时间：2023-07-07 17:24:27
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[关键词] 美国、加拿大保险业；发展；启示
[中图分类号] F843/847 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2008)03-0115-03
[基金项目] 上海金融学院课题资助项目“资本市场监管问题研究”(批准号：SHFUKT07-07)
[作者简介] 王 纯，上海金融学院会计学院副教授，研究方向为资本市场、国际会计与企业管理；
袁树民，上海金融学院会计学院教授，研究方向为资本市场、会计信息系统与企业管理。(上海 201209)
一、引言
保险业是经营保险产品的特殊行业。如同银行业和证券业一样，保险业对社会经济的稳定和发展有着不可或缺的作用。因此，世界各国包括实行自由经济的国家，都对保险业进行监管，只是形式和程度不同而已。保险业监管是指一个国家对本国保险业的监督管理；而保险业监管模式则是指保险监管机构在既定的约束条件下为达到保险监管的某种目标而做出的监管法规和监管方式的制度安排。美国、加拿大是世界上保险业的发达国家，研究和比较美国、加拿大保险业的发展与改革，使其适应中国保险市场对外开放发展的需要，对中国保险业改革和国际化进程有着很好的借鉴意义。本文重点介绍美国、加拿大保险业发展趋势以及保险业监管改革、保险业监管模式的转变等，进而为加速中国保险业的国际化进程，就中国保险市场监管以及改革等方面提出了一系列可借鉴之处。
二、美国、加拿大保险业监管模式的转变
美国、加拿大对保险业监管模式的转变体现在：1.从分业监管模式向混业监管模式转变。1999年美国出台了《金融服务现代化法》，取消了银行、证券和保险业之间的界限，美国金融分业经营、分业监管的时代结束，金融监管也开始向混业监管转变。加拿大的保险业监管也走上了综合化的道路。2.从市场行为监管向偿付能力监管转变。传统的保险监管主要是市场行为监管，也就是对市场行为的合规性监管，重点是对市场行为准入、业务行为、保单设计等经营实务的监管。自20世纪80年代以来，美、加两国开始从市场行为监管转向偿付能力监管，以保护被保险人的利益为监管的目的。3.从严格监管向松散监管转变。20世纪90年代以来，两国逐步放松了对保险业的监管，从严格走向松散。传统的严格监管以稳定作为保险监管的唯一目标，但现在金融混业经营趋势明显，市场竞争激烈，业务扩张和效率提升成为保险业发展的关键。因此，保险监管的单一稳定性目标受到挑战，开始向多维目标，即稳定性目标、效率目标和扩张性目标转变。
三、美国、加拿大保险业的发展趋势
美国、加拿大保险业的发展趋势在一定程度上体现了未来世界保险业的发展方向。近年来，美国、加拿大保险业的发展趋势表现在以下几个方面：1.加强偿付能力监管。美国将偿付能力作为保险业监管的主要任务。通过综合性的实际评估，判断保险机构实际偿付债务的能力，从根本上保护被保险人的利益。2.加强保险业信息化建设。美国、加拿大保险业都拥有十分先进和发达的保险信息系统和庞大的数据库。美国保险信息化系统主要由市场信息系统和监管信息系统两大系统组成。市场信息系统主要对保险公司的市场数据进行收集、转送和处理以及保险市场的监测，为保险监管提供必要信息。监管信息系统通过对财务信息的收集和分析，为保险监管机构提供有关保险机构偿付能力等方面的依据。3.金融混业经营发展趋势明显。美国于1999年通过的《金融服务现代化法案》，允许银行、证券和保险等公司混业经营。金融混业经营正在成为国际金融业发展的一大趋势，但美国、加拿大在金融混业经营的监管机构上存在差异：美国设置的是联邦政府与州政府双重的监管机构，而加拿大成立了单一的联邦政府监管机构。尽管如此，但他们都履行混业经营条件下的金融监管职责。
四、动态财务分析在美国、加拿大保险监管中的应用
动态财务分析在美国、加拿大保险监管中不仅得到了广泛应用，并且在实践中得到进一步的扩展。
1.动态财务分析在美国保险监管中的应用。自1995年，美国财产和意外险精算协会(CAS)了《动态财务分析手册》，鼓励财产和意外险公司进行动态财务分析。这一手册为指导性质，不具有法律强制性。但考虑到动态财务分析的前瞻性和全面性以及保险监管动态化趋势，全美保险监督官协会(NAIC)也正在考虑要求保险公司实施动态财务分析。
2.动态财务分析在加拿大保险监管中的应用。加拿大精算协会(Canadian Institute of Actuaries)率先提出寿险公司的动态偿付能力测试指导文件。1992年的保险公司法要求各保险公司以动态偿付能力测试的结果为基础编制保险公司的财务前景报告。1998年，加拿大金融监管机构要求所有保险公司从1999年开始按照加拿大精算协会的《动态资本充足测试手册》进行动态资本充足性测试，将动态财务分析的应用扩展到非寿险公司。
五、美国、加拿大保险业的发展对中国保险业的启示
通过对美国、加拿大保险业的比较，可以看到市场经济条件下保险业对社会经济发展的作用是不可或缺的。市场经济越是发展，就越需要保险业有相适应的发展。目前，中国在完善社会主义市场经济的过程中，保险业对支持经济的持续发展、促进改革和稳定有着极大的作用空间。但现阶段中国的保险业还处在初级阶段，整体规模小、发展水平低，无法在更大程度、更大范围和更高层次上为国家和人民分忧解难。因此，中国的保险业应立足于国情，吸收和借鉴美国和加拿大保险业发展的经验，尽快将保险业做大做强，为建设和谐小康社会做出应有的贡献。
1.加强中国保险监管法律法规体系建设。开放金融市场，意味着中国保险业相关的法律法规体系应该与国际惯例接轨，使中国保险市场向规范化和国际化方向发展。
2.注重发展商业保险在社会保障体系中的作用，为提高社会保障水平和全面发展和谐社会服务。美国社会保障体系由政府保障、雇主保障和雇员保障三个支柱共同构成。政府通过税收优惠和提供担保等方式支持第二和第三支柱的快速发展，避免了由政府承担社会保障负担过重的问题。随着中国社会保障制度改革的推进，需要构筑多层次、立体的社会保障体系。商业保险完全可以在健康、医疗和长寿险等方面为公众提供更高层次的保险保障。加快研究商业保险在建立社会保障体系进程中的角色定位。发展适应社会主义市场经济的商业保障、医疗保险政策措施，发挥保险业在社会保障体系建设中的重要作用。
3.发挥保险业在应对社会突发性事件中的作用，使保险业成为社会稳定机制的重要组成部分。美国、加拿大对重大灾害事故的经济补偿主要是由商业保险提供，保险业支付的赔款与灾害造成损失的比例为：1∶5；在中国该比率为：1∶100，其重大灾害的损失基本是由政府财政来承担，保险业在分担政府社会管理责任和减轻财政负担方面还没有发挥出应有的作用。应加快研究将商业保险纳入国家应对突发事件的应急机制中，建立起洪水、地震等巨灾保险制度，从制度和机制中推动保险业在应对突发事件方面发挥更大的作用。
4.建立有效的金融监管协调机制，防范化解金融风险，促进金融业稳定健康发展。根据美国、加拿大的经验，它们都是根据本国发展经验和具体国情来确立各自的监管模式，加强金融监管，防范金融风险。目前，中国的保险业仍处于发展的初级阶段，分业监管模式比较符合中国的国情和金融业发展的水平。当前的主要任务是加强监管机构间的交流合作与协调，对金融业发展中出现的新情况、新问题进行信息交流与政策沟通，加强金融监管，防范金融风险，推进中国金融业健康稳定发展。
5.政府给予保险业必要的政策支持，促进保险业持续健康发展。美国保险业的发展经验表明，保险业作为关系到国计民生的重要行业，在其发展初期给予一定的政策扶持是必要的。中国现阶段国民的保险意识不强，保险业基础薄弱，在保险业发展初期，政府给予适当的政策支持，更显得尤为重要。
6.拓宽保险资金运用渠道，解决保险费收入快速增长与保险资金不能有效利用的矛盾。美国、加拿大保险业的资金运用较为宽松，保险业的经营主要通过资本市场来分摊其经营风险。保险公司以投资收益弥补承保业务的亏损，进而实现国内公司的盈利。目前，中国保险业出现保险费收入快速增长与保险资金不能有效利用的矛盾，已成为制约保险业快速发展的主要因素，不利于化解和防范保险公司存在的经营风险。建议考虑在遵循《保险法》的前提下，有序放宽保险资金的运用渠道，允许保险资金参与国家重点基础设施的建设，逐步放开保险资金的外汇交易和投资渠道，以活跃外汇市场，维持国际收支平衡。
7.重视信息技术在保险业的运用，提高保险业信息化建设水平。美国、加拿大保险监管的信息化程度很高，通过市场信息系统和监管信息系统，将整个保险市场的运行情况快速地反映在监管信息系统平台上，并将保险公司运行、被保险人信用状况等数据信息及时公布，促进了保险公司与监管机构之间的互动和协调，提高了保险信息的透明度、偿付能力和监管效率。目前，中国保险业信息化建设正处在起步阶段，还没有形成统一的保险数据传递和分析的通用平台、健全网络，保险信息透明度不高，缺乏保险信用体系和相关的制度建设。因此，建议中国保险业应积极致力于统一保险业信息化平台，完善保险业信息披露机制，健全保险业信用信息共享机制的建设，努力提高保险业监管的信息化水平，通过先进的技术手段，促进保险业持续健康快速发展。
8.建立偿付能力监管机制。无论是从国际还是国内的保险业发展趋势来看，以偿付能力为核心的保险监管是保险业发展的客观要求。所谓偿付能力就是指保险公司对所承担的保险责任的经济补偿能力。由于保险双方权利义务在时间上存在不对称性，倘若保险公司丧失偿付能力甚至破产，而保险合同尚未到期，被保险人将失去保险保障，蒙受经济损失，那么保险监管的保护被保险人的合法利益的目标就不能实现。因此，必须强调偿付能力监管，这已经是世界上大多数国家的共识和行为标准，当今许多国家都将偿付能力作为其监管的目标和理念。中国保险监管也应遵循国际原则，适应世界潮流，确立偿付能力监管的新理念，保护被保险人的利益，促进保险业的健康发展。
9.完善市场行为监管。在强调偿付能力监管的同时，需要完善市场行为监管。虽然中国的保险事业在最近20多年有了长足的发展，但是毕竟起步较晚，与发达国家相比还有着较大差距。在现阶段完全放弃市场行为监管是不现实的，必然会造成保险市场的混乱，导致无序竞争。因此，还应该完善市场行为监管，但要转换思想，应着力整顿市场秩序，规范市场竞争机制，建立信息传导机制，逐步放开对保险费率和条款的管制，降低市场准入门槛，允许民族资本进入保险市场，为保险监管从严格监管向松散监管创造条件。
10.加强中国保险监管委员会、证监会和银监会的合作。混业监管是国际金融业监管的大趋势。中国在金融市场发育不充分的情况下，金融业实行分业经营、分业监管是必要的。但目前证券、银行和保险之间联系紧密，相互之间有资金流动，这就要求三家监管机构进行协调与合作，共同促进中国金融业的发展。
11.重视行业自律，起到监管辅助作用。国际上十分重视行业自律，这是保险监管的重要辅助力量。中国虽然已经成立了保险行业协会，但是自律机制尚不健全，还没发挥它应有的作用，需要采取有力措施，如制定行业规章、经验交流等，使其更好地起到监管辅助的作用。
12.中国保险市场与资本市场对接。上世纪90年代末，随着美国国会通过《1999年金融服务法案》，世界上经历时间最长的分业模式被解除了。而我们看到，在其法案通过之前，美国国内的金融市场之间的联系还是相当紧密的，资本市场成为银行、货币市场及保险市场的核心和在一定管制约束下的联结纽带，其分业经营仅指金融机构的分业。美国金融业管理的发展历程实际上完全可以成为中国金融深化改革的借鉴。在全球金融一体化的潮流下，美国在21世纪来临之前采取了顺应潮流、增强本国金融竞争力和改善客户服务的金融混业模式。而在中国加入世界经济金融大竞争、大循环之际，增强本国金融业的竞争及服务能力、培育强大的资本市场也成为当前金融改革的重要任务。由于中国实行的是较美国更全面的分业经营，不仅是金融机构分业经营，而且是金融市场分割而治。因此，中国金融要深化改革，先应逐步打通金融市场间隔的现状，建立起一体化的金融市场，然后再建立起综合金融服务的混业模式是切合国际及中国金融发展需要的。
13.进行监管制度的创新，把更多的监管力量放在监控保险业的风险上。引进最低偿付能力标准制度，对保险公司的财务状况实行预先警戒。借鉴银行业风险资本管理方式，对保险市场实行风险基础监管(RBA)，以适应一体化的金融监管形势。各国都在进行监管制度的创新：美国采用了风险资本金(RBC)、保险监管信息系统(IRIS)、财务分析偿付能力跟踪系统(FAST)及现金流量测试等手段，加大对保险市场的监控。加拿大开发出一套以风险评估、分级对待的动态监管体系。
14.完善保险业监管财务报告报送制度。财务报表是监管部门对保险业实施监管的信息基础，通过提高财务报表的分析质量，利用设计科学的报表指标体系，对保险业进行全面的及时的风险监管。要达到利用财务报表实施监管的目的，必须做到：(1)培养专业的分析人才，适时、有效地设计评估指标体系，并对保险业财务报表进行评估。(2)充分利用网络和IT技术，开发财务报告评估系统，对报表进行适时分析，及时发现问题，并将风险抑制在萌芽时期。
参考文献：
[1]Trieschmann Custavson.Risk Management and Insur-ance，South-Western College Publishing，Tenth edition，1998.
