时间：2023-06-27 17:59:12
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇资金监管办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条为改善我区企业融资环境，缓解企业融资困难，促进企业健康发展，经区政府研究决定，区财政设立“区企业过桥资金”（以下简称“过桥资金”），并制定本办法。
第二条过桥资金是指为我区符合国家产业政策和信贷政策、生产经营运行良好并有较好发展前景的企业，在资金周转暂时出现困难时，帮助其按时还贷续贷所提供的临时性周转资金。
第三条过桥资金遵循“专款专用、总额控制、按时收回”的管理原则，并确保安全性和流动性。
第二章资金的设立、使用与审批
第四条过桥资金规模为3000万元，由区财政负责筹集，区投资公司具体运作。
第五条过桥资金实行有偿使用，原则上由借用过桥资金的企业参照银行同期贷款利率支付资金占用费。
第六条借用过桥资金的企业必须具备以下条件：
（一）在工商行政管理部门登记注册，具有独立的法人资格，并在区行政区域内进行国地税登记；
（二）符合国家产业政策，生产经营正常，无重大经济诉讼和重大违犯法律法规等未决事项；
（三）财务状况良好，内部控制制度健全，按时向区财政局、区经信局报送会计报表，资产负债率原则上不高于80%；
（四）无金融机构不良记录，属金融机构确认给予续贷的企业；
（五）企业法人有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录，年纳税额原则上不低于50万元。
第七条过桥资金的使用要求
（一）过桥资金专项用于我区企业还贷续贷业务的临时周转，不能用于固定资产投资和其他用途；
（二）过桥资金借款期限最长不超过20天，单笔金额不超过1000万元。确因特殊情况需要延长的，需报区政府同意后，可适当延长使用时间，但最长期限不得超过3个月。
（三）同一企业每年使用过桥资金一般不超过两次；
第八条企业使用过桥资金时必须提交以下材料；
（一）企业申请借用过桥资金的报告；
（二）企业法人身份证、营业执照、税务登记证以及组织机构代码证复印件：
（三）还贷续贷的还要提供即将到期的承贷金融机构合同原件及复印件，正在办理的续贷证明材料及复印件；
（四）企业借用过桥资金的保证或担保材料。保证或担保材料必须合法有效；税收缴入镇（街道）的企业，需经镇政府（街道）同意；
（五）承贷金融机构续贷承诺函（含贷款时间及贷款额）；
（六）国地税部门纳税行为证明；
（七）企业上年度经社会中介机构审核确认的财务报告和申报时上月的财务报告、纳税申报表。
第九条过桥资金的审批程序
（一）借用企业申请使用过桥资金时，须在承贷金融机构贷款到期日20个工作日前，向区投资公司提报资金申请报告和相关资料；
（二）区投资公司联合区经信局在3个工作日内对企业提出的申请和相关资料进行初审，并组织人员到该企业和承贷银行审查企业生产经营、资产负债、信用等级和承贷金融机构续贷手续完备等情况进行核实，初审合格并提出意见后，报区政府审批；考察人员要对考察资料的真实性负责并承担审核风险和责任。
（三）区投资公司根据区政府审批情况通知企业办理借款担保手续，与借用企业签订借用协议，明确约定过桥资金用途、额度、时限和归还等事项。
（四）区投资公司按照签订的借用协议按期拨付资金。
第十条企业必须在承贷金融机构开立新账户，该账户由区投资公司、承贷银行、企业共同监管，并签署监管协议。企业须将借用的过桥资金存入承贷金融机构新开立的账户，该账户在过桥资金借用期间必须接受区投资公司和承贷金融机构监督，确保该项资金的专项使用。
第三章资金的归还、管理与监督
第十一条借用过桥资金企业续贷资金到位后，承贷金融机构应在当日告知投资公司和贷款企业，承贷银行发放新贷款时，必须将贷款资金存入企业在承贷银行新开立的账户，并负责对续贷资金项目使用情况的监管，企业必须自续贷资金到位之日起2个工作日内，将借用的过桥资金及占用费足额归还投资公司。逾期不归还还贷资金的，视同挪用财政资金，区投资公司对拖欠资金额按日加收3‰的罚息、并通过法律手段予以清收；区财政局将依照《财政违法行为处罚处分条例》等规定进行处理、处罚，不再享受财政针对企业的所有扶持政策。
第十二条区财政局、经信局每年对企业使用过桥资金情况进行信用评定，对评选结果优良的企业，次年使用过桥资金时优先予以考虑；对评选结果较差的企业，暂停或取消其使用过桥资金资格。
第十三条区投资公司要及时对企业过桥资金的使用情况进行检查，并向区政府报告其资金使用、风险控制及收入情况；区财政、监察、经信、审计等部门要定期进行监督检查。
第十四条由于承贷金融机构不能有效履行相关义务，致使借出的过桥资金不能及时，足额收回的，区财政将视情取消在该金额机构的全部财政性资金存款业务和相关财政扶持、奖励政策。
第十五条区投资公司、经信局及借用企业的相关人员弄虚作假，造成过桥资金损失的，将依照《财政违法行为处罚处分条例》等规定进行处理、处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四章附则
第二条按照管理科学、公开透明的原则,节能降耗专项资金主要采取以奖代补、财政补贴的扶持方式。具体使用方式根据实际情况确定。
第三条节能降耗专项资金专项用于支持节能降耗重大工程建设、循环经济和清洁生产发展，支持节能公共管理工作,支持节能科技进步项目。
(一)节能降耗重大工程项目、循环经济和清洁生产项目
1.节能项目。“十二五”期间重点实施50项节能示范项目。
2.循环经济和清洁生产项目。“十二五”期间重点实施10项循环经济项目和60项清洁生产审核项目。
3.可再生能源开发利用项目和工业固体废弃物、废水、废气利用项目。
4.合同能源管理项目。
(二)节能公共管理
1.对节能降耗先进单位进行奖励；
2.节能管理机构的建设和相关设备配备；
3.企业或行业节能标准体系建设；
4.企业能源审计；
5.节能宣传工作；
6.对淘汰落后产能进行补偿。
(三)节能科技进步项目
对节能技术研发进行扶持，重点支持、制造、推广使用30项节能技术、节能装备。
第四条上述项目须达到以下基本要求,方能获得节能降耗专项资金支持:
(一)节能降耗重大工程项目、循环经济和清洁生产项目
1.节能项目。年节能量500吨标准煤以上的项目、节能量5%以上或单位产品取水量降低10%以上的项目；
