时间：2023-07-14 17:36:09
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡医疗养老保险，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：农村；养老保险；社会保障
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
原标题：安徽省农村养老现状剖析及政策建议
收录日期：2015年9月13日
一、安徽农村养老现状剖析
近年来，安徽省经济取得了长足发展，但农村经济发展相对滞后，农业问题突出。同时安徽省作为人口大省、农业大省，人口老龄化加重，农村老龄人口问题尤为突出，如何解决农村老年人养老问题成为当下重中之重。（表1）
从表1中可以看到：安徽省人口老年系数2000年为7.59，2005年为10.08，2008年为11.15，2010年为10.23，2013年为12.24。总体变化规律是老年人口在总人口中所占比重逐年增加，老年抚养系数与此呈现正相关，也呈现逐年上升的趋势。少年儿童系数2000年为25.49，2005年为23.07，2008年为19.81，2010年为17.77，2013年为18.51。总体变化规律是少年儿童在总人口中所占比重逐年降低，少年儿童抚养比重也是逐年下降的。未来安徽省社会保障支出势必会逐渐向老年部分倾斜。
2013年安徽省流向省外的人数达到1，130万，这其中大多数是来自经济欠发达农村地区的外出务工人员。人口外流，一是导致农村地区青壮年劳动力不足，从而制约着农村地区正常农业生产的持续健康发展；二是对传统养儿防老的养老模式造成冲击，大批青年人外出，使得“空巢”家庭增多，农村老年人无人赡养的问题逐渐突出，农村养老成为目前安徽省急需解决的问题。
近年来，安徽省投入农村养老的力度加大，社会保障覆盖面逐渐增大。但是，依然面临许多挑战：医疗、养老、救助等社会保障压力的增大；在建立满足庞大农村老年人群需求特别是高龄老人、特困老人、残疾老人的社会服务方面，加快社会资源倾向农村地区的压力巨大；在实现小康宏伟目标加速经济建设持续健康发展方面，解决劳动人口减少与社会抚养比例过重以及庞大老年人群和劳动年龄人群利益冲突的压力巨大；在协调城乡和谐发展方面，解决农村老龄问题，特别是实现城乡一体化和利益均等化的压力巨大。现阶段，农村地区人口老龄化对安徽省的经济、政治、文化和社会生产与生活的影响正在逐步显现出来，老龄问题必将成为深刻影响未来安徽省经济发展带有战略性和全局性的问题。
二、安徽省农村养老存在的问题
（一）安徽省经济形势下滑，养老风险加大。中国经济目前正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期政策刺激消化期，改革面临攻坚阶段，经济下行压力增大，金融风险、房地产风险、地方债务风险等隐患显现。安徽省经济也面临前所未有的挑战，作为传统的人口和农业大省，安徽省经济发展乏力，经济模式单一化，面临诸多问题和挑战，最典型的就是以破坏环境为代价发展经济。在新常态经济转型中，安徽省经济下滑压力增大，政府财政收入增速放缓；农村经济更加脆弱，农民增收困难。政府和个人投入养老资金不足，势必会影响农村养老体系的建设。
（二）政府投入不足，农村养老资金匮乏。近几年以来，安徽省对农村养老资金的投入力度虽然加大，但城乡差距依然巨大。政府把大量的物力、财力投入到城镇社会保障建设之中，城镇社保取得了一定的进展。但是农村地区养老资金长期投入不足，老人更多地是依靠土地和子女来获得生活保障。安徽省现行的《县级农村社会养老保险基本方案》中，对农村养老保险费用的筹集规定为：“以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策支持。”
（三）农村养老保障法律建设滞后。中国有关社会保障的法律法规主要是针对城镇居民，如先后制定的《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《城镇居民最低生活保障条例》以及最近颁布的《社会保险法》等。但是针对农村保障的法律少之又少，仅仅有一部《农村五保户工作条例》。安徽省政府尽管出台了一系列的政策和意见，但大多照搬上级的制度设计，很难有安徽省自身的特点，造成农村养老保障建设中存在脱离实际、信息不对称的后果。同时部门分工不明确，缺乏统一的设计和协调，影响了农民加入农村养老保险的积极性。
（四）部分农民参保意识淡薄。安徽省部分地区农民受传统 “养儿防老”、“养地防老”思想观念的影响根深蒂固。一是农民认为土地是他们赖以生存发展的基础，是生活收入的主要来源，他们不敢贸然放弃土地从事其他行业；二是农村老人在养老上过分依赖子女，认为子女有义务负责父母的养老问题，但却没有意识到“计划生育”政策导致家庭人口数量的锐减、子女赡养压力的增加；三是政府的养老保险周期长、风险大、政策易变，因此农民拒绝加入农村养老保险体系。随着改革开放的深入推行、户籍制度的逐步放开，人口流动速度加快，安徽省作为经济欠发达地区，成为青壮劳力的净流出省，这进一步加重安徽省养老问题。
（五）监管不力，基层资金运作不透明。按照国际上通行的做法，社会保障基金应该遵循征缴、管理和使用三权分立的原则，以此保障资金运用的高效和安全。在安徽省，一方面各级县市政府既是农村养老保险相关政策的制定者，同时又是资金运行的经营者。农村养老保险资金的征收、保管、使用都由各级相关机构自行负责。这种模式存在以下不足：一是缺乏科学性、高效性；二是缺少必要的监督。另一方面安徽省目前的养老保险人员缺乏相关专业知识，在实际工作中导致业务能力不足，政策执行不到位，农民配合意识不强。安徽省农村地区缺乏金融财会人员，导致部分地区出现会计、出纳集一身的情况，从而容易导致基层资金运作不透明，增加了基金被挤占、挪用的风险，而且难以形成规模效益、难以抵御通胀的压力，削弱了未来资金保障的能力。
三、政策建议
目前，安徽省经济发展水平不高，且皖南皖北地区经济发展不协调，建立一套完善、健全的农村养老体系会受到诸多因素的制约。因此，要逐步摸索并不断总结，寻求一条适合安徽省自身特色的农村养老保险道路。
（一）拓宽资金来源渠道，加大财政投入力度。社会养老保障体系的实质是政府通过国民收入的再分配，确保老年人能够生存生活的一种制度。保障老年人的基本权利自然是政府义不容辞的责任。农村老年人是社会上的弱势群体，更需要得到政府的资助。农村养老保险收效甚微的主要原因是养老资金严重不足。因此，需要政府加大资金倾斜力度，减轻农民参保自身需缴纳资金的比例。各地要统筹整合资金，加大财政性资金支持农村养老保险体系建设力度，鼓励和引导民间资本参与农村养老服务业发展。
（二）建立健全农村养老保险制度。建立完善的农村养老保险制度是世界各国未来养老的发展趋势，社会养老未来将会成为主要的养老方式。尽管目前安徽省农村养老水平比较低下，但为了以后的发展，需要尽早建立并完善相关法律法规。考虑到安徽省南北经济的不协调，因此可以在皖南和皖北分别建立相应的养老保险制度，在实践中不断摸索经验。
笔者认为，以下几点可以考虑：1、提前为每位农民建立养老账户，动员农民积极参保；2、农民从事农业生产达到一定年龄退休后，可领取一定数额的养老金；3、建立不同投保档次，农民根据自身情况缴纳养老金。
（三）加强宣传力度，解放农民养老观念。农村社会养老保障工作的好坏很大程度上取决于农民对社保的认知和接受程度。相关政府部门工作人员要加大宣传力度、扎实做好宣传工作，才能使广大农民支持、参与农村养老保险，让他们了解养老保险对他们晚年生活的积极影响，转变传统的家庭养老观念。对此首先多到农村基层进行宣传教育，加深农民对农村养老保险的认识，破除养儿防老的落后观念，向农民耐心介绍政府主导建立的农村养老保险制度所缴纳的各种费用不同于社会上的集资活动。同时，政府部门加强农村社会保障支出方面信息的透明度，保证社保资金统计数据的真实性、实时性，让农民更加坚定投保的信念。
（四）加强养老相关人员培训。养老保险本质上是为老人在丧失部分自理能力和收入的情况下提供的一种服务。现阶段大多数养老院缺乏专业的护理人员，安徽省这种经济不发达的地区，专业的护理人员更是缺乏，社区养老只是提供吃、穿、住等基本的生活需求。根据马斯洛的需求层次学说，这种养老模式仅仅满足了老人最基本的生理和安全需求，并没有对老年人的精神层面提供优质的服务。对此可以在相关院校增设老年护理的课程，加快培训护理人员。
（五）建立健全农村医疗保险。农村养老保险制度是一项庞大的工程，面临诸多挑战。但是当前农民面临的最大挑战不是养老保险，而是医疗保险。中国农民老了最怕的是得病，大部分农民贫困不是养老金不足，而是缺乏应对疾病的医疗保险。建立健全农村医疗养老保险制度来解决好农民治病难、治病贵的问题，同时对于推进安徽省农村养老保险体系建设有着巨大的促进作用。
（六）坚持多种养老模式共存的格局。安徽省经济发展水平不高，并且皖南、皖北地区经济发展不协调，建立一套完善、健全的农村养老体系会受到诸多因素的制约。不同地区应根据自身特点发展相应的养老模式，因地制宜、循序渐进，建立起与经济发展水平相适应的农村养老保险制度，更好地为当地的社会发展贡献力量。在经济较为发达的皖南农村地区，根据本地区农民的收入水平、物价指数等建立一套收费合理的养老保险体系。在皖北经济欠发达地区，可以暂缓或减慢农村养老保险体系的推进。把社会养老与传统的土地养老、个人养老、家庭养老等结合起来，发挥家庭、储蓄的养老保障能力以及建立健全农村最低生活保障制度，通过多层次的养老体系建设以满足养老需求。
主要参考文献：
[1]安徽省统计年鉴及政府相关部门网站统计数据.
[2]伍月倩.安徽省基本养老保险基金平衡分析及财政对策研究[D].安徽大学，2012.
[3]舒仁美.安徽新型农村社会养老保险试点研究[D].安徽大学，2012.
[4]方铭勇.安徽新型农村社会养老保险制度探索[J].合作经济与科技，2010.18.
【关键词】日本；韩国；养老；空巢老人
一、日韩两国公共养老金制度
据日本政府近日统计数据显示，2013年4月1日到2014年3月31日，日本年满百岁的老年国民人数将突破5万人，预计达5.4397万人，连续43年刷新最高记录。早在20世纪70年代就已步入老龄化社会的日本，为极大限度地减少老龄化对日本社会发展的不利影响，在几十年的发展探索中，通过制定一系列条例法规以及政策措施，积累丰富的应对经验。在此之中，由国民养老保险及厚生养老年金构成的日本养老保险制度发挥了较大成效。
按日本法律规定，凡年满20岁以上，65岁以下在日本居住的人都必须参加国民养老保险。厚生养老年金是在国民养老保险的基础上设定的一种附加年金，强制性地要求工薪阶层必须加入，保费根据个体身份的不同，政府、企业、个人负担百分比各不相同。为缓解人口老龄化给社会及国家财政情况带来的巨大压力，日本政府将原本定位60岁的临界年龄改为65岁。国民养老金具有普遍性、共济性、福利性等特征，虽中途遭遇诸多问题，养老金所占财政支出比例过大等。但经过一系列优化措施，对于日本国民而言，养老金待遇平均占老年人家庭收入的63%，可见这一制度已成为了日本老年人生活的重要保障。
日本这一公共养老金制度是向欧洲老龄化程度第一的德国养老保险制度学习并加以根据自身国情改进而来。而作为亚洲四小龙之一的韩国则在近年来也紧跟日本的步伐建立了相应的养老金制度。韩国的养老金主要分为两大类，一类是以军人、公务员、私立学校教职人员为对象发放的养老金，另一类则是以一般国民劳动人员为对象而发放的国民养老金。韩国的养老金制度虽然相对于日本而言起步较晚，但迄今为止未遭受严重考验，这与充分借鉴日本在发展公共养老基金制度的同时结合自身国情加以完善的做法不无关系。
二、日韩两国老人护理模式
2000年4月开始，日本政府开始实施老人护理制度。日本的老人护理制度具有系统化、细致化、责任明晰化等特征。老人福利政策均有相关法律保障。如日本政府1982 年出台的《老人保健法》中明文规定老人定期体检，及之后颁布的《高龄社会对策基本法》，《社会福祉法》，《健康增进法》等，都使老年人的养老、护理、保健等相关福利政策逐渐得以完善并向系统化的方向发展。在日本，大约75%的老人都拥有自己居住环境稳定舒适的住所，其余一部分老人租住在国营或地方政府提供租赁服务的高级公寓里，另一部分老人便居住在民营或自家所有的房屋或政府专门为老年人供给的房屋里，住房问题基本都能得以解决。
韩国护理模式中较为突出的是老人福利设施，包括老人疗养设施、养老设施及老人福利会馆等，政府表示今后拟通过给予减税等优惠政策鼓励大企业集团对养老设施项目进行投资，办收费养老院等，同时大力鼓励优秀企业会社或大学生团体等平日里进行爱老扶老的志愿者活动。据不完全统计，韩国百分之六十以上的大学生都曾于学生时期在养老机构中进行过时间长短不等的志愿者服务。一般来说探望者事先有专业人员的培训和辅导，使他们懂得老人的心理诉求，并主动愿意成为老人身边的一个好的倾听者。探望者一般除谈心聊天外，也与老人一起做些老人们喜欢或需要的事情，如一起下棋打牌、看电视、聊天或一起做手工等娱乐活动。
三、给我国养老事业发展带来的启示
（一）社会福利与经济增长的均衡
日本作为资本主义国家，经济发展程度较高，但在养老金制定与发展的过程中，由于老龄化趋势愈加明显，严重拖拽了经济发展的步伐，迫使日本政府不得不调整政策，将能够获取养老金参与养老保险的公民年龄由60岁上调至65岁，从一定程度上缓解了财政巨大资金缺口问题的进一步恶化。我国作为城乡二元结构相当明显的社会主义发展中国家，城乡差距明显，各地区经济情况不同。在大力弘扬尊老爱老，发展社会福利的同时，要审时度势，因地制宜，具体结合我国国情，发展具有中国特色社会主义的社会福利保障体系。
（二）完善相关法律法规
我国已于1996年颁布《中华人民共和国老年人权益法》，这是我国历史上第一部专门保障老年人权益的法律，标志着我国老年人权益保障和我国老龄事业的发展从此走上了法制化的道路，在很大程度上填补了法律层面上我国老年人权益保护的空白。但我国作为人口大国，同时作为世界上第一个老年人人口过亿的国家，需要对老年人权益保护工作更加重视，将诸多难点的解决办法落入实际并加以解决。这就要求需要出台更多更细致的政策法规来规范养老方法并不断完善养老制度。
（三）大力弘扬尊老爱老社会风尚
政府应鼓励社会各界对老年群体的关心，深发动，光宣传，努力弘扬敬老爱老的良好氛围，促养老之风，树社会文明。大力鼓励有经济实力的企业做与老龄人口相关的慈善事业，并通过相关教育媒体宣传等途径鼓励大学生在完成学习任务的情况下充分发挥自身优势到老年福利机构做志愿者服务等。
老龄化人群作为社会中相对脆弱的团体存在着，老龄化现象是当今政治制度、经济形态、思想文化、代际关系等诸多因素综合作用而形成的结果，是社会经济发展到一定阶段的必然产物。现代化发展进程中养老问题逐渐突出，需要社会与个人的全力配合，鼎力解决。
参考文献
[1] 梁宏志，张士斌.中日韩公共养老金制度及其改革比较研究――基于覆盖城乡社会养老保障制度的视角[J].当代世界与社会主义，2011，5.