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保险业在我国属于朝阳产业，但同时也是高风险的特殊行业。为了有效防范和化解保险业风险，促进保险业健康、安全、有序地发展，必须切实加强保险业监管。为此，我们应从我国保险业发展实际和监管现状出发，充分借鉴国际保险业监管的先进经验，建立和完善我国保险业监管体系，不断提高我国保险业的监管水平。
一、国际保险业监督发展趋势
在一体化和全球化进程加快的背景下，全球保险业的国际化程度不断加深。各国保险市场相融性不断增强，保险业的国际依赖程度不断提高，一国保险市场日益成为全球保险市场的不可分割的重要组成部分。保险业的这种国际化趋势，使得一国保险市场的发展非常容易同时受到国际国内、经济和发展的和冲击。为了避免本国保险业出现重大波动和灾难性风险，确保本国保险业安全和健康发展，各国纷纷制定政策措施，全面加强本国保险业监管。一方面，各国相应地调整了宏观保险监管目标，把保险体系的安全与稳定作为保险监管的首要任务。综合起来看，各国保险监管主要有四大基本目标：一是保持社会公众对保险制度体系和机构体系的信任；二是增进社会公众对保险体系的了解和理解；三是保护保险消费者的合法权益；四是减少和打击保险行业的犯罪。另一方面，各国通过制定法律制度对保险监管部门提出了如下要求：一是要努力维护本国保险市场的稳定；二是要依法监管，充分尊重保险机构的经营自主权；三是要平衡和协调消费者与保险行业间的利益；四是要加快本国保险业的改革与创新；五是要通过有效监管，增强本国保险业的国际竞争力；六是要坚持市场化原则，保护公平、公正、公开的竞争。在宏观监管目标和法律制度的导引下，各国保险业监管出现了明显的变化：偿付能力监管力度不断加大，产品监管的市场化趋向日益明显，混合监管体制正在建立，普遍强调保险公司要建立信息公开披露制度，信息技术的推广和速度加快。
二、建立和完善我国保险业监督体系的若干设想
从总体上看，我国保险业监管法律法规体系与保险业发展的客观要求还很不适应，尚未形成一套的监管指标体系，保险业监管制度尚待进一步健全。我国即将加入WTO，国内保险业必然要与国际接轨，客观上也要求我们遵照国际惯例对保险业进行监管。
1．进一步确立开放型的现代保险业监管目标和理念。
首先，要从全球保险业国际化的发展趋势出发，调整和完善我国保险业监管目标：努力维护保险人和被保险人的合法权益，保障我国保险业健康、安全、有序地发展；全面提升我国保险业的国际竞争力；充分发挥市场机制配置资源的作用，强化政府监管，兼顾保险市场的效率与公平。其次，建立和完善以保险监管机构为主体、保险机构内部控制为基础、行业自律和社会监督为补充的全方位、多层次的监督管理体系，不断提高我国的保险监管水平。再次，要坚持对保险业的依法合规化监管，避免监管的随意性和盲目性，克服治标不治本的短期监管行为，逐步使我国保险业监管向规范化、程序化、制度化的方向发展；在监管和上也要进一步更新观念，鼓励保险创新，降低监管成本。
当初在保检监管中要逐步实现以下转变：一是由单纯的业务合规性监管，向合规性监管与风险性监管并重、以风险性监管为主的方向发展；二是由非现场检查为主向现场检查与非现场检查相结合方向发展，尽快建立有效的风险预警系统；三是由传统的手工检查，向手工检查与机检查互补、以计算机检查为主的方向发展；四是由对保险违法“创新”的事后管制，向事前防范、正确引导保险机构的创新活动、将保险监管和保险创新有机地结合起来的方向发展。此外，还要注意根据不同时期监管政策的要求和保险机构的自身特点，努力寻找政府保险监管与保险机构内控的最佳结合点和结合方式，切实将保险监管政策融入保险完善内控、加强管理的工作之中，努力提高监管的有效性。
2．尽快完善我国保险业监管法律法规体系。
随着我国保险业的迅速发展以及加入WTO进程的加快，现有的保险法律法规在许多方面已经明显不适应我国保险业的发展要求。为此，我们要及时修改和充实现行的保险法律体系，尽快形成一套既具有中国特色又符合国际惯例的保险法律法规体系，为保险公司依法经营、保险业监管部门依法监管创造条件。当前，我们要依据保险市场开放的现状、加入WTO后外资保险机构的设立和经营情况、国际保险监管趋势的变化，抓紧修订《保险法》，并尽快修改制定与之相配套的法律和规章，全面清理与WTO基本原则和对外承诺不相符的内容，充分发挥保险法律的引导和保障作用，为保险业健康发展提供一个公正、公平的竞争环境。同时要加大保险执法监督力度，坚持依法行政，努力提高保险执法水平。
3．努力改进保险业监管方式和手段。
一是进一步突出对保险公司偿付能力的监管。要在坚持市场行为监管与偿付能力监管并重的同时，通过综合运用最低资本充足率制度、资产负债评价制度、保险保障基金制度等手段，完善偿付能力监测指标体系，逐步使严格的偿付能力监管成为保险业监管的核心，维护保险行业稳定，切实保护被保险人的合法权益。
二是推进保险业信息化建设，建立和完善保险业监管信息系统。要制定和完善全行业信息化建设规划和具体信息标准，构建开放型的中国保险业信息网以及完善的保险监管信息系统，及时披露保险机构的业务经营情况和风险状况。要充分运用现代电子化手段，改善信息传递方式和速度，增加信息的透明度和准确性，加强对保险业风险的实时监管。要建立和完善保险风险预警指标体系，做到有严密的风险控制、经常的风险监测、及时的风险报告、审慎的风险评估，并按不同的监管责任，提出防范和化解保险业风险的预备方案，妥善处置保险业风险。
三是根据国际审慎监管原则，严格保险机构市场准入，优化保险机构体系，严格掌握外资公司市场准入标准，合理把握外资保险机构的发展规模和发展速度；同时要建立严格的市场退出机制，坚决淘汰偿付能力严重不足的公司，防止行业性风险的爆发。
四是把道德风险的防范提升到应有的水平，突出对保险机构高级管理人员职责行为和职业道德操守的监管，严把保险机构高级管理人员准入关，建立保险机构高级管理人员退出机制，建立对保险机构高级管理人员任职期间的谈话与诫免制度、业绩监测与考评的指标体系等，防止发生道德风险。
五是加强监管队伍建设，完善监管责任制。要通过选拔、培训等各种方式努力提高监管人员的素质，抓紧培养一支高素质的监管队伍。要明确和完善监管责任制，认真开展内审和监察工作，严肃查处在监管中严重违规违章，加强对保险监管的再监督，保证保险业监管的公正性和有效性。
4．加强对国有保险公司的监管。
把保险监管部门的监管与机构监事会的监督检查结合起来，强化以财务监督为核心的监督检查力度，把年度定期检查与专项检查相结合，以专项检查为重点，促进国有保险公司依法合规经营。国有保险公司监事会要加强同保险监管部门的联系，相互通报有关信息和情况，进一步健全国有保险公司的监管机制，提高对国有保险公司的监管效率，从而形成保险监管部门与国有保险公司监事会相结合的监管体系，走出一条有特色的保险业监管的新路子。
5．要强化保险机构内部控制和行业自律机制。
保险机构内部控制是政府保险监管的基础。，我国保险机构内部控制还存在着各种各样的，个别保险机构的内部管理和控制还很不完善，缺乏必要的内部监督和制约。对此，我们要借鉴国际经验，按照《保险公司内部控制制度建设指导原则》的要求，不断强化各项内部管理机制、基础管理制度和内部监督体系。特别是要加强对保险资金运用的管理，严格分离资金运用业务与保险业务，建立独立有效的投资决策机制、投资风险评估机制和投资行为监督机制，切实防范和化解保险风险。与此同时，要加快保险业自律组织体系建设，保险行业协会要发挥行业协会自我管理。自我服务、自我监督功能，认真指导和监督各会员贯彻执行各项政策法规和遵守同业规则，制止保险机构之间的不正当竞争，努力成为政府监管部门的有效补充。
6．借助中介机构力量加大现场检查力度。
由于受保险信息披露质量、监管成本、监管资源等方面因素的制约，保险监管信息往往与实际情况存在一定误差。为了确保保险监管发挥应有的功效，我们还应借助独立审计等中介部门的力量对保险机构的财务报表和记录进行检查，并籍此进一步保险公司的资产质量情况和风险状况，增强对违规违法事实认定的效力。
关键词：金融监管;混业经营;综合监管
随着全球经济一体化，金融自由化和金融创新的发展，金融混业经营已成为现代金融业的发展趋势。面对混业带来的一系列监管新问题，大多数发达国家从分业监管走向综合监管，纷纷修改或完善相关法律制度，加强各监管部门的协调、沟通与信息交流，有效控制金融机构的风险，实现有效监管并最大化地节约监管成本。
一、世界主要监管模式比较
从监管主体来划分，金融监管框架主要有四种：(1)以美国为代表的混业经营、分业监管模式。主要是美国银行以及储蓄性金融机构的监管由国家财政部货币监管局、美联储和联邦存款保险公司三大联邦级监管机构和各州监管机构共同负责；证券交易委员会对证券经营机构、证券信息披露机构、证券交易所和证券业协会等履行监管职能；保险机构由所在各州的保险监管局负责监管。全美保险监督官协会负责协调各州保险立法，保证各州保险法和保险监管的统一性、协调性。(2)以英日为代表的统一监管模式。主要是对于不同的金融行业、金融机构和金融业务，不论是审慎监管，还是业务监管，均是由一个统一的监管机构如中央银行或是单独成立的金融监管局来负责。目前韩国、中国台湾都开始采用这种模式。(3)以巴西为代表的牵头监管模式，即在实行分业监管的同时，特指定一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作。(4)以澳大利亚和奥地利为代表的双峰式监管模式，即设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管以控制金融体系的系统性风险，一类负责对不同金融业务进行监管[1]。
二、我国金融监管的发展情况
中国开始是金融集中管理体制，中央银行负责对整个银行业金融机构的监督，从1998年开始实施人民银行、证监会、保监会各司其责的分业监管，2003年4月，国务院成立中国银行业监督管理委员会，由此形成了中央银行代表中央政府对我国国有重点金融机构进行监督和管理，中国银行业监督委员会、中国证券监督委员会、中国保险监督委员会分别对银行业、证券业、保险业等金融业务实施监督管理的分工明确、互相协调的金融分业监管体制[2]。从我国实际情况看，由于我国经济发展结构不平衡，整体经济发展水平不高，资本市场还不成熟，市场投机成分仍然较多，金融机构的风险意识和相应的约束机制不健全，整体内控水平不高，金融法规也还不十分健全，金融监管人员综合素质较低，金融创新处于较低层次，分业监管在我国金融发展初期是必要的。但是随着我国加入世贸组织，我国金融业将逐步开放，金融混业经营已是发展趋势，商业银行进行包括金融衍生业务、各类投资基金第三方托管、各类基金的注册登记、认购、申购和赎回业务、证券业务、保险业务等；证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。在保险业务方面，投资联结险、万能险等新的保险业务，既具有投资功能，又具有储蓄功能[3]。这些金融混业发展的趋势对我国传统的分业监管体制提出了挑战。
三、我国分业监管模式存在的弊端
(一)分业监管缺乏有效协调机制，不利于信息交流和资源配置
在我国现行分业监管模式下，三家监管机构属于平行部门，相互没有隶属关系，也缺乏为自己和对方约定义务和权利的法律效力，加之各监管主体均是负责其业务模块下的金融监管，监管主体之间缺乏有效的沟通渠道，信息共享程度低；而且在分业监管体制下，多个监管机构的设立容易造成监管设施的重复投资，不利于监管资源的优化配置。尽管银监会、保监会和证监会三家金融监管机构在2003年6月形成了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，旨在以金融监管联席会议制度来避免重复监管和监管真空，但由于监管协调会不定期召开，并且透明性差而被普遍认为形同虚设[4]。
(二)分业监管易造成监管效率低下
混业经营使银行业、信托业、证券业、保险业之间的业务划分日益模糊，金融结构也趋于复杂，在分业监管体制下，多头监管容易造成多个监管主体对开展某项交叉性业务公司的重复监管，导致效率低下。另一方面，各监管主体由于监管侧重范围不同易造成冲突，往往不能及时发现风险和有效控制风险，容易导致监管疏漏和监管缺位同时并存，不利于有效防范金融风险。
(三)分业监管阻碍金融创新
我国监管形式主要以审批制为主，目前的金融创新产品主要是融合不同领域的产品而研发的，而在当前分业监管模式下，由于各监管机构只对自己负责的范围比较了解，需要通过部门间多次协调商讨才能作出决定，增大了监管时滞和协调成本，在国际竞争日趋激烈的情况下，时间对金融创新尤为重要，这种低效率的监管将逐渐不适应国际金融的发展。同时，分业监管还容易造成监管部门因为业务的局限盲目扩大新产品的风险，抑制金融创新。
(四)不利于监管业务多元化的外资金融机构
2007年我国金融市场全面对外资开放后，大量外资银行不断涌入中国市场，或设立分支机构或办事处，或参股中资银行，外资银行的混业经营模式给国内金融机构带来巨大压力，国内金融机构为提高竞争力，发展金融控股公司，实现混业经营。但金融控股公司在分业监管模式下存在许多监管空白和盲区。金融控股公司为逃避不同监管主体的监管，有可能利用自身业务的模糊界限在下属各子公司之间转移资产，或将某一特别的服
务项目或产品置于监管成本最小或监管最宽松的领域，从而产生“监管套利”引起的监管真空。这对目前中国的分业监管模式来说，都是一个挑战。
四、我国当前金融监管的重要工作
(一)更新金融监管理念，建立有效的信息协调与信息共享机制
可以建立综合大型的数据库，由各监管机构提供监管中获得的数据和信息，由牵头机构负责维护该数据库和向有需要的监管机构提供数据，通过法律加以约束，保证定期召开联席会议制度，交流分析银行、证券、保险业务发展与合作的新情况、新问题，建立公告制度、通报制度、督办制度、咨询制度、金融机构整体测评制度等，从而减少业务交叉和重复、提高监管效率。在信息披露方面，要充分发挥信息披露制度的市场化风险防范作用，重视舆论监督，依靠市场力量加强对金融机构的约束。
(二)加强金融机构内部控制建设，控制金融机构经营风险，提高独立监管机构的监管水平
由于混业经营必将大大增加混业经营机构的操作风险和市场风险，而行之有效的内部控制机制可以起到防范和化解这些风险的作用。因此当前监管重点就是要督促银行、证券和保险各监管机构努力改进和完善监管手段，通过建立科学有效的综合评价体系和权责制衡机制，提高独立监管机构的监管水平和监管能力，同时，各监管机构应加快监管方式电子化的步伐，努力实现监管标准的国际化和现代化。
(三)加强国际合作，不断创新监管制度
中国的金融监管发展还不成熟，监管体系还不完善，相关法律制度也不健全，在向混业经营过渡和中国金融市场不断融入全球市场的过程中，要加强国际合作，广泛参加国际联络和信息交流，通过参加国际性金融监管组织，进行金融监管的双边或多边合作，对跨国金融机构进行联合监督及金融监管国际规范的推广应用等，积累监管经验，从而对我国金融监管制度不断创新，完善监管体制。
参考文献：
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关键词：保险信用体系；法律途径；监管立法
一、市场经济条件下保险契约的信用特征