2.项目采用的技术、工艺达到国内先进水平,或产品单耗达到国内领先水平,有较好的经济、社会效益,能起到示范作用；
3.承担项目的企业必须完成签订的年度节能责任目标，并且连续两年以上营利；
4.项目应列入当年区重点节能项目库；
5.清洁生产项目要经过审核验收合格。
(二)节能公共管理
1.节能标准。按照节能标准制定(修订)要求,在规定期限内完成标准的制定(修订)工作,并通过专家论证开始实施；
2.镇、街道办事处及企业设立专职节能管理机构，配备必须的节能检查计量器具及执法设备等；
3.能源审计。按照《省能源审计暂行办法》和《关于开展能源审计试点工作的通知》要求,在规定期限内完成能源审计和节能规划编制工作,并报省经信委审核备案；
4.节能工作、节能宣传突出的单位个人；
5.按照规定淘汰落后产能的企业和单位。
(三)节能技术进步
1.节能技术成果已申请国家专利或通过国家、省、市组织的科技成果鉴定；
2.技术推广后可实现年社会节能量2万吨标煤。
第五条对节能重大工程项目和科技进步项目,每年由区经信局、区科技局、区财政局根据国家和省、市、区产业政策要求,联合制定下达年度节能降耗专项资金扶持重点，以加强对全区节能降耗工作的指导。
区经信局、区财政局对项目进行初审并组织有关专家论证后,报区政府审定支持的企业及项目名单。
凡列入当年区节能降耗专项资金扶持的工程项目,项目承担单位必须与区节能办签订节能降耗目标责任书。区经信、财政及有关部门负责对竣工投产的项目进行鉴定验收并出具验收报告上报区政府审批后，由区财政局将资金直接拨付到项目承担单位。
第六条项目承担单位要严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等建设管理规定,落实投资计划,切实加强对项目建设的监督、检查和管理,确保项目顺利实施。
第七条节能降耗专项资金的使用，每年年底由区经信局、区财政局根据工作开展情况提出奖励项目和资金使用意见,报区政府审定后，区财政直接拨付到相关单位。
第八条区财政局、区经信局负责对资金使用情况进行监督。任何单位不得以任何理由虚报冒领、截留、挪用专项资金,否则,将追究有关人员的责任,违规企业3年内不得申报区节能降耗专项资金，区经信局3年内不得受理违规企业固定资产投资项目节能评估和审查申请。涉嫌犯罪的,移送司法部门依法处理。
第九条年区财政列支节能专项资金830万元，并按财政增长比例逐年增长。
第一条为确保农村义务教育学校师资培训经费管理模式改革试点工作的顺利实施，加强资金管理、提高资金使用效益，根据国家法律法规和义务教育保障机制等文件规定，结合我区实际，制定本办法（试行）。
第二条本办法所称专项资金是指根据我区农村义务教育保障机制相关政策规定，按照义务教育阶段中小学校年度公用经费预算总额的5%安排的教师培训专项经费。
第三条本办法所指公用经费主要包括中央和自治区财政安排的农村义务教育经费保障机制改革中的公用经费补助资金。
第二章资金管理和使用
第四条专项资金的使用坚持“县级集中管理、统筹安排、突出重点、专款专用、保证效益”的原则。
第五条专项资金集中在县级管理，不再下拨到学校。各县应对专项资金实行专账核算、集中支付，严禁克扣、截留、挤占、挪用。
第六条专项资金主要用于县域内由县级统一开展的义务教育阶段中小学教师培训活动。参加县级以上教育行政部门举办的培训活动，其所发生的合理费用经县级教育行政主管部门批准后开支。
第七条专项资金的开支范围包括：县域内教师培训活动（包括传统的集中培训，送教下乡和现代远程培训以及支持学校开展校本培训）过程中学员交通费、伙食补助费、住宿费、外聘专家差旅费、外聘专家讲课酬金、场地租赁费、资料费、培训公杂费等开支；用于参加县级以上教育行政部门举办的教师培训活动所发生的差旅费及必要的培训费等开支。
专项资金不得用于教育行政部门的业务经费开支；不得用于旅游性质的考察活动费用；不得用于发放工资福利、购置办公设备；不得用于基础设施建设投资、偿还债务开支；不得用于购买与教师培训无关的资料和抵顶其他教师培训专项资金。
第八条专项资金要与其他各类相关师资培训项目资金相互衔接，统筹安排，避免重复使用。
第九条各试点县须制定义务教育阶段教师培训总体规划和年度计划。各项活动开展前，由有资质的培训机构根据年度计划编制具体培训活动方案和详细预算，经县级教育行政主管部门审定后执行。
第十条专项资金预算由县级教育行政主管部门按部门预算编制要求统一编报，并按年度培训计划细化支出预算。学校编制本校预算时，不再编报此项预算。
县级教育行政主管部门组织编制和批复学校预算时，在明确告知学校上级核定的公用经费补助标准的同时,应注明教师培训经费由县级统筹安排使用。
第十一条严格按照预算批复的支出项目和规定的标准执行，各项支出要据实列支，严禁虚列虚支、虚报冒领和挤占挪用，不得以“白条”以及其他不规范票据入账。
第十二条严格现金支出，除培训活动发生的学员交通费（含交通补助）、培训公杂费、外聘专家差旅费和讲课酬金等符合现金支出规定的费用可以现金支付外，其他费用，无论支付给个人或单位，一律转账支付。
第十三条委托培训机构承办的具体培训活动或委托有关服务单位承办具体培训活动费用如食宿费等，应签署承办协议（合同），并按承办协议（合同）有关条款规定支付不高于其协议（预算）金额40%的预付款。
第三章费用报销
第十四条费用报销原则：凭合格有效票据据实报销；报销材料齐全、程序规范；支出合法合规、合情合理。
第十五条培训活动报销材料主要包括：一是结算材料，包括费用结算表、原始票据（含交通补助与劳务签领单）、宾馆食宿明细清单与公杂费清单（须服务方盖章确认）等；二是证明材料，如培训通知、活动方案或计划、专家任务书、活动预算、学员签到表、培训课程表、活动总结等其他材料。
第十六条培训活动结束后，培训机构应编制费用结算表、撰写活动总结报告，整理报销材料，经县级教育行政主管部门审定后作为费用报销依据。
第十七条县级培训活动的成本费用原则上每人每天控制在120元以内据实报销，其成本费用包括食宿费、讲课酬金、参加培训活动人员往返交通费、场地租赁费、资料费和培训公杂费用等。
第十八条参加培训活动人员，凭原始合格交通票据据实报销，同时由本人在发票背面注明起止地、姓名时间、按其同等金额直接签领返程交通补助，列交通费报销。参加培训活动人员不得再回本单位报销差旅费。
第四章讲课酬金
第十九条本办法所称讲课酬金是指在开展县级师资培训活动中，支付聘请培训机构以外的专家的讲课报酬。
