在效率、民主、公正的关系统筹和平衡中，稳步推进我国行政体制改革之步伐。
第三，后现代研究方法所建构的全新的公共管理话语理论，对于我国公共决策的理论发展和实践应用具有重要的指导意义。后现代研究方法将“公共能量场”作为其话语理论的核心，“场”具有显著的意向性和目标性，其反映到实践层面便是政府的行为、政策和公共物品必须符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量场”的提出为公共政策的制定、修改以及各话语主体进行对抗流提供了场所，秉持着开放、民主的治理思维，后现代方法倡导多元主体在政策制定和实施中能够持续进行互动参与和坦诚讨论，从而彻底改变传统模式下政府垄断话语权之“独白”状态，要求政府制度化的保障民众的知情和参与权，认真倾听一切人的“声音”，真正做到集思广益。在上述思路的引导下，公共政策的制定和执行事实上形成了一种科学的结构模式，其功能在于持续协调和整合不同主体的利益诉求，形成多元主体权力共享、责任共担的合作格局，从而有效推进公共决策的民主化、科学化，最终消除政策执行中的各类阻滞因素。同时，后现代研究方法还对公共政策中管理者单向决定和民众多元选择两种模式的矛盾境况做出了分析，其中，作为精英政治的“少数人对话”，往往使公共政策制定权过于集中，从而令其民主性、正当性丧失，并且直接影响其科学性；而“多数人的对话”是理想化的政策模式，但由于实操性差和规则的欠缺，又往往易于导致无政府和无秩序之状况。因此，两者均无法与现实环境的要求相对接。基于此，后现代便提出了“一部分人对话”的理论，即从特定的语境出发将公共政策的制定、执行以及反馈置于由一定数量的政治参与者协调、对话和博弈的过程之中，克服了集权主义和无政府主义的双重弊病，使做出的公共问题解决方案既不失公共政策的权威性和稳定性，又确保了公众的意向性和目标性，从而有效地拓展了公共政策理论发展的路径。
第四，后现代分析方法向公共管理者和参与者提出了更高的权责要求。后现代研究方法的中心目标是要打破管理的绝对主义、独占和等级隔栅，并通过对抗流和真诚的对话，实现公共部门和社会力量的良好合作，从而最大化地增进公共利益。这一目标的实现客观上要求公共管理者必须具备更高的行政伦理水平，即“在公共治理的过程中，政府应积极地为‘公共能量场’的形成创造条件。”政府应保障公民参与的权利不受非法干预，并调动一切手段促成对话的实现。政府人员的公共责任不仅仅在于满足民众的需求，更重要的是进行理念的更新，即由管制性思维向服务性思维转变，牢固树立服务为民、民生为先的伦理观念。政府应当确保政治对话的自由度和对话空间的开放性，倾听公民的心声、获悉民众的诉求，将与民众良性的沟通和合作内化成自身的职业习惯。同时，充分采用现代化的通信工具和技术手段，消除时空、层级、等级之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互协调的共赢治理状态，推进善治之进程。另外，政府应当大力培育和强化民众的权利意识。政府的公共管理活动应以回应公民需求为导向，通过不断提升其服务的品质和效率来增强民众的主体意识。同时，民众的政策主张和意见表达应切实地为政府等管理部门所重视和尊重，其知情权、话语权、表达权、协商权、辩驳权应受到制度和法律的严格保障，真正营造权为民所享、利为民所谋的社会氛围。此外，在法律制度的设计上还要凸显便民之精神，通过制度的配套和机制的跟进，切实增强民众参与的热情和监督的效度，实现权利逻辑的合理回归。
一、利益分析是基本的研究方法我们认为，利益的界定是利益分析方法的逻辑前提，只有在明确利益概念的内涵和外延的基础上，才能为利益分析方法提供稳定的支点，从而构建好利益分析的基本框架。
利益问题是一个十分复杂的现象。关于什么是利益，学者们有各种各样的解释。有人认为，利益“是人们通过社会关系所表现出来的不同需要”也有人指出，“利益是主客体之间的一种特殊的关系”[2丨可见，有从“需要”的视角定义利益的;也有从“关系”的视角定义利益的，它们都在不同的侧面反映了利益的某种特性。然而，就一种分析方法而言，无论是从“需要”层面阐释利益，还是从“关系”层面理解利益，都不太适合作为利益分析法的构建基础。
我们认为，利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。[3丨对这一定义，我们特作如下说明：（1)利益的实质是资源与条件，它具有客观性；（2)利益为人的生存、享受和发展所需，它具有主观需求性；（3)资源的表现形式既有物质也有精神，因而必然存在物质利益与精神利益；（4)利益滿足人的生存与发展需要，具有正当性；（5)条件列为利益的一种特殊形式，应受到人们的足够关注。
首先，这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性。正是人们有生存、享受、发展等各种需求的推动，才产生占有资源和条件的动机。利益的存在依赖于主体需求的确定，不同的人有不同的需求，利益最终需要主体的认定。但利益的内涵又集中体现了它的客观性。这种客观性始终与利益主体的需求性紧密相联，并受制于外部环境及现实的制度和文化影响。只讲利益定义中的客观性，否认它与主体的需求性密切相关，或者只讲利益定义中的主体需求性，否认它的客观性，恐怕都有片面性。
其次，这种界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存与发展，都有利益要求;而且只要是由人组成的组织，为了组织目标的实现以及组织与组织成员的生存与发展，也同样需要资源与条件。因此，现实生活中的任何个人与组织，无论是私人，还是集体和政府，都有与之相关的利益存在利益的普遍性集中体现在利益主体的普遍性上。
再次，这种界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和组织都要生存与发展，这自然就需要利益。所以，个人利益的存在显然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有争议的还有一类利益，它的存在是作为特殊组织所需求的利益，这就是政府利益。按照以上定义，如个人利益一样，合理合法的政府利益存在也是不证自明的事实。与利益的普遍性一样，利益的合理性不仅存在于人们的观念中，更存在于现实中。
最后，这种界定表明了人所需求的利益具有交换性。资源与条件，其本身都可以在特定环境下用于交换。人们清楚可见，公共管理的不同主体所拥有的经济利益或政治利益，会经常出现在这些相关人员的交易行为中。其中物质利益，不仅可用于交换，而且会在交换中有“量”的体现。这说明利益分析既有定性讨论的基础也有适当定量研究之可能。
综上所述，明确的利益内涵，可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点，我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。
二、坚持公共管理的利益分析法
在公共管理的研究中，有规范研究方法，也有实证研究方法;有从制度的视角进行研究，也有从价值的视角进行研究，不一而足。主张公共管理的利益分析法，并不意味着排斥其他方法对公共管理进行研究。恰恰相反，这些方法与利益分析法是互相补充、相得益彰的关系。这是因为，利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点，所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法，必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。