[2] 杨淑娥.日本养老方式变迁及对中国的启示[J].河北学刊，2011，3.
关键词:家庭完整度;城市融入;农民工;社会保险
截止2013年，中国农民工数已达2．69亿人(国家统计局，2014)，他们为我国的生产建设做出了巨大贡献，但由于我国长期处于城乡二元体制，农民工长期处于被边缘化的生活状态，无法获得与城市居民同等的社会福利和公共服务，制约了我国城镇化的推进。
1．文献综述
根据现有研究可以发现，农民工融入城市的主要障碍主要存在于三个方面，一是城乡二元分割体制构成农民工融入城市的最大障碍，户籍、社保、就业、教育等相关制度排斥农民工获得与城市居民同等的权力和服务;二是融入城市的社会成本较高，农民工无法负担融入城市所需的经济投入;三是农民工自身素质相对偏低，城市居民从观念上排斥农民工，再加上农民工的自我否定和自卑心态，阻碍了农民工融入城市(李伟，2014;朱考金等，2007)。为了促进农民工的融入，已有研究从定量化的角度考察影响农民工融入城市的各方面因素，在个体层面上，主要考察农民工的性别、出生年代、婚姻状况等方面的因素(何军，2011;刘传江，程建林，2008)，而在制度层面，主要考察社会保险以及基本住房保障、无固定期限劳动合同等方面的因素(秦立建，陈波，2014;石智雷，施念，2014;孙国峰，张旭晨，2013)。在这些研究中，有一部分研究着手于比较家庭化和个体化流动的农民工之间的区别，研究发现个人迁移者在生存质量、工作稳定性、生活预期等方面明显要低于家庭型的农民工(张玉洁等，2006)，而家庭化的流动也更能够促进农民工融入城市(田艳平，2014)。在农民工家庭的迁移过程中，极少数家庭是可以做到一次性全家整体迁移，有研究将人口流动划分为四个阶段(段成荣等，2008)，我国正处于第二阶段末进入第三阶段。目前已有不少的文献在研究影响农民工家庭迁移决策的因素，有研究从经典的人口迁移理论和新迁移经济学框架出发，考察农民工的个人特征和家庭特征对其迁移行为的影响，研究结果发现年龄、性别、受教育程度、工资收入、迁入时间长短等对农民工家庭从农村迁移至城市有着重要的影响(洪小良，2007;唐震，2009)，还有研究发现一些非经济因素，如有无子女和子女年龄等对农民工家庭迁移有重要影响(陈卫等，2012;袁霓，2008)，与此同时，有研究表明，家庭收入增加、从事个体经营和获得社会保险能对促进留守儿童的随迁(檀学文，2014)。经过梳理，发现已有文献中在研究农民工的个体特征对其迁移行为或城市融入影响的相对较多，而将着重点放在医疗养老等社保覆盖对农民工影响的研究相对较少;选取代表性城市进行问卷调查得到相关数据的研究较多，而在全国范围内开展调查得到数据的研究相对较少;对第一代和新生代农民工之间差异的研究相对较多，对家庭型农民工和个体农民工之间差异的研究相对较少。本文基于2013年国家卫生计生委的流动人口动态检测数据集，实证研究了流动人口在流入地所拥有的各类社保以及收入对于流动人口家庭成员完整度的影响，试图对其中的各种关系找到合理的解释。其余部分的结构安排如下:第二部分是数据来源及理论分析，第三部分是计量模型和变量选择，第四部分是实证结果及分析，第五部分是结论及政策建议。
2．数据来源及理论分析
2．1数据来源
本文数据来源于国家卫生计生委与2013年5－6月之间开展的流动人口动态监测调查。本次调查的样本点分布在全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团，共覆盖1503个县级单位。调查对象为在流入地居住一个月以上、非本市(区、县)户口且2013年5月时年龄为15－59周岁的流动人口，共调查流动人口有效样本19879人，涉及流动人口家庭成员593387人，其中在流入地的家庭成员497038人。
2．2理论观点
根据新迁移经济学，人们会以家庭为单位，依据未来收益最大化和风险最小化的原则，来做出家庭以及各成员的迁移决策。相比于农村，城市内拥有更为良好的生活条件、更优秀的教育资源、更多的工作机会等，同时家庭成员之间的共同居住，能够有效的降低风险并提升对风险的抵御能力，因此我们考虑以下两类因素的影响。①家庭收入。一个家庭的收入越高，则能够更为宽裕地应对日常生活支出，在得到更多家庭成员生活在一起的优势的同时，不至于陷入增长的生活成本所带来的困境，相反，较低的收入则无法支撑家庭成员共同生活的成本，而不得不选择让部分家庭成员留守农村，一人或两人外出打工。②社会保险。养老、医疗、失业、工伤这些社会保障虽然减少了每月的实际可支配收入的上限，但是获得了应对未来不确定性的保障，特别是目前的农民工大部分依然从事着体力劳动，受伤患病的概率相当高，而医疗保险能够极大的保障农民工的生活不会因为重大疾病的发生而受到较大冲击。
3．实证模型及结果分析
3．1计量模型
本文选取的因变量是农民工家庭的完整程度，本文利用流动人口家庭总成员数除以调查样本数得到了家庭平均人口数，以此作为基准，将每个省份的平均家庭规模除以家庭平均人口数得到各省家庭完整度的指标。据此，本文建立多元回归模型如下。Fam=C+∑αiXi+βLog(lnc)+ε(1)上式左边的Fam是因变量，即农民工的家庭完整度，方程右边的Xi是包括养老保险在内的各社会保险的覆盖率，而lnc是农民工的平均收入，为了消除人均收入的非正态化分布，对收入取对数处理，αi和β为各待估参数，C是常数项，ε为随机误差项。
3．2实证结果
本文采用Eviews6．0计量软件对全部样本(回归一)、东部发达城市样本(回归二)、中西部欠发达城市样本(回归三)分别进行了OLS回归，分析结果如表所示。
3．3全体样本回归结果
回归一是将除外的其他31个省(地区)进行回归，通过上表我们可以发现，养老保险(X1)、职工医疗保险(X2)、居民医疗保险(X3)、和失业保险(X5)的系数均没有通过显著性水平检验，究其原因可能在于31个省(地区)之间的差异太大，各变量系数发生了改变但却无法检验，影响了最终回归的结果。此外，工伤保险覆盖率和平均收入均通过了显著性水平检验。工伤保险覆盖率与家庭完整度之间的系数为－0.29，这与我们的假设并不一致，其原因可能在于家庭主要劳动力在遭受重大意外丧失劳动力后，会对家庭的生活水平带来极大的影响，这不是工伤保险能够弥补的，所以无助于家庭完整度的提升。平均收入和家庭完整度之间的系数为－0.34，这与我们最初的假设相违背。对于此，我们可以重新回顾各省(地区)的平均收入水平，从中可以发现从西部偏远地区往东部发达地区，平均收入会逐步上升，收入最高的上海市约是最低的山西省人均收入的1.9倍，排名前五的地区的平均收入约是排名最后的五个地区的收入的1.5倍，然而收入较高地区的物价水平和生活成本要远远高于较低收入地区的1.5倍，所以当流动人口从西部地区迁移到东部地区之后，相较于提高的名义收入水平而言，其实际收入水平并没有得到显著提高，甚至还可能发生下降。所以在这种情况下，流动人口宁可让其他家庭人员留守农村，也不会选择将家庭成员随迁到东部发达城市。通过上面的分析，我们可以看到由于东西部城市之间的差距较大，所以对回归结果产生了较大的影响，所以我们将31个省(地区)划分为东部和西部两个样本组，并剔除一些出现较大异常的个体，然后进行回归，得到回归二(东部城市群)和回归三(西部城市群)。
3．4东部发达城市样本回归结果
回归二的样本中包括了北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东、辽宁、吉林、江西、河南、湖南、重庆、四川共15个地区。观察回归二的结果，我们发现只有职工医疗保险(X2)、居民医疗保险(X3)两项通过了显著性水平检验，且系数均大于1，符合预期，这反映了在东部沿海发达地区中，就医成本较高，医疗保险的存在能够在很大程度上降低农民工看病就医的支出，使农民工对生活的预期更加稳定，促进家庭成员的随迁定居，提升家庭成员的完整度水平。
3．5中西部欠发达城市样本回归结果
回归三的样本中包括了安徽、湖北、黑龙江、山西、内蒙古、贵州、甘肃、云南、陕西、青海共10个地区。回归结果中仅有养老保险覆盖率(X1)能够通过显著性检验，且系数为3。目前，农村居民的养老问题依然没有一个有效的解决途径，不像城市居民有着比较稳定的储蓄和养老金，大部分的农民工家庭虽然在外打工，但是依然会保留家中的土地，以备在面对打工不顺利的情况下，还可以回到家乡继续生活，这反映了农民工家庭对于未来的不确定，在这种情况下，养老保险的存在能够很好的为农民工流动人口提供养老保障，特别是中西部流动人口的流动距离较近，可以同时享受到养老保险和在家乡生活的收益，因此能够促进家庭的迁移定居，提升家庭完整度。在以上的三个回归中，失业保险(X5)均没有通过显著性检验，与家庭完整度之间的关系不显著，原因在于失业保险是针对因为非本人意愿中止就业的劳动者提供的保障，除非特殊情况或被辞退，否则不会有人愿意主动放弃工作，而且失业保险需要连续缴纳1年以上，领取的时间也有限制，失业金的金额也较有限，所以回归结果不显著也是在情理之中。
4、结论与政策建议
4．1结论
第一，收入是影响流动人口家庭完整度的重要因素。家庭的迁移决策是依据成本和收益的对比做出的，所以越高的平均收入越是能促进流动人口家庭成员的随迁，尽管沿海发达地区的经济发展水平大大的超过中西部内陆的一些欠发达地区，但是流动人口的平均收入却并没有得到与地区发展水平相同等级的提高，相反由于生活成本的上升，现在发达地区的流动人口的实际收入要少于中西部的某些地区。第二，发达地区和欠发达地区之间存在着较大差异，经济水平和人口流动方式等方面都不可比。(1)在东部发达地区，医疗保险对家庭完整度的影响要大于其他的四类保险，主要因为发达地区的流动人口来源复杂，他们更多关注在城市中的收入和成本，而不是长久定居，医疗保险更能够增强家庭面对疾病时的应对能力，降低成本。(2)在中西部欠发达地区，养老保险对家庭完整度则表现出更强的影响力，主要因为欠发达地区居民的流动范围较小，迁移成本和生活成本明显的小于东部发达地区，所以流动人口会有更高的定居意愿，他们会更多的关注未来的养老问题，而养老保险能够很好的帮助流动人口解决养老问题。
4．2政策建议
第一，提高流动人口的收入水平，特别是经济发达地区从事一些缺乏技术的体力劳动的农民工的工资水平，提升其生活质量。第二，针对东部发达省份，扩大医疗保险的覆盖面和保障力度，保证农民工群体可以更好的享受医疗保险，同时要降低城镇居民医保的门槛，为农民工的家庭随迁人员提供保障。第三，针对中西部省份，可以推进城镇职工养老保险的覆盖面，促进邻近地区之间的人口流动和交换，并推出其他各方面的政策解决农民工的养老问题。本文受限于调查数据，忽略了农民工个体特征、家庭特征等对于家庭完整度的影响，也没有解决变量之间的内生性问题，回归的过程和结果较为粗糙，这些都是今后有待进一步完善的方向。
作者:程万 单位:东南大学经济管理学院
参考文献:
［1］国家卫生计生委:《全国流动人口动态监测数据集(2013年)》。
［2］李伟:《农民工城市融入问题研究综述》，《经济研究参考》，2014年第30期。
［3］朱考金、吴磊:《农民工城市融入问题文献综述》，《辽东学院学报》，2007年第3期。
［4］何军:《代际差异视角下农民工城市融入的影响因素分析》，《中国农村经济》，2011年第4期。
［5］刘传江、程建林:《第二代农民工市民化:现状分析与进程测度》，《人口研究》，2008年第5期。
［6］秦立建、陈波:《医疗保险对农民工城市融入的影响分析》，《管理世界》，2014年第10期。
［7］石智雷、施念:《农民工的社会保障与城市融入分析》，《人口与发展》，2014年第2期。
［8］孙国峰、张旭晨:《新生代农民工社会保障问题实证分析———以甘肃省为例》，《调研世界》，2013年第12期。
［9］张玉洁、唐震、李倩:《个人迁移和家庭迁移———城镇化进程中农民迁移模式的比较分析》，《农村经济》，2006年第10期。
［10］田艳平:《家庭化与非家庭化农民工的城市融入比较研究》，《农业经济研究》，2014年12期。
［11］段成荣、杨舸、张斐、卢雪和:《改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势》，《人口研究》，2008年第6期。
［12］洪小良:《城市农民工的家庭迁移行为及影响因素研究————以北京市为例》，《中国人口科学》，2007年第6期。
［13］唐震、张玉洁:《城镇化进程中农民迁移模式的影响因素分析———基于江苏省南京市的实证分析》，《农业技术经济》，2009年第4期。
［14］陈卫、刘金菊:《人口流动家庭化及其影响因素———以北京市为例》，《人口学刊》，2012年第6期。
关键词：中东欧／经济转轨／社会保障制度
社会保障制度改革是中东欧国家经济转轨的重要组成部分。1989年以前，中东欧国家普遍实行国家保障型的社会保障制度，以宪法的形式保障公民的保障权益，所需资金由公共资金无偿提供。保障项目包括覆盖全国城乡的退休金保障、公费医疗、家庭津贴、教育补贴、消费补贴、住房补贴，以及其他公共福利事业等。
1990年以后，中东欧国家开始了经济转轨，原来的社会保障制度与新的经济制度已不相适应。更重要的是，经济转轨时期连续几年的经济滑坡使社会保障支出难以为继。在巨大的财政压力之下，中东欧国家开始重建社会保障制度，以独立于国家预算外的社会保障基金取代由国家统包的大锅饭式的社会保障。
新社会保障体系的框架
在原社会保障制度下，社会保障支出直接纳入国家财政预算，由国家财政负担。转型初期，原社会保障体系依然维持，同时，国家面临经济衰退、通货膨胀、失业加剧、人口老龄化等问题，社会保障支出急剧膨胀。以匈牙利为例，1990年，按照传统社会福利制度的支出在GDP中所占的比例达到28.4%，在国家预算中的比例达到46.3%；加上各种含有社会福利因素的经济补贴，如价格补贴等，使与社会福利有关的支出在GDP中所占的比例达到34.8%，在国家预算中的比例达到56.8%，国家财政不堪重负。
新社会保障体系以社会保险制度为基础，由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、疾病与生育保险、家庭津贴等组成。其中，养老保险、医疗保险、失业保险参照欧盟国家的模式，以社会保险基金的形式运作，基金来源于企业和职工缴纳的保险费；生育保险、家庭津贴等由国家福利基金负担。
为了扩大社会保障的资金来源，体现市场经济条件下权利与义务的统一，中东欧各国先后建立起社会保障税。据1995年国际货币基金组织的《政府财政统计年鉴》记载，社会保障税占总税收的比重是：保加利亚21.7%，克罗地亚31.74%，捷克38.75%，爱沙尼亚32.34%，匈牙利29.23%，拉脱维亚34.49%，立陶宛32.26%，波兰24.31%，罗马尼亚28.7%。此税一般以工薪总额为税基，乘以规定税率。各国税率不一，其中匈牙利60%，波兰50.2%，斯洛伐克50%，捷克45.5%，罗马尼亚43%，爱沙尼亚33%，立陶宛31%，马其顿30.1%。
多支柱的养老保险体系
中东欧国家人口老龄化问题十分严重，65岁以上老年人占总人口的1/3。在原体制下，退休年龄一般在女55岁，男60岁，平均退休年龄57.5岁。退休金水平比较高，平均养老金相当于平均工资70%-80%，还有许多免税和特殊待遇。转型初期，失业人口剧增，提前退休成为解决失业的替代方案，加剧了退休队伍的膨胀。养老金支出成为中东欧国家政府预算中最大的项目，占各国GDP的10%-15%。
