时间：2023-07-16 08:49:51
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的内涵，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
1.新常态下的公共管理:困境与出路
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
98.公共管理与真正的创新
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.
〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.
〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.
〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.
〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.
〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.
〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.
关键词：公共管理学科；历史沿革；机遇挑战；发展趋势
引言：近年来，随着经济的发展，我国的社会公共管理也开始受到了广泛的关注。社会各界对于公共管理研究也是方兴未艾，社会的公共管理是研究学科经过调整后而催生产物，其主要作用在于能够反映国家政府对社会良好治理的强烈需求。从目前来看，公共管理学科已经随着社会发展不同阶段的变化，而随着国家的政治体制以及文明的意识形态的不同，呈现出不同的公共管理模式以及不同的治理范畴。就我国的公共管理的研究来看，我国的公共管理研究起步较晚，整个学术理论的基础不厚。因此，国内学术界开始对我国的公共管理学现状及问题正视以及重视，更多的实在倡导研究的规范化，以及其研究的重点在于引进以及介绍欧美发达国家的公共管理研究的优势，以达到形成中国社会特色主义的公共管理理论的目地。
1. 我国公共管理学科发展的历史沿革
我国的公共管理学科发展的历史沿革，主要可以分为三个时期，也即是：1979-1988年期间的公共管理学科的恢复与重建时期、1988-2005年期间的公共管理学科的整合与发展时期以及2005年至今的公共管理学科的优化与提升时期，下面主要就这三个时期的公共管理学科的基本发展情况进行简单的介绍：
1.1公共管理学科的恢复与重建时期（1979-1988）。
在我国，公共管理学科是以行政管理为基础发展而来，1979年，我过在实行改革开放以后，随着社会经济的发展以及经济体制的改革，我国当时政管理体制的不实用以及不适应逐渐显现出来，为了解决时展中的复杂政治以及公共管理行政的交织的问题，国家在院系学科的调整中开始逐渐的恢复以及重建公共管理学科。
这在个恢复与重建时期，由于社会在公共管理学科方面本身的自我意识较差，学科也缺乏较为明确范畴体系，在研究与教学方面，公共管理学科的涉及面相对较窄，因此，对于公共管理学科的定位主要是注重于政府的行政管理领域以及公共管理方面的基础理论研究和学习。而在此时期的人才培养方面，我国主要强调的计划性人才培养，也即是根据国家在某方面的任务导向，进而实行计划培养，以达到国家圆满任务完成的目地。
1.2公共管理学科的整合与发展时期（1988-2005年）
1988年，在北京正式成立了我国的行政管理学会，之后我国其他各省市地区也随着成立了专门的行政管理学会，这也标志这我国的行政管理研究已经基本形成了自己的独立体系，这也标志着我国的公共管理学科也正式成为了显学，公共管理学科的研究开始注重于对我国社会体制改革以及社会建设方面等等的实际问题，这也使得我国的公共管理学科进入了整合以及发展的阶段。
在这个阶段，我国在公共管理学科的建设方面，主要是以引进以及借鉴国外先进的公共管理理论为主，由于整合导致公共学科概念和合法性基础没有自立，同时由于改革开放的经济发展初期的特殊性，我国对于公共管理学科没有进行实质性的定位，未有形成公共管理学科方面的学术争鸣局面。而在公共管理学科的人才培养方面，之前的计划性人才培养方式，在思想以及知识结构和能力素质上已经不能适应社会以及经济发展的需要了，从而开始注重于对经济决策、管理以及经营型人才的重点培养，以达到社会发展需要的目的。
1.3公共管理学科的优化与提升时期（2005 至今）
2005年，我国进入了改革攻坚年，以我国政府体制改革为标志，我国的公共管理学科也从整合以及盲目扩大发展的时期正式进入了优化与提升的阶段，该阶段主要开始注重公共管理学科的质量发展，强调的社会的需求，抓的是相关人才培养的质量。
这这个阶段，我国在公共管理学科的建设方面，开始注重多专业多角度，也即是从公共管理相关的人口学、社会学、政治学、经济学以及管理学等都专业多角度来探讨我国的政党以及国家和社会关系的变化，为国家社会的发展奠定理论以及人才的基础。而在学科的才培养方面，注重对实践性以及动手操作能力强的人才培养，以求能够使得培养的人才具有较高的应用技能和实践能力，是综合性的管理型人才。
2. 公共管理学科面临的挑战与发展趋势
就目前来看，我国的公共管理学科面临的挑战与发展的趋势主要集中在公共管理学科内涵需要厘清和优化、需要进一步的内外融合、人才的培养体系建设以及公共管理学科师资队伍需要进一步的加强这三个“进一步“，下面对此进行简单的分析阐述：
2.1公共管理学科内涵需要进一步厘清与优化
我国公共管理学科的发展，以行政管理为基础，基本已经形成自己的独立体系，公共管理学科研究的失业以及研究的问题也逐步的与现实接轨，也逐渐开始将理论在实践验证。但是，以目前全世界的社会发展来看，政府、社会以及公民的三方参与国家的治理已经成为了趋势，也是当代社会的重要特征，因此，这对于社会管理学科的内涵也提出更进一步的要求，进一步的厘清和优化公共管理学科的内涵也成为社会发展的需要。因此，公共管理学科应该以实践为基础，以现实为出发点，以社会公共管理的问题为主要的研究对象，寻求解决社会公共管理所现实问题的方法和依，从而进一步的理解公共管理的革命性意义，用服务的态度去发展社会的公共管理体系结构以及行为模式，为社会的前进做出应有的贡献。
2.2公共管理学科需要进一步内外融合
公共管理学科是以解决公共组织以及政府相关组织管理的社会事务问题为目的，和以研究当代社会的多元化发展产生的实践矛盾，提供科学的综合性的治理手段与工具为目的的研究型实践性学科，其本身涉及的学科较多，属于跨学科性、交叉性以及多样性的学科，需要融合以及发展各种学科知识。因此，公共管理学科应该在各学科的整合的基础上，进一步的推进公共管理学科的综合化，以及进一步的融合公共管理学科下，政治学，经济学以及社会学等等二级学科，想从而形成一种具有特色的学科专业群，进而能够更好的解决公社会公共管理的问题。
2.3公共管理人才培养体系建设以学科师资队伍建设需要进一步加强
对于公共管理学科来说，要想求的更好的发展，那就应该从“人”这个基本点入手，因此，在公共管理学科的发展中应该注意对人才培养体系的建设以及学科队伍等等建设。从人才培养体系的建设来说，首先需要改变的是目前的公共管理专业人才培养方面的弊端，也即是改变人才培养模式的目标细化、管理学科的专业设置窄化以及人才培养模式单一化等问题，换句话说也就是应该根据社会发展的实际，加强公共管理学科方面的大类培养，以及重视方向特色等等创新，从而形成公共管理学科方面创新与特色共存的人才培养体系。而从学科队伍的建设来看，主要就是应该注重合理的学科方面的学术梯队结构的建设，以及高素质高素质学科教学人才的引进以及培养制度，从而保证公共管理学科的可持发展。
结束语：总而言之，随着社会的进一步发展，公共管理学科已经成为我国影响较大，发展前景较大的社会科学研究学科。从我国的公共管理学科的发展的历史沿革来看，我国的公共管理学科已经与我国的公共管理发展实践相融合，也基本做到了顺应目前国际先进的公共管理学科理以及实践的发展趋势。因此，就目前我国的具体情况来看，我国的公共管理研究应该确立其基本的实践范围以及重点领域，加强对我国社会主义特色公共管理学科理论体系的建设以及相关师资队伍建设，从而能够建立其适合我国经济发展、技术结构以及社会发展需要的公共管理学科的人才培养机制，进而达到优化公共管理学科的结构整体服务功能的目的，为我国的社会主义建设奠定基础。（作者单位：渤海大学文理学院）
参考文献：
[1]崔佩亭. 行政管理体制改革的基本思路[J]. 理论前沿， 1992， （2）： 9-10.