1.利益视角下的制度分析。制度分析可谓是迄今为止公共管理发展得最为成熟的研究方法。但制度主义研究所提出的若干核心概念，都可以从“利益”那里获得基本答案:某种制度安排纟其实质就是各利益群体之间的利益分配处于相对均衡的稳态;制度变迁的实质就是谋求利益再分配的新形式;制度创新的实质就是谋求利益分配方案的最优化。
2利益视角下的权力分析。美国学者在关于公共管理的新近研究中指出，权力研究应该成为合作情境中公共管理的理论核心。从权力的角度看，公共管理的发展过程是政府与社会之间，不断分权、放权、还权乃至最终定权的过程。但权力关系的分析离不开利益分析的内核，因为“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。[5丨权力依赖本质上就是一种利益依赖;权力链条的形成与破裂内在地由利益驱动;利益关系决定了权力关系的走向；集权与分权的选择最终取决于何种方式能更好地实现社会利益。
3 利益视角下的组织分析。组织视角也是新近公共管理研究中的重要途径。学者们从组织间关系及组织社会学的角度，不断探讨政府与非政府公共组织、中央政府与地方政府、地方政府之间及政府各部门之间的关系。可以这样讲，除了以信仰作为形成和维系纽带之外，在多数情况下，组织是一个利益共同体利益是组织成员的主要联结机制。在组织视角看来，各种同质或异质的组织形成特定的组织网络，并在网络中平等地进行利益博弈和利益妥协。
4. 利益视角下的文化分析。在某种意义上讲，文化是一种利益认知的历史积淀。关于文化分析在公共管理中的运用，英国公共管理研究的资深学者克里斯托弗°胡德在《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》中指出，文化多样性的分析应当成为公共管理研究的核心内容。161在胡德构建的文化分析体系中，对个人利益的激励和约束是其中不可分割的一部分。从宏观层面上看，有的文化谱系侧重于实现公共利益，有的文化谱系则更加关心个人利益的实现，由此生长出各不相同的社会秩序和公共管理风貌。
5利益视角下的伦理分析。伦理分析是公共管理研究中的重要分支。公共伦理学的学者认为，公共服务就是公民美德的延伸。公共伦理的最终任务，就是要促使人们除了追求自身利益之外，应以兼爱的姿态关心他人及公共的利益。因此，从事公共服务的工作人员不应该是完全自利的，而应该承担公共责任、追求公共利益。公共伦理学的这些看法，实质上是与利益分析的思路基本相容的。因为利益分析并不完全赞成“经济人”假设作为公共管理人性假设的基础，认为这种假设在公共管理运用中应有个限度，主张应该坚持管理主体的权力、责任、义务与利益的有机契合。
三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中。
首先，人们在分析中所遇到的基本问题是:分配什么利益？向谁分配利益？谁获利益多，谁获利益少?这些属于事实层面的分析。其次，利益分析离不开价值分析，在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念，为利益分析提供价值导向。最后，要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范分析，达成激励和约束多元利益主体行为的目的。总之，利益分析不但要明确“谁”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“结果”。
1.利益主体及利益结构分析利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体间的关系和结构，所以利益主体及利益结构分析是一个重要的研究工具。“人们可能对利益的理解有较大的分歧，但大多数人都认为，利益总是与主体相联系的，离开了利益的主体空谈利益是不实际的。”—般来说，利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。
在个人利益和组织利益之外，还有缺乏非常明确利益载体的公共利益，它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。从组织形态的利益主体来看，利益分析会包括如下基本内容:组织间的利益关系呈现水平型的还是垂直型的结构？如果是水平型的利益关系结构，主体间的利益冲突如何协调？如果是垂直型的结构，弱势主体的利益是否能够得到补偿?另一方面，从组织利益与个人利益的关系来看，个人利益是恪守组织利益，还是背离组织利益？哪些个体的利益与组织利益是一致的？哪些个体的利益会失去组织利益的庇护？这个层面的分析，更多的是事实分析。
2利益需求分析
利益主体的利益需求可以是政治层面的，也可以是经济、文化等层面的。或者，可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来，使之与社会利益的实现和增进相协调，这可能是利益分析中的一个要点。
对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。“就准确推测人们的意图而言，最正确的格言是考察人们的利益，因为利益是行为最基本的动机。”181换言之，行为是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以对人的行为进行解释和预知。西方多数学者认为，一般来说，人们的行为动机遵循着一种“经济人”的自利性逻辑，并在这种自利性逻辑导引之下，形成一个由亲及疏的差序性格局。然而，人们的行为动机是复杂的，并不是一成不变地以自利性作为所有行动的出发点。在资源互相依赖的环境之中，利益主体必须把追求自身利益的愿望，与实现他人的利益结合起来，在利他和利己之间寻找一个平衡点。
3利益实现方式分析
从宏观层面上来看利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。政府在公共管理的过程中，其主要责任在于弥补交换式的市场机制的只重效率、不顾公平的缺陷，用各种政策工具来对受损者进行合理的利益补偿，体现最少受惠者获益最大的公平原则。除了市场和政府两种最为基本的方式之外，道德机制也是利益实现的主要途径。此外，在当前的中国社会中，基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配，都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。
在利益实现方式之中，最为核心的问题是如何体现效率与公平的统一。具体地讲，在利益实现活动中，如何杜绝个人通过搭便车和机会主义等途径实现利益的方式;如何按照付出与回报、成本与效益相一致的准则来规范逐利行为;如何遵循帕累托改进的原则，以不损害其他所有人的利益为前提去提高某一部分人的福利。可见，这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。
4.利益分配结果分析