第二十条活动开展前，培训机构须根据活动方案和预算要求制作培训任务书，明确专家讲课工作量和酬金标准，经县级教育行政主管部门审批，凭经审批的会议通知、培训任务书和劳务签领表报销讲课酬金。
第二十一条培训活动须聘请区内外知名专家讲学（课）的，由培训机构撰写专项报告，根据专家讲学情况提出讲课酬金标准建议，经县级教育行政主管部门审定后执行。
第二十二条培训活动外聘讲课专家酬金参考标准如下：市、县级专家讲课酬金每人每天200元，省级专家讲课酬金每人每天300元。
第五章监督检查
关键词：房地产；销售；预售款；监管
中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）02-0050-02
商品房预售制度，在我国房地产行业发展初期，以一种积极的的融资手段大力推动了产业链的发展。但是，消费者先付费后检验使用的方式所衍生出来的工程建筑质量、竣工交付时间拖延、资金链断裂导致工程烂尾等问题也随之愈显固化，究其根源在于：在商品房预售中，购房人将购房款交付给开发商的那一刻，购房人与开放商的权利义务就开始失衡。购房人丧失了购房款的所有权和控制权，却又在相当长的时间内无法获得对价相应的利益——房屋，使得购房人承担了所有的市场风险。
为控制以上风险，重新平衡购房人与开发商之间的权利和义务，同时作为当期房产调控的又一个有力举措，《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》（简称《暂行办法》） 和《浙江省商品房预售资金监管协议书》（简称《监管协议》）于2010年11月17日正式出台。《暂行办法》规定，开发商不得直接收存购房款，购房人的预付款要全部存入银行资金监管账户。预售资金使用实行封闭式管理，银行将根据项目节点完工证明，分批次向开发商支付资金，动用资金必须经监理单位、银行等多方同意。
该办法的出台，让社会各界一度认为，开发商擅长的资金腾挪术将由此终结，因此引起的工程烂尾一事也有望成为过去。而2012年4月，时隔该《暂行办法》实施一年半时间，杭州金星房地产开发有限公司以资金链断裂宣告破产，旗下受监管项目“西城时代家园”再次以烂尾姿态向我们呈现了一个铁一样的事实：监管失败。
监管现状是，据公开资料显示，金星房产迄今开发项目仅西城时代家园。西城时代家园位于杭州市郊余杭区，总建筑面积约17万平方米，2006年开始销售，至2011年共推出7批房源，全部售罄，整个项目共回款9.15亿元。其中，在预售资金监管政策实施之后，金星地产分别于2010年12月6日、2011年1月1日、2011年4月2日累计共计领出预售证327套，按当期成交均价（9 900—1 000多元/平方米）及成交面积看，共回笼资金约3.4亿多元。按照《暂行办法》规定，进入监管账户的预售资金应不低于监管项目工程预算清册总额的130%。查阅西城时代监管项目的当期工程的预算清册资金是2.388亿元，也就是说，应进入监管账户的资金是约3.1亿元。
但以其监管银行（杭州联合银行三墩支行）提供的数据显示，实际到位的只有1.747亿元，其他款项去向不明。也就是说：实际进入监管账户的预售资金与该纳入监管的资金占比只有58%。反观西城时代家园烂尾之情况：三期目前已经结顶，部分外立面也已完工，剩余工程主要是绿化和水电煤气等市政管道。所以，我们有理由相信，假如占该纳入监管资金达42%的那部分预售资金按规定纳入监管并用于施工，西城时代家园根本不可能出现烂尾。那么，为什么该监管的却未能纳入监管呢？是制度不完善、缺乏实际可操作性，还是在制度执行过程中存在偏差呢？
带着以上疑问，我们且看下西城时代家园项目监管各方的事后态度及纳入监管的1.747亿资金组成。
（一）房产管理部门
作为房地产主管部门，我们严格执行申领预售证必须持有商品房预售资金监管协议书和监管账号。且预售证发放后，开发商必须提供银行出具的预售资金首付款存入证明，才能完成商品房合同网上备案，若不能提供银行提供的预售款存入证明，则网签系统会自动停止。但按揭款是否全部入账，这一点只能由监管银行把关，人民银行监督。
（二）监管银行（杭州联合银行三墩支行）
银行的义务是告知对方要存钱进来，并管好进入账户的这部分钱。对于没有进入账户的钱，银行没有任何权力去要，也没有权力强行扣钱。在此方面，行政管理部门其实有手段协助管好预售资金：房屋买卖需要网上备案，而备案登记必须提供银行出具的款项存入证明，否则无法办理网签。
另外，按照目前银行体系内支付结算制度，我们根本做不到账户的全封闭管理：以支票的倒划转为例，在未经我们用途审批或者审批不通过的情况下，开发商直接开出支票，通过同城清算倒划转到我们银行，根据银行支付结算制度，我们必须支付，不支付就是违反结算纪律，要受人行处罚。金星房产也正是通过这个途径，通过别的银行倒划了350万，导致其进入监管账户的1.747亿中尚有该笔金额用途不明。对此，我们也曾多次函告企业划回，未果。
进入监管账户的1.747亿元的组成：监管银行总共为其办理了88套房子的按揭业务，约8 000万元是这88套房子的首付和按揭款。另外1亿元是由开发商直接打进账户的，具体来源不清。
综合以上，结合《暂行办法》，我们不难发现：
1.真正受监管的仅限于监管银行自身提供的首付和按揭。究其原因，在于制度要求与房产销售实际过程存在偏差：从制度层面来看，《暂行办法》以预售证的发放和商品销售备案网签系统为关卡，要求“一个监管项目只能开立一个资金账户”，“监管项目的购房款（包括首付款、分期付款、一次性付款等）应当直接存入资金账户”，却均没有限定按揭银行和监管银行必须是同一家。
而从房产实际销售来看，随着房地产市场竞争的日趋激烈，加上各银行在按揭比例、贷款利率、提前还贷的限制等诸多方面存在较大差异，开发商也把为消费者提供更多的购房按揭贷款银行的选择作为增强自己市场竞争力的一种手段。也因此，一个楼盘项目的按揭贷款合作银行通常不只一家，少则二三家，多则四五家。而贷款银行通常要完成存贷比，有一定的存款要求，自家提供的贷款自然不肯任其落入别家的口袋。经查证，西城时代家园项目的按揭银行除杭州联合银行外还包括其他几家银行，进入监管账户的1.747亿元的组成直接验证了其他几家银行的首付和按揭款均没有直接到账。由此可以看出，《暂行办法》触及了银行间的利益链，直接导致部分预售款在监管账户体外循环，是为监管不力的重要原因之一。
