时间：2023-06-29 17:09:43
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇股份承包经营协议，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为培育农村土地承包经营权流转市场，创新土地流转机制，进一步推进土地经营规模化、集约化、企业化，促进生态高效都市型现代农业发展，增加农民收入，现就推进农村土地承包经营权股份化流转工作，提出如下意见：
一、统一思想，明确目标
党的十七大提出，坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法、自愿、有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。根据这一要求，我市农村土地承包经营权股份化流转工作，要坚持以科学发展观为指导，坚持股份化流转、产业化经营协调发展，坚持创新体制机制，坚持与培育农业生产经营主体、发展生态高效农业相结合，实现资金、人才、技术、装备等农业生产要素有效配置。同时，切实维护农民承包土地收益权，确保农村社会稳定，促进我市经济社会更好更快发展。我市农村土地承包经营权流转的目标任务：到2011年，全市土地流转面积总量达到8万亩，力争10万亩，努力建成一批规模化、企业化、品牌化的都市型现代农业产业基地和产业园。
二、坚持原则，促进发展
农村土地承包经营权股份化流转就是在坚持、不改变土地所有权和承包权的前提下，把农民的土地承包经营权转化为股权，入股到土地股份合作组织，土地经营权由合作组织负责经营，农民依股权从经营收益中按一定比例获得分配的一种土地经营模式，建立起“土地变股权、农户当股东、收益靠分红”的土地经营新机制。
1．坚持“三权”分离原则。积极推行农村承包土地的所有权、承包权、经营权“三权”分离，承包经营权可以面积量化入股，也可作价入股。
2．坚持主体流转原则。农村土地承包经营权股份化流转以建立土地股份合作组织作为主体，吸收土地入股，同时可吸收资金、技术或其它生产要素入股。
3．坚持流转开发原则。突破行政区域，允许土地承包经营权跨行政村、跨镇（街道）流转。土地股份合作组织可吸收外村、外镇（街道）的土地入股，推进农村土地承包经营权整组、整村流转，实行土地联片集中开发。
4．坚持农民利益原则。规范农村土地承包经营权股份化流转行为，保障土地流转双方的合法权益。农民土地承包经营权入股后，依股权获得分红。对于全家土地承包经营权入股的，享有优先参加农业作业、取得农业劳动工资性收入的权益。
三、形式多样，鼓励创新
土地股份合作组织可依托村集体经济组织组建，也可由工商企业、农业龙头企业、农民专业合作社领办组建，也可由农村社区股份合作社直接吸纳农民土地承包经营权入股。
1．农民纯土地入股的股份合作社。这种组织形式的入股土地一般不作价，可以农户承包面积量化入股，由合作社统一组织对外发包或租赁，所得收益按农户土地入股的份额进行分配。
2．以土地入股为主，吸收资金、技术等入股组建的股份合作社。这种组织形式一般由工商企业创办或领办，入股土地应作价折股，合作社经营收益按股份进行分配。
3．有承包土地的农户及其他经营主体以资金入股组建土地股份合作社。由土地股份合作社与入社农户签定土地承包经营权流转协议，农户入社金额应与流转面积挂钩，并有一定的对应关系。
4．农民承包土地与社区集体资产统一量化入股，组建社区股份合作社。在社区集体资产股份量化的同时，引导农户将土地承包经营权统一量化入股，设立土地资源股，入股土地由股份经济合作社统一经营或发包。
四、把握环节，注重规范
1．合理设置股权。入股土地以二轮土地承包确权的面积为依据，由农户提出土地入股申请，明确入股土地的面积、地块和位置。土地股份合作社可以土地面积量化股份，有资金、资产等生产要素入股的，入股土地一般应先作价，后股份量化。土地作价折股应由各方股东平等协商确定。土地入股的期限以农村二轮土地承包期为限。
2．制订规范章程。章程应明确建社目的、经济性质、经营范围、股权设置、社员资格、社员权利和义务、组织机构及其职能、财务管理与收益分配等内容。章程应充分体现“民办、民管、民受益”原则，在广泛征求社员意见的基础上，提交社员(代表)大会讨论通过。
3．明确收益分配。遵循利益共享、风险共担的原则，土地股份合作社应向入股社员发放股权证书，社员持《股权证》获得股权收益。收益分配可采用以下三种形式：一是收益保底、盈利不分红。二是收益保底、红利分配。三是盈利分红、收益不保底。无论采用哪种分配形式，都应保证农民入社土地的收益。
4．建立组织机构。按照章程的规定和要求，土地股份合作社应建立社员（代表）大会、理事会和监事会等组织，实行民主决策、民主管理。社员（代表）大会是土地股份合作社的最高权力机构，理事会是社员（代表）大会的执行机构和日常工作机构，监事会是土地股份合作社的监督机构。
5．健全财务制度。严格按照现行财务制度和会计制度的规定，建立内部各项规章制度，实行单独建账，加强核算，保障社员利益。
五、加强指导，扎实推进
农村土地承包经营权股份化流转是继农村后的又一次重大改革，各镇、街道和市有关部门要勇于实践，积极引导，加强指导，注重服务，规范有序地推进农村土地承包经营权股份化流转。
1．实行分类指导。坚持因地制宜，鼓励人多地少的城郊村、绝大多数农村劳动力从事非农产业的村、经济相对发达的富裕村以及有较大面积生态高效现代农业介入的村先行实践，把农村土地承包经营权股份化流转作为土地流转的重要形式加以推进。有条件的镇、街道在全面推进土地流转的同时，重点搞好一个整组、整村农村土地承包经营权股份化流转试点，推进土地规模化流转。
2．鼓励联片开发。加强土地流转供求平台建设，切实重视农业招商引资，引导和鼓励工商企业、农业龙头企业、农民专业合作组织参与土地承包经营权股份化流转，投资开发生态、高效、休闲观光农业，促进土地联片开发，以土地流转推进产业发展，以提升产业带动土地流转，促进土地集聚、产业集群，加快农业产业化进程。
3．完善保障机制。建立农村土地承包经营权流转与农村社会保障相配套机制，不断提高城乡居民社会养老保险的覆盖面。鼓励农村家庭全家流转土地承包经营权。有条件的土地股份合作组织可对全家流转土地的，且超过一定劳动力年龄的年长人员，每月给予一定金额的生活补助。同时，大力开展农村劳动力就业培训，促进农村劳动力向非农产业转移。
一、指导思想
以稳定和完善农村土地承包关系为前提，加快引导农村土地承包经营权集中连片、有序流转，提高土地资源的有效配置，促进产业发展和农业增效、农民增收。坚持科学发展观，建立“政府推动、市场调节、农民自愿、依法有偿”的土地流转机制，提升土地规模经营水平，促进经济、社会、生态效益全面提高，加快我区都市型农业发展，推进社会主义新农村建设，构建城乡统筹发展的和谐社会。
二、基本原则
（一）坚持稳制、分权、搞活的原则。农村土地承包经营权流转和发展规模经营，要在稳定家庭土地承包关系的前提下，坚持不改变土地所有权、不改变农业用途、不损害农民利益。实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，搞活土地使用权。
（二）坚持依法、自愿、有偿的原则。推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营，要严格按照法律法规规定程序和手续进行，要严格保护耕地和基本农田，不得改变土地的农业用途。要充分尊重农民的意愿，不得强迫或阻碍农民流转土地。农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。
（三）坚持集中、规模、高效的原则。农村土地流转和产业发展要立足土地资源的高效利用，实行相对集中连片流转，发展适度规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进农业增效和农民增收。
（四）坚持管理、规范、有序的原则。在推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营过程中，要加强管理、指导和引导，健全和完善土地流转的各项制度，强化土地流转信息服务，充分利用土地流转信息平台，及时土地流转信息。规范土地流转合同管理，正确使用各类规范合同文本，尽快适应网上办理相关手续。严格做到程序合法，文本规范，网上信息及时准确。及时调解或仲裁土地承包经营纠纷，维护当事人的合法利益。
三、工作目标
紧紧抓住现代新市镇和城乡一体新社区建设、现代农业园区和粮食生产功能区建设的契机，充分调动各镇、街道的工作积极性和土地流转服务组织的工作主动性，正确引导农村土地承包经营权相对连片集中流转，推动整组、整村流转工作；加大力度引进各类资本投入农业，优化农业资源的有效配置，推进农业的规模化、产业化、现代化进程。2011年新增土地承包经营权流转面积1万亩以上，土地流转总面积达12万亩。到2015年，全区土地流转总面积达到17万亩，占家庭承包经营土地面积的60%以上，农业产业化经营整体水平位居市前列。
四、工作方法与措施
农村土地承包经营权流转，要以完善家庭土地承包关系为前提，依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式，引导农户土地承包经营权有序流转。
（一）继续完善农村土地承包关系，加强农村土地承包管理。
稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党农村工作的基石。通过近几年二轮土地承包工作的不断完善，很多二轮尾欠问题得到解决。但土地承包工作面广量大，工作难度较高，还存在很多亟待解决的问题，如组界不清，权属不明，承包关系不落实；土地流转程序不规范，收益偏低等问题，必须采取措施加以解决，以保护农民的合法权益，促进土地承包经营权有序流转。
（二）进一步健全土地流转管理服务组织。各镇、街道要配强镇（街道）、村二级土地流转管理服务组织，明确专门的工作人员，通过培训提升业务能力，熟练掌握业务技能，积极开展土地流转的摸底调查、登记，信息、政策咨询，运用土地流转信息网络平台信息，开展土地流转合同的签订。做好土地流转信息储备、土地承包管理等服务，不断拓展服务功能。积极开展土地承包经营权委托流转。各镇（街道）、村要积极引导农户连片集中委托村经济合作社代为流转。鼓励整组、整村推进土地连片流转，实行集中开发、连片种植，兴建农业产业基地。个别不愿流转的农户允许通过土地互换等方式，在集中连片统一规划的地块内，种植部分承包田。
（三）推进村级土地股份合作社建设，鼓励农民以土地入股。“土地入股”就是农民将土地承包经营权转化为股份，按“股份分红”、“土地保底租金+股份分红”等模式，委托流转给具有资金、技术优势明显的合作社或公司经营。合作社或公司将集中的资金和土地统一进行管理和农业开发，并以合同形式加以确认，实现土地规模开发、集约经营。农民在自己的土地上既可做农业工人领取工资，又可作为股东按股分红，实现农民和业主风险共担、利益共享。村土地股份合作社既可参股分红，又可通过入股流转土地的运作，取得一定收益。各镇镇级国有投资开发公司、有条件的村土地股份合作社作为受让主体开展流转土地储备，既可通过流转土地的收储，为招商引资准备土地资源；也可通过收储流转土地的规范高效运作，获得较高的收益。
（四）规范完善土地承包经营权流转。一是规范完善土地流转合同，须使用全区统一的规范文本，并尽快运用土地流转服务平台网上签订流转合同。二是规范完善土地流转行为和程序。按照《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关规定，承包户委托村经济合作社代为流转的，村经济合作社必须在同承包户（流出方）签订委托流转协议后，方可代为签订委托流转合同，并报镇、街道经营管理部门备案或鉴证；户与户之间流转双方达成一致意见，经村经济合作社审核后，签订农村土地承包经营权出租（转包）合同，并报村经济合作社备案；以入股方式流转的土地应签订农村土地承包经营权入股合同；互换、转让方式流转承包土地的，应及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。