结果层面的分析也是利益分析的重要内容。通过判断公共管理活动，分析最终实现的是谁的利益，是长远的利益还是短期的利益，是大多数人的利益还是少数人的利益，由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下，以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。
结果层面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中实现社会利益的维护与增进。事实上，公共管理活动并不是所有一切仅为实现具有社会分享性的公共利益。换句话说，公共利益是公共管理期望实现的根本目标但不是唯一目标。公共管理还包含着其他两类目标：一部分利益主体所追求实现的具有组织共享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。因此，公共管理最终达成的利益分配结果，是公共利益与组织的共同利益和个人利益的和谐与均衡。衡量公共管理成功与否的标准，就是视利益分配结果中公共利益是否基本实现。
四、结论
利益分析是社会科学研究中的基本方法，它对人类行为和社会现象有着充足的解释力。利益分析方法在公共管理多种研究视角和途径中是独特的，是多种研究方法的基础和核心。运用利益分析的方法，可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程，证明公共管理的要旨在于规范利益主体之间的互动和合作，实现以公共利益为核心的社会利益的维护与增进。
关键词：公共管理；价值定位；构建；措施
中图分类号：
F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2013）21002801
公共管理的根本特征是“为公共服务”和“追求公共的经济利益”。基本价值的理念是民主政治与公民的权利，其核心价值理念也是受到公共权利与法制的限制与制约。公共管理需要改变传统的公共行政的以效率作为基本的价值核心的相关内容，重新从民主、人权和法制的角度出发进行公共管理的价值定位与构建。
1公共管理的定义
公共管理主体一般是政府机构，广义的公共管理中人民是主体。公共管理的定义是一个新思路、新技术和新理念的时间的运用，并且是在公共领域的基础上进行的。总之，政府在施政过程中，运用科学的管理功能、理念、组织和手段进行公共管理的相关事务。
2公共管理的价值定位
2.1传统公共管理的价值定位
传统的公共管理执行效率是经济学中的主导价值观。大多数人会将公共行政管理的效率视为公共管理的价值定位。公共管理目的是在雇员与官员处置之下，有效的使用现有资源，并且促进公共计划的经济、快速和完美的完成。但是随着传统的公共行政的管理模式的对于现行的改革需求和理论已经相背离，所以现阶段国内外对于公共管理的价值定位进行了相应的改变。
2.2新公共管理的价值定位
新公共管理的价值定位实现了从效率优位转移到绩效优位，并且以部门管理规范制度和经济学的理论为基础，对管理结果与管理者责任进行评价，从而实现了政府进行公共管理过程中的基本价值，并且将经济、效能和效率作为新的公共管理价值意义评价因素。
3构建公共管理价值
3.1技术创新
技术创新的内容有新发明和新创造所取得的研究成果的相关过程，也就是新的技术成果一般是从开发研究与市场的推广全部过程。技术创新过程中总结为管理的问题：其主要体现在要素的组合方法创新和要素的创新，以及相关要素产品的创新从而构建创新性的公共管理。要素的创新是企业在实际运用过程中针对现有的资源要素合理地进行分配，主要内容有人员、材料和设备等。要素的组合方法的创新包含生产的工艺和生产过程中的组合、产品的创新是对产品结构。品种和效用等方面的创新过程，三方面共同协调推进公共管理的构建，实现公共管理的价值。
3.2制度的创新
制度创新是指建立或使用新制度组织结构和运行的规范的安排，例如：国家现行的经济体制，企业组织的形态和运行机制，制度的创新过程也是管理的实现过程。在现有的国有化经济战略性的重组环节中，以及企业所建立的制度进程中，都在进行组织化的革命，并且开始步入攻坚阶段。公共管理制度的创新实现不仅仅是从生产资源方面开始，还是对人们的拥有的使自己或者是他人的损益权利。并且企业是市场主体，在经营机制中的创新主要是自主经营、自我发展、自负盈亏和自我约束的经营，这也是市场经济管理价值的构建。
3.3组织的创新
社会组织和经济组织需要根据形势变化而进行组织创新。其次，从生产函数的企业观念转变，组织创新不单单是技术创新。需要从技术创新转移到组织本身上，并且正确的看待组织创新，在将组织的自身为组织创新中心时，需要对管理人员修正的组织机构。奖励办法、沟通能力、技术转变和工作环境入手，改变管理人员行为。这两种观念均是传统组织理论。组织的创新是一个循序渐进的过程，应该从创新角度对组织进行改革，在组织进行创新时需要及时掌握适度原则，但是组织活动不能过于频繁，这样会使组织经常处于不利的动态状态，会影响组织目标的实现和功能的发挥。
4公共管理的价值表现
4.1法律性
在进行公共管理之前需要建立相应的法律法规体系，主要包括：管理主体的行为规范和管理客体的规范性。公共管理的价值的表现还体现在法律法规内容的整体性上，对公共管理的各个方面进行明确、可操作的规定，使管理机构规范自己行为。
4.2行政特性
通过行政命令的运用公共管理机构进行公共政策与管理权限的控制，依据行政方式进行指挥、组织、监督与调控，并且对公共事业的相关活动进行直接的控制与干预。
5结束语
公共管理需要从政治角度出发，其价值定位需要在现有的基础上进行，并且通过建立公共管理制度和相关的服务等，体现我国政府的公共利益本质。
参考文献
[1]赵海洋.浅谈公共管理价值取向[J].辽宁行政学院学报，2012：1120.
公共管理(Public Management)是以政府为核心的公共部门，在整合社会各种力量的基础上，广泛运用政治、经济、管理、法律等手段，强化政府的治理能力，提高政府管理效能和公共服务品质，有效增加并公平分配社会公共利益和公共产品的管理活动。它由20世纪70--80年代的新公共管理运动所引发和推动，并伴随着波及全球的政府改革运动而稳步推进，以其对传统公共行政批判性继承、拓展、接替和超越的态势，在理论与实践上塑造、规制和导引着现代公共事务的管理方向和运作方式。
公共管理运动表现出探求“去官僚制”的社会治理模式的整体特点和共同努力，其深刻内涵和重要理念在于利益取向的公共性、公平性、管理的公共参与性、管理本质的服务性、管理结果的绩效性，以及政府与社会的合作共治性，反映了由权威型政府向治理型政府转变的深刻变化。对于20世纪80年代初兴起于新西兰的新公共管理运动，作为政府的改革实践，在短短20余年的时间里得到了英、美、墨西哥、香港、拉丁美洲等国家和地区的广泛响应，形成了“不同版本”的新公共管理(运动)。“作为传统公共行政模式的替代物，‘新公共管理’实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰・哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。”①因而被视为“公共行政实践活动的最新范式”。国外学者梅戈特把公共管理看作是公共行政管理传统(Public Administration Tradition)、公共事务传统(Public Af fair Tradition)和政策分析传统(Pohcy Analysis Tradition)之后的第四次浪潮。我国行政学者陈振明则将之视为继传统的公共行政和政策分析之后的“第三种”途径或范式。