2.《监管协议》中监管主体缺位，被圈定的监管方权责不匹配，履职究责困难。
（1）《办法》中作为监管实施的最主要职能方、也是唯一有职责、有权利、有能力、有手段实施监管的房地产管理部门，却在《监管协议》中缺位。通篇制度下来，唯有房地产管理部门有“停止监管项目销售”的义务和权力；也唯有房地产管理部门有通过“不发预售证”和“不办商品房买卖合同备案、停止网签” 达到监管目的的“杀手锏”。然，其却未作为监管主体纳入《监管协议书》，直接导致监管主体缺位，监管责任被打包强加给了监管银行。
（2）《暂行办法》中，监管银行的职责在于提供监管账户、对账户内资金的使用进行用途及金额审核、出具预售资金收支情况对账单，却并没有赋予其收缴预售款的权利和手段。而在《监管协议》中却被圈定了负有项目预售资金收存和使用的日常监督管理责任，权责不匹配直接导致了《协议》究责条款虚设。
（3）再就是《监管协议》的另一监管方——施工监理，其职责在于每月末核定实际的工程进度，在预售款的实际收支监管中力度不大。而所谓监理，是根据开发商的委托，对施工单位、材料供应商进行监督管理，其得利于开发商，反让其对开发商的资金进行监管，又如何能够切实有效？
3.对被监管方留于“主动合规”的美好期盼，无配套措施及可行罚则。
《办法》规定房地产开发商负有服从监管的义务，却没有制定相应的促使其必须履行义务的配套措施和对其不从监管之下的切实可行的罚则，而仅仅止于对其“主动合规”的美好期盼。而这种“主动合规”在利益面前焉能不让道？在监管如此宽松的环境之下，开发商自然选择能不进就不进，哪怕进去了，通过基建账户转一转就可以用去其他，游刃有余。
以上3点中，已经提到了两条利益链，分别是银行间的和监理与开发商之间的利益链。在此，还有更重要的两条利益链，是为监管不力的根本原因，即银行和开发商的利：楼市调控以来，作为房地产开发商的资金主要来源的房地产开发贷款和上市公司再融资均受到限制，预售款成为开发商的回笼资金的主要途径，监管账户的实施无疑卡住了开发商的资金命脉。但是，银行却明白，真正管死了开发商，自己最终也无法独善其身。那是因为，银行之前的很多贷款，早已变成了一块块的土地。不能开发，就意味着银行的钱一直被开发商囤积的土地占用着。时间长了，要么银行拍卖，要么政府没收。可是，银行拍卖，谁来接盘呢？如果因此造成银行不良贷款，将追究谁的责任？所以，在目前的经济形式下，银行扮演着很重要也很矛盾的角色，导致银行不会“真心”监管。
房地产管理部门与开发商的利：房地产管理部门作为地方政府行政机构，与开发商之间的关系很是微妙，两者在一定程度上是一个“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体；然在一系列宏观调控手段和社会经济问题前，房地产管理部门身为“公共利益执行人”又不得不考虑其管理职责。故而，同样又是一个矛盾综合体，直接导致其在实施监管过程中难免会留有余力。
那么，我们不禁要问，房地产商的预售款资金腾挪术是真的不能监管、没有办法监管了吗？
回答该问题之前，我们先来回顾下《暂行办法》出台的初衷及其想通过监管达到的最终目的是什么。《暂行办法》的初衷是为了确保商品房预售款用于相关工程建设，防止商品房交易风险，保障预售商品房当事人的合法权益；最终目的是为了维护房地产市场正常秩序，也就是为了最终的不需监管。
那么，购房者的合法权益怎样算是得到了保障呢？自然就是能够按期保质保量的拿到房子。买卖双方交易顺畅，秩序焉能叫不正常？而这个前提又是房地产开发企业的持续经营及科学发展。
一语概之为，理性经营。即在外部监管无效的情况之下，通过企业的内控及自我管理达到监控的目的。
房地产属于资金密集型产业，对资金依赖（下转54页）（上接51页）程度极高，在外部融资困难、销售严峻和兼并整合越演越烈的背景之下，房地产企业自筹资金能力和资金管理能力就成了其能否持续经营和科学发展的关键。作为企业集团规模化和集约化发展产物的、兼具对内资金调剂、对外投融资的资金管理功能的财务公司应时应势急速发展，成为现代企业集团重要管理模式。
何为财务公司？财务公司是指以加强企业集团资金集中管理和提高企业集团资金使用效率为目的，为企业集团成员单位提供财务管理服务的非银行金融机构。从其定义可以看出，相比外部监管银行，无论是从天性职能还是监管效果来看，财务公司都更适合担此监管重任。当然，我们也不禁会对“内部监管”的能动性、可行性、效率性和安全性打上疑问。下面，我们分项开说。
首先，成立财务公司的目的在于加强资金集中管理，提高资金使用效率，这使得财务公司具有了预售款管理的职能天性。
前面提到，预售款制度本身就是国家赋予房地产企业的一种融资手段，如何管好这笔资金成为了企业资金管理的关键，自然也是财务公司的使命所在。强行将预售款划归外部银行监管，脱离企业集中管理，与财务公司存在的意义相悖。
其次，财务公司的组织架构及公司性质为监管职能提供了组织保障和监管可能。
在企业集团中，财务公司为集团监管之下、独立于各成员单位的管理机构，这为财务公司的监管职能提供了组织保障；同时，财务公司的性质为非银行金融机构，与商业银行和其他金融机构一样，要接受银监和人民银行监管，这为财务公司提供了资金监管的实施可能。
再次，相比外部银行，财务公司监管更具手段。
由前文可以得出，外部银行监管只能限于对账户资金支出的表面资料合理合规审核及提供收支明细情况，对预售款的收缴根本无权且无实施手段，对企业通过结算系统倒划资金和因企业管理原因导致的司法机关强制行为并无管理职能。
而财务公司作为集团内部资金管理方，从防范资金风险的角度出发，通过有效的资金管理信息系统和全面预算管理的实施对成员单位的资金支出进行有效管理；通过集团内控要求成员单位相关收入必须进入监管账户。
最后，财务公司与集团、成员单位是一个利益共同体，共同的利益能够保证资金监管的安全实效。
据中国银行业监督管理委员会网站消息，近日，《商业银行委托贷款管理办法》制定出台，银监会有关部门负责人表示，《办法》要求委托贷款资金用途应符合国家宏观调控和产业政策，有利于促进业务健康发展，防止资金脱实向虚，从而更好地发挥服务实体经济的作用。
该负责人指出，近年来，商业银行委托贷款业务发展较快，对服务实体经济发展发挥了积极作用，但由于缺乏统一的制度规范，也存在一定风险隐患。对此，银监会高度重视，按照回归本源、规范发展的总体思路，制定了《办法》。