世界银行在1994年的研究报告《防止老龄危机》中，推荐了多支柱制养老金制度，这种制度包括以下要素：支柱一：公共管理的养老金，以税收的形式筹集，为所有较年长者设计，提供最低收入的强制性公共养老金制度，实行现收现付制；支柱二：强制性的、完全积累的、由私人管理的养老基金，可采取个人储蓄账户或职业年金计划两种形式；支柱三：自愿的职业年金或个人储蓄计划，为那些想在老年得到更多收入及保险的人提供额外保护。
这种多支柱的养老保险模式成为多数中东欧国家养老保障制度改革的首选方案。拉脱维亚最早建立了三支柱的养老保险体系。1995年11月，议会通过政府提交的养老保险改革方案。1996年1月1日新的养老保障制度开始生效。波兰、匈牙利等国也在1996年以后建立了三支柱的社会保障体系。保加利亚2000年开始实行的养老保障制度把退休金分为一般退休金、残疾金、继承性退休金、特种退休金等4种形式。除此之外，保加利亚设立了自愿参加的“退休”基金。捷克国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额相同，用来保证基本生活水平，它的水平取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。
在建立新的养老保险制度的同时，中东欧国家普遍提高了法定退休年龄。由于原来法定退休年龄偏低，人口老龄化加剧，大量人员提前退休，养老金领取者的队伍迅速膨胀。这种不合理的制度安排带来双重的弊端，一方面加重了社会保障体系的负担；另一方面，大约50%-70%的养老金领取者在其“退休”后的头10年还在继续工作，他们中大多数人的收入难以被税收网所覆盖。
为了解决这一矛盾，中东欧国家在改革中普遍提高了法定退休年龄。波兰政府将退休年龄提高到男性满65岁、女性满60岁，同时要求工龄分别达到男25年、女20年以上的职工才可提出退休申请。1995年匈牙利男、女职工退休统一提高到62岁。1996年捷克实行新的养老保险法，从1996-2007年逐步提高退休年龄，男子从60岁提高到62岁，妇女从53—57岁提高至57-61岁。保加利亚在2009年以前逐步将男子的退休年龄由60岁增至63岁，女子则由55岁增至60岁，但军人和特殊行业的劳动者则可提前退休。立陶宛退休年龄也逐步提高，男每年提高两个月，女每年提高4个月，到2009年达到女60岁、男62.5岁。爱沙尼亚退休年龄提高较快，每年均提高6个月，最终达到女60岁、男65岁。
由于制度转换，人口老龄化加剧，公共管理的养老保险基金资金严重不足，难以平衡，中东欧各国政府都利用私有化收入的一部分建立养老基金。
转型期间严重的通货膨胀威胁着新的养老保险制度，为了确保退休者利益不受通货膨胀的损害，中东欧国家先后根据通货膨胀率对享受退休金待遇者实行补贴。例如捷克通过立法使养老金的物价补贴制度化。该法规定，消费价格每增长5%～7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰则以混合方式对退休金进行保值，一部分按通货膨胀率保值，一部分按工资涨幅保值，即国家养老金根据涨价幅度进行调整，而投保得到的退休金则根据平均工资的增长提高。
匈牙利在解决农民养老问题上创造了以土地换年金的方式，解决年迈放弃耕作的农业人口的生活费，年金相当于城市的退休金。匈牙利的土地换年金计划，每期都由国家土地基金管理局实施。第一期解决了3600个60岁以上土地所有者的年金问题，国家通过法定合同收回土地并发给土地所有者年金。至2003年，匈牙利已实施三期土地换年金计划。
建立失业保险制度
十几年来，失业问题一直是困扰中东欧各国政府和老百姓挥之不去的噩梦。2005年初，欧盟委员会公布的一项调查结果显示，在中东欧国家中一直被认为状况最好的匈牙利，47%的居民认为失业问题是他们最大的烦恼。2005年初，匈牙利失业人口达到近6年最高峰，超过30万，比前一年同期增加5.2万；失业率达7.2%，比前一年同期增加1.2个百分点。失业者的45.4%已至少失业一年以上，失业时间平均达16.2个月。波兰总理在正式加入欧盟的第二天宣布辞职也与20%左右的失业率有关。
解决失业问题一直是各党派竞选中施政纲领的重要内容，也是政府经济政策的重点。各国政府一方面采取各项措施扩大就业渠道，帮助失业者再就业，降低失业率，另一方面加紧构建失业保险制度，缓解失业造成的社会压力。
为了解决失业问题，各国相继颁布“劳动法”、“促进就业法”、“就业与失业法”等法律法规，并根据转型期间出现的问题对法律法规进行多次修订，对失业标准、失业保险基金的建立和管理、失业人员的救济、失业人员再就业培训等问题做出规定。
1989年以后，各国政府都建立了失业救济基金，对失业人员进行救济，以应对大量失业带来的社会压力。匈牙利法律规定，长期失业者(指失业一年以上)最多可以得到为期2年的失业救济，救济金额最高为最低退休金的80%。捷克的法律规定，失业者可领取最后工资的60%，期限为3个月，期满后减为50%，期限仍为3个月；半年后仍不能再就业者，可领取一定数额的社会救济。罗马尼亚的失业救济金略高于最低工资标准的2/3，由国家预算拨款；工人失业后在一年半内可领取失业救济金，期满后仍找不到工作者，可再领取9个月的社会补贴。
为了减轻失业者的负担，中东欧一些国家还规定，雇主在解雇工人时，必须支付一定的赔偿金。例如，立陶宛劳动法规定，雇主在并非劳动者自愿的情况下解除劳动合同时，应向劳动者支付中断劳动关系赔偿金，赔偿金按劳动者在本单位工作年限长短，一次性支付1-36个月的平均月工资不等。斯洛文尼亚劳动法规定，雇主单方提出解除劳动合同，须向失业者支付至少6个月的最低工资或一次性支付一笔赔偿金，连续工龄满9个月以上的失业者有权获得原工资70%的失业赔偿。
另一方面，各国加紧构建与市场经济体制相适应的失业保险制度。失业保险为强制性保险，除个体劳动者外，所有机关、企事业单位的职工都要加入。失业保险基金又称劳动力市场基金，由职工和所在单位交纳的失业保险金形成，以税收形式由税务部门统一征收后上缴给劳动力市场基金管理机构，并由该机构自行管理，自负盈亏。
保加利亚1998年颁布《社会资助法》，在2002年4月和12月两次修订，以规范对失业者、丧失劳动能力者和生活陷于贫困的弱势群体的救助。
对失业者的救济只能解决暂时的困难，真正解决问题还是要帮助失业者重新找到工作。各国政府在失业者的再就业培训上都下了很大的功夫，建立了比较完善的职业培训机构。这些转型国家的职业培训活动有自己的特点，一是把职业培训与劳动力市场需求紧密结合起来，培训的形式灵活多样，便于受训者接受；二是收费比较合理，充分考虑到了受训者的承受能力，并且原企业和工会也都根据有关规定向培训单位提供一定数额的培训费；三是政府还鼓励私人开办各种类型的再就业培训学校，在贷款和税收等方面都给予优惠。
匈牙利、捷克政府将利用外资与解决就业结合起来，对解决就业机会多的外商，或者在解决就业比较困难的偏远地区投资的外商在税收和其他方面给予优惠。
保加利亚还实行了以工代赈政策，从2002年开始实行“保加利亚森林恢复和保护计划”，组织失业者参加植树造林，当年安排了9000名失业者就业。林业成为解决保加利亚失业问题的重要领域。同时，政府还采取了“出口”失业者的办法，已同西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、塞浦路斯等国签订了向这些国家输出劳动力的协定。到上述国家工作的保加利亚失业者多数从事旅店、餐馆等服务性工作。
新的医疗保险体系
1991年前，中东欧国家实行福利社会模式，全民医疗保障。这种医疗体制耗费国家大量预算资金，在转型后建立的市场经济体制下不可能继续维持。在世界银行等国际机构的参与下，中东欧国家开始建立市场化的医疗保障体制。由于先前已经实现了全民免费医疗，因此，医疗保障制度的改革是涉及面最广的改革，也是难度最大的改革。
中东欧国家医疗保障制度改革的共同点是建立健全全民医疗保险体系。将原由国家全额拨付医疗经费改为个人、单位和国家三方共同承担。普遍医疗保险分为义务保险和自愿保险两种。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。建立由专业医院、社区医院和私人诊所组成的医疗网络。建立家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。
2003年1月23日波兰议会通过了《成立国家医疗卫生基金及普遍医疗保险法》并于2003年4月1日正式生效。根据新法规，波兰重建了全国性的医疗保险体制。新医疗保险体制的核心是集中管理全国的医疗保险经费，使全体投保人员能得到平等的医疗待遇。国家医疗卫生基金作为具有法人资格的国家机构，取代原来的17个医疗保险管理机构。普遍医疗保险的对象是所有波兰公民以及合法居住在波兰的外国人，不包括驻波兰的外交和国际组织的工作人员。普遍医疗保险分为义务保险和自愿保险两种。凡是参加职工社会保险和农民社会保险的人员以及所有军警司法人员都有义务参加医疗保险，其他人员可自愿申请参加保险。职工和农民交纳保险金后，其按规定不需另交保险的家庭成员也享受医疗保险待遇。医疗保险的范围包括各种疾病的预防、诊断和治疗服务。但与治疗无关的健康体检、疗养、国外进行的治疗等医疗服务不在保险范围之内。
匈牙利医疗保健管理体制的改革主要从两个方面进行：首先是对医务工作者进行分流，减少社会的医疗服务成本，解决医生的就业问题。建立专业医院、社区医院和私人诊所的医疗网络。建立家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。其次是建立与市场经济相适应的医疗保险体制。从1993年开始，实行医疗保险自治，医疗保险费由个人和用人单位共同负担，生活贫困者，经有关部门核实，可继续享有免费医疗。从1993年开始，还推行了自愿的医疗保险制度，设立非盈利性的健康保险基金管理处。强制性的医疗保险只提供最基本的医疗保健服务，居民要享受更高等级的医疗保健服务，可自己选择个人医疗保险基金投保。
匈牙利医疗保险体制的特点是，全民享受医疗保险待遇。交纳保险金的人所有家庭成员，包括子女老人也享受同等待遇；失业人员的医疗保险费用由地方自治政府交纳。在匈牙利工作的外国人，主要是指那些从事商贸活动的外国人，也必须按照法律规定交纳医疗保险费用，并与医疗保险公司签订医疗卫生保险协定，享受与匈牙利公民一样的医疗待遇。
1991年捷克开始酝酿医疗制度改革，通过医疗保险法。1993年1月1日起，正式实行全民医疗保险制度。医疗保险由两部分构成，即强制性的医疗保险和自愿参加的医疗保险。根据医疗保险法建立国民医疗保险公司，每个公民必须参加医疗保险。医疗保险基金不足部分由中央政府和地方政府补贴。领取养老金者、未成年子女、大中学学生、军人、失业者等，由国家支付保险金。所有医疗保险公司都统归卫生部管辖，并建立了中央协调机构。1993年开始开放自愿医疗保险市场。实行了国有医疗设施私有化，兴办多元化的医疗服务。允许私人和集体兴办医疗事业，并允许公民自由选择医生和医院，国家还鼓励医生提供家庭服务。许多医院将无偿地转入地方，成为地方和私人的共有财产，其中一部分还给教会，全国将逐渐形成国家、私人、教会和慈善机构共同提供医疗服务的局面。捷克人均年就医次数是欧盟平均次数的一倍，由于医疗费用高，捷克政府医疗补贴数额巨大。捷克在2004年进行了医疗福利制度改革。每个公民每年将需交纳2000克朗(约合72美元)作为医疗福利基金，在生病时享受有关药品费、处方费、门诊费及住院费用等各项医疗开支的政府补贴。18岁以下的未成年人和社会救济人员可以申请该基金的返还。
健全家庭津贴制度
家庭津贴一直是中东欧国家社会福利制度的一项重要内容，在1989年以前，家庭津贴主要包括儿童照顾津贴、儿童生活补助津贴、职业妇女母亲的保留工资或非职业妇女母亲的生活补助、价格补贴等。
经济转型以后，由于政府财政负担沉重，各国的家庭津贴制度都进行了改革，降低了津贴标准，抬高了享受津贴的门槛。原本实行的免费教育也改为收费教育。1994年底通过了国家社会补助法，并于1995年起正式生效。新法改变了以往大多数家庭申请社会补助的条件和结算的方式，并对申请者提出了严格限制，改革的宗旨是提高每个家庭在自身经济条件下所应承受的责任。波兰1994年颁布《家庭救济法》，重新规定对困难家庭给予救助的标准。匈牙利在1995年也大幅度降低了家庭津贴标准，严格规定了享受家庭津贴的标准。
[关键词]黑龙江省；人口老龄化；养老服务体系；可持续发展
黑龙江省2005年正式进入老龄社会，比全国晚了五年时间。但黑龙江省老龄化速度却非常快，65岁及其以上人口的比例在2014年前低于全国水平，2015年高于全国0.4个百分点，2016年高于全国0.8个百分点。同时，由于人口大量流出又导致养老金等社会支出面临严峻的可持续压力。从养老服务体系的供给和需求来看，供给侧是提供照护服务的养老机构和政府以及社区和家庭内的亲属；需求方是有照护需求的老年人及其家庭，目前显然供需不平衡的矛盾显著存在。政府主要职责是提供政策制度设置以及这些制度组织的经济支持，包括社会保障、社会福利，以及部分社会服务；社会机构和社会力量主要提供养老服务。
一、黑龙江省人口老龄化的现状
根据2019年黑龙江省的国民经济和社会发展统计公报显示，黑龙江全省2018年年末共有常住人口3773.1万人，比2017年末减少15.6万人；其中65岁以上人口占总人口的比重为12.9%(2018年全国65岁及以上老龄人口比重是11.9%)。可见，黑龙江省在1990年到2005年大约15年的时间从成年型社会步入老年型社会，这比全国其他省份都要快，用时都少。由于整个黑龙江省近些年受人口流失和低生育率的影响，老龄化水平还会持续走高。
(一)老龄化与年轻人口和老年人口相伴南下黑龙江省的人口结构变化除了受到人口发展的自然规律影响之外，还受到国家发展战略变化的影响。建国初期，东北作为重工业基地，原油的开采和粮食、森林资源的大力开发，在我国经济恢复发展阶段，大量劳动力流入，据统计在建国至1979年间，黑龙江省累计净迁入人口达700余万人。同期，中国人口的两次生育高峰叠加影响，东北地区包括黑龙江省人口急剧增长，工业化、城市化水平远远高于全国同期。改革开放以来，东北经济发展相对滞后，老工业基地亟待振兴，再加上东北高寒的气候特点，人口大量外流成为导致黑龙江省人口结构快速老龄化的重要原因。1990年以后，随着南方在市场经济中迅速发展，吸引了大量年前劳动力离开改革中的国有企业和集体经济，纷纷南下到沿海城市。截止到2000年，人口净迁出达23万人。进入到21世纪以后，随着国企改革的不断深化，生态建设的不断重视，采矿业和林业产生大量剩余劳动力，人口流出又进入一个阶段，21世纪的第一个十年，黑龙江省净流出人口达126万人。2011年以后，人口流出又趋于平稳，平均净流出量为10万人每年。无论是改革开放初的人口回迁还是市场经济下的劳动力流动，流出人口中，绝大多数是年轻人。即使是老年人，随着经济水平提升，物流交通发达、通讯快捷方便等社会发展水平的进一步提升，大量的老年人选择到气候环境更加适宜的南方温暖的沿海地区居住，这无疑直接加剧了黑龙江省人口老龄化速度，这些特殊变迁更加导致养老服务产业的发展动力不足。