“公共管理是否高效运作一直是判断一个公共管理体系是否优良的标准，也是判断政府是否负责任的一个尺度。”20世纪80年代中后期以来，随着我国改革开放的深入和社会各项事业的进步，学习和借鉴公共管理改革的经验，从理念、体制到方式等进行深刻的改革，成为我国行政管理学、经济学、社会学等学科领域众多学者关注的课题和理论取向，显示出强大的理论活力。近年来也逐渐波及档案学领域。
二、公共管理的特定对象与公共管理的践行者：档案管理在公共管理中的双重角色
1 作为公共管理特定对象的档案管理――公共信息
信息是人类社会存续和发展的重要战略性资源。公共管理活动中，管理主体必然依赖并利用信息来开展活动。公共信息是公共主体行为选择和相互交往的前提，是政府和公民进行公共事务处理和实现公共利益的基本条件。“公共信息是一种资源，公共主体只有在对公共信息享有和利用的基础上才能够有效实施和参与公共管理，实现自身利益和公共利益。”在信息时代，公共管理对公共信息的依赖性明显增强，“公共信息力成为一个国家综合竞争力的重要组成部分”。因此，公共管理主体为了更好地利用公共信息资源，必须重视公共信息资源的管理。公共信息资源管理既是政府公共管理的基础工作，也是公共管理的重要内容和特定对象。在当代公共管理研究的专著和教材中，许多学者都已将公共信息管理作为公共管理的一项重要内容加以描述和探讨。
档案是重要的信息资源，“是构成国家信息资源的基本要素和组成部分”。在公共管理体系中，凡属公共活动主体(包括政府、社会组织和企业)在公共管理活动中收集、传递、整理和的各种信息都是公共信息。由此而论，除私人拥有和管理的档案信息外，档案信息资源具有明显的公共性，是公共管理不可忽略的管理对象或者说管理客体。国外学者卡尔森和欧佛门在论及公共信息管理时，明确地将档案管理纳入其中。
2 作为公共管理践行者的档案管理――提供公共信息服务
公共信息资源是社会公共生活得以有效运行，公共生活质量得以不断改善的战略性资源。作为一种社会公共资源，它具有公共性、服务性和共享性的特征，是公共产品的组成部分。对公共信息资源的生产、传播、供给是各类公共管理主体，特别是政府管理的主要职能之一。
政府是国家信息资源的最大拥有者，也是最大的生产者、使用者和者。“政府信息资源约占社会信息资源总量的80％”。政府信息资源管理的总目标是“对所有政府信息资源进行科学管理和合理开发，实现政府信息资源的有效利用，以推动政府的正常运转、经济的良性运行和社会的健康发展。”作为社会利益的调节者、资源的有效配置者和公平分配者，政府部门能否公平、公正、有效地提供信息产品和服务给公众，以及信息产品和服务提供的范围和程度，直接关涉政府信息资源管理目标的实现，更关涉公共管理目标的实现。有学者提出公共信息服务“乃是当今信息社会政府应该提供的最为重要的一项公共服务”。“在信息社会，公共信息资源的生产和供给作为政府管理的主要职能，在政府职能体系里处于更为重要的地位。”
档案信息资源管理既是公共管理的特定对象，也是践行公共管理的特定领域，是主体与客体的统一。档案管理部门承担着公共信息资源的管理和提供信息服务的职责，各级档案行政管理部门和各类档案实体管理部门(档案馆、档案室)都是公共管理体系内的管理主体，有责任和义务参与公共管理活动，分担履行公共管理职能，在新的社会舞台和环境中开展自己的活动。
三、国家模式向社会模式的转变：档案管理融入公共管理的社会基础
档案与文字的产生未必是国家、阶级出现的产物，但档案的有意识保存与管理和国家、阶级有着必然的联系。档案既是管理国家事务，表达统治意志的工具，同时更是统治者统治地位的武器和位置权力的象征，是国家的“胸甲和灵魂”，是“君主的心脏、安慰和珍宝”。档案的产生、保管和使用都与国家权力的维系与行使相联系。1794年世界上第一部专门的档案法一法兰西穑月七日档案法，确立了档案向公民开放的原则。“它改变了档案馆的性质，使档案馆从旧制度下的机密机构，变成了社会全体公民的利益和权力服务的公开机构，开创了档案利用的崭新时代”，因而被誉为“档案的人权宣言”。但无论在资产阶级统治者、档案管理者，还是在普通民众心目中，档案是“法国资产阶级国家的公共财富”的思维方式和国家统治工具的价值观念并未彻底改变。正如T，库克在第十三届国际档案大会的报告中所指出的：“从荷兰学者所处时代到詹金逊、卢萨诺瓦时代，直到美国注重政府文件管理的时代，档案视野在传统上是由一个国家建立的，为这个国家服务，作为该国统治结构和机构
文件的组成部分。档案理论因此在国家理论、模式和概念中建立了合法地位”。20世纪后期，公众对档案的认识发生了根本的变化。在普通公民看来，档案不仅要涉及政府的职责和保护公民的个人权利，而且更多地还应为他们提供根源感、身份感、地方感和集体记忆。社会的诸多变化推动了档案管理从传统的“国家范例”向更新的“社会范例”转变，“上述国家(指美国、德国和加拿大)中不同的‘社会观’已导致人们开始探讨档案理论与方法的新概念，这表明档案理论的思想基础发生了另一个根本变化――从一个国家的理论发展到全社会的理论”。加拿大档案学者另一学者安・威尔逊也认为档案更应注重“管理文件”而不是“政府文件”。
20世纪80年代以后，在经济体制和政治体制改革不断推进、信息技术飞速发展和普遍运用、经济全球化和市场一体化、社会组织的培育和公共领域的发展等多种社会因素的推动下，我国社会步入全面的、整体性社会转型期。转变政府职能，形成“小政府，大社会”的社会治理格局成为社会发展的主导趋势之一。在此社会宏观背景下，作为国家事业组成部分的档案事业也在逐步向社会拓宽，档案管理的社会观念得到增强。冯惠玲教授在《论档案馆的“亲民”战略》一文中不仅指出档案馆要从“国家档案观”转变为“社会档案观”，而且进一步指出“社会档案观”将公共档案馆带人一个更为广阔的、丰富多彩的社会活动天地，要求兼顾社会、国家、家庭、个人四个层次，这对中国档案工作者来说是一个重要的观念拓展。
档案管理由国家模式向社会模式的转变，为档案管理融入公共管理提供了社会基础和发展方向选择。库克在另一文章中也间接地表达了这一看法：“(档案管理)在过去的那个世纪发生了一次集体性转移，即从以国家为基础的司法――行政档案话语转向以更广的公共政策和公共利用为基础的社会――文化档案话语”。
四、理论与实践的互动：档案界向公共管理迈进的思考
“档案理论是根据一个时代、地域或个性的职能发生变化，这种职能一旦被认识，就会成为专业发展的动力。”社会转型的深化、治理型政府的推进、和谐社会建设与关注民生政策的导引，都在推动着新时期档案管理职能的转变，需要我们做出积极的回应。
1 在档案研究中引进和强化公共管理概念
科学的发展一方面源于学术共同体认识的提高和深化，另一方面也源于理论视野的转变。“科学中的观察是‘理论负载的’”。人们对于客体的认识不是对客体的直接反射，而是经过主体依据自身既有的认识尺度和认识图式(如概念、理论、例证、储存的心象和可参考的图形等)对客体进行判定的过程，从已有知识出发去探究未知的事物或事物未知的方面。“观察主体的理论抽象取决于主体的理论结构。在现代科学中要把握观察客体的本质规律，就必须在观察中始终发挥主动性。”在科学研究中能不断开阔研究视野，既从自身的角度出发，又能旁及其他，就能更深入地推进对相关对象的理解，发现和揭示那些仅仅从单一的学科角度出发所无法发现的东西，同时通过学科视域的转换和扩展，我们还能够获得更多的研究资源，这是在当今科学研究中倡导跨学科研究或多学科融合的意义所在。
