时间：2023-07-14 17:35:36
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理学概念解释，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
20世纪40年代开始，学者们开始自觉地对公共管理学的方法论进行反思，先后经历了三波反思和争论，经过这一系列的争论，公共管理研究已经进入了方法论的多元化阶段，但是目前中国大陆关于公共管理研究方法论探讨却存在以下突出的问题：
1.公共管理研究方法单一化，无法回应公共管理实践的多样性。目前国内相关文献在介绍公共管理研究方法的时候，实证主义和科学主义仍是主流，通论性教材往往侧重介绍公共管理研究方法中“科学”研究的部分，主张公共管理研究的任务在于寻求公共管理客观事实中的经验性因果联系，通过变量之间关系的寻求，发现公共管理的一般规律。[1]与此相关，目前国内的公共管理硕士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社会学研究方法”、“社会科学研究方法”、“社会研究方法”等作为核心课程或主干课程，这些课程的主导方法也是实证主义，难以凸显公共管理研究方法的多元性。事实上，公共管理研究是科学发现、技术设计（政策设计、制度设计、组织设计、机制设计等等）、公共评估、诠释和批判的统一，需要实证的、诠释的、批判的多元方法论的合理使用和组合，阐明多元方法论单独使用和组合使用的逻辑，才可能有效地反映公共管理实践的多样性。
2.程序性方法与实质性方法之间存在鸿沟。公共管理实质性方法是形成公共管理理论的哲学基础、逻辑和价值观，是公共管理知识成果中蕴含的，形成公共管理知识的途径。公共管理研究的程序性方法则是公共管理研究过程中设计和实施研究、收集和分析资料的程序、步骤和技术。公共管理实质性方法和程序性方法没有截然的界限，但是侧重点是不同的，前者侧重研究的逻辑，后者侧重研究的操作性程序和技术。在公共管理研究方法的文献中，程序性方法的研究文献较为丰富，体系也较为成熟，比如：盖尔•约翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。这些著作以选题、文献综述和理论建构、研究设计、资料收集、资料分析、报告撰写为经线，以定性和定量研究为纬线，共同编织起公共管理学的程序性方法论体系。不过，很少有文献探讨实质性方法和程序性方法之间的对应关系，这导致了公共管理研究者的很多困惑，比如：当我们从事一些属于技术设计类、诠释类、批判类、评估类的公共管理问题研究时，大多数公共管理研究方法的著作难以提供有效的指导，甚至用实证主义的研究规范和标准衡量这些公共管理研究成果，造成了研究的方法论标准“缺位”和“越位”的现象，形成了方法论标准的单一化和有些研究没有有效方法论指导的尴尬局面。
3.公共管理学术研究、实务和咨询方法脱节。公共管理研究作为使用科学方法探讨公共管理问题答案的活动，包括公共管理学术研究、公共管理实务、公共管理咨询三种基本形态。但实践中，三者脱节的状况较为严重：从事公共管理学术研究的学者们撰写大量的论文，充斥着繁杂的统计数据和生僻的词语，往往被束之高阁。公共管理咨询提出的政策建议，往往与学者们的高深研究难以接轨。造成这种脱节现象的原因之一是对三者统一的“公约数”缺乏坚实的理论共识。事实上，公共管理学术研究、公共管理实务和公共管理咨询的“公约数”是解决公共管理问题。公共管理学术研究重点关注科学发现类、评估类、诠释类和批判类问题。公共管理实务是公共管理实践问题解决的过程，其本质是公共管理者运用适当的途径———诸如战略设计、政策制定、机制设计等———弥合公共管理主体需求与现实之间的差距。虽然公共管理实务以公共管理学术研究提供的相关知识为基础，但是公共管理实务的方法论框架是技术设计的方法论框架，与公共管理学术研究的方法论框架存在本质的差异。公共管理咨询所使用的方法论框架并不是单一的方法论框架，往往通过综合运用公共管理学术研究和实践问题解决的方法论框架，为顾客提供知识、技术、理解等方面的知识和服务。
4.公共管理方法的学术关注度失衡。“公共管理方法”一词可以做广义理解和狭义理解。广义的公共管理方法是公共管理领域中思维方法、行动方法、研究方法的总称。狭义的公共管理方法则指公共管理实践或公共管理实务活动的方法，属于行动方法的范畴，即公共管理主体进行公共管理活动过程中使用的认识工具（比如战略管理中SWOT分析模型、钻石模型、利益相关者分析）和行动工具（全面质量管理、合同外包、凭单制等等制度、机制、程序、手段和技术等管理手段）的总称。目前国内已经出版了一批侧重研究公共管理行动的技术、手段和工具的著作。但目前关于公共管理学科方法和研究方法的著作仍然较少。公共管理“思维方法”的著作更是少见。这导致了公共管理思维方法、行动方法和研究方法学术关注度失衡的局面，有必要从新的角度入手，寻求公共管理方法的共同基础，提高公共管理学科认同度。
5.公共管理知识生产缺乏合理的标准和规范。20世纪80年代以来怀特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和费里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，贝利（M.T.Bailey）[7]，亚当斯和怀特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人开展了对公共管理博士论文和期刊论文的主题、研究方法、质量标准等方面的评估研究。中国台湾学者孙同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吴颖年（2006）[12]等学者对台湾地区的公共管理论著亦做了文献评估分析。从20世纪90年代开始，内陆很多学者开始从不同角度反思和探讨公共管理知识生产的规范、标准和方法论问题。比如：张成福（1996）对中国公共行政合法性危机的关注。[13]周志忍（2004），郭小聪、肖生福（2006）等人探讨了中国行政学学科和学科整合问题。[14]袁达毅（2002）、马骏（2006）、刘亚平（2006，2008）、何艳玲（2007）等人对中国公共行政“危机”进行了分析。[15]张梦中和马克•霍哲（2001）[16]等人对公共行政期刊论文或博士论文进行了内容分析，尝试提炼出已有公共管理研究成果的学术规范。总之，公共管理知识生产尚未形成兼顾多元方法共性和个性的标准和规范。实证主义的学术规范，只适合于对部分公共管理研究成果进行评价，还有大量的研究成果并不能纳入实证主义研究的方法论传统，需要深化公共管理研究方法体系的认识，在公共管理多元方法的框架下，建立多样化、合理、适宜的公共管理知识生产标准和规范。上述五个问题可以归结为：公共管理多元方法之间的共同性和差异性是什么？怎样才能有效整合公共管理研究的多元方法论，从而为公共管理研究提供逻辑合理性？随后本文将从问题类型学入手，阐明基于问题类型学的公共管理研究方法体系，以期对这两个问题提供合理的答案。
二、公共管理问题类型学
在科学研究中只有那些专业共同体和整个人类的知识积累都尚未解决或无法回答的疑问才算是研究问题。问题可以定义为：“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距。”[17]问题是一个反映了主客观矛盾的认识论和方法论概念。科学研究从何开始？一直是哲学和方法论研究的一个关键主题。波普尔在《猜想和反驳》一书中总结道：“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题———愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题。”[18]在公共管理研究中，几乎每个公共管理理论的提出和发展，都是从特定的公共管理问题开始的。问题作为一个认识论的概念，反映了主观与客观之间的认知矛盾。虽然诸多科学家和不同流派的哲学家持有不同的方法论，但是科学史和哲学史的发展历史表明，他们都会不约而同地从方法论层面上开展对“问题”的研究，探究什么是问题、问题的重要意义、问题的结构、问题的类型。“问题”成了不同流派科学哲学家交锋对话的聚焦点，他们对问题认识的深入，逐渐形成了以问题为研究对象的科学哲学分支领域“问题学”。[19]目前“以问题为导向”进行研究已经成为公共管理学界的共识：解决问题是公共管理基础研究和应用研究的核心；问题为公共管理研究定向；问题是制定公共管理研究计划的依据；问题指导公共管理研究的观察和资料的收集等等。但是公共管理问题包括哪些类型？每种类型公共管理问题对应的研究方法是什么？在理论界和实务界尚无一个完美的答案。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），指研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。本文从问题的定义———“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距”———出发，根据“差距”的本质特征对问题进行类型化的划分。按照近代英国哲学家大卫•休谟（DavidHume）揭示的事实和价值二分的原则，我们可以将问题中所含的“差距”分为“事实性差距”和“价值性差距”两个维度。可以用如下的坐标图定位公共管理问题的各种类型。在图1的二维坐标中：（1）纵坐标所示的纯粹涉及价值差距的问题属于诠释类问题，对诠释类问题的解答，往往使用诠释主义的方法，形成诠释类知识。诠释类知识通过挖掘、阐发、建立和确证一种价值，促进人与人之间的理解和沟通。（2）横坐标所示的那些纯粹涉及事实差距的问题是科学发现类问题，科学发现类问题往往使用实证主义的方法，探索经验世界的状态、发展、变化，寻找经验世界中存在的联系。（3）横坐标和纵坐标构成的平面中的问题既含有价值因素又含有事实因素，可将这些问题分为技术设计类问题、批判类问题和评估类问题。
1.科学发现类问题。科学发现类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾，以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而引发的疑问。对科学发现类问题的回答，往往使用实证主义的方法论框架，最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。提出科学发现类问题的途径包括：寻求经验事实之间的联系和一致的解释，证实假说和现象的可靠性、寻求理论体系内部的不一致性，解答多个理论和假设的不一致性，学科理论方法的移植等。
2.技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么？”属于技术设计类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下，确定合理的价值前提；或者在既定的价值前提下，寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中，往往需要在时间（时间段、历史、现状等等）和空间（国别、地区、部门等等）中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较找出当前问题的特殊性，并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。
3.评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是，评估研究在对事实、行为和态度进行描述时，是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释，比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。评估至少包括三个要素，即标准（criteria）、证据（evidence）和判断（judgment），评估类问题的本质是根据经验证据，寻求特定标准和经验证据之间的关系，并对这种关系进行评判。
4.诠释类问题。诠释类问题是阐发、确立和建构社会现象背后的价值和意义的问题。诠释研究尝试回答文化、价值和精神领域的“应该怎么样”的价值问题，与人的目的、自由和人际之间的共识和规则紧密相关。公共管理领域，人们一般通过公共管理的历史诠释、文本诠释、话语诠释和行动诠释来获取诠释类问题的答案。
5.批判类问题。在批判研究者看来，现实社会并不是实证主义所谓的纯粹的经验的堆积，而是主体被“异化”的世界，需要改变客观世界，将主体从“异化”中解放出来。批评研究以矛盾的观点和辩证的观点看待和分析现实，其目的是改变世界。批判问题的提出本身具有很强的社会行动取向，批判研究本身就是改变社会秩序的重要力量。公共管理问题类型的划分，是公共管理研究方法体系的基础和公约数。
三、以公共管理问题类型学为基础的研究方法体系
公共管理研究方法体系是对公共管理研究中使用的各种、各类、各层次方法以及他们之间的联系的系统化梳理。
1.公共管理研究方法体系的维度。可以借鉴亚瑟•霍尔（ArthurD.Hall）提出的系统工程三维结构（时间维度、逻辑维度和知识维度）对研究的方法体系进行刻画。公共管理研究方法体系的时间维度即公共管理研究依次进行的过程，包括选题、文献综述、研究设计、研究实施和研究成果发表等环节。公共管理研究的逻辑维包括方法论、研究方式和研究工具三个层面。公共管理研究方法体系的知识维度是提出和解决公共管理问题的思维背景、认知背景和实践背景。凡是对公共管理问题解决有启发的知识都可以纳入这一维度，而不论该知识的学科界限。
2.问题是公共管理研究方法体系的公约数。从问题学的角度来看，在研究方法体系中，问题是连接研究逻辑维度、时间维度和知识维度的共通点。首先，不同的方法论流派对问题的性质、问题的地位、问题结构看法不同，就会形成研究过程的差异。比如：诠释主义将问题看做是意义呈现的过程，研究者与研究对象的交互作用贯穿在研究过程的始终；实证主义将问题看做是归纳和证实的过程，研究者对研究对象的中立观察是研究的起点，对结论的证实或证伪成为研究的终点；批判理性主义将问题看作是主观和客观的不一致，研究过程是始于问题，提出探索性答案，然后验证，再提出新问题的过程。其次，不同的问题类型对应不同的方法论框架。（1）对于科学发现类的公共管理问题，通常使用实证主义作为主导的研究方法论框架。（2）对于技术设计类的公共管理问题，通常运用技术设计所特有的最优化方法的逻辑，这种逻辑是“一种特别的命令逻辑。”“首先，考察满足外部环境限制的所有可能状态，然后，从此集合中找出满足目标的其它约束条件、又使效用函数最大化的特定状态。”这相当于把目标约束条件及最大化看作新的“自然法则”并把它加到其它自然法则上进行逻辑运演，运演结果中的值被看成“应当”取的值。[20]（3）评估类公共管理问题会同时涉及价值因素和事实因素，在实际评估中，对事实和价值因素的处理方式不同会导致评估研究中实证主义、诠释主义和批判主义的分歧。（4）诠释学、现象学、建构主义、女性主义和后现代主义等非实证主义方法论是解决诠释类问题的常用方法论。（5）批判类问题则主要使用批判主义、批判实在主义、女性主义、后现代主义的方法论。最后，研究知识通过研究问题与研究逻辑紧密相关。研究知识只有与特定的研究问题相联系，才有可能纳入特定的研究活动。（1）背景知识驱动问题的产生，各学科知识为问题解决提供可能的答案，并促进新知识的产生。（2）既有的理论引导研究的进行。既有的理论在研究中不仅仅对问题的产生和问题的解答发挥着重要的作用，还以理论框架、研究途径、研究范式等形式引导资料的收集、资料分析、假设检验、分析性归纳等过程。
3.以问题类型为基础的公共管理研究方法体系的总体特色。以公共管理问题类型为基础，将问题作为沟通公共管理研究方法体系的公约数，这种新的公共管理研究方法体系具有以下特色。
第一，公共管理问题形态差异决定了公共管理研究表现形态的多样性。公共管理学术、实务和咨询从本质上讲它们都是一种解答问题的活动，只是三者所解答问题的类型、问题的难度、问题的指向等方面存在差异。从难度上来讲，公共管理实务活动中的问题可以使用已有的常识，或者对已有的知识进行简单地综合就能加以解决。如果问题的难度超出了常识和已有知识简单综合的范围，那么就需要诉诸公共管理咨询或公共管理学术活动加以解决。公共管理咨询提供一个或多个可供选择的较为固定的答案，公共管理学术研究则对问题进行探索性的回答，提供阶段性的答案。从问题类型来看，公共管理学术研究活动侧重解决科学发现类问题；公共管理实务工作者侧重解决技术设计类问题；公共管理咨询则重点阐明将公共管理一般原理转换为具体操作政策条文的基本原则。总之，在问题解决这一点上，公共管理研究的三种形态并不是截然分开的，而是存在有机的联系，它们在知识生产体系中司职侧重不同，共同构成了公共管理知识深化的递进序列。
第二，公共管理问题类型的划分是公共管理研究的第一步。公共管理活动中同时包含了事实因素、价值因素和两者之间的交互作用，因此公共管理研究可能是科学问题亦可能是技术问题、评估问题、诠释问题和批判问题。不同问题类型在问题结构方面存在根本的差异，因此对这一问题求解的方法论框架也会存在根本的差异。如果用解决诠释类问题的方法去解决科学发现类问题，应该无法获得求解答案，因为他们的求解目标和应答域都不一样。因此，准确地定位公共管理问题类型是公共管理研究的第一步，制约着公共管理研究的方向和路径。
第三，公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。研究方法论的差异是研究哲学层面的差异，不同的研究方法论以不同的本体论、认识论和价值论为基础，不同的方法论产生不同属性的知识，不同属性的知识亦需要通过适当的方法论获得。比如要获得诠释类的公共管理知识，就需要以诠释学的方法论作为研究的哲学基础，使用现象学、人类学、民族志等质性研究方法展开研究。如果要获得规律性的实证知识，则需要使用实证主义作为研究的哲学基础，使用实验法、调查法等实证方法展开研究。如果采用实证主义的方法去解答诠释类问题，就犯了研究问题和方法论不匹配的错误。总之，公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。