保险契约既符合契约共性，又有其独特的个性。“契约自由”是现代民法的基本特性，契约之所以自由，前提在于绝对的所有权和对所有权及其他法律规定的权力能按自己的意志自治。保险契约完全符合这一特征。在订立保险契约前，保险关系当事人必须对另一方是否具有履约能力即信用进行考察。在订立契约时，双方当事人必然把信用作为主要内容对保险人和被保险人及投保人权利、义务都做出细致规定。在契约履行过程中，因失信导致当事人资产权利或与此相关的非资产权利受到损害的一方以强制执行或者通过法律途径或仲裁途径要求另一方给予损害赔偿。这样，通过法律途径对信用制度给予积极的保护，对不履行契约的债务人予以否定性评价，确保契约权益关系的稳定和社会经济关系的有序性。同时鉴于保险契约属于格式合同种类，保险法规定，在保险人和被保险人对相关契约内容解释有歧义时，法律要做出有利于被保险人的解释。在这里保险人的信用已经不仅仅是道德范畴或者经济范畴的概念，而是法律与制度的强行规定。这又是保险契约信用的独特性。从法律的视角考察，在发达的市场经济条件下，社会信用体系建立，最重要的环节是推行诚信的市场人格法律标准，因此保险行业就必须奉行诚信为本、服务至上的规则。…所以，信用体系建设对于保险业来说意义更加重大。
二、我国保险业信用体系存在的突出问题
我国保险市场，由于长期的垄断经营，形成了特有的游戏规则，如从行政权力、关系网等非正常渠道人手，成为保险公司销售体系最重要的业务推展方式，带有浓重行政色彩的大而全的公司组织结构成为保险公司的主导组织形式，统一的、极少调整的费率与条款以及不规范的业务行为、不科学的组织结构和不和谐的管理机制，成为保险业发展的桎梏，也是保险信用体系发育不健全的重要原因，不可避免地出现信用疲软、规则失衡的问题。主要表现在：一是保险承保不规范。误导欺骗保户行为屡见不鲜，不如实履行告知义务、带病投保现象层出不穷，无论是保险人还是被保险人都具有较大的信用风险。二是保险理赔不规范。一方面，为稳固自己的老客户，有乱赔和多赔现象，助长了一些投保人非正常索赔心态；另一方面，对本属于理赔范围的不予理赔，或者惜赔，影响了公司的信用。三是市场主体行为不规范。公司经营短期化的现象突出。由于中国保险业处于刚刚起步阶段，社会对保险的认知还处于启蒙阶段，社会保险和商业保险界限不分，一些部门和地方往往以社会保障的名义变相办理商业保险的现象时有发生，同时商业保险公司之间恶性竞争，保险市场混乱增加了公众对保险公司的不信任感。四是经营管理不规范，风险隐患时有发生，影响保险公司的信誉度。
从社会范畴看，中国社会人治观念深厚，民众法律意识淡薄，缺乏运用法律维护自身权益的自觉性和主动性。这种状况对保险业信用体系法律建设十分不利。
三、保险信用体系与法律需求的矛盾关系
1.保险监督管理进一步加强趋势与监管立法不到位的矛盾。保险信用体系的建立，有赖于科学的监管体系的形成和运作。目前，与西方现行的宽松的保险监管模式相比，中国现阶段保险业的监管从整体上仍然属于较为严格的监管模式。其独特性表现为：（1）单一的分业监管机构。1998年成立的保监会为全国商业保险的主管机关，独立行使保险监管职能。（2）直接的实体监管方式。着力对保险业进行直接的监管。（3）严格的监管内容。一方面，对保险企业实行严格的市场准入限制，另一方面，对于保险公司偿付能力监管、资产负债监管和市场预退出机制监管则不到位，尚未形成一整套科学的指标体系。
2.保险业经营管理进一步规范的趋势与法律规章不衔接的矛盾。从中国保险业现状来看，保险营销人员素质偏低，误导欺骗现象屡见不鲜。保险合同是格式合同，其中的条款由保险公司单方面拟定，保单持有人只能被动地接受或拒绝合同。目前我国绝大部分保险公司保单的条款在表述上专业性词汇过多，晦涩难懂，易损害保单持有人的利益。尽管有大量管理规定出台，但是都没有上升到条例、规章的法律地位。当前保险业进入规范化、集约化经营阶段。随着现代公司治理结构的建立与完善、保险业在改革与发展进程中迫切需要法律保障。当前需要出台保险业法，予保险从业人员以更严格的法律规制。3.保险业并购浪潮的趋势与相关法律不配套的矛盾。进入20世纪90年代末以来，席卷全球经济领域的第五轮企业兼并浪潮，对保险业冲击最大。并购浪潮不仅迅速改变了国际保险业的市场构成和业务格局，而且将对今后保险业的发展方向和途径产生重大而深远的影响。中国保险业要迅速与国际接轨，就必须融入到国际保险业的并购重组进程中，特别是要加快国有保险公司体制改革的步伐，在保险发达地区组建具有国际影响的跨国集团公司，全面参与国际保险业的并购，这迫切要求相关法律法规与之匹配。
4.银保合作进一步加强的趋势与相关法律不契合的矛盾。当前，银行与保险业务的融通已经成为一种新的业务增长点和国际潮流，对整合保险资源、银行资源，推动强强合作，促进经济发展，充分发挥银行和保险公司的作用起到了非常重要的作用。但是银行与保险公司的合作，使保险业、银行业的经营管理面临一系列前所未有的新的问题。法律规定上的空白影响和制约了银保合作的规范化发展，为此，亟待相应的法律法规出台。
四、建立与完善保险信用体系的法律途径
1.健全保险监督管理法律，解决法律框架问题。首先要重新审视现行法律法规，对现行保险法规做一次彻底修订。建立起以保险法为根本大法，以保险监管法规为基础的保险业监管法律体系。当前，需要完善的法规包括对各类专业机构（人、经纪人、公估人）的监管、保单持有人权益保障、反垄断、反不正当竞争、反保险欺诈以及会计制度等诸多内容。建议尽快修改和完善《保险法》。保监会应抓紧制定和出台与《保险法》相配套的行政法规和规章制度，尽快出台《中国保险监管基本法》、《保险业反对不正当竞争法》、《外资保险公司市场管理法》等。制定一批规范保险经营行为的行政法规和监管规章；制定有效规范监管机构及其监管人员行为的规章制度，抓紧通过立法建立保险监管机构与工商、税务、审计等政府部门双边或多边的交流和协调机制，维护法律的权威，杜绝政出多门的现象。
2.建立保险资信评估机制，解决主体信用问题。保险业的资信评估，是由具有国家主管部门认定资质的资信评估中介机构，运用定量分析和定性分析相结合的方法，参照国际通行的评估标准，通过对影响保险公司资信状况的各种因素进行调查研究和分析测算，来全面考察保险公司履行各种经济承诺的综合能力和信任程度，并客观、公正地评定其信用等级的行为。在国际上，保险公司高度重视资信评估，在世界上50家最大的商业保险公司中，38家有正式评级，12家有公开信用评级。保险资信评估机制的建立，把对保险公司的监督管理纳入到动态的体系中，不断根据保险公司经营状况，确认其资产负债能力、稳定运行能力，特别是偿付能力，评定保险企业所处的地位、公司的发展战略和资产组织情况，促进保险资源的优化配置，把保险业的竞争引入消费价格领域。将保险公司的财务信息转化为容易被社会公众理解的以等级形式反映出来的实力评定。目前需要加快有关保险资信评级的立法，对保险资信评估机构的市场准入、市场退出、合法经营等做出详细规定，为保险资信评估业规范化发展奠定基础。
[关键词]费率监管，统计制度，费率市场化
2004年的国际保险监管核心原则指出：保险监管当局应该对行业发展中的风险进行管理。管理风险的基础资源是数据信息，美国监管当局在其近百年的发展过程中，充分利用了统计制度，获得了真实、准确、有用的精算和业务数据信息，既保证了财产保险公司科学地对风险进行精算定价，又为实施费率监管提供了基本依据，较好地维护了消费者的利益。借鉴其经验，建立统计制度对完善我国的财产保险费率监管体系、有效遏制费率恶性竞争同样具有重要意义。
一、费率监管是美国财产保险监管体系的重要组成部分
与一般人的印象正好相反，在完全实行财产保险费率市场化的美国，依然存在着严格的费率监管机制。在美国的保险法律规章中，专门规定保险公司所收取的保费必须满足适当性、充分性以及公平公正的原则，美国全国保险监督官协会(naic)在其“财产和意外保险费率厘定示范法”(以下简称“示范法”)的立法宗旨中明确指出：“保护保单持有人及公众免受过高的、不足的或不公正的歧视性费率的侵害”。“示范法”第5节界定了费率过高和费率不足的判断标准，指出：“在非竞争市场中，如果提供的保险利润可能高得不合理，或者服务的相关费用被不合理抬高，则这个费率是过高的。”“某费率在其适用业务范围内明显不能支撑预计损失、费用和特别评估，而且如果继续使用这个费率将会大量减少竞争或会倾向于出现市场垄断时，这个费率为不足费率。”
实施费率监管是为了避免“市场失灵”，一是加强消费者对保险市场的信心，因为消费者通常缺乏必要的信息，难以对财产保险保单费率的高低做出理性的判断；二是只有在监管机构的介入下，各保险公司经验数据才能得到及时汇总，使得各保险公司的费率定价可以超越本公司狭隘的经验范围，能够参照更符合“大数法则”要求的行业经验损失率等数据。
二、统计制度保证费率监管体系的正常运行
数据统计是一种单调、重复、耗时以及成本昂贵的事务性工作，美国各州的保险监督官为了避免陷入繁琐的事务性工作之中，专门设计了一套“统计”制度，其最早的法律依据是美国全国保险监督官协会(naic)1946年制定的“全行业定价法案”，该法案指出：保险监督官可以指定一个或多个保险费率组织或其它机构协助收集及汇编数据，在保险监督官公布的合理规则限度内，保险人及保险费率组织可以获取此汇总数据。另外，“示范法”的第20节针对统计制度也指出：监督官可以指定一个或多个咨询机构或统计人来协助收集保险人的经验并进行必要的除了用于普通商业险的费率监管之外，统计制度也用于厘定机动车辆强制险的费率和责任限额。
统计人或咨询机构的角色通常由各类保险行业协会承担。统计人(statistical agents)是指获得保险监督官许可，可从保险人收集统计表并根据统计表向监督官提供报告以履行“示范法”中有关保险人的统计报告业务的实体。咨询机构，也可称为“保险费率事务所(insurance rating bureau)”，是美国各州于20世纪初成立的，专门为保险公司收集并提供费率和赔付数据信息的行业公会。
较著名的统计人或咨询机构有：保险服务事务所(iso)、独立统计服务公司(iss)、全国独立统计服务公司(niss)、美国保险服务协会(aais)等，他们一方面为各州的监督官汇总并提供保险公司及行业的财产保险保费和赔付数据，同时也向会员公司提供上述数据，并派生出风险管理咨询服务。
三、统计人或咨询机构的职责
1.保证原始数据的准确。保险公司要购买统计人的服务，首先要同意提供本公司完整有效的保单数据。统计人制定了保险公司的数据呈报格式与呈报时限，对各种数据元素加以定义，并要求会员公司报告每一笔保费和理赔损失的交易记录，上报的原始数据记录，需通过统计人的审核确认，如果发现数据有任何问题，该笔数据就会被退回至其所属的保险公司，并要求该保险公司更正该笔错误数据，然后重新申报给统计人，以保证原始数据的质量。上述细化到每一笔保费和理赔损失交易的数据收集方式，具有四方面的优点：一是强化信息的验证，二是促进及时报告数据，三是较快发现并纠正错误，四是在开发各种不同格式和时期的报告时具有灵活性。
2.统计汇总出有用数据。一旦原始数据的有效性、可信度以及精确性被确认之后，会依照不同的保险公司、不同的业务类别加以整合，并且呈报给州政府的保险监督官以确保该公司的定价符合该州的保险法规。比如，美国财产与责任保险协会(pci)、保险服务事务所(iso)和全国独立统计服务公司(niss)三家联合署名向各州保险监督官提供各季度的个人车险的行业经验数据，数据类型依各州、不同保单形式和是否包含巨灾风险进行划分。具体数据包括已赚保费、风险暴露、已发生损失、已赔付损失、索赔频率、索赔强度、纯保费及赔付率等。统计人通过汇总行业经验数据，得出行业损失分布曲线，使得行业能够更好的在“大数法则”的科学基础上运行，也使得监管部门拥有了实施科学监管的可靠依据。
3.进行趋势分析。当要探讨财产保险市场的成本变动趋势，以及纯保费、索赔频率和索赔强度变动趋势时，仅就单一保险公司的经验数值无法有效地提供一个可信赖的基准。而统计人或咨询机构在汇总行业经验数据的基础上，可以进行变动趋势的分析，并提供精算咨询、巨灾咨询、再保险咨询服务及市场研究服务。
四、统计人或咨询机构的发展状况
统计人或咨询机构之中业务量比较大的两家是美国保险服务事务所(iso)以及美国财产与责任保险协会(pci)。
1.iso成立于1971年，是美国财产和责任险领域最主要的信息来源。作为美国各州保险监督官指定的经营财产和责任险保费与理赔数据的统计之一，从1000多家保险公司收集数据，每年采集大约25亿条保险保费和理赔损失的详细记录，拥有至少70年以上的业务数据，员工3200多人，其中包括一支约200人的精算队伍。它早期是一家非营利性组织，1996年转变为一家营利性公司。
iso的治理结构比较特殊，这样做的目的是为了独立于会员公司的控制，强化外界对iso作为一个独立的、不偏不倚的可靠信息来源的信心。1996年以后，其会员公司仍保留了对iso的控股权，但放弃了对iso的实质控制，仅可以参选董事会11个席位中的3席，并对公司的重大变动拥有投票权。全体员工和管理层通过雇员持股计划(esop)等方式拥有少数股权，但可以参选董事会席位中的7席。董事会成员中除了会员公司派驻的3位代表外，其他成员不可以受雇于任一保险公司。
iso提供的产品主要是车险数据，其数据库包含了95%以上的行业车险保费信息，并能够为保险公司提供3—5年的车险损失及索赔信息。此外，iso还向保险公司提供车险个体保单信息，包括被保险人的姓名地址、保单有效期、个人历史保单数据、保单保额，个体保单信息可以帮助会员公司进行更有效的核保以防止欺诈。
除了上述车险数据，iso还能够提供行业5年内的火灾损失、洪水损失、地震损失、信用卡偷盗、员工补偿以及医疗支付方面的数据。
iso还提供精算咨询、巨灾咨询、再保险咨询服务及市场研究服务。精算咨询服务可以辅助客户进行产品定价或准备金核算，也提供精算报告；巨灾咨询服务依托于iso拥有的从1949年以来的美国所有巨灾损失数据，提供巨灾风险管理方案；再保险咨询为客户提供再保险策略；市场研究服务通过对保险市场消费者的研究，帮助保险公司制定行之有效的市场计划，推出适合市场的产品。
2.美国财产与责任保险协会(pci)全资成立了一家保险数据信息公司，名称是独立统计服务公司(1ss)。iss服务于450多家财产和责任险公司，覆盖了全行业一半以上的保费信息，每年获得的保费统计额超过1000亿美元。iss的产品和服务：一是为客户提供各季度的私人汽车险的行业经验数据，并对过去连续四年的季度数据进行趋势分析。二是为客户提供除德克萨斯州以外的各州房屋／住宅保险的统计数据，涉及的家财险保单类型包括一般房屋保单、移动房屋保单、住宅统括或专项保单、出租房房客或共有住房房主的财产保单等。具体数据包括已赚保费、已报告及预计发生损失额、已报告及预测发生索赔、纯保费、平均损失、损失频率、赔付率等。同时，iss还提供锅炉及机器保险、盗强险、内陆水运险，火灾险、一般责任保险、职业责任保险和按揭保证保险等方面的数据信息。
五、对我国建立财产保险统计制度的启示
加入WTO对我国金融监管体系的挑战
(一)金融全球化、综合化对我国现行金融监管体制的挑战
随着经济金融的全球化,银行业加快调整、兼并、合并和金融创新已使分业经营和分业管理名存实亡,金融业由分业经营向混业经营的趋势进一步加强。加入WTO后,尽管对进入我国的外资银行仍可限制其经营业务,让其只能从事一个行业的经营,但由于外资银行可以利用境外的后援体系发展综合运营的优势,其业务的国际性、金融交易的复杂性,将使我国银行监管中惯用的行政手段不再适用。同时,随着我国金融业与国际金融业日趋融合,走混业经营的路子已是必然趋势。这些都对我国目前实行的分业经营、分业监管的金融监管体制提出了挑战。
(二)监管内容标准化对我国现行金融监管内容的挑战
在金融国际化不断发展的趋势下,不同国家金融监管的内容出现趋同趋势,如逐步统一的资本充足性的国际标准等。在金融监管内容方面,发达国家监管当局均实行以风险为基础的监管,并通过反馈和沟通等方式修正监管策略和工具,而我国金融监管虽正在向风险性监管转变,但总体上仍以合规性监管为主要内容。同时,随着金融创新和计算机网络技术的发展,自助银行、电话银行、网上银行以及其他金融新业务层出不穷,金融业经营范围日益扩大,使应纳入监管的内容扩大,这对加入WTO后我国金融监管当局如何合理界定金融监管内容,扩大金融监管范围提出了挑战。