（五）实施产业布局规划，引进各类经营主体。一是按照“依托资源、突出特色、连片开发”的要求，鼓励各类农业经营主体、服务组织和专业大户通过土地流转，着重发展一批优势产业园区、农业生态园等特色园区，提高土地集约化利用水平和社会化服务水平。二是鼓励工商资本和民间资本等投资高效农业，单独兴办或与农民联办农业企业。工商资本和民间资本等参与农村土地流转领办或与农民合办的经济组织同等享受支持农村发展和农业企业的各项优惠政策。科学合理地规划、引进、发展一批符合国家产业导向、科技含量高、经济关联度大的农业开发项目，及时进行申报，争取上级财政的扶持。
（六）加大土地流转政策扶持。根据《关于印发进一步完善市区支持农业和农村经济发展的若干政策意见的通知》精神，结合我区实际，区财政年初预算安排一定的资金，用于土地承包经营权流转的补助和奖励。一是凡新增连片流转土地100亩以上，流转期限5年以上的，区财政一次性给予每亩100元的配套补助，整组、整村流转的，区财政再一次性分别增加每亩50元和200元补助。二是三大综合园区内新增连片流转土地100亩以上，期限5年以上的，区财政一次性增加每亩50元补助。上述二大项补助资金25%作为镇、街道土地流转工作经费，75%作为村级土地流转工作经费。三是对规模经营主体流入土地300亩以上流转年限在10年以上的，区财政一次性给予每亩50元的配套补助；对规模经营主体流入土地100亩以上，并有50%以上的土地用于发展粮食生产的，按照粮食作物的面积给予每年每亩50元的配套补助（上述土地流转需经过土地流转服务组织办理手续）。四是对新建且入股面积300亩以上的土地股份合作社、年度新增土地流转面积500亩以上的镇土地流转服务组织,在市奖励的基础上，区财政配套给予一定补助。五是各镇镇级国有投资开发公司作为受让主体开展流转土地储备，并建立土地流转风险基金，储备量大且时间长的给予一定补助。六是对各镇、村土地流转管理服务组织工作进行考核，考核前三名的镇和前10名的村分别给予一定奖励，同时评选土地流转管理服务工作先进个人若干名，给予一定奖励。
五、切实加强领导，确保农村土地承包管理和土地流转有序进行
（一）加强领导。农村土地承包管理工作，情况复杂、政策性强，做好此项工作事关农民的切身利益，事关党的政策能否在农村得到贯彻执行，事关农村社会的稳定和谐。区政府调整并加强农村土地承包经营权流转工作领导小组，由分管副区长担任组长，区委农办、区财政局、区人事劳动社会保障局、区规划与建设局、区农经局、区国土分局等为成员单位，领导小组下设办公室，办公室设在区农经局。各镇、街道也要建立相应的机构，同时将推进农村土地承包经营权流转工作列入对各镇、街道目标责任制考核。各镇、街道要把抓好农村土地承包管理和土地流转工作放上议事日程，有目标、有措施、有落实，务求取得实效。
截止目前，全县土地流转面积已达**亩，占全县耕地总面积的%,涉及29个乡镇112个村314个组**余户33940余人。全县从事土地承包经营的业主共有108个，其中土地承包经营规模达1000亩以上的业主共有个，承包经营面积达5000亩的个，业主共投资1326万元，年创造产值5060万元，年收入3100万元，农户年获益896万元，年人均增收29元。土地流转的年限一般为30年，短的
二、三年，最长的达到50-70年（主要是荒山、荒坡），其中，土地流转年限30年以上的约占土地流转总面积的%。
二、主要形式
1、转包。经村社同意，在农民集体经济组织内部，承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方，自己仍保留承包权，转入方拥有使用权，双方签订契约，明确各方权利与义务，而承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务。这种方式目前较为普遍，涉及农户1500户，5000余人，土地面积**余亩（主要是田），约占流转面积的12%。
2、租赁。集体经济组织或承包农户，将土地使用权出租给社外的业主从事农业开发，并与之签订相应的土地租赁协议，由业主向农户或集体支付租金。全县最具代表性的是##镇**片区（原3#乡）的**村、川山村、石桅村、南峰村和凤阳村，土地被**桃园实业有限公司租赁，现租赁面积亩，公司规划三年间在%%片区租凭土地1万亩，独资经营50年，发展伏季水果、种草养畜和发展旅游业。当地农民不但可以直接从土地上每亩收入100-300元租金外，还可在该公司务工，人平年劳务收入可达3000--5000元。该种流转形式涉及农户6000余户，**0余人，土地面积14000亩，约占流转面积的82%。
3、借用。承包农户将土地承包经营权无偿借给他人使用，借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费，农业税仍由原承包人承担。涉及农户500余户，1500余人，土地面积1000余亩，约占流转面积的6%。
4、入股。承包农户在自愿的基础上，将拥有的土地使用权作价入股，与其他生产要素相结合，组建股份制或股份合作制企业。如双河镇铜锣、佛头、大佛、笔架、犁头、杨柳等8个村社，通过土地入股，建立股份合作制茶场，经营收入在扣除应交税费和成本后，按股分红，农户还可应聘进企业务工，获得劳动报酬。
5、拍卖。主要是对那些闲置的“四荒”地，由乡镇、村社以公开招标的方式，对其年限的使用权进行拍卖。如竹海镇益心村集体有荒山40亩，原以每亩10元/年的价格分户承包给农户经营，由于农户经营能力弱，效益低下，承包费从未收齐过，后村两委经批准对荒山使用权进行公开招标拍卖，每亩25元/年，30年一次付清，既壮大了集体经济，盘活了闲置资产，农户又可就近打工，增加收入。
6、互换。农户为方便耕种或流转，与集体或其他农户在自愿互利的基础上，对各自的土地经营权进行交换。目前全县互换土地涉及农户100余户，200余人，100余亩土地，约占流转面积的12%。
三、存在的问题
从目前情况看，我县土地流转机制改革还处于探索阶段，总体上是健康、有序的，对提高农民组织化程度和农业综合效益起了积极作用。但由于土地使用权流转政策性强，涉及面广，当前在一些地方仍然还存在以下几方面的问题：
（一）政策宣传不到位，群众思想认识有待提高。一些乡镇政府没有把推进农村土地流转放到推进农业产业结构调整和增加农民收入这个大局来认识。对土地流转政策的宣传不够深入，群众对土地流转的认识还存在误区，主要表现为一些农户和部份土地承包业主对推进土地流转还存在“三怕”：一是部份农民怕土地转包出去后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线”，因此部份农民外出打工后，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。二是部份业主怕政策不稳，政府收回土地承包租赁权，不敢大胆投入。三是部份业主怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。
（二）土地流转的管理机制、服务机制不健全，制约了土地流转的进程。当前土地流转大都是群众的自发，缺乏约束力和规范性，政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务，制约了土地流转的规模和速度。一些乡镇和村社没有认识到土地流转的主体是农民，在工作中还存在错位、越位的现象，在土地流转问题上采取“一刀切”的简单化操作方式，个别村社强行要求农民退出承包地统一转包给业主，群众对此不满意，甚至引发了新的干群矛盾。
（三）土地集中成片流转难，业主开发难成规模。在农村家庭联产承包制下，土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。由于推行土地后，业主在实施土地规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，而使土地规模化流转难以成功，从而导致土地流转比较分散，制约了规模经济的发展。
（四）融资困难，业主开发资金匮乏，制约了土地流转的规模。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，而土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用作为贷款抵押，因此很难从银信部门贷到贷款，加之一些地方交通等基础设施和自然基础条件较差，更难筹集资金或引进资金，致使部份业主在土地开发上存在严重的资金困难，规模难以扩大，效益难以提高。
（五）部份土地流转合同不规范，容易产生合同纠纷，影响农村社会、政治稳定。突出表现为一是合同的主体不合法，《农村土地承包法》明确规定家庭承包经营土地流转的主体是农户，集体“四荒地”流转的主体是农业社，而部份业主承包土地时不管是何种土地，一律与村社直接签订协议，致合同的主体不合法，不能生效。二是合同承包期限不合法。协议中签定的土地流转的期限超过了第二轮土地延包期的剩余期限，致使合同无法履行。三是部份业主借土地流转改变了土地所有权的性质和土地的农业用途，致使合同不合法。这三种表现形式都会造成维系农户与承包经营户、业主之间土地承包关系的协议无法生效和履行，加之农民的法律意识不强，受市场经济的趋利性、排他性的影响，使作为农民最后生活底线的土地，必然是农民的最终选择，从而形成农民与承包户间的矛盾，严重的甚至会造成新的社会矛盾，阻碍土地流转进程，影响农村稳定。
四、对策建议
（一）解放思想，转变观念，切实解决好认识问题。
土地流转是农村产业结构调整的重点内容，是实现规模农业、效益农业，推动农业产化经营的前提和基础。土地是最基本的生产要素，土地流转的主体是农民。因此，解决好农民的思想认识问题，打破阻止土地适度规模流转的思想桎梏尤为重要。首先，要打破传统的小农经济意识，摒弃“搞土地流转就是搞土地私有化、搞资本主义”等思想观念，牢固树立发展的观念、创新的观念、市场的观念、效益的观念。其次，政府要切实转变观念，要把土地流转放推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识，正确引导规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。
（二）加强引导和规范，切实解决好土地流转的管理机制、服务机制的问题。
正确引导和规范是加快土地流转速度的关键。为此我们要进一步建立健全土地流转的管理机制、服务机制，促进土地流转的健康快速发展。一是要政策引。要加大土地流转政策的宣传力度，切实做好土地流转示范工作。在平等、自愿、互利原则下，通过公司加农户、业主加农户等方式，鼓励、支持、引导农民大胆试点，以点带面，滚动发展，进一步加快农业产业化经营。同时，要坚决杜绝“一刀切”、“运动式”、简单化的操作处置。二是要环境促。加强软硬环境建设，对运用土地流转进行优势产业和新兴产业立项开发的，给予资金、技术、税费等方面的倾斜。同时，要抓好市场建设，疏通流通环节，缩短小生产与大市场之间的距离，让农民、业主有想头、有干头。三是要服务帮。加强信息服务、科技服务，为农民、土地承包户提供准确的市场信息和科技信息，主动做好政策、法律的咨询和指导调解工作，引导土地流转步入正轨。
（三）科学规划、统筹安排，切实解决土地流转的规模问题。