第四，公共管理问题类型决定了公共管理研究设计。公共管理问题的类型，决定了公共管理问题的结构，并进一步决定了公共管理问题的解决思路、求解路径、求解方式、求解结果以及对求解结果的评价。公共管理研究设计作为研究的蓝图和规划而言，需要对问题的结构、问题的求解和问题求解结果的评价加以详细的阐述。按照问题类型的差异，可以将公共管理研究设计分为科学发现类的研究设计、技术设计类的研究设计、评估类的研究设计、批判类的研究设计和诠释类的研究设计。总之，正确的定位公共管理问题类型是选择相应公共管理研究设计类型的前提。
第五，公共管理问题类型的划分沟通了公共管理的理论和实践的鸿沟。公共管理学具有很强的实践性和应用性，在美国的教育学科分类中，就将公共管理类学科划入职业性的应用性学科范畴。尽管公共管理的理论研究者和公共管理实务者往往是不同的群体，但是并不意味着，公共管理理论和实践可以分离，并不意味有纯粹的公共管理理论，或者纯粹的公共管理实践。实际上，将公共管理理论和实践融合起来的桥梁就是公共管理问题，对公共管理问题类型进行深入的分析，就能寻找到公共管理理论和实践沟通的具体的、历史的、特殊的通道。无论是从事理论研究的工作者，还是从事实务的工作者，都需要有问题意识，根据问题的类型采用不同的方法，获得问题的答案。从收集信息、发现问题、寻求问题解决的方案、问题最终解决的过程来看，理论工作和实践工作是紧密连接、相互渗透、相互启发的过程，问题及其问题的类型是沟通公共管理理论和实践的桥梁。
英国著名的哲学家休谟最早提出事实判断与价值判断的问题，他视价值中立与价值的问题为“是”与“应该”或者“实然”与“应然”的问题。休谟认为以传统道德学为基础的逻辑推断总是将“是”与“不是”作为命题判断的标准，这种判断逻辑既缺乏相应的逻辑基础，也没有实证论证的支撑;所以这种判断标准具有天然的缺陷，故价值与价值中立之间存在必然的哲学界限，两者的区分问题也尤为重要。此后，价值与价值中立问题以及休谟对因果关系的普遍、必然性进行反思所提出的问题便被康德称之为休谟问题。伴随着休谟问题在学界的发展与扩展，在传统公共行政学的漫长研究历程中，价值中立与价值之争也骤然上演。在公共行政学界中，韦伯首先继承休谟的遗风，进一步探究价值与价值中立的关系。韦伯将价值看做一个主观选择的问题，如果一个事物是好的，那这个简单的判断中就带有主观的意识成分，个人的主观意愿作为个人价值的根本基础，而对于科学的研究来说，个人的主观意愿与想法又远非科学的解决范围，科学致力于解决事实的问题。同时，个人的主观喜好也截然不同，不同的个体对于同一事物具有不同的价值判断，而价值判断无法衡量对错，因此价值判断并无对错之分，而科学则不同，符合客观规律的事实才能称之为科学。美国社会学家帕森斯认为韦伯的这一观点是可以接受的，并指出之所以可能的原因“尽管在描述一个具体现象的时候，作为科学分析之主题的，并不是该现象可体验到的事实的全部整体，而是一个选取的部分;但历史的个体如它构成的那样，所包括的诸事实都是客观的和可以检验的……。”［1］韦伯对于价值与价值中立的理想性分离最终使他构建起统治公共行政学科长达一个多世纪的科层官僚制理论。在韦伯看来，官僚制的设计机制完全能够实现公务人员的价值脱离，个人的任务与职责通过规范性的条例得以体现，公务员仅需按照规则办事，价值的影响便无处藏身。
韦伯设想中的管理体制成为传统公共行政学科发展的经典模式，对于后来的组织机构的设计与发展都产生过重要影响。纵然，组织结构与组织制度伴随社会形势与社会发展的需要而进行不同模式改良，但是韦伯官僚体系的根基与设计理念仍未彻底性改变。在其设计的科层官僚模型中，韦伯给予休谟问题以更为实践性与组织性的阐释，他不仅仅热切拥护休谟所坚持的事实与价值的分析，而且在实践层面通过一种科学性的制度构建试图化解事实与价值、价值与价值中立之间的复杂缠绕关系。而传统公共行政学对于“价值中立”的挚爱则显然深受政治行为主义流派的深刻影响。谈论起价值与价值中立的纷争与纠缠，偏爱政治科学与价值中立的行为主义学派关于价值与事实的理解也受到广泛地关注。“对于任何科学研究来说，如果其要想获取成功，就必须向公众说明其获得的知识是有效的”［2］，为了证明知识的有效性，社会科学学者都纷纷提出不同的方法论。行为主义的方法论作为一支难以忽略的重要流派，对于社会科学方法论的研究发挥重要影响。行为主义的方法论秉承逻辑实证主义的价值导向，将科学研究的范围紧紧锁定在回答事实问题，而非做出价值判断。因为在逻辑实证主义看来，价值判断隶属于哲学与伦理学的问题范畴。行为主义忠实遵从“价值中立”的方法论导向，试图通过科学的研究方法与研究实践，将价值从行为主义的研究中“祛除”。随着行为主义在社会科学研究中话语权的逐步扩张与盛行，其对于“价值中立”原则更加推崇有加。打着“科学主义”的理性旗帜，行为主义的方法论与价值观曾一时成为社会科学研究的主导者，成为经济学、社会学、心理学、政治学等学科走向科学化的首要方法论选择。行为主义的发展趋势难以抵挡，而作为主要价值根基的“价值中立”原则也在学者们的不断争论中获得发展与完善。经历长期的理论塑造与自我完善，行为主义的“价值中立”原则也发展成为一种较为完美的系统理论。社会科学研究者，为了实现“价值中立”原则，他们致力于在研究对象、研究过程与研究结论三者之中都贯穿“价值中立”，企图以此来实现价值中立的实证主义科学梦想。在对于研究对象的分析中，“价值中立”原则倡导科学与哲学的分离，科学是要解决事实的问题，而哲学是回答“应然”的问题。
其次，在研究过程中，价值中立原则力求研究者规范地依照科学的研究精神与实践伦理，将个人的情感、价值与主观偏见等统统抛弃，而不让这些主观的感受干扰正常的科学研究;最后，在研究结果中，价值中立原则将事实判断作为科学的终极目标，而将价值判断彻底拒于科学大门之外。行为主义为社会科学的研究带来了一场新的革命，其将社会科学看作与自然科学一样的科学理论，视个人的实证研究与经验观察作为研究的基础，妄图将社会科学的研究从抽象、思辨与形而上的哲学方法论中解脱出来，使其彻底迈入科学的领域。在行为主义鼎盛时期，社会科学学者终于可以摆脱来自自然科学学者的方法论攻击，可以自信坦然地成为科学智库中的重要一员。行为主义的强势发展深刻地影响着社会科学研究方法论的革命，公共行政学也不例外。公共行政学既然源自政治学，其发展也必然存有较为浓烈的行为主义政治学因素。行为主义政治学带着政治学研究者的雄心试图实现政治学的“科学化”，行为主义政治学派认为先前的政治学缺乏对于现实的关照，而毫无现实基础的政治学研究则是空洞与思辨的。传统公共行政学在行为主义政治学的熏陶之下，再次将价值问题提出来。鉴于公共行政学科的具体情况，公务人员的价值处理也成为早期行政学者探索的关键性议题。不可否认，带有个人偏见与狭隘色彩的价值习惯必然有损于公共组织的合法性基础，而价值中立便成为传统公共行政学者给予公务人员的终极价值评断。
二、从“价值中立”到“价值回归”:当代政治哲学与当代公共管理研究的悄然转型
对于整个十九世纪来说，自然科学的突出成就为人类社会的发展带来了诸多变革，经验理性为基础的行为主义学派占据学术话语的主流，这些都对于传统的政治哲学合法性造成了巨大挑战。“在十九世纪，公共管理的概念与理论都伴随着时间与背景的不同而发展，而其发展的宗旨就是将公共管理学科发展成为一种真正的科学，使其从非科学中摆脱出来。”［3］然而，科学与技术的发展并没有促进人类社会比例性的发展，科学家在为人类生活带来便利与安毅的同时，也为人类社会的和谐发展增添了诸多困境。人类社会中的公平与正义问题并没有随着人类科学技术的突飞猛进而得到长足发展，而由公平与正义等价值所带来的一系列社会问题挑战着行为主义研究范式的存在基础。社会科学的研究正在酝酿着一场崭新的转型与革命，当代公共管理学科的也面临新的历史机遇与发展挑战，其研究范式也正在进行着悄然变化。早年沃尔多曾指出，“事实”与“价值”、“是”与“应然”的分离为社会科学家制造了麻烦，“一方面，社会科学家通常都背负着从过去得到的道德信仰的包袱，这些信仰构成了自由民主的观念。另一方面，这些信仰原初的哲学基础依然消失，但没有一种哲学能够得到普遍的接受并成为一种适宜的替代性选择。”［4］
对于公共管理学科的研究价值转型，伊斯顿的《政治科学的新革命》一文功不可没，其在该文中公开质疑行为主义政治学的研究价值取向，并对于行为主义的研究范式进行猛烈抨击。他认为政治科学并非政治学家的唯一使命与追求，责任性也同样必不可少，学者们应该在研究方法与研究事实的选取中充分重视“价值”的作用，该文警示政治学与公共管理学者对于价值的忘却，并致力于再次唤起学者研究的价值回归。此后，建立在逻辑实证主义基础之上的价值中立原则也受到学者们的批判。哈贝马斯甚至把实证主义的错误归结于价值中立，他认为把价值与事实分离，便意味着使抽象的应当与纯粹的存在对立起来。同时，公共管理学界有不同的学者对于以价值中立为基础的韦伯官僚模式也报以怀疑态度，并认为作为政策制定与政策执行的公务员来说，实现纯粹意义上的事实与价值分离似乎过于天真。而作为当代政治哲学复兴之重要标志的罗尔斯的经典巨著《正义论》则进一步将对行为主义研究范式的批判推向。罗尔斯提出在人类社会的发展历程中，社会的正义应该被视为人类社会发展的重要价值诉求。对于正义论的演绎与推论，罗尔斯采取的是一种契约论的理论工具，踏着康德的哲学足迹，其试图构建一种实质性的政治哲学。罗尔斯竭力构建的政治哲学大厦是从根本上来说是对于行为主义政治学范式的批判，其对于社会公正与社会正义的价值追求也有力地激励着现在公共管理学科的范式发展，而结果也着实证明公共管理学科的范式发展也与罗尔斯的政治哲学密切相连。
在传统公共行政学时期，价值中立的制度设计理念与规划带来的是一种效率至上的实践结果，在一定程度上来说，价值中立的组织价值适应了西方国家工业时期发展的道德与实践要求，并对于促进西方国家工业化的持续发展与实现西方国家长期的经济繁荣起到了重要作用。而对于传统公共行政研究来说，价值中立的原则也具有较为现实的作用，其保证政府管理建立在一种规范化的系统至上，并在制度构架与组织设计之中始终贯穿效率的指导原则，这些都促使建立在韦伯科层官僚体制基础之上的政府体制运行畅通。价值中立作为传统公共行政阶段的一种重要理论遗产在整个传统公共行政时期都深刻地影响着公共行政学者的研究。而罗尔斯《正义论》的问世与传播对于传统公共行政时期的支柱理论基础———价值中立原则产生致命性的冲击，对于价值中立原则所倡导的效率第一原则进行根本性的否定，将政府的代表性、回应性、参与性与社会公正的价值作为公共行政者的首要价值选项。政治哲学复兴时期兴起的新公共行政学，可谓是公共管理发展历程中对“价值回归”呼吁和追求的典范，纵然新公共行政学最终未能成为像新公共管理运动一样成为公共管理发展历史长河中具有里程碑意义的重大学派，然而新公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联;重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。例如Frederickson认为，在20世纪六十年代的时候，基于种族之上的不公平与不正义现象十分常见。美国政府的行政官员并没有依照宪法的意愿促进社会公民的实现，因此，为了修正这种理论与实践的不足，我将社会公平作为公共行政的第三个支柱，使其成为与经济与效率一样重要的价值。［5］只是由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。
三、“价值”与“价值中立”的联姻:当代公共管理价值理性的研究反思
罗尔斯的巨著《正义论》从一定程度上来说带来了政治哲学研究的复兴，使公共管理学者的研究视野重新回归到社会政治价值理性之中，其对于社会正义的阐释也促进西方国家社会契约论的成熟与演进。然而，就如同对于行为主义政治学的研究态度一样，对于罗尔斯的自由民主理论也从来不缺乏批评的声音，比如以麦金泰尔、桑德尔为代表的社群主义者就对于罗尔斯的自由民主理论进行过猛烈的抨击。对于公共管理的实务者与理论者来说，将公共价值作为审视政府行为的重要准则也已经成为他们的共识，公共价值既作为公共管理学界对于新公共管理的回应，同时也对于我们分析公共部门与公共管理者的行为提出了新的视角。［6］
随着人类社会整体迈入20世纪90年代，公共管理的理论与实践都取得了突飞猛进的发展，治理与善治理论、网络治理理论、政策网络理论、协商民主理论、参与式民主理论、强势民主理论以及公民治理理论等诸多公共管理与民主政治理论流派的兴盛均为现代公共管理学科的发展带来了新的气象与血液。这些缤纷多彩的理论丰富了人们对于现代公共管理的认识，并且将这些新的理论运用于国家的公共管理实践之中，产生了极为积极的效果。然而，这些理论范式的发展与引入仅仅对于现存的公共管理理论基石与政府管理实践产生深入影响，对于学者们和政府行政人员创新性地解决现存的政府管理问题同样具有革命性影响。可对于公共管理方法论研究来说，这些新的理论都并没有对于文化、国家与社会关系等问题进行细致透彻的分析。在这些新兴理论范式看来，这些传统的议题已经丧失了其探讨的价值与意义，社会文化等因素仅仅作为研究框架中的单一变量，科学性的理论能够突破社会与文化的局限，达到对于社会现象的正确理解。社会生活的复杂性对于这些新兴理论的核心观点提出挑战，而且许多国家的现实实践已经证明公共管理的若干实践范式并未产生理想的效果，此时，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底应该追求一种什么样的价值范畴?现代公共管理学者都在孜孜不倦地寻求着答案。在公共管理研究范式转变过程中，罗伯特•D•帕特南的研究具有跨时代的意义。帕特南对于民主等问题的回答并不是如同行为主义研究者一样仅仅通过大量的数据分析与图表分析来解答意大利的民主发展问题，对于帕特南来说，这些看似简单的分析结果蕴含着丰富的社会文化价值。［7］如今，帕特南的社会资本理论逐渐成为一种有价值的分析工具去解释不同国家的民主实践问题，而社会资本理论更为重大的意义则是将公共管理研究范式中的“价值”与“价值中立”进行珠联璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理学者所倡导的“公共行政精神”更是将公共管理对“价值”的诉求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假设和社会科学的研究传统，对于创造可靠的、经验的公共行政理论是必不可少的。但单纯来自理性假设和社会科学方法中所产生的理论还不能解释这个领域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育与成长也是公共管理研究范式更为挚爱价值理念与价值理性的深刻体现。
进入21世纪以来，社会科学便致力于实现这样一种理想的目标:建立一种可以复制的、客观的与普遍性的科学，而且可以通过量与数学的方式进行衡量。这些科学性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否认的是在公共管理学者的研究中，他们仍然缺乏一种共识，尤其是对于科学的构成以及公共管理研究的本质没有形成统一的认识。事实上，自20世纪50年代以来，人类的三种科学(自然科学、社会科学与人文科学)都经历过周期性的身份危机，不可否认的是，身份危机也同样困扰着公共管理学科的发展。［9］公共管理的研究特征与方法特性直接影响公共管理的身份确认。纵观公共管理学科的历史演变，价值与价值中立的分分合合与整个社会科学的方法论演变趋势都密切相连。社会科学学科的方法论演变也经历着量化研究与质性研究的争论，而且量化研究所基于的哲学基础与价值中立颇为相似，作为一个科学研究者，应该在科学研究中避免情感因素的干扰并力求实现研究事实的客观呈现;对于质性研究来说，其对于社会意义的关注与重视也与价值原则的诉求有所联系，两者都将社会意义作为社会现实分析的重要参考。对于社会科学学科方法论的发展来说，价值与价值中立、定性与定量研究也似有融合之势。Brower认为“近十几年来，公共管理学者对于方法论的科学性进行不断的争论，诸多学者都认为定量研究应该作为定性研究的作用，从而取代定性研究。而有的学者却持相反意见”。［10］Omar等人曾对于定量研究与定性研究进行过分析，他认为:“定量研究与定性研究的区别主要通过数据收集与分析方式而得以区分开来。然而，定性研究与定量研究在科学调查与目的与范式方面也存在不同，定量研究将社会看做一种客观存在，而定性研究将社会现实看做是一种社会构建。”［11］对于公共管理研究而言，近十年来，学者们对于定量研究方法论的僵化性进行过批判，并提出用定性研究来替代定量研究。［12］然而，学者们虽然对于定性研究的重要性与价值有所认识，并且致力于实现一种公共管理定性研究的振兴，然而，学者们在不断的研究实践中越来越清醒地意识到，单一追求定性研究在公共管理学科的普及难以适应现实公共管理实践的发展，因此公共管理学者重新思考定性与定量研究方法论的结合，将定性与定量方法的融合也被学者戏称为一种“联姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的学者开始倡导一种“混合型”的研究方法论［14］，试图将定量研究与定性研究结合起来，在同一项研究中，使定量研究与定性研究充分结合，并最终实现定性与定量的研究价值。
四、结语与反思:公共管理研究价值融合的继往开来
如何实现公共管理价值融合的持续性的发展是公共管理学者在未来研究中急需解决的一项根本性研究命题，“对于公共管理学者来说，我们需要从发展公共管理学科的范式中走向一种持续性发展的公共管理道路”［15］，“实现公共管理学科的可持续性发展，理论与实践的结合才是根本之道。”［16］公共管理学科首先应不断探求新理论、新方法，将理论创新作为自身适应政府管理实践的根本基础;同时，公共管理学科也不断强化其应用性价值，因为在如今的政府治理情形下，僵化、单一与滞后性的政府管理体制已经难以应对复杂与多变的社会发展，公共管理作为一门科学性的学科，在理论发展与实践探索领域，其都做出了杰出的贡献，发挥重大深远的影响和作用。
从公共管理发展历史银河中诸多理论范式革新与多次声势浩大的政府管理改革实践运动之中，公共管理学科都已经向我们昭示出其强大的学术活力与生命价值。对于任何一门社会科学来说，社会问题的发现与社会问题的解决始终是社会科学学者要面对的主要问题，如何发现与解决社会问题始终是社会科学学者难以回避的现实议题。社会历史的实践发展也充分说明，如果一门科学不能解决社会实际问题，那么它的价值也将大打折扣。自然科学与社会科学对于社会现象的理解逐步摆脱了哲学的抽象方法论，两者都开始探索适应其发展的方法论。自然科学最终还是走向了实证主义的路线，妄图通过量化的研究做出对于社会现象的理性解读。默顿指出:“物理学家和生物学家完全可能因为另外一组理由而不愿意考虑社会环境对科学的作用。他们可能担心自己工作的高贵性或完整性会由于认识到这样一个事实的内在含意而受到损害……”。［17］