(三)金融监管手段现代化对我国现行金融监管方式的挑战
金融监管的内容决定金融监管的方式,发达国家金融监管的内容以风险监管为重点,因此监管方式以非现场监管为主,现场监管为辅,同时充分利用审计师事务所对金融机构实施外部监管。在监管技术手段方面,有些国家的监管当局已实现了通过电子联网进行业务实时监管。加入WTO后,外资银行进入中国,中资银行也将增加海外分支机构,必然要求我国金融监管方式向国际看齐,采用国际通行的监管准则。
(四)金融监管对象复杂化对央行监管队伍的挑战
随着我国商业银行逐渐与国际金融业接轨,其经营范围将逐步扩大,金融创新加快,这对监管人员的金融理论和业务知识、法律知识、外语和计算机技能提出了更高要求;同时,加入WTO后,国内金融机构的经营将暴露在更多的国际、国内的不确定因素中,承受更多的风险,客观上要求加强对金融机构经营风险的识别、预警和防范,这也对监管人员的素质提出了更高要求。
目前我国金融监管存在的问题
一、严格的分业经营和多元化监管模式限制了商业银行的发展空间,也使金融监管不能适应现代金融发展的需要。
目前,我国在实施银行业、证券业、保险业分业经营的基础上,建立了银行、证券、保险分业监管的体制框架,分别由人民银行、证监会和保监会对银行业、证券业和保险业实施监管。这种分业监管的体制在前几年对加强金融监管特别是纠正金融业的“三乱”,防范金融风险方面起到了很大作用,但其局限性也是明显的:其一,降低了监管效率,提高了监管成本。我国的存款类机构(银行、信用社)、证券机构和保险机构在资金融通、清算上都由人民银行管理,其外汇业务也由外汇管理局监管,在业务上有一定交叉,由于各监管机构之间的协作和信息交流问题未能很好解决,往往造成有的金融业务得不到有效监管,出现监管“真空”。或有的金融创新得不到监管当局的认可,阻碍了金融业的发展;其二,限制了我国银行业的发展空间。全球金融正呈一体化、综合化发展趋势,分业经营使我国银行不能开展综合业务,今后很难与国外银行平等竞争,制约了国内银行的发展步伐;其三,不符合国际金融业发展和监管趋势。目前,许多国家为适应金融一体化趋势,纷纷对过去的多元化监管体制进行改革,建立了单一的监管机构,如英国、澳大利亚、日本和韩国等。事实表明,这种做法提高了监管效率,降低了监管成本。在我国,已允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券回购,以股票质押从商业银行取得贷款;允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易,允许保险资金通过证券投资基金进入股市等。可以预见,加入WTO后,我国金融业将进一步融合,分业经营的局面不会持续太久,分业监管将失去存在的基础,成为制约我国金融业发展的障碍。
二、金融监管内容重点不突出,监管内容不全面。
一是对商业银行的监管偏重于合规性监管,忽视风险性监管。二是对商业银行的监管内容过窄,仍局限于存贷款、结算、信用卡等业务,已不能涵盖全部金融业务;对金融创新业务的监管滞后,一些新的金融业务未及时纳入监管视线。三是金融监管范围缩小,一些准金融机构和准金融业务未纳入监管范围,如将彩票市场、社会集资等监管业务逐步移交给其他部门监管;社会保障体系中涉及的准金融业,如社会养老保险、失业保险、农村养老保险等,分散于不同的部门经营和管理,未纳入统一的金融监管范畴。在部门和地方利益驱使下,这些业务开展的状况十分混乱,有的地方出现地方政府挪用养老保险金的现象。这些问题不解决,必然隐藏较大的金融风险。
三、金融监管方式过分依赖行政审批和现场监管,监管手段陈旧。
首先,在市场准入、业务范围、日常业务监管、市场退出等方面,过分依赖行政审批和现场监管,虽然近两年开始试行非现场监管,但其方式还不完善,监管的有效性很低。其次,监管手段陈旧,科技水平低,与被监管机构未实现电脑联网,无法实现实时监控,使监管人员忙于监管资料的收集和层层上报工作,效率低,成本高。第三,对金融机构退出市场的监管经验不足,尤其对有问题的金融机构退出市场的处理缺乏成熟经验,许多法律和制度建设滞后。第四,利用社会力量对金融机构进行监管尚未起步,对外部审计师的利用几乎是空白,对如何利用外部中介机构实行金融监管缺乏相应的制度和法规。
四、监管人员素质不全面,高素质人才缺乏。
尤其是基层人行,队伍结构上存在“四多四少”现象,即中低学历者多,高学历者少;了解传统金融业务的人多,掌握现代金融业务的人少;从事具体业务操作的人多,从事金融监管研究的人少;具有某项知识和技能的人多,全面掌握金融、法律、外语、计算机知识的人少。
加入WTO的应对之策
加入世贸组织,对我国的冲击和震荡将是全面的、深刻的、久远的。我们要抓住这一历史性机遇,直面挑战,勇于开拓,学习借鉴国际先进的监管经验,结合我国实际,迅速提高央行金融监管水平。
(一)加强对国际金融知识、国外金融法律、国际金融监管原则、国际金融组织规定等知识的学习和研究。要改变目前对国际金融发展和监管动态的研究集中在人民银行总行的现状,人行各大区分行要加强这方面的研究,增加对国际金融形势的了解;各基层人行要有计划、有组织、有步骤地学习研究国际上关于银行业监管的有关规定,特别是要根据我国金融工作的实际需要,学习、研究、借鉴国际清算银行关于银行业监管的有关规定;对巴塞尔委员会制定的《有效银行监管的核心原则》等国际通用的监管准则,要认真学习和研究,并结合我国实际制定出具体的、操作性强的监管细则,指导我国的银行监管工作。
(二)修改完善现有法律框架。现行《商业银行法》和《外资金融机构管理条例》的部分条款已不适应加入WTO后我国银行业的发展和对银行业监管的需要。要根据金融市场开放的现状、加入WTO后外资银行的设立和经营情况、国际金融监管趋势的变化,进一步修改、完善现有法律框架。
(三)改进和完善多元化的金融监管体制。应加强人民银行与证监会、保监会在金融监管方面的协调工作,合理划分各监管机构的监管范围和职责;同时,在保持分业的基础上加强各监管机关的沟通,避免出现监管“真空”和重复监管。针对金融业必将实行混业经营的趋势,未雨绸缪,为金融监管实现混业监管做好法律上、制度上、组织上和人才上的准备。
(四)合理确定监管内容,改进监管方式,鼓励金蜀t创新。首先,要转变监管理念,将谨慎的风险监管确定为央行监管目标,对金融机构法人以风险监管为主,实行并表监管,对其分支机构以合规监管为主。其次,要实现监管方式由行政审批和现场监管为主向非现场监管为主的转变,一方面建立健全完善的非现场监管网络,加强对金融机构法人的风险监管,及时有效地防范和化解金融风险;另一方面,减少金融管制,正确区分金融创新和金融违规,保持金融机构的竞争活力。第三,扩大金融监管范围,将金融创新业务和准金融业务纳入监管范围,加强央行对全社会金融风险的防范能力,防范金融创新和准金融业务可能导致的金融风险。第四,要尽快实现金融监管手段的现代化,加强金融监管的电子化建设,充分发挥计算机辅助管理,尤其是实时清算系统在金融监管中的作用。第五,要充分发挥外部审计师在金融监管中的作用,制定相应的法规和程序,促进非现场监管、现场监管和外部审计的有机结合。
一、全球银行业的发展趋势，
(一)金融管制放松，银行监管精细化。20世纪80年代以来，国际银行业的激烈竞争，资本持有者对多样化和综合化金融服务的需要，推动着发达国家政府放宽对金融领域、特别是对银行业的管制，纷纷打破银行业、证券业、保险业分业经营的局面。进入90年代后，随着美国、日本、欧共体等主要国家金融改革方案的实施和生效，各国金融业的发展越来越多地渗入市场化和国际化因素。随着金融管制的放松，国际银行业的监管也日趋精细化。这主要表现在：一是金融监管手段现代化。各国普遍运用计算机辅助管制，尤其是实时清算系统在银行监管中得到普遍的运用。二是监管内容标准化和规范化。这主要体现在巴塞尔委员会公布的文件中，尤其体现在《资本充足协议》和《有效银行监管的核心原则》中。三是重视内部控制制度的监管。不再一味强调外部管制，而是转向内外监管结合，更加注重调动和发挥银行自身的积极作用。四是扩大信息披露，充分发挥市场约束作用。五是加强对金融集团的监管。
(二)混业经营，银行业务全能化。80年代以来，经济金融全球化导致了国际金融市场的激烈竞争，加上金融自由化、金融创新的冲击以及金融管制的放松，各类金融机构之间业务相互交叉与渗透不断加剧。进入90年代以后，西欧和日本等国的商业银行已经已突破传统的分业界限，业务范围向投资、保险等领域扩展，银行业务综合化趋势日益明显。受来自西欧和日本等国银行业的竞争压力，90年代以后，美国商业银行加快了改革步伐。1999年底，美国通过了《金融服务现代化法案》，允许商业银行、证券公司、保险公司相互涉足对方领域从而彻底结束了《格拉斯--斯蒂格尔法》对美国66年的统治，标志着混业经营已成为国际银行业发展的大趋势。
(三)银行业通过并购走向巨型化。全球金融市场的激烈竞争，推动了银行业的收购与兼并。从90年代初开始，全球银行业的购并整合热浪滚滚，购并规模愈来愈大，涉及的领域愈来愈宽。据资料统计，91年至92年，93年至94年，95年至96年，97年至98年，全球银行业购并总值分别为847亿美元、832亿美元、2080亿美元及5342亿美元。全球1000家大银行的资产规模已从90年的19万9000亿美元，增至99年的25万5000亿美元，10年间增长78.4%，并且仍保持着强劲的增长势头。与以往购并浪潮颇为不同的是，此轮购并活动的主要动因，是混业经营发展所带来的全能化银行的出现与金融控股公司地位的确立，使银行业的购并活动广泛涉及金融领域的银行、证券、基金、保险等行业彻底打破了传统银行业务与其它金融业务的界限，将商业银行、投资银行甚至新发展的网上银行运作方式紧密地融合起来。由此而诞生了一个又一个的金融"巨无霸"。
(四)银行业电子网络化。现代信息技术的迅猛发展，为金，融服务电子化提供了必要的物质基础。进入90年代以来，国际金融领域的电子化、自动化、现代化的金融服务系统基本全面形成，银行活动将先进的电子科学技术广泛应用于存款、提款、转账、汇兑、查账、交换控制、金融买卖交易和咨询等金融服务领域，并将银行和客户、银行与银行、客户与客户联结成一个电子网络。伴随着信息网络技术的发展，无论发达国家还是发展中国家，都在加紧实现金融系统的电子网络化，网络银行也应运而生，并成为世界银行业发展的基本趋势。据美国联邦保险局统计，1993-1998年，美国传统银行的资产递增率为8%，而美国网络银行的资产递增率为53%。英国保诚保险集团旗下的egg银行成立不到一年，通过互联网已吸存67亿英镑。与此同时，传统银行发展网上银行也正成为新的时尚。银行业电子网络化已成为国际银行业的基本趋势。
(五)银行经营国际化。80年代以来，金融管理的放松、银行经营风险的加大、金融工具的不断创新、全能制银行的兴起以及跨国结算体系的发展，无一例外地导致银行经营国际化趋势的不断加快。银行经营的跨国界发展，不但加速了国际资本流动及新的金融工具和技术的广泛运用，而且加速了金融市场的全球化进程。90年代以来，银行经营的国际化进一步向全球化发展，并逐渐形成银行国际业务与国内业务的合理分工，即大银行在国际金融市场上竞争，中小银行则在国内金融市场上发展。即使在同一个集团内部，不同机构之间也有类似?quot;分工"。当然，这种分工并没有严格的界线，更没有切断资产在国内和国外的流动。应该说，随着墨西哥和亚洲金融危机对边界经济的影响日渐淡化和消除，以及国际金融监管的不断加强，各国银行业将不断开拓新的国际业务领域，跨国银行将对海外融资结构进行必要的整合，减少传统贸易融资业务，增加投资银行业务；同时，必将增加其表外业务比重，提供东道国不能提供的服务，进一步推进金融国际化进程。
二、全球化背景下我国银行业面临的挑战
（一）传统分业经营体制面临金融集团化的挑战
我国银行业实行分业经营体制，银行业务范围狭窄，利润无法保证。而国外银行业大都是综合经营的全能银行或金融集团，其集团化模式已冲破了传统银行、证券、保险分业经营的界限，既涉足传统商业银行业务，又涉足现资银行业务、保险自营及经纪业务，是跨行业的综合性经营。这就必将对我国银行业造成巨大冲击。尽管在入世后的5年过渡期内，对于进入我国的外资金融机构仍可能限制其经营业务，使其只能从事一个行业的经营，但由于外资金融机构可以利用其境外的后援体系，外资金融机构集团化综合经营趋势仍能发挥作用因此，我国银行传统的分业经营将面临金融集团化的强大挑战。
（二）分业监管体制面临金融业务创新与业务交叉经营的挑战
由于金融业混业趋势加强和金融业务创新，我国银行业、证券业、保险业相互融合和渗透，目前，已有不少业务突破分业经营界限。
其主要有：允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券回购；允许券商以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场进行日购交易；允许保险基金以购买证券投资基金形式进入股市等。各金融资产管理公司从事债转股等业务，实际上也是把商业银行与投资银行业务连接起来。因此，在金融业务不断创新、业务交叉趋势加强和我国已正式成为世贸组织成员的前提下，我国现行的分业监管体制面临着三大难题：一是金融监管难度加大；二是存在监管不到位或监管真空；三是存在各监管机构互相争夺权力
或发生事故时互相推卸责任的可能。这是我国分业监管体制面临的新挑战。
（三）粗放型的行政式监管方式面临挑战
目前我国金融监管方式不适应加入世贸组织后复杂的金融监管环境。我国目前金融监管方式主要是粗放型的行政监管方式，银行监管重视现场监管，不重视非现场监管，在金融监管中往往运用人海战术，依赖查账发现问题。商业银行缺乏合理的内部治理结构，缺乏自我约束、自我管理的机制，内部监管行为表现往往流于形式。同时，也缺乏行业自律组织。中央银行的监管方式是监管银行业务而不是监管商业银行的内控机制。这种金融监管方式缺乏弹性，很容易把银行管死。因为随着我国金融业的对外开放，金融机构的业务创新不断发展各种不同类型的金融机构的区别会越来越模糊，只有监管金融机构的内控机制，才有利于促进金融机构的金融创新活动，同时又有利于控制金融风险。
三、入世后我国银行业改革与发展对策
（一）放松金融管制逐步取消分业经营限制。只有由金融机构根据自身的核心优势，确定其业务范围，选择全能型或专业型发展模式以充分实现其规模经济、范围经济和专业分工经济效益，才符合金融业发展的内在规律性。取消分业经营的限制可分二步进行：第一步，根据金融机构的资本金实力、管理效率、风险控制能力和自律能力等多项指标，允许有条件的金融机构扩大业务范围或自主经营，不搞"一刀切"。第二步，对现有金融法律进行全面修改，彻底取消分业经营限制。
Abstract: With the constant deepening of China's economic reform and growing of social differentiation, endowment insurance has increasingly become the focus of attention by people. Based on the overview of the supervision system of foreign endowment insurance fund, this paper analyzes the defects of supervision system endowment insurance fund in China and puts forward their own advice.