该负责人介绍称，《办法》共33条，主要包括五方面内容：一是明确委托贷款的业务定位和各方当事人职责。《办法》明确委托贷款业务是商业银行的委托业务，商业银行作为受托人，按照权责利匹配原则提供服务，委托人承担委托贷款的信用风险。二是规范委托贷款的资金来源。《办法》要求商业银行对委托资金来源合法性进行必要的审查，且明确了不得用于发放委托贷款的资金类型。三是规范委托贷款的资金用途。《办法》体现了金融服务实体经济的要求，明确委托资金用途应符合有关规定，并对资金用途进行了限定。四是要求商业银行加强委托贷款风险管理。《办法》要求商业银行将委托贷款业务与自营业务严格区分，加强风险隔离和业务管理。五是加强委托贷款业务的监管。《办法》明确，银监会或其派出机构将对违规办理委托贷款业务的商业银行依法采取相应监管措施或实施处罚。
针对《办法》制定目的和作用，该负责人指出，一是弥补监管短板。目前没有专门制度对委托贷款业务进行全面、系统的规范，《办法》出台填补了委托贷款监管制度空白，为商业银行办理委托贷款业务提供了制度依据。二是加强风险管理。《办法》要求商业银行完善委托贷款业务内部管理制度和流程，严格风险控制措施，不得超越受托人职责开展业务，同时强化了相关监管要求。三是服务实体经济。《办法》要求委托贷款资金用途应符合国家宏观调控和产业政策，有利于促进业务健康发展，防止资金脱实向虚，从而更好地发挥服务实体经济的作用。
2012年，湖南省永兴县财政局扎实推进乡镇财政财务“三化” （科学化、精细化、信息化）管理，不断提高管理水平，提升管理绩效，通过“乡财县管”、“村账乡”、“补贴一卡通”平台，有效监管了乡村财政资金，形成了横向齐抓共管、纵向信息畅通、面上全部覆盖的良好工作格局。
加强乡镇财政预算管理。做好乡镇财政预算指导工作，出台《永兴县2012年乡镇财政预算编制办法》、《永兴县2012年乡镇部门预算编制办法》，明确乡镇财政预算的指导思想、编制原则、编制办法、编制程序和工作要求等内容。指导乡镇据实编制年度财政预算，并依程序审定、通过和批准。对乡镇财政预算和单位部门预算实行信息化管理，建立了乡镇财政预算管理数据库，提高了预算工作质量。积极探索乡镇财政预算标准化，实行预算支出定额标准化。
强化乡村财政专项资金监管。严格实行专项资金目标责任状管理，对乡村财政专项资金管理继续实行目标责任状管理，进一步调动乡镇领导加强专项资金管理的积极性。县财政局将内部股室乡镇财政资金监管工作纳入年度目标考核，设立5分考核分值，由乡财局负责考核。深入落实乡村财政资金监管制度，乡财局和各乡镇财政所按照制度要求，设计了资金公示表格、记录台账、发放清册等工作资料，理顺了资金监管程序，探索了一系列切实可行的操作办法，监管制度落到了实处。各所指定资金监管员，形成了监管机制。严格资金公开公示制度，公示资料全部拍照存档。同时建立资金监管档案资料，以所为单位，按照“一项一档”的原则，收集项目资金相关工作资料。
提高“村账乡”工作水平。加强村级财务收支计划管理，全面规范村级财务收支计划的编制原则、方法、预算口径和标准，村级组织按统一的收支计划表格填报，收入支出项目进一步细化，逐步尝试推行公用经费分类定额管理制度。完善村级财务支出管理，进一步完善备用金制度，合理核定备用金额度，督促村级组织及时报账，“三审”程序到位，杜绝坐收坐支行为，白条报账越来越少。强化民主理财和财务公开管理，督促村支两委主动接受村民民主理财小组的监督，引导村民参与财务管理与监督。村级财务收支每半年至少公示1次，公示榜照像存档。规范了村级财务公开的程序、时间、内容和形式，切实做到程序合法，内容真实详细，时间定期化，形式多样化。
抓好资金安全管理。严格资金安全管理制度，严格资金拨付审批程序，严格印章分管制度，坚持财务状况快报制度等系列行之有效的资金安全管理措施，确保了资金安全。加强资金账户对账工作，除坚持日常对账工作外，积极推行第三方对账制度。加强资金安全检查工作，采取全面检查与重点检查相结合的办法，组织精干力量扎实开展了乡村两级财政财务管理、资金安全管理检查工作。完善乡镇支出监管措施，对乡镇各部门支出实行总指标控制，以年度指标控制分月用款计划，以用款计划控制支出进度。推行财政资金拨付与支出报账相挂钩的办法。对公务购车用车经费、会议费、公务接待费和学习考察费实行“四个零增长”。严格乡镇财政支出审核把关工作，督促各单位及时报账，解决支出发票压账问题。
狠抓乡村债权债务管理。进一步核实债权债务底子，在2011年年终债务数据的基础上，组织乡村两级对债权债务进行再次分类清理核实，充实了债权债务专门档案和数据库。编制乡村债务偿还计划，明确乡村偿还债务的资金来源、偿还比例、编制办法、编制要求和保障措施。经乡村两级认真编制，2012年偿还乡镇债务482.4万元，偿还比例达11.15%；偿还村级债务312.5万元，偿还比例达7.49%。同时，扎实做好乡村干部垫交农业“两税”债务化解工作。由县财政局牵头，县监察局、县审计局、县农经局等部门参加，抽调精兵强将组成工作班子联合办公。选定人口多、上缴农业“两税”任务重、农业“两税”尾欠金额大、村组织债务复杂等有代表性的6个乡镇，每个乡镇两个村为试点，以点带面，在全县25个乡镇和开发区全面推行。严格执行“谁主张，谁举证”的原则，农业“两税”债务要垫交人、欠税户、乡村干部证明人三方确认，证据吻合。按照垫付与农户欠缴的等式关系，一并公示，公示时间不少于7天。
扩大财政补贴“一卡通”范围。继续做好补贴发放渠道整合工作，涉农补贴集中发放一卡到户，积极协调各部门各股室，扩大补贴“一卡通”范围。进一步夯实涉农补贴信息化发放工作基础，组织力量对农户基础信息管理平台再次全面清理和核查，及时将农户数据库上报。做好补贴政策宣传工作，利用公开信、宣传栏、宣传标语、宣传小手册等形式向农户宣传补贴政策，使补贴政策农喻户晓。狠抓补贴发放信息公开公示工作，规定补贴发放公示时间不少于7天，公示资料拍照存档。畅通语音信息查询系统，及时解决补贴过程中的具体问题，为农户及时掌握补贴发放信息提供了便利，全年发放财政补贴58项，金额1.5亿元。
（作者单位：湖南省永兴县财政局）
第一条、为解决中小企业融资担保问题，支持中小企业改革和发展，根据国家有关法律、法规和政策，按照北京市财政局（以下简称市财政局）、中国经济技术投资担保有限公司（以下简称中投保公司）、北京首都创业集团（以下简称首创集团）三方签订的《关于设立北京市中小企业担保资金并联合开展信用担保业务的框架协议》，特制订本办法。