由于自然科学在理解社会现象与创造人类物质文明中的巨大作用，使其长期以来霸占科学的名号，并对于社会科学的科学地位不予认同。同源于哲学体系的社会科学为了应对自然科学的强势地位，其首先对于实证性的研究方法论提出质疑，并且抨击自然科学研究方法在社会认知与文化发展等方面的不足;在两者的不断争论中，自然科学与社会科学的方法论都在其固有的基础上发生了较大的变化。对于自然科学学者来说，在经历了两次世界大战与多次技术故障之后，开始着力于反思自然科学与技术的发展对于人类社会的伦理价值与社会意义。而对于社会科学学者来说，长期以来被视为脱离实践与缺乏现实关照的无用之学，也开始尝试借用自然科学的实证研究方法来解析社会现象。作为社科科学中一名新成员，公共管理学科的延续与更新也必将从方法论做起。透过归于科学方法论的归纳与分析，我们不难发现，对于价值与价值中立原则辩论与争吵，我们也能给予较为清醒与客观的认识，价值倡导对于人类社会的关爱与回应，鼓励科学的发展不要放弃人类社会这个基本实体;价值中立钟爱真实、纯粹与客观，致力于将人类社会在一种极度清晰的事实与价值之间实现发展。而价值中立与价值交叉融合才是公共管理研究漫长道路的最终价值追求。
一、利益分析是基本的研究方法我们认为，利益的界定是利益分析方法的逻辑前提，只有在明确利益概念的内涵和外延的基础上，才能为利益分析方法提供稳定的支点，从而构建好利益分析的基本框架。
利益问题是一个十分复杂的现象。关于什么是利益，学者们有各种各样的解释。有人认为，利益“是人们通过社会关系所表现出来的不同需要”也有人指出，“利益是主客体之间的一种特殊的关系”[2丨可见，有从“需要”的视角定义利益的;也有从“关系”的视角定义利益的，它们都在不同的侧面反映了利益的某种特性。然而，就一种分析方法而言，无论是从“需要”层面阐释利益，还是从“关系”层面理解利益，都不太适合作为利益分析法的构建基础。
我们认为，利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。[3丨对这一定义，我们特作如下说明：（1)利益的实质是资源与条件，它具有客观性；（2)利益为人的生存、享受和发展所需，它具有主观需求性；（3)资源的表现形式既有物质也有精神，因而必然存在物质利益与精神利益；（4)利益滿足人的生存与发展需要，具有正当性；（5)条件列为利益的一种特殊形式，应受到人们的足够关注。
首先，这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性。正是人们有生存、享受、发展等各种需求的推动，才产生占有资源和条件的动机。利益的存在依赖于主体需求的确定，不同的人有不同的需求，利益最终需要主体的认定。但利益的内涵又集中体现了它的客观性。这种客观性始终与利益主体的需求性紧密相联，并受制于外部环境及现实的制度和文化影响。只讲利益定义中的客观性，否认它与主体的需求性密切相关，或者只讲利益定义中的主体需求性，否认它的客观性，恐怕都有片面性。
其次，这种界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存与发展，都有利益要求;而且只要是由人组成的组织，为了组织目标的实现以及组织与组织成员的生存与发展，也同样需要资源与条件。因此，现实生活中的任何个人与组织，无论是私人，还是集体和政府，都有与之相关的利益存在利益的普遍性集中体现在利益主体的普遍性上。
再次，这种界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和组织都要生存与发展，这自然就需要利益。所以，个人利益的存在显然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有争议的还有一类利益，它的存在是作为特殊组织所需求的利益，这就是政府利益。按照以上定义，如个人利益一样，合理合法的政府利益存在也是不证自明的事实。与利益的普遍性一样，利益的合理性不仅存在于人们的观念中，更存在于现实中。
最后，这种界定表明了人所需求的利益具有交换性。资源与条件，其本身都可以在特定环境下用于交换。人们清楚可见，公共管理的不同主体所拥有的经济利益或政治利益，会经常出现在这些相关人员的交易行为中。其中物质利益，不仅可用于交换，而且会在交换中有“量”的体现。这说明利益分析既有定性讨论的基础也有适当定量研究之可能。
综上所述，明确的利益内涵，可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点，我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。
二、坚持公共管理的利益分析法
在公共管理的研究中，有规范研究方法，也有实证研究方法;有从制度的视角进行研究，也有从价值的视角进行研究，不一而足。主张公共管理的利益分析法，并不意味着排斥其他方法对公共管理进行研究。恰恰相反，这些方法与利益分析法是互相补充、相得益彰的关系。这是因为，利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点，所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法，必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。
1.利益视角下的制度分析。制度分析可谓是迄今为止公共管理发展得最为成熟的研究方法。但制度主义研究所提出的若干核心概念，都可以从“利益”那里获得基本答案:某种制度安排纟其实质就是各利益群体之间的利益分配处于相对均衡的稳态;制度变迁的实质就是谋求利益再分配的新形式;制度创新的实质就是谋求利益分配方案的最优化。
2利益视角下的权力分析。美国学者在关于公共管理的新近研究中指出，权力研究应该成为合作情境中公共管理的理论核心。从权力的角度看，公共管理的发展过程是政府与社会之间，不断分权、放权、还权乃至最终定权的过程。但权力关系的分析离不开利益分析的内核，因为“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。[5丨权力依赖本质上就是一种利益依赖;权力链条的形成与破裂内在地由利益驱动;利益关系决定了权力关系的走向；集权与分权的选择最终取决于何种方式能更好地实现社会利益。
3 利益视角下的组织分析。组织视角也是新近公共管理研究中的重要途径。学者们从组织间关系及组织社会学的角度，不断探讨政府与非政府公共组织、中央政府与地方政府、地方政府之间及政府各部门之间的关系。可以这样讲，除了以信仰作为形成和维系纽带之外，在多数情况下，组织是一个利益共同体利益是组织成员的主要联结机制。在组织视角看来，各种同质或异质的组织形成特定的组织网络，并在网络中平等地进行利益博弈和利益妥协。
4. 利益视角下的文化分析。在某种意义上讲，文化是一种利益认知的历史积淀。关于文化分析在公共管理中的运用，英国公共管理研究的资深学者克里斯托弗°胡德在《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》中指出，文化多样性的分析应当成为公共管理研究的核心内容。161在胡德构建的文化分析体系中，对个人利益的激励和约束是其中不可分割的一部分。从宏观层面上看，有的文化谱系侧重于实现公共利益，有的文化谱系则更加关心个人利益的实现，由此生长出各不相同的社会秩序和公共管理风貌。
5利益视角下的伦理分析。伦理分析是公共管理研究中的重要分支。公共伦理学的学者认为，公共服务就是公民美德的延伸。公共伦理的最终任务，就是要促使人们除了追求自身利益之外，应以兼爱的姿态关心他人及公共的利益。因此，从事公共服务的工作人员不应该是完全自利的，而应该承担公共责任、追求公共利益。公共伦理学的这些看法，实质上是与利益分析的思路基本相容的。因为利益分析并不完全赞成“经济人”假设作为公共管理人性假设的基础，认为这种假设在公共管理运用中应有个限度，主张应该坚持管理主体的权力、责任、义务与利益的有机契合。
三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中。
首先，人们在分析中所遇到的基本问题是:分配什么利益？向谁分配利益？谁获利益多，谁获利益少?这些属于事实层面的分析。其次，利益分析离不开价值分析，在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念，为利益分析提供价值导向。最后，要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范分析，达成激励和约束多元利益主体行为的目的。总之，利益分析不但要明确“谁”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“结果”。
1.利益主体及利益结构分析利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体间的关系和结构，所以利益主体及利益结构分析是一个重要的研究工具。“人们可能对利益的理解有较大的分歧，但大多数人都认为，利益总是与主体相联系的，离开了利益的主体空谈利益是不实际的。”—般来说，利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。
在个人利益和组织利益之外，还有缺乏非常明确利益载体的公共利益，它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。从组织形态的利益主体来看，利益分析会包括如下基本内容:组织间的利益关系呈现水平型的还是垂直型的结构？如果是水平型的利益关系结构，主体间的利益冲突如何协调？如果是垂直型的结构，弱势主体的利益是否能够得到补偿?另一方面，从组织利益与个人利益的关系来看，个人利益是恪守组织利益，还是背离组织利益？哪些个体的利益与组织利益是一致的？哪些个体的利益会失去组织利益的庇护？这个层面的分析，更多的是事实分析。
2利益需求分析
利益主体的利益需求可以是政治层面的，也可以是经济、文化等层面的。或者，可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来，使之与社会利益的实现和增进相协调，这可能是利益分析中的一个要点。
对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。“就准确推测人们的意图而言，最正确的格言是考察人们的利益，因为利益是行为最基本的动机。”181换言之，行为是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以对人的行为进行解释和预知。西方多数学者认为，一般来说，人们的行为动机遵循着一种“经济人”的自利性逻辑，并在这种自利性逻辑导引之下，形成一个由亲及疏的差序性格局。然而，人们的行为动机是复杂的，并不是一成不变地以自利性作为所有行动的出发点。在资源互相依赖的环境之中，利益主体必须把追求自身利益的愿望，与实现他人的利益结合起来，在利他和利己之间寻找一个平衡点。
3利益实现方式分析
从宏观层面上来看利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。政府在公共管理的过程中，其主要责任在于弥补交换式的市场机制的只重效率、不顾公平的缺陷，用各种政策工具来对受损者进行合理的利益补偿，体现最少受惠者获益最大的公平原则。除了市场和政府两种最为基本的方式之外，道德机制也是利益实现的主要途径。此外，在当前的中国社会中，基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配，都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。
在利益实现方式之中，最为核心的问题是如何体现效率与公平的统一。具体地讲，在利益实现活动中，如何杜绝个人通过搭便车和机会主义等途径实现利益的方式;如何按照付出与回报、成本与效益相一致的准则来规范逐利行为;如何遵循帕累托改进的原则，以不损害其他所有人的利益为前提去提高某一部分人的福利。可见，这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。
4.利益分配结果分析
结果层面的分析也是利益分析的重要内容。通过判断公共管理活动，分析最终实现的是谁的利益，是长远的利益还是短期的利益，是大多数人的利益还是少数人的利益，由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下，以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。
结果层面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中实现社会利益的维护与增进。事实上，公共管理活动并不是所有一切仅为实现具有社会分享性的公共利益。换句话说，公共利益是公共管理期望实现的根本目标但不是唯一目标。公共管理还包含着其他两类目标：一部分利益主体所追求实现的具有组织共享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。因此，公共管理最终达成的利益分配结果，是公共利益与组织的共同利益和个人利益的和谐与均衡。衡量公共管理成功与否的标准，就是视利益分配结果中公共利益是否基本实现。
四、结论
利益分析是社会科学研究中的基本方法，它对人类行为和社会现象有着充足的解释力。利益分析方法在公共管理多种研究视角和途径中是独特的，是多种研究方法的基础和核心。运用利益分析的方法，可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程，证明公共管理的要旨在于规范利益主体之间的互动和合作，实现以公共利益为核心的社会利益的维护与增进。
一、西方经济学理论体系的多元和庞杂与课程教学内容取舍之间的矛盾
西方经济学历经几百年的发展，形成了众多的理论流派，而且这些理论流派之间在理念和观点上存在诸多争论和矛盾之处。一方面如果在基础教程中只有一个流派的观点和理论，那么学生就会形成先入为主的观念，会极大地影响以后的思维和认知，所以简介地介绍大多数经济学流派是极其有必要的；另一方面对于公共管理专业学生而言，很多经济学流派对于理解公共事务和体制改革极为必要。对于公共管理类专业而言，制度经济学对于理解政治制度和经济制度的演变具有重要意义，技术与创新经济学对于创新型国家和创新型城市建设的理解具有不可替代的意义。转型经济学对于加深理解中国从计划经济向市场经济的转型具有重要意义。这样，在西方经济学的教学中出现了一个矛盾：西方经济学理论体系的多元和庞杂与课程教学内容取舍之间的矛盾。如果仅仅按照教材的内容安排教学，学生们普遍反映距离现实生活和经济实践非常遥远，如果安排其他理论流派进入教学内容，就存在如何取舍理论流派的问题、以及课时不足的问题。
二、以新古典经济学为主导的经济学教材与中国转型经济形态的矛盾
两位著名经济学家卡尔•夏皮罗和哈儿•瓦里安曾经这样记述到：“在与学术界之外的人接触时，我们时常听人抱怨说经济学在今天的经济中已经没有很大的作用了。一开始，我们感到很纳闷儿，因为这些抱怨经常来自向我们咨询建议的人。然后我们恍然大悟：他们抱怨的是大多数人在学校学习的古典经济学，它的核心是供给需求曲线和像农产品市场这样的完全竞争市场。”以市场这个耳熟能详的概念为例，西方经济学的教程主要采用新古典经济学的处理方法，要么没有解释，要么仅仅一句话解释，“市场是参与人交易的场所”，然后开始讨论完全竞争、完全垄断、垄断竞争和寡头竞争等四种市场结构。成熟完善的市场已经存在是教材上的基本假设前提，关于“什么是市场”这个问题所涉及的丰富内涵都被忽略了。至于市场是如何演变而来、市场如何才能规范、市场如何才能有效运行、市场与计划如何协调等等这些问题在西方经济学基础教材中几乎根本没有涉及，这样，学生们读完教材后无法与中国的背景和历史对应，学习这门课程之后依然无法理解中国经济形态产生的理论逻辑。至于市场经济这个概念在西方经济学的基础教程中更是没有位置。所以现今的西方经济学教材让学生们学完一个学期之后“感觉好像与现实中的市场经济并不直接挂钩”。身处从计划经济向市场经济转型的中国，大学生在大学一年级第一次接触西方经济学的内容，竟然没有任何有关市场转型的课程内容，值得深思。至于市场经济模式的丰富性在基础教材中也没有提及。实际上，市场经济模式绝不是只有英美自由市场经济模式一种，就是欧洲也还有多种模式，诸如德国的社会市场经济以及北欧模式。有学生提出如下问题：在混合经济体系中市场经济与计划经济两者所占比例不同时，整个市场会有什么不同？政府该如何在这种体系下推动经济快速增长，可以采取哪些措施？这样的问题在现存的西方经济学教程中基本上没有涉及，如果学生们以后不再学习相应的经济学课程，那么这样的问题只能束之高阁了。另外，以新古典经济学为主导的西方经济学教材，主要处理交易和交换行为以及资源配置及其最优化问题，但是忽视了学习概念，排除了组织学习和群体知识概念，强调的不是生产、积累和增长而是治理结构的选择和给定资源的有效配置，无法有效处理学习、生产和知识等重要议题。
三、西方经济学个体自私的假定与公共管理天下为公的理念如何兼容