[2]沈亚平主编. 转型社会中的系统变革： 中国行政发展30 年[M]. 天津： 天津人民出版社，2008. 38.
[3]薛澜， 彭宗超， 张强. 公共管理与中国发展———公共管理学科发展的回顾与前瞻 [J]. 管理世界， 2002， （2）： 43-56.
1. 我国公共管理学科发展的历史沿革
我国的公共管理学科发展的历史沿革,主要可以分为三个时期,也即是:1979-1988年期间的公共管理学科的恢复与重建时期、1988-2005年期间的公共管理学科的整合与发展时期以及2005年至今的公共管理学科的优化与提升时期,下面主要就这三个时期的公共管理学科的基本发展情况进行简单的介绍:
1.1公共管理学科的恢复与重建时期(1979-1988)。
在我国,公共管理学科是以行政管理为基础发展而来,1979年,我过在实行改革开放以后,随着社会经济的发展以及经济体制的改革,我国当时政管理体制的不实用以及不适应逐渐显现出来,为了解决时展中的复杂政治以及公共管理行政的交织的问题,国家在院系学科的调整中开始逐渐的恢复以及重建公共管理学科。
这在个恢复与重建时期,由于社会在公共管理学科方面本身的自我意识较差,学科也缺乏较为明确范畴体系,在研究与教学方面,公共管理学科的涉及面相对较窄,因此,对于公共管理学科的定位主要是注重于政府的行政管理领域以及公共管理方面的基础理论研究和学习。而在此时期的人才培养方面,我国主要强调的计划性人才培养,也即是根据国家在某方面的任务导向,进而实行计划培养,以达到国家圆满任务完成的目地。
1.2公共管理学科的整合与发展时期(1988-2005年)
1988年,在北京正式成立了我国的行政管理学会,之后我国其他各省市地区也随着成立了专门的行政管理学会,这也标志这我国的行政管理研究已经基本形成了自己的独立体系,这也标志着我国的公共管理学科也正式成为了显学,公共管理学科的研究开始注重于对我国社会体制改革以及社会建设方面等等的实际问题,这也使得我国的公共管理学科进入了整合以及发展的阶段。
在这个阶段,我国在公共管理学科的建设方面,主要是以引进以及借鉴国外先进的公共管理理论为主,由于整合导致公共学科概念和合法性基础没有自立,同时由于改革开放的经济发展初期的特殊性,我国对于公共管理学科没有进行实质性的定位,未有形成公共管理学科方面的学术争鸣局面。而在公共管理学科的人才培养方面,之前的计划性人才培养方式,在思想以及知识结构和能力素质上已经不能适应社会以及经济发展的需要了,从而开始注重于对经济决策、管理以及经营型人才的重点培养,以达到社会发展需要的目的。
1.3公共管理学科的优化与提升时期(2005 至今)
2005年,我国进入了改革攻坚年,以我国政府体制改革为标志,我国的公共管理学科也从整合以及盲目扩大发展的时期正式进入了优化与提升的阶段,该阶段主要开始注重公共管理学科的质量发展,强调的社会的需求,抓的是相关人才培养的质量。
这这个阶段,我国在公共管理学科的建设方面,开始注重多专业多角度,也即是从公共管理相关的人口学、社会学、政治学、经济学以及管理学等都专业多角度来探讨我国的政党以及国家和社会关系的变化,为国家社会的发展奠定理论以及人才的基础。而在学科的才培养方面,注重对实践性以及动手操作能力强的人才培养,以求能够使得培养的人才具有较高的应用技能和实践能力,是综合性的管理型人才。
2. 公共管理学科面临的挑战与发展趋势
就目前来看,我国的公共管理学科面临的挑战与发展的趋势主要集中在公共管理学科内涵需要厘清和优化、需要进一步的内外融合、人才的培养体系建设以及公共管理学科师资队伍需要进一步的加强这三个“进一步“,下面对此进行简单的分析阐述:
2.1公共管理学科内涵需要进一步厘清与优化
我国公共管理学科的发展,以行政管理为基础,基本已经形成自己的独立体系,公共管理学科研究的失业以及研究的问题也逐步的与现实接轨,也逐渐开始将理论在实践验证。但是,以目前全世界的社会发展来看,政府、社会以及公民的三方参与国家的治理已经成为了趋势,也是当代社会的重要特征,因此,这对于社会管理学科的内涵也提出更进一步的要求,进一步的厘清和优化公共管理学科的内涵也成为社会发展的需要。因此,公共管理学科应该以实践为基础,以现实为出发点,以社会公共管理的问题为主要的研究对象,寻求解决社会公共管理所现实问题的方法和依,从而进一步的理解公共管理的革命性意义,用服务的态度去发展社会的公共管理体系结构以及行为模式,为社会的前进做出应有的贡献。
2.2公共管理学科需要进一步内外融合
公共管理学科是以解决公共组织以及政府相关组织管理的社会事务问题为目的,和以研究当代社会的多元化发展产生的实践矛盾,提供科学的综合性的治理手段与工具为目的的研究型实践性学科,其本身涉及的学科较多,属于跨学科性、交叉性以及多样性的学科,需要融合以及发展各种学科知识。因此,公共管理学科应该在各学科的整合的基础上,进一步的推进公共管理学科的综合化,以及进一步的融合公共管理学科下,政治学,经济学以及社会学等等二级学科,想从而形成一种具有特色的学科专业群,进而能够更好的解决公社会公共管理的问题。
2.3公共管理人才培养体系建设以学科师资队伍建设需要进一步加强
[关键词]公共管理运动；服务；政府；绩效；创新
[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）02-0082-02
国外西方前沿的公共管理服务运动正在沿着工具理性和价值理性的更新与超载演变轨迹，我国的政府公共管理服务则面临着责任履行的系统困境，现代政府发展创新的根本在于完善和创新公共管理服务责任机制，用广视域、多方法的分析及论证，提升我国公共管理服务责任机制的创新，提高我国政府绩效成果的有效性。
一、国外西方公共管理服务运动的沿革阐述
对于国外西方公共管理服务的理论追溯，要遵循国外公共行政发展和变革的轨迹进行沿袭，根据西方公共行政和公共管理服务的宗旨和追求，它包含不同的责任含义和实现路径，而探查国外不同理性之下的公共管理服务责任机制，则是我国借鉴国外西方的必经之路。
（一）国外工具理性主导之下的公共管理责任控制