第二条、本办法所称的担保，是指在社会资金融通和商品流通等经济活动中，根据合同的约定，保证债权实现的法律行为，由中投保公司以保证的方式提供担保。
第三条、本办法所称的担保，遵循中华人民共和国《担保法》的规定，实行平等、自愿、公平、诚实、信用的原则，通过科学的风险管理机制，在合理分担风险的前提下，讲究经济效益，保障合同当事人各方的合法权益。
第二章、中小企业担保资金的来源、构成与规模
第四条、中小企业担保资金由市和区县政府、中投保公司、首创集团出资组成，规模不低于1亿元人民币。市和区县政府、中投保公司、首创集团出资比例为90％、3％、7％，今后根据担保业务的发展需要，经三方商定可同比例增资。
市和区县政府出资部分为政府共同担保资金。市政府出资5000万元；各区县政府在自愿的基础上，根据财力和中小企业担保业务需要确定原始出资额，市政府根据原始出资额补助50％额度，各区县政府以出资额为限承担责任。
第五条、中小企业担保资金在适当时候可以吸收优秀企业参加，可以接收海内外社会各界的各种捐赠。
第六条、中小企业担保资金项目的担保总余额，不超过“中小企业担保资金”总余额的十倍。
第三章、中小企业担保资金的管理机构
第七条、中小企业担保资金设立两个管理机构，一是中小企业担保资金监督管理委员会（以下简称监管会）；二是中小企业担保资金日常管理机构（以下简称日常管理机构）。
第八条、监管会由出资人组成，每年一季度召开一次监管会会议，或经三分之二监管会成员提议召开临时监管会会议。主要职责为：
1、根据国家有关法律、法规审核、批准日常管理机构的业务管理制度；
2、审议、批准年度工作计划和工作报告；
3、审议、批准年度财务预算方案和决算方案；
4、审议、批准利润分配和弥补亏损方案；
5、审议、核销坏账和变更资金规模。
第九条、北京首创信保投资管理有限责任公司（以下简称信保公司）为中小企业担保资金日常管理机构。其职责为：
1、执行监管会批准的年度工作计划；组织实施监管会决议；
2、对监管会负责，于每年一季度报告上年度工作执行情况及本年度工作计划；
3、负责中小企业担保资金日常管理和运作；
4、提请监管会审议、核销坏账；
5、提请监管会审议增资或补充资本方案；
6、负责中小企业担保资金的财务分类核算。
第四章、中小企业担保资金的使用原则
第十条、优先支持符合国家产业政策和环境保护标准的项目；节约能源、降低物耗、提高产品质量、发展市场短缺的名优新产品项目；扩大出口创汇、引进技术消化吸收及创新替代进口的项目；市场和经济效益前景好的，企业具有良好信誉并有较强还贷能力的项目；吸纳劳动力多，增加就业机会和税收收入的项目等。
第五章、中小企业担保资金的使用程序
第十一条、需要提供融资担保的市属中小企业由行业主管部门推荐，区县属企业由区县财政部门推荐，信保公司按照项目评估体系及有关协议，独立进行评估或与中投保公司联合评估，报中投保公司批准后，由中投保公司统一出具相关法律文件。
第六章、中小企业担保资金的管理
第十二条、在确保各方利益的前提下，遵循商业法则运作，定向设立，分类定向使用，统一管理，分别核算，安全运营，确保增值，透明监督。
第十三条、中小企业担保资金，经监管会批准后，由信保公司统一存入特别开立的账户，进行专户管理。担保资金余额沉淀部分可开展安全性好、回报较高、变现能力较强的国债回购等业务，严禁投资股票二级市场和向企业或项目直接投资。
第十四条、每发生一笔担保业务，从担保资金中提取该笔担保额10％的资金作为风险准备金，用于代偿和核销坏账。该笔担保项目按时履约解除担保责任时，将预提的风险准备金的80％返还，并入担保资金总额。当风险准备金提取到一定数额时，停止或相应降低提取比例。
第十五条、担保项目发生代偿时，由贷款银行通知中投保公司和信保公司，经审核无误后从风险准备金中支付代偿，不足部分从担保资金本金中同比例支付。项目代偿后，由项目推荐人负责协助信保公司处置反担保抵押或质押物，收回的资金按照出资比例弥补各自的担保资金。
第十六条、确认坏账的条件1、被保证人破产或死亡，其破产财产处置收入或遗产收入清偿后仍无法收回；
2、经执行法律程序后仍无法收回。
3、因被保证人逾期未履行偿债义务超过三年仍然不能收回的。
第十七条、坏账由监管会确认、审核同意后核销，按各出资方比例分担，冲减风险准备金。
第十八条、项目担保费在交纳营业税后的净收益，按各方出资比例分配；担保资金的利息和运作收益，在扣除运营管理成本、费用后，统一并入担保资金总额。
第十九条、担保资金按年度核算，由信保公司于次年一季度向监管会报告担保资金财务情况，并提出盈余分配或亏损处置方案，由监管会批准执行。
第七章、附则
第二十条、本办法如与国家的法律、法规不一致时，应做相应修改和调整。
第二十一条、本办法在担保业务实际运作过程中，根据需要和情况的变更，可签订补充协议。
关键词：商品房；预售资金；监管模式；立法构想
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）14-0015-02
2012年8月，一条住建部正在研究“取消商品房预售制”的消息在网上盛传，一场关于商品房预售制存废的争论在网络上愈演愈烈，我国商品房预售制度再掀存废之争。
笔者认为，在房地产建设资金紧缺的情况下，取消商品房预售制度是不明智的，预售制度应完善而非废除。商品房预售资金的收取和使用是商品房预售的重要环节，预售资金是预售制度设立的最重要基础和存在的最基本条件，故预售资金监管问题是整个预售制度需要解决的最主要问题。本文以商品房预售制度再掀存废之争为切入点，深入研究我国的商品房预售资金监管现状、我国香港地区及美国商品房预售资金监管模式对我国的启示，并为完善我国商品房预售资金监管模式提出构想。
1 我国商品房预售资金监管模式现状分析
商品房预售制度在我国发展的二十几年来，实践中已经形成了政府监管模式、银行监管模式、银行监管加监理公司监管模式、担保公司加银行监管模式等几种监管模式。
1.1 政府监管模式——以广州市为例
政府监管模式即以房地产交易管理部门作为监管机构进行预售资金监管的模式。广州采用此种监管模式，具体监管模式是：由销售预售房的开发商、资金监管小组和为预售资金设有独立账户的银行等三方签订有关监管预售资金协议书，以明确各方所享有的权利和承担的职责。开发商预售商品房所得的款项要全部存入该独立账户，开发商对于预售资金的每项支出都要接受国土房管局和银行的监控。