西方经济学教材中有一些基础假设，这里涉及两个：方法论个人主义和自私。其中自私，就是指个体利益最大化。方法论个人主义是指一切社会现象看作是个体行为与个体之间的互动的结果，认为集体或者群体不可以被看做是一个独立的决策者，集体只是个体的组合，是指经济学的分析是从个人开始的，是研究个体的经济行为或者说从经济角度研究个人行为的，这是一种将个体作为分析单位的研究方法，与我们日常生活中指涉道德的个人主义是有差异的。相对的概念是方法论集体主义，相比较而言，在西方经济学教材中方法论个人主义占据主流地位。实质上，两者不能截然对立起来，正如霍奇逊所述：我们的研究对象，不是一些简单的个体，而是一些在社会秩序中占有一席之地的社会个体…为了了解这种个体，我们必须把它放在其群体环境中来加以研究；而为了了解这种群体，我们又必须考察那些个体，正是这些个体之间相互关联的行为组成了社会群体。公共管理学科是研究公共事务的学问，一向标榜“天下为公”的公共精神。这样，西方经济学个体自私的假定与公共管理天下为公的理念之间就出现了矛盾，两者如何兼容是必须面对的艰难问题。在使用西方现代经济学分析公共管理问题时，是以某一级政府为分析单位，还是以政府官员为分析单位？笼统地分析某一级政府的经济行为是否能够在逻辑上自洽？等等这些问题都需要在教学中清晰地展示出来，以供学生思考。
四、结论
本文分析了公共管理类西方经济学本科教学中出现的突出问题，分析了如何解决课程内容过多与课时不足的问题、如何处理课程内容过于抽象与实践案例教学的问题、如何处理多元理论流派与课程内容选择的问题、如何利用所学内容理解中国转型、个体自私如何与天下为公相兼容等。课程教学探索没有止境，这些问题将会在以后的教学实践中加以体会和解决。
作者：丁魁礼 单位：广州大学公共管理学院
中国政府机构中的弹性要素——基于议事协调机构的一项分析
嵌入性治理:公众利益诉求理性表达的路径探析——以基层征地拆迁纠纷为视角
英国公共服务类非营利组织发展的经验及其对我国的启示
论我国区域经济发展视阈下的地方政府间关系
灾害治理:政府与公益组织的良性互动
组织平台创新与虚拟社会管理的科学化——以宁波市江东区“社区网络发言人”建设个案为例
社会服务购买延续机制的中国语境
公司型地方政府的运作过程及其特征
科学发展观意涵:基于政府决策维度的认知
网络反腐与领导干部廉洁自律建设
双向同构:缩小三大差距的政情话语机制
论涉法涉诉的传统法律文化困局
行政规划的法律内涵研究
行政指导的程序规范探讨
城市化进程中农村劳动力转移的问题与对策——以上海为例
乡村社会变迁下的民间规则认同模式研究
农村家庭代际关系的变化与应对
房地产调控的难点误区及对策
非常规突发事件动态应急群决策:“情景—权变”范式
公共权力理性建构的逻辑进路
高可靠性应急管理政府:借鉴与构建
网络监督的兴起与政府行为模式创新研究
中国公务员职业倦怠现象与职场生态优化探析
构建适合中国国情的反腐败终端机制——以制定《公职人员财产申报法》为起点
多中心协同治理模式的内涵阐析
新公共管理运动的哲学底蕴论析——以后现代主义哲学作为解释视角
房价失控与政府公共管理的矫治
探析应急管理理论的跨域治理网络模式——“5·12”汶川特大地震全国研讨会观点之启示
论权威主义的功能与发展前景
论现代化进程中的国家能力建设
中国政治学研究与政治实践的价值取向
行政自由裁量权的现实基础、种类及立法控制
公私合作行为的行政法实证分析——以“治安承包”为中心考察
我国基本医疗卫生服务的困境及其纾解
论专业社会工作与慈善事业的发展
社会工作介入民族地区的空间及特殊性探讨
欠发达地区新型社会养老保险制度模式探讨
背景下公共财政的本质
论公共事务治理的二元对立特征及其缺陷
服务型政府的理论误区与实践策略
公共管理学中必须厘清的几个概念
当前农村公共产品供给问题分析与对策建议
对我国“大部制”改革若干问题的思考
对行政学院行政咨询职能的分析
公务员绩效考核的环境建设
区县行政效能监察工作的现状及对策思考
社会信息化迅猛发展背景下的政治参与和沟通
行政区划视野下的中央与地方关系
公权异化再思考——基于古典社会契约理论的阐释模式
公民监督:监督权利和监督权力的会通
完善我国违宪审查制度刍议
论行政规范性文件前置审查
关于增强行政复议公正性的若干思考
在视界交融中认识风险社会
[关键词] 公共管理; 案例研究; 主体框架; 基本要点。
一、概念、优点与可能的缺点。
案例研究的要义如下: ( 1) 案例研究是一种实证研究,它可以使研究者原汁原味地保留个案现实情况有意义的特征; ( 2) 尽管个案研究的重心在于对个案的分析和探讨,但个案研究必须服务于对母体研究对象的理解,个案可以是母体的典型实例,也可以是母体的非典型实例; ( 3) 个案研究不能停留在实例材料的详尽描述,必须要能提出有价值的问题,并从一定的视角出发,建构个案分析框架; ( 4)作为研究,在个案分析过程中,应当与其他同类现象、相关的理论对话,不能自说自话、把个案研究变成孤岛式研究;( 5) 个案研究并不排斥其他的研究方法,相反,它往往需要借助其他研究方法获取和分析案情资料; ( 6) 案例研究中的“个案”是关于包含有问题或疑难的真实典型事件的实际情境,可以是时间性的( 某一具体时段) 、空间性的( 社区、地区、国家) 、行动者类的( 个人、群体、组织) 、行为类的( 互动、决策、事件) ,或是综合性的。案例研究中可以只有单个案例,也可以包括一个以上甚至一组案例。
个案研究方法因以下优点而受人青睐: ( 1) 使研究对象或方向更为明确具体; ( 2) 丰富和深化作者和读者对问题的了解; ( 3) 资料获取范围相对具体,较之面上的归纳式研究和统计分析,其广度和成本比较小; ( 4) 兼具实证分析和理论演绎的双重优点,有利于研究者将实证研究与理论分析有机地结合起来。
案例研究出现以来,就伴随着各种各样的质疑和批评。批评最多的是案例研究的外在效度问题,也即是否可以归纳成为理论,并推广到其他案例研究中。批评者常常称,单案例研究论据不充分、不足以进行科学的归纳。对于这种批评,罗伯特·殷辩解道: “这些批评者实际上是在以统计调查的标准看待案例研究……统计调查依据的是‘统计性归纳’,而案例研究( 以及实验) 依据的是‘分析性归纳’。在分析性归纳中,研究者也会尽力从一系列研究结果中总结出更抽象、更具概括性的理论。”[1]不过,话说回来,有些案例研究确实存在这一问题,主要是由于无视个案的代表性程度及其方向,将个案研究的结论强行拉升成普适性的观点。其次,由于一些案例研究不注重资料获取和分析方法的科学性和规范性,使用模棱两可的论据或带着偏见进行研究,案例研究的信度常常受到质疑。对案例研究的第三种批评是,它可能会造成过于冗长的分析报告。案例研究确实需要对案例相关情况的深入探究,如果研究者只是为了案例而案例,既提不出有价值的问题又缺乏研究意识,既缺乏分析框架又不比较分析相关案例或不与相关理论对话,则难免落下材料堆砌的口实。事实上,案例研究的上述批评和不足的只是一种可能性的存在,“问题不是出在案例研究方法这一方法本身,而是有些很好的原则、技巧、步骤并没有在实际案例研究实践中得到很好的贯彻和执行。”[2]。
二、选题、立意与研究价值。
根据研究动机,案例研究的目的大致可以分为: 问题驱动式的、理论驱动式的以及混合式的。问题驱动式的案例研究旨在描述个案实际情况、分析其存在的问题及其成因,并探究问题解决方案。这类研究多以调查问题、探求对策作为研究目的,基本上属于应用性的研究。此类案例研究的实质性价值在于它所提出并试图解决的问题具有重要的现实意义,其提出的对策建议具有针对性、可行性和实用价值; 其方法论意义在于它能够而且必须满足规范化研究的四个标准: 测量工具效度、信度、内部有效性与外部有效性。测量工具效度是指针对所研究问题构造的测量工具的有效性; 信度是指其他研究者可以复制同样的研究,并预期得到同样的结果; 内部有效性是指研究证据能够支持研究结论中所阐述的现象或因果关系; 外部有效性是指研究结论具有相当高的普适性。[3]前三个标准是任何规范的社会科学研究都必须满足的。但对于第四点,笔者以为,就公共管理案例而言,由于任何个案都有其特殊性,而且有些案例并非类现象的典型案例而是特殊个案甚至反常案例,因此,不宜对外部有效性做硬性要求。是否应该符合外部有效性要求,取决于研究者的选题立意: 如果研究者立意通过对个案研究提出一般性的问题分析和对策探讨,那么,案例的选取、问题及其成因分析以及对策建议都必须具备代表性,也即外部有效性; 如果旨在展示个案的特殊性,则不必强求外部有效性,相反,应该突出个案情状、问题、成因与对策的个性。当然,大多数案例既具有类的一般特性,也具有其自身的特殊性。这类案例研究只需满足前三个标准,并兼具相应的外部有效性即可。
与典型的问题驱动式案例研究不同,理论驱动式个案研究的真正目的不在案例本身,而在于归纳出理论: 或是理论验证,或是理论批判,或是理论创新,抑或是兼具其中两者或全部。譬如,以美国奥斯特罗姆夫妇为代表的诸多研究者有关“公共池塘资源”治理的案例研究,都以完善、验证和支持“制度分析与发展”理论框架为目的,最终形成一个学派。以验证理论为目的的案例研究的价值在于二点: 一是为有待检验的理论提供了活生生具体的实例,此所谓材料创新。这一点要求运用具有较高效度的资料获取工具以及较高的研究信度。二是检验的理论具有前沿性和新颖性———如果案例研究用于验证的是一个已经得到公认和反复验证的理论,则没有多大意义了。
公共管理学的理论研究者更高的期望是通过个案研究对既有的理论进行批判,最好是能提出一些理论观点或新的理论框架。此类研究近似Barney Glaser 和AnselmStrauss 创造的扎根理论方法( grounded theory method) 。我们姑且称之为“扎根式案例研究”。它归纳出的理论得自研究者对观测资料所蕴含的主旨、特征和结构模型的分析。扎根式案例研究要求研究者不带预设地进入研究场景,因为担心知道其他人的结论之后可能会固化研究者的现象观察和研究思路甚至理论观点。该理论方法大致分为四个阶段: ( 1) “将适用的事件和每个范畴进行比较”———在某个个案中出现某( 些) 有意义的范畴或术语时,就开始在其他个案中搜寻相同的现象,并将其概念化;( 2) “合并分类及其特性”———在此,研究者开始注意概念之间的联系,研究该概念的关联现象或影响因素; ( 3) “划定理论的界限”———随着概念之间关系模式的清晰化,研究者可以忽视最初关注的但又和研究显然不相关的概念,便于减少范畴类型,并使理论本身变得简练; ( 4) “组织理论”———最后,研究者必须将他的发现变成文字,和他人分享。[4]事实上,许多新理论或观点的提出往往都是以对既有理论的批判为基础的; 不少公共管理方面的理论创新就是通过近似扎根式案例研究归纳出来的。譬如,GarrettHardin( 1968) 教授提出的公用地悲剧理论,以及三十年之后,Michael Heller( 1998) 教授提出的反公用地悲剧理论,都是基于大量实例的扎根式研究而提出来的,尽管二人发表在《科学》杂志的论文并非典型的案例研究。
与扎根理论方法不同,Michael Burawoy 及其同事提出了另一种旨在理论批判和创新的个案研究方法——— “拓展式个案方法”( extended case method) 。这种案例研究定位于发现现有理论的缺陷并修改现有理论。这种方法既不同于纯粹问题导向型个案研究———只寻求对个案本身的理解和问题的解决,无意于将个案研究中的发现上升到一般性的理论观点和分析框架; 也不同于扎根理论研究———要求研究者不带预设地进入研究场景。相反,Burawoy主张研究者在进入个案研究之前要事先熟悉相关的研究文献。拓展式个案方法的核心目的既不是要创造出什么新的理论框架,也不是证明或驳斥既有理论,而是要重建、发展理论。它旨在寻找和观察与既有理论相冲突的方式和他所谓的“理论缺口和缄默”。[5]以理论批判和创新为目的的个案研究的核心价值就在于,它能通过现实存在的个案证明既有理论解释的不足甚至错误之处,并重新提出分析视角、理论解释甚至新的理论框架。这一价值的确立,需要较为严格地满足规范化的研究的前述三个标准,第四个标准可以适当放宽为某特定类型问题上的外部有效性; 任何一个标准的缺失或不足,都会招致批判甚至否定。
研究实践中,还有一类特殊的问题驱动式案例研究———理论应用式问题驱动研究。此类研究旨在应用某一个或多个理论,描述和解释案例现象,甚至提出解决对策。譬如竺乾威教授的近作采用理查德·马特兰德的政策执行理论,尤其是模糊- 冲突模型中的政治性执行模式,对我国地方政府2011 年“拉闸限电”的行为逻辑进行了深度剖析。一般而言,此类案例研究的主要价值体现在,研究者首次选择了对个案问题具有针对性和充分解释力的,或者是与以往解释不同的理论基础和分析视角———此所谓理论视角的创新。如果已有研究者运用类似的理论对同类现象进行过分析,则此类研究将无甚新意。
除了上述三类案例研究动机以外,还有一类准理论驱动式的案例研究,姑且称之为理论对话式案例研究。这类案例研究的特点是: 它既不是问题驱动式的,也不是为了验证理论、应用理论或是创新理论,而仅仅是展示对特定个案现象各种理论之间的争议。研究者通过对个案现象多维度的展示,并搭建一个对话平台,把各种相关理论观点组织起来,形成争议焦点,以展现各种观点对同一个案现象的不同解释,或对同一问题的不同态度和观点。这类案例研究的价值在于,它展示了价值多元化社会中理论观念的多样化,以及由此引发的各种理论观点的非充分性及其与相关理论观点的分歧,帮助政策制定者和理论学习者了解问题的多面性和理论的多样性。譬如,《美国政治中的道德争论: 社会调节政策八个侧面》一书的撰稿者们通过对堕胎、扶持措施( affirmativeact) 、死刑、同性恋者的权利、枪械管制等个案问题的讨论,展示了美国社会调节政策中的道德冲突; 《行政伦理两难深度案例分析》一书则通过12 个案例研究展示了中国社会对一些公共管理问题的理论对话。
彼得•德鲁克(PeterF.Drucker)：现代管理大师，对世人贡献卓越，影响深远，被尊为“大师中的大师”、“现代管理之父”。2002年6月20日，美国总统乔治•W•布什宣布彼得•德鲁克成为当年的“总统自由勋章”的获得者，这是美国公民所能获得的最高荣誉。他的《卓有成效的管理者》被世人视为经典之作。他在六十年代就提出一些现代化管理的观点。《卓有成效的管理者》的基本观念：对组织负有责任，能影响组织经营成果的人，就是管理者；管理者，就必须卓有成效；卓有成效是可以学会的！如此，一群平凡的人，就做出不平凡的事。从某种意义上说，一线管理者对于职业发展来说，是一种机会，也是一种风险，能正确把握角色转换，处理好工作与个人发展的关系，就可以很顺利的过渡到高级管理者，但如果不能正确把握机会，却有可能造成高不成，低不就的恶果。尤其是工作单位发生变化时，找工作时的心态就很难处理了。其实我的观点倒不是说高级管理岗位一定是个人职场追求的目标，技术方面的专家也是一条不错的发展道路，但不管如何发展，正确把握自己的目标和组织的期望之间的关系，是个人能在组织中健康愉快工作的关键。
管理的层次越高，任务越多越重，越显出这种能力的重要性。如果你看到某位管理者看起来每天都被下属包围着，那么要么就是授权没做好，要么就是下属的工作能力太差。某种程度上说，德鲁克的存在就是社会承认其价值的标志之一。但是换一个角度来看，德鲁克以90多岁的高龄，依然能发出振聋发聩的声音，在“创新为王”、“年轻就是资本”的年代，动辄受到变革频仍、经营环境日益动荡的现代企业的认真、驻足聆听，也是一种悲哀。后辈们站在杜拉克的肩膀上作了什么？要事优先，也就是分出工作任务的先后次序，实际上应该说是和时间管理关系比较密切的一个话题。能从众多的任务中进行分解筛选，通过授权或其他方式排出该亲历而为的工作，是管理者必须具备而且要表现优秀的一种能力。
评价管理的唯一角度是“有效”，如果没有效果，尽管理论上很完美，但依然不能证明是有价值的；如果有效，尽管没有足够的理论证明，但仍然值得我们研究后借鉴。管理并不复杂，只要我们回到了本原上来。怎样才能有效，看看做了一辈子局外人、观察者的德鲁克的总结吧！
当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。
从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。
行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的，还是出于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理，它所服务的是社会长远利益或根本利益，在迄今为止的社会历史过程中，这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。
行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化，或者说，行政管理的出现是社会分化的结果，当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的，是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围，也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理，它的外部功能极其有限，在国家政权的运作体系之外，存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等，这些管理与行政管理联系并不紧密，同时存在很大差异。当然，从历史上看，在特定的历史条件下，惟有行政管理发展比较充分，其它形式的管理对于管理史的研究来说，都具有加以考察的价值。
从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内，行政管理作为阶级统治的工具而存在，一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理的出现，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公共的参与，更多地接受社会的监督，甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以，近年来，人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理，它是一种从属于服务的目的而建立起来的，不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发，为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们常常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。