关键词：养老保险基金；监管
Key words: endowment insurance fund；regulation
中图分类号：F81文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）11-0147-01
1国外养老金监管制度概述
1.1 建立养老金监管制度符合国际惯例，符合国际发展的大潮流。纵观全球，世界各国养老金管理公司基本可以分为两大类：一类是“金融集团”背景下把托管人与投资管理人捆绑在一起的养老金管理公司，这样的公司或是专职的（专业化）或是兼职的（多元化经营），由于历史的原因，在欧洲国家常常看到的是以银行为背景，而在美国则大多以基金公司为背景；第二类恰恰相反，养老金管理公司是独立并且专营的，是养老金管理的专业化公司，其特点一般是把托管人银行排除在外，提供“全天候”一站式购齐的全部服务，包括受托、账户和投资，还包括收费工作和待遇发放的核准等，有的甚至还包括领取待遇以后在保险公司购买年金产品等。这类公司主要存在于拉丁美洲和中国香港，尽管他们有些细微差别。当然，在欧美，同一金融控股集团旗下的银行常常担当起托管人的职能。
1.2 从机构设置形式来看，主要可以分为两大类，一类是利用现成的金融机构作为受托人，例如，在香港只有信托公司才有资格作为受托人，香港“强积金计划（一般）规例”第16条“在香港成立为法团的公司的资格”规定，受托人的资格必须是信托公司，不管是中文还是英文，公司名称必须包括“信托”或“受托人”一词；该申请人要想成为受托人，其业务范围只能限于信托业务；截止到2007年6月底，香港强积金受托人是19个，绝大多数是现成的海外和本土信托公司。澳大利亚20世纪90年代初期开始引入强制性的私人退休储蓄即“超年金”（SG）制度；早在2000年就已有98%的正规部门雇员和72%非正规部门雇员参加了“超年金”制度。2004年7月1日开始对经营超年金业务的机构实行经营许可制，对符合条件的机构颁发准许营业执照，过渡期为两年，由“澳大利亚审慎监管局”负责对现成的合规公司审核批准经营执照。另一类是立法规定专门建立的专业化养老金管理公司，以养老金专营为唯一目的，专司养老金业务的全过程。智利建立养老金管理公司的法律依据是3500号法令，根据该立法，养老金管理公司是以管理养老基金并提供退休金为唯一目标的私营机构。因此，80年代初拉丁美洲成立的养老金管理公司（AFP）和中国香港90年代末建立的强积金提供商具有相当的代表性，他们取得了骄人的业绩，引起了世人的关注。
1.3 充实监管机构，扩大监管队伍，适应市场发展需求。中东欧转型国家20世纪90年代以来纷纷建立企业年金制度，其中有两个特点：一是他们无一不是DC型完全积累制的，二是他们均建立了独立的监管机构，并且监管人员配备充分，从几十人到几百人不等。世界发展趋势应该是监管机构规模越来越大，监管负荷越来越小，但监管力度却越来越大。如爱尔兰“养老金监管委员会”雇员从1999年的19人增加到2005年的39人，7年间增加了一倍多，2000年人均监管3.3万人，到2005年下降到1.9万人，6年下降了40%。显示了四个发达国家监管官员与计划成员数量比例不断下降的趋势。但是，由于资产规模的不断膨胀，监管人员的人均监管资产比例却不断上升，这也是一个发展趋势。
2我国养老金监管制度存在的问题
2.1 缺乏统一规划，重复监管现象严重目前由于针对养老保险基金的审计监督、行政监督和社会监督各自的主管部门不同，各部门之间缺乏统一规划，相互协调力度较差，有的甚至是各自为战。这种情况导致了重复监管现象严重，不但造成经济资源浪费、监督效率低下，监管质量不高而监管成本却很提高、同时也使得养老保险经办部门无法抽出足够的人力、精力、财力和物力去研究如何进一步提高和完善养老金管理日常工作，疲于应付接踵而来的检查，。而且在实际监管工作中，监管信息往往也得不到广泛的交流和共享，使得养老金监管逐渐陷入孤立、单兵作战的怪圈之中。
2.2 监管立法滞后，难以保证规范有序从我国已颁布的有关社会保障方面的法规、规章制度来看，目前还难以涵盖社会保障的全部，依法监管仍处于的“真空地带”。就目前现有的法规制度来分析，原来制定的单一的条例、规章，已经不能完全适应社会主义市场经济体系和社会保障体制的客观要求，也难以发挥其真正意义上的法律效力。
2.3 信息化建设滞后，监管效率不高我国的社会保障部门还没有形成一套完善、通用性强的社会保障信息化操作系统，致使社保、地税、财政等部门之间有关财务数据、信息传递缓慢；各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来，因而常常会出现同样一个数据，三家差别较大，甚至连养老保险个人账户对账单也无法及时、准确地打印公布。同时，我国还没有建立起养老保险基金统一监管的信息库，有关计算机软件也十分缺乏，现行使用的软件有着较大的局限性；加上社会保障体系涵盖的内容广泛，如果不及时调整监管战略，增强监管的有效性，势必会影响养老基金制度改革的顺利进行。
3完善我国养老金监管制度的对策
①建立“三位一体”的社会监管体系。重点是建立以养老保险基金投资管理机构内部监督为核心，社会中介监督和国家监督为补充的养老保险社会监督体系。① ②建立健全社会保障相关法律法规，养老保险体制改革必须立法先行。应在现有法律法规的基础上，针对目前存在的问题，提高立法层次，尽快制定社会保险法、养老保险法、养老基金管理办法等。加强对养老保险的监管，对养老保险基金的筹集、管理机构、基金运用与投资加以明确的规范。加大对违规行为的处理力度，促进养老保险的健康稳定发展。③建立信息披露和基金资产管理质量评估制度。建立定期报告的信息披露制度，加大信息披露力度，使投保人随时了解基金的运作情况，防止基金投资管理机构违法、违规操作，损害投保人的利益。建立基金资产管理质量评估制度，实施对基金运营的预防性监管。
注释：①梁丽.养老保险基金投资营运监管问题初探[M].重庆交通学院学报,2002.9.
参考文献：
[1]丹尼斯・E・罗格，杰克・S・雷德尔，林义等译.养老金计划管理[M].中国劳动社会保障出版社,2004.2.
［摘要］改变我国现行的金融监管模式是抵御金融风险、提高金融效率的重要措施。我国金融监管存在着监管目标模糊、措施不力、手段落后等问题，这些问题产生的原因有监管体制不顺、监管机构缺乏独立性、对监管的约束机制不完善等。本文对目前世界上流行的金融监管模式和我国金融业现状进行了分析，论证了对我国金融混业经营监管的可行性和必要性，并提出金融监管改革的方案设想。
［关键词］金融监管；分业监管；混业监管；不完全监管
我国作为全球经济金融一体化浪潮中的一国，金融业的混业经营已是大势所趋，我国金融业要放弃分业经营实行混业经营说到底是在安全与效率之间进行一种选择。因为分业经营更注重整个金融体系的安全与稳定，相比之下混业经营更注重效率。特别是在封闭经济条件下，实行分业经营能在很大程度上防范金融风险在银行业、证券业、保险业之间的传递。但我国的现实是已加入了世界贸易组织，金融市场将逐步对外开放，金融业将面临发达国家金融机构进入的强烈冲击，在这种情况下如果我国的金融业依然坚持分业经营，不仅无法维护金融体系的安全，还将丧失金融业竞争中最为关键的要素——效率，因此不论从发展我国金融事业这个角度还是从抵御国外金融机构冲击的角度，我国都存在金融业要实行混业经营的必要，而由此便涉及到我国金融监管模式如何选择的问题，是继续实行目前的分业监管，还是进行其他方面的改革。
一、中国金融分业经营体制的混业化发展要求改变其监管模式
在进一步讨论对中国金融业实行何种行之有效的监管之前，应先理性而正确地认识我国现存的金融业经营的状况。尽管我国目前从法律上规定金融业依然实行严格意义上的分业经营，但从金融机构实际业务操作来看，它们不断进行着边际业务的创新，已出现了混业经营的萌芽，这主要表现在我国的银行、证券、保险业之间业务的一种交叉，并实行部分资源共享，为客户提供较为全面的服务，降低经营成本等方面。
例如我国目前出现的银证转账、银证通（存折炒股）和券商自营股票质押贷款等都是银行和证券业务混合的一种表现，银证转账和银证通使证券投资者可以通过银行的储蓄账户完成证券的投资和买卖活动，极大地便利了上班族和社会其他人士的投资活动。而券商准入银行间同业拆借市场是商业银行和证券公司合作的又一重要方式，它表明以银行为主的货币市场资金和以证券公司为主的资本市场资金中间的高墙已被打破，资金的沟通在规范化的前提下已开始进行。
保险公司目前也在和银行尽可能进行着各种合作，像中国建设银行和中国人寿保险公司之间建立的售险合作，保险公司利用银行丰富的营业网点资源来推销保险合约，这样降低了保险公司的推销成本，提高了效率，而银行在与保险公司合作的同时提取了佣金，作为中间业务扩大了可利用资金的规模。还有像大众保险公司推出的“券商责任保险”以及国家允许20多家保险公司可以通过证券投资基金进入证券市场，这使得保险业和证券业的混业经营已成为不争的事实，并将成为一种发展趋势。
特别是我国目前出现的金融控股公司更加说明银行业、证券业和保险业之间的混业经营是我国金融业的未来发展趋势，比较典型的有光大集团、中信集团等金融集团公司。如光大集团控股或参股的企业有光大银行、申银万国证券、光大证券、中加合资人寿保险公司和光大国际信托公司。
相对于国际金融业混业经营的潮流和向综合化发展的事实以及我国金融业出现越来越大的混业经营的趋势，我国的分业监管体制已明显滞后，中国人民银行、证监会、保监会仍然各自为政，很多时候会形成监管真空，既不能在监管信息上形成沟通，也不能在监管制度上达到有效配合。因此对我国的金融业监管体制的改革是必须进行的，当前对金融业混业经营的监管更是不可忽视的。
二、各种金融监管模式在中国适用性的比较分析
就目前世界上流行的金融监管模式而言，主要分为分业监管、混业监管和不完全监管三大类。世界上每一个国家都会根据自己的金融业经营的特点来选择适合于自身的监管模式，如采用典型的分业监管模式的国家有德国和波兰等，而采用混业监管的国家有瑞典、英国、日本等，巴西和澳大利亚则是采用较为典型的不完全监管模式。当然，不同的监管模式有着各自不同的优缺点，那么对于目前实行金融业分业监管的中国而言，在金融业已出现混业经营萌芽并且在不久的将来要全面实行时，分业监管、混业监管和不完全监管，哪一个更适合于中国的金融业呢？我认为比较分析而言，不完全监管的监管模式更符合中国金融现状和发展趋势。
首先来分析分业监管模式（这也是我国目前采用的金融监管模式）对我国金融业未来出现混业经营的适用性问题。目前我国将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险划分为三个领域，在每一个领域分别设立一个专业的监管机构，也就是中央银行、证监会和保监会三大监管机构，负责各自领域的监管活动。这种监管模式适合于金融业分业经营的状况，监管专业化的优势和竞争的优势还是比较强的，因为每个监管机构只负责相关的监管事务，有利于细分各项工作，有利于实现效率的最大化。但是分业监管模式恰恰因为监管的分业而带来很多缺点，例如因为监管机构各司其责，相互间的协调性比较差，所以常会出现监管真空地带，达不到有效监管，特别是有时三个监管机构的行为不统一而不可避免地产生摩擦。而且要单独设立各自的监管机构，会造成一定的机构庞大现象，监管成本会提高，被监管者可能因为不同监管机构之间的监管重复、分歧和信息要求的不一致性而降低其经营业务的积极性。在我国金融机构业务分业日益模糊，金融创新产品越来越多且归属越来越难以确定的情况下，这种监管方式对于维护我国的金融体系的安全和提高金融系统的效率更加难以奏效。所以要适应混业经营的发展状况，有效地提高中国金融监管的效率，那么中国的金融监管模式确实需要一定程度的改变。
现在再来分析另外一种监管模式：混业监管，也有人称它为统一监管，也就是说对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管，这个机构可以是中央银行也可以是其他机构。统一监管模式从节省成本的角度看要优于分业监管模式，因为统一监管不仅节省人力、物力和技术投入，更重要的是它可以降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。统一监管模式还有相当的优点就是它的适应性是相当强的，随着技术进步和人们对金融工具多样化的要求不断提高，金融业务创新日益加快，统一监管是可以适应这种发展需要的，它不会像分业监管那样出现监管真空，进而极大降低了金融创新而带来的新的系统性风险，也会避免出现多重监管。
虽然混业监管有相当多的优点，但是我认为从中国目前的法律与金融环境看，不适于统一监管。因为统一监管意味着银行监管部门会从人民银行分离出来，撤销证监会、保监会以及国家外汇管理局，成立中国“金融监管委员会”，同时将人民银行的省级监管部门和证监会、保监会的监管部门合并，成立金融监管委员会的派出机构。在现阶段的中国，实行这种大监管并不一定会取得预期的满意效果，反而可能出现监管真空与监管无序的局面。具体来说主要原因在于我国的社会监督机制不健全，许多地方仅限于建立举报制度和兼职金融监管员制度，缺乏独立公正的社会机构监督，如信用评级、会计师、审计师和律师事务所等中介机构，况且目前的金融监管人员素质和监管手段都跟不上全面监管的需要。特别是实行统一监管会影响到我国货币政策的制定、贯彻与实施。如果我国实行统一监管，银行的监管将从央行分离出去，那么央行与金融机构的信息沟通渠道会受到影响，央行所获信息的数量和质量将下降，从而导致决策失灵，而我国的货币政策执行对中央银行监管职能有很大的依赖性，因此若将银行监管职能从中央银行分离出来，央行对商业银行的影响力会降低，进而影响到货币政策的贯彻执行。所以在现阶段我国是不适合采用统一监管模式的。
那么我国应进行何种选择呢？基于对国外成功经验和我国国情的分析，我认为采取不完全监管的监管模式是符合中国金融现状和发展趋势的理想选择。不完全监管模式是一种在金融业混业经营体制发展下对混业监管和分业监管的改进性模式，具体有牵头式和双机构制这两种形式。牵头式是在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，指定一个牵头机构负责不同监管主体之间的协调工作；双机构制是根据监管目标设立两类金融机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险；另一类机构是对不同的金融业务的经营进行监管。巴西是较典型的牵头监管国模式，国家货币委员会是牵头监管者。澳大利亚是双机构监管的典型，自1998年开始不完全统一监管模式的改革。新成立的澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银行业和保险业的业务经营监管。与统一监管模式相比，不完全监管一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用，而且保持了监管主体在其监管领域的监管规律的一致性，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构存在的不利影响最小化。与分业监管相比，这种模式降低了多重机构之间相互协调的成本和难度，对审慎监管和业务监管分开进行，避免出现监管真空和重复监管，特别是双机构制具有分业监管模式的优点，最大优势是通过牵头机构的定期磋商协调，相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率。
三、金融监管改革的方案设想
有效的金融监管模式必须有具体的改革措施来推进。我认为首先应建立更适合于不完全监管的金融环境和经济环境，然后还应建立一个机构来协调人民银行的银行监管部门和证监会、保监会的工作，并促使其监管向功能型发展，具体建议如下：