政府监管模式中因政府具有行政权力而对开发商具有一定的行政约束力，但政府监管部门在监管过程中可能利用行政权力干预项目建设的正常运作，并可能引起寻租和腐败；政府监管部门缺乏专业的监管队伍，使监管在多数情况下流于形式；另外政府部门难以落实因监管不当而产生的监管责任等。
1.2 商业银行监管模式——以南京市为例
所谓的商业银行进行监管的模式，事实上是由开发企业委托商业银行进行监管。南京市2008年制定实施的《南京市商品房预售款监管办法》第五条明确规定了此种监管模式。
银行作为金融机构，对商品房预售资金进行监管具有专业优势，可优化监管环节，提高监管效率；同时监管主体与行政主体分离，可有效避免行政权力对房地产市场的过分干预和权力寻租，又可避免政府因监管不力承担经济赔偿责任。然而银行监管模式有其固有的缺陷：商业银行不具有监管的公正中立性。开发商通常选择与其长期业务往来的商业银行合作，银行势必会为利益而放宽监管环境；商业银行缺乏对工程进度和质量进行监督的专业人员；银行与开发商签订的监管协议缺乏规范性和约束力。因此，银行监管模式并非最佳监管模式选择。
1.3 银行监管加监理公司监管模式——以重庆市为例
此种监管模式是以工程监理机构和银行共同作为监管主体，并共同与房地产开发商签订三方预售资金监管协议。重庆市采用这种监管模式，预售款由预售人委托设立预售款专用账户的商业银行代为收取，代收预售款的商业银行有监督预售款的义务。预售款专款专用，由具备合法资质的工程监理机构根据建筑工程承包合同规定的进度计划和工程实施进度，书面通知代收预售款的银行向预售人划款。未经工程监理机构书面通知，代收预售款的银行不得直接向预售人划款。
监理公司对工程的进展有准确、专业的了解与判断，这就不需要再雇佣专业人士或者委托专业机构进行审核，节省了一部分监管成本。但实践中也存在不足之处：监理公司大多是开发商通过招标确定的，受雇于也受制于开发商，其中立公正的地位难以保障；监理公司的风险抵抗能力和责任承担能力不足。
银行加监理公司监管预售资金，综合了银行监管与监理公司监管的优势，但其共同缺陷，使此种监管模式仍有制度弱点。
1.4 银行监管加担保公司监管模式——以济南市为例
此种监管模式是银行与担保公司作为共同监管主体，与开发商签订三方协议明确三方的权利、义务和责任对预售资金进行监管。济南于2005年在全国首次引入银行监管加担保公司监管模式。商品房预售资金的监管采用由预售人委托担保公司向预购人提供预售款监管责任担保书的方式实施。引入担保公司作为监管主体，有其特有的优势：担保公司的担保责任与开发商违约使用预售资金之间的利益对抗使得担保公司的监管更具有力度，从而减小了购房者的风险；担保公司一般是房屋置业担保公司，此种专业的担保公司配备了建筑、金融、经济知识的专业人员，不须外聘专业人员就可以对工程的施工进度和预售款的流向进行有效评估，减少了监管成本。但担保公司与监理公司类似，受雇于同时也受制于开发商，责任承担能力弱等也会在一定程度上损害购房人的利益。
2 我国香港地区及国外商品房预售资金监管模式对我国的启示
2.1 香港地区律师行监管模式
香港对预售款和定金的监管程度非常严格，采用律师行监管模式。开发商与购房人签订房屋买卖合同时，购房人可支付全款或10%至30%的定金，这些款项交给开发商的代表律师行代为托管而非交给开发商。律师行必须在银行开立独立账户存入款项而不可与自身账户或其他账户混淆，更不可未经批准擅自调动或使用该款项。
笔者认为，香港的商品房预售资金律师行监管模式可以有效防止开发商滥用预售资金，保障购房人的合法权利的同时也维护了为购房人提供贷款的银行的合法权益。但目前来看，我国大陆地区律师行业发展不够健全，律师专业水平有待提高，行业队伍有待壮大，仅可在一定程度上借鉴香港的律师行监管制度。但未来我国大陆律师行业发展成熟后，该种监管模式不失为一种较佳选择。
2.2 美国商品房公证托管制度
美国的商品房预售制度发展到今天已经有五十多年的历史。公证托管制度是不动产交易的保障制度。公证托管制度是指通过中立第三方暂时托管价款、契据、文件各项单据、检查报告，计算当事人所应付的各项税款、保险费。有时也会按照要求完成所有权调查、他项权清查等任务，待契约所应当完成的各项条件达成后，将价款与契据分别交给买卖双方的一项不动产交易办法。
在美国，根据法律规定，房屋竣工之前，开发商不可与购房人签订正式的房屋买卖合同，而是签订意向书性质的“商品房预定协议书”。协议书中规定有意购房者先向开发商支付一定数额的定金，而这个定金不能直接交由开发商保存或变相保存，必须要交中立的第三方存放，该第三方必须是依法取得执照的律师事务所、房地产经纪人、保险公司或者其账户正支付提供担保的机构。开发商预售房屋时，预售量达到一半以上才能拿到银行贷款，正式开始工程建设，而房屋竣工完成交付后，开发商才能取得购房人交付的预售资金。
笔者认为，美国的公证托管制度从根本上断开了开发商与预售资金的接触，从而断绝了开发商对预售资金滥用的可能性，这对我国借鉴美国建立商品房预售资金中立第三方托管制度有一定的启发意义。但目前来看，我国房地产开发资金需求量大，开发周期长，房地产商自有资金短缺，因而预售资金成为开发商短期内融资并加快资金回笼，提高资本利用率的主要方式。因此目前实现美国式的公证托管制度仍不符合房地产市场的现状。但可考虑在经济发展到一定水平时采用此种公证托管制度。
3 完善我国商品房预售资金监管模式的思考
3.1 完善商品房预售资金监管的相关立法
如上所述，我国现有的几种商品房预售资金监管模式各有利弊，发达国家和地区的监管模式对我国有一定的借鉴意义，但是建立一套完备的预售资金监管模式仍需要从我国自身的国情和市场经济发展程度出发。立法是制度建设的根基，我国商品房预售资金监管制度存在的诸多问题中，缺乏全国性统一立法是最根本的。同时，法律位阶和效力问题也应受到足够重视。笔者在分析我国相关立法现状和总结借鉴国外相关制度的基础上提出以下立法构想：首先，制定和完善相关法律。应在现有的《城市房地产管理法》中明确并具体规定商品房预售资金监管制度。且可以考虑以立法的形式具体规定对商品房预售资金的全程监管，在具体监管流程中重点监管预售资金的存入与取出环节。其次，制定相关行政法规。由国务院按照有关法律的规定制定相关的行政法规，在全国范围内统一具体监管办法，提高预售资金监管的法律法规效力位阶。最后，完善部门规章和地方性立法。《城市收费预售管理办法》专门以章节的形式具体规定预售资金的监管办法，避免授权不当的立法乱象，并提高商品房预售资金监管的法律效力。地方性立法应在上位法基础上，结合地方的实际，具体规定并细化监管办法，但不得与全国性的统一立法相违背。