行政管理学的提出，本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说，自威尔逊开始，行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用，都进入了学者们的研究范围，成为专门研究的对象。这样一来，行政管理的经验可以得到及时的总结和概括，而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以，对20世纪行政管理的研究，往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。
行政学作为一门独立的科学出现以后，为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间，使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来，从而推动了行政学的发展。近年来，人们开始研究行政（管理）学100多年来的发展历史，提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实，近100多年来，行政学的发展是一个渐进的过程，虽然这种渐进与其它学科相比，速度是极快的，但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型，则有着夸大的嫌疑。因为，就其根本来说，行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已经泛化，行政管理的形式已经社会化，人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述，而是发明了“公共管理”这个概念。但是，这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广，与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比，还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后，我们才能说，行政管理学实现了一场范式革命。
在这里，我们也按照当前流行的“范式研究”的学术倾向来思考行政学发展的历史。我们认为，在这期间并不存在着5次或更多的范式转型。根据我们看法，在管理行政的理论模式中，如果根据不同理论之间的一些差异而把它们称作为不同的理论范式的话，那么，是存在着三个理论范式的。他们分别是“威尔逊—韦伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理运动所代表的“公共管理范式”。它们一道构成了行政学从宏观建构到微观思考、从制度安排到个人价值的张扬、从管理的效率目标到管理质量评估、从管理者的自我中心主义到管理对象中心化等等这样一个发展进程。
我们提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含着一个可能会从根本上提出要求变革威尔逊—韦伯理论的内容。这些内容的核心表述就是所谓“管理就是决策的”的论断。从行政学的角度看，西蒙关于“管理就是决策”的论断的意义就在于提出了公共政策的制定与执行、科学与价值的统合问题。尽管在微观的管理活动中，管理学家们强调研究目标的科学依据问题，但是，认真地考虑起来，任何目标的指向都只能从价值的意义来加以把握。而且，我们可以说，目标本身就是一定的价值体现。管理活动愈是在宏观范围内展开，其价值特征也就愈益突出。所以，任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归是首要的和第一位的。可见，在公共政策的制定中持有价值的视角是无需置疑的。问题是传统的政治与行政二分是把公共政策的制定与公共政策的执行孤立开来了，就在理论上导出了公共行政排斥一切价值的考量，只有在公共行政之外，即为公共行政的行为体系提供动力的源头，才会考虑价值的问题。西蒙的论断却打破了这种二元分立的神话，虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表更多的意见，只是在《管理行为》等著作中对政治与行政二分这一经典原则作了一些象征性的批判。但是，当西蒙的理论认为决策与执行是一个统一的过程时，实际上是逻辑地包含着公共政策的制定与执行是一个统一过程的内涵的。而进一步的逻辑推论就是，对于整个公共行政的体系而言，科学与价值是相统一的。
一、公共管理案例教学的功能分析
“所谓案例教学,并不是教师在课堂教学中为说明一定的理论或概念进行的举例分析，也不是教师指导学生开展的具有实例性的课程实习，而是一种开放式、互动式的新型教学方式。”②在案例教学过程中，教师以搜集整理的案例为教学资料,指导学生通过个人自学、小组讨论、班级讨论等形式，运用相关理论分力、管理能力、合作交往能力、信息处理能力等社会能力;中间层是行业能力，是某种职业领域具有共性的普通职业能力;最高层是专门的特定职业能力，即专门职业岗位上符合专门工作要求的职业能力。例如，在开发课程的时候往往是从过去的“公共课一专业理论课一试验实训课”层次转向“基础学习领域一专业学习领域一拓展学习领域”层次，按照这样的框架来组建课程的内部体系。另外，从学生个体差异看,既有能力方面的差异，也有性格、兴趣、爱好和需要等方面的差异。因此要改变刀切”的培养模式，注重个性化的教学，如在安排顶岗实习的教学时可按照“职业素养一专业技能一预就业”的层次推进。
3.找到行动性的能力发挥载体。从能力发挥的载体看，能力是人在某种实际行动或现实活动中表现出来的可以实际观察和确认的实际能力。能力的发挥与活动、行动的关系极为密切，因而是一种“行动”范畴。离开实际行动载体，人的能力就难以表现。因此，在注重知识的同时,更要注重如何找到行动载体来“活化”知识，把知识变成能力。如“零件的数控洗削加工”这门课程中，要培养学生“零件外形铣削”能力，就可以选择“冲载模凸模加工”为载体;又如“PLC控制系统安装与运行维护”课程中要培养硬件安装、线路布控、程序编写、系统调试等能力，可以选择交通灯控制训练、啧泉模拟控制项目训练等为载体。
4.确立发展性终极目标。科技的飞速发展、人类社会的巨大变迁对劳动者获取岗位的能力提出多样化的要求。一方面职业能力的内容处于不断的发展变化之中。当人类开辟了新的生产领域，新的能力就随之产生，旧的能力也获得新的内容;另一方面个人一生的职业岗位不可能一成不变，岗位的变化使其对个体的能力要求也随之变化，从而使能力始终处于一种不断发展的变化之中。例如，电气自动化专业课程在设计的时候可以将就业岗位定位为汽车制造、冶金、机械加工等企业中生产设备的电气线路的安装、调试、维护、维修;发展岗位定位为汽车制造、冶金、机械加工等企业中生产设备的电气技术改造、生产管理。
总之，当前职业教育教学论的研究要从理论和实践两个方面展开。一方面要努力研究跟职业教育教学有关的各种理论，结合职业教育教学实际对各种理论进行整合，尝试建立描述职业教育教学系统的理论模型。另一方面，要在先进理论的指导下研究职业教育教学的实践，对体现职业教育教学发展方向的经验进行总结和理论概括。可以说，职业教育教学论研究领域是一个充满着鲜活生命力的领地。尽管我国国家示范性高职课程教学改革仍处于起步阶段，但肩负着培养数以亿计的高素质的劳动者和数以千百万计的专门性人才使命的职业教育领域，一定要加大教学论对开发出来的课程进行设计和实施。紀析、研究案例及相关问题，从而使学生全面深入地理解和掌握相关理论体系。案例教学实际上就是通过对“点”的深度分析和讨论,来推导、归纳和验证一般原理，进而解决“面”上的普遍问题。因此，案例教学具有归纳推演法的特点，与传统教育以演绎为主的方法有很大不同。案例教学不仅仅是一种教学方法的改进，相对于传统的“传授一吸收”教学模式来说，它是一种全新的教学模式。它涉及教育思想和观念的更新和教学目标、教学内容、教学过程、教学评价一系列环节的变革。联合国教科文组织对课堂讲授、案例研究、研讨会等九种教学方法进行研究发现：案例研究的教学方法综合效果名列第一。案例教学的功能主要体现在以下几点：
1.促使教师关注公共管理实践活动。公共管理作为一种新的理论范式，兴起于20世纪80年代经济全球化和信息化背景下西方发达国家推行的新公共管理运动，它是对传统公共行政模式的继承和超越。西方发达国家的政府改革实践创造了许多经典的案例，为公共管理案例教学创造了大量的素材，需要教师去挖掘整理。在我国，30年来的政治体制改革和社会管理体制改革也催生了大量的标志性事件，这些事件大都蕴涵着丰富的公共管理理念。这就需要教师以专业的眼光去观察、收集、梳理、分析曾经发生和正在发生的有案例价值的事件。根据笔者的教学经验，学生一般对近期发生或正在发生的典型事件比较感兴趣，因此教师要经常关注媒体、政府网站,及时发现有价值的线索，不断跟踪收集相关报道和评论，编辑制作成教学案例。
2.激发学生的学习兴趣、培养学生的学习能力。相对于传统的教学方式，案例教学方式比较能够吸引学生的注意力。从结构上看，如果案例设计精美，案例应该包括文字表述的故事、具有现场感的图片,甚至还有必要的视频录像等。从内容上看，案例的故事情节试图营造一种空间，使学生产生一种身临其境的在场状态。从过程来看，案例教学过程需要学生积极思考,深入讨论，广泛参与，特别是讨论中要有不同观点的争论和交锋。从形式上看，案例教学中老师与学生处于相对平等的地位，师生之间更容易对话和交流。这些因素都能够激发学生的学习兴趣和参与积极性。同时，由于案例教学要求师生相互配合、实现互动，因此，学生必须要事先查阅相关资料,阅读相关书籍，积极思考并寻求解决案例设定的问题，这样就能够激活学生已有的理论知识，从而提高其学习能力。
3.提高学生的公共管理实践能力。学生管理能力的培养，需要运用优秀的教学方法。西方发达国家的经验证明，在工商企业管理者的教育中，案例教学发挥了十分重要的作用。对于培养未来公共管理者的教育,案例教学也具有同样的功能。公共管理案例是对公共管理实践的总结和抽象,通过案例教学，可以帮助未来的公共管理者学习对公共管理实践中出现的情况进行分析和思考，从而选择最优的行动策略。通过案例教学,使学生不仅在模拟的情况中获得担任公共管理者的体验，而且意识到作为公共管理者所遭遇问题的复杂性和多变性，以及解决问题的困难性,并深刻体会到，只有努力提高自己的管理能力，才能应对未来的挑战。在案例讨论中，通过学生的参与互动,激发他们对现实问题的关注，对相关理论的学习,在相互交锋中激发学生的创造性思维，提高其判断能力、分析能力、决策能力、协调能力、沟通能力和表达能力。
二、公共管理案例教学的流程控制
在公共管理案例教学流程中存在着诸多复杂的环节，从案例的选择、编写、预习到课堂教学的组织实施，每一个环节都有比较高的要求。下面仅就案例选择、案例编辑和案例讨论等环节，结合笔者的教学经验谈谈一些体会。
1.案例选择。案例选择是整个案例教学过程的起点,是案例教学能否成功的先决条件。只有选择了合适的案例，才有可能搞好案例教学。一般来说，案例选择应该把握以下几个原则：(1)真实原则。公共管理案例一定是来源于社会公共生活的客观存在的事实。教师不能够根据教学需要杜撰“事实”也不能对客观事实进行主观演绎，随意联系。案例教学的目的就在于通过对事实本身的复杂性的分析和讨论，使学生获得真正的实践经验和能力。任何对案例事实简单化和主观化的处理都将从根本上损害案例的价值。(2完整原则。所选择的案例应是相对完整的事件,要对事件发生的背景、原因、时间、地点、情节和过程等相关信息有完整而清楚地把握，不应该只是事件的总体特征作抽象化、概括化说明。(3)时效原则。教师应该优先选择具有较强时效性的案例。这些案例与现时的社会生活联系密切，学生更容易从自己所处的社会环境去理解案例事件发生的背景。(4)本土原则。公共管理案例有许多来自西方发达国家，由于学生缺乏对西方社会的感性认识和经验,对案例背景的理解存在障碍，因此教师要尽量选择中国的案例，甚至可以选择本校所在的省份或城市的案例，若条件具备还可以带学生去现场进行调查和体验,这样才能使学生更好地理解和掌握案例所揭示的理论和经验。(5典型原则。我国正处在社会转型期，改革正在向纵深推进，在公共管理领域时常发生许多轰动全国或地方的典型事件。教师要善于从专业的角度,以敏锐的眼光和嗅觉去捕捉这些典型事件，使之成为典型案例。
2.案例编辑。教学案例是一个描述或基于真实事件和情景而创作的故事,它有明确的教学目的，学习者经过认真的研究和分析后会从中有所收获。③教学案例有六种主要来源渠道:文献、档案记录、访谈、直接观察、参与性观察和实物证据。④从实际情况来看，公共管理教学案例一般有三个来源途径:一是中外学者专门为公共管理教学编辑出版的案例选编;二是教师收集整理媒体报道的公共管理领域发生的重大典型事件，编辑加工成为教学案例;三是教师深入实际对相关事件进行实地调研,获得第一手素材，再通过对素材的加工整理，编辑成为教学案例。无论哪一种途径获得的案例,都需要根据教学目的、教学计划、教学对象、教学环境对案例进行编辑加工，以增强案例教学的针对性和实效性。一般来说,公共管理教学案例的编辑应该注意把握以下几个问题：(1)案例编辑要突出教学目标和主题。一个案例要反映什么样的理论和观点，给予参与讨论者以什么启示，目标要明确。案例编辑必须要紧紧围绕一些主题来展开,而且主题要有深度，有进行理论分析的空间和价值。(2案例编辑要体现出案例的可读性。可读性是吸引和调动学生参与案例讨论的重要元素。为此，案例中要有吸引人的人物和故事情节,案例写作的语言也要流畅，文字、声音、图片、影像等设计合理、衔接自如。(3)带着问题编辑案例。把主要问题埋设在案例之中，通过这些问题引起学生的争论和交锋，而且不要给这些问题设置所谓的标准答案。(4)根据教学对象设置需要讨论的问题的深浅，根据教学时数控制案例的篇幅和字数。
3.案例讨论。案例讨论是案例教学的中心环节。“案例方法的本质在于通过学生之间的讨论将真实世界引入课堂，在有限的时间、有限的空间和有限的信息内造成一种‘可控情景'以便于学生尽可能充分地观察、参与、学习、分析和表达。”案例讨论应该注意把握以下原则：(1)预习原则。教师要求学生对案例进行预习是搞好案例讨论的前提条件。学生要带着案例要求回答的问题认真阅读案例内容，把握中心思想，了解案例细节，查阅相关资料,撰写发言提纲。只有每位学生都进行了认真的准备，案例讨论才能取得实效。(2以学生为中心的原则。教师在讨论中处于辅助和配角地位,教师的观点也不具有权威性。正如爱德华伯克所说“在案例讨论中教员应鼓励学生更多地提出解决问题的办法,教员必须假定不存在唯一最佳办法”，“案例是要由学生来讨论的，教师对此应抱着超然的态度”。⑥(3)引导和鼓励原则。教师在案例讨论中虽然不处于中心地位，但教师的引导和鼓励对于调动学生的热情、控制讨论的节奏、把握讨论的主题具有重要作用。教师应该及时对学生的观点进行梳理、提炼,对学生提出的新观点及时加以肯定，对讨论中达成的共识或存在的分歧及时总结,但不要试图给出所谓的权威结论。
三、公共管理案例教学的改进策略
案例教学是一种全新的教学方法，它对教学对象、教学条件、教学环境、教学管理等诸多方面提出了一系列挑战。从我国高校的实际来看，虽然许多高校都在公共管理学科教育中尝试开展了案例教学,并取得了一定的成效，但现阶段实施公共管理案例教学还存在许多不利因素，只有消除这些不利因素,才能够使案例教学水平得到不断提高。
1.增加教学对象社会实践经验。案例教学的目的主要不是传授知识，而是通过动员学生的参与热情，通过讨论和交锋，提高学生分析问题和解决问题的能力。清华大学王名教授认为，“案例教学要尽量避免以没有实践经验的学生为对象，同时也要注意所选案例的内容与学生实践经验的关联性，要尽量将有着多元背景的学生组合在一起，为案例讨论中不同的经验、信息、知识、观点的交流和互动奠定基础。”®事实上，目前我国高校本科生公共管理类课程教学中也广泛引进了案例教学方式。本科生缺乏社会实践经验，缺乏管理岗位的历练和管理实践,所以在案例讨论时，往往只能从理论上进行泛泛解释，致使案例讨论的效果受到影响。因此,要对本科生开展公共管理案例教学，必须采取参观考察、课程实习、实地调研等方式参加社会实践经验。
2.按照案例教学要求，合理设置教学计划，加强教学质量管理。目前我国高校公共管理类专业课程在教学中比较重视对学生进行基本理论的教育，教师在课堂上一般会占用比较多的时间来讲授基本概念、基本观点和基本理论,这对于学生特别是本科生夯实理论功底、提高理论素养具有重要作用。但也应该看到,公共管理类专业具有很强的实践性，它要求学生在掌握基本理论的基础上要具备解决实际问题的能力。因此,公共管理类专业教学计划的安排应该把案例教学放在更加重要的地位。一是设置专门的案例教学课程，对学时、课时和教材提出明确的要求，配备专门的教师和教学辅助人员。二是在专业课程教学中扩大案例教学的时间比例。根据经验，在两个学时的时间段中，教师既要讲授理论知识,又要组织学生进行案例讨论，这种课时结构显然无法使案例讨论深入进行。因此，在设置教学计划时应该适当延长案例讨论课的课时。三是要加强对案例教学的质量监控和绩效评估。由于案例教学中教师和学生的角色发生变化，所以不能再用理论教学的评价指标进行评估，教务管理部门应该针对案例教学设计特殊的指标进行监控和评估，以确保案例教学的质量和效果。
3.控制教学班级规模，改善案例教学的教室环境条件。近些年来，由于高校扩招，学生人数急剧增加，而教学资源相对短缺，加之受学校对教师业绩评价中的重科研轻教学的取向等因素的影响，学校和教师都愿意采取合班授课方式，每次授课学生人数1般都在100〜150人。这种状况只能适用于教师主导的灌输式教学。从效益上来看,学生人数的增加并不会带来授课边际成本的增加。但对于案例教学来说，学生人数不能太多，班级不宜过大。若每班30人，每次案例教学课1〜2个班比较合适。在这样的人数规模下，更多的学生才有更多的参与讨论的机会。因此，控制教学班级规模是搞好案例教学的重要条件。在控制人数的同时，也要改善案例教学的教室环境和条件。案例教学对于教室环境与设施条件有着特殊要求。学校或相关学院应该建设专门用于案例教学的教室或实验室，并在其中配备多媒体设备。同时，教室的内部空间布局设计也应该有利于案例讨论和参与互动的开展。
1.1社会考试的属性
1.1.1公共产品理论