(二)国内第一个养老金出现亏空的省份根据人力资源和社会保障部的历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》可以看出，我国城镇职工养老保险基金的财务发展趋势越来越不乐观，虽然导致养老金出现收支缺口的原因有很多，但最重要的两个影响因素还是人口数和养老金领取时间。即提前退休问题导致的提前支取养老金和人口老龄化导致的缴纳养老保险的人数相对减少。相比全国，东北提前退休的人数更多，这跟近年来东北经济的结构以及发展不景气密切相关。从全国来看，我国养老保险基金运行总体平稳，以2016年为例，结余约3200亿元，累计结余3.86万亿元。从全国总体看，养老保险基金仍保持收大于支，而且累计结余保持增加态势，有力的保障了全国职工养老金按时、足额发放。但是，地区之间的差异却十分显著。地区差异巨大，2015年广东结余最多，黑龙江等6省份收不抵支，2016年黑龙江养老保险支出比收入多了320亿，不但花光2015年结余的88亿，还欠账232亿元，黑龙江成为了全国首个养老金结余被花光的省份，养老保险基金的全国统筹迫在眉睫。
二、黑龙江省养老服务业的发展现状
近年来，黑龙江省先后出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》(2014)《关于支持民办养老产业发展的意见》、《关于全面放开养老服务市场进一步发展养老产业提升养老质量的实施意见》等十余分政策性文件，以及《黑龙江省养老服务机构质量》、《候鸟式养老服务规范》等地方性行业标准。在全国首推服务清单制度，出台了《关于建立和实施老年人照顾服务项目的实施意见》(2017)。
(一)养老服务基础设施建设情况近几年，黑龙江省高度重视养老产业，在政府推动下取得了较大的发展。黑龙江省政府办公厅印发了《黑龙江省老龄事业发展“十三五”规划》(黑政办发〔2016〕121号)(以下简称《规划》)提出了高龄老人补贴覆盖率达到100%；每千名老年人拥有“医养结合”型服务床位数达到17张以上；2020年底，全省民办和公建民营养老机构新增床位达9.8万张，占全省机构养老床位的70%，每千名老年人拥有养老床位数35张等一系列量化指标。要求省内规模在200张以上床位的养老机构配备内设医疗机构；规定二级以上医院要与养老机构建立医养合作关系；社区卫生机构要把社区居家老人最为服务对象；“养老＋互联网”行动计划也在积极开展中，鼓励企业运用互联网技术把养老服务的供需信息链接起来；实施社区、社会工作、社会组织“三社联动”，引导以社区为基础，委托社会机构和社会组织提供服务，发展社区嵌入式养老服务和专业化入户服务等项目的推广工作。
(二)持续完善的居家、社区、机构相衔接的服务体系养老机构项目建设迅猛发展。在公办养老机构建设上，推动全省建成公办养老机构18个，新开工建设14个县级综合性社会福利机构，基本消灭了县级公办养老机构“空白点”。在扶持社会力量兴办养老机构建设上，180多个民办机构动工建设，目前，全省已新增各类养老床位2.65万张，全省每千名老人拥有养老床位达到了30张，达到全国平均水平。细化服务体系的供需对接，推动“医养结合”服务模式。目前，全省30%以上养老机构配备了医疗内设机构，50%以上养老机构与就近医院建立合作关系开通老人绿色通道；社区卫生机构服务项目已经覆盖到90%以上的社区老年。全省新增10多家大型“医养结合”机构，催生出多种“医养结合”发展模式，并依托示范化“医养结合”养老机构，开发了“医养、康养”系列产品，在推进养老服务业与健康产业结合发展上走出了路子。
(三)积极培育市场、扶持社会化力量发展养老服务产业积极引导市场开发养老市场形成旅居养老、医养结合、“互联网+”等多种新养老服务产业模式，许多高品质养老服务项目脱颖而出，例如：哈尔滨福寿阁“智慧养老社区”、大庆“幸福为老服务大联盟”、中医大二院“爱心养护康复中心”等一大批优质养老服务产业项目。另外，依托黑龙江地域特点，打造龙江文化游、中医康复疗养等一系列专门面向老年人的旅居养老路线，利用电商推广、参加全国展会等形式线上线下推广，吸引了国内外老年朋友来黑龙江旅居养老，体验黑土文化和享受自然资源。为充分发挥我省夏季气候、整体生态、特色旅游等优势，围绕“整合资源、宣传推介、优化服务”三个环节，推动养老服务业与旅游业结合发展。
三、养老服务业面临的困境
(一)人口流失，老龄化严重，抚养压力大低生育率和严重的人口流失和高城市化率导致黑龙江省面临更严峻的抚养压力。与全国其他省份相比，各地的差异性也非常大。高的省份人口抚养比10：1，即10人养1人；低的省份人口抚养比是1.2：1，负担是不一样的。人口流动更加加剧了黑龙江省空巢老人、独居老人的现状。随着人口老龄化的加速发展，经济结构调整导致的大量人口流出，人口抚养比还会持续变化。养老服务的需求给家庭带来了前所未有的压力，社会服务的供给急需补充。
(二)政府财政压力大，养老金亏空严重养老压力和负担持续加重。一方面是未富先老。2010年，全省老年抚养比(65岁及以上人口数与15-64岁劳动年龄人口数之比)为10.4%，2016年上升至15.0%，需要赡养的老年人越来越多。经济结构调整中的黑龙江社会经济发展缓慢，靠地方政府无法提供充足的财力、物力、人力用来提升社会保障水平。现行的养老保险制度虽然一直在改革完善中，但是目前仍然没有实现全国统筹，而且城乡差异巨大。未来黑龙江省社会保障基金体系运行将面临更大的财力支撑风险。
(三)快速发展的服务业总体水平依然滞后中国老龄化进程的第二个特点是未备先老。随着城镇化的进程加快和现代化生活方式的转变，导致家庭规模不断缩小，养老功能不断弱化，空巢老人增多，农村留守老人现象比较普遍，传统式的家庭养老功能正在弱化，社会养老负担随之加重。虽然黑龙江省养老机构的数量不少，近年来发展速度也比较快，甚至在某些方面走在了全国前列，但其养老服务产业仍然存在着专业人才匮乏、从业人员素质不高、对养老产业发展规律研究不深入、专业化程度不够等问题。因此，积极推动养老产业发展提高养老服务专业化水平势在必行。
四、实现可持续发展的对策
(一)政府提供政策支持，引导养老产业创新发展。黑龙江省是我国的东北老工业基地，在对养老服务产业发展定位上必须要由政府牵头组织，吸引更多的社会力量参与行业发展。当前，有很多企业家都在寻找新的经济增长点，都在努力寻找新的商机来进一步开拓自己的产业。黑龙江省具有独一无二的气候特征，适合发展候鸟养老服务、旅居养老长夜、生态养生农业，黑龙江省夏季凉爽宜人的天气也适合老年人的避暑、休养。发展旅游、康养、生态相结合的养老产业不但能够带动养老服务业的发展，还能发挥溢出效应带动银色经济新的增长点。
(二)打造良好营商环境；扶持养老服务产业协调发展黑龙江省“银色市场”、“银色资源”具有极大的开发价值。新型养老模式虽已进入探索发展阶段，但是老年人力资源、金融资源、文化资源等的开发利用体系还没有协调同步，必须抓紧制定和完善相关政策，并加大这方面的舆论宣传和引导，充分利用好特殊地理、自然优势、进一步丰富旅游和健康养老内涵，做大做强养老服务产业。推动科研院所加大与科技、工信等部门，以及省内大型医疗机构、教育科研院所合作，首先在养老服务产业发展战略研究方面深入研究挖掘龙江养老服务业发展的潜在优势与不足，制定长远规划，有步骤的、可持续的推动养老服务业发展。其次，在研发老年人用品方面加大科技投入，尤其是日常照料、医疗康复产品的开发与研制，重点扶持与老年人需求相关的传感器，机器床，机器人，远程遥控等产品的小微企业的发展。第三，科研院校在提供理论研究和人才培养方面加大智力支持。高校还可以发动青年学生开展志愿服务，为社区、居家和养老机构中的老年人提供独特的精神层面的养老服务；医疗机构为医养结合和人才培训提供支持；互联网+为医疗、旅居和养老服务提供大数据支持。
我们曾经是号称拥有“8亿农民”的农业大国，然而中国改革开放以来，很多农民已经离开了土地，结束了“面朝黄土背朝天”的农耕生活，种地已经不是农民的惟一选择，农业的含义也早已超越了种地。
但是，农村出来的农民工虽然打工离乡背井、放弃照顾家里孩子老人天伦之乐，仅只身在外，让家乡土地荒芜，这么多年的外出打工吃尽苦头，但并没有因此而富裕和发展，还是无法改变农村贫困的局面，很多人仍然停留在赤贫线上。
从去年开始，四川等地农民不大想外出打工了，沿海地区由此而发生用工荒，招不到人了。就是招到，也需要企业签定合同和付出比过去更高的工资才肯打工，这让沿海觉得，中国农民工不那么廉价了，用人成本高了起来。从完全愚昧地认为城市比农村好，逐渐回归到客观地认识和分析在农村如何发展自己，这是农民思想开放后的进步。打工生活艰苦，却由此而开拓了农民的视野，吸收了外面的社会进步思想，学到了技术和文化，今天的农民跟过去已经有了很大的不同，农村人未必非要离开农村才有出路，中国农民整体在进步着。
中国是个实质上的农业国家，所有的人都在“农转非”阶段，别看有人先期搬到了城里,骨子里照样是农民的思想根基，就没有脱离过农村那种思维。从这一点来看，不过是城市人搬了个地方住而已，而不能说城市就比农村人思想进步，农村和城市人之间没什么思想文化的太大差别，谁都不能看不起谁。农村现在需要文化教育，需要一种思维，这种思维不是说把农村都建设成城市，人人都当工人。人人都进城市发财，那是不切实际的。而应该是把农村建设的比城市好,比城市舒服，成为更适合人居住的地方，人们亦工亦农、缩小城乡差别，给农村修马路、通电灯，发展教育、医疗社会保险，直到农村和城市人口待遇上没有了实质上的差距，那时候住哪里都一样了，已经没有城乡差别。谁也不会因为自己住在所谓的城市就有优越感，比如现在在美国小镇住的人，并没有比住纽约的人自卑，住在曼哈顿，那也是因为了工作性质决定的。所以，要解决一个农村、城市户口区别对待问题，不再区分农村、城市户口，为第一不歧视农村人口的措施。
国内现在很多人实际上很想去农村，说是想脱离城市喧嚣和紧张，热爱大自然，热爱青山绿水，想找个清净的地方住下去，既环保又呼吸自由，还可以养养鸡和狗，在院子里栽栽蔬菜和南瓜，了却一下收获的情节。有这些想法的人，大多是曾经在乡下呆过的人，或者是回忆童年，或者是当过知识青年，对农村有内心的热爱。可是大多数人住了不到两天就想跑，其原因是农村和城市的生活差别太大，卫生条件差，没有现代厕所，洗澡洗衣服困难,通讯和交通不便,没有宽带可以联络朋友，这等于封闭了自己，将自己排斥在文明社会之外了，城市人只好所谓的热爱一下农村，就立刻逃跑，有点叶公好龙的样子，这就是农村和城市的差别所在。大城市不好住，比如北京那种超大城市，好多人去了感觉幸福指数降低，住在那里绝对是不方便的。而农村又差距太大，离现代文明太远，让想去农村住的人也住不下来。中国农村为什么不按照欧洲小镇那种模式发展呢？不是农村，也不是城市，就是一个现代化的小镇，有完善的教育、医疗、商业服务设施，农民除了下地种田，可以搞果园，邀请城市里的休闲人下来收蔬菜、粮食、水果，搞农家乐休闲服务等等。
成都周边的红砂村一带，已经发展成了花卉基地和市场、家庭娱乐休闲、万亩荷花塘休闲、万亩梅花休闲地，那里大片的土地上的农民有了自豪感，过着让城市人羡慕的好日子，城市人想当那里的农民，还没门呢，不要你落户了。每年春夏秋冬，那里都能去娱乐休闲，餐饮、茶馆、麻将、风景旅游，沿途一带农民都富裕了，谁还想去外面打工呢？本地打工有的是机会。这里的农民已经实现了城市人口的医疗养老保险，房子土地都没变，但有退休，有养老金，这样的农民，那里还自卑哟！心里说不定还歧视城市里某些人呢。
说到底，农村的变化需要人带。中国农村不光是缺钱，主要是缺思维，是想不出来因地制宜如何发展。如果有人在那里拿出好的思维和他们一起发展，一起富裕，他们是愿意的。一个从美国回来上世纪就有绿卡的女子，租下了四川农村靠山的几十亩土地，在那里建立一个美式木制含非洲元素建筑风格的山庄，她不要当地人砍伐树木，提倡环保和保护树木森林，在那样一个山里，她提供了很多工作职位给农民的子女，发展起旅游业，当地农民就挨着她的山庄，也建立了若干的住宿吃饭休闲山庄，并悄悄地到她那里学习经验。是她逐渐地带动当地农民的思维开阔，并一起和当地共同发展。现在她和家人朋友几乎脱离了城市生活，就在那里守着自己的山庄，和农民一样，过着田园式的生活。
1我国社会保险和商业保险良性互动发展的现状
20世纪70年代，受到经济增长速度普遍放慢和人口老龄化趋势加剧的影响，西方各国传统的社会保险制度均面临严峻挑战，其国家财政都已无力承担社会保险的巨额支出。实践表明，单一的传统社会保险制度模式已无法解决日趋复杂的社会保险保障问题。世界各国纷纷掀起了以建立多支柱、市场化为方向的社会保险制度变革浪潮。在这场变革中，商业保险开始深度渗透到社会保险的管理中，并由此形成了社会保险和商业保险良性互动的发展格局。目前我国在社会保险方面，形成了政府主导、责任分担、具有一定市场化运作机制的社会化保险体制。到2010年底，参与城镇基本养老保险的人数已达25673万人，参加农村养老保险人数为5000多万人，参加失业保险人数为13376万人，参加基本医疗保险人数为1．43亿人，社保基金总收入18646．4亿元，累计结余3835．5亿元；在商业保险方面，形成了市场体系较为完善、竞争较为充分、产品较为丰富的市场化保险体制。截至2010年底，保险行业管理的资产总量达到5．04万亿元，资本金超过4000亿元。保费收入的国际排名上升到世界第6位，保险公司数量从2002年的42家增加到目前的146家。我国的商业保险一直重视发挥其在整个社会保障体系中的必要补充作用，积极发挥其社会管理功能，坚持积极稳妥的原则，参与新农合、城镇职工大额互助医疗、医疗救助等基本医疗养老保障项目的经办管理工作。同时，商业保险参与基本保障经办项目，不仅创新了运行机制，提高了服务水平和保障质量，节约了政府运营管理成本，还为保险业拓展了服务领域，在许多地方形成了政府、群众、商业保险公司多方共赢的局面。
2我国商业保险当前发展面临的历史机遇
2.1宏观经济企稳回升奠定良好基础从发展机遇上看，中国经济运行中的积极因素不断增多，经济企稳回升势头逐步增强，总体形势积极向好。宏观经济的快速复苏，人民生活水平的不断提高，为商业保险发展奠定了良好的经济基础。
2.2新医改方案创造前所未有的机遇首先，在制度设计上，新医改方案明确了建立多层次医疗保障体系的总体思想，将商业保险作为多层次医疗保障体系的有机组成部分。最重要的是，医疗保障体系的完善有助于推动医疗服务体系的健全与规范，商业保险通过参与经办，建立社保与商保互动互促关系，加快医疗服务网络建设，积累精算数据，从而更好地管控医疗费用上涨风险，提高各项资金的利用率。其次，在运行机制上，强调引入市场机制参与资源整合和服务管理，通过竞争提高医疗卫生行业运行效率、服务水平和质量，促进社会公平。这十分有利于商业保险开发与医疗改革方案相对接的产品，占领更为广阔的保险补充市场。最后，在实现方式上，明确了商业保险参与医药卫生体制改革的途径，提出了积极发展商业保险，鼓励和支持保险机构参与各类医疗保障经办管理服务，投资医疗机构，完善医疗执业保险等多方面的政策措施。
2.3诸多保障需求提供广阔空间随着经济社会的发展，广大人民群众的保险意识和保障需求不断增强。从人口结构看，我国人口老龄化趋势非常明显。目前，我国60岁以上的老龄人口已近1．6亿，占总人口的12％，人口老龄化的加速将进一步释放出对商业保险的巨大需求。从医疗支出看，城乡居民的医疗保健支出呈现快速增长趋势。2009年，中国医疗保健总费用约为1．3万亿元，个人直接支付的比例约50％。广大居民具有通过购买商业保险转移医疗保健费用支出的强烈愿望。
2.4监管政策不断完善营造良好环境保监会高度重视商业保险发展，先后下发了《关于加快商业保险发展的指导意见》、《商业保险管理办法》和商业保障委托管理业务、统计制度等方面的规范性文件，形成了比较完整的商业保险监管制度体系。根据国家民生保障和医药卫生体制改革要求，保监会先后出台了保险业配合社会基本医疗保险体制改革、参与新型农村合作医疗试点、参与基本医疗保障管理等配套文件，为商业保险参与国家医疗保障体系建设提供了制度保障。