现代经济越来越朝着规模经济的方向发展。没有规模，就没有效益，也就没有市场竞争力。加快土地流转速度，突出规模效益的关键是要解决好土地难以集中成片，不易形成规模的问题。解决土地流转规模问题，首先，地方乡村两级在完善土地承包经营责任制时要统一规划，科学安排。其次，要做好“四荒”土地的调查和统计，在此基础上超前规划，合理安排，要在耕地的深度开发，非耕地的广度开发上下功夫。第三，要在充分尊重农民自愿的基础上，以土地托管为载体，对撂荒土地进行统一规划和开发。建立土地信托服务中心，对拟流转的土地集中统一管理，使之形成规模开发。政府要积极引导，健全土地流转机制，充分发挥农民、业主的主动性和积极性，依托资源优势，发挥比较优势，突出土地流转的规模经营，体现规模效应，促进土地合理、有序流转。
（四）加大资金扶持，切实解决好业主开发资金匮乏的问题。
生产启动资金匮乏是阻碍土地流转进程的主要因素之一，因此必须从多方面加大对土地流转所需资金的扶持力度。一是加大银信部门的贷款支持力度。对利用流转土地搞规模开发，比较效益高，优势明显的项目，要在政策和资金上给予扶持，银信部门要积极给予贷款支持。二是积极向上争取专项资金。政府要加大农业资金投放力度，对利用流转土地搞高效农业、规模农业的优先投放资金。三是通过公司、业主的投入解决资金问题。采取承租反包、购买土地使用权、股份合作等模式，让公司、业主和农户共同投入资金搞高效农业、特色农业，从而降低业主和农户风险，有效解决土地流转资金难的问题。
2009年,我省各地土地流转进度不断加快,各地纷纷成立土地流转合作社。
2009年2月,南充市首家土地股份专业合作社――南充惠农土地股份专业合作社在高坪区阙家镇星光村成立。该合作社有社员168户,入股土地500亩,建有虫草五谷鸡、黄粉虫、蚯蚓3个养殖基地和花椒、香椿种植基地。
南充惠农土地股份专业合作社是大学生青于兰和当地几个业主牵头组建起来的,村民和村委会分别将土地和闲置资产经评估后入股,成为合作社社员。社员可以获得四种收益:无条件分得保底红利(入股土地收益)、合作社经营利润、社员保底价出售农产品给合作社赚取的部分利润和在基地务工的报酬。
“加入南充惠农土地股份专业合作社,对业主和农民来说是一件双赢的好事。”加入合作社的业主汪波说。他在星光村租赁土地118亩种植柑橘,承包期20年,前3年每年付给农民土地租金每亩250元;果树挂果后,农民不再收土地租金,柑橘利润由业主、农民按2:8分配。
2009年6月,彭州市磁峰镇皇城、滴水、鹿坪等村分别成立农业资源经营专业合作社(当地人称之为“土地银行”),村民将零散小块、产权明晰的土地交给合作社,由合作社统一转租给业主或种植大户。
皇城村村民有1000多亩土地“存”进了农业资源经营专业合作社。合作社与成都一家金银花种植公司签订的土地转租协议是:乙方支付给甲方的土地流转费用为每亩每年260元,每5年递增20元;合同期为30年。“村民交给合作社的土地的租金,是由村民议事会议定的,每亩每年租种价格为240―280元。”皇城村农业资源经营专业合作社理事长王顺富说。
2009年10月,新都区石板滩镇石桩村土地确权颁证结束,村民陆续领到了土地承包经营权证。杨翠根等8位村民进行了一次大胆的尝试:将本村5个组300户村民的闲散承包地集中到一起,以土地入股的方式,于11月20日成立了石桩村土地流转合作社。
农户以土地承包经营权入社,把土地交给合作社管理经营,双方签订土地流转合同,明确双方权利和义务。在收益分配上,当年总收益扣除必要的管理费用后,先按入社约定的每股保底收益平均分配,剩余纯利润按股分红,并留存部分作为合作社集体积累和风险基金。
合作社拿出600亩土地经营权中的10%即60亩经营权交给新都农村产权交易中心挂牌交易。仅仅两天,合作社就流转出第一笔土地。一个种植大户与合作社签订合同,以每亩每年425公斤大米的市价作租金,租地40亩种植核桃树苗。
2009年12月,营山县首家土地流转专业合作社――营山县新店镇蓼叶土地流转合作社挂牌成立。合作社首批社员有163户,入社土地面积727亩。农民自愿把零散、不容易发挥效益的承包地集中起来,本着“依法、自愿、有偿”的原则,将承包地经营权流转给合作社。合作社通过招商,把土地承租给农业企业或大户从事农业生产、加工、销售等,最大限度地发挥土地资源优势,全面提高土地利用效率。合作社根据社员流转土地面积实行保底分红、二次返利。
2009年12月,德阳市首家土地股份合作社――双东镇凉水土地股份合作社在旌阳区双东镇成立。全村有205户农户加入合作社,入社土地面积792亩。合作社已引进2户业主租赁土地492亩。
近年来，太康县从本地实际情况出发，围绕农业产业化的客观需求，积极稳妥地放活农村土地承包经营权，逐步建立农村土地承包经营权流转机制。其流转形式和办法，主要有以下几种。
一是对土地承包经营权依法转包转让。有些承包户，由于无力种田或从事二、三产业等因素，不愿继续种田，经发包方同意，对承包的土地经营权依法转包、转让给有种田能力的农户。其办法：有的是由承包户自己转包转让，一般都在亲戚、族内、邻里之间进行，这种办法比较普遍；其次是在沿海地区或二、三产业比较发达的地方，由集体经济组织出面转包转让，采取这种形式的不多。转包转让费一般都有双方商定，并签订合同书或协议书。据统计，在全市将承包经营权依法转包（让）的有2，243个农户、转包（让）土地4529597平方米。
二是对土地承包经营权实行反租承包。在二、三产业比较发达，大多数劳动力已转向非农产业，并有比较稳定收入的地方，有集体经济组织以高于原承包额的基数，将土地经营权全部租赁过来，再发包给种田能手、专业队，办集体或家庭农场。
三是对承包地采取互换办法。对原承包地过于零散，不便耕作的，或产业调整需要，对承包地采取互换的办法。其互换方式：有的按其土地基本等量等质的原则进行互换调整；有的按土地投入、土地级差，给予合理补偿，补偿的额度，一般在同等经营与投入条件下，按单位面积产出的差异来商定。
四是承包权作价入股。有的地方将土地承包权作价入股，实行土地股份合作经营。太康县常营镇在去年发展养鸡联社中，在养鸡户入股时，将承包地计入股份，实行合作经营。
各地在土地承包经营权实行流转工作中，都坚持土地集体所有权不便和不改变农业用地用途的原则，坚持从实际出发，充分尊重承包方和发包方意愿，注意处理好土地流转各方面的利益关系；坚持在承包期内流转，流转试用期不得超过承包期；坚持规范管理，对流转形式、流转报偿，都签订书面合同，履行签证手续，并报农业合同管理机关备案。
二、关于进一步加强农业承包合同管理工作问题
依法加强农业承包合同管理，是稳定和完善农村土地承包关系，维护农民合法权益基础性工作。要按有关规定，进一步加强农业承包合同管理工作。
1.强化农业承包合同监督管理职能。各级政府要加强对农业承包合同管理工作的领导，强化农业行政主管部门对农业承包合同的管理职能，进一步建立健全县乡两级农业承包合同仲裁组织。各级农业行政主管部门或农业承包合同仲裁机构要按【2010】52号和国发【2013】7号文件要求，认真履行其职责，对无效合同的确认和处理、合同的变更或解除、合同纠纷的调解和仲裁等，都必须严格按照法律程序办理。在农业承包合同的管理上，要杜绝强迫命令、以权代法等行为。
2.强化农业承包合同规范管理。在延长土地承包期工作中，应认真搞好承包合同的规范化管理，对续签和重签合同，都要用省统一制定的合同文本。各级农业承包合同管理机关，要做好对农业承包合同签定、签证指导工作，做到主要条款齐全、责权利明确，承包指标合理，法律手续完备，意见达到准确、文字表述清楚。
3.要正确处理农业承包合同中三者利益关系。从各地反映情况看，这是当前做好农业承包合同热点问题。按照省《合同条例》有关规定，当前应注意做好三个方面工作：
一是在签订农业承包合同时，要尊重农民意愿，合理确定各项指标。对农民平均承包的耕地，无论口粮田、责任田、经济田都不准收取超过村提留、乡统筹标准的承包费，不得实行上打租和收取抵押金。
一、土地流转现状
近年来，随着国家一系列惠农政策的出台，山西省长治市农村产业结构调整和农业产业化也迅猛发展起来，土地流转的规模和范围也不断扩大。据统计，截至目前，长治市有3463个行政村，总耕地面积369.6万亩，已签订承包合同61.11万份，已发放土地承包经营权证书60.71万份，土地流转面积达到43.78万亩。总体看来，农户已逐渐形成流转意识，当地的土地流转有其一定的特征。具体如下：
1.流转形式以租赁为主
流转形式主要有租赁、转包、转让、互换、委托经营和股份合作等形式。其中，租赁是当地采取的最多的流转形式，出租的土地面积达到18.61万亩，占所有流转形式的42.5%，分析其原因主要是农民外出务工无法兼顾农业生产，但又不愿放弃土地承包权而不得不采用的流转方式。在所有流转形式中，转让形式所占比重最小，占所有流转形式的2.6%，这主要是由于一旦转让，就等于失去原有土地的承包权，除了极少数已经长期生活在城市里的农民外，大多数农民不愿意采取此种流转方式。
2.流转协议以口头约定为主
笔者在调研中发现，虽然长治市土地流转协议正在依照农业部统一实行的示范合同样本制定，但具体实施过程中多数仍以口头约定为主。其中签订合同面积12.56万亩，口头协议面积约达31.22万亩，占流转土地面积总数的71.3%。农户流转很多是在亲戚朋友之间的流转，在相互熟识的情况下农户更倾向于信用担保，大多数采用口头约定，即便签订书面合同，合同也不规范，其中只有少数采用标准合同，其他多采用简单的书面合同，容易造成土地纠纷，而且一旦出现土地流转纠纷却很难处理。
3.流转规模小，时限短，价格随意性大
调研结果显示，当地土地流转规模小，大部分土地流转在100亩以下，约占总流转的70.8%。分析其原因是其流转主体主要以农户为主，成立合作社及企业参与的不多。农户之间的流转一般只有小规模形式，外出的农民将自己的土地转给其他在家务农的农民。流转后农民的土地规模变动甚微，规模生产难以形成。农民收入提高困难。同时在流转时间方面，土地流转年限均在1～3年，这与土地流转的形式有着重要的关系，由于农民并不积极采用转让的形式，流转年限自然降低，而另一方面，采用最多的租赁形式的农户也不愿将土地长期转给他人经营，通过短期的流转在一定程度 上降低失地风险。另外，由于在全国大环境下，土地市场没有形成，市场调节机制难以在土地流转中实现，土地流转价格的制定并没有统一的标准，部分农户甚至是无偿转给亲友去经营，或是用收获的实物相抵。多数农户参考以往的经验制定，同时主要依据土地的地理位置和土质定价，此种定价方式并不科学，也没有遵循一定的市场规律，价格波动较大。
二、土地流转中面临的困难和存在的问题
长治市的土地流转总体情况还是比较正常的，但也存在一些问题，最为突出的是土地流转缺乏应有的长效机制，不能适应农业向社会化、规模化、集约化和现代化发展的客观要求，主要表现在以下三个方面：
1.宣传工作不到位，流转程序不规范
乡镇、村两级引导和服务不到位，乡镇农经机构撤并后人员较少，职责不明，兼职较多，无力对土地流转政策进行宣传，农民土地承包权和流转收益权受侵害的事情屡见不鲜。农民对有关土地流转的政策了解甚少，只知道对土地的承包经营权，不清楚对土地的流转收益权。 基层政府和村集体经济组织对农村土地流转引导和监督不足，多数土地流转是在亲戚、朋友、邻居等之间自发、盲目地进行，流转双方没有按照规定履行必要的手续，也未向当地有关机关单位进行登记。因此，土地流转多以“暗转”形式出现，口头协议的多，无偿转包的多。随着接包户种植适销对路的农产品取得明显的经济效益时，转包和接包双方矛盾就会产生。总之，这种“暗转”方式将给土地的流转埋下诸多纠纷隐患。
2.土地流转机制不健全，没有形成规范的土地流通市场
目前，农村土地流转中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有形成，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询缺少门路；鼓励土地流转的激励机制尚未形成，没有配套的政策措施；乡、村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财” 的能力；乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有充分发挥；土地经营主体融资困难，没有贷款担保单位，不能将土地使用权作为贷款抵押。如此即造成一些想转出土地的外出经商户找不到市场，而想多耕种土地搞规模经营高效农业的农户和农业企业无法得到所需的土地的情况出现，很大程度上限制了农村经济的发展，急需发展一批中介组织来搞好土地流转的协调服务工作。另外，在土地流转方面还没有完善的资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地保险机构等，土地承包经营权流转就不能健康有序的进行，从而严重制约了土地交易市场的发育，需求的规范化与土地交易的零散性之间的矛盾突出，土地很难以较为合理的价格在市场中流转。