在19世纪末20世纪初，公共行政是国外独立的一个研究领域，随着事务的繁杂和增多，政府行政建立了行政当局，以更有效地控制政府，并积极有效地应对社会复杂的难题，尤其在实现政府管理绩效方面，取得了较大的成功。
然而，在20世纪70年代，国外西方国家历经了一系列的经济、政治和社会危机，传统的、以官僚制为主要特征的公共行政管理模式呈现出较多的弊端，导致政府的绩效下降，并引发了财政危机。在这一前提下，欧美国家的公共管理部门实施了许多积极的企业、政府管理变革，代表了当时政府管理的新公共管理运动风靡一时，新公共管理运动倡导以市场为基础，以竞争为驱动的策略进行变革，新公共管理运动影响深远，其核心理论是以市场的优越性取代传统的政府行政垄断性，以绩效的提升作为其公共管理改革的核心导向性目标，并以公共选择理论、委托理论、交易成本理论为智力支持，在公共管理部门中实施商业化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更为负责的组织体系，采取了系列的财务管理改革方案，如：明确和量化绩效考核指标、针对官僚旧体制进行行政体制改革、明确划分责任并进行职能的细化分解等。由此可以看出，政府绩效正是新公共管理运动的衍生产物。
时代进入21世纪，诸多反思新公共管理的声音纷纷出现，批评新公共管理运动的声音认为：新公共管理运动核心的分权、竞争和激励主题本质上是一种市场教条主义，它注重结果而忽略了公共管理服务的过程，忽视了更为广阔的政府、政治、社会、文化环境，于是，出现了以网络治理和实现整体管理调整的后新公共管理理论。它关于政府绩效的核心价值和理念包括：强化政府的适度集权，否认分权；注重多元化治理，否认商业化管理；提倡治理信息网络共享，实现资源的充分开放；从整合的概念强调协同化治理。
（二）国外价值理性呼唤之下的公共管理服务责任内蕴
上述的工具理性强调以主体的手段达成目标的合理性，最大限度地追求绩效的最大化，注重客观条件下的整体考量和评价。而价值理性则呼唤主体内心的追求，应该说，绩效最大化或工具理性并不是公共管理服务的唯一或最高准则，它也应具备一系列反映人类崇高追求价值的意蕴，在国外也曾掀起了以价值回归的公共管理重塑的创新运动。
赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行为》中提及：公共行政组织不同于私人组织，它需要在考虑各种价值的前提下，实施公共管理行为。还有，乔治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一书中说道：公共行政管理阐述的是其政治主张，而公共行政管理者要在此之前仔细地权衡利弊得失。
二、政府绩效责任的内涵
目前，学术界对于政府绩效的责任评估主要从以下角度来界定。
（一）从政府公共管理过程的视角对政府绩效进行界定。国外著名政府绩效学者认为，公共管理的绩效需要引用效益、效率和公正等重要标准来进行引导，以实现结果为目的对政府公共项目进行管理。我国的公共管理政府绩效研究学者也指出，政府绩效重点针对政府的行政效率和行政效果两方面，它的主要内容包括：政府行政成本、政府效率、民众满意度、社会进步等。
（二）从政府提供的公共产品或公共服务质量对政府绩效进行界定。国外学者认为，政府绩效的评估要兼顾效率与有效成本两方面，如果只能提供其中之一，则会产生偏颇，即指：若政府的公共管理服务以牺牲单位成本为代价则不公，或政府的公共管理服务以片面投入产出而提高绩效也不可取。因此，两者互为依赖，缺一不可。
（三）从资源的获取能力来对政府绩效进行界定。在当代社会中，政府的公共管理行为需要运用多种资源，而获取这些资源的能力及使用这些资源的熟练性，则成为对政府绩效的评估角度。国内外的学者都普遍认为，政府的公共管理服务绩效评估，要以其资源的获取和转化为产出的能力为重点，简明扼要地说，就是指政府在社会公共管理活动中的结果、效益、效能。
由上可见，当前学术界对于政府绩效的内涵尚不具备一个普遍性的定义，但是，都离不开政府公共管理的资源、投入产出、效果、效能等方面。
关键词：公共管理；公民社会 公共治理 合作管理
一、从行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理；政府与公民社会的合作管理
关键词：新公共管理 服务理念 影响 改革措施
一、新公共管理的内涵
从20世纪70年代开始，传统科层制的公共行政遭受到新的外部环境挑战，越来越不能适应迅速变化的信息密集型社会对经济生活的要求，官僚体制的弊端越来越显现出来，导致政府出现财政危机，社会福利难以为继，更为重要的是公众对政府的信心正在逐渐丧失。在此背景下，美国政府发起了“重塑政府”运动，英国政府推行了“运动”，其他西方国家也普遍开始推行以市场导向和顾客导向的行政改革措施，一种新的公共行政管理模式——新公共管理，在80年代的英美等西方国家应运而生。与传统的变革方式不同，新公共管理主张在政府等公共部门广泛采用企业的新的管理模式和方法。引入竞争机制，再造政府公共职能，降低公共服务成本，提高公共服务质量的管理模式，这也是新公共管理的内涵。
新公共管理作为一种全新的公共行政模式，正在渗透到社会生活的各个方面。新公共管理的兴起对高等学校的体制、观念产生了重要的影响。服务理念是新公共管理发展的助推器。新公共管理的服务理念对高校教育改革有着重要的启示。高等学校是公共服务机构，主要面向教师和学生，高校的顺利开展和教育事业的蓬勃发展，尤其在社会市场化、社会信息化、经济全球化的今天，必然离不开服务理念。
二、新公共管理服务理念对高校的影响
(一)教育行政理念从权力向服务转变。
树立“服务理念”是新公共管理的一项重要要求。它改变了传统行政模式下的政府和社会之间的关系，重新对政府和社会的关系进行定位。即政府不是以往的那种高高在上的官僚机构，行政人员应属于管理人员，社会公众则是向政府提供税收并享受政府回报的顾客。因而，政府应牢固树立“顾客是上帝”的观念，提高服务意识。以政府为核心的公共部门应整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共福祉和公共利益。
顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负有责任，认识到学生是高校的直接顾客，建立起以学生为顾客的工作制度和模式。尤其需要高校教师和政治辅导员增强责任意识。高校采取了一系列办法，如经常性的问卷调查。领导和学生之间的对话，重大事项征求学生的意见，吸收学生的建议，经常进行高校各项工作的学生满意度调查等，这些都充分体现了高校权力理念向服务理念的转变。高校树立以顾客为导向的服务理念，是新公共管理的时代要求。只有以学生为顾客，才能真正了解学生的所思、所求、所虑，满足学生的需要，在激烈的市场竞争中争取主动。
(二)教师理念由管理学生向服务学生转变。
有些高校行政人员只知道为上级主管部门和主管领导服务，而无视那些真正需要服务的学生，成为“学生盲”。我国加入WT0后，教育市场化进程加快，受教育者通过支付一定的费用来购买教育服务，这就要求高校必须树立以学生为中心的服务观，关注学生的要求，以提高教育服务的质量，促进教育的发展。
服务功能是高等教育的重要功能之一，这一功能将随着知识经济的发展而日益突出。如果教育者自身不具备为人民服务的思想，行为不体现为人民服务的风范，就难以教导和影响被教育者。在新公共管理的视角下，教师要能够结合大学生的心理特点，尽可能地满足他们成长过程中的各种合理需要。如尊重学生、善待学生。让学生时时刻刻感受到应有的尊重。要对学生以礼相待，以理服人。新公共管理的出现对教师的教育理念产生了很大的影响，从过去的管理学生向现在的服务学生、满足学生需要转变。
(三)高校学生的理念向增强服务意识转变。
在现代市场经济条件下，学生就像是高校生产出的“产品”，学生在市场上的竞争实力就代表了高校的生产质量，学生在以后工作中的实际成效直接影响到高校的声誉。高校要做好对广大学生的服务，使学生在现代的教育观念的指导下，不断地武装自己、完善自己，从而使广大青年大学生在毕业以后能够更好地为社会服务。学生通过在高校的培养，一项最基本的素质应该是服务意识的建立与增强。在现代市场经济条件下，每个人都是消费者，但同时每个人也都是服务者。
服务不是一个带有情感色彩的职业，而是社会主义市场经济的一个普遍现象，它是构建社会主义和谐社会、服务型社会的必要条件。大学生在高校内受到服务意识的熏陶，树立为社会服务的理念，才会更好地服务于社会。高校学生也认识到社会的变化，正在不断地完善自我，学生创办的社团越来越多，在学校中充分地锻炼自己，积极参加学校和其他社会组织举办的各类活动，如志愿者活动、社区服务活动等，这些行为充分说明了大学生意识的变化，尤其是服务意识的增强。
三、高校应对新公共管理服务理念的改革措施
(一)进行职能定位，提升服务理念。
新公共管理主张管理者从高高在上“自我服务”的官僚机构到“服务于人”的“企业经理和管理人员”，社会公众则从“被动的受教育者”到“主动的受教育者”。高等学校教育要增强管理人员的“管理”和“服务”意识，重新定位教育观念。教育服务理念所引发的最大变化体现在教师和学生的关系从“教育者和被教育者”“管教者和被管教者”变为教育服务产品的提供者和消费者、服务者和被服务者。
高等教育是政府提供公共职能的一部分，政府往往通过适当提高高校自主权，使高等教育更主动、更灵活，有效地适应不断变化的社会、经济环境。在以服务为主的管理模式下，学校和教师是教学活动的引导者。一切教学行为都是为了优化学生的素质结构。使每一个学生全面而健康地发展。教育服务理念更主张教师以学生的健康发展和终生学习为出发点，培养学生的创新意识和学习能力。高等教育服务理念将教育视为产品，学校和教师是教育服务产品的生产者和供给者，学生则是教育服务产品的消费者和需求者，进行职能定位，有利于提升服务的理念。
(二)引入竞争机制，提高服务效率。
传统的公共管理所依据的理念认为。效率是极为重要的价值。如果你不迫使人们去努力工作。那么他们就不会努力工作，可以理解为单纯地遵守命令。利用控制提高效率。而新公共服务理念中，诸如公平、公正、尊重和承诺等这样的思想超过了那种把效率作为唯一工作标准的价值观。高等教育学校不再处于一种领导与被领导的关系，强调的是公正、合理及层次的多元化。新公共管理的服务理念也要求提高高校办学的服务效率，在提高效率过程中需要有竞争理念的参与。
新公共管理主张调整政府与社会和市场之间的关系，将竞争机制引入高等教育管理领域，改革高校教育经费的拨款制度。面向社会拓宽高教经费的多渠道来源，逐步实现学校生活管理的社会化。如学校、政府、市场相互结合的各种“产学研”和“官产学”的组织形式，“后勤外包化”，“基础设施竞争性招标”，等等，鼓励私人投资经营公共服务行业。这样不但打破了政府的独家垄断，提高了高教管理服务的效率和质量，而且缓解了政府的财政困难。德国学者认为，应该把增强竞争意识作为培训的一个重要目标。“全球化导致教育与培训的重组，使我们不得不增强竞争意识；竞争带来的优势，如效率和效力的提高、公平、合格等，与公共管理目标相一致等”
作为高等学校而言，引入竞争机制，有的部门实行竞争上岗，有利于人才的合理利用，有利于提高效率。教师和学生作为学校的主体，学校应服务于教师和学生，通过竞争机制提高服务的效率。
关键词：新常态；公共管理；困境；出路
十以来，随着全面深化改革的纵深推进，我国经济社会全面进入新常态。在的积极引用和诠释下，“新常态”一词迅速传遍于中国的报刊媒体及互联网，成为大街小巷、妇孺皆知的时代热词之一。本文将从公共管理的视角，在系统论述新常态的概念与内涵的基础上，对新常态下公共管理所面临的困境进行分析，并从理论角度探寻新常态下公共管理冲破困境“藩篱”后的途径和出路。
一、中国语境下正确认识的新常态的丰富内涵
（一）经济发展中的新常态。与其他领域相比，中央对中国经济呈现出新常态的解读和界定是最为清晰的，中央明确指出当前我国经济已经进入了新常态的发展阶段，从九个方面全面系统地阐述了中国经济新常态下的趋势性变化，并提出了适应和引领经济新常态的落实机制。新常态下，我国经济增速的趋势特征是从高速增长转为中高速增长，发展理念和发展机制是要实现经济结构的不断优化升级，增长动力是要实现从主要依靠要素驱动、投资驱动逐步转向为主要依靠创新驱动。因此，保持经济发展稳定、调整经济发展结构、注重经济政策效益、追求经济增长质量、突出创新型战略驱动、实现社会和谐发展已经成为新常态下我国经济的基本和核心内涵。