3在全民社保背景下商业保险发展战略分析
3.1创建互动模式，实现社会保险与商业保险的融合在我国现行的制度中运行，商业保险完善社会保障制度主要表现为：第一，弥补社会保障制度的缺失，承担起社会稳定器的作用。商业保险的基本功能在于补偿损失，维持人们的正常经济生活，为此，在新产品的创新上，应以保障为基础。通过产品设计和产品功能的差异化，最大限度地节约顾客的投保费用。实现商业保险的持续快速健康发展，必须从优化产品结构和提高服务质量入手。保险业密切关注与社会发展和人民群众生活紧密相关的热点问题，注重开发“养老、医疗、教育、住房、责任”等具有广泛社会需求的保险产品。要针对不同的消费群体，开发个性化产品，满足多层次的保险需求。要不断创新服务方式，丰富保险服务的内涵，把服务渗透到保险消费的各个环节，拓展增值服务。第二，发挥商业保险的资金运作功能，促进社会保障制度的可持续运行。对保险公司聚积的资金进行管理和运用，有着重要的意义。一方面，可以实现储蓄向投资的转化，在一定程度上防止投机过度，分散金融风险，优化金融资源的配置，维护金融市场的安全稳定。通过鼓励消费者购买作为一种储蓄替代品的寿险产品，而改变整个社会资金在消费和储蓄之间的比例关系，在某种程度上可以减轻国家货币信贷压力，支持货币政策的有效操作。另一方面，保险资金数量较大，且具有较强的稳定性，对金融市场来说是一种稳定的支撑力量。对数额庞大的保险资金进行高效管理并运用于社会保障的过程中，既可以提高整个金融市场的运行效率，又为全民保障的发展提供动力支持。第三，利用产品创新、服务争优等效率优势，完善社会保障体系的规范化。面对不同层次的保障需求，保险产品应向多元化、差异化、个性化、专业化方向发展。不同地区经济发展的差异、不同人群保险意识的差异、不同民族风俗习惯的差异给保险公司开发产品、销售产品和服务等方面提出了新课题。在产品开发和设计过程中，要提高技术创新在产品中的附加值，把高技术含量充分体现在客户服务上，转化为客户的效用增值，做到推出的产品是客户需要的，是正确的；保险公司在提供服务时，要考虑到保险服务的长期性和持续性，保险企业在保险合同签订以后，要利用各种方式与客户保持联系，实现服务的延伸，一方面经常了解顾客的实际需要和潜在要求，并在此基础上不断调整、改善和创新自己的产品和服务；另一方面，保险企业通过获得信息反馈，有利于进一步发现并引导新的需求，以此提高服务创新在产品中的附加值，如为客户提供保险责任以外的附加服务，甚至是提供与传统保险业务无关的服务等，达到最大限度地增加顾客使用产品的效用的目的。#p#分页标题#e#
3.2拓宽保险服务领域，不断提升服务水平保险服务是与保险公司及其产品联接在一起的，同时也是建立在产品的开发、定价等基础之上的。一是要不断开发新产品，提高产品质量与功能，努力为客户提供一流的产品。要通过提高服务质量来开展竞争，而不能以价格战和违规经营为手段，盲目扩大业务规模和市场份额。二是要建立“诚信为本，服务至上”的营销理念，通过优质服务，充分体现高品质、专业化、人性化和全方位的特色，从而为客户提供准确、快捷、优质、安全的服务。三是要以客户为中心，以满足客户需求为前提，以建设诚信机制为手段，创建个性鲜明的价值特色，最大程度地保持品牌的忠诚度。
3.3大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急保险机制近年来，我国自然灾害的发生频率远远高于世界的平均水平，安全生产事故居高不下，公共卫生事件时有发生，群体性突发社会事件的次数、参与人数呈上升扩展态势。随着突发公共事件扩散力、传染力的增强，突发公共事件波及范围及对社会的危害越来越大。这种危害增大不仅表现在直接的生命、财产损失，也表现在引发社会恐慌心理，给受害者及其家庭的巨大心理创伤更是难以估量，影响人们的正常生产生活秩序，造成社会的混乱和不稳定。因此，必须采取有效措施，大力发展责任保险，并把责任保险纳入我国公共安全责任事件应急处理体系，充分发挥责任保险在构建社会主义和谐社会中的重要作用。
3.4积极稳妥推进农业保险试点，探索建立适合我国国情的发展模式当前，我国农业保险面临着“供给短缺”和“有效需求不足”的双重问题，结合我国农业保险的特点和国外农业保险发展经验，为了推动我国农业保险市场的发展，我国应建立和完善农业保险市场，加强政府对农业保险的支持，大力发展政策性农业保险，国家和地方政府采取财政拨款或补贴方式建立巨灾专项风险基金，加强保险专业人才的培养。
关键词：农村信用体系；基层央行；实践探索
中图分类号：F832.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）03-0073-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.03.16
改进农村金融服务，事关农业发展、农民增收、农村稳定大局。近年来，人民银行以“信用建设服务农村金融”为目的及宗旨，强力推进以“信用宣传、档案建立、信用评价、产品创新、信贷支持”为一体的农村信用体系建设工作，为缓解“三农”贷款难问题起到积极的作用。本文通过深入探索福建省泉州市农村信用体系建设的实践，以期对基层央行推进农村信用体系建设提供有益的思路及借鉴。
一、福建省泉州市农村信用体系建设：探索及实践
（一）农村信用体系建设工作机制有新突破
一是注重制度建设。印发《泉州市农村信用体系建设工作指导意见》，从推进电子建档、改善授信管理、创新金融服务等方面，明确了泉州市农村信用体系建设的总体思路和目标任务。二是注重协调联动。建立农村信用体系建设工作联席会议制度，通过抓执行、定标准、比实效，在各涉农金融机构之间营造“比、学、赶、超”的良好建设氛围。三是注重配套设计。推动出台《泉州市推进农村产权抵押融资的实施意见》，将完善农村信用体系建设作为重要配套措施，重点推动辖内农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权等抵押融资工作，畅通农村资产进入金融市场的通道。四是注重信用增进。推动出台《泉州市农业贷款风险补偿专项资金管理暂行规定》，在11个县（市、区）共设立3150万元的风险补偿资金，按照“先建档、后评级、再授信”的原则，用于支持缺乏抵（质）押物的一般农户、专业大户等农村经济主体。
（二）农村信用体系“增量扩面”工作有新成果
一是注重增量扩面。积极引导各涉农金融机构把农村信用体系建设作为金融服务民生工程的重要组成部分，常抓不懈，实现信用户、信用村及信用乡（镇）创建工作的增量扩面，营造全辖“涉农地带”全覆盖、金融支持全方位、信用激励显著、示范效应明显的建设氛围。截至2014年9月末，泉州市已建立了20个信用乡（镇）、437个信用村，对49.2万户农户进行了信用等级评定，18.6万户农户获得金融机构贷款，贷款余额达231亿元，比上年增加47亿元。二是注重示范引领。重点指导泉州农商行借助农村信用体系平台对泉港区惠屿村（原泉州市人均收入最低的行政村和唯一的海上孤岛行政村）加大“支农、支小”力度，该村获评福建省农村信用系统首个“金牌信用村”。
（三）农户信用评价成果应用有新成效
积极推动各涉农金融机构将评价结果纳入农户贷款审核、管理全过程，逐步形成“公司+组织+农户+征信+信贷”等融资模式，促进金融机构建立健全信贷业务及信用风险管理体系。通过农户信用评价模型，对农户信用情况进行等级评定划分，各涉农金融机构根据农户信用的评定结果，对农户分别核定不同档次的信用贷款额度，并实行差别化利率政策，体现信用价值导向，促动广大农户识信、守信、增信，谋求金融扶持，获得更好发展，并在此基础上，由点及面推动信用户、信用村和信用乡（镇）创建活动，显著改善农村地区信用环境，促进“三农”又好又快发展。如南安农商银行在前期二次精准建档的基础上，进一步精简流程，针对贷款需求10万元以内、个人信用状况良好、有实际生产（活）需求的农户，创新推出仅需“三个一”手续，即“一张授信函、一张身份证、一位担保人”的“容易贷”信贷产品，15分钟内可实现放贷。
（四）农村金融服务创新有新进展
随着农户信用评价和信用户、青年信用示范户创建工作的不断深入，泉州全市农村信用环境得到逐步改善和优化，农户的金融服务需求也在不断增长，并有效激发涉农领域金融服务创新。一是泉州农商行、晋江农商行、南安农商行、德化联社创新“无还本续贷”信贷服务方式，累计发放419笔，累计金额8.32亿元，切实解决农村小微企业融资难、成本高等问题。二是泉州农商行采用农村土地承包经营权和财政补贴资金受益权作担保，发放全省首笔设施农业补贴资金质押贷款授信600万元。三是南安农商行积极开展信息建档二期工程，推出“四个步骤、三张照片、三方评价、一张授信函”的“4331”建档信息精细化管理模式。四是永春农联社采用“信用+保证+政府补贴受益权质押”担保方式，对购买农机具农户授予购买价款70%以内的贷款额度，有效利用补贴受益权弥补风险敞口，获得陈荣凯副省长肯定。五是德化农联社主动对接福建省首个县级农村产权交易中心――德化县农村产权交易中心，积极提供配套金融服务。
二、福建省泉州市农村信用体系建设：困难及障碍
（一）扶持政策尚未形成合力
党的十八届三中全会和2014年中央1号文件精神明确赋予农民对承包地的经营权抵押、担保权能，但是《物权法》第一百八十四条第二款仍明确规定土地所有权和耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，因此作为农民最主要资产的农村宅基地使用权、土地承包经营权等在抵押设置上的法律障碍尚待突破。此外，在推进农村产权抵押融资试点中，由于农村产权交易市场供求服务、评估机制尚未真正建立起来，多数农村资产在评估、抵押、流转等环节面临诸多障碍，影响金融机构涉农贷款的投放力度和社会资本进入“三农”的积极性。
（二）评价指标体系亟需完善
当前，农村信用评价指标体系并未充分体现农户的差异性。一方面，辖区农户已演化为三类群体：第一类是分布于城乡结合部的农户，其利用宅基地自建房或拥有多套拆迁房，以收取房租为主要收入来源；第二类是兼业农户，此类农户一般为小微企业主或个体工商户，不以务农为主要经济来源；第三类是纯务农农户。另一方面，目前涉农金融机构所采集的农户信息主要包括了家庭收入和财产、道德品质、健康状况、农户借贷的信用记录以及在其他方面的遵纪守法情况等，但这些指标的设置不尽科学完善，并未根据不同类型农户特征进一步的细致分类和设置，在一定程度上影响信用评价的准确性及科学性。
（三）农村担保体系有待健全
一方面农户和劳动密集型为特点的农村经济组织的增收和发展离不开信贷资源，另一方面由于经营规模一般较小，负债能力普遍较弱，农户和涉农经济组织往往无法提供足额的抵押资产。目前，辖区尚未成立专门针对农村市场的担保公司，另有33家融资性担保公司处于展业状态，注册资金总额32.56亿元，担保贷款余额25.14亿元，累计为5768户经营主体提供担保，其中涉及“三农”的融资担保客户仅2户。因此，农村金融市场亟需引入第三方保证人，借助专业化的信用担保机构介入金融机构与涉农经济组织和农户之间的交易，从而畅通“三农”的融资渠道。
（四）农业保险机制亟待完善
一方面，作为省内受自然灾害影响最严重的地级市之一，泉州市的农业生产受到自然条件等因素（如种植业易受台风、干旱、病虫害影响，养殖业易受台风、动物疫情影响）的影响较大。另一方面，农业的生产周期相对较长，导致农户面临着较大的市场风险，并继而造成失信情况的发生，农户亟需通过保险分散、化解风险。此外，保险机制是控制信贷风险的重要手段，在不健全的农业保险体系下，一旦出现重大疫情、自然灾害等极端情况，可能导致农业风险通过融资链条蔓延至金融机构。尽管目前泉州市辖内保险业主体已发展到43 家，但仅人保财险泉州分公司1家开展了农业保险业务，且承包领域局限，主要集中于水稻、养猪业和渔业捕捞等少数3个领域，不利于农业经济的持续稳定发展。
三、推进福建省泉州市农村信用体系建设：思考及建议
（一）营造有利于农村信用体系建设的法制和政策环境，是农村信用体系建设得以有效开展的关键前提
一是加快立法，进一步明确农村经济资源的物权属性，明确可作为信贷担保物价值，增强农民的融资能力。二是完善土地流转二级市场的制度框架，逐步建立规范统一、交易灵活、开放有序的农业生产要素的二级流转市场，既要实现农业生产要素、农业资源、信贷资源的优化配置，也要便于金融机构及时有效处置贷款风险抵押物，保障金融信贷资产安全。三是把农村信用体系与农村金融市场机制、涉农信贷机制、农村支付体系、支农惠农综合服务体系有机结合起来，通过强化信贷窗口指导作用，灵活运用再贷款、再贴现、合意贷款额度倾斜、存款准备金动态调整等货币政策工具和手段，积极引导资金流向农村地区，并有效激发地方政府投入专项经费开展农村信用体系建设的积极性[1]。
（二）建立科学完善的农村信用体系信用评价指标体系，是高效推进农村信用体系建设的制度基础
根据农户情况的不同，信用考核指标也要有所区分和侧重：第一类是城郊农户，其硬件条件比较好，收入比较丰厚，但不排除已申请贷款或者相关资产己抵押，信用评价应着重农户的道德品质、年龄、健康状况、奖惩情况、农户医疗养老保险情况、家庭资产、抵押担保负债情况等[2]；第二类是兼业农户，其一般常年在外打工或做生意，生活方式和城市居民基本相同，适用城镇居民的信用评价模式，信用评价应侧重于农户的年龄和健康状况、教育程度、以往投资项目情况及收益、奖惩情况、农户医疗养老保险情况等；第三类是纯务农农户，由于家庭资产相对较少，务农收入波动性相对较大，在信用评价应重点分析农户的道德品质、健康状况、年龄、教育程度、收入情况、奖惩情况、农户医疗养老保险情况、农户个人及家庭抵押担保负债等。
（三）构建针对农村市场的融资担保体系，是推进农村信用体系建设的关键之举
完善的融资担保体系能够有效减少农户与正规金融机构之间的信息不对称，是提高农户融资效率和成功率的关键。一是尽快推动设立专门的涉农政策性担保公司，切实降低担保门槛和担保费用，为农户和新型农业经营主体信贷融资提供有效担保。二是成立由农业龙头企业和农业合作社出资成立的担保公司，为产业链上的农户和农业合作组织提供担保，借助农业合作社的地理和圈内信息优势以及农业龙头企业的渠道和价格等市场信息优势，监督防控农户的违约行为。三是针对涉农经济组织和农户的特点，大力发展农户联保、村级大联保体以及农村市场箱式信用共同体等信用担保类型，强化担保组织内部个体间的信用共生和信用嵌制关系，进一步提高农村经济主体的守信意识。四是采取切实可行的财税措施，鼓励担保机构加大对农户和农业合作社等涉农经济组织的支持，并适时评价和考核农村信用担保的实际效果。
（四）建立健全的农业保险体系，是构建农村信用体系的内生需求
完善的农业保险体系是农村融资问题的重要保障。基于此：一是要逐步扩大农业保险范围，切实解决金融机构后顾之忧，从根本上保障农业金融服务的高效有序投放及农村经济的正常运转。二是推动农户小额信贷与农业保险的有机结合，使保险责任及承保领域逐步扩大覆盖至农户无法抗拒的自然灾害、意外事故等对投保农作物造成的各类损失，为农业生产所需贷款提供保险保障，商业银行借此对农户提供优惠利率的信用贷款。三是建立政策性的再保险机制，有效分散涉农保险公司的承保风险，进一步提高保险公司开展农业保险业务服务及创新的积极性[3]。四是重点加大对农业保险的宣传力度，切实提高农民参保意识，对保费较高的农业承保项目，进行合理、适当的保险补贴，进一步减轻农民经济负担。
参考文献：
[1]李丹儿.在全面深化改革建立新型农村金融服务体系[J].南方金融，2013（12）.