20世纪80年代以来，档案研究发生了一次质的跃迁，即由传统的史学学科向信息资源管理学科的转变。它提高了我们对文件和档案作为国家信息资源的基本要素和重要成分的认识，从“资源”而不是“资料”的角度来看待档案、档案管理现象。但信息资源管理体现的是一种“内向管理”，其核心是强调运用技术方法和手段确保国家或社会组织的信息资源处于可用的有序状态，以及信息系统的构建。信息资源也注重提供信息为社会服务，但其强调的重心在于如何“开发”的问题上，而不是强调以一个什么样姿态去服务一个什么样的社会。
与信息资源管理相比，公共管理更体现出一种“外向管理”的性格，强调“公共性”，以实现由公共行政的内部取向向外部取向的转变，从而达到政府与社会对公共事务管理的合作与“善治”。公共管理理念(论)对档案研究的启发主要在于以积极参与的精神，将档案管理融入到社会管理之中，密合与社会的互动。以此来观照档案研究，我们是否能解释一些更为深刻的档案现象，提出一些新的观点。比如，在理论上回应和揭示档案管理“社会模式”的建立“是通过基于利用模式的方法来证明的，还是通过直接研究社会和其机构来证明的，或通过某些其他手段来确定的”；或者我们能否突破档案工作是一项“服务性工作”的传统认识，确立其“基础性的社会管理工作”的性质等等，有待我们共同去思考。
2 实施积极的档案政策
公共管理既是一个理论学派，有自身的理论取向和价值关怀；同时也是一种实践活动，有自身的行动特点和行动要求。与公共管理有着双重关系的档案工作领域和部门，在管理行动中必然要与公共管理协调互动，体现出公共管理的核心管理理念和管理风格。如管理利益取向的公共性、公平性，把国家、组织、个人都包容在管理和公共服务之内；管理主体的公共参与性，打破政府独家提供公共信息服务的单一格局，政府之外的公共组织、私人组织以及公民共同参与管理，分担责任；管理本质的服务性，为公民、为国家、为社会服务，并把效率、效益、有效“3Es”作为衡量自身服务水平的内在评价尺度，为实现公共利益的目标和履行公民赋予的使命创造条件；管理结果的绩效性，引入目标管理、绩效评估、成本核算等企业管理方法，注重结果和产出；政府与社会的合作共治性，通过参与式民主的方式将政府服务与管理社会的权限下放给家庭、志愿者、民间组织等社会的基本单元，实现自我服务、自我管理，达到政府与公民社会的有效合作。
群体的行动需要政策或制度来引导和推动，对于信息资源管理而言，“作为一种普遍的人类活动，主要是在三个层面上展开的：在社会组织的微观层面，信息资源管理活动主要体现为一种过程管理；在社会组织体系的中观层面，信息资源管理活动主要体现为一种网络管理；在国家政府的宏观层面，信息资源管理活动主要体现为一种政策法规引导的调控管理。”围绕公共管理的核心理念，档案领域要从宏观层次采取积极的档案政策，进一步转变档案机构的职能与角色，拓展档案工作领域，创新服务机制，加强档案信息资源的组织体系和公共资源建设，深化档案部门的“社会关怀”，是档案部门的明智选择和实现与公共管理接轨的具体举措。
关键词：新公共管理；批判；超越；反思；启示
西方国家在上个世纪70年代，针对政府管理过程中出现的效率、信任和财政危机，开展了一场轰轰烈烈的政府改革运动，旨在对“顾客取向、效率至上以及政府管理民营化”进行推行，这种运动就被成为新公共管理运动。很快，这场运动波及到发展中国家。它建立在经济学基础上，核心是协调政府和市场的关系，以改革公共管理为主导方向。然而，新公共管理并非是灵丹妙药，它的自身管理模式中，还存在真很多的问题。本文立足于新管理理论的视角，对其所蕴含的基本思想进行了分析，同时对新管理理论进行了反思和批判。
一、新公共管理的基本思想
1.政府应该是善于治理的政府
传统的公共行政管理理论认为，政府的职能是提供服务和税收。而新公共管理理论则主张，政府仅仅是对政策的制定而不是执行，即政府应该具体划分管理与操作。政府的作用不是划桨，而应该是掌舵。所有，有效政府应该是善于实行治理的政府，而不是执行和实干的政府，
2.政府的服务导向应该是市场或顾客
新公共管理理论主张，立足于顾客的需求，将良好的服务提供给顾客，应该是政府的社会职责。市场不单单存在于公共部门内部，还应该存在于私营部门。在新公共管理中，政府是富有责任的企业家，而不是封闭的官僚机构。客户或者顾客，是其公民，它体现了公共管理理念向市场法则的现实回归。
3.政府的管理方式应该是授权或者分权
新公共管理理论认为，授权或分权机构相比于集权机构，有诸多的优点存在：具有一定的灵活性，面对顾客需求的变化以及不断出现的新情况，能够迅速做出反应。更具有创新精神和办事效率，具有更强的责任感，所以，政府应通过民主或参与的方式，将管理与社会服务的权限向社会的基本单元下放，让他们进行自我管理和自我服务。
4.政府应充分借鉴私营部门成功的管理经验和手段
新公共管理理完全不同于传统公共行政排斥私营部门的做法，它强调分析成本与效益，对人力资源管理非常重视，强调提高效率、降低成本，全面实施质量管理。政府应根据不同的性质和服务内容，采取不同的供给方式。
5.政府应将竞争机制引入到公共管理中
新公共管理理论强调将竞争机制广泛的引入到政府管理中。将公共服务供给的垄断性取消，让更多的私营部门加入。通过引入竞争机制，而使政府供给的效率和质量提升。
二、对新公共管理理论的批判与反思
1.对立论上的批判
一是对经济学基础的批判。关于新公共管理理论，有观点认为，作为私营部门和经济体系的理论基础，经济学是具有一定成效的，但将其在公共部门应用的构想，则是比较低劣的。
二是对人性认识的偏颇。在政治学中运用经济学方法，采用理性的经纪人假设，属于行政学的研究范围。认为在公共领域中，市场中的政府官员也是“经济人”，这种假设，将文化因素对人性的限制完全忽视。
三是批判了新公共管理的管理主义倾向。新公共管理遭到批判的另一个原因，是新公共管理借鉴了私营部门的管理方式。
2.对实践模式的批判
一是对重塑政府运动的批判。法国经济学家试图推广关于企业家的定义，对其行为准则，任何公共组织和公务员都可效仿。这一点，极大的偏离了美国政府及其治理的模式，而这种偏离还会与三权分立体制中，制度、法制的整合与稳定相关，不能有效维持富有活力的政治社群的基本稳定。
二是对市场化改革的批判。有观点主张，这种政策的变革，体现了以国家为中心的方法彻底的转变为以市场为中心的方法，并最终对私营部门和公共部门关系的界限进行了确定。这里暴露出一个不可忽略了的问题，即政府失灵问题，同时，政府也无法控制对市场的失灵。
3.对价值取向的批判
一是导致更大机会的腐败。伦理制度是传统的行政模式的效力之一，而对于贪污腐化行为，可依靠这种制度进行有效约束。当将注意力向结果而不是手段转移时，就会有伦理和责任产生，甚至会问题发生。新公共管理理论将传统的公共服务方面的关于限制直线管理权力、永久任期、程序规定、固定薪金、明确分开私营部门和公共部门界限等做法摒弃，对于仍待检验的价值观进行遵循，而这种变革，依然会有腐败现象产生。
二是单一的价值取向。和企业管理所不同的是，公共行政不单单对经济价值进行追求，它还有着多元化的价值取向。公共行政管理对于实现社会正义、人权、民主、自由等民主社会中的基本价值提供着保障。但新公共管理却弱化了公共管理中，关于公平和民主的核心价值。“效能、效率和经济”是新公共管理的价值基础，希望能以较小的投入，获取最大的回报。而采用“凭单制”、“用者付费制”这种公共服务的供给方式，已经付出了巨大的道德代价。不管是在实际事物中，还是在哲学范畴内，人们对于公平、正义和公众，都是非常的关注，若对此缺乏共同的认识，则不可能会存在着道德的共同体。