（二）政治改革中的新常态。十八届三中全会提出了全面深化改革的社会总目标，那就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的依法治国总目标。因此，在新常态下，我国政治发展的主要特点就是要在积极推进依宪治国、依法治国的过程中逐步实现国家治理体系和治理能力的现代化。我国政治新常态的衡量标准为：一是公共权力的运行和行使越来越制度化和规范化，二是制度安排更加体现民主性，三是治理过程的更加法制化，四是政府等公共管理组织履职服务的高效化，五是国家治理系统和制度安排的协调性。
（三）社会治理中的新常态。在建设法治国家的政治新常态下，要求具有法治化的社会新常态。法治化的社会，要积极营造全面懂法、信法、守法、护法的良好社会环境，凝聚起全社会力量共同参与国家和社会治理。法治社会新常态包含以下内涵：一是积极弘扬法治精神，建设法治文化，积极培育社会居民的法治意识；二是要在法治框架内创新社会管理机制，转变社会治理方式方法，构建多层次、多领域的社会治理体系；三是让法律赋予社会治理主体行使社会管理职权的合法性和正当性，并对社会管理权力进行依法监督。
（四）环境保护中的新常态。一方面，由于过去片面强调经济增长而以牺牲生态环境为代价，使得当前的白色污染、水污染、大气污染、土壤污染、食品安全等问题日益突出，有的甚至达到和超过环境承载能力的极限值，在降低民众生活质量和幸福指数的同时，使得公共部门进行环境治理的经济和政治成本不断增加。另一方面，随着民众环保意识的增强，社会公众对环境保护的需求和期望不断增加，使得政府进行环境治理面临着更大的压力和挑战，如果环境治理成效不明显，很容易消弭群众对公共部门的认同度、支持度和信任度，消耗公共部门的权威性和公信力。
（五）文化建设中的新常态。在全面对外开放和经济全球化的大背景下，中国传统文化受到外来西方文化和价值观的冲击越来越大，文化的多样化、多元化特征日益突出，价值混乱、价值堕距、价值真空等险象丛生，使得文化综合体系难以有效建立，主流价值观混乱且缺乏全面有效的信仰驱动。当前，一方面日益发达的互联网等现代文化传播渠道，为人们便捷地享受文化权利提供了机会和平台，另一方面还不能够真正完全、高效地满足社会公众的文化需求。
二、新常态下公共管理面临的困境
（一）现代治理水平与社会现实之间的差距越来越大。新常态下，我国公共管理和社会治理的总目标就是要实现治理体系、治理能力的现代化。公共治理现代化，就是要不断实现社会管理和治理的民主化、科学化、法治化、制度化、透明化、协同化。目前我国经济社会持续健康发展，国家治理体系、治理能力总体上不断提升。但也还存在法治化、民主化程度不高，治理结构不合理，制度运行灵活性较差等问题，还亟需不断改进和完善。
（二）社会发展对公共管理技术手段的要求越来越高。随着科技革命浪潮的推进，现代信息技术不断发展，为实现现代管理和良好治理提供了更好的现代技术和手段。当前，我国各级政府已经充分认识到现代信息技术在公共管理中的重要作用，并投入了一定的人力物力财力进行门户网站、官方微信、协同办公平台等建设。但是，与社会发展步伐和公众期待相比，公共部门现在的管理技术手段还显得比较单一和落后，难以完全适应社会经济发展。
（三）公共管理组织目标与个体自觉之间的差异越来越大。当前，中央大力开展党风廉政建设和反腐败斗争，查处了曝光了大量贪污受贿、违法乱纪的党政干部。作为公共组织中的个体，深处组织文化和伦理价值体系这个“大染缸”中，势必会发生“染缸效应”。健康的组织文化体系会使公共管理者个体发生积极反应，主动遵守国家法律和社会道德约束。相反，发育不良的组织文化和价值体系，容易使得公共管理者个体陷入道德困境，不顾法律政纪和道德意识的约束，产生权力寻租和行为。
三、新常态下公共管理发展的出路探析
（一）努力提升公共管理组织的综合治理能力。作为公共管理部门，要积极适应新常态，主动转变角色定位，不断完善职能职责，通过加强管理管理能力学习和职业伦理培训、建立完善干部选拔任用和激励机制、落实绩效治理机制等方式，提高公共部门人员的综合治理能力和职业道德水准，增强服务意识、回应能力、效能观念和法治意识，切实提高公共管理人员解决各种公共问题的综合性能力。
（二）不断加强对现代公共管理技术和手段创新。要积极适应新常态下的新技术要求，组建优秀的公共管理技术团队，充分把把GIS技术、数字治理技术、互联网技术、移动物联网技术、智慧政务技术、绩效治理技术、风险评估技术、公共危机应急管理及预警技术等充分运用于现代公共治理实践过程中，为提高公共管理绩效和效率提供必要的现代技术支持。同时，加强对全体公共管理者的现代技术应用培训，提高公共管理队伍的现代技术综合应用水平，确保现代技术切实用好、用活、功能得到充分发挥。
（三）积极塑造公共管理的核心价值体系。应在改善公共管理者待遇、完善公共管理者违法违规惩戒体系的前提下，不断加强对公共管理者进行职业伦理道德教育和社会主义核心价值观教育，帮助公共管理者树立正确的权力观、政绩观、管理观和发展观，将权力关进制度和道德的“笼子”里，使得公共管理部门和管理人员能够同时受到法律和道德的约束与监督，实现社会公共价值与自我人生价值的积极结合和有机统一。
结束语
当前，“新常态”一词已成为官方话语体系中描述当前经济社会发展新形势、新变化的非常重要的综合性词汇，并焕发出新的丰富内涵与历史穿透力，被广泛应用于社会各行业、各领域。在新常态下，公共管理面临着新的变化、新的任务和新的要求，同时也意味着新的机遇与挑战。破解新常态下的公共管理困境，是一个长期的时代课题，需要公共管理部门和管理者主动作为，积极探索，不断找寻新的方式和出路。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
[1] 张再生，白彬.新常态下的公共管理：困境与出路[J].中国行政管理，2015，03：38-42.
[2] 王资博.“新常态”研究述要[J].重庆社会科学，2015，04：32-41.