3.土地流转机制与规模经营矛盾没有得到有效的解决
土地流转的重要意义之一是调整农业结构，优化土地资源配置，促进土地向专业大户集中，推动农业的经营规模，实现农业的高效益。而目前我市土地经营大都停留在联产承包责任制基础上的“分包”这一层次，这种分散种植的格局和分散的农户利益与产业化经营的规模经济方式之间存在着比较严重的冲突，极不适应我国市场经济的发展，更难适应加入WTO后农产品市场开放的要求，造成这一矛盾的原因主要有三：第一、是我党在农村长期不变的基本政策，并已在我国《宪法》中以法律的形式加以体现，我国农民已经认可和习惯于这种“小生产”式的组织方式。第二、土地经营规模狭小，地块零散，调整频繁，土地使用权流转机制没有形成，极大地阻滞了生产要素的合理配置。另外，个体农民无力改善农业基础设施和进行农业技术改造，集体组织的弱化难于将分散的劳动集中起来，削弱了农业生产持续稳定发展的后劲，这种分散经营的结果还会导致土地低效率利用，同时也无法满足“大农业”所要求实行机械化、规模化生产的条件。第三、集体土地尚未作为生产要素的基本单元计入农产品的生产成本，农民仅仅把耕地作为最大的福利保障，耕地的无偿供给和耕地价格的无从实现，限制了耕地有偿流转。
三、推进农村土地流转健康发展的对策建议
为了切实保护农民权益，我市自农村承包土地经营权证发放以来，一方面通过出台政策意见，加大宣传力度进一步规范土地流转行为，另一方面通过制订激励政策，鼓励和引导种养大户和农业企业参与土地流转，为发展规模经营、推进农业产业化经营创造条件。
1.加大《农村土地承包法》的宣传力度，确保土地规范流转
土地承包工作政策性极强，建立规范有序的农村集体土地承包经营权流转机制，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，依法维护承包双方当事人的合法权益，维护农村社会稳定。因此，土地流转必须在土地延包30年不变政策前提下进行，必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能刮风，不能下指标，要充分尊重农民的意愿，要明确土地流转主体是农民，同时土地流转要规范操作与管理。
2.强化引导与服务，促进土地高效流转
土地流转关系到农民群众的切身利益，广大干部要想农民之所想、急农民之所急，深入到农民生产、生活中去，帮助农民解决实际困难。首先要加大宏观调控力度，特别是乡镇政府，要根据政策法规，结合实际情况，对土地流转工作制定出可行性操作方案。其次是做好产前、产中、产后的服务工作。要积极扶持种植大户，在资金、税收、技术、流通等环节上给予大力支持，从而保护农民积极性，促进农民增收，并积极引导好农村剩余劳动力的转移。
[关键词] 土地承包经营权流转 存在问题 对策建议
[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）06-0028-01
为全面贯彻落实中办国发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，创新土地流转和规模经营方式，积极探索农业适度规模经营的多种有效形式。结合洱源农村土地承包经营权流转情况对土地承包经营权流转中存在问题作一些粗浅认识并提出对策建议。
1 土地资源利用及流转基本情况
1.1 土地资源利用现状
洱源县域地势由西北向东南倾斜，马鞍山、罗坪山主山脉由北至南纵贯全境，境内湖泊、库塘、泉眼密布，山溪河流随山势分为黑江、弥苴河等主要河流连通海西海、茈碧湖、西湖至大理洱海，全县土地资源总面积261400hm2（392.1万亩），在土地资源利用类型中，比重最大的是林地，占58%，常用耕地总面积为18240hm2（27.36万亩），占土地资源总面积7%。全县土地承包经营农户达62796户，承包经营耕地面积为15010.2hm2（225153亩）。
1.2 土地承包经营权流转现状
近几年，洱源农村土地承包经营权流转从农户自发到有组织的依法引导，从零星分散流转到小块连片流转，规模程度不断提高，手续不断完善，程序逐渐规范。截止目前，洱源县共流转土地承包经营面积1706.7hm2（25600亩），占全县土地承包经营总面积11.3%，流转入企业面积526.7 hm2（7900亩），流转入合作社面积为385.7hm2（5800亩），流转入其他主体面积为793.3 hm2（11900亩），每亩每年流转价格基本在500―800元，流转期限以1―10年为主，流转方式主要有租赁、转包、转让等形式。
1.3 土地承包经营权流转用途
洱源县坚持从实际出发，把农村土地承包经营权流转，促进规模经营合作作为转变农业经营方式的主要抓手，开发以特色、外向、高效产业为重点，构建蓝莓、葡萄、中草药材、蔬菜、林果等特色优势农业产业基地和产业化经营，引进丹东天赐花卉公司在凤羽流转333.4 hm2（5000亩）土地，投资种植蓝莓，创建“蓝莓种苗基地及蓝莓酒庄园”；引进大理凤头山农业科技有限公司在凤羽铁甲、凤河流转100 hm2（1500亩）土地，投资创建“印象凤羽生态农业庄园”，引进云南新希望蝶泉乳业有限公司，在三营流转53.3hm2（800亩）土地，投资创建“蝶泉有机奶庄园”；引进大理正果农业科技有限公司，在三营流转40 hm2（600亩）土地，投资创建“正果药业生态庄园”。同时，组织本县内大理洱宝、银环养殖专业合作社、大理品宏高原农业科技开发公司、半边天生态农业种植合作社、江农种粮合作社等10余家龙头企业流转1000hm2（15000亩）土地，构建高原特色种植养殖产业，投资创建畜牧养殖基地，发展种植中草药材、早熟梨、大棚蔬菜、食用菌、葡萄等种植，基本实现了“农民有土地流转资金，部分农民到企业打工有工资收入，农民无须承担任何自然和市场风险。
2 土地流转存在的问题
2.1 认识不到位、观念滞后，阻碍农村土地正常流转
洱源县农村土地承包经营权流转尚处于初始阶段，农户之间小范围的流转占主流，规模集中成片流转土地，从事农业综合开发的龙头企业和专业大户较少，流转模式比较单一，土地流转机制尚未完全形成。其主要原因是：各级各部门对农村土地承包经营权流转工作重视不够，一些干部群众认识不到位，观念滞后，对国家在农村土地流转方面政策没有认真学习领会，在指导农户进行土地流转及解决纠纷时不能很好运用有关政策解释，农民对土地流转的政策知之甚少，缺少一些必要的土地流转常识，在一定程度上影响着农村土地正常流转。
2.2 对订立流转合同重视不够，合同不规范，权、责、利不明确
对农村土地承包经营权的流转政策宣传不够，很多农户不知道怎么办理流转手续。农户之间的土地流转多处于无组织自发流转状态，不签流转合同，多数是口头协议，缺乏法律保护意识，导致土地流转纠纷多，调处无依无据，是非难分。主要是合同文本不规范、内容不齐全、流转面积、标的不准确，容易产生权益纠纷。
2.3 规模龙头企业、种植大户少，效益差，对土地经营权流转带动不足
目前，全县从事农业开发有一定规模的农业龙头企业、大户不多，他们中实实在在取得较好效益的少，有的管理水平低，科技含量不高，有的项目选择不准，产业趋同，有的管理粗放，龙头、大户土地承包经营权流转示范带动作用小。
3 对策建议
3.1 提高思想认识，强化宣传引导
积极稳妥抓好土地流转工作.首要的任务是加强宣传引导，转变农民的思想观念，一是要加强对土地流转政策法规的宣传.向农民讲清土地流转不等于放弃土地承包经营权.让农民充分了解相关政策法规。二是要注重发挥土地流转典型的示范引导作用，让广大衣民从身边的典型事例中看到土地流转带来的实实在在的好处.提高农民对土地流转的思想认识，从而加快土地流转的进程。三是要因地制宜推进土地流转，在无分尊重农民意愿的前提下，选择既符合本地买际又兼顾群众利益的流转模式，积极稳妥地推进流转，促进土地适度规模经营。
3.2 建立服务平台，强化服务管理
做好土地流转要在充分发动的基础上，进一步加强管理，强化服务。一要搭建服务平台，县、镇乡成立农村土地使用流转领导小组.负责区域内土地流转工作的总体协调和监督指导。二要明确服务职责，及时掌握区域内土地流转供求关系和土地流转存量，及时收集、土地流转信息：统一土地流转的相关文书，规范土地流转合同、流转程序，建立健全土地流转备案登记和档案管理等制度：妥善处理土地流转中的矛盾，依法解决土地承包和流转中出现的问题。三要规范流转行为。土地流转双方必须签订规范的土地流转合同，委托流转的应签订委托流转合同，并报镇乡人民政府备案。
当前，我国正处于经济转型的关键时期，农业产业发展也正经历着从传统封闭走向现代开放的过渡阶段。从现实情况看，由于农村内部金融抑制矛盾普遍尖锐，融资困难和投入不足已经成为制约现代农业发展和农民增收的突出问题。对农民而言，土地无疑是其最重要的资产，实践中以土地承包经营权和土地经营权抵押融资的探索虽然已有一定进展，但总体上仍存在难以破解的诸多障碍，无法在更大范围推广。正因如此，进一步探索和完善以收益权为基础的农地抵押融资新模式，寻找一条更具现实性的破解农民融资难的有效路径，无疑具有十分重要的现实意义。
一、农地抵押融资产生的现实背景
从理论上分析，一般意义上的农地抵押融资是指土地承包经营权人在不转移对其所承包土地的占有、使用、收益的基础上，将其土地承包经营权作为债权的担保，当债务人不履行到期债务时，债权人有权依法按照规定将作为担保物的土地承包经营权进行拍卖或者变卖，以获得的价款优先受偿的融资形式①。就实质而言，农地抵押融资是一种“用益物权”的抵押融资②，是土地权利的抵押融资而非土地实物的抵押融资。近年来，随着工业化和城市化进程的加快，农村劳动力大量外出务工，土地流转规模不断增大，农业规模经营的推进必然带来资金需求的显著增加。值得关注的是，土地流转加快和适度规模经营扩大虽然催生了种养大户、家庭农场、合作社等新型经营主体快速成长，但其大都处于发展初期，规模较小，实力不强，普遍面临投资能力不足的困扰。在此背景下，大多数新型经营主体都理所当然地把正规金融机构视为首选的融资渠道，各级政府也大力倡导金融机构必须更大力度地强化对新型经营主体的融资服务。但在缺乏基本抵押物的条件下，金融机构基于资金安全的现实约束却很难在改善农村金融服务方面实现实质性进展。毫无疑问，农村内部金融需求增长而供给仍然停滞所导致的供需失衡矛盾的普遍加剧，是多种农地抵押融资模式的实践探索得以产生和发展的主要动因。应当看到，作为常态化融资工具的土地金融制度，在西方发达国家早已成为农业相关制度和国家土地制度的重要组成部分［1］。随着我国农村经济发展特别是土地适度规模推动的现代农业的快速发展，基于我国特有的农村土地制度基础，不同地区以不同方式多样化地创新探索以土地资产为基础的抵押融资模式，着力改善农村内部严重的金融抑制现状，已经具备基本的实践基础和制度条件。
二、农地抵押融资的实践探索
尽管我国现行法律仍然明令限制农地的抵押融资，但近年来，由于现实需求日趋强烈，金融抑制的矛盾不断尖锐，国家在政策方面对农村土地制度改革给予了越来越多的明确支持，正是由于宏观政策层面对农地抵押融资的限制趋于松动，促成了实践中农地抵押融资多样化的制度创新。总体而言，现有农地抵押融资大体有以下三种典型模式。