三、新公共管理的超越
1.在范式上有所创新
相比于传统的公共行政学，在范式上，新公共管理具有一系列的创新，主要有以下四个方面的表现：一是新公共管理为包括政府管理研究在内的公共部门管理奠定了坚实而又广泛的理论基础。二是新公共管理具有一系列的主题创新，使公共行政学的理论事业更加的开阔。三是新公共管理建立起一个综合和全面的知识框架。四是新公共管理提供了一种政府管理的新实践模式。
2.新公共管理表现了防止行政权力滥用的趋向
一是其服务定位弱化了特权意识，甚至消失了特权。
二是其原有的行政体系中主体中心中心主义，被新公共管理核心思想中的顾客至上所取代。而这种主体的边缘化，使腐败丧失了滋生的土壤。
三是因为实行公共服务的公开竞标，会使行政行为的透明度加大，并最大化的减少了行使公共权力的机会。新公共管理的趋势，是建立的新的管理体制，以公共利益为中心。同时，新公共管理还使得管理行政公平与效率不可兼得的矛盾得到了根本性的解决。
结论：目前，新公共服务理论已经逐渐将新公共管理理论所取代，它对公共管理中政府的责任、公民精神和合法性非常强调，强调政府资源和公民社会的相互融合，并因此成为现代公共管理的核心所在。（作者单位：华侨大学）
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行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理；政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”
第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
第四，公共管理是多元化公共管理主体基于伙伴关系进行的一种自主自治的网络管理。多元化的公共管理主体及其相互间的权力依赖与合作伙伴关系以及其中的协商、谈判和交易机制，最终必然会推动公共管理向自治自主的网络化发展。在这种网络化公共管理系统中，参与公共管理的各方主体为了获得他人的支持和帮助而必须放弃自己的部分权利，对于社会组织和个人来说放弃的是部分经济自，对于政府而言放弃的是部分行政强制权。这些公共管理主体依靠自己的优势和资源，通过对话以增进理解，树立共同的目标并相互信任，建立短期、中期和长期的合作关系以减少机会主义，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。这种网络化公共管理的特征不再是监督，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再是追求一致和普遍性，而是追求多元化和多样性基础上的共同利益。
第五，公共管理主体中的政府在社会公共管理网络中扮演着“元治理”的角色。在社会公共管理网络中，虽然政府不具有最高的绝对权威，但是它却承担着建立指导社会组织行为主体的大方向和行为准则的重任，它被视为“同辈中的长者”，特别是在那些基础性工作中，政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体。
一、三种典型公共管理方式综述
(一)等级主义
在公共管理发展的大部分历史中,等级主义的管理方式一直占统治地位。传统上认为等级主义起源于19世纪末,但中国关于等级主义的观念似乎要更早。等级主义具有强大生命力的管理理念主要表现在:
1.它是集权、政治权威的行政方式;古代中国儒家学派就是典型的中央集权的官僚体系,西方官房学派也强调国家主导型的经济发展,强调政府的积极管理。它们相信一个强有力的集权领导不仅有利于政令统一,便于统筹全局;而且指挥方便,命令容易贯彻执行。
2.组织内部层级结构明晰;组织内部机构与成员均按权力大小依次排列,其职位设计也遵循等级制原则,低级职位要接受上一级职位的控制和监督。
3.注重正式的规章制度;照章办事,即严格依照法律或制度规定的职责、权限、程序和标准办事,它要求人们服从的不是作为个人的管理者,而是作为一种非人格化的秩序和规范。
同时,为了保证公共官员依法和恰当地履行职责,等级主义主张公共管理人员职业化、科学化。
然而这种在公共管理历史上延续最长的管理方式也受到各种抨击,等级主义组织的弊端主要表现在以下两个方面:(1)等级分明的集权结构将政府组织划分为许多层级条块,跨组织层次之间的交流极其困难,体制、结构与运行机制的僵化;(2)表面上高度集权,实际上各地区、各部门往往自行其是,由于缺乏有效的约束,腐败的蔓延必将导致社会矛盾的激化。
(二)个人主义
公共管理信条中另一条庞大的支流是个人主义。在考虑公共管理的问题时,个人主义的倾向最早可以追溯到斯宾诺莎和孟德斯鸠,这种方法也出现在现代经济学家之父亚当·斯密的作品中。个人主义思想在如今成为当代公共管理信条中主流时尚,这不仅因为它与现时代的经济背景和政府价值取向相匹配,而且也是个人主义本身的魅力之所在。
1.个人主义重视提供公共服务的效率、效果和质量;譬如,倾向于政府中的小部门,而不是大部门,认为政府中的大型机构容易产生低效问题,其原因是远离受益者的群体,会使高层官员获得更大空间来扭曲组织行为。以及个人主义管理根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量,应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出富有成效的反应。
2.个人主义的核心是奖励和激励结构;在个人主义看来,物质性激励结构是公共管理设计的中心环节。根据亚当斯密的经济人的假设,提供公共服务的人一般都被认为是关注自我利益和机会主义的,经由市场这只看不见的手,个人的自利可以实现社会的利益。政府组织只要通过精心设计的制度和激励结构,可以改善组织中个人的绩效,以实现官僚努力程度最大化。
同时个人注意还强调在公共管理中引入竞争机制,以及强调公共管理需要遵循透明、公开的原则。
个人主义的公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面:(1)强调通过公共服务私人提供方式引入竞争机制,无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法,但两者在根本目标上并不相同。(2)个人主义用经济学的眼光看待公共服务的供给,把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系,实际上是把前者简单化。(3)强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估,但政府的许多服务项目,其产出、成本以及绩效都是难以量化的,因而也就难以准确测量和评估。
以及个人注意强调公营部门私有化、目标管理、绩效管理也遭到各种批评指责,但尽管如此,在西方公共行政领域已成为一种不可逆转的时代潮流。
(三)平等主义