我们认为,从一般意义上来讲,公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系,共同管理社会公共事务的活动。对公共管理的界定需要强调六点:第一、社会公共事务的管理,并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。第二、社会公共事务所指的“社会”是相对的,横向层面暂先不论,即使在纵向上可划分为多个层次,比如全球、全国、地区(例如我国的省、市、县、乡)、社区。在不同的层次上,社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。第三、社会公共事务所指的“公共事务”,不仅包括人们公认的,涉及到所有或绝大多数人的共同事务,而且也包括那些可能转换为前者,但却与部分人(如某些组织或集团),甚至个别人相关的事务。第四、公共管理的理论与实践研究,十分需要引进治理理论的相关内容。我们认为,治理理论的精髓可归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。第五、从理论与实践的角度看,公共管理绝不仅仅关注与“公共利益”相关的问题。这里,我们提出公共管理应该追求以公共利益为核心的社会利益,即要维护、增进与分配具有社会分享性的公共利益、具有组织(集团)分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益之总和的社会利益。第六、我们把“政府、非政府公共组织和民众”三者以及它们之间的关系,与各自在公共管理中所发挥的作用,作为公共管理研究视角中的三个维度,以此整合并构建新的公共管理理论体系。具体而言:不同管理主体是指那些在质与量上都有规定性的各类合法主体,考虑到我国的具体实际,“政府”只能从广义上理解,非政府公共组织是指那些“不以营利为目的”的公益性组织。不同管理主体间的关系,主要是指它们之间是独立、自主还是依附、从属,是平等协商还是绝对服从,是双向互动还是单向命令,是各司其职还是大权独揽。不同管理主体在公共管理所起的作用,在政府管理模式下自然很清楚,即使在社会治理的多中心模式中,它们之间并非平起平坐,它们承担的职能或作用会有质与量的巨大差别,但各自做应该做的事,各自做能够做的事,相互间以平等、协商、互动达成共识,这是最基本的特点。从主体间关系以及各主体所承担的角色(作用),可以把公共管理分为以政府为本位,民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式,即政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式;以社会为本位,政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式,即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表述,前三种模式是父子关系,而后两种模式则是兄弟关系。
二、公共管理的理念跨越
自政府产生以来,政府一直是社会公共事务管理的主角,广泛地介入社会各类公共事务的管理,在其中起着主导性作用。政府的这种特殊地位和作用在一定程度上直接促成了对政府全能的崇拜,孕育了这样一种理念,即“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”,我们称之为公共管理的政府本位理念。在政府本位理念下,公共管理就是政府管理,只有政府、只能政府才是公共管理的主体,只有政府、只能政府才能有效履行公共管理的功能。在政府管理的集权化阶段,除了政府以外,人们很难找到其它有效机制来管理社会公共事务,只有政府才享有公共事务的管理资格,只有政府才能有效地实现对社会公共事务的管理。我们认为,公共管理的基本特质体现为公共性、社会性、管理性。政府本位理念,不是一个能够充分体现公共管理内涵的管理理念。“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”的政府本位理念,并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障,也无法真正促成高效的管理。为了恪守公共管理的公共性和社会性,有效实现管理目标,政府本位的理念应该转化为社会本位的理念。
在公共管理的社会本位理念中,政府已经不是公共管理的唯一主体,政府只是公共管理的重要主体之一,甚至仍然是最重要的主体。政府、非政府公共组织和民众三类管理主体,在社会公共事务的管理过程中“平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职”。三类管理主体在不同性质、不同层次的社会公共事务管理中以平等协商为基础,充分发挥各类管理主体的优势,合理分配公共管理职能,实现管理职能与管理能力的协调。公共管理的发展过程是政府本位理念逐步消退,社会本位理念逐步形成和发展的过程。无论是公共管理的政府管理阶段还是社会治理阶段,都应该体现社会本位理念。只不过在政府管理阶段,社会本位理念一直受到政府本位理念的制约;在社会治理阶段,只有社会本位理念得到全面释放,才能真正体现“人本、责任、服务”与“参与、合作、互动”的精神。简单来讲,“人本、责任、服务”精神是社会本位理念的核心内涵,“参与、合作、互动”则是“人本、责任、服务”的外化和实现途径。我们以“公共管理的理念、阶段与模式”表对前面的内容做一个简单的总结。
三、公共管理的利益分析方法
利益分析是社会科学研究中的基本方法,它对人类行为和社会现象有着充裕的解释力。利益分析在公共管理多种研究视角和途径中是独特的,是多种研究方法的基础和核心。运用利益分析的方法,可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程,证明公共管理的要旨在于规范利益主体之间的互动和合作,实现以公共利益为核心的社会利益的维护与增进。我们认为,利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。对这一定义,我们特作如下说明:1、利益的实质是资源与条件,它具有客观性;2、利益为人的生存、享受和发展所需,它具有主观需求性;3、资源的表现形式既有物质也有精神,因而必然存在物质利益与精神利益;4、利益满足人的生存与发展需要不言而喻,而满足人的享受需要,似乎有人不想涉及,但这是千真万确;5、条件列为利益的一种特殊形式,应受到人们的足够关注。
对“利益”的这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性,人所需求的利益具有普遍性,人所需求的利益具有合理性,人所需求的利益具有交换性。明确的利益内涵,可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点,我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点,所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法,必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。在公共管理中,利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合,并需要综合运用于实际问题的研究中。
具体而言,公共管理的利益分析方法包括以下几个层面:1、利益主体及利益结构分析。一般来说,利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。在个人利益和组织利益之外,还有缺乏非常明确利益载体的公共利益,它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。这个层面的分析,更多的是事实分析。2、利益需求分析。利益主体的利益需求可以是政治层面的,也可以是经济、文化等层面的。或者,可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来,使之与社会利益的实现和增进相协调,这可能是利益分析中的一个要点。对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。3、利益实现方式分析。从宏观层面上来看,利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。此外,在当前的中国社会中,基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配,以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配,都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。4、利益分配结果分析。通过判断公共管理活动,分析最终实现的是谁的利益;是长远的利益还是短期的利益;是大多数人的利益还是少数人的利益,由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下,以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。