一、加强政治学习，不断提高自身政治思想水平和业务水平
我知道只有不断的加强自身的学习，才能提高政治思想觉悟，提高自己的各项业务水平，使自己在新时期发展之中立于不败之地。这一年来，我不断加强政治学习，认真贯彻上级下发的文件，不断强化自己的思想观念。同时，在加强政治学习的同时不忘业务上的学习，因为我知道只有学习才能不断进步，才能知道自己的差距和不足，才能知道我与企业的要求的差距，不断努力学习，不仅能掌握党在各不同工作目标、方针政策、各项法规，还能不断更新专业知识和水平，这样才能跟上时代的脚步，才能把自己磨砺成为新时期里才兼备的干部。
二、今年的重点工作完成情况
随着我国社会保障体系的进一步完善，社会保障工作内容、项目不断增加，居民社会化管理的服务模式已经形成。作为基层办事机构的社保所，承担着辖区居民各项社会保障事务性工作。
今年，在全所人员的共同努力下，根据区级下达的各项任务指标，并结合我们所的实际工作，我们将各项任务指标细化分解落实到人，并建立了指标完成情况的反馈制度，随时掌握指标完成进度，做到任务责任、时限、标准三明确。城镇登记失业人员实现就业人；城镇登记失业人员就业率；其中就业困难群体中实现就业人数达到人，公共职介机构失业人员推荐就业人，开展职业指导人次，开发就业岗位个，参加技能培训并取得了职业资格证书的失业人员人，其中参加创业培训人，征集创业项目个；推荐创业指导专家名；名失业人员实现创业并带动就业人；2014年辖区参加城镇居民基本医疗保险共人，其中“一老”人，“一小”人，无业居民人，参加城乡居民养老保险人，以上工作均以达到或超额完成年初人保局下达的指标要求。
完善各项制度，加强队伍建设。我们在岗位职责、行为规范、档案管理、财务管理、业务培训、信息报送、内部监督、外部监督、首问负责等各项管理制度方面进行了完善，细化工作交接和工作考核，包括对各社区工作站及社会保障协管员的考核，强化工作人员责任意识，规范理顺办事流程，建立争优创先机制，进一步提高工作效率和服务质量。
开展政策法规宣传，推动全面贯彻落实。为配合我国新出台的《社会保险法》顺利实施营造和谐舆论氛围，社保所积极开展《社会保险法》学习宣传活动。开展了以“社会保险保民生全民参与促和谐”为主题宣传日活动，组织现场咨询，并通过社区张贴、发放普法宣传材料，提高群众对社会保险法的认识。组织参加全国《社会保险法》知识竞赛活动，提高基层队伍懂法、用法的工作能力。结合城镇居民社会保险参保缴费、社保卡的使用、医药费实时结算、养老待遇资格认证等涉及到广大居民利益的民生保障政策，进一步做好宣传和解释工作。社保所利用报纸、电话、网络等平台，多种方式进行宣传和解释，并依托社区，充分发挥协管员作用，上门走访，入户讲解，开展工作。
突出“精细化、个性化”服务，深入做好就业帮扶。以全国实行开展就业失业登记制度工作为契机，将符合失业登记条件的城镇失业人员全部纳入失业登记范围，实施动态监测管理，今年5月－10月，在人保局规定的时间内，圆满地完成了人的《就业失业登记证》换发工作。并通过有针对性和实效性的职业指导，召开了望京地区2014年春季大型招聘会活动，为居住在望京地区的求职者提供了较为满意的就业机会。还有进一步细化就业困难人员援助措施，通过掌握动态、制定方案、细化分类，跟踪援助，力争做到对就业困难人员的就业援助服务全覆盖、无遗漏。
积极稳妥做好退休人员社会化管理服务。做好对社会化管理企业退休人员人事档案及工作台账的规范管理工作，今年社保所规范整理社会化管理退休人员的人事档案数量已达到总量90%以上，超额完成了市劳服中心的任务目标。并组织了社会化管理退休人员“平谷桃花节一日游”活动，到平谷金海湖进行为期一周的疗养活动，成立“老年乒乓球俱乐部”等等。
切实落实政策，社会救助各项工作扎实推进。执行救助政策，坚持制度程序，高质量完成低保的复审及低收入家庭认定工作，做到应保尽保，按照区民政和档案两局的工作要求，对保存的余份低保，医疗救助等档案进行整理，分装，独立成卷。做到一户一档。在今年的新申请和复审工作中，做到台账齐全，档案清晰，并达到公示，告知等事务档案电子化规范存档。指导社区，做好新医疗救助政策和低收入家庭认定的宣传、解释工作。
加强资金管理，确保资金安全。严格财务制度，按照相关细则的规定，认真梳理和分析资金的风险防范工作，加强对涉及到资金经办业务的风险排查工作，切实做好各种专项资金的申请、审核、发放、使用，专款专用，截止到目前，社保所经办发放各类资金共计元，保证了各项资金及时准确的发放。
三、2013年工作创新机制中取得的成效
在去年，为了促进社保所的队伍和业务建设方面，突出民主化管理，强化“主人翁意识”，让社保所的每一人都认识到社保所的每一步发展都与自己息息相关。我们实行了所长值班制，开展了社保大学堂活动。这些工作的展开，让我们深刻的认识到了我们在社保所的作用，加强了我们自身的素质，提高大家的业务能力和水平。提高了工作效率，加深了领导与一般工作人员的感情，所里团结气氛浓厚，凝聚力增强，不仅提高了办事效率，同时社保所的整体精神面貌和工作成绩有了较大的提升。
四、工作中的不足
回顾一年的工作，工作中的风风雨雨时时在眼前隐现，我不仅能在工作时埋下头去忘我地工作，吃苦耐劳，富有团队合作精神，具有一定的组织、协调和交际能力，且面对困难从不气馁，能够冷静、果断和全面的去处理，有着强烈的上进心和永不服输的干劲。虽然在工作上取得了一定成绩，但同时，我也清醒地认识到自己的不足，一是虽然能够大胆的创新工作思路，但是思路还不能彻底的打开。二是虽然能够在一定的程度上加强各部门之间的相互配合和协调，但程度还不够深。
关键词:农民工;社会保障;社会保障权
中图分类号:F24
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)05-0077-01
1 “农民工”的界定
农民工作为一个概念在我国现实生活中的使用由来已久,对于何为“农民工”,众人意见不一,大部分人把农民工称作“外来务工人员”“进城打工人员”,笔者认为,所谓农民工,是指曾经、现在或者将来在城镇工作,并仍保留农村户籍的农村劳动者。从概念上看,“农民工”这一概念是身份与职业重合的产物。一方面,农民工的身份是农民,但是另一方面,他们的职业却是工人。“离土不离乡”是其基本特征,一方面,其仍然保留有农民的户籍甚至是土地,另一方面,其离开农村前往城镇又是暂时的和不稳定的,因为其家庭和大部分亲人仍然留在农村。农民工是我国原有的“行政主导型二元结构”和近年来新形成的“市场主导型二元结构”叠加在一起的基本结构性环境的产物。
2 我国农民工的社会保障现状及存在问题
据中国劳动和社会保障网的资料:2008年末全国参加基本养老保险的农民工人数为2416万人,只占城镇就业农民工的17%,参加医疗保险的农民工人数为4249万人,参加工伤保险的农民工人数为4976万人,相对于规模庞大的1.5亿农民工队伍而言,参保率并不高。
2.1 农民工的基本社会保险缺失严重
当前我国社会保障体制改革立足点是城镇居民,较少顾及农民工,多数农民工被排除在社会保障网络之外。很多地方社会保险法规、规章规定的农民工享受的社会保险险种不完整。而企业在办理社会保险时还有所选择,一般只为中层管理人员或技术、业务骨干办理社会保险。农民工参保比例较低,他们在城市遇到失业、疾病等问题时,得不到社会保障体系提供的保护,更享受不到城镇居民所享有的住房、医疗、义务教育、养老等社会保障、福利待遇。
2.2 农民工享受的劳动福利待遇较少
职工福利包括为解决职工物质生活方面的普遍需要或普遍存在的困难而建立的服务性设施,如职工食堂、医疗设施等;为满足职工精神生活而提供的各种文化设施和服务,如图书馆、俱乐部;针对职工的特殊困难所提供的各种补贴,如上下班交通补贴等。《劳动法》第76条规定:国家发展社会福利失业,兴建公共福利设施,为劳动者休息、休养和疗养提供条件。用人单位应当创造条件,改善集体福利,提高劳动者的福利待遇。而对于多数农民工来说,工资几乎是其全部收入,他们享受的单位所提供的福利待遇很少。
3 影响农民工社会保障权实现的原因
3.1 我国的城乡二元体系结构是使得农民工社会保障权难以实现的主要原因
长期以来,我国实行的城乡二元体系结构,使得农业和城镇的发展差距逐渐扩大。城镇拥有发达的经济,较完善的医疗卫生设施和较高的科技水平,而农村则恰好相反,而且户籍制度的存在又阻碍了城乡人口的自由流动,城镇居民可以享受年老、失业、疾病、生育等一系列保障,可在农村各种保险的试点才刚刚起步,所以,这便使得农民工的社会保障权的实现存在了较大的困难。
3.2 农民工参与社会保险的意识不够强烈
农民工的工作地域主要集中于城市,但家庭和土地却在农村,因此,农民工大多数都没有较为明确的参与社会保险的意识,因为一旦出现年老、失业、疾病等问题,家乡的土地可以保障他们的基本生活水平。而且农民工往往因担心雇主辞工而拒绝参保,尤其在目前金融危机背景导致的劳动力市场供过于求的情况下,更加加剧了这一认识。另外,农民工本身也对社会保障制度缺乏了解和信任,不愿投保,担心社会保险的接续问题。
3.3 现行保险制度设计不合理
虽然《劳动合同法》实施后,农民工参保人数增加,但是现行各地城镇社会保险保费率普遍偏高,如果直接参加城镇社会保险,企业和农民普遍感到负担不重,农民工的收入普遍处于较低的水平。同时,现行的社会保险制度没有实行全国统筹,而仍以省、市、县为范围,这就使得各地标准不一,这对于流动性较大的农民工来说。极大地挫伤了农民工的积极性。
4 我国农民工社会保障制度的完善
纵观西方国家的社会保障制度,无不是建立在政府主导的基础之上的,西方各国凭借其发达的国力,建立起较为完善的社会保障制度,笔者认为,在中国目前的发展条件下,虽然无法做到建立起政府主导的较为完善的农民工社会保障体系,但是,未来社会保障体制的完善,势必需要政府发挥主导作用。理由主要有以下几点:
(1)随着我国经济实力的增强,我国已经取代德国成为了世界第三大经济实体,较为充实的财力为政府的积极作为提供了保障。
(2)在我国,民间力量的作用较为有限,社会保障制度的建立和完善,其工程量之大,内容之复杂,并非社会力量或民间组织所能够完成。
(3)在我国农村,政府推行的一系列社会保障的试点与改革已初见成效,因此,有必要保持政府政策的连续性和一贯性。
借鉴西方国家的社会保障体制,同时依据我国目前农民工社会保障情况的现状,笔者认为,应当着重从以下几个方面入手加以改善:
4.1 建立全国统筹,全面(包括农民工)囊括在内的基本社会保险体制
首先,必须克服目前我国社会保险在各省、市、县之间标准不一的情况,而是将全国的社会保险统筹起来,制定统一的基本社会保障体制。同时,针对目前农民工因城市二元结构差异而排除在城镇社会保险之外的情况,笔者认为,应当仿效奥地利、英国的做法,直接将全民都强制性的纳入社会保险体系之中,而打破所谓的城镇社会保障体制和农村社会保障体制之分别,城镇户籍与农村户籍不以户籍为差别而统一享受一样的社会保险待遇。通过以上措施,首先建立起第一层全民的社会保障网络。
4.2 针对农民工户口在农村,打工在城镇,人口流动性大的特点,建立起输入地与输出地的双向社会福利机制
将全国以县为单位,在各个基层县建立起农民工社会福利办公室,各办公室负责管理本地的输入与输出农民工的社会福利工作,农民工由输出地进入输入地打工必须在输入地与输出地两地的农民工社会福利办公室进行备案登记,一旦农民工转移或离开原打工地,必须在原输入地进行注销备案,并在新输出地进行新的备案登记,同时由输入地社会福利办公室与输出地社会福利办公室建立沟通与协调机制,随时掌握各个农民工的流动情况。而社会福利的内容,则包括住房补贴、子女津贴、病残看护等等,社会福利内容的多少按照各个县的具体GDP总量按照一定的比例折算得出,不同县可以不同。关于社会福利的承担,则由地方财政为主,国家财政为辅,而且,应当由输入地的地方政府承担,因为农民工的输入为输入地的经济发展做出了巨大贡献,因此,理应由输入地的地方政府承担。通过建立专门针对农民工的社会福利制度,再从第二个层面架起一道保护农民工合法权益的社会保障网络。
4.3 应当将民间团体引入到社会救助制度的构建中来
根据经济学中国民收入分配的理论,国民收入的第一次分配注重的是效率,强调的是市场的作用;国民收入的第二次分配注重的是公平,强调的是政府力量的调控,而第三次分配则注重的是道德,强调社会个人与组织的道德与爱心。借鉴西方发达国家的做法,将民间力量引入社会救助制度的建立当中,任何个人或者组织均可通过各种慈善公益团体来获得社会救助,由双方共同建立一笔旨在救助社会弱势群体的基金。任何贫困或者生活无依的人群均可以申请,对于农民工则予以优先考虑。将民间力量引入社会救助制度,可以缓解国家财政的压力,同时又可以缩小社会贫富差距,弘扬社会美德,对于提高社会成员的思想道德境界有较大益处。这便是第三层针对农民工的社会保障网络。
参考文献
[1]蒋月.中国农民工劳动权利保护研究[M].北京:法律出版社,2006.