(一)以农户为贷款主体的土地承包经营权抵押融资的“同心模式”“同心模式”是宁夏同心县于2006年率先探索的农村土地承包经营权抵押融资模式，其基本方式是在每一个行政村成立一个非盈利机构———“土地抵押协会”，由村民选举出常务理事，由常务理事来管理该村土地抵押贷款的相关事务。村民将自己所拥有的部分土地承包经营权向协会入股成为会员。当入股的会员需要贷款时，选择三户已加入协会的村民和一名协会的常务理事作为贷款担保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议。村民在完善抵押担保手续后，向信用社提出贷款申请，由协会再与信用社签订总担保协议，信用社审查通过后与农户签订贷款借据并放款［2］。同心县属于国家级贫困县，农户脱贫任务重，产业发展基础薄弱。其设计抵押融资额度一般为1万～2万元，贷款年限为1年［3］，主要满足贫困农户发展生计项目的小额资金需求。在同心县这一贫困地区，土地承包经营权抵押融资的突破在一定程度上有助于解决贫困农户资金短缺、贷款难的现实问题。同时，因农户对于土地的依赖性强，用土地作为抵押品来发展生产和摆脱贫困的模式也有效提高了农户的还款意识。然而已有的实践表明，在“同心模式”的实际运行中，由于农地承包经营权抵押融资的贷款主体仍为普通农户和贫困农户，主要解决的仍是分散的传统小农经济面临资金不足的问题，并非是满足以新型经营主体为主导的现代农业发展产生的较大规模资金需求，因而，“同心模式”之下的土地抵押融资规模必然是十分有限的。一旦农户在生产经营中出现无法及时还款的违约情况，容易造成农民失地风险［4］，对贫困农户而言，其可能产生的影响是十分严重的。因此，“同心模式”虽然探索较早，也具有重要制度创新价值，但总体上适应范围有限，难以在更大区域推广和复制。
(二)以新型经营主体为贷款主体的土地经营权抵押融资的“崇州模式”2011年，崇州市在四川省率先启动土地经营权的抵押融资试点，重点解决快速增长的各类新型主体发展现代农业资金不足的现实困难。崇州市在完成土地确权颁证基础上开展了农业经营体系的创新实践，其核心内容:一是引导农户以土地承包经营权入股，组建土地股份合作社;二是以市场化方式培育懂技术、会经营的职业经理人队伍，负责合作社土地的生产经营管理;三是引导建立适应规模化经营的专业化服务体系，打造“一站式”的农业服务超市平台。截至2014年底，崇州市已组建土地股份合作社225个，入社土地31．1万亩，培养职业经理人1588人，职业经理人人均经营农地面积达377．4亩③，基本完成具有显著区域特征的新型农业经营体系的重构过程，为规模化现代农业的发展奠定了良好基础。在此条件下，土地股份合作社和职业经理人都必然面临资金不足的困扰，崇州市由此开展了主要针对土地股份合作社和职业经理人的土地经营权抵押融资试点。其基本方式是借款人主体首先向市农村发展局申请正式颁发《农村土地经营权证》，借款人再持证前往农商银行完成相关抵押融资手续，土地经营权抵押融资在经过农商银行核准后，提交崇州市土地承包经营权抵押融资联席会议审核通过，再由崇州市农业产权流转担保公司担保，签订贷款协议、合同，最后由农商银行正式发放［5］。崇州市直接利用农村土地经营权作为抵押融资的担保依据，重点解决新型经营主体扩大土地经营规模面临的融资难问题，不仅对推进土地合理集中和农业产业规模化发展具有重大现实意义，而且对多种新型经营主体的培育成长也有重要促进作用。但崇州的实践表明，由于对土地经营权的合理估价缺乏实质突破，在一定程度上限制了“崇州模式”更大效应充分发挥。实践中，崇州对土地经营权的估价是以传统农作物的产出来衡量土地价值，并未对土地经营权实际价值进行评估;而抵押融资的额度则是根据经营权的租赁年限来确定。抵押借款的期限统一限定为2年。这样的制度设计虽然总体上有利于降低银行的贷款风险，但同时也限制了抵押人的贷款规模。加之银行部门认为土地经营权的抵押融资存在评估难、担保难、处置变现难等现实障碍，因而普遍缺乏基本的内生动力。正因如此，尽管崇州市瞄准新型经营主体的土地经营权抵押融资的探索实践已经多年，但实际推进不尽理想，也未能产生更大范围制度创新的辐射扩散效应。
(三)以土地收益权实现抵押融资的“平罗模式”2009年，宁夏平罗县针对现代农业发展中贷款难的突出矛盾，尝试以“存地证”作为质押的贷款业务创新。其操作办法是农户或其他需要贷款的经营主体，将土地产权证或经营权证质押贷款银行，事实上是以“存地证”暂归贷款银行，贷款人以存地收益归还贷款，直到借款人将贷款归还完后才可收回“存地证”。从本质上分析，“平罗模式”实际运行中放贷金融机构所处置抵押物是存地收益权而不是经营权［6］，是以存地收益或土地上的预期收益所进行的农地抵押融资的模式创新。实践证明，土地收益权抵押融资模式表现出了更强的适应性和可操作性，因而在更大范围内得到了较大规模的实际推广。2013年8月，四川省按照“农村土地流转收益保证贷款”的基本模式，在全省9个县(市、区)开展了农村土地流转收益保证贷款试点，成为国内第一个以省为单位进行土地收益权抵押贷款试点的省份④。2014年，武汉市大范围开展以农地收益权为基础的抵押融资试点，抵押融资规模超过6亿元。土地评估价值以土地上的农作物为主，附加大型生产基础设施价值，贷款额以土地收益评估价值的50%～60%发放⑤。
三、土地收益权抵押融资模式的比较优势
从总体上看，我国农村土地抵押融资的早期探索大都以土地承包经营权抵押或土地经营权抵押为主，由于土地承包经营权抵押融资以农户为主要对象，难以满足适度规模经营发展中各类新型农业主体的融资需求，而土地经营权抵押融资模式虽然主要瞄准的是种养大户、家庭农场和合作社等新型经营主体，但金融机构因面临土地经营权评估难、处置变现难等障碍而不愿主动有所作为，实际推行困难重重。正是在此背景之下，探索其适应性更强、更利于实际操作的新型农地抵押融资模式的需求也就表现得十分强烈，平罗、四川、武汉等地以收益权为基础的土地抵押融资模式由此应运而生，而且因更为现实可行表现出了明显的制度创新的比较优势，在实践中得到了更为快速的推广发展。相较于土地承包经营权或经营权抵押融资模式，土地收益权抵押融资以下六个方面的比较优势是显而易见的。一是有效规避了现行法律障碍。现行《物权法》和《农村土地承包经营法》明确规定农村耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不允许抵押融资，但对农村土地收益权抵押融资却无法律禁令。相反，按地上收益物的抵押融资类似于应收账款担保贷款。根据中国人民银行2007年的《应收账款质押登记办法》第四条规定，“应收账款的权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利，包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益，允许使用应收账款作为权利债权性流转收益权质押融资”。因此，现有相关法律事实上为土地收益权抵押融资提供了有效的法律依据。二是避免了农民失地的风险。担心土地抵押融资会导致农民失地，甚至引发社会不稳定，一直是一些地方政府不愿大力推进土地抵押融资的主要原因，在实践中这也的确是难以回避的潜在风险。而土地收益权抵押融资尽管也可能导致农民在一定期限内失去土地收益权，但是却能保住农民的土地，农民并不会因此丧失土地承包经营权，因而可以较为有效地规避农民的失地风险。三是对土地收益权的评估更易操作。当前对土地承包经营权和土地经营权的评估缺乏科学合理的方法。在部分试点地区，土地附着物的价值往往占抵押评估总价值的较大比重，评估贷款额远远低于土地资产的实际价值。与之相比，土地收益权的评估更加科学方便。农民在承包土地上种植粮食或经济作物，其产量和市场交易价格基本稳定或可预期，评估价值较接近于真实价值;有些大宗农产品交易甚至无需专业评估机构，银行借贷双方通过协商即可完成对收益权的价值评估，既简单又易操作。四是处置变现相对更加容易。对土地承包经营权或土地经营权抵押融资而言，若债务人不能按期偿还贷款，债权人很难通过转让承包经营权或经营权来弥补贷款损失，“不归还贷款，就收回并变卖土地”的威胁对农户来说不具现实性。相反，农户还可能采用策略故意不归还贷款，产生“道德风险”，进而使形成不良贷款。相比而言，土地收益权抵押融资的处置变现方式相对容易。债务人可收取土地农作物收益权充抵贷款，还可通过对农作物拍卖、折价变卖等形式清偿债务，获得应收账款收益，由于收益权的处置变现流动性更强，搭建流转处置收益权的交易平台更易推行。此外，若农户无法按时归还贷款，农民并不失去土地，而只是土地上的农作物收益被收走，其发生道德风险或赖账不还的概率也会大大缩小。五是贷款风险相对可控。由于我国《商业银行法》规定金融机构自身不能自营不动产，土地承包经营权或土地经营权的处置变现不易实现，加之对承包经营权和经营权的评估难、管理难等问题，这就必然使得抵押权人的贷款风险较大。而土地收益权抵押融资的还款来源是较为可靠的土地经营的预期收益，这种模式的风险显然相对可控。另外，金融机构还可建立银行与债务人资金账户的连接机制，债权人可优先控制债务人账户资金分配，以保证收益优先用于归还贷款本息，确保还款资金来源的稳定和充足。六是担保体系更易搭建。当前，土地承包经营权与经营权抵押融资共同存在缺少担保的突出问题，由于承包经营权或经营权在抵押融资过程中存在诸多风险及不可控因素，金融机构自身不愿涉足此类信贷产品，以盈利为目的的担保机构更不愿参与其中，这就造成了“贷款难，缺担保，贷款更难”的恶性循环。而以收益权为基础的土地抵押模式的担保平台实际上已经基本建立，现行的农业政策性担保公司或商业性担保公司等担保机构早已建立农作物项目的担保体系，政策性补贴也向农作物担保倾斜，这就构建了土地收益权抵押融资的担保连接机制，使得以收益权为基础的土地抵押融资模式更具可推广性。
四、结论与建议
农地收益权抵押融资模式突破了现行法律障碍，有效解决了农地评估难、变现难等突出难题，是农地抵押融资改革探索的深化和完善，具有适应性更广和推广性更强的制度创新的比较优势。然而，在现行试点地区的实际探索中，还存在一系列制约问题，亟待受到高度重视和有效解决。基于此，对进一步完善农地收益权抵押融资的制度设计提出如下政策建议。
(一)以明晰农地产权结构为基础，完善产权主体权能农地金融需要土地产权清晰化来降低交易成本和风险，其关键在于如何完善农地产权结构、明确产权主体的地位和权利。按照我国土地制度的历史延续性，要在坚持农村土地集体所有，长期稳定土地承包经营关系的基础上，探索所有权、承包权、经营权“三权分离”的制度创新，赋予承包经营权人清晰完整的产权。另外，需要进一步明确土地收益权抵押融资是在承包经营收益权和经营收益权之上设立的，只有通过完善和明确产权权能，才能确保农地金融的规范运行。
(二)建立土地流转市场，促进新型经营主体成长土地流转市场是农地市场化的关键。建立规范有序的土地流转市场有利于协调土地流转过程中的各方利益关系，妥善处理可能发生的各种矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地收益权的抵押融资能够有效规避波动风险，成为一个平稳有序的过程。此外，还应依托土地合理集中过程，大力培育种养大户、家庭农场、合作社等新型经营主体，提升贷款人的贷款需求、经济实力与抗风险能力。
(三)强化土地收益权抵押融资的风险防范农村土地收益权抵押融资的基本功能是保障债权的实现，债权不能实现是土地收益权抵押中的最大风险。在土地收益权抵押中，收益权的取得处于不确定的状态，对于此类风险，金融机构可以在接受土地收益权抵押的同时与第三方签订协议，采用其他担保方式，以扩大担保范围的方式增强防风险能力。在实践中，农村金融机构在办理土地收益权抵押时可采用保证、抵押和动产质押并用的双重或多重担保。
关键词：土地经营权流转；适度规模经营；社会保障体系；农业保险
建设现代化农业必须创新农业经营形式，转变农业增长方式，这就需要推进土地适度规模经营。适度规模经营是农村经济发展的必然趋势，有利于农业结构的调整；有利于加快农村劳动力的转移；有利于土地资源的充分利用；有利于克服小规模家庭经营的局限性增加农民收入，提高生产率。可是建设现代化农业又必须坚持，保证农户土地承包经营权，要解决这个矛盾就是要推进土地承包经营权流转。为此，要探寻土地经营权流转与农业规模经营之间的关系，笔者针对东台市的土地流转与规模经营进行了专题调查。