平等主义既反对市场又反对官僚制,是以“团体主义”为合作行为的起点或核心组织原则,采取的形式是激进式分权的自治单位。毋庸置疑,平等主义所提倡的团体自我管理、相互控制和面对面责任的最大化等要素对于现代的公共管理具有一定的积极意义:(1)倾向于建立一种领导权,通过限制任期、轮流任职、对高层人员实行选举和撤职制度、使官员承担组织工作的方式受到控制以避免权力滥用;(2)在一个成员高参与和团体弱管理的结构中,通过参与式民主、激进分权和非正式团体的批评及其对个体的影响,来控制大型的失误和破坏性的权力游戏,从而达到集体的规范。
毫无疑问,平等主义作为公共管理的方法仍然有局限:首先,逃避责任是平等主义自始至终都存在着弊病,团体成员都会争相躲避最不受欢迎的任务,其结果是重要的任务无法完成,同时也无法监督和保证工作的质量。其次,平等主义决策无休止的面对面商谈,需要大量的时间和精力,容易导致议而不决,这种耗时、低效又不计成本的做法受到较多抨击。
二、公共管理方式之借鉴
我国政府如何运用适当的方法管理公共事务,实现公共行政管理的现代化,是有必要进行深入的研究和探索。本文认为,以个人主义为主导范式的西方国家新公共管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的借鉴作用。
1.新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。
2.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。我国行政改革可以借鉴这种做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。
3.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国也应在制定法律法规和管理制度时,同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(public administration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000，(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统 公共利益 公共权力 公共责任 公共问题 公共决策 公共产品（服务） 公共资源管理 公共项目管理 公共监督 公共道德 法与公共秩序 战略管理 公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。转贴于
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"Administration of Government"或"Governmental Administration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"Public Administration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"Public Administration"。
钟摆原本是物理学的一个现象，后被运用到心理学的研究，以描述某些政治现象。然而，在公共管理理论中，同样存在“效率”与“公平”钟摆效应。公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论及新公共服务理论等，从理论上实现了“效率—公平—效率—公平”的转换。
【关键词】
公共管理；钟摆效应；公平；效率
公共管理，译自英文“PublicAdministration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。
一、相关概念
（一）钟摆效应钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应（PendulumEffect）。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。
（二）公平与效率对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加；微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。
二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应
自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率；第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平；第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率；第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。
（一）传统公共行政理论传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。
（二）新公共行政理论新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性；二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。
（三）新公共管理理论以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府———企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。新公共管理理论，常与“企业化政府”“、后官僚体制模式”“、以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理；管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；第二，社会拥有的政府：授权而不是服务；第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织；第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费；第八，有预见的政府：预防而不是治疗；第九，分权的政府：从等级制到参与和协作；第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。
（四）新公共服务理论新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特•登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。
三、结论
首先,传统公共管理专业人才培养模式的教育目标相对滞后与单一。虽然很多高校已经意识到时展对公共管理专业人才提出了更高的要求,但大部分高校在实际的教育体系设计与执行中却很难真正及时转换观念、转变教育模式,跟上时代的发展。而且,传统公共管理专业人才培养偏重于储备政府公共部门的管理人员,强调对学生行政素质的培养,却缺乏对学生进行公共服务精神的塑造。这是由于我国公共管理教育没有完全摆脱长期以来的官本位思想,公共服务理念未得到应有的重视与体现。