1954年，P•萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》的论文中提出了公共产品的经典定义。他认为公共产品具有两个本质特征：一个是受益的非排他性，一个是消费上的非竞争性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共产品的同时，无法将他人或另一些人排除在公共产品的受益者之外。消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会妨碍或减少其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加（亦即带来的边际成本为零）。按这个定义，我们把同时具有非排他性和非竞争性且效用不可分割的产品称为纯公共产品，不具备纯公共产品属性的产品属于纯私人产品，介于两者之间的则是准公共产品。对于纯公共产品的供给，一般由政府提供，而对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。一种与公共产品密切相关的概念是“外部效应”。所谓外部效应是指“某些产品给生产者或消费者以外的人带来影响，而生产者或者消费者却没有因此承担应有的成本或者获得应有的补偿的现象。”[1]外部效应有积极的，也有消极的。若“某种产品的效用为全社会所享用，但由于消费者数量的增加会导致拥挤，使得每个消费者从中获得的效益下降，即消费上有一定的竞争性”，该种产品称为“拥挤性的公共产品”，[2]它就属于准公共产品。准公共产品提供的一部分利益对个人来说是可分的，提供的另一部分利益对社会来说是不可分的，因此准公共产品具有明显的外部效应。从经济学角度认识公共产品，明确以上概念，有助于我们分析社会考试的属性。
1.1.2社会考试的属性
基于大多数类型的教育在技术上可以实现排他性，且具有“拥挤性的公共产品”的特性，因此西方学者普遍将其看成准公共产品。从本质上说，社会考试可以看作是对学习者进行以非学历证书考试为主的一种教育类型，是面向人人、面向就业的教育，所以社会考试也具有准公共产品性质，应视为准公共产品。其论据有三点：一是社会考试在技术上可以实现排他性。比如：收费，只有缴纳一定考试费的人才能参加考试；再如某些职业资格考试，只有具备一定资格的人才能报名参加考试。二是社会考试具有拥挤的公共产品的特性。一般来说，一个人参加某项社会考试不妨碍其他人参加该项考试，因此，原则上社会考试具有消费的非竞争性。但是，当应试人数不断增加、考试机构的已有考试条件又不能及时调整改善时，考生所能享受到的考试服务质量就会受到影响，这时，该项社会考试就具有拥挤的公共产品的特性。三是社会考试具有积极的（正面的）外部效应。每一个通过社会考试获得职业证书的学习者，他们会从中得到实惠，包括取得了某种职业资格和能力标识，增加了自身在劳动力市场上选择与个人收入提高的机会等，这一部分是可分的。但社会考试的另一部分利益对每个学习者个人而言又是不可分的，表现为学习者通过参加社会考试增长了知识，培养了能力，提高了素质，将会更好地为社会发展服务并做出积极贡献，整个社会也因此而从中获益。
1.2社会考试的供给
上述分析可以看出，社会考试是准公共产品，具有显著的外部效应，“其外部效应导致了社会边际成本与社会边际效益的分离”，[3]完全通过市场向使用者或消费者直接收费将会出现供给的不足。因此为社会考试的供给提供资金，应该采用市场机制和政府机制结合的融资方式，在个人（使用者或消费者）付费的同时，政府通过财政给予合理补贴，弥补市场收费的不足，保证社会考试产品的供给。以上对社会考试准公共产品属性的界定及供给机制的分析，为研究社会考试治理构筑了支撑点，也为确定社会考试机构行为方向提供了依据。
2社会考试治理的理论参照
社会考试具有准公共产品的属性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市场协调也可能引起考试机构之间恶性竞争，导致市场失灵。鉴于此，社会考试的治理可能是更契合社会考试特点的管理途径。社会考试治理作为一种公共管理过程，可以从新公共管理中吸纳新的理念和方法论，并以新公共管理为其理论参照。
2.1新公共管理
新公共管理（NewPublicManagement）是20世纪80年代以来兴盛于英、美、新西兰等西方国家的政府治理理论与模式，也是近年来影响其他发达国家和发展中国家行政改革的主导性思想之一。新公共管理以经济学理论和企业管理理论作为自己的理论基础，“经济学提供了新公共管理方法论逻辑和理论语言，（企业）管理理论提供了新公共管理示范对象和理论参照。”[4]新公共管理通过推进公共管理主体的多元化和公共管理手段的企业化，促使政府不再担当公共产品和服务的唯一提供者，而是担当公共事务的促进者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，将企业化的管理方式引入公共部门。重塑政府与社会之间的关系，认为政府的职能“应是掌舵而不是划桨”，将政策职能和管理职能分开，实行职业化管理。采用多种授权或分权的方式改善公共部门的工作，以对外界变化迅速做出反应。这些主张既为社会考试治理提供了理论参照，也为社会考试治理提供了示范对象。
2.2治理
治理在词义上是指操纵、控制和引导之意，长期以来主要用于国家的公共事务的管理活动和政治活动。20世纪90年代以来，治理被赋予新的含义，突破了政治学局限，广泛用于社会经济领域。“全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了界定：治理是各种公共的或私人的、个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[5]根据这一界说，从公共管理的角度来阐释，治理实现了公共管理主体的多元化和平等化。主体多元化即公共管理主体不只是政府，也可以是企业、社会组织等有能力承担社会公共事务管理的各种社会力量；主体的平等化即各平等的行为主体按市场原则以自愿、协商、认同、合作的方式来达成管理目标。治理与新公共管理在价值取向、议题内涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理论创新上比新公共管理更进一步。“从新公共管理的角度看，治理是新公共管理的一种概念工具，能有效解释新公共管理所倡导的新变化，并代表了其效应趋势，即从统治向治理转变的市场化、分权化、绩效化、多中心的公共管理学的兴起。”[6]治理是新公共管理的范式转生。
2.3社会考试治理
从治理的内涵出发，在市场经济条件下，社会考试治理作为一种公共管理过程，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。社会考试治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。社会考试治理应该是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社会考试事务的管理。社会考试治理所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是由政府、社会考试机构（公共的、私人的等）及考试参与者组成的合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
3社会考试治理的路径
针对社会考试发展中的新问题，借鉴和运用新公共管理提供的理论参照和示范对象，着重从社会考试体制改革、社会考试机构内部法人治理结构和社会考试外部治理三个层面探讨实现社会考试治理的路径。
3.1推进社会考试体制改革
基于新公共管理理论，当前推进社会考试体制改革，一是改革办考体制，以推进社会考试办考主体多元化和办考形式多样化；二是改革管理体制，以推进管办分离和政府社会考试管理职能的转变。
3.1.1改革办考体制
坚持社会考试的公益性，发挥政府主导、社会参与和市场机制的作用，构建社会考试提供主体多元化和提供方式多样化的社会考试办考体制；坚持统筹协调，充分发挥政府部门和社会力量两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，大力培育特色鲜明、有社会公信力和社会影响力的高水平社会考试机构。一是深化社会考试机构办考体制改革。创新社会考试机构内部办考体制，统筹规划，调整功能，整合资源，优化结构，集成建设，提高考试机构办考核心竞争力；开展社会考试机构联合办考、委托管理等试验，探索多种形式，提高办考水平；积极鼓励行业、企业、高等学校、科研院所等社会力量参与社会考试机构改革，扩大优质社会考试资源，增强办考活力，提高办考效益。二是改进社会考试服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入社会考试领域。三是适应建设学习型社会和建立面向全体劳动者的职业教育培训制度的需求，按照“适应需求、适度规模、优化结构、提高质量”的原则，鼓励、支持、引导社会力量参与共同办考。
3.1.2改革管理体制
一是明确各级政府责任，理顺政府与社会考试机构的关系，规范社会考试机构办考行为，促进管办分离，积极探索管考和办考分离的有效实现形式，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的社会考试管理体制。二是转变政府社会考试管理职能。政府对社会考试的管理体现在宏观政策导向管理上，不介入社会考试的具体事务。行政主管部门要加快职能转变，健全政策法规、行业规划，切实履行统筹规划、政策引导、督导评估的职责；规范决策程序，健全标准规范，对社会考试机构进行资质认证（认可）和质量评估，根据社会需求批准或取消考试项目；创新管理方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少对社会考试机构的微观管理和直接管理，进一步落实社会考试机构法人自。三是完善社会参与机制。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在社会考试公共治理中的作用。充分发挥社会组织的行业和专业优势，根据本系统及社会需求，研究开发考试项目，制订考核评估标准。
3.2建立健全社会考试机构法人治理结构
社会考试机构作为社会考试治理的主体应具有法人资格。法人治理结构又称公司治理结构，源于现代公司中所有权与经营权的分离以及由此所导致的委托—关系。一般认为，法人治理结构是指一组连接并规范公司法人中相应的所有者、支配者、管理者相互权利、责任、利益的制度安排。典型的法人治理结构是由股东会、董事会和经理、监事会组成，这种法人治理结构实际上是公司的决策权、管理权和监督权三者的相互制衡。法人治理结构是企业所有权和经营权相互分离条件下的一种制度安排。法人治理结构的科学性表现在：一是法人治理结构建立在受法律约束的契约下；二是以产权关系的层次性体现权力配置的科学性；三是实现了责权利的统一。新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，将企业化的管理方式引入公共部门，这就为社会考试机构建立法人治理结构提供了理论依据。建立法人治理结构是推进现有政府管理的事业型社会考试机构改革的创新举措，为建立面向社会，依法自主办考的专业化、多功能、服务型社会考试机构提供了新途径。其基本点是：一是建立健全法人治理结构。社会考试机构要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高社会公信力和考试服务质量。二是加强章程建设。各类社会考试机构应依法制定章程，健全议事规则与决策程序，依照章程规定实施管理。三是加强对社会考试机构的监督。推进专业评价，对社会考试机构的办考质量和水平进行评估，建立科学、规范的评估制度和绩效考核制度。
刘然，男，湖南常德人，现任湖北大学政法与公共管理学院教授，湖北大学生态政治研究所负责人。
摘 要：党的十提出了“五位一体”的建设方向和总体布局，首次将生态文明建设与政治建设、经济建设、文化建设和社会建设并列起来，实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴。生态文明建设需要整合生态环境各主要部分，谋求全面、协调和可持续发展。在这其中，气候问题一直是全球热议的中心问题，“气候”正在脱离原有的狭隘的生态和社会建设层面，逐渐与政治相结合，形成了一门新的学科方向和角度，即气候政治。本文通过对湖北大学生态政治研究所负责人刘然教授的采访，总结概括了若干问答内容，以解释气候政治的独特内涵及影响意义。
关键词：气候政治；生态政治；气候外交；生态政府
曹：刘教授您好，很荣幸能跟您探讨有关气候变化方面的问题。
刘：你好。
曹：当今世界越来越关注气候变化所带来的各种问题，人们不得不重新审视工业革命这把“双刃剑”。一方面，它极大地促进了人类生产力的发展，推动了社会发展的历史进程，但另一方面，它衍生出的物质主义、享乐主义的文化特质，特别是在对待环境问题上的行为和态度，给全世界带来了无法愈合的破坏。气候的破坏直接导致生态的失衡，并且会对世界的政治格局产生深远而重大的影响。我们知道您是生态政治方面的专家，在去年的五月初，您作为中方代表之一参加了由中国社会科学杂志社和德国波恩应用政治研究院联合主办的“气候变化与全球治理――首届中德学术高层论坛”，并提交了《用中国传统政治学的概念分析生态环境自主治理的可行性》的学术论文，这篇文章已经由《国际社会科学杂志》刊出。那么您如何看待此次论坛？另外，您能否给我们解释一下，该如何去理解气候变化呢？
刘：此次能够就全球气候治理问题参加中德高峰论坛，我感到非常荣幸。不仅能够与全世界最顶尖的学者进行面对面的对话，开阔了自己的视野，而且对于自己能够作为一名学者参与到全球气候分析与治理的体系中来，我感到沉甸甸的社会责任。这次会议让我们中外学者齐聚一堂，畅谈气候变化的感想和体会，不仅对于学术的交流和融合有很大的助力，更对气候问题全球治理的未来充满信心。我所提交的论文的主要观点是从中国传统道家的生态思想在环境治理中发挥的作用为例，结合西方公共产品理论，阐释论证了文化构建在生态环境自主治理中可发挥的效用，着重强调民间组织在生态治理中的重要地位。有机会我们可以详细交流一下这次会议的成果。
如果要从纯粹自然地理科学的角度去解释气候变化，就你所知我还称不上是专家。但是我们研究政治的，有必要从政治科学的视角去认识气候变化。我们知道，《联合国气候变化框架公约》将“气候变化”定义为：“经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外，由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变”。我想我们今天所要讨论的主题更多的是建立在此基础之上的。除此之外，我们还要知道气候变化的三个表现：全球气候变暖、酸雨以及臭氧层破坏，而全球气候变暖更是当前国际社会普遍关注的重点问题。
工业革命以来的人类活动致使大气中的二氧化碳含量急剧增加，这也是全球变暖主要的元凶。它所带来的后果也是非常严重的，冰川消融、极端气候、粮食减产、海平面上升、物种灭绝等等问题，都直接威胁着人类的生存环境。
曹：“生态政治”这个概念目前已经在世界各国得到普遍认可，它所强调的政治视角下的生态化建设，符合当前世界的生态现实。气候问题作为生态环境建设的核心，世界都在寻求可行的解决路径，各国政府在气候问题中的主张和做法也可以反映其观念上的差异。您认为气候变化在世界发展的进程中会产生怎样的影响？
刘：确实，生态政治这个概念已经在我国产生了很大影响，受到了广泛的认可和研究。但是有些学者将生态政治等同于绿色政治或政治生态，在我看来这是有待商榷的。绿色政治是西方绿党、绿色社会政治运动以及绿色政治思想有机统一的总称，国内相关的绿色政治一说，只是在其意义上的引申和拓展。而政治生态，从“感性”方面来说，它是指某单位、某区域、某国家政治活动及社会政治生活出现的一种有序或无序的现象。从“理性”方面来说，则是指影响政治体系运转的内外因素相互制约、相互影响的现象。因此，我认为，政治生态是政治的一种运行的氛围，比如政治民主、行政自觉、政治参与都是政治生态的具体表现。一句话来说，政治生态是一种政治运行环境。但是生态政治跟政治生态有很大的差异，它是站在政治的角度和立场去分析具体的生态行为以及影响，这是随着世界经济和科技的快速发展情况下，对世界范围内的生态和环境问题衍生出来的具体学术分支，并快速上升到了政治的高度，成为很多西方国家逐渐引以重视的一种政治思想。气候政治正是生态政治的更为微观的表现和反映。
谈到气候对政治的影响，我们首先来搞清楚气候政治是什么。从学理上说，气候政治是面对这个具有强大外溢效应和市场失灵特征的大气世界，人们用了20年时间试图学会在一个越来越热的世界里相互依存。但这显然并不容易，气候变化，已经从一个科学问题演变为了政治问题，叫做气候政治。我们接下来谈下气候的影响。
【关键词】行政管理专业 人才培养模式 地方高校
【中图分类号】G642 【文献标识码】A 【文章编号】1006－9682（2012）01－0039－03
【Abstract】We should renovate the traditional pattern of theory－oriented policy to practice－oriented policy on the cultivation of students majoring administrative management to meet the needs on compound and practical talents of the market economy and modern construction in the transition of the society. The local colleges should concentrate on the practice in the renovation of teaching contents, the cultivation of their abilities, be guided by the career as well as form the pattern of students cultivation with their own characteristics by optimizing their teaching contents and improving methodology, strengthening the construction of the teachers and so on.