四、公共管理的人性基础:从“经济人”到“比较利益人”
对人性的判断是公共管理研究的基础问题。公共选择理论,将理性自利的“经济人”假设从经济领域拓展到政治领域,把实现个人私利最大化视为普遍的人性、全部的人性、不变的人性,完全排斥人性中追求包括公共利益在内的共同利益成分,是一种人性的极点论。用这种极点式思维,来解释和预测所有人的所有行为,显然有一定的片面性。与“经济人”相对,完全追求公共利益的“公共人”是另一种人性的极点论。我们认为,在公共管理领域,运用片面的、不变的“经济人”假设,不但有可能无法达到以制度安排促进公利的不断实现,而且会导致不必要的负面后果。这种将公共管理者等同于完全自利者的“极点式人性论”,是对真实人性的片面抽象,抹杀了人性的多样性、变动性,其解释力自然有其局限性。要超越“经济人”假设的视野,首先要克服“经济人”假设和“公共人”假设同属的“极点式人性论”。
在思索人的本性时,我们认为必须考虑三方面的内容:人首先是自然界的生物,因而具有自然性;人要与他人发生联系,生存在从家庭到社会的不同空间中,因而具有社会性;人是历史的产物,有一个时间上的演化过程,因而具有文化性。从人的自然性、社会性和文化性等三种属性出发研究人性,人的行为动机一定是多元、复杂、动态的,既有利己的成分,又有利他的成分;既追求个人利益,也追求共同利益。不仅不同个体的行为动机存在着差别,而且在不同的行为领域,同一个人的行为动机也会有较大不同。人性不会在完全的“自利”和完全的“他利”、绝对的“私”与绝对的“公”之间变动。在特定的空间和时间下处理具体问题时,人性所表现出的是自利与他利的一个结合点。但是从跨空间和跨时间的角度来看,每一个人的人性是在“0”和“1”之间变动的一个“线段式人性”,即个人的行为动机是由在“0”和“1”之间变动的结合点所组成的一个“线段”。
这种“线段式人性”是一定条件下的“非此即彼”与“亦此亦彼”的统一,具有可塑性和动态性。从“极点式人性论”到“线段式人性论”,这种分析视角的转变,意味着需要提出一种新的人性假设。在“线段式人性论”的视角下,人的行为动机是复杂的、多元的、变化的,是自利和他利的结合,是多种利益诉求的比较与整合。基于利益分析原理,我们暂且用“比较利益人”假设来说明“线段式人性”。“比较利益人”中的“利益”具有多重含义,包括自我利益和共同利益、物质利益和精神利益、经济利益与政治利益、眼前利益和长远利益等。这些一一对应的利益之间既有和谐的一面,又有冲突的一面。其中,自我利益与共同利益的冲突与和谐是“比较利益”最重要的层面。用“比较利益人”假设来分析绝大多数人,其决策行为必然要基于对多种利益的权衡,并不是只追求自我利益,或者完全追求共同利益,而是在两者之间达成一种平衡。在不同的行为领域,由于个人角色和社会规范的变化,这个比较利益的平衡点会发生偏移,或者向“0”的方向移动,或者向“1”的方向移动。但是从总体上讲,无特殊条件规范,这种移动一般不会超出特定的人性线段范围。
五、公共管理中的公共利益
公共利益是公共管理中的核心目标。我们认为,从一般意义上讲,公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中,不仅存在不同层次和不同领域的公共利益,而且还存在着完全自愿性分享,以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。我们以“具有社会分享性”为切入点来界定公共利益。“社会分享性”是指:1、分享机会的无差异性。社会分享性主要强调的是获取资格的开放性。也就是说,一旦某种资源和条件被界定为公共利益,那么当基本标准设定之后,这种资源和条件对所有的人应该是没有任何门槛的,不存在民族、阶级、地区及教育等差异,每个社会成员都有同等的享受机会。尽管社会的边界是有限定的,但人们分享公共利益的权利与机会是无界的。2、分享方式的双重性。双重性指的是,社会分享既有自愿的分享,也有强制的分享,而后者常常为人们所忽视。公共利益既有自愿分享的一面,也有被迫分享的一面。有的公共利益是人们主观上并不需要的利益,而只是经过法律的规定及其固化后成为“被迫接受”的利益,是强制分享而不是自愿分享的利益,这种情况较多地表现在政治性公共事务的管理中。由此,我们对“公共利益”形成如下判断。
1、需求者数目不是判定公共利益的唯一标准。为所有人或大多数人共同需要和认可的利益,无疑是具有社会分享性的公共利益。然而除此之外,还有两种情形的利益同样具有社会分享性。一是不需要所有人或绝大多数人都明确表明需求和认可的态度,而是少部分人需要,但具有社会开放性,同样具有社会分享性。二是为个人或少部分人需要,但对所有人都有影响的利益,它通过合法程序实现,往往使得相当一部分人被动接受的利益,也具有社会分享性。我们认为,社会分享性是判定公共利益的基本标准。
2、公共利益不仅仅表现为单一的国家利益或表现于单一领域内。既然公共利益是具有社会分享性的资源与条件,社会又有范围不等的大小之分,那么公共利益必然存在着不同的层次,如国家层面的公共利益,省、市、县、乡的公共利益与社区的公共利益。不同层次的公共利益之间存在着利益博弈是正常的,关键是如何处理好它们之间的利益关系,妥善解决好利益冲突。
3、公共利益并不一定完全体现真、善、美。公共利益存在着抽象的公共利益与具体的公共利益的分野。抽象的公共利益集中体现在价值层面、规范层面和理念层面。具体的公共利益则集中体现在事实与描述性层面。由于实践与价值目标可能出现偏离,实践和事实层面的公共利益就不一定是正义的表现,不一定体现完全的“真、善、美”。更重要的原因是公共管理中的主体与客体的利益需求的相对性和动态性。不仅政府或非政府公共组织,对公共利益的确认与实现的途径具有相对性,而且本区域内的民众需求也具有相对性。由于社会中公与私之间的界限,有时往往很难进行清晰的界定,公共利益与私人利益之间在特定条件下是可以互相转化的。
4、从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定公共利益,重点在于结果。公共利益是客观存在的,既存在着所有人或者多数人需求的公共利益,也存在着自愿性分享与强制性分享共存的公共利益。持有这种看法,完全有可能会使得社会中部分人或组织,把他们所需求的利益,以强制方式变成“公共利益”找到理论上的借口。我们认为,检验是否“打着‘公共利益’旗号,实际在谋取个人或小集团利益”的行为的基本方法是:坚持从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定,重点在于结果。
六、公共管理中的政府利益
客观、全面地认识政府利益,不仅是公共管理理论发展的要求,而且是回答塑造政府运行动力机制、规范政府公共管理行为、深入推进反腐倡廉等诸多实践问题的关键。我们认为,要厘清政府利益的内涵,必须从利益本质、利益主体及其角色来分析。从组织和个人两类利益主体及各自的双重角色来看,政府利益是复杂的、多元的。我们认为,政府利益是指政府及其成员作为公共管理主体所需维护和增进的人民利益,以及为实现组织和个人的生存和发展、有效履行职责所需的资源和条件。或者说,政府利益是由人民利益、组织利益(政府组织自身利益)和个人利益(政府官员个人自身利益)共同构成的复杂综合体。人民利益是政府利益的核心,是政府行为的基本动力和根本目标。