一、研究设计和现状分析
本次调查一共调查了9个镇里的44村。从各村的情况来看，在完善土地流转机制的大的政治背景情况下，各个村在土地流转和农业规模经营方面都取得了相应的进步。
（一）合同规范化
签订合同是指土地流转双方用书面合同来确定流转的权利与义务。在进行土地流转过程中，村委会作为转出方和转入方的中间人，制定相关土地流转合同，然后本着自愿的原则由当地农户自己亲自签下合同。在有效回收的435份问卷中，通过签订合同流转土地的农户有289户，占66.4%，但也有通过口头协议流转土地的农户93户，占21.3%。签订合同的农户占大多数，土地流转中发生的纠纷大大减少。充分领会了党的十六大报告做出的“地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地经营权流转”。
（二）实行目标考核
东台市土地流转规模经营工作列为新农村建设的重要内容对乡镇进行考核，对工作成效突出的单位及个人给以表彰和奖励，完不成年度目标任务的不能评为先进单位和个人。在农经工作会议上，各镇都递交了目标责任状，农办每季度对全市土地流转规模经营情况进行考核。使得各镇都全力推进土地流转，促进规模进程。且为保证土地合法流转，坚持对土地流转过程进行逐一审核，定期检查，凡发现违反农村土地承包法规的，一律予以制止，责令恢复原承包经营关系。并且制定了扶持政策，东台市制定并下发了《关于推进农村土地流转发展适度规模经营的意见》，安排了转型资金用于扶持合法有效的土地流转。对流转土地实行土地股份合作制经营的组织者都有奖励。鼓励农村种养大户建立农产品生产基地、创办农业园区。
（三）土地规模经营形式多样化
有土地股份合作社、蔬菜经济合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及农产品、花木园区、蚕桑核心方、农产品深加工等，都有利于发展农业规模种植，其中土地股份合作社有利于使土地经营权流转和农业规模化经营过程更加合法更加有序，带来了“农民成‘股民’，土地变资本”的可喜变化，同时这些成为股民的农户还可以到种植园进行务工获得两次收益。以东台市梁垛镇梁垛村为例，共吸收688个农户入股，设计七个村民小组，入股土地653.797亩，占总承包面积38.6%，折成股份653.797股，且每股分红保底1000元，另视经营效益追加分红。同时，这部分土地的农户中又将有285个劳动力转移到务工经商等第二、三产业中去，到时从事第二、三产业劳动力比例将达到86%。并且无公害蔬菜生产基地的建设，实现了农业生产的规模化、标准化、专业化，农业经营实现了由传统的粗放型向高效益、集约化发展。
二、土地经营权流转与农业规模经营过程中出现的问题
（一）信息流通不畅
在有效回收的调查问卷435份中，有43户，占9.88%不知道土地流转这一政策，只是在电视上看到，并不知道这一政策已经落实到本乡镇，信息流通不畅，延缓了土地流转的进程。并且对于有意向想把自己的土地流转出去的农户，造成了一定的阻碍。所以笔者要加强土地流转政策的宣传，争取让每家每户都对土地流转有所了解。对于本村土地较少的乡镇，政府应提供外面土地承包的信息，鼓励本乡镇的农民到外地进行流转，促进劳动力的转移。
（二）农业保险不完善
在走访过程中，笔者了解到有些农户进行土地规模经营后，大面积的土地却没有上保，原因是即使上了保险，遭遇旱灾或是水灾，给予的赔偿不是很多，而且还有诸多限制。因此在调查访问的农户中有149户没有给农业买保险，占38.0%。农户说与其买保险交了那么多的钱，不如不买保险，自己来承担损失。可是结果可想而知，一旦遭遇严重一点的天灾，农户的能力跟本不足以抵挡。所以政府在农业保险方面可以给予农民优惠，减少限制。真正做到为人民服务，为农民谋利益。
（三）少部分耕地在土地使用权流转后变为非农用地
这些耕地大部分被道路的修建、城镇、工厂、搬迁占用。这种情况主要发生在城镇郊区和偏远乡镇。政府对土地用途监管不严，执行耕地保护政策力度不大，使得部分农村土地存在着土地流转后用于第二、三产业开发的现象。有121户将土地流转为工业用地，占30.9%。由于第二、三产业的经济效益比农业的高，且承包土地的价格是按照农业用途为标准的，而当土地用途发生变化时，土地的承包价格要高得多，因此农户对这部分差价得不到合理的分配，从而产生纠纷。即使部分耕地不转为非农用地，这些耕地也会被用来种经济作物。然而粮食安全对经济的影响是全世界举目共赌的。从2007年年初世界食品涨价指出，这场经济影响就波及全球。且对国家来说，粮食是最重要的战略物资。如果流转的土地都用来修建道路，建造工厂，种植经济作物，那么粮食安全问题必将令人担忧。2011年中央1号文件也规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。也就是说，流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途。
（四）在进行土地流转和农业规模经营中，60岁-70岁的农民值得关注
在走访调研的435户中有93.9%的农户家中有60-70岁的农民，因为这些农民将自己的土地流转出去以后，由于年龄上的限制，即使出去打工，也几乎不会有工厂会顾用他们。所以他们几乎不会想把自己的土地流转出去，这样就成了土地流转过程中的阻碍。笔者建议政府可以把这些劳动力引到周围土地规模经营上去，可以提供给他们短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有时可以打农药，每天有固定的工资，按天计算，月底结算。这样就很好地解决了60岁-70岁农民的工作问题，这样他们也会很乐意地流转自己的土地。这不仅促进了土地流转，而且为当地农业规模经营提供了充足的劳动力。 转贴于
（五）农村基础设施薄弱，阻碍了农业规模经营的发展
基础设施的完善，可以吸引更多的种植能手、养殖大户、龙头企业来当地进行农业规模经营。可是据笔者所了解，国家在农业基础设施上没有给予相应的拨款。如果农村要建设基础设施，这部分资金就要由村委会或者镇政府承担，可是村委会一般不可能拿出大部分资金来进行基础设施建设，这就给基础设施建设带来了一定的困难。因此，建议国家在基础设施方面的建设给予相关的补贴，为农村进行农业规模经营提供强有力的后盾。
（六）农村土地流转存在假流转现象
有些村为了达到上级政府规定的土地流转的任务，进行了假流转。一个农户的土地流转给另一个农户，而这个农户又将流转过的土地再流转给原来流转给他的农户，这样就造成了一个假象，土地流转的面积在增加。但是事实上是土地之间不是在进行流转而是在进行交换，且交换的是同一块土地。这严重地阻碍了土地流转的进程，而且会掩盖土地流转的弊端，因此，必须要进行整改。需要上级政府加强监管，确保土地流转合理有序地进行；需要各级乡镇自觉自发地进行土地流转，规范土地流转行为；需要加大对农户宣传土地流转的优势，让农户能自发地进行流转，并切身地感受到进行土地流转和农业规模经营的好处。
三、针对以上问题提出的相应对策
（一）进一步探索创新土地流转模式，积极稳妥推进土地股份合作经营
土地股份合作社的成立进一步规范了干部的行为，形成了管理程序化，增加了透明度，加强了农民的知情权。鼓励农村中大户等经营主体通过流转土地建立农产品的生产基地，开发适度规模经营。鼓励龙头加工企业围绕本地优势特色产品，牵头组织农民开展合股、合作、协作，建立原料基地。支持专业市场、合作组织、农民经济人、种养大户等市场主体领办土地股份合作社，统一生产经营，按股保底分红。积极推进土地流转体制规模试点，探索合作的新形式，鼓励农民在自愿的基础上，将土地承包经营权入股组建土地股份合作社。支持和鼓励合作组织参与土地流转。
（二）进一步加大财政扶持、奖励力度，引导土地向优势产业、重点项目、农业园区集中
在三仓镇新五村，笔者了解到当地的农户即使在外地承包大面积的土地，也没有得到奖励。并且在农户贷款上，部分农户在寻找担保人方面仍存在困难，且每年都会有农民因还不起贷款而自杀的现象。所以各个当地政府应根据政策从财政对“三农”投入中安排专项资金，鼓励和引导农村土地经营权的流转，壮大规模经营主体、培育优势产业、龙头企业和农业园区。强化金融信贷支持，不断创新农村信用担保方式，重点扶持龙头企业、合作组织等，连片发展高效规模设施农业。进一步加大对土地流转的奖励，提高农民的积极性。鼓励政策作为推动土地流转的催化剂，应将之落实到位。通过给农民补贴的方式，进一步提高农民进行土地流转的积极性，推动农村土地规模经营。
（三）解决从土地上解放出来的剩余劳动力
当农户将自己的土地流转出去之后，他们自己的就业问题一时难以得到解决。但是可以让解放出来的劳动重新回到土地，为那些进行土地规模经营的农户打工，这样不仅解决了60岁-70岁农民的工作问题，这样他们也会很乐意地流转自己的土地。不仅促进了土地流转，而且为当地农业规模经营提供了充足的劳动力。并且还应加快农村劳动力向非农转移。要依托当地资源优势，大力发展农村第二、三产业的发展，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向城镇转移。
参考文献
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天水市辖五县二区，113个乡镇，2 494个行政村，乡村人口307.90万人，耕地面积38.20万hm2，其中家庭承包经营耕地面积36.76万hm2。随着农村经济和劳务产业的快速发展，农村产业结构、农民思想观念逐步发生转变，天水市农村土地承包经营权流转市场逐步活跃，流转数量、流转规模呈不断上升趋势。尤其是2009年全市农村土地流转现场会的召开和《天水市农村土地承包经营权流转管理实施办法》的颁布实施，有力地推动了农村土地流转进程。截止2011年底，全市农村土地承包经营权流转面积达2.31万hm2，占家庭承包经营耕地总面积的6.2 %，较2010年增长71.7 %，涉及农户12.50万户，占全市家庭承包经营农户总数的20 %。
1模式与特点
在推进农村土地流转过程中，天水市各级农业和农经部门及时准确把握土地流转的趋势和规律，结合实际，因地制宜，探索出具有鲜明特点的土地流转、规模经营模式。
1.1龙头企业拉动型
以龙头企业为依托，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”模式，发展规模经营，实现公司和流转土地农民双赢。这种模式以天水威龙股份有限公司、雪源公司、洁通公司等为代表共流转土地9 266.67 hm2，占流转总面积的40.2 %。
1.2农民专业合作社推动型
由农民专业合作社牵头，以流转的方式把农户的土地集中连片建立基地，统一提供良种、农资、技术、销售等服务，形成“农民专业合作社+基地+农户”三位一体的农业产业化经营模式，变分散经营为组织化、集约化经营，降低了生产成本，促进了土地资源的合理配置，实现了合作社与农户的双赢。这种模式以宇龙、新民、康晟源、兆丰合作社等为代表共流转土地2 866.67hm2，占流转总面积的12.4 %。
1.3种养大户带动型
种养大户等能人对土地集中连片开发，形成家庭农场式的经营。一般流转面积在6 000 m2至30 000 m2左右，具有“产业多样化、经营特色化、产品市场化”的特点。这种模式以苹果种植大户冯春、武正权等为代表，共流转土地2 133.33 hm2，占流转总面积的9.2 %。
1.4农业园区促动型
以国家级天水农业高新示范园区为代表，在麦积区中滩镇流转土地153.33 hm2，按照“园区+企业+基地+农户”的产业化发展思路，建成了具备科技示范、技术创新、辐射带动、信息交流、技术培训、旅游观光六大功能的无公害现代农业示范区，辐射带动全市及周边广大农民发展多种经营，实现增效增收。全市流转给农业示范园区的面积733 hm2，占流转总面积的3.2 %。