【Key words】The major of administrative management The pattern of talent cultivation Local colleges
西方国家100年间行政学的发展从公共行政逐步向公共管理的范式发生重大转变，这种研究范式的转变意味着公共行政正寻求适应市场经济规律、增强综合国力、保持可持续发展的新的途径和模式，正在寻求与市场力量、社会力量有效结合，共同管理社会公共事务的体制与结构。在我国，行政管理专业是在管理学门类以及公共管理一级学科的设置过程中，将原属于法学门类政治学一级学科的行政学专业（二级学科）归入公共管理学科之中，更名后才设立的专业。这不仅是在学科归属上发生了变化，更重要的是意味着人才培养模式的转化。当前我国正处于社会转型和经济转轨时期，正在推进的行政体制改革和大部制改革，促使行政管理学科在中国的发展日渐成为“显学”。对此，加强转型期行政管理专业人才培养模式改革的研究课题，厘清未来发展思路，深化教育教学改革，以更加适应变化发展的社会需求，建构合理的人才培养模式，以强能力、高素质、厚学问为人才培养的质量目标，培养出同时拥有行政管理知识和实际行政能力的专业人才，对于地方高校办好行政管理专业，满足地方经济和社会发展的需要，提高学校的竞争力具有特别重要的意义。
一、当前我国行政管理专业人才培养模式存在的问题
自20世纪30年代，行政管理学作为一种理论被引进中国，我国的行政管理学专业开始发展。但由于我国特殊的历史原因，它于20世纪50年代终止，直到70年代末80年代初才恢复和发展起来。1984年，我国才恢复了行政管理专业教学。近年来行政管理专业如雨后春笋般蓬勃发展，全国开设行政管理专业的学校达到几百所，并有加快发展的趋势。当前，各高校的行政管理专业逐渐形成了相对独立的教学、科研体系，形成多层次、多类型的行政学专业人才培养模式，培养出了一批中高级行政管理专业人才，取得了一批有学术价值和应用价值的研究成果。
由于我国行政管理专业发展历史短暂、地方高校办学经验不足、师资力量有限、传统教学模式和观念深入等因素影响，导致行政管理专业人才培养模式不成熟，概括起来存在以下几个问题：
1．教学观念传统滞后
当前地方高校大多数教师的教学观念仍然一层不变，停留于传统的层面上。在教学上，有的教师采取“满堂灌”、“填鸭式”的方式，认为讲什么，怎么讲，都由自己做主，而学生只需记住自己的任务是认真听讲以牢记于心，不必对课上所讲的内容有所思考和质疑，这就使学生缺乏独立思考和创新的能力，也使师生之间缺乏必要的互动，学生上课的积极性不高，间接导致理论学习效果不显著。同时，教师只注重常规内容的训练，教学内容仍以概论性、介绍性、原理性知识为主，不涉及其他方面，例如沟通、写作、统计、办公自动化、餐桌礼仪、交谊舞等能力。即使明知有些技能对学生未来得发展有用处，也未将其提上日程，究其原因，就是培养这些技能违背传统的教学模式。社会在发展，时代在进步，传统的教学观念已经落伍，为了与时俱进，紧跟时代的步伐，达到社会对行政管理专业人才的要求，就必须进行创新和改革。
2．课程设置不合理
地方高校在设置课程内容时，出现了重视理论性课程、轻视应用性课程的问题，安排的政治学、管理学等基本原理类课程比例高达50%以上，而英文口语、办公操作、公文写作、语言表达与口才等应用性课程比重只有20%。课程的针对性、实用性不强，以至学生在实际工作中所需要掌握的能力没有得到着重培养，根据市场需求和就业前景来看，行政管理专业人才应以应用能力培养为核心。同时，高校在安排各类课程的课时时，存在课程时间设置不合理的问题，学校安排了大量的时间进行理论知识的教授，而学生实习的课程时间安排的极少。据统计，现有行政管理专业的本科生92%以上的时间在学校里学理论，即使有实习，也只是打打杂，没有实际有效的行政管理行为。［1］行政管理专业是一门需要实践才能学以致用的学科，没有得到实践检验的理论便是空谈，学生也就无法展开行政管理行为，以成长为复合型的人才。
3．人才培养模式单一
地方高校在培养行政管理专业人才的模式上，多数采取理论教学模式，其中案例教学在理论教学中的比例较低，而实践教学与理论教学更是脱节。单一的理论教学无法满足市场对行政管理专业人才的要求，同时也增加了课堂学习的乏味性，使学生无法轻易地掌握内涵丰富的行政管理理论。案例教学的运用则可以提高学生发现问题、分析问题、解决问题的能力，将抽象的概念化为一个个生动的案例，有助于学生理解知识、消化知识，是一个模拟的实践环节。而实践教学没有得到应有的重视，实践教学的质量渐呈滑坡之势，有的高校虽然安排了社会实践，但疏于管理，结果流于形式，以致质量没有得到保障，使学生在实践中没有得到真正地锻炼。实践教学的滞后无疑是地方高校行政管理专业人才培养的巨大缺失，忽略以及不重视实践教学的做法，致使很多行政管理专业的学生大多只会纸上谈兵，等到真正踏上工作岗位时，往往显得力不从心。
4．师资队伍建设薄弱
根据教育部颁发的《普通高等学校本科专业目录（1998年颁布）》和《普通高等学校本科专业设置规定》，行政管理专业主要开设政治学、行政学、管理学、社会学和法学等课程，绝大多数地方高校的行政管理专业教师从学校毕业后，就投身于教育事业之中，他们主要从事于这些学科的理论知识研究，因而毫无实践经验，缺乏对行政管理工作的理解和深刻体会，也就无法在行政管理专业人才培养目标上得到质的突破。同时，行政管理专业对师资队伍要求较为严格，需要多种领域的专业教师，而地方高校由于内外的多种原因达不到师资力量雄厚的要求，因此一些学科师资薄弱，甚至没有专业教师，只能让从事史学、哲学的老师给学生上行政管理课，这些教师本身并不懂这些理论知识，只能照本宣科，因此，学生和教师都陷入了一种尴尬的境地。
二、进一步完善行政管理专业人才培养模式的对策
1．教学理论体系创新
传统的教学理论体系已无法适应不断变化的社会和市场需要，行政管理专业教学理论体系必须进行改革和创新，以在激烈的竞争中脱颖而出。首先，行政管理专业学生要完整地掌握基本原理、行政管理学等多学科的理论基础知识，如行政学、政治学、管理学、法学等方面的基本理论和基本知识，为日后的学习和发展打下坚实的理论基础。其次，学生要系统地接受行政学理论研究、公共政策分析、社会调查与统计、公文写作和办公自动化等方面的基本训练，学习社交礼仪等方面的基本能力，掌握发展知识、发展思维、发展创造能力所需要的基本原理和方法及必要的实际操作能力，懂得一定的社交准则，形成良好的素养。同时，地方高校要改变传统的教学观念，大量增加公共管理的跨学科、前沿性和应用性课程及教学内容，培养学生的创新意识和创新能力，提升学生的独立思考和解决问题的能力，增加学生和教师之间的良性互动，塑造行政管理专业应用型定位的新形象。
2．注重能力素质培养
行政管理专业学生多倾向于在政府机关以及企事业单位、社会团体中任职，而这些党政部门对行政管理专业人才的要求是具备写作能力、组织协调能力、口头表达能力、计算机操作能力、调查研究能力、人际关系能力等。这就需要在专业设置上，一方面注重培养学生的政治辨别力、公共政策执行力、组织协调力和了解分析管理实践中问题的能力，以及运用所学原理提出新的对策和思路的实际工作能力，另一方面还要培养学生较强的人际沟通协调能力、语言表达能力和文字表达能力，以及学生的社交礼仪。同时，为了达到党政部门对行政管理专业人才的相关要求，高校在理论教学环节设置上要注重学生的基础知识和专业知识的扎实度，在教会懂得必要知识的同时要教会他们为人处事的道理和技能，提高全方面的素质；在教学实践环节要注重安排学生的专业实习等实践环节的锻炼，培养较强的实际工作能力，熟悉行政管理的组织机构和运作程序，懂得行政人员在处理行政事务时的基本思路，能够运用行政管理专业的理论知识指导实践行为，单独处理一定的具体行政管理事务。
3．拓展实践教学环节
行政管理学是一门实践性很强的学科。学生的创新精神和实践能力，必须通过一系列高质量的实践性教学环节来训练，才能够得到有效的培养。因此，在抓好理论教学的同时，必须加强实践教学。首先，要普及虚拟实践教学。鼓励教师对学生展开案例教学环节，让学生主动思考、发现并解决问题，使其能够身临其境，置身于一个近似于实践的环境中。其次，要加强实习基地建设。依托所在地区优势并积极拓展实习基地网络，以院属各单位为基础，以事业单位为核心，并拓展到党政机关、公检法部门和大中型企业的实习基地网络，形成一个完整的跨区域、跨行业的行政管理专业实习基地网络。同时，要加强学校与实习基地的联系。双方切实开展内容丰富、形式多样的合作，如开展学术交流与座谈；派遣学校老师为实习单位职员进行人力资源培训，联合开展科技攻关与项目申报等各种形式的联络。且可将实习时间提前到第五或第六学期，学生有问题可以回到学校再行研究解决，使学生实习时真正得到切实有效的锻炼，将知识转化为能力。
4．合理构建师资队伍
教师是大学的灵魂，师资队伍建设是人才培养的关键，没有良好的师资队伍，再合理的培养模式也无法实行和取得成效。［2］针对行政管理专业教师缺乏实践经验，可通过两个渠道进行改善。第一，分批派遣教师去政府部门或者事业单位进行实践锻炼，了解它们的实际运作情况、各部门之间的联系，以及对人才的需求条件，并对有关的公共管理课题进行实地考察和研究，带领学生进行参观和学习。第二，积极主动聘请相关的政府部门官员、事业单位负责人担任行政管理专业的兼职教师，让他们将自身实践中的所得所想再结合理论传递给学生，以弥补教师队伍实践经验的不足，为教师队伍注入新鲜的血液，提升整个师资队伍的实际战斗力。此外，根据地方高校的自身状况，结合全校的师资力量，充分利用有限的资源，建设有利于培养行政管理专业人才的师资队伍。针对各高校的薄弱学科，一方面，可以选送本校优秀的老师去深造学习，待其学成归来，就可以变薄弱学科为优势学科了；另一方面，可以高薪引进这些学科方面的权威教师，使行政管理专业各个学科达到平衡。
三、优化地方高校行政管理人才培养目标与模式的思考
高等学校的类型和层次不同，其承担的人才培养的任务也不同，社会期望值及服务目标的取向自然不同。依据当前地方高校的实际情况，行政管理专业培养的目标应定位在既区别于研究型大学的学术型人才，又区别于高职高专的技能型人才，而着重培养以有较深厚的行政管理理论知识为基础，更具备具有创新精神和实践能力的应用型、复合型人才，能够胜任县、市或以下政府机关公务员以及企事业单位、社会团体的具体行政管理工作，服务于区位经济发展的人才。
1．要准确定位人才培养目标，以培养具备高素质的行政能力应用型人才为导向，服务地方经济发展。
地方高校的人才培养主要为推动地方经济发展服务。地方高校一般是教学研究型大学，其人才培养模式主要是为区域范围内经济与社会环境变革培养应用型或实用型人才。行政管理专业的专业特色就是培养具备行政管理业务能力与素质，能适合党政机关、社会团体和企事业单位的行政管理工作或从事行政管理教学与研究工作的专门人才。因此，地方高校必须认真研究本地方、本区域经济建设和社会发展的特点，根据地方、区域经济建设和社会发展对人才的实际需要，针对性的培养能够解决所在地区社会经济发展问题的行政管理人才。这就要求地方高校重视人才培养的市场调查与预测，准确把握地方发展与行政管理专业发展的结合点，以培养具备高素质的行政能力应用型人才为导向，开展专业方向的调整与优化。这就要求学生在校期间要完整地掌握行政管理学等多学科的基础理论知识，具备发展知识、发展思维、发展创造能力所具备扎实专业基础知识，特别是要具备写作能力、组织协调能力、口头表达能力、计算机操作能力、调查研究能力、人际关系能力等，［3］通过四年的专业训练，把学生培养成为具有科学知识与人文素养、创新精神与实践能力的专门人才。因此，行政管理专业的学生不仅应具备政治辨别力、公共政策执行力、组织协调力和了解分析管理实践中的问题并运用所学原理提出新的对策和思路的实际工作能力，还要有较强的人际沟通协调能力、语言表达能力和文字表达能力。
2．要合理调整理论课程教学体系，以应用能力培养为核心的课程建设和教学方法的改革。
合理调整理论课程教学体系是实现培养目标的重要保障。行政管理专业的学生在掌握行政学、政治学、管理学、法学等方面的基本理论和基本知识的基础上，还要接受行政学理论研究、公共政策分析、社会调查与统计、公文写作和办公自动化等方面的基本训练，以提高其实际工作能力，能够熟悉行政管理的组织机构和运作程序，熟练运用行政管理专业的理论知识指导实践行为，能够单独处理一定的具体行政管理事务。这就要求学校在课程设置和教学体系中应以学生为本位，以市场需求为导向，以能力培养为主线，将课程体系模块化。如设置①公共管理模块：开设地方政府管理学、市政学、领导学、西方行政学说史、中外政治思想史，国家公务员制度、申论、行政职业能力测试、公共部门绩效评估、非政府组织管理等课程，培养学生的服务公众的意识与能力；②企业行政管理模块：开设现代企业制度、企业运营管理、企业文化与形象设计、人力资源开发与管理、薪酬管理、财务管理、企业战略管理、人才测评与招聘、劳动经济学等课程，培养学生从事行政管理、人力资源管理的知识与能力。选修课设置应突出专业方向，如设置专业基本技能模块、沟通与交往能力子模块、写作能力子模块、基本行政技能子模块等，为培养综合性的复合型人才打下基础。
在教学方法上，要更新教学方式，明确教师和学生的角色定位，教师的主要任务是运用多样化和现代教学技术结合的方法，理论联系实际，用丰富的事例、案例来阐述并解释理论，将枯燥的理论变得生动形象，这样才能激发学生的学习主动性、积极性，让学生在教师的督促和指导下阅读、讨论、写作。在教学中应以学生为本位，教师给学生以必要的指引，使学生学会学习和思考。
3．要重视实践教学体系的构建与完善，以市场为导向，加强学生技能培训和锻炼。
理论教学和实践教学的关系非常密切，理论是实践的指导，实践操作是理论的深化。强调实践环节的重要性并非要削弱理论教学，而理论教学也不能挤压实践教学的学习。行政管理作为一门应用性、实践性很强的学科，因此，在大学实践课程的设置方面，要紧跟市场需求，在各个年级段要通过认识实习、专业实习、暑期实践、毕业实习等各环节，加强学生毕业前走入工作岗位的锻炼，使学生能够尽快适应社会生活。一是认知层实践教学活动，即运用所学的专业知识和专业操作技能，通过党政系统、企事业单位的学习实践，可以增加对行政机关、社会团体、企事业单位以及社会现实与现象的认识与判断，增加了解社会需求和激发学习动力；二是开发层实践教学活动，即通过组织学生参加社团活动，进行管理沟通、演讲与口才、社交礼仪等沟通与交往能力的训练，通过基础写作、公文写作、科研论文写作等写作能力的训练，以及开展行政秘书实务、办公自动化、速记、公共关系等基本行政技能训练，提升学生自身的能力；三是生活层实践教学活动，通过专业课程的社会调查、寒暑假的社会实践和各种兼职的锻炼以及毕业实习等，使学生加深对社会的认识和了解，培养良好的职业素质与实践能力。此外，要拓展社会资源，搭建社会实训平台，通过多种渠道，建立与社会上的党政机关、企事业单位的良好合作关系，积极搭建多元化、多层次的社会实训平台。［4］
参考文献
1 彭忠益、许源源.对行政管理专业人才培养的思考［J］.现代大学教育，2001（2）：51～53
2 蒋国宏.地方高校行政管理专业人才培养模式探析［J］.南通大学学报，2008（4）：52～55
[关键词]社会调查方法；实践环节；教学效果
[中图分类号] G642.0 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2017）03-0008-04
社会调查方法课程在上海工程技术大学开设已有十多年的历史。课程由社会科学学院的专业教师主讲，最初是作为公共管理类专业的必修课，全学分制改革之后面向经管类所有专业学生开放供选修。本文将在介绍社会调查方法课程的价值与特性的基础上，着重介绍该课程实践环节设计与实施的情况，结合当前实践教学中尚存的问题，有针对性地提出完善的对策建议。