【关键词】幼儿园教师；工资待遇；存在的问题；成因；中国内地
【中图分类号】G617
【文献标识码】A
【文章编号】1004-4604（2012）12-0006-05
自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）出台以来，我国学前教育事业迎来了前所未有的发展机遇，地方政府对学前教育的投入日益增多，各地的学前教育事业蓬勃发展。然而，由于学前教育领域的问题一直很严重，导致各地的学前教育改革遇到了诸多困难。困难之一就是全国范围内的幼儿园教师总量不足，质量偏低，并且流失率和流动率双高。导致上述问题的一个重要原因是长期以来幼儿园教师的工资待遇偏低，既难以吸引优秀人才加入，又很难稳定师资队伍。在分析了香港特区幼儿园教师工资待遇存在的问题〔1〕后，本文将重点分析我国内地幼儿园教师的工资待遇问题，探寻导致这一问题的原因。
一、内地幼儿园教师工资待遇存在的问题
1．总体工资待遇偏低
幼儿园教师的工资待遇偏低，是一个由来已久的、世界性的问题。世界劳工组织（International Labor Organization，简称ILO）于今年2月在瑞士日内瓦就此问题特别召开了全球论坛，发表了题为《Right beginnings：Early childhood education and educators》〔2〕的报告，希望各成员国政府能采取措施，切实改善幼儿园教师的社会地位和工作条件。〔3〕
在我国内地，幼儿园教师的工资待遇一度并不存在偏低问题。这是因为在学前教育未被排除在基础教育体系之外前，幼儿园教师享有与小学教师基本相同的工资待遇。然而，自从将幼儿园推向市场，学前教育发展实行公办、民办“两条腿走路”的方针后，〔4〕就逐渐出现幼儿园教师工资待遇偏低的问题且日益严重了。
为了解内地幼儿园教师的工资待遇状况，我们于2012年8月在香港大学使用Google Hong Kong 搜索引擎在国际互联网进行资料搜索。在输入“幼师”“工资”“问题”三个关键词后，电脑搜寻出1040000 项相关结果。根据其相关程度由高到低排列，我们查阅了排在前200位的网页，获得了内地幼儿园教师工资待遇的相关资料。分析发现，当前内地幼儿园教师的月工资为300～3000元不等。最低的地方，幼儿园教师的工资已经低于当地最低工资标准；最高的地方，幼儿园教师的工资也往往比同一地区小学教师的工资差一大截。可见，幼儿园教师工资待遇偏低问题相当严重和普遍。现摘录相关资料如下。
（1）《人民日报》在2010年6月28日的专题报道《幼儿园为什么缺老师？专家建议提高幼师待遇》中提到，“江西省九江市县（区）民办幼儿园教师的平均月工资一般为600～800元，个别规模大的民办幼儿园可以达到1500元，保育员平均月工资为400～500元，医疗保险、失业保险、养老保险等基本没有落实”。
（2）2010年7月19日《深圳商报》题为《民办幼师工资和保姆差不多》的文章报道，“2010年，深圳民办幼儿园教师的月工资只有2000元左右，低的甚至只有1200元，比保姆的工资还要低”。
（3）2011年9月24日《扬子晚报》题为《广东部分幼师月薪最低750，公办幼儿园仍无编制》的专题报道提到，“在佛山，幼儿园教师工资不仅远远低于当地公务员的平均工资水平，与中小学教师的工资差距也比较大。工资高的有3000 元左右，大多数为1000～1500元，最低的只有 750元，还达不到佛山的企业职工最低工资标准（1100元/月）”。
2．公办、民办幼儿园教师收入差异大
目前内地公办幼儿园和民办幼儿园教师的工资待遇存在巨大差异。广州市教育科学研究所曾对该市284所幼儿园进行抽样调查，发现62%的幼儿园教师月薪在901～2000元之间，而公办与民办幼儿园教师的月收入差距甚至达4000元之多。〔5〕公办幼儿园教师的工资待遇与小学教师相同，与同级公务员持平，月工资为3000～5000元，并享有完善的社保、医保以及公积金待遇。而民办幼儿园教师的月工资为1500～1600元，除去相关保险后只有1000元左右。同在广州市，公办和民办幼儿园教师的工资待遇却相差这么多，导致民办幼儿园很难招聘到教师，更别说招聘到优秀教师了，学前教育的公平性也就无从谈起。此外，由于有关部门监管不力，很多民办幼儿园经营者为了赚取尽可能大的利润，拒绝为教师购买医保和社保，更不可能为教师缴存住房公积金，以致进一步拉大了公办、民办幼儿园教师的收入差距。
面对如此工资待遇，许多民办幼儿园教师选择了转行。据报道，深圳民办幼儿园教师的流动率和流失率一直居高不下，流动率有时高达40%。〔6〕而据《江淮晨报》2011年8月17日报道，在安徽省合肥市的民办学前教育机构中，教师的年跳槽率接近50%。民办幼儿园教师流动、流失的主要原因是工资太低，福利太差，很难养家糊口。
3．在编、非在编幼儿园教师工资待遇差异大
教师编制关系着教师的工资、福利、保险等切身利益。在编幼儿园教师有国家编制，由财政拨付工资，实行事业单位养老保险制度。非在编幼儿园教师因为没有教师编制，其薪酬只能由幼儿园负担。在编和非在编幼儿园教师虽然在同一所幼儿园从事相同的工作， 但在工资待遇方面常有天壤之别，同工不同酬问题十分严重。〔7〕例如，在广东省，在编、非在编幼儿园教师的年收入差距可达4万元之多。
除了工资收入外，在编、非在编幼儿园教师在缴纳相关保险和退休金发放等方面的差别也很大。在编教师的保险缴纳制度比较完善，而有些非在编教师虽然享有医保、社保，但因为其工资基数低，所以缴纳保险的金额与在编教师差距很大。至于住房公积金问题，更是差异巨大。以青岛市为例。2012年2月28日《青岛日报》的专题报道《青岛幼儿园教师9成非公办身份，月薪数百无公积金》中提到，青岛市有1.7万名非在编幼儿园教师没有住房公积金，无法享受公积金带来的贷款买房优惠利率。更令非在编幼儿园教师寒心的是，在编和非在编幼儿园教师退休后的待遇也相差甚远。由于身份不同，青岛市在编幼儿园教师退休后每月能拿到3000元以上的退休金，而非在编教师只能拿到千余元。对于目前已经40岁左右的非在编幼儿园教师来说，他们因为年龄原因，缴纳社会保险的时间较短，退休后的收入更加不容乐观。
如果将工资、保险和退休金等合在一起考虑，那么在编和非在编幼儿园教师的实际收入差距可能有5倍之巨，待遇不公平问题十分严重。
4．城乡幼儿园教师工资待遇差异大
必须承认，我国学前教育领域的城乡差距一直相当大。这种差距反映在幼儿园质量、收费水平、师资水平、课程质量以及教师待遇等各个方面。由于农村幼儿园教师的身份、待遇问题一直没有得到有效解决，农村幼儿园教师的工资待遇往往更低，导致农村幼儿园教师的数量严重不足，专业水平相对较低，流失率极高。以湖南省永州市为例。永州农村幼儿园教师的月收入最高只有600元，最低300元左右，平均月收入不足500元，而2006年永州市的最低月工资标准已经是420元了。可见，大部分幼儿园教师的月工资在最低工资标准之下。〔8〕即使在相对富裕的广东珠三角农村地区，幼儿园教师的月工资在1000元左右的还很普遍，远低于同区域工人的月收入，接近甚至低于当地的最低工资标准。收入不高，劳动强度和心理压力却很大，基本权益又得不到保障，导致农村幼儿园教师大量流失。
上述四大问题导致了内地幼儿园教师队伍出现“五多五少”：一是非在编教师多，在编教师少。二是低学历教师多，高学历教师少。三是无职称教师多，有职称教师少。四是无教师资格证的教师多，有教师资格证的教师少。五是流失的教师多，转入的教师少。刘霞2009年对广州市1598所幼儿园的调查结果证实了这“五多五少”确实存在。〔9〕可见，制定幼儿园教师工资标准，稳定幼儿园教师队伍，刻不容缓。
二、导致内地幼儿园教师工资待遇出现问题的主要原因
导致内地幼儿园教师工资待遇出现问题的原因是多方面的，既有法律法规不健全，也有制度建设缺失，还有政府投入不到位等。
1.法规不健全
《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）明确规定“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”。〔10〕然而，1995 年10 月6 日颁布的《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》却将幼儿园教师限定为“各级人民政府举办的幼儿园的教师”，把民办幼儿园教师的身份和待遇问题抛给各级地方政府处理，在制度和法规上留下很大的弹性，导致民办幼儿园教师的身份和待遇不明，缺乏相关保障。
《教育规划纲要》明确提出要“依法落实幼儿教师地位和待遇”，还提出要“提高教师地位待遇。不断改善教师的工作、学习和生活条件，吸引优秀人才长期从教、终身从教。依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。落实教师绩效工资。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补助标准……改善教师工作和生活条件……落实和完善教师医疗养老等社会保障政策”。然而，这里并没明确“教师”是否包括幼儿园教师。〔11〕即使包括幼儿园教师，恐怕也只包括那些公办幼儿园里的在编教师。对于那些没有编制的公办幼儿园的教师以及非公办幼儿园教师的工资待遇问题，《教育规划纲要》仍旧语焉不详。
2.编制困局
2001年，为了节省政府开支，裁减编制，中央政府颁布了《关于制定中小学教职工编制标准的意见》。这一意见将幼儿园教师排除在编制标准之外，导致全国公办幼儿园的教师编制长时间停留在1990年的水平。这一政策导致公办幼儿园的教师编制“只出不进、只减不增”。一加一减之下，我国内地幼儿园教师队伍逐渐演变成民办、非在编幼儿园教师占主体的格局。刘霞的调查报告显示，2009年广州在编幼儿园教师不到幼儿园教师总数的10%，仅占公办幼儿园教师总数的40%，而民办幼儿园教师基本没有编制，每年市里提供的新增编制微乎其微。〔12〕因此，除了极少数公办幼儿园在编教师有明确的教师身份外，其他绝大多数在职幼儿园教师都面临身份不明的尴尬。
3.制度缺失
《教师法》明确规定国家实施教师资格认证制度和教师职务核准制度。完备的制度建设可以为教师的专业发展提供制度保障。然而长期以来，作为幼儿园教师准入门槛的教师资格认证制度却未能得到切实执行， 导致许多不合格人员进入幼儿园教师队伍。而教师登记注册制度和专门的职称评定制度迟迟未能建立，导致幼儿园教师缺乏独立的职称评定体系，在各方面制约了幼儿园教师的专业发展。虽然《小学教师职务试行条例》规定了“幼儿园各级教师职务的任职条件，由各省、自治区、直辖市参照本条例，自行拟定”，但实际上各地的公办幼儿园教师普遍被纳入小学教师的职称系列，并参照小学教师职称晋升的专业要求及标准执行。这一制度设计对幼儿园教师来说是非常不公平的，导致幼儿园教师的职称晋升通道愈加狭窄，进而压缩了幼儿园教师待遇提升和兑现的政策空间。〔13〕据2012年5月31日《南方日报》报道，广州市顺德区人大常委会调研组公布的《顺德区学前教育情况的调研报告》显示，2011年顺德区幼儿园教师离职人数为717人，流失率达15%，其中未领取教师资格证的教师占离职教师总数的60.45%，未评职称的教师占离职教师总数的67.44%。可见，制度的缺失无疑会加重幼儿园教师队伍的流失。
4.工资标准缺失
《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”。然而，由于各种原因，教育主管部门和各级地方政府并没有切实落实《教师法》的这些规定，既没有妥善解决幼儿园教师的身份和编制问题，也没有专门制定幼儿园教师特别是民办幼儿园教师的工资标准，导致幼儿园教师的工资待遇出现各种问题。《顺德区学前教育情况的调研报告》显示，自从学前教育市场化改革以来，幼儿园教师的身份日益模糊。由于幼儿园教师的工资标准、聘任退休、业务培训等缺少统一的制度规定，导致幼儿园教师很难享受到教师应有的权利，与同样从事教师工作的中小学教师形成鲜明反差。
5.政府投入不到位
在过去10年中，内地学前教育财政经费占GDP的比重一直徘徊在0.03%～0.05%之间。可以说，中央及各级地方政府的财政投入是不到位的。因为没有为幼儿园教师队伍建设提供应有的财政支持和保障，导致幼儿园教师的工资待遇严重落后于大、中、小学教师。由于缺少政府的财政支持，许多幼儿园不得不依靠市场走自负盈亏的道路。由于得不到政府的财政补贴，私人办学者为了及时收回投资成本，很可能会压低教职工工资，提高学费标准。
6.缺少针对农村幼教发展的政策
长期以来，我国城乡二元分割的发展格局导致城乡经济发展极不平衡。地区经济发展水平不同，对学前教育的供给和需求也会不同，导致内地学前教育出现东西部发展不平衡、城乡发展不平衡等问题。我国内地的幼教政策很多都是依据城市发展情况制定的，对农村地区的实际情况和特殊需要考虑不足，也很少出台专门针对农村幼教发展的政策。缺少了有针对性的政策支持，近20年来农村学前教育发展缓慢，农村幼儿园教师的工资待遇问题更是得不到有效解决。有鉴于此，《教育规划纲要》特别提出要“推进农村学前教育。支持办好现有的乡镇和村幼儿园；重点支持中西部贫困地区充分利用中小学富余校舍和社会资源，改扩建或新建乡镇和村幼儿园；对农村幼儿园园长和骨干教师进行培训”。2011年9月5日，刘延东同志在全国学前教育三年行动计划现场推进会上强调，要以中西部农村地区为重点，通过新建和改扩建幼儿园、增设附属幼儿园、开展巡回指导等方式，努力构建县、乡、村三级全覆盖的网络，加快农村学前教育的发展与普及。这些专门针对农村幼教发展问题的政策反映了中央支持农村幼教发展的信心和决心。当然，具体的贯彻落实还需在实践中不断摸索和完善。
严格来讲，内地幼儿园教师工资待遇出现上述问题的主要原因是前些年各级教育主管部门对学前教育事业发展的不够重视。在日益重视学前教育的当下，各级教育主管部门需要加倍努力，认真解决幼儿园教师的身份、编制、待遇、职称、培训以及农村幼儿园教师发展等问题。要解决这些问题，既需要有高度的政治智慧、丰富的专业知识和真诚的态度，还需要各级财政切实加大投入。令人欣慰的是，在《教育规划纲要》颁布后，各地政府相继行动起来，出台了有针对性的政策，如为公办幼儿园配齐教师编制，支持非公办幼儿园实行聘用制，建立省级幼儿园教师专业认证制度，制定省级幼儿园教师工资标准和执行保障措施，重点解决农村幼儿园教师问题等。我们期待，这些政策能够切实改善幼儿园教师的工资待遇，从而真正推动我国内地幼教事业的健康、快速发展。
参考文献：
〔1〕李辉.香港幼儿园教师工资待遇存在的问题及其改革建议〔J〕.幼儿教育：教育科学，2012，562（10）：1-4.