2全市农村土地流转特点
2.1流转进程趋于加快
随着现代农业发展进程的不断加快，全市各级因势利导，加大政策扶持，强化指导服务，土地流转的数量、规模呈不断上升趋势，流转进程趋于加快。全市农村土地流转面积从2002年《农村土地承包法》颁布实施之前的
2 866.66 hm2增长到目前的23 066.66 hm2，增长了8倍。
2.2流转范围趋于拓宽
农村土地流转已不仅仅局限于承包农户之间，一些工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作社等成为目前农村土地流转的生力军，流转用途由单一粮食种植向特色种植业、特色养殖业、劳动密集型产业等多元化方向发展。全市承包农户之间小规模的流转面积为8 066.66 hm2，占流转总面积的35 %，流转给龙头企业、农民专业合作社、农业示范园区、种养大户的面积为15 000 hm2，占流转总面积的65 %。
2.3流转形式趋于多样
土地流转由过去以互换和转包为主，逐步转变为以出租为主，转包、互换、转让、股份合作等多种形式并存的格局。全市出租面积达1 266.66 hm2，占流转总面积的57.5 %；互换、转让、转包、股份合作、代耕等其他形式分别为4 266.66 hm2、1 600 hm2、1 200 hm2、46.66 hm2和
2 666.66 hm2，分别占流转总面积18.5 %、6.8 %、5.2 %、0.2 %和11.6 %。
2.4流转行为趋于规范
全市以建立健全土地流转合同制和备案制为重点，不断加强土地流转管理服务机制，流转行为进一步规范，由过去以农户间的自发流转为当前的政府和市场引导与自发并重转变，由过去依靠口头协议的不规范流转向签订书面合同的规范流转的转变。
2.5流转规模趋于扩大
随着土地流转主体的多元化发展，农村土地流转规模经营面积逐年增大，建成了一批果品、蔬菜、畜禽等优势产业基地，全市流转1 300 m2以上农村规模经营耕地面积达11 800 hm2，占流转总面积的51.2 %，上百公顷以上的流转面积达7 800 hm2，占规模流转总面积的57.6 %。
3作用与成效
随着天水市农村土地流转的不断深入，对农业农村经济的发展起到了极大的推动作用。
3.1促进了农业产业化发展
土地流转改变了一家一户分散生产经营的状况，使土地逐渐向龙头企业、种养大户集中，农业生产实现了规模化经营，产业区域布局更加合理，专业生产相对集中，基本形成了“一基地一产业”的格局。通过土地流转，已建成了城郊南山万亩花牛苹果基地、社棠中山万亩葡萄基地、山东威龙集团三阳川4 000 hm2鲜食葡萄出口基地等一批在全市乃至全省有较大影响力的农业产业综合示范点，有力促进了全市农业农村经济持续协调快速发展。
3.2有效地增加了农民收入
土地流转初步破解了现阶段农民增收难、致富慢的难题。农民通过土地流转一般收入4 500～13 500元/hm2不等的租金，还可以在企业和外来业主的基地务工，年收入达2 000～5 000元/人，流转后土地收入高于自己种植农作物的收入。如：山东威龙集团三阳川4 000 hm2鲜食葡萄基地完成土地流转后，每年支付劳务费430余万元，常年雇用300多名农民在基地打工，日工资50元，年均收入1.40万余元。
3.3吸引了社会资金向农村回流
土地流转有效缓解了农业投入不足，资金短缺的难题，大量社会资金融入到农村龙头企业、专业大户、合作社等流转土地的主体，投资农业发展，参与农业规模经营，也带动了果蔬产品的预冷保鲜、深加工等产业的发展。据不完全统计，2008年以来，仅麦积区通过土地流转吸纳社会各类投资达2亿多元。
3.4促进了农村劳动力转移
土地流转初步解决了农村富余劳动力转移途径单一的难题，土地流转后使部分“亦商亦农、亦工亦农”的兼业化农民，摆脱了土地束缚，安心从事二、三产业，有力促进了农村劳动力向非农产业转移。另一方面，龙头企业、经营大户、合作社等通过产业结构调整，使大量农民在本地园区实现了转移就业。在国家级天水高新农业示范园区常年上班的当地农民接近600人，真正由农民变成了产业工人。2011年全市通过土地流转，新增劳务1.20万人，有效促进了农村劳动力转移。
【关键词】土地流转;主要问题;建议
土地问题是解决“三农”问题的核心和基础,农村土地制度完善与否,土地流转机制能否适应现代经济的市场化发展,将对经济的发展产生深远的影响。本文在深入调查哈尔滨市农村土地流转的情况和存在的问题基础上,对我市建立健全、完善和创新农村土地流转机制,提出相应的建议,使我市农村土地流转工作朝着科学、规范、健康、有序的方向发展。
1.哈尔滨市农村土地流转的基本情况
据统计,哈尔滨市(以下简称哈市)1990年至2000年,农村耕地面积以平均每年0.18万公顷的速度在逐年减少。从2000年开始到2006年,由于耕地整理与开荒,耕地面积有所增加。2004年比2000年耕地增加30.9万公顷,2005年比2004年耕地增加了4.6万公顷,到2007年有耕地面积为179.4万公顷。
1.1哈尔滨市农村土地流转情况
据统计2008年哈市农村家庭承包经营农户118万户,家庭承包经营耕地面积2242万亩,户均承包耕地面积17.8亩。农村流转承包耕地面积为212万亩,占承包土地面积9.5%,占耕地面积的8.1%,耕地流转涉及的农户为17万户,占承包农户的14.4%。在农村流转的承包耕地中,转包的耕地177万亩,转让的耕地14万亩,互换的耕地1.7万亩,出租的耕地13万亩,以其他形式流转的耕地3.3万亩。签订土地流转合同10万份。
1.1.1土地流转的形式与特点
哈市土地流转方式多种多样,主要有:一是农户自发流转,未经村合作经济组织办理有关手续。全市以自发流转面积120.6万亩,7.7万户。二是经过村合作经济组织办理手续流转的。流转面积27.96万亩,涉及农户1.98万户。三是其他形式如采取反租倒包、拍卖等,流转面积0.5万亩,涉及农户0.1万户。
哈市农村土地流转具有以下特点:一是我市农村土地流转处于起步探索阶段。参与土地流转的面积只占承包面积的9.5%,参与流转的农户占承包农户的14.4%。对土地流转的认识还不够统一,土地流转行为还比较粗放,一些相关问题还没有得到解决。二是我市农村土地流转呈现出较大的发展潜力。有限的土地资源现实和潜在的需求有很大的差距。三是各地流转不平衡。
1.1.2土地流转的发展模式
一是龙头企业带动型。以龙头企业为依托,以经济效益为纽带,以特色农业为指导,发展农业规模经营。采取“公司+基地+农户”的经营模式。二是合作组织带动型。以农村专业合作经济组织为依托,通过实行“合作组织+农户”的组织形式,利用合作经济组织建立"利益共享、风险共担"的经营机制。三是规模种养大户带动型。在确保土地承包关系稳定不变的前提下,按照“依法、自愿、有偿”的原则,让耕地流动起来,促进土地适度规模经营,使农村耕地向本地“种粮大户、养殖大户”倾斜。四是园区示范带动型。采用先进生产技术,提高单产,对其他农户起到了示范带动作用。五是劳动力转移型。通过积极引导农村劳动力向城镇、大城市转移,使其将承包的土地经营权流转出来,实现规模化经营。
1.2哈尔滨市农村土地流转的影响因素
哈尔滨市农村土地流转受诸多因素的影响:一是总体上农村非农产业还不发达,大多数农民的兼业化影响到土地的流转。二是农村社会保障机制尚未形成,直接影响到土地流转。三是农村生产力现实发展水平对土地流转有制约。四是土地使用权商品属性不清,不便流转。
2.哈市土地流转存在的主要问题
从目前来看,我市土地流转是健康、向上、有序的,对提高农民组织化程度和农业综合效益发挥了积极作用。但由于土地使用权流转政策性强、涉及面广,当前仍存在问题。
2.1土地流转难以形成规模
土地分户经营的分散性造成农村土地流转有很强的局限性。农户土地流转主要发生在本村亲戚、邻居或要好的本村居民之间,大多以村内流转为主,向企业和村外人员流转的比较少。农村集体外生产要素被排斥,达不到规模生产的要求,难以产生大规模效益,土地流转规模化更难以成功。
2.2土地流转程序不规范
土地流转自发性较普遍,加上农村乡土人情习惯,一半以上的农户都是通过私下口头协议流转土地,没有第三者在场,签订书面合同的较少;有流转协议的,协议也不够完备,双方的权利和义务不明确,特别是对国家给农民的各项强农惠农政策补贴的归属,流转双方常存在较多争议;多数超过一年期以上的土地流转双方没有在村和乡镇备案,发生争议时双方各执一词,相关部门认定仲裁较难。
2.3农村劳动力转移难制约流转
由于农民思想观念陈旧、文化水平较低、技能水平不高,创业本领不强,城市提供的就业机会无法胜任,而适合农民就业机会较少,农民外出务工难度大、收益小,所以大多数农民不愿外出务工,只依靠家中土地维持生计,农业收入仍是许多农民家庭收入的主要构成部分,制约了土地流转。
2.4农业投入机制不完善
土地规模经营对经营者提出了较高的资金要求,虽然近年来各级支农资金逐步增加,但资金投入保障机制尚不完善,信贷资金不足,难以满足规模经营对资金的需求。
3.土地流转持续发展的建议
农村土地经营权流转机制使农村耕地的经营权规范有序、科学合理,长期稳定地流转,对合理利用耕地资源,提高劳动效率,推进农业现代化等具有十分重要的意义。
3.1加强组织领导的职能
各级政府要高度重视,尊重农民意愿,加大土地流转政策引导,制定出台土地流转财政补贴政策。一是政府要对土地流转有宏观上的调控。二要建立约束政府行为过度干预的机制。三要加强宣传力度,增加农民对有关法规和政策的了解,使土地流转由自发逐步转向自觉。必须“以人为本”,千方百计调动广大群众的积极性。
3.2成立土地流转服务平台
成立农村土地流转服务中心,建立农村土地承包经营权流转信息库,为土地流转供求双方提供信息服务。公示土地流转需知和程序,引导土地转出方和受让方向土地流转服务中心提出申请和登记,以收集、土地流转信息,联络土地流转双方洽谈土地流转有关事宜。
3.3建立农村社会保障体系
建立多层次的农村保障体系,包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助,以及发展和完善农村合作医疗制度等,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,为农民解除放弃土地承包的后顾之忧,使“完全不依赖土地为生计”的农民真正离开土地,促进农村土地流转和农村城镇化建设。
3.4培育土地流转服务中介组织
各乡(镇)在开展流转信息服务的同时,推广农村土地股份制流转形式,加快成立农村土地股份合作社,引导农民自愿以土地入股,加入合作社,使入股农户既可获得承包经营权流转带来的土地保底收益及合作社盈余二次分红,又可获得合作社优先用工及外出务工收入。对已组建的土地股份合作社进行完善提高,确保其健康发展。
3.5增加农村土地流转资金投入
设立农村土地承包经营权流转专项资金,用于规范农村土地承包权经营流转,推动土地适度规模经营。以土地使用权抵押融资的方式,使农民较为方便地获得急需的启动资金,发展农村二三产业,以此促进农村土地流转。
（一）同镇同村地块土地使用权状况调查
笔者调查了贵州省毕节市田坝镇田坝村五组的集体土地各地块的权属状况。选取了全组共91个样本来进行数据汇总，这些样本共涉及91户农户，人口共435人，可耕种土地227.11亩。平均每户7.121块土地（每两块之间互不相连），分户下来，平均每块面积3.51分①。
从各农户承包土地状况表和总量表可以看出贵州省毕节市田坝镇田坝村五组的农户所承包经营的土地不是成片的，全组的227.11亩土地分成了大小不等的648块，平均每块面积3.51分，由91户农户承包，平均每户的承包面积为25.03分，平均每户有7.121块。可见，农户承包的土地分散于整个集体土地的各个不同质量的土地里，同一质量的土地也是分成许多块来分给农户种植。