1．我国应由人民银行成立一个“金融协调委员会”，其职责是协调人民银行、证监会和保监会的工作，且通过立法使金融监管联席会议法制化；金融协调委员会可以对三个原有的监管机构进行整合，重新调配资源。金融协调委员会的联席会议的主要职责是研究银行、证券和保险监管中的重大问题，协调银行、证券和保险的业务创新与有关的监管政策，对外开放及有关规范管理等。通过定期磋商机制，可以及时交流有关监管信息，界定业务交叉中的监管责任，解决分业监管中政策协调和配合问题，提高混业监管效率和整体水平。
2．从当前金融环境看，我国应逐步放松管制并加强与金融监管的结合。放松金融管制是当今国际金融发展的一大趋势，只有放松管制，混业化经营才会逐步完成，放松管制与加强监管相结合，既能推动金融创新也能使金融稳健经营。例如，可以出台放松管制的政策，增加经营业绩好的证券机构进入拆借市场的数量，完善对证券机构以证券为抵押的贷款办法。
健康的金融机构是国民经济发展的主动脉，在及时构建合理的政策法律框架与完善的监管体系后，建立综合性的金融监管机构，允许和鼓励金融业混业经营，必将大大提高国内金融机构的综合竞争力和抗风险能力，为我国金融体系的健康、稳定运行打下坚实的基础。
参考文献：［1］戴相龙．商业银行经营管理［M］．北京：中国金融出版社，1998．
［2］蔡浩仪．抉择：金融混业经营与监管［M］．昆明：云南人民出版社，2000．
中国1980年恢复办理国内保险业务以来，随着经济的持续发展和人民生活水平的稳步提高，保险业飞速发展：1980年以来，中国保险业务以年均34％的速度增长，2001年全年保费总收入达2112.28亿元，保险深度（保费收入占GDP的比重）为2.2%，保险密度（人均年保费收入）为168.98元（1985年这两个指标分别为0.42%和3.16元）；有中外保险公司53家，中国保险业总资产为4591.07亿元，较1992年增长了8倍；保险中介机构170家。此外还有19个国家和地区的112家外资保险公司在中国的14个城市设立了200余个代表处。其发展历程大致可以分为3个阶段：（1）1980～1985年的恢复阶段。中国在1980年和1982年先后恢复国内财产险业务和人身险业务。这一阶段保险市场由中国人民保险公司一家垄断，产寿统一经营，险种单一，且保费收入中财产险份额大大高于人身险；（2）1986～1991年的平稳发展阶段。以1986年新疆生产建设兵团农牧业生产保险公司（以下简称“新疆兵保”）成立为标志，区别于前一阶段的突出特征是出现了包括新疆兵保、太平洋、平安等在内的4家保险公司，中国保险市场由中国人保独家垄断的格局在形式上被打破；（3）1992年至今的快速发展阶段。以1992年中国人民银行批准首家外资保险公司——美国友邦保险公司上海分公司成立为标志。这是迄今为止中国保险市场发展最为重要的阶段，明显区别于前两个阶段的特点，集中表现在：市场主体不断增加，多元化的市场格局初步形成；保险业实现产寿分业经营，保费收入结构发生变化，人身险份额超过财产险；保险险种迅速增加，保险服务改善；保险监管的组织体系和法规体系逐步建立，中国保险市场初步形成了以国有保险公司为主，中外保险公司并存，多家保险公司竞争的寡头垄断的市场竞争新格局。
二、中国保险市场规模和构成
（一）保险市场总体规模快速增长
恢复国内保险业务以来，中国保险市场规模增长很快。截至2001年底，年保费收入达到2112.28亿元，其中，财产险保费收入688.24亿元，人身险保费收入1424.04亿元。1980～2001年，年平均增幅达30％以上，其中人身险业务的增长速度快于财产险业务的增长：1992～2001年间，财产险业务年平均增长率为15％(与1992年中国人民保险公司财产险保费收入比)，人身险业务年平均增长率为29％(与1992年中国人民保险公司人身险保费收入比较)。以1997年为分界点，保险业务发生结构性变化。1997年以前财产险业务的比重一直大于人身险的比重，1996年的财产险保费占全年保费收入的61.50%，人身险保费收入占38.50%。1997年人身保险业务首次超过财产险业务收入，占全年保费收入的55.53％，财产险为44.47％。2001年人身险保费收入占全年保费收入的67.42％，财产险为32.58％。人身保险业务比重今后还有继续扩大的趋势。从市场开发程度看，2001年保险密度达到168.98元人民币，保险深度为2.2％，若按1999年世界保险业保险密度387.3美元和保险深度7.52%的平均水平计算，中国9万亿GDP的经济总量年保费收入应在6800亿元左右，而目前的年保费收入水平仅不足这一水平的1/3，中国保险市场发展潜力巨大。
图11985～2001年保费收入变化趋势
图21996～2001年保费收入结构变化趋势
图31985～2001年保险密度变化趋势
图41985～2001年保险深度变化趋势
（二）保险业务的险种结构发生明显变化
1．财产险的传统主导险种在财产险保费收入中仍居主导地位
表11999～2001年财产险主要险种保费收入结构变化对比
资料来源：根据中国保监会资料、《中国保险年鉴》整理。
从上表可以看出：近3年来财产险的主要险种机动车辆及第三责任险、企业财产险和货运险的保费收入占财产险总保费的85％以上。其中机动车辆及第三责任险作为传统主导产品，所占比重基本稳定在60％左右并略呈上升趋势，2001年全年累计保费收入达421.72亿元，占财产险全年总保费的61.28％，较1999年增长1.84个百分点；企业财产险和货运险的比重略呈下降趋势；家财险等分散性险种的比重有上升的势头。
2．随着投资型险种的推出，以养老保险等传统寿险产品为主的人身险业务结构开始呈现多元化趋势
表21999～2001年人身险主要险种保费收入结构变化对比
资料来源：根据《中国保险年鉴》及保监会资料整理。
1999年以前，以保障功能为主传统寿险产品占人身险年保费的90％以上。1999年以来由于包含保障和投资功能的新型寿险产品——投资连结保险、分红保险和万能保险相继推出，一方面使保费收入实现高速增长，2001年人身险保费较2000年增长42.15%；同时，险种结构发生变化，2001年传统寿险产品保费收入占全部人身险保险收入的比重从1999年的88.09%降至62.07%，而分红保险保费、投资连结险和万能保险占全部人身险保费收入比重则分别占到19.07%、7.49％和2.83％（见表2）。
（三）保险市场的地区发展不平衡
中国经济发展不平衡，东部沿海地区发达、中西部地区相对落后的基本分布特征导致中国保险业发展也不平衡：以上海、深圳、广东为代表的经济发达地区，保险需求量大、保险公司集中、竞争激烈，而中西部地区保险需求量小、保险意识淡薄，其保险业的发展也远远落后于东部地区。据统计，2001年中国保费收入中，位居第一的广东省保费收入为195亿元，占总保费收入的9.26％，其余依次为上海（8.55%）、江苏（8.46%）、浙江（7.36%）和山东（7.27%）。保险业最为发达的东部沿海5省市保费收入为861亿元，占全年总保费收入的40％以上，而居于后5位的甘肃、贵州、海南、宁夏和青海保费收入仅为63亿元，占年保费收入不到3％。由于中国区域经济发展不平衡的状况在短期内很难改观，保险发展不平衡的情况也将在今后一段时期继续存在。
三、中国保险市场主体的发展和构成
保险市场的准入一般有审批制和核准制两种方式，中国对进入保险市场实行较为严格的审批制度。随着中国保险业的快速发展和对外开放步伐的加快，市场主体逐渐增加。
（一）中资保险公司的发展和构成
中资保险公司的设立主要依据《保险法》和《保险公司管理规定》中有关保险公司及其分支机构设立的规定，经中国保监会审批成立。中资保险公司只能采取股份有限公司和国有独资公司两种设立形式，实行产寿分业经营。在现有的19家中资保险公司中，国有
独资公司4家，股份制公司15家；按业务内容分：6家为寿险公司、10家为产险公司、2家为保险集团公司（中国人民保险公司于1996年拆分为中国人民保险公司（经营财产险）、中国人寿保险公司和中国再保险公司。平安保险公司和太平洋保险公司于2001年都一分为三，拆分为集团公司、财险公司和寿险公司）和1家再保险公司（参见附录1）。
——投资主体和股权结构。从投资主体看，国有独资保险公司全部由国家直接投资，股份制保险公司的股东必须是经中国保监会审批的符合有关规定的企业法人或国家允许的其他组织。目前股份制公司的股东以国有大中型企业为主，平安保险、新华人寿为代表的部分股份制保险公司开始与国外金融保险企业合作，吸收部分外国资本。以国内第一家股份制保险公司——平安保险为例，其主要国内股东（深圳招商局蛇口工业区有限公司、中国远洋运输集团总公司、深圳市投资管理公司等）均为国有大中型企业，同时又吸收了摩根•士丹利投资有限公司和美国高盛有限合伙集团公司的投资；新华人寿在2000年8月成功地向瑞士苏黎世保险公司等4家国外保险公司和金融集团增发了总股本24.9%的股份，在国内保险企业中率先实现了资本国际化；华泰和泰康也先后成功地实现对外融资；正在筹建中的民生人寿保险公司（合资）的中资股份开始了吸收民生银行、新希望集团等民营资本的尝试。可以看出，目前中资保险公司的股权结构是以国有资本为主体，正向既有内资又有外资，既有国有资本又有民营资本的多元化资本结构方向转变。
——经营地域、业务范围。中资保险公司一经成立，可以在核定的地域范围内全面提供保险业务服务，一般没有服务对象和范围的限制。根据有关规定以最低资本金额设立的中资保险公司设立时，全国性保险公司可以申请设立3家分公司，区域性保险公司可以申请设立两家分公司，增设分支机构需中国保监会审批。现有的19家中资保险公司中除新疆兵保、天安等5家产险公司为区域性以外，其余均为全国性保险公司。
——保险投资结构及投资收益。中国保险公司可用于保险投资的资金包括权益资产、保险准备金和短期负债等其他资金。为保证保险投资的流动性、安全性和盈利性，中资保险公司资金运用限于银行存款、买卖政府债券、金融债券、国务院规定的其他资金运用方式。其中“其他资金运用方式”目前已有短期拆借、购买AA＋级企业债券和通过证券基金间接进入股市。保险公司购买中央企业债券和投资证券基金的比例和方式按《保险公司购买中央企业债券管理办法》和《保险公司投资基金管理暂行办法》有关规定进行（以购买中央企业债券为例。管理办法规定，保险公司购买的各种企业债券余额不得超过保险公司总资产的10％，且同一期债券的持有量不得超过该期债券发行额的10％，保险公司总资产的2％，两者以低者为准。而对保险公司投资证券基金则规定，保险公司投资证券基金占总资产的比例由中国保监会核定。投资于单一基金按成本价格计算不得超过保险公司可投资基金资产的20％，且不得超过该基金份额的10％，保险公司进行该项业务可直接按有关规定向证券交易所申办投保席位或在具有证券委托资格的证券经营机构的席位上进行委托交易）。从2001年保险投资结构看，仍以银行存款为主，占保险资金运用额的一半以上（52.4%），其次是国债（21.6%），其余依次为证券投资基金（5.5%）、金融债券（4.38%）、企业债券（2.35%）等（见图5）。而从各保险投资品种的投资收益看，以证券投资基金的收益率最好，2001年为16.29%，但所占投资比重不大，仅为保险资金运用额的5.5％；资金运用平均收益率有所提高，但整体水平仍然较低，2001年的资金运用平均余额收益率和可运用资金平均收益率分别仅为4.30%和3.89%；从各保险公司的资金运用收益情况看，寿险公司的投资收益状况好于产险公司，股份制公司的投资收益状况普遍好于国有独资公司。以2001年为例，除华安2001年的可运用资金平均余额收益率低于中国人保外，其余股份制公司的收益状况皆好于国有独资公司（见表3、表4）。图52001年保险投资结构
表32000、2001年主要投资品种收益率(%)
资料来源：根据中国保监会资料整理。
——市场占有情况。中资保险公司中国有独资公司占主体地位，股份制保险公司快速成长，但内部发展并不平衡。1992年以前，作为国有独资公司的中国人保一直占有中国保险市场90％以上的市场份额，随着新的市场主体的进入和成长壮大，其所占市场份额开始下降。2001年，虽然中国人寿和中国人保仍分别占有人身险和财产险一半以上的市场份额，分别为57.05％和73.91%，再保险市场也由中国再保险公司一家垄断经营，但以平安和太平洋为代表的股份制保险公司发展迅速。2001年，平安寿险和太平洋寿险分别占到人身险总保费收入的28.13%和
表42000、2001年各中资保险公司
资料来源：根据中国保监会资料整理。
10.07%；太平洋产险和平安产险占财产险总保费收入的比重则分别上升至12.43％和9.71％，且这一比例有继续扩大的趋势。中国保险市场特别是人身保险市场已从由一家垄断发展成为三足鼎立的寡头垄断竞争格局。
表5中国保险市场份额变化
资料来源：根据中国保监会资料整理。
（二）外资保险公司的增长和构成
根据中国有关规定，外资保险公司进入中国保险市场除了要具备中资保险公司相同的资金、技术等条件，还要符合其他谨慎性条件。例如，申请设立外资保险公司的外国保险公司应当具备：经营保险业务30年以上、在中国境内设立代表机构2年以上、提出设立申请前1年年末总资产不少于50亿美元、所在国家或地区应有完善的保险业监管制度等条件（目前在华设立代表处的200余家外资保险公司无一例外地都符合上述条件）。在设立形式上，外资保险公司只能采取合资和分公司两种形式，其中外资寿险公司采取合资形式，可以自由选择合作伙伴，但投资比例不能超过50％；外资产险公司采取分公司的设立形式，在中国加入WTO两年内将取消对产险公司设立形式的限制。从1992年首家外资保险公司正式进入中国开始，外资保险公司正加速进入中国市场（见图6）。截至2001年底，中国保险市场共有外资保险公司33家，其中外资寿险公司21家，外资产险公司12家；按设立形式分，19家外资寿险公司是合资公司；12家外资产险公司和1家寿险公司（美国友邦）是采取外国保险公司分公司形式（参见附录2）。
图6外资保险公司进入中国保险市场情况
——经营地域、业务范围。外资保险公司只能在中国保监会核定的业务范围、地域范围和对象范围内从事保险业务活动。目前外资公司主要是在已开放的广州和上海两地设立营业性的分支机构，基本业务范围为“除法定保险业务以外的下列的部分或全部：(1)境外企业的各项保险、境内外商投资企业的企业财产保险和与其有关的责任保险；(2)外国人和境内个人交纳的人寿保险业务；(3)上述两项业务的再保险业务；(4)经批准的其他业务”。根据中国保险业对外开放的基本承诺，外资公司在入世两年内
可以向中国和外国客户提供全面的非寿险业务，寿险业务也将逐步从个人寿险扩大到团体险、健康险和养老保险等方面；3年内逐步放开直至取消外资保险公司业务地域范围限制，外资公司将逐步取得与中资保险公司相同的业务范围。事实上，中国地域开放的速度快于开放时间表的承诺，以北京、天津为例，根据时间表应在入世两年内开放，而美国友邦、光大永明分别于2002年和1999年在两地设立营业性分支机构。
——保险投资。由于1995年《保险法》颁布以后，外资保险公司的保险投资渠道与中资保险公司一样，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式，其总体投资收益与中资保险公司的收益水平大致相当，但各外资保险公司之间的收益水平有所不同（见表6）。
表62000、2001年各外资保险公司资金运用收益率(%)
资料来源：根据中国保监会资料整理。