〔2〕International Labour Office Geneva.Final report： Global dialogue forum on conditions of personnel in early childhood education〔R〕.Geneva：The Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education，2012.
〔3〕周欣.幼儿园教师工作条件全球对话论坛综述〔J〕.幼儿教育：教育科学，2012，559（9）：50-53.
〔4〕李辉.我国幼儿园适应市场经济的几个问题〔J〕.幼儿教育，1994，（1）：32-33.
〔5〕〔9〕〔10〕〔12〕〔13〕刘霞.《教育规划纲要》与幼儿园教师队伍发展：基于广州市的现状分析〔J〕.幼儿教育：教育科学，2011，501/502（1/2）：16-22.
〔6〕徐必如.最低工资标准难以稳定幼师队伍〔N〕.南方都市报，2010-11-26.
〔7〕易凌云.我国幼儿教师队伍的现状、问题与对策〔J〕.中国教师，2009，（7）：41-44.
〔8〕骆正军，张伟.突破“瓶颈”天地宽：永州市农村学前教育师资队伍建设的问题及对策〔J〕.当代教育论坛：校长教育研究，2007，（10）.
〔11〕张凤.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》与幼儿园教师队伍建设〔J〕.幼儿教育：教育科学，2010，493（11）：18-20.
Chinese Kindergarten Teachers’ Salaries： The Problems and Causes
Li Hui
（Faculty of Education， The University of Hong Kong）
一、概述
**是一个以蒙古族为主体、汉族居多数的牧业旗。全旗共辖8个苏木镇；161个嘎查（村），其中以牧为主的嘎查90个、以农为主的村71个；568个村民组（独贵龙）；总人口17.85万人，其中农牧业人口12.76万人。20xx年6月末，全旗牲畜总头数198万头（只），但贫困农牧民（未解决温饱和低收入人口）人均饲养牲畜仅3个羊单位。
**是国家扶贫开发工作重点旗，经过多年的扶持与发展，全旗的贫困程度虽有所减轻，但受自然灾害、地理环境、人口素质、农牧业基础设施状况等影响，贫困面还比较大，贫困程度还比较深，到20xx年底仍有42个贫困嘎查村，占全旗嘎查村总数的26％，未解决温饱人口1.68万人，低收入人口2.11万人，分别占农牧业总人口的13.2％和16.5%，无灌溉饲料地或人均不足1亩水浇地2.7万人，占农牧业总人口的21％，特别是牧区无畜少畜户（人均不足5个羊单位）人口2.2万人，占农牧业总人口的17.2%.。
二、致贫返贫的主要原因、影响因素及存在问题
（一）致贫返贫的主要原因：
目前，在牧区贫困户中致贫返贫的主要原因有以下六种情况：一是因病致贫，比如因家中一人或几人患了一种需长期医治的疾病，每年需花费不少医药费而贫困，约占贫困户的50%；二是因灾致贫返贫，主要是长期的自然灾害使生产生活基础条件得不到改善，收入低，加上底子薄，没有其他收入来源，生产性收入只能维持基本生活而致贫，约占贫困户的25%；三是因学返贫，主要是学杂费逐年增高，一个学生从小学读完大学就得需要几万甚至十几万元，不仅大学的学费居高不下，就中小学的杂费也让一些农牧户难以承受，特别是近年学校大量合并，多数自然村都没有小学，许多小学生和学前班孩子都需要家长陪读，在人力、物力、财力上开支都很大，一个小学生一年也需要几千元的费用。约占贫困户的10%；四是因残致贫，有些家庭的主要劳动力致残或是残疾人，因不能从事正常的劳动，更不能去谋取发家致富的非常复杂的事情而致贫，约占贫困户的5%；五是懒惰致贫，一家人不好好种地养畜，更不会去勤劳致富，一年到头等救济而贫困。约占贫困户的5%；六是其他原因致贫返贫，如孤寡、借贷等原因致贫返贫，约占贫困户的5%。
（二）影响和制约贫困农牧民脱贫解困的主要因素及存在问题
1、自然条件恶劣，自然灾害频繁。
右旗自古以来就有“旱巴林”之称，十年九旱，低山丘陵面积较大，水土流失严重，生态环境恶劣,自然灾害十分频繁。1995年秋，全旗遭受百年不遇旱霜冻，农作物受灾面积达41.9万亩，返贫人口达1.02万人；1998年7月全旗遭受特大洪涝灾害，直接造成经济损失1.61亿元，返贫人口达3.07万人；20xx年8月16日遭受6.3级地震，持续时间30多秒，造成直接经济损失5250万元，返贫1.87万人；20xx年春旱十分严重，6月20日以前降水量不足10毫米；20xx年更是多灾之年，不仅遇到了30年不遇的夏秋连旱，而且在9月5日至9月8日，北部的4个苏木镇又遭受严重的雪灾和霜冻，造成直接经济损失2148.5万元，11月3日又发生了4.2级地震，造成直接经济损失231.4万元，预计总返贫人口2万人左右。同时，全旗有近5万多人生活在布病、地甲病、结核病、高氟水等地区，致病患者多达1.3万人，因病致贫现象较多。
2、农牧业基础建设薄弱、生产单一，抵御自然灾害能力差。
右旗目前有耕地面积62.25万亩，其中水浇地面积为15.55万亩，人均1.21亩，主要集中在东南部西拉沐沦河北岸的冲击平原，这一地区履盖1个苏木、2个镇1万多人。近年来，全旗的扶贫开发工作主要以农牧业基础设施建设为主，但应对连年频发的旱灾、洪灾、雹灾、早霜等自然灾害的能力仍然不强，这些不仅制约了农牧民增产增收，并易因此而致贫、返贫。截止20xx年底，全旗仍有三分之一的贫困独贵龙仍是以养牧为主，其他收入基本没有，生产生活都靠卖畜，至今尚有无畜户或少畜户（人均不足5个羊单位）5400多户。
3、农牧民文化素质普遍偏低，科学技术的推广和应用程度差。
随着我国经济体制改革的逐步深入、市场调节的比重日益增大，对于一家一户以分散经营方式为主而文化素质偏低的农牧民来讲很难对诸多的市场信息做出准确的判断，如果同一品种的农畜产品在某一阶段的供给大量增加，而国内需求增辐不大，产品不能大量出口时，农牧民收入就会大幅降低。
与此同时，在科学技术迅猛发展的今天，用于农牧业生产的新品种、新技术大量涌现，要求农牧民加强这方面技术的学习，并将其运用到生产经营中来，绝大部分农牧民则无所适从，很难把先进适用且市场需求空间较大的新品种和技术运用到生产经营中来。
另外，一些贫困地区农牧民存在“等、靠、要”的思想，缺乏自力更生、艰苦奋 斗、勤劳致富的信心和干劲。
4、牲畜分配不均，牲畜占有量差距大。
牲畜是牧民基本的生产生活资料，但多数地区牲畜分配不均，多的多少的少，据统计，全旗18.5％的养畜大户饲养着全旗70％的牲畜，如岗根苏木张勇一家4口人，饲养700多只羊，人均175个羊单位。而贫困农牧民（未解决温饱和低收入人口）人均饲养牲畜仅3个羊单位，还有一部分无畜户。
5、劳务经济发展缓慢，富余劳动力比较多。
劳务经济发展缓慢，随着农牧业机械化程度的不断提高，使原来大量的手工劳作被机械代替，就使一大部分农牧民从以往的生产劳动中摆脱出来，形成大量劳动力资源闲置。目前，全旗有闲置劳动力达3.5万人之多，但由于受传统观念和语言等多种因素的影响，劳务输出量不大，仍有相当一部分劳动力资源不能得到合理利用，加上近年禁牧舍饲又使大量的剩余劳动力重新返回牧业生产中，劳务输出难度大。每年组织输出人数在1万人左右。
6、牧区生产生活支出高，成本大，收入不稳定。
一是牲畜这种生产资料的生命性决定了牧区具有人畜双重消费的特点，特别是一遇灾年，需要购买大量饲草料，出现成本大于销售的现象。同时，禁牧舍饲也加大了牲畜饲养的成本。二是由于牧区地广人稀，居住分散，牧民在教育、医疗、交通、水电、食品等方面消费较高，年人均达1264元，占纯收入的52%。三是与农区建设相比，国家对草原建设投入较少，畜牧业基础建设欠帐较多，需要建设投入较大，牧民自己无力承担。加强畜牧业基础建设，转变畜牧业经营方式，是提高农牧民收入的先决条件，是实现可持续发展的唯一途径。四是扶持牧户所需投入较大，如每户建一处草库伦（6000元），扶持10个羊单位母畜（3000元），每户需投入9000元。据统计，全旗1128元以下收入的牧户有17285户，约需投入1.5亿元。五是右旗属高寒低温区，且持续时间长，取暖时间长达6个月，牧民维持基本生存状态所需开支较大。
7、公共设施落后，社会事业发展缓慢。
全旗每百平方公里有乡镇0.078个，每百平方公里有等级公路4.2公里，每百平方公里有医疗机构（含医疗点）0.25个，每百平方公里有中小学1.04个。一半以上的嘎查村不通电话。尽管各嘎查村已经通电、通路，但村路质量还有待于提高,电网质量和电价仍存在很大的城乡差别。同时，又是地甲病、氟病等地方病区，全旗病区人口达4万多人，占农牧民人口总数的34.6%。
8、扶贫开发资金投入不足。20xx－20xx年，每个“千村扶贫开发工程” 的嘎查村3年投入资金20万元，项目只能覆盖1－2个独贵龙组，发展灌溉饲料200—400多亩地。如20xx年财政扶贫资金项目中直接到村到户资金额为213万元。项目覆盖人口3万人。人均只有71元，远远不能达到解决温饱问题的要求。这样只能解决极少一部分贫困人口的温饱问题。另外，由于牧区农牧户居住分散，交通不便，路途较远，项目建设成本相对其它农区就高一些，费用大一些。
三、牧区扶贫开发中值得借鉴的一些做法
在扶贫开发工作中，主要坚持开发式扶贫和到村、到户原则，以解决贫困人口温饱和实现低收人口稳定增收为目标，主要实施了整村推进扶贫，世行贷款扶贫，产业化扶贫，移民扩镇扶贫、科技扶贫，社会扶贫，劳动力转移培训等项目，并做了大量的工作，也收到了显著的效果，为尽快改变贫困地区的生产生活条件打下了坚实的基础，为实现全面建设小康社会目标和建设社会主义新农村、新牧区创造了基本条件。一些好做法、好经验值得在今后工作中借鉴和继续应用。
1、整村推进扶贫项目从根本上改变了过去资金投入分散，扶贫成效不明显的问题。从20xx年起实施整村推进扶贫项目，本着“渠道不变、投向不乱、集中使用、各负其责、各记其功”的原则，整合各项扶贫资金，集中投入，配套使用，加大了对重点嘎查村项目实施的投入力度。
2、产业化扶贫项目从调整产业结构出发，大力推进产业化扶贫。一是通过扶持培育产业化扶贫龙头企业，增强其辐射和带动作用，积极引导龙头企业与贫困农牧户建立风险共担，利益均沾的合作共赢关系，最大限度地降低贫困农牧民进入市场的风险。二是围绕主导产业的发展加大了对种养殖基地的建设，重点扶持培育出一些扶贫专业村、专业小区，通过产业化建设，使小区（专业村）的贫困农牧民实现脱贫致富。
3、劳动力转移培训项目是加快贫困地区劳动力转移，实现“减少农牧民，富裕农牧民”，的新的战备性扶贫措施。充分利用现有的教学资源，以“定单培训”方式通过各培训机构对那些收入低、生活困难、具有初中以上文化程度的青壮年劳动力进行非农职业技能培训，让他们真正掌握一门实用技术，从而达到“培训一人，转移一人，脱贫一户”的目的。
4、科技扶贫在扶贫开发过程中，特别是项目建设中起到了重要的作用。无论是在种植业、养殖业、加工业，都离不开先进实用的科学技术作为支持和保证，离不开科技资源和科技成果的转化。
5、社会扶贫对扶贫开发工作起到了很好的辅助作用。是一项社会性工作，不是一个部门、一个单位或一个项目能完成的任务，必须动员社会各界力量，让社会上越来越多的人投入到扶贫工作中来。在这项工作中，市直、旗直各扶贫联系单位都做了大量的工作，投入了大量的人力、物力、财力，发挥了重要的作用。
四、进一步探讨解困办法和扶贫的新途径
扶贫开发作为建设社会主义新农村、新牧区的工作重点和难点摆在了各级扶贫部门工作者面前，进一步研究探讨贫困地区的解困办法和扶贫的新途径是一项新的课题，根据多年的扶贫工作经验，鉴于以上牧区贫困户存在的不同致贫返贫的因素及存在问题，采取不同类型扶贫方式十分必要。贫困原因不同，贫困程度不同，其脱贫的难度也各不相同。对某种原因暂时致贫返贫的，如因小孩上学，或盖房娶媳妇而致贫的家庭，当儿女走上工作岗位或儿媳妇娶进门后，此类家庭通过自己艰苦创业，可以在一定时间内脱贫。如果在扶贫工作中再给予一定的支持和扶持，这类家庭脱贫速度会更快。但是，对天灾、人祸等原因致贫的贫困户就不同了。特别是一些家里有长年卧病在床需医治的病人，因自身无力也无法从事或找到一个什么职业，那么，脱贫的难度就会相当大。
所以，如果不从这些具体方面来研究问题，只是简单沿袭过去的结对挂扶、给钱给物、扶持致富项目等扶贫工作的思路、办法，只能是治标而不治本。要从根本上解决问题，还必须根据当前贫困户结构对症下药，重新调整扶贫工作思路。应当全方位、全覆盖的建立、健全一种新的运行机制和政策。以下几种方式仅供探讨。
1、对通过扶持能够在一定时限内脱贫的贫困户，应当继续采取“扶”的政策和办法。在过去的扶贫工作中，我们也积累了许多好的做法与宝贵经验，仍然可以在这类贫困户扶贫中继续运用。
2、对因病、因残等原因致贫的贫困户，脱贫对他们来说极其困难，为此，应当对他们实行特殊的保障政策。一是医保，二是养老保险。由政府出钱，为这些贫困户建立专门的医疗养老保险，确保他们以后过上基本无忧的生活。
3、对特殊无正常收入来源的贫困户来讲，应当以政府为主“养”起来。尽管当前已在农村实行了最低生活保障制度，但是，在并未全部覆盖到位、标准较低的情况下，并没有解决他们的温饱问题。因此，要根据这个地区的农民人均收入水平，至少按满足正常生活需要测算适当的比例给予生活保障。至少帮助他们修建好住房，不再漏风漏雨。另外，再辅之实行社会救助、结对帮困等办法，从而真正让这少部分人摆脱贫困。
4、对于农村牧区懒汉型的贫困户只是极少数的，但确实存在，每个村都会有。对这种贫困户，不能像平常那样再去用救助的方法，不能一味地去扶，否则，越扶越懒。要采取“逼”的办法，根据不同对象，由乡、村两级负责，帮助他们发展生产，并帮助教育他们自食其力，自己找饭吃。对经过帮助仍懒惰不干的贫困户，不再列入帮扶范围。