再看单户土地使用权承包状况表，对于第4户，最大的地块面积是编号为3和7的地块，这两块的面积都为2.9分，占总面积的63.55%，其他5块占总面积的36.45%。对于第9户，最大的地块面积是编号为9的地块，这块的面积为17.4分，只占总面积的35.45%，其他9块地占总面积的64.55%。对于第61户，最大的地块面积是编号为10的地块，这块的面积为14.5分，只占总面积的34.7%，其他12块地占总面积的65.3%。对于第68户，最大的地块面积是编号为5的地块，这块土地的面积为11.6分，只占总面积的41.45%，其他11块地占总面积的58.55%。这充分的说明了农民自己承包的土地是极度分散的。
（二）同镇不同村地块土地使用权状况调查
笔者同样对贵州省毕节市田坝镇田坝村、苏嘎村进行了调查，如田坝村、苏嘎村距离图一所标示②为A、B、C、D、E、F、G、H的8块，它们的面积依次为2.03亩、4.06亩、3.625亩、3.625亩、5.8亩、7.25亩、17.4亩、4.35亩，共计48.14亩。图中的A块土地离田坝村村民最近，仅仅只有20米远，但在A块土地的周围，全部是田坝村村民的承包地，而A块土地的所有权属于苏嘎村，承包给苏嘎村村民，而苏嘎村离这块土地约有4.5公里的路程。同样，其他7块土地的现状与A块的完全相同，由此可以判断：这些土地是零碎的、分散的、不成片。
（三）不同镇不同村地块土地使用权状况调查
笔者在对贵州省毕节市田坝镇的土地调查过程中发现：在田坝镇兴旺村，有一块约7.25亩的稻田，如田坝镇兴旺村、朱昌镇花厂村距离图二中所标示的S，具置是贵州省毕节市田坝镇兴旺村12组，距离兴旺村12组的村民居住地约有50米左右，它的所有权属于朱昌镇花厂村的，但朱昌镇花厂村村民距离下图中标示的S约有20公里路程，并且，这块土地的土地使用权不是承包给一户农户，而是给了7户农户，S片土地的区位优势相对于这7户农户来说是彻底的丧失；因为，伴随着距离的增大，种植成本和管理成本也相应的增加。
（四）产生土地使用权分散的原因
为什么会产生土地使用承包权分散的状况呢？笔者进行了总结，究其原因有以下两点：
1、历史原因
1951年中央人民政府出台了《中华人民共和国法》，形成了我国历史上规模最大，效果最好的一次运动，在这次改革中，农民不仅获得了土地的经营权，还享有土地自由买卖、出租、抵押等的权利。1953年，我国实行“一化三改造”，形成了农民以土地入股、集体经营的经营模式，很快，我国便普遍建立了生产资料集体所有、集体统一经营的，不仅土地归集体所有，连生产队的物资、劳动力，甚至社员的房屋、家具等等也成为了公家的东西，同时也形成了平均分配的根本原则。改革开放以后实行，分土地时便按照这一平均分配的根本原则，根据土地的数量、肥力，按人口来均等分配，每个集体成员对集体土地的承包权都是均等的，这就使经营条件、经营能力不同的农户得到所谓均等的、极其零碎的和分散的土地。在延续承包年限的过程中，地方政府和集体土地所有者也没有组织进行调整，延续了原来的承包现状，国家为维持这样的土地使用权承包状况的法律、法规、条例与相应的管理体制一起形成了今天的土地制度，使得这样的土地使用权承包状况得以固定下来。
2、农民自身的原因
主要体现在农民思想观念的保守。有不少的农民的思想观念是：他们有土地使用权的地块是金不换银不换的，不管你用什么样的方式，在双方平等的条件下，他们依然不同意互换土地使用权，更不会主动的去想办法与他人互换，使自己拥有的土地使用权的地块集中起来，规模经营，以便于种植管理。就是他们的这样思想观念增加了农村土地集中起来的难度。为此，土地的零碎、分散状况依然大量的存在，问题没有得以解决。
二、针对土地利用现状所采用的对策
（一）国内外专家针对这些矛盾所提出的观点
1、撰写《我向总理说实话》和《我向百姓说实话》的李昌平先生在《慎言农村土地私有化》一文中发表了他的独到见解：“精耕细作是中国农业的优势，这个还不能丢。既然如此，我们为什么要私有化、规模化、集约化？”由此可以看出，他不同意规模化经营，因为，中国农村的人口依然还有8亿多，人均耕地还达不到现在的水平，所以小农经济是中国农业经济的长期现实的选择。
2、我国著名经济学家温铁军的观点“加强农村社区‘非市场’的内部财产和收益均平的制度建设，同时强调打破流通和金融垄断，通过扩大农业的外部规模来维持小农村社经济。舍此，农民没有出路，农村不得发展；农业也碍难成为独立产业”。他的基本观点是：扩大农业的外部规模，并以此来维持小农经济的存在。
3、有的学者认为，要在实行土地私有化的基础上去实行农业产业化。澳大利亚社会科学院院士杨小凯的观点：“中国农业要真正搞起来，土地一定要私有化，要自由买卖。”因为完全私有和可自由买卖的地产是可以用来抵押贷款，但非私有和不可自由买卖的地产是不能用来抵押贷款。我国加入WTO以后，要把小块的种其它作物的地块合起来搞大农场，就要有土地的自由买卖和租赁。投资这样的农场，如果有永久的产权，赚钱的农场未来总可以卖好价钱的。“五十年承包期不足以保障这种投资的资产价值，因为这种投资本身风险就很大。没有永久产权，农场成功了，农场本身也不一定能卖大钱。”
（二）外国政府采用的一些做法
亚洲的日本、吉尔吉斯坦也采用了相应的土地制度，促进农业的产业化发展。
1、对于亚洲的日本，它是一个人多地少的国家，从明治维新以来，虽然经过了百年现代化的洗礼，农地制度经过了多次的调整演变，很多的劳动力已从农村向城市转移，农户平均经营面积仍然只有一公顷多一点。日本的具体做法就是确定土地私有的基础之上，肯定农村分散经营，再在分散经营的基础之上引导农民规模化经营，逐步向农业产业化转变。在这个过程之中最重要的是日本不断的改变自己的土地制度的具体细则，它的改变方向完全是为了实现农业产业化，是以实现农业产业化为改变的根本目标的，这样，它的各项制度为后来日本农业的发展提供了法律依据。
2、在吉尔吉斯坦这样的转轨国家，它借鉴前苏联其他国家的方法，创建了土地使用权制度。该制度允许私人通过拥有土地使用权的方式占有土地，并允许私人对土地进一步使用有决策权；但国家保留对土地的最终所有权。这样，在土地使用权的流动过程中，土地逐步的集中到个体的手中，个体手中的土地的规模不断的得以扩大，利于产业化的实施。
（三）针对我国农村农户手中的土地高度零碎、分散的现状所采用的对策
1、建议政府集中对农户承包的土地根据土地的质量、浇灌状况、区位状况、交通状况及气候状况进行分等定级，根据分等定级的情况引导本集体经济组织内的农户自由互换土地使用权。为什么要对我国农村农户承包的土地进行分等定级呢？因为农户承包的土地高度零碎、分散，块与块之间土地质量差异性很大，他们在相互调换时，不知道按照什么样的标准来进行调换，他们在没有调换标准的情况下，宁可不去相互调换自己的土地使用权，让它保持原来的现状，但是，这样的土地权属现状不利于农业产业化经营。为了让农民有很大的积极性来调换他们手中的土地，让他们承包的土地成片化、规模化，所以，应该给他们提供技术支持，确定不同土地质量的调换标准，引导他们自由调换。同时，开展农村土地使用权流转一站式服务，对双方已经协商好的土地使用权流转，由当地政府为他们办理好一切所需手续，减小农民的土地使用权流转成本。
2、建议将《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”修改为“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向乡（镇）人民政府申请登记。未经登记，按《中华人民共和国合同法》和其他相关法律条文处理。”修改后的好处有：一是降低农村土地承包经营权采取互换、转让方式流转的成本。二是简化农村土地承包经营权采取互换、转让方式流转的繁杂手续，增大农村土地承包经营权采取互换、转让方式流转的可能性。
3、建议将《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”修改为“家庭承包的承包方是集体经济组织内的农户。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”这样，才与《中华人民共和国土地管理法》第十五条“……农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”相吻合，既保证了本集体经济组织内的农户得到那些适宜本集体经济组织内农户耕种的土地，又能使那些不适宜本集体经济组织内农户耕种的土地便于承包给那些不是本集体经济组织内的而又适宜耕种这些土地的农户，提高土地的利用率，降低土地的种植及管理成本。
4、建议将《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”修改为“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府备案。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”修改的根本目的就是简化手续，降低成本。
（四）针对农户的小生产与社会市场大需求及农户分散经营与农业产业化所需要的大规模生产之间的矛盾的对策
1、采用股份合作制的形式
“股份合作制是一种兼有资本合股和劳动联合的经营组织形式，这种双重联合使它在内部管理体制、分配体制等许多方面具有二元性质特征。”由于股份合作制能很好的促进不同生产要素的流动和重组，实现单个资本向社会资本的转化，满足农业产业化经营组织的需要，从而成为农业产业化经营组织的必然选择。其具体操作是农民将自己承包的土地使用权入股，形成股份制，农户作为公司的股东，参与分红，实现利益共享、风险共担，使农民的利益和公司的利益挂钩；农户不独立于土地之外，依然享有对土地耕作的权利，使土地还作为农民的社会保障和就业渠道。公司为农户提供技术支持和培训，农户按照公司所要求的品种及质量来种植，生产的农产品按事先商定的不同品质的价格公司予以回收；因为政府事先引导他们将自己的承包地经过互换集中以后，他们手中的土地的质量基本上是相同的，便于农户种植和管理，成本也会随着规模效应而降低；加上有公司提供优良品种、技术支持和以公司为主体参与市场竞争，便更能在激烈的市场竞争中获得优势；同时，公司有了稳定的产品来源和良好的品质保证，产品的采购成本得以降低，也有利于公司的长远发展。为此，国家应加大对股份合作制的政策支持力度，对企业进行税收减免，加强对股份合作制组织的金融支持力度；健全有关股份合作制的法律制度；为促进农业资源和生产要素流动，进一步发展资金、土地、劳务、技术、信息、产权等农业生产要素市场，推动农业资源及生产要素向资本转化，完善农产品及农业要素市场运行机制。
2、采用出租倒包的方式
具体操作是双方签订协议，然后根据协议的规定农民将自己承包的土地使用权出租给公司，公司再将土地反包给农户耕作，农户按照公司的种植要求和品质要求来耕作，公司为农户提供技术支持和基本的培训，种出的农产品根据双方签订的协议及产品品质由公司按照预先商定的价格收购。这样做的好处有：（1）实现公司或组织的农业发展规划或战略经营，达到规模经营的根本目的。（2）农户的种植由多样化向单一化转变，便于劳动生产率和田间管理水平的提高，降低生产成本，提高农产品产值。
3、大力发展合作制度
“合作社是农户自发组建的组织，由农户自己管理，代表农户的利益，各类民间合作服务组织(如专业技术协会、专业合作社)是为农户产业化经营提供社会化服务的。”他们面对市场，与市场上其他的经济组织之间进行博弈，一定程度上将改变农户面对市场时因成本、交易量、价格波动等产生的弱势地位。由于合作社可以降低信息成本、交易成本、市场风险、技术风险等，最终增加农户的收益、保护农户的权益。因此，政府和社会各界应进行大量的宣传，鼓励和支持农户组建农村合作社，特别是专业合作组织；与此同时为他们提供业务与技术支持，使合作社的规模、数量和质量得以极大提高。社会各界研究机构应加强对合作社的组织研究与制度创新，不断为他们健全和完善组织形式与管理制度提供智力支持，提高农村合作社的综合服务能力和管理水平。
4、完善合同制度的组织形式