——市场占有情况。外资保险公司占有一定的市场份额。2001年全年外资保险公司实现保费收入32.82亿元，占总保费收入的1.55％。其中，人身险实现保费收入27.78亿元，占人身险总保费的1.95％，财产险实现保费收入5.04亿元，占财产险总保费收入的0.78％。值得注意的是，外资保险公司保费在总保费收入中的比重虽然不大，但在外资保险公司开展业务的地区所占的市场份额比重远远高于其所占总市场份额比重。以上海和广州地区为例，2001年上海地区外资保险公司全年实现保费收入22.84亿元，占地区保费的12.7％。其中，外资公司人身险保费收入20.21亿元，占地区人身险保费收入的14.4％；外资公司财产险保费收入为2.63亿元，占地区财产险保费收入的6.65％。广州地区外资保险公司全年保费收入7.01亿元，占地区保费收入的8.61％。其中，外资公司人身险保费收入6.63亿元，占地区人身险保费的11.82％；外资公司财产险保费收入0.38亿元，占地区财产险保费收入的1.5％。
以上分析表明，外资保险公司正以越来越快的速度进入中国保险市场，在未来3～5年内，这种趋势将更加明显。原因主要有3个方面：第一，从政策层面上看，通过吸收外资和社会资金参股，实现股权结构多元化是中国深化保险体制改革的一个重点，吸收外资保险公司参股、组建中外合资保险公司将是利用外资的重要途径，中国将逐步取消对外资保险公司进入在数量上的限制；第二，外资保险公司有进入中国市场的内在动力。中国是世界上最具市场潜力的国家之一，而外资保险公司在中国市场有明显的优势：一是在资金实力、信用等级、保险产品开发创新和销售技术等方面有明显的优势。目前在中国设立代表处和已进入中国的保险公司主要来自美国、日本、英国等世界经济和保险业发达国家或地区，经营历史悠久、保险技术高、人才丰富、资本规模大，有的单个公司的资产规模就超过了中国所有保险公司资产的总和；二是所享受的超国民待遇。以税收政策为例，中资保险公司的企业所得税税率为33％，外资保险公司仅为15％；营业税方面，外资保险公司享受减免优惠，中资保险公司的营业税税率则在1997年由5％提高到8％（从2001年起金融保险业的营业税税率分3年从8％降低到5％，每年下调1个百分点）。此外，外资保险公司可以在中国自由寻找合作方，没有行业的限制；第三，中国加入WTO后，外资保险公司进入中国保险市场的门槛将进一步降低。根据保险业开放时间表的承诺，在入世3～5年内，中国将逐步取消在外资保险公司在设立形式、经营范围等方面的限制，从实际执行的情况看，部分地域开放时间有所提前。
（三）保险中介机构的发展和组成
保险产品的特殊性决定了一个健全的保险市场对包括人、经纪人和公估人在内的市场中介机构的强烈依赖。在消费者的保险意识已相对成熟、对保险产品的认知程度相对较高、保险业较为发达的国家和地区，保险中介的作用十分突出。恢复国内保险业务以来，中国保险中介特别是保险人发展较快并在保险市场发挥着重要作用。1998年40%以上的财产险保费收入和80％以上的人身险保费收入来自保险中介和个人，航空人身意外伤害险的100％来自兼业，目前由保险招揽的保费收入占总保费收入的比重达到50％以上。保险经纪和保险公估机构则分别到1992年和1993年开始恢复和设立。截至2001年底，全国共有保险中介机构170家，其中保险公司127家，保险经纪公司17家，保险公估公司26家。在监管和法制建设方面，2000年颁布实施了《保险兼业管理暂行办法》，2001年11月同时出台了《保险结构管理规定》、《保险经纪公司管理规定》和《保险公估机构管理规定》，由中国保监会依法对其进行监管，并开始对保险中介人的资格进行审定和培训。但相对于我国保险业的发展而言，保险中介机构发展滞后并存在不少问题。主要表现在：一是保险中介发展不平衡。中介主体除保险人外，保险经纪人和保险公估人数量少，规模小；人以兼业和个人为主，专业人发展较少。二是对保险中介人的准入控制不严，保险中介人员的业务素质和职业道德素质普遍较低，导致保险人非法垄断保险市场、恶意、公估行为行政化等现象。以人为例，有的兼业人利用自身的行政权垄断本行业的保险业务，将所经手的保险业务变成强制保险，并向保险公司索要高额手续费。特别值得重视的是，产险公司的大量应收保费滞留在人手中，直接影响了保险公司的偿付能力。
四、中国保险业监管现状
（一）监管模式
作为金融业的3个组成部分之一，世界各国政府对保险业都实行监管。监管的基本模式通常有两种，一种以英国为代表，它着眼于市场自发力量的作用和保险人的自主决策，强调竞争性，尽可能地减少政府对市场的干预。这种模式主要监管保险公司的偿付能力和资产负债比例，目的在于保护投保人免受由于保险人不履行其财务义务而引发的风险；另一种以美国为代表，它在严格控制市场主体行为以保护投保人的同时，对保险公司的偿付能力也进行严格的监管。这种模式着眼于市场行为监管，力图保证保险价格、产品和交易行为的公正合理，强调对市场准入、保险条件和费率的预防性监督。这种模式逐步向以偿付能力监管为核心，兼及市场行为监管的方向转化，并为越来越多的国家采用。针对目前中国保险市场上法律体系不健全、保险公司内部控制机制弱、信息不充分、缺乏建立良好保险秩序的配套设施等现状，监管采用的是市场行为监管和偿付能力监管并重的监管模式，对保险业实行较为严格的监管。
（二）监管机构的演变
监管机构是监管体系的基本要素。在许多保险业发达的国家，通常设立中央和地方两级监管机构，共同对保险业实施监管，但中央和地方的权力分配不尽相同。以美国为例，就是以州政府为主的州和联邦两级监管机构，各州保险部的经费从保险公司上缴的营业税中按不同比例提取；德国的保险监管工作也由联邦政府和各州政府共同承担，联邦政府对全国720家大保险公司进行监管，各州政府监管只在一州内进行保险业务的保险公司，保险监管的预算来自联邦政府，其中的90％根据各公司的毛保费收入进行摊派。中国保险监管的机构演变主要是两个阶段，即1998年前由中国
人民银行作为保险监管机构阶段和1998年后由中国保监会作为保险监管机构阶段。前一阶段对保险的监管是分割的，中资保险公司由央行保险司监管，外资保险公司及其在华代表处的监管由央行外资金融机构管理司保险处负责，而对保险公司的稽核则由央行稽核局负责。随着银行业、证券业和保险业分业经营，1998年11月18日，国务院批准设立中国保险监督管理委员会，31个派出机构于2000年组建完毕，至此保险监管进入新的阶段。作为国务院直属的事业单位，中国保监会的事业经费由财政拨款，其经费主要来源是由中国保监会向各类商业保险公司和专门从事保险中介业务的机构征收的保险业务监管费（征收比例为：（1）财产险、人身意外险、短期健康险业务按当年自留保费收入的2‰收取；（2）长期人寿险、长期健康险业务按当年自留保费收入的1.2‰收取；（3）保险中介机构按当年代办保险业务营业收入的2‰收取。保险业务监管费的上缴采取按季预缴，年终清算的方法），实行收支两条线。
（三）监管的具体内容
中国目前采取市场行为和偿付能力并重的监管模式，监管的具体内容也是围绕这两方面展开的，主要包括以下几个方面：
1．保险机构的监管
实质上是对保险机构市场准入资格进行审定，对其应履行的义务及市场行为依照有关法规进行监管。目前中国对保险市场准入实行严格的审批制度，在发放保险公司许可证方面的控制比较有力，对公司设立的资本金要求、管理人员资格审查都比较严格，但由于目前监管依靠非现场检查手段对各保险机构的市场行为进行监管，很难保证保险机构的诚实度，因而对于成立后的保险公司市场行为的持续监管则显得乏力。
2．对保单格式和费率的监管
在严格的监管模式下，所有保单条件都必须经过审批。针对目前中国保险公司内部风险控制机制不健全、保单设计能力有限，消费者对保险产品的认知程度较低等不成熟的现状，放宽对保单监管可能引致各家保险公司在费率上进行恶性竞争，导致保费价格失真，从而给保险市场带来隐患，因此对保单格式和费率监管实行事先批准制度，即主要险种的基本保险条款和基本保险费率由中国保监会制订，主要险种的非基本条款和保险费率和非主要险种的保险条款和保险费率由保险公司拟定，并报中国保监会备案。
财产险费率和人身险费率监管的发展趋势不尽相同：第一，财产险费率监管逐步放松。这主要表现在两个方面，一是受监管的主要险种减少。财产险的主要险种由1996年中国人民银行制定的39种减少到现在的4种，且由保监会制定费率的仅机动车辆及第三者责任险一种险种；二是车险的费率改革。2000年10月1日起，保监会率先在广州放开车险费率，这标志着中国对保险费率的监管进一步向市场化迈进。第二，人身险费率监管趋向合理化。目前人身险中，只有航空意外伤害险一种沿用了中国人民银行制定的20元/人次的保费规定，而对其他寿险、健康险和意外险的费率都采取事前备案制，通过制定各种精算规定，对各险种费率构成的主要指标进行控制，达到将费率控制在合理范围内的目的。以对人寿保险的费率监管为例：《人寿保险精算规定》规定，“保险费应当根据预定利息率、预定死亡率、预定附加费率等事项采用换算表方法进行计算”，同时，又规定了预定利息率、预定死亡率、预定附加费率的范围等，保险公司据此规定精算出的保险费率报保监会备案。
3．对偿付能力的监管
偿付能力是保险公司的灵魂，也是中国保险监管的另一个最为重要的方面。从国际保险业监管的发展趋势看，越来越多的国家都已经或者正在向以偿付能力监管为核心的模式发展。中国目前对偿付能力的监管标准使用的是最低偿付能力（《保险公司管理规定》对保险公司最低偿付能力的规定为：“财产保险、短期人身保险业务的最低偿付能力额度为下述两项中较大的一项：（1）本会计年度自留保费减保费税收后人民币1亿元以下部分的18％和1亿元以上部分的16％。（2）最近3年年平均赔付金额人民币7000万元以下部分的26％和7000元以上部分的23％。对于经营期间不满3年的保险公司，采用第1项规定的标准。”“长期人身保险业务的最低偿付能力额度为下述两项之和：（1）一般寿险业务会计年度末寿险责任准备金的4％和投资连结类业务会计年度末寿险责任准备金的1％。（2）保险期间小于3年的定期死亡保险风险保额的0.1％，保险期间为3～5年的定期死亡保险风险保额的0.15%，保险期间超过5年的定期死亡保险和其他险种风险保额的0.3%。在统计中未对定期死亡保险区分保险期间的，统一按风险保额的0.3%计算。”）原则，中国保监会的干预界限是以保险公司的实际偿付能力与此标准的比较来确定（根据《保险公司管理规定》，当实际偿付能力小于最低偿付能力时，保险公司必须采取措施并向中国保监会说明；当实际偿付能力不足最低偿付能力的50％或连续3年低于最低偿付能力时，中国保监会将对其进行重点监管，监管期间，必须公司不得申请设立分支机构或支付红利、分红，保监会可责令其采取办理再保险业务、业务转让、停止接受新业务、增资扩股、调整资产结构等方式改善其偿付能力状况；当实际偿付能力不足最低偿付能力的30％或列为重点监管对象财务继续恶化，可能或已危及被保险人和适合公众的利益时，中国保监会可以可以对该保险公司实行接管）。监管机构主要通过要求保险公司定期上报会计报表、现场检查或有针对性委托中介机构审计等手段对各保险公司的资本额、保证金和保险保障基金、准备金、保险投资以及其他主要财务指标进行合规性监管，以达到对各保险公司的偿付能力监管。
首先，保险公司开业之前对其最低资本加以规定（全国性公司5亿元人民币，区域性公司为2亿元人民币），这是偿付能力监管的基石；在公司成立后，必须将其注册资本的20％作为法定保证金存入中国保监会指定银行，专用于公司清算时清偿债务，同时规定财产保险、人身意外伤害险、短期健康保险、再保险业务按当年自留保费收入的1％提取保险保障基金，直至达到总资产的6％。保证金和保险保障基金是最基本的风险缓冲基金。
其次，准备金规定。保险公司是典型的负债经营型企业，对保险公司保险准备金的真实性和充足性监管是保证偿付能力监管的又一道防线。国际上的普遍做法是由各保险公司将其准备金的计算方法报保险监管部门备案。由于精算水平等技术力量方面的限制，中国准备金的提取比例由《保险法》统一规定，经营人寿保险业务的保险公司按有效人寿保单的全部净值提取未到期责任准备金；经营非寿险业务的，从当年自留保费中按照相当于当年自留保费的50％提取未到期责任准备金。中国对准备金的监管特别是寿险准备金的监管基础比较薄弱，主要体现在没有合格的寿险精算师和未能建立起适当公允的寿险准备金计算方法。
第三，投资监管。保险投资收益是增强保险公司偿付能力的重要途径。投资监管的目的是通过对保险资金来源和保险资金运用方式与投资限额的监管，在确保投资收益的稳定和安全的基础上，增强保险公司的偿付能力，以保护投保人的利益。中国目前保险投资监管较为欠缺，保险投资收益低下，一旦保险业务出现亏损，很难依靠保险投资收益弥补亏损。其主要原因是投资渠道狭窄，主要集中在银行存款、国债等固定收益类金融产品上，抗风险及抗利率变动能力低。以寿险业
为例，寿险保单的保费主要由生命表、利率和经营费率3个因素决定，其中最大的可变因素是利率，在我国目前以货币政策作为宏观调控的主要手段的情况下，1996年8月以来连续8次下调利率，而仅靠银行存款、国债等固定收益类金融产品的增值收益很难弥补利率变动带来的巨大的利差损。
五、中国保险市场存在的主要问题
（一）市场主体数量少，规模小，国有独资保险公司主导的市场主体结构不利于有效竞争市场格局的形成。
目前中国保险市场仅有52家商业保险公司，这与美国、日本等发达国家数以千计的保险公司数量相去甚远；而4591亿元（2001年）的总资产规模还不及世界排名前50位的保险公司单个资产总额。在市场主体数量和资产规模偏小情况下，4家国有独资公司的资产总额占到总资产的60％以上，占有的市场分额也在60％以上，而其资金运用收益率却普遍低于股份制保险公司。这种由于非市场竞争因素形成的高度集中的垄断竞争市场，有效竞争明显不足。究其原因，主要有3个方面：一是80年代以前保险业长期由国家垄断，国有独资保险公司在市场中的位置在短期内难以动摇；二是目前保险市场准入受到严格管制，使许多具备条件的企业进入保险市场受到限制；缺乏市场退出机制又使已获取保险执照的公司事实上受到保护，特别是在目前中资保险公司基本为国有或国有控股公司的情况下更是如此；三是保险市场已有的公司主要依靠自我积累实现扩张，融资途径有限，很难在短期内实现规模上的快速扩张。
（二）保险投资渠道过窄，投资收益较低，不利于保险公司的发展
从国外保险业发展的经验来看，保险业经营活动已经从单纯经营负债业务发展到同时经营资产业务阶段。依靠多渠道的投资（国外保险资金通常可投资债券、抵押贷款、股票、不动产及保险贷款等。不同国家投资重点有所不同，以美国为例，股票和不动产是保险资金的重要投资途径，而日本则以保险贷款为主）所获收益不仅使保险公司能弥补保险业务经营的亏损（美国和日本2000年的综合赔付率都超过100％，美国的综合赔付率更高达110％），得以发展壮大，而且保险投资也在金融市场上具有极为重要的地位。中国保险投资范围极其狭窄，主要集中在银行存款和国债等固定收益类的金融产品上，投资收益低下，抗利率变动能力低。在目前赔付水平较低（以2001年为例，全年综合赔付率仅为50％左右），保险业务经营还有较大盈利空间的情况下，依靠银行存款、国债等固定收益类金融产品的收益稳定，矛盾还不突出（事实上，1996年8月以来连续8次下调利率给寿险业带来的数百亿的巨额利差损，仅靠银行存款、国债等固定收益类金融产品的增值收益已很难奏效）。随着保险市场竞争日趋激烈，当保险业务经营的盈利空间越来越小甚至出现亏损时，保险公司通过合法的保险投资不能有效增强其偿付能力，一旦面临投资收益不足以弥补保单亏损时，可能进行地下非法投资活动，以期获得较高的投资收益，使保险公司的经营风险加大，造成金融市场混乱，也加大了保险监管部门的监管难度。
造成中国保险投资渠道狭窄的原因是多方面的，其中很重要的两点：一是投资环境远未成熟客观上限制了保险投资渠道拓宽。以证券市场为例，1999年10月起，保险投资渠道增加了证券投资基金，但受制于中国证券市场较低的发展水平和证券基金吸纳保险投资的有限能力，导致一方面证券投资基金的收益不稳定，另一方面，证券投资基金在保险投资中的比例有限。无论从投资比例和投资收益角度，证券投资基金还只是一种尝试；二是保险公司面对投资风险的自我约束能力较差，保险监管机构不得不对保险投资渠道进行谨慎限制，实行严格监管。比如：在《保险法》颁布实施之前，对保险投资监管较松的情况下，保险公司大量投资于不动产，企业贷款，不计风险，结果形成巨额的呆账和坏账至今未能消除。