这里,我们主要分析组织利益和个人利益。任何组织和个人都需要实现自身生存和发展的资源和条件。首先,任何组织和个人都需要一定的资源和条件来维持和保障自身生存。其次,在社会生活中,任何组织和个人都承担着一定的角色,必须履行该角色规定的职责和义务,就必然要求与其职责义务相对称的资源和条件,实现自身的不断发展。由此,任何组织和个人生存和发展所需的资源可分为两类。一类是基本利益,为组织和个人生存所必需;另一类是角色利益,与组织和个人的角色要求相对应。作为社会中的一类组织,政府组织毫无疑问具有这两类利益。首先,政府组织有其基本利益,必须拥有足够的资源保障组织的基本运作,使组织生命能够得以维系。其次,由于外部环境的差异和职能上的分工,不同政府组织的角色和职责必然不同,这意味着职责不同的政府组织要有效地实现本组织的目标和宗旨,必须拥有与其职责相对称的资源和条件。政府组织的角色利益是与其职、责、权相一致的利益,是其有效履行职责的必不可少的基础。
1.公共管理体系
一般认为，公共管理和公共管理学是有所不同的，前者着重研究实践活动领域，后者则着重研究理论领域。为了研究方便，本文不做严格的区分。
在我国，“公共管理”出现并广为使用只是近几年的事，虽然在解放前我国就引入了行政管理学的研究，但是在解放后，1952-1953年的全国高校调整中，撤消了政治学的有关学科，行政管理学也在其中。直至1979年底，行政管理学的研究才得到恢复和重建。后来国务院相关研究机构，修订了学科专业目录，将行政学、公共行政学，行政管理学从政治学归划到公共管理学中。从此公共管理学的研究体系才算正式形成。
所以在讨论公共管理的问题时，不仅仅要解读公共管理的体系构成，还要涉及行政管理学、政治学，行政学等相关的学科与行政管理关系，但国家有关部门对学科门类的编订，将公共管理学归属到管理学的门类中，似乎这个问题已经有了定论，所以本文对这个问题不做太多的讨论。
本文着重讨论的是行政和管理之间的关系、行政管理和公共管理的关系还有公共管理体系这三个问题。
1.1行政和管理的关系
管理和行政体现在人类社会活动同一过程中的两方面，简而言之就是只要有人类存在的地方即要有管理，又要有行政。而与管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事务微观的主体要两个人以上。在传统社会中，行政就已经存在了，只是那时的行政性质和现在的国家社会行政有区别而已。而现今管理与行政遍及整个人类社会，二者究竟是什么关系，是等同，并列还是包含隶属的关系，值得深入研究。
一般来讲管理是侧重在特定的组织内，通过计划，组织、控制和分配各种资源，达到组织的目的，可以细致到具体事务的处理上；而行政则是比较宏观的，侧重于对全局的战略行动处理。马克思说，行政是国家的活动，掌握国家政务和公共社会资源活动。根据马克思的这一观点，国家在社会产生时位置就在社会之上，因此，国家行政具有宏观性，涉及到谁执政，如何执政等问题。当我们把行政定位在对全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定内容和新的关系。
经过学者的多年研究，将行政和管理关系界定为：行政层级与行政性质成反比，而与管理性质成正比。即行政层级越高就越具有行政性质，而具有较少的管理性质。从横向上看，往往领导职位上的公务员更具行政性质，而非领导职位的公务员更具备管理性质。我国政府经常在行政管理中出现的不该管，管不了的事情，和不同部门的推诿、扯皮现象，都是由于在理念上没有清楚的划分行政管理角色所造成的。
1.2行政管理和公共管理的关系
行政在天生就具有“公共性质“，夏书章认为行政管理学，实际的英文原文就是公共管理学，从这个角度看，行政管理和公共管理本质上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在着一些差异，这些差异表现为以下几点：
从学科分类上看，行政管理属于二级学科，公共管理属于一级学科，显然不能把他们等同看待，他们在学科内涵和外延以及研究的主、客体内容都是不同的。
从静态维度看，公共管理和行政管理都有广义和狭义之分。公共管理在狭义上指的是公共管理中政府的管理，而在广义上指得不仅限于政府工作；行政管理在狭义上是仅指政府的管理，而在广义上非政府的机构也具有行政管理的职能。
从动态维度上看，行政管理是先于公共管理行动的，公共管理是行政管理的未来发展及展望。公共行政是在近代社会中发展起来的，在未来的社会中，行政管理超越公共管理的范畴，但属于行政发展的两个阶段。公共管理是由公共行政发展而来的，在未来的社会发展构成中，公共管理中又会形成行政的形式和内容。
从价值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在实质上是有区别的。中国行政管理学有三大学派，夏书章派，郭济学派和欧阳雄飞派。其中郭济学派的影响比较大，曾经掀起了一阵“公共管理学”热潮。但此学说认为世界上没有“公共管理一说”只有少数人对多数人的管理，这是对公共管理学的曲解。各个学说知识讨论的侧重点不同，没有本质的区别。实际上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同点在于侧重行政还是侧重管理。其实从实践的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作为行政和管理之间的媒介。
1.3公共管理体系
以当下中国的来看，以政府为主体的公共管理是值得提倡和发展的。从政府为主体到社会为主体公共管理的历史进程中，我国政府作为管理的主体和主导作用还尚未完全发挥。公共管理是相对私人管理而言的，一方面私人行政管理是不属于国家和政府的管辖范畴，如果越界管辖会侵犯到私人的利益；另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府组织，也有公共事务，对这些公共事务的管理也可以称作“公共管理”。公共管理可非为三种类型：第一种是国家机构的行政管理，它具有权威，广泛，多样的特点，第二种是私人行政和私人管理组织结合体，它其实是放大了的私人管理；第三种是非国家机构的公共组织。我国现在并长期处于社会主义的初级阶段，现在效仿其他国家公共管理体系的多元化是不合时宜的，所以必须要加强以政府为主导，发挥政府在公共管理的参与主体性和不可替代性，这是符合我国道德体系和社会发展水平的。
2.公共道德体系
道德可以分为社会道德，职业道德，家庭道德等等，人们通常把社会道德称之为“社会公共道德”或者“公民道德”简称“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社会管理体系的，不同于公德。公共管理的体系类型决定着公共道德的体系和类型，有什么样的公共管理就有什么样的公共道德。政府行政管理必然会存在相对应的公共道德，政府公共道德属于职业道德的一种。政府在公共管理和社会服务中要履行的职能包括社会管理和阶级统治，这导致了政府公共道德的特殊性。这种既体现了社会阶级属性又体现了社会管理的综合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德体系中起着表率和示范的作用，无论正负方面都影响重大。
张康之教授指出公共管理是建立在经济学、管理学基础和伦理道德基础上的，公共管理活动是一个比较特殊的职业活动，公共管理的目的是公共利益的实现。在所有的社会活动中公共管理是直接服务于公众利益的，所以，在公共道德素养是公共管理中最具现实意义。不论是公共利益的保障方面，还是社会生活的指导示范意义方面，公共道德都发挥着直接的作用。
通过本文对公共管理的阐释，认同陈庆云先生的三级公共管理体系，认为公共管理体系分为三个部分，那么公共道德就应该分为政府道德，非政府的公共组织的道德和公民道德三方面。从公共管理各种类型的角度上来看，公共道德体系主要分为两个方面：其一是国家机构的政府以及私人的行政管理道德以及作为政府公共职能的公共行政组织管理道德的宏观公共道德体系，或者叫宏观道德生态，这种体系下公共道德的承担者因为公共行政和公共管理而变得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主体一样。其二就是政府行政所承载的道德体系，它主要有四个内容组成，分别是：政府的理念、制度、体系和组织结构。
所谓以德治国，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人员。相对于政府公共管理人员的公共道德相比，公共道德化的政府里面，机构设置，政策制度，决策更具根本性。只有通过全面道德化的政府建设，制度建设，组织建设、决策建设，才能使政府工作人员将道德牢记于心，行为和行政管理工作更具道德化，更好的为民谋利。