一、社会调查方法课程的价值与特性
社会调查方法课程主要内容包括调查研究的基本原理、抽样、测量与问卷、访谈与观察、稻荽理与分析、撰写调研报告等。本课程的学习目的是使学生掌握调查研究的基本原理、一般程序和基本方法，并在实践活动中具备一定的调查研究能力，即基本能够使用定性和定量的方法，开展社会调查研究，并撰写调研报告。
社会调查方法课程对于公共管理类专业人才培养具有重要意义，这主要体现在以下两个方面。
其一，社会调查是从事公共管理相关工作的基本方法，这是由公共管理学科的特点所决定的。公共管理是政府和其他公共组织为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会公众生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。有效的公共管理必须建立在对社会事实、社会问题的扎实调查、客观分析的基础之上。只有通过扎实、科学的社会调查，了解社会现状，分析社会问题及产生的根源，才能为高水平的公共管理提供决策依据。因此，在公共管理类专业人才培养的过程中，必须教会学生如何开展社会调查。
其二，社会调查是公共管理类专业学生系统地培养实践技能的关键环节。公共管理类专业旨在培养掌握现代公共管理理论、技术与方法，基础理论扎实，专业知识丰富，技术方法运用自如，具备复合型知识结构和较强的实践应用能力的高素质、应用型专门人才。社会调查方法课程是一门应用性很强的课程，有助于锻炼学生的实践能力。从培养计划上看，学生实践能力的培养蕴含于一系列的课堂教学活动与集中实践环节之中，比如社会调查方法、公共管理定量分析技术、专题调研实习、统计分析实习、毕业论文等。社会调查方法课程要求学生合作完成资料的收集与分析、研究报告的撰写等任务，这是较为系统培养学生实践能力的首要环节，能为后续的专业实习与毕业论文奠定基础。
实际上，社会调查方法课程之所以重要与其课程特点密不可分。首先，从课程的教学目标来看，社会调查方法旨在培养学生的探究能力，使其具有初步的研究能力。因为社会调查方法是社会科学探索社会现象、发现社会规律的途径与方式，其旨在让学生“获得‘如何了解事物，而不是知道什么事物’的探究能力”。 [1]要真正掌握社会调查方法，学生必须具备积极的探索精神和理性的科学精神，并以此开展研究性学习。所谓研究性学习，就是“将学生置于一种主动探究并注重解决实际问题的学习状态，让学生通过亲身体验来了解知识的形成和发展过程”。[2]这就要求教师将教育的重心转到学生研究能力的培养上；这就要求学生抛弃机械记忆、浅层理解和简单应用的学习方式，并就感兴趣的或重要的社会现象展开调查，在数据的基础上，结合相关理论进行分析，最后得出恰当的结论。
其次，从课程的教学方式来看，社会调查方法必须注重实践教学环节。该课程兼具理论与实践两方面的特征，目的是让学生在学习有关社会调查方法基本原理的基础上，能够在某个领域实际运用社会调查的方法和技能。课堂理论教学可以让学生知道社会调查是一种怎样的方法，而实践环节的操作才能让学生真正掌握怎样使用这种方法。因此，实践环节设计就成为社会调查方法课程的重中之重。这就要求教师“将教学过程从传统的以‘课堂讲授为主’转变为以‘实验、实践体验为主’，鼓励学生‘像研究者那样’参与社会调查实践”。[3]
二、社会调查方法课程实践环节的设计
上海工程技术大学社会科学学院社会调查方法课程组教师，十分重视课程的实践环节。实践教学对任课教师也提出了很高的要求，其要求教师要同时兼具“领队人”、“教练员”、“裁判员”的角色。首先，教师要精心组织实践环节的总方案，并提出每个实践环节的明确目标与要求；其次，教师要教会学生使用具体的调查方法，实现每个实践环节的学习目标；最后，教师还要对学生的学习效果，尤其是实践环节的实施状况进行科学评价，给予合理考核。
（一）实践环节的总体设计方案
社会调查方法课程实践教学依循的设计思想是：完全按照社会调查方法知识体系的内在逻辑和实际社会调查过程的前后环节，在每一部分的教学中都设计出让学生动手实践、亲身参与的活动内容，布置相应的任务，提出相应的要求，使得学生完全被“卷入”到社会调查的实践中来，使学生在实践中边学边干，既增长理论知识，又增强实践能力。
总的来说，本课程专门设计了六个实训环节：确定选题、设计研究方案、概念操作化、问卷设计与发放、实地深入访谈、撰写调研报告。本课程还要求学生组成规模为3-5人的小组，各小组以某一社会问题为研究对象，通过问卷调查和深入访谈收集资料，进行一次小规模的社会调查研究，撰写3000字的调研报告，并上台汇报交流调研成果。
为了最大限度地调动学生自主学习的积极性，我们采取“重过程、有激励”的科学考核方式，学生成绩评定采取平时成绩与期末闭卷考试相结合的方式。具体考核比率为：课堂学习表现20%（读书笔记与作业10%+课堂讨论与回答问题10%）+调研报告20%+课程考试60%。其中在试卷方面，考虑到社会调查方法的应用性特点，教师尽量避免出那些学生靠死记硬背就能得分的题目，而是设置了一定数量的案例分析题和实践操作题，如要求学生当场设计问卷、拟定研究计划、设计抽样方案等。
（二）实践各环节的具体要求
在每个环节的设计时，教师不仅会提出明确的实践目标与要求，而且还会特别注重一些细节的设计以强化学习效果。
1.选题
在讲授选择调查课题时，教师要求每一个学生先根据课程理论学习了解到的选题标准来拟出自己的调查课题，然后在小组范围内充分讨论，筛选出一个大家公认的选题作为本课程实践环节的主题，供教师进行评价与引导。这样做有两个好处：一方面，由于常常需要经过激烈讨论和争辩才能决定最终的题目，这在无形之中达到了加深学生对课本内容理解的效果；另一方面，既然选题是大家充分讨论后形成的，学生认同该题目，其后续参与的积极性相对会高。
2.设计研究方案
在确定好选题之后，学生需要设计好研究方案，对整个研究工作进行规划，制定出探索特定社会现象或事物的具体策略，确定研究的最佳途径，选择恰当的研究方法；同时，还要制订详细的操作步骤及研究进度等方面的内容。
3.概念操作化
这个环节对学生来说理论难度较大，同时也是特别重要的一环。它是把研究的核心概念转化为可实际测量的指标的桥梁。一方面，教师在解释概念、变量、指标的内涵的基础上，详细地介绍了概念操作化的步骤与方法；另一方面，学生在尝试对自己的核心概念进行操作化之后，教师一一进行具体地指导，这能为后续的研究打下扎实的基础。
4.问卷设计与发放
在概念操作化的基础上，学生要掌握问卷设计的原则与技能，科学地设计一份题目数量不少于15道的问卷。在讨论课上，教师把所有的组两两配对，让配对的两组学生互相做对方的问卷进行模拟试调查，指出问卷中存在的问题，提出修改意见，共同完善。问卷修改完成后去实地发放，要求每个小组至少发放50份问卷。当然，在问卷发放之前，还涉及抽样方案的选择。我们要求每个小组根据本小组调查课题的需要，提出理想的抽样方案，并说明这些抽样方案的优缺点各是什么，最后对各小组的抽样设计方案进行评比。
5.实地深入访谈
在课堂讲授深入访谈法时，提前让学生准备好访谈提纲，现场请学生模拟一对一访谈和集体访谈，并进行点评。访谈分两批进行，第一批是在教师讲授深入访谈的技巧之前，第二批是在教师讲授深入访谈的技巧之后。对比前后两批学生的访谈过程与质量，进一步深化学生们对深入访谈的认识，让学生真正掌握深入访谈的技巧。我们要求学生在课题的实地调查中必须深入访谈2个相关的研究对象，每次访谈时间不少于30分钟。
6.撰写调研报告
在整理问卷数据和访谈资料的基础上，结合相关理论进行分析，拟写调研报告。我们要求学生能够在SPSS或Excel中进行数据的录入和简单的统计分析。撰写的研究报告必须要素具备、结构合理、条理清晰、分析有据、有图有表。最后，学生还需制成PPT在讨论课上汇报交流。在交流过程中我们还特意设计学生提问与点评环节，让学生当专家，最后由一批学生评委打分确认名次，排名前三的小组学生的实践环节得分为优。
通过这六个环环相扣、循序渐进的训练，可以将课程的讲授与学生的实践完全地结合起来，较好地调动了学生的学习积极性和主动性，课程学习取得了可喜的效果。
三、社会调查方法课程实践环节中存在的问题
经过几轮的教学，课程组教师发现社会调查方法实践环节还存在一些问题。
（一）课时偏少，课程周期短，影响了课程教学效果
几年前，社会调查方法课程在我校相关专业培养计划中是3学分、48学时，但后来在教学改革过程中被降低到2学分，压缩为32学时。社会调查方法课程内容丰富，至少包括导论、选题与文献综述、研究设计、测量与操作化、抽样、问卷、访谈、定量资料分析、定性资料分析、撰写研究报告等基本章节。以社会研究方法专家风笑天教授的教材为例，全书共有13章。在课堂上教师不仅要讲授理论知识，还要安排多次讨论课进行实践环节的交流。32个学时对于社会调查方法课程来说的确捉襟见肘。而且，学校的教学时间安排是每个学期分成两个学段，每个学段为8周。让一个初学者在8周之内掌握调查方法并完整地开展一个研究，难度十分大。时间过于紧凑会使学生对理论知识的消化与实际调查的开展都有些仓促，这势必会影响到课程学习的效果。
（二）经费缺乏，实践基地少，削弱了课题研究的科学性
由于没有任何经费，学生开展调研的费用，包括复印问卷、往返交通、购买调研小礼品等都是自己支付。一方面，这会导致学生在选题时往往局限于与大学生有关的现实问题，而对公共管理类专业的相关社会问题则研究较少；另一方面，这会导致学生在抽样时，很难做到真正的随机抽样，而只是采取街头偶遇抽样的方法，而且抽取的样本数量也很有限，从而降低了样本的代表性。即使小部分学生选择与公共管理专业有关的课题，但由于课题涉及相关的政府部门或社会组织，学生缺乏社会关系与经验，去调查时经常被拒之门外。尽管学院已建立了一批校外实践基地，但实际上双方的合作关系还不足以深厚到乐意接待学生去其组织中进行深入调查。因此，学生收集到的Y料不仅代表性不够，而且数量也十分有限，这直接影响了研究的科学性，即信度与效度较低。
（三）学生学习动力不足，研究性学习能力不高，降低了学习效果
虽然学生对于实践环节设计总体较感兴趣，但随着调查各环节实际工作的展开，其难度逐渐增加。这就要求学生付出更多的时间与精力，部分学生这时表现出了疲倦和懈怠，缺乏足够的动力支撑高质量的学习。此外，受传统“满堂灌”教学模式的影响，绝大多数学生都习惯于被动听课、死记硬背复习迎考的套路，而对于让学生走出课堂自主探索，独立去发现、分析和解决问题，学生们普遍感到不适应。因此，在学习过程中，有些学生消极应对、敷衍了事，还有些学生混在组里，“搭便车”不出力，教师也奈何不了他们。
（四）班级规模大，教师工作量大，无法持续确保指导水平
在2013年之前，社会调查方法课程只作为社会科学学院内部相关专业的必修课，选修人数与班级规模都在可控范围之内。但自2014年实施全学分制改革之后，社会调查方法课程作为学科基础平台课，面向所有经管类各专业开放，修读该课程的学生数量显著增加。在教师人数不变的情况下，每个班级的学生从50个左右增加到100个左右。由于该课程需要学生组队参与实践环节，教师要全程跟踪指导，而且在课堂上要进行充分的交流与互动。大班教学不仅意味着教师工作量翻倍，而且课堂交流也无法达到理想效果。
四、优化社会调查方法课程实践环节的对策
针对上述存在的问题，要优化社会调查方法课程实践环节的教学效果，可从以下几个方面进行努力。
（一）优化课程安排，增强与相关课程的衔接，持续培养学生的探究与实践能力
从学校的实际教学工作发展态势来看，再给社会调查方法课程增加学分与学时数是不现实的，只能通过增强与其他相关课程的衔接，使学生有更多的机会消化吸收并落于实践。比如，在公共事业管理专业培养计划中，后续还有现代城市管理、城市社区治理、城市危机管理等专业课程。这些课程都属于与现实关联度较大的课程，可以在课程设计中要求学生开展社会调查并撰写研究报告。此外，还可以在集中实践环节安排与社会调查方法应用有关的实习。实际上，在公共管理类专业培养计划中，分别在第四、五个学期末安排有专题调研实习、统计分析实习。这就要梳理清楚相关课程的关系，形成循序渐进、层层深入的训练让学生掌握社会调查方法，提升学生的探究与实践能力。社会调查方法课教师应该加强与其他课程教师的沟通，使学生在多门课程中能不断地得到训练。
（二）改进课堂教学方式，激发课堂活力，不断提升理论教学效果
课堂教学是进行课程理论教学的主要形式，是教学过程的基础环节。考虑到本课程实践性强的特点，需要充分吸引学生参与到课堂学习与实践环节中，有必要使用互动教学法和小组研讨法，教师必须变“依赖式”教学方法为“参与式”教学方法。比如，可以要求每一位学生认真阅读教材，而教师每次提前布置下一章课的2-3道思考题。每次上课的前10分钟用来请学生回答问题，检查学生的自学情况。根据学生自学的情况，对课堂教学内容的侧重点做一定的调整。社会调查方法课程还要求学生以自愿原则形成小组，小组之间的研讨、交流能使学生从不同角度、不同侧面提出问题，互相交流看法，互相启发，取长补短，从而吸收、巩固、加深学生所学的知识，这还能培养学生的团队协作精神。
此外，还可以按照课程教学大纲规定教学内容的重点与难点，选用一些有利于增强教学效果的教学方式和方法。比如：在“抽样”那一章，可以使用案例教学法，通过介绍社会调查研究领域一些成功和失败的案例，让学生深刻地把握抽样的基本原理；在“访谈”那一章，可以使用情景预设法，事先设置某种情景，要求学生进行角色扮演，进行现场深入访谈。对于某些教学任务特别重的章节，如“测量与操作化”一章，还可以使用翻转课堂法，围绕一些重要的知识点拍摄10-15分钟的微视频，事先要求学生观看学习，然后让学生带着问题回到课堂上，展开师生之间的交流讨论，最后由教师进行答疑解惑。
（三）优化实践环节的实施路径，提升学生开展社会调查的科学性
首先，持续优化社会调查方法实践教学设计，尤其是优化每个具体实践环节的实施路径。教师在安排学生分步骤完成从选择课题、拟订方案、操作化核心概念、编制并发放问卷、深入访谈、分析资料到撰写调研报告、交流研究成果的一整套实践任务中，关键是要注意“游戏规则”细节的设计，避免学生“捣浆糊”。比如，在问卷发放环节，教师不可能完全现场监督学生调查情况，有些学生偷懒就自己或让同学胡乱填问卷。为了避免这种情况发生，教师可要求学生在问卷发放过程中留下一些影像资料，以证明调查过程的真实性。其次，适当增加经费投入，建立社会调查方法课程实践教学的资源保障机制。有条件的话，增加课程组教师数量，实现小班化教学。再次，加强与实地基地的合作，可与相关组织定期策划一些社会调查研究项目，由专业教师牵头，让社会调查方法课程学生分别承担其中的子项目，为学生创造正常开展调查的机会。
（四）提升学生对实践环节的重视程度，加强对学生学习效果的监督与评价
首先，要提升学生对社会调查方法课程实践教学的重视程度。通过加强多种形式的宣传教育，提高学生对探究和实践能力培养的重要性、必要性的认识，进而能够积极、认真、踏实地参与到社会调查方法各实践环节中去。其次，创新学生参与实践环节的机制。比如，组队时注意不同班级、个性、成绩等多样化的搭配组合；团队运作时可实行组长负责制、定期会议轮流主讲制、成员末位淘汰制等，使团队能够在训练学生的实践能力中发挥独到的作用。最后，加强对学生参与实践环节的监督与评价。一方面，教师可聘用研究生作为助教，强化对学生的指导与监督，对实践过程与实践记录进行定期检查，对异常情况必须加以严肃教育与整改；另一方面，教要对学生实践结果、调查报告等进行合理评价，判断学生掌握理论知识并用于解决实际问题的能力高低，对于未达到教学效果的应予以及时、适当地补充教育。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 张世勇. 以探究能力培养为核心的“社会调查方法”教学改革[J]. 科教导刊（中旬刊），2014（12）：112-114.