（三）监管机构缺乏必要的独立性和权威性，影响其监管的有效性
要保证任何一项监管的有效性，首先监管机构和监管对象必须是独立的，尤其经济上必须相互独立。而作为中国主要监管机构的中国保监会在经财政部和国家计委批准后，从1999年度起向作为监管对象的各商业保险公司和保险中介机构征收保险业务监管费，虽然实行收支两条线，但中国保监会（包括派出机构，下同）的开办费和必要的业务经费开支，中国保监会工作人员经费开支，全国保险市场的信息网络系统购置安装费以及与境外保险公司及监管部门的业务往来、信息交流费用（国外保险资金通常可投资债券、抵押贷款、股票、不动产及保险贷款等。不同国家投资重点有所不同，以美国为例，股票和不动产是保险资金的重要投资途径，而日本则以保险贷款为主）等都来源于此，这在客观上已使监管部门与作为被监管对象的保险公司、保险中介机构等在利益上挂钩，监管部门的独立性和公正性受到质疑。其次，保险监管机构的权威性是实现有效监管的另一保证，其重要表现就是是否具有处置权，中国保监会缺乏权威性也表现在此。以市场准入为例，中国保监会对保险公司的市场准入并没有实际的处置权力。加上中国保监会的法律地位尚未确立，对监管对象违规行为的行政处罚和法律制裁往往也流于形式，造成这种状况的根本原因是行政干预过多。
此外，在中国目前实行的市场行为和偿付能力并重的监管模式下，比较偏向于对市场行为合规性的静态监管，而忽视了真正的风险评估和风险管理，特别缺少对保险机构的动态跟踪分析，使得监管机构和保险机构之间存在严重的信息不对称，监管机构很难通过对保险机构市场行为监管实现其监管的目的；在偿付能力监管中，对准备金提取、保险投资、保单形式等都由中国保监会制定或审批，这一方面在很大程度上限制了保险公司的竞争空间，同时也增大了监管难度。
市场经济研究所漆云兰
附录1
中资商业保险公司构成一览表
资料来源：根据《中国保险年鉴》、《中国保险》等资料整理。
附录2
外资保险公司构成一览表
注：表中分公司为独资分公司。
关键词金融监管模式 分业监管模式 混业监管模式 立法建议
中图分类号:F83文献标识码:A
1 我国金融监管模式的发展历程与现状
我国现行的金融监管模式是分业监管模式。但我国的金融监管制度明显落后于当今时代的发展,从整体上看可以分为三个阶段。
第一个阶段,是1979年改革开放之前,那个时候我国其实无所谓金融监管。当时由于经济落后,金融产业也不发达,证券业、保险业等都还未正式成型。所以当时是由中国人民银行一家独大,对我国的金融主要是由中国人民银行进行监管。
第二阶段,改革开放至1995年以前。在这一时期正值改革开放初期,我国适应经济发展和世界金融监管模式的发展趋势,对我国金融监管模式进行了探索。在这期间,在我国银行业成立四大国有银行,并先后组建了中国国际信托投资公司、金融租赁公司等金融机构,同时四大国有银行陆续开始经营证券业务,并向房地产、保险等业务领域渗透。这个阶段金融监管模式主要还是大一统的监管模式,但逐渐出现了分业监管的一些征兆。
第三阶段,1995年至今。这一时期正式确立了我国分业经营、分业监管的金融原则。20世纪90年代,随着金融衍生产品的不断增加,以及资本市场和保险业的迅速发展,我国开始设立各种专业监管机构对金融业进行分类监管。1992年10月26日设立了中国证监会,对证券业进行监管;1998年11月18日,中国保监会成立,将保险业从银行业分离监管;2003年初银监会的成立,从此银行业也有了专门的机构监管;而中国人民银行职能变得非常纯粹,仅仅执行货币政策职能。由此我国的“一行三会”的分业监管模式形成了。
2 我国金融监管模式存在的问题
我国现行的“分业经营、分业监管”的监管模式随着我国加入WTO和金融业的不断发展,面临着新的问题和挑战。
第一,分业监管模式加重了金融监管的成本。金融监管要注重效率和成本,但我国的“一行三会”分业监管模式中,“三会”彼此地位平等,没有从属关系,各监管者可能对本部门的市场情况考虑的较多,而对相关市场则不太关心,相互之间的信息沟通和协同监管仍比较有限,缺乏必要的信息共享和行动一致性,从而加重了我国金融监管的成本,降低了金融监管的效率。
第二,混业经营的大量存在,削弱了分业监管的基础。近年来,金融控股公司的大力兴起,其控制下的银行、信托、证券、保险业之间的业务往来,还是形成了事实上的混业经营。如光大、中信、平安等集团控股了多个金融机构,对分业监管提出了挑战。同时由于经济发展,金融创新日益增多,然而我国的分业监管,各个监管机构实行直接监管,对市场风险监管过于谨慎,可能阻碍金融创新。
第三,分业监管极易导致监管冲突和监管漏洞,同时也难以协调各个监管部门。银监会、证监会、保监会三家金融机构自成系统,只关注各自特定的金融机构,对于跨行业金融产品和金融机构的监管,由于缺乏明确的权责,极易导致监管重复和漏洞,同时三大监管机构信息共享程度低,协调难度大。
第四,这是我国适应世界金融发展的趋势,也是我国融入全球化必然要面对的挑战。随着金融机构的对外开放,我国金融市场准入力度加大,越来越多的外资金融机构涌入,其中多数都采取了金融混业经营的模式,这对我国的分业监管模式提出了挑战。
3 我国金融监管模式的现实选择
当前,在混业经营成为当今世界金融的主流趋势下,面对着经济的日益发展,金融创新的不断出现,我国金融监管模式的改革也势在必行。然而在现阶段如何创新我国的金融监管模式,是我国当前加强金融监督的最重要的目标。一个合理的制度,既要关注我国传统模式,同时又要注意未来发展趋势,因此,对于我国金融监管模式的选择要注意以下几个方面的因素。
第一,从目前我国的金融业形势来看,虽然金融业有了巨大发展,各种金融衍生产品也逐渐出现,但相对世界主要发达国家而言,我国还处于比较低级的阶段。刚确立不久的分业监管模式还能基本适应其发展。暂时还不宜立即将我国的分业监管机构合并成一个综合监管机构,实行统一监管,这也不符合我国国情。而应坚持分业监管模式,同时随着金融业不断发展,不断改革,逐步实行金融统一监管。
第二,从世界上主要发达国家金融业发展的趋势看,金融控股公司将日益发展,银行、证券、保险业等行业的混业经营趋势将会进一步加强,这个形势下如果依然适用分业监管模式,将导致金融监管重复,并可能提高监管协调成本。所以从未来世界的金融业的总的发展趋势来看,统一监管模式将是我国未来金融业的必然趋势。
第三,一个合理有效的金融监管模式应该具有承上启下的作用。它既要考虑未来我国金融业发展的趋势和变化,同时也要满足当前我国金融监管的需要,能使监管当局以最低成本实现既定的监管目标。因此在当前阶段,我国适宜选择一种过渡性、折衷性的监管模式。从今后我国的发展趋势来看,当前我国宜采取一种“一局三会”的综合监管模式,即建立一个统一的监管当局,下设银行、证券和保险三个监管部门,实行一种混业监管和分业监管的综合监管模式。
具体对我国来说,就是根据目前我国金融监管的现状与发展趋势,在国务院下设立专门的金融监管机构――国家金融监管局,直接对金融控股公司进行统筹监管并从宏观统一监管;在其下保留银监会、证监会和保监会三个专门监管机构,作为金融业分业监管基础。其中,银监会负责对我国银行业的监管;保监会负责对保险业进行监管;证监会负责对证券业的监管。中国人民银行只负责货币政策的制定和实施,从宏观上把握我国的经济金融形势,确保我国各项经济金融目标的实现。另外,各行业的自律性的约束和管理也是必不可少的。这种金融监管模式,发挥了分业监管和统一监管模式的优点,又避免了监管部门各自为政,效率低下的不足,很好地协调了央行和“三会”之间的工作关系,将有效地改变我国目前金融监管中存在的各种弊端,从而明显地提高我国金融业的监管水平和实力,增强我国金融业的国际竞争力。国家金融监管负责三个监管委员会之间的协调与合作,负责召集联席会议和经常联系会议,并与中国人民银行、财政部等相关部委进行沟通和联系。
4 我国金融监管模式的路径选择
随着混业经营的不断发展,我国融入世界的速度不断加快,为适应我国金融现状,我国必须建立从分混结合的综合监管过渡到统一监管,但考虑到当前我国金融业发展的现状,统一监管的路途遥远,其最终实现不是一蹴而就的事情,必须根据国内金融业混业经营的程度分三个阶段来实现。
第一步,建立国家金融监管局。在现阶段,主体依然保持我国的“分业经营、分业监管”的模式不变,设立由国务院直属的国家金融监管局,而银监会、证监会和保监会管理体制不变。国家金融监管局独立于中国人民银行,并且有自身独立的组织体系与行政设置,功能在于一方面负责对金融控股公司进行统筹监管;另一方面,由国家金融监管局不断完善金融监管机构的监管联席会议和经常会议制度,并不断加强与中国人民银行和财政部的联系,协调央行与“三会”之间的关系。
第二步,完善国家金融监管局的综合监管能力。随着人民银行货币政策工具的不断完善和金融体系自我约束能力的提高,顺应金融控股公司的不断壮大,不断加强国家金融监管局对金融控股公司的经营实施整体综合监管,不断加强国家金融监管局对银监会、证监会和保监会等分业监管机构的职责和争议予以界定和仲裁,加强国家金融监管局对“三会”的综合监管。中国人民银行只负责货币政策和宏观经济调控。通过此种安排,建立双层的金融监管模式,一方面可以确保现行分业监管体制下对金融控股公司各子公司实施有效的分业监管,另一方面明确了金融控股公司的主要监管职能部门后,不仅能使银行、证券、保险三个监管部门在协调金融控股公司监管上形成制度化,而且有利于加强对金融控股公司总部的监管,同时也能够最佳地协调中国人民银行同“三会”的关系。经过上述组织设计,可有效解决我国在向混业经营转变过程中混业和分业经营行为并存而引发的监管难题。
第三步,把国家金融监管局改善成为我国金融监管的统一监管机构。如果混业经营趋势蔓延到中小金融机构,也就是说金融控股公司成为我国金融监管机构主要组织形式时,管理层就可以对上述监管组织机构进行精简合并。具体而言,就是取消银监会、证监会和保监会的专业监管机构的独立地位,将之转变为我国金融监管监管局的内部分支部门。同时,加强我国金融监管局和中国人民银行的协调机制,设立协调委员会,协调好两者之间的关系。这样金融机构的设置成本和协调成本将大大降低,同时能够提高其对金融业的监管效率。
在我国现阶段,依据“三步走”的设想,通过从“分业监管” ――“混业监管”――“统一监管”的步骤,对我国金融监管模式进行改革。既可针对我国金融业目前混业经营程度还较为有限的现实,在保护金融监管有效性的前提下,尽可能地维持监管组织结构的稳定,保留银监会、证监会和保监会三个专业监管机构;又能顺应我国金融经营体制转变的这一渐进过程,在“三会”之上设立一个直属于国务院并独立于中国人民银行的“国家金融监管局”,同时明确了中国人民银行的职能,只负责货币政策。通过对金融监管组织结构的逐步改革,始终保持金融监管体制与经营体制的一致性,使监管体制为经营体制的转变提供必要的监管保障。上述构想与我国金融业发展的现实相适应,能够在提高我国金融监管效率的同时,促进我国金融业在面对外来的激烈竞争的形式下保持稳定、健康、持续发展。
参考文献
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【关键词】邮轮旅游保险；市场监管；思考
中图分类号：F59文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-027-01
被誉为“漂浮在黄金水道上的黄金产业”的邮轮产业，近年来，我国邮轮业发展迅猛。然而，无论是2015年4月韩国岁月（SEWOL）号客轮沉没，还是6月的东方之星沉船事件，邮轮旅游的危险性需要邮轮旅游保险制度的保障，对邮轮旅游保险市场监管的探讨具有现实意义。
一、困境之思：我国邮轮旅游保险业所面临的问题
邮轮旅游方式倍受广大旅客青睐，但我国邮轮旅游保险市场并不完善，面临着市场失范和监管缺位之困。
（一）我国邮轮产业发展迅猛，邮轮保险增值服务业亟需完善
2014年中国大陆邮轮运营466航次，增长14.78%，；出入境邮轮旅客172.34万人次（86.17万人），增长43.36%，以境外游客为主的访问港航次入出境24.47万人次（12.24万人），增长37.9%。①我国邮轮产业呈现出爆发式增长的趋势下，邮轮保险增值服务业亟需完善，以促进我国邮轮产业的发展。
（二）邮轮旅游保险销售市场失范
我国旅游保险销售场所集中在旅行公司、各大保险公司办事处、网上交易。在邮轮保险上，旅游公司包办的情况较多，加上旅客对此缺乏足够的认知。更有甚者，有些销售主体并不具备销售保险的资质，在销售过程中避重就轻，没有进行风险提示。邮轮旅游保险市场较为混乱。
（三）邮轮旅游保险市场监管缺位
我国旅游保险市场的监管主体是保险监督管理委员会与各级旅游行政部门。邮轮产业是一个新兴产业，其配套的保险增值服务业并未完全建立，邮轮旅游保险市场上监管缺位。
二、法律原理之思：邮轮旅游保险市场和政府监管的矛盾
从市场规制法的角度看，邮轮旅游保险市场的失范及其市场监管缺位，是市场与政府的关系上没有达到一个平衡点的表现。
（一）政府与市场
我国邮轮旅游保险市场所面临的困境，主要是邮轮旅游保险市场和政府监管之间存在的矛盾。邮轮保险市场失灵，加上政府监管的不到位，导致邮轮保险业不良的竞争环境。
（二）现存法律法规及基本分析
邮轮旅游保险是一项特殊的旅游保险，在市场监管方面，适用反正当竞争法等法律法规的规制。目前在旅游保险方面的法律法规以及其他规范性文件中，主要有保险法、旅游法、政策性文件《交通运输部关于促进我国邮轮运输业持续健康发展的指导意见（交水发〔2014〕68号）》等。
关于水上旅游保险问题，在旅游法的规定主要有四处，分别规定了市场准入、保险责任制度以及违法的行政责任。1.第四十七条规定经营水上等高风险旅游项目需按规定取得经营许可；2.第五十六条，经营者实施责任保险制度；3.第六十一条，旅行社的提示责任（对旅游者按照规定投保人身意外伤害保险）；4.第九十七条，对未按规定投保旅行社责任保险规定了行政责任。这些规定均是旅游保险的一般性规定。在保险问题上，或参照保险法相关规定，在对邮轮旅游保险问题的专门规定上仍处空白状态。
政府在邮轮保险业上应当适度监管，实现市场资源的有效配置，需要从市场准入的规定和事中监管层面上回归监管本位，从而活跃邮轮保险市场的健康发展。
三、措施及展望之思：构建我国邮轮旅游保险市场监管制度
构建我国邮轮旅游保险市场监管制度，其具体措施主要落实到立法层面、政府市场规制、社会监管等层面上。在国家大力发展邮轮产业的大趋势下，完善邮轮产业的保险增值业务。
（一）我国邮轮旅游保险市场监管的具体措施
1.立法及政策层面。我国在邮轮保险问题缺乏专门的法律规定，应当弥补该空白。同时，可以借鉴海上旅客强制责任保险制度，完善邮轮旅游保险的品种和其对旅客的保护程度。在政策层面上，鼓励邮轮旅游从业人员积极考取旅游保险资格证书，从而提高保险中介服务能力和专业素养。
2.政府进行规制方面――市场准入规范及事中监管完善
第一、从市场准入的角度。在邮轮旅游保险的销售主体上，规范其市场准入的资格和资质；第二、事中监管。保监会和各级旅游部门，应当坚持适度监管原则，建议可细化其内部职能，构建完善的旅游保险监管体系。
3.社会监管上，可实行邮轮行业协会和保险协会的自律监管。从而让行业协会发挥其社会监督之效。如上海地区的上海航运保险协会和上海邮轮游船游艇行业协会。
（二）展望
我国现阶段在促进邮轮经济发展上提出了“鼓励发展邮轮相关金融、法律保险、理赔、培训、咨询等业务，拓展邮轮增值服务”②。在政策的推动和邮轮产业的快速发展下，邮轮旅游保险增值服务应进一步完善，以协调邮轮保险市场和政府监管的关系，完善邮轮保险业的竞争环境，促进其良性发展。
注释：
①数据来源：中国交通运输协会邮轮游艇分会（CCYIA）的官方统计。
②2014年《交通运输部关于促进我国邮轮运输业持续健康发展的指导意见（交水发[2014]68号）》。
参考文献：