其次,传统公共管理专业人才培养模式的教育内容上存在问题。(1)专业设置不规范且有些雷同,人才培养特色不明显。公共管理专业英文名为PublicAdministration,在国内相关专业有公共行政学、行政学、行政管理学、公共事务管理学等。不同的名称在一定程度上表明了国内高校公共管理专业设置不规范的事实。现行本科教学设计中的“宽口径、厚基础”的特点又在客观上导致了不同高校人才培养的高趋同性。(2)课程体系不科学,专业内容比较狭窄。我国公共管理教育体系的建立时间较短,一些院校的公共管理类专业直接是从政治学、法学、哲学、经济管理等学科分化或转变而成。这导致其专业教育底蕴不足,学科基础薄弱,专业课程设置较乱。而且,传统公共管理人才培养的专业内容主要局限于培养政府管理人员,缺乏对非政府公共部门所需人才的针对性培养。(3)能力培养重视不够,专业技能训练不足。从目前国内公共管理本科教育的课程设置上看,基本原理类的课程所占的比例达50%~60%,而培养学生行政能力和技术方法方面的课程不到20%,后者比例明显偏小。
再次,从教育方法上看,一方面,传统公共管理专业人才培养模式重课堂理论教学,轻社会实践教学。应用性和实践性是公共管理专业的显着特点。然而,现有公共管理专业人才培养的实践性教学主体地位仍不突出,学生的专业实践技能得不到有效训练。另一方面,课堂教学方法单一,教学效果不理想。现行公共管理的课堂教育以抽象的理论讲解居多,优秀的案例研究和教学极为欠缺,传统的“满堂灌”、“填鸭式”的单向沟通方式还十分常见。
一、新形势下公共管理专业人才培养的基本原则与目标定位
高等学校人才培养归根结底是“人才培养模式的选择问题,即‘培养什么样的人’和‘怎样培养’的问题”。如何科学、准确地定位公共管理人才的培养目标,构建合理的公共管理人才培养体系,搭建有效的培养平台,是现代公共管理专业人才培养中所必须解决的问题。构建新型的公共管理专业人才培养模式应秉持几个基本原则。第一,必须真正适应社会的需求。建立高校适应社会需求的人才培养机制是提高人才培养质量的根本前提。第二,以学科内涵为导向,遵循学科发展的规律。正确认识学科涵义与特点,充分利用学科优势,合理配置教育资源,拟定人才培养规格,是建立新的公共管理人才培养模式的重要依据。第三,坚持知识、能力和素质的协调发展与综合提高。在传授多学科知识的基础上,注重学生综合素质与能力的提高,尤其要加强对学生实践能力和创新意识、创新能力的培养。第四,坚持因材施教的个性化原则。在努力保证人才培养质量的前提下,更加注重学生个性的培养,尽可能满足学生不同的发展要求。
在社会建设背景下,公共管理专业人才培养模式的改革,要树立新的教育理念,瞄准复合型、应用型、创新型的本科人才培养目标,建构起一种新的以能力培养为核心的、多层次个性化人才培养模式。该模式的目标定位于着力培养学生具有与时代精神相适应的公共管理理念、创新公共管理的知识素养、别具一格的公共事务管理运作技能,使他们成为能在政府机构、事业单位、社会团体及其他非政府公共机构以及企业行政管理部门从事相关管理工作的高素质的复合型、应用型、创新型的本科专业人才。
复合型人才的主要特征是基础扎实,知识面广,应用能力强,素质全面。复合型人才不仅要具有非常渊博的知识,而且还应具有很强的综合素质以及基本能力、专业能力和专业技能。综合素质是指具有良好的思想道德素质,正确的世界观、人生观、价值观,具有维护正义、献身公益、服务公众的精神特质,以及健康的身体与心理素质等。基本能力是指文字表达能力、口头表达能力、组织协调能力、公关交往能力等。专业能力是指领导能力,政策规划、制定、协调和决策能力。以及一定的科学研究能力。专业技能则包括计算机应用能力、调查研究和实证分析能力、文献搜集与处理能力、处理实际公务的操作技能等。
培养应用型的人才,就是要根据社会经济发展需要,以就业为导向设置应用型的学科和专业,以能力培养为核心,以实践教学为手段,适应不同行业、岗位的需要。培养公共管理专业应用型人才的关键在于让学生把学到的知识转化为实际的需要,达到理论与实践的有机结合。其重要方法就是加强实践教学环节,提高学生的应用能力。创新型公共管理专业人才可以通过对不同学科知识和能力的转换与融合,实现对自身原有知识和能力的超越,并能获得一种更新的思维、方法和技能,即能用一种全新的思维方法来应对所遇到的问题并提出新的解决方法。对创新型人才的培养,就是要爱护和鼓励学生的好奇心、求知欲,帮助学生自主学习,独立思考,鼓励学生的探索精神、创新思维、竞争意识和批判精神。
需要说明的是,“复合型、应用型、创新型”这三个词语所包含的内容并不是截然分开的,而是相互交织在一起的,只是侧重点有些不同。比如,具有复合知识与能力的学生更容易具有创新意识;复合型的人才必须把复合知识与能力运用到实践中去,进而成为应用型人才;应用型的人才在实践环节中比较容易激发出创新思维。
二、优化公共管理专业人才培养的途径
在社会建设背景下,要培养出适应当前社会发展需要的公共管理专业人才,就必须优化人才培养的途径。
1.优化培养方案,调整课程体系。
课程体系是人才培养模式的核心,也是培养方案的主要内容。公共管理专业课程体系应突出公共管理的特点和规律,体现素质教育和专业教育的有机结合,专业基本理论、基础知识和基本技能的有机结合,知识、素质、智慧、技能与社会实际情况有机结合,理论和应用有机结合,富于启发与独立思考有机结合,有利于人才全面成长。公共管理学专业的课程设置还需要保持工具性课程与价值性课程设置的动态平衡。公共管理专业人才必然要掌握和运用高精尖的科学技术和手段,但又不能片面强调效率导向的实用性的工具理性。因为公共管理专业承担社会管理的责任,须维护和坚持公民社会的基本价值,即自由、秩序、正义和责任。如果片面注重开设工具性的课程,不但误导学生的世界观和价值观,可能会导致公共管理内在价值的丧失。因此,公共管理专业课程设置必须把握好工具性与价值性的适度平衡。“平衡”不等于课程的课时数量对等,而是把公共管理内涵的价值观念渗透到所有课程中,唤起公共管理者神圣的职业伦理,即通过“追求卓越的专业技术而服务于公共利益”。
2.优化教学内容,改进教学方法。
公共管理专业的教学内容要密切联系实际,关注学科发展动向。首先应反映出我国政府管理为适应市场经济体制出现的新变化和新进展,并运用公共管理知识对我国部门行政和基层行政中存在的现实问题深入分析和研究;其次是关注国外公共管理学发展的新动向、新成果,在教学过程中给予概括总结。因此,要适时改造公共管理专业旧的课程体系,大量增加跨学科、前沿性和应用性的课程;要及时删除或合并过时、重复、理论与实践严重脱节的课程和教学内容,大量增加作为学科新基础或反映学科前沿的实践性、应用性强的课程。公共管理专业的教学内容涉及多门学科领域,相当一部分知识具有直接应用性和极强的实践性,因此需要充分利用各种有效的教学方法。(1)研究讨论式教学法,即教师按照教学要求从拟讲内容中抽出若干重点作为讨论题目,并指定相关参考书目,要求学生积极参与讨论并发表自己的见解,老师最后归纳总结。(2)专题式教学法,即老师将本学科中最基础、最核心或最受关注的内容以专题的形式进行讲授,以突出重点,将内容讲透。(3)开放式教学,如通过组织学生到政府部门进行调研,了解政府具体运作。(4)案例教学,即学生运用理论知识分析极具代表性的案例,或要求学生就某一知识点写出相应的案例。(5)网络教学,即利用信息网络化,开设专业网页和远程教育教室以及公共管理专业模拟实验室等。