3.2 确立政府监督下的双层监管主体
通过对国内监管主体的考察和评价，我们发现单一主体的监管无法达到全面而高效的监管效果，而现有的多主体监管模式也问题百出。结合发达国家和地区的先进经验，笔者认为，商品房预售资金监管主体应当同时具备以下几个条件：
（1）监管主体应具有中立公正性。监管主体应不牵涉任何利益，以中立客观的第三人身份对预售资金进行监管。这样才能防止监管主体因与开发商有利益牵连而放宽监管环境，公正地维护购房人的合法权益。我国可以尝试由相关行业协会通过随机遴选来确定监理公司、担保公司。
（2）监管主体应具有专业的工程监管能力和金融知识水平。项目工程的监管是预售资金监管的关键环节，要求监管主体具备专业的评估知识和执行能力，监管过程中应当有懂得建筑知识的监管主体（房地产方面的担保公司一般都配备专业人才），还应当有精通金融知识并且能有效控制和监督资金流入的主体（银行无疑在这一点上是最佳选择）。精通建筑知识的主体通过准确把握工程的进度才能有效调动预售金拨付以防止开发商违规挪用和抽逃资金，保证预售金如实运用到工程建设中去。
（3）监管主体应具有一定的抗风险能力和责任承担能力。根据权责相统一的法律原则，当监管主体因监管不当给购房者造成损失时，应当承担相应的损害赔偿责任。这就要求监管主体拥有独立充分的资金，以提高自身抗风险能力和责任承担能力。目前我国的监理公司、担保公司的资金与房地产开发项目资金相比九牛一毛，因此可以考虑要求准入企业联合对预售资金进行监管，增加监管主体的抗风险能力和赔付能力。另外，为提高监管主体的抗风险能力和赔付能力，可以考虑将其监管项目纳入保险体系。
（4）监管主体应具有权威性和约束力。监管主体掌握一定的公权力，可以对被监管主体实施强制力并对其他监管主体统筹协调并督查其他监管主体的监管行为。此时，政府部门中的房地产主管部门无疑是最佳选择。房地产主管部门不干涉其他监管主体的日常监管，并对其日常监管进行定期或不定期的督查，当被监管对象有滥用预售资金行为或者其他监管主体与被监管对象串通挪用被监管资金时，房地产主管部门可以发挥其行政权力的作用，对其进行强制监管。
通过对监管主体应具备的条件的分析，我们应采用多元监管主体对预售资金进行监管。笔者认为，可以将监管主体纵向划分为两层，进行双层监管，即由银行、监理公司、担保公司等监管主体相互配合进行基本监管，政府部门在此基础上对被监管主体和基本监管主体进行监管。这样基本监管主体在日常监管中可以保证预售资金监管的质量和效率，当其监管不力时，政府部门的介入可以强化监管的力度。
3.3 明确监管法律责任
我国没有相关的法律法规来明确监管主体的法律责任，有权无责必然会造成监管懈怠的后果，因此，我们需要明确监管主体的法律责任问题。监管主体因自身工作失误或其他错误、疏忽造成资金错误拨付的，应当承担赔偿损失的民事责任；违反法律或者监管协议的约定擅自使用骗取预售资金造成房地产开发商损失的，应当首先承担民事赔偿责任，情节严重的还应承担行政责任；监管主体与开发商恶意串通造成资金的错误使用而损害购房者利益的，监管主体与开发商应承担连带的民事赔偿责任，同时监管主体也应承担相应的行政责任，情节严重造成严重后果的，还应承担相应的刑事责任。具体的责任承担应有相应的法律法规作出明确的规定。
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关键词：金融机构；境外中资金融机构；监管
基金项目：安徽省教育厅人文社会科学研究项目“加入WTO后境外中资金融机构监管立法”成果（项目编号：2004sk079）
中图分类号：D9文献标识码：A
随着我国境外中资金融机构数量不断增加，基于我国境外中资金融机构监管立法现状，有必要进一步加强我国境外中资金融机构监管制度建设。加强境外中资金融机构监管立法，有利于防范国外金融风险经境外中资金融机构传递至国内，规范境外中资金融机构经营行为，加强金融监管国际合作。
一、我国境外中资金融机构监管立法状况
依《境外金融机构管理办法》的定义，所谓境外中资金融机构是指中国境内金融机构、非金融机构及境外中资金融机构、非金融机构在中国境外设立或者收购的从事存款、贷款、票据贴现、结算、信托投资、金融租赁、担保、保险、证券经营等项金融业务的金融机构。境外中国产业投资基金及其管理公司，也属于境外中资金融机构。
我国境外中资金融机构监管立法起始于20世纪九十年代。1990年4月中国人民银行了《境外金融机构管理办法》，这是建国后首部针对境外金融机构管理的法规。《境外金融机构管理办法》共23条，对境外金融机构的管理机构、管理对象、管理内容等方面做出了规定，具体内容涉及中国境内金融机构、非金融机构，境外中资金融机构和非金融机构投资设立或者收购境外金融机构应当具备的条件、应提交的申请文件及其内容、审批程序和权限、经营业务管理等，并对违法行为的处理做了详细规定。
此后，随着我国经济改革、开放的不断深入，境外中资金融机构的数量不断增加，业务量也有了较大增长。为进一步规范境外中资金融机构的行为，中国人民银行于1995年了《关于加强对境外中资金融机构管理的通知》，强调要严格报批程序，要严格报告制度。1996年中国人民银行又了《关于进一步加强境外中资金融机构管理的通知》，表示将进一步加强对境外中资金融机构现场检查和非现场监督的管理。
1995年9月中国人民银行还了《设立境外中国产业投资基金管理办法》，就中资机构在中国境外发起设立主要投资于中国境内产业项目的境外投资基金及其管理公司的条件、程序及业务管理等问题做了明确规定。
为全面、及时地了解境外中资金融机构的经营情况，加强对境外机构的监管，中国人民银行决定建立境外机构重大事项报告制度。1997年中国人民银行发出了《关于建立境外中资金融机构重大事项报告制度的通知》，规定各境外机构在日常经营中，发生重大事项时，应立即向其总管理机构报告，总管理机构应立即报告中国人民银行。
此外，为加强对银行境外机构的监管，促进商业银行境外机构审慎经营、健康发展，中国人民银行于2001年8月20日了《商业银行境外机构监管指引》。《指引》参照巴塞尔银行监管委员会的有关跨境监管的基本原则，依据《中国人民银行法》、《商业银行法》和《境外金融机构管理办法》等法律法规，对商业银行境外机构监管的一些具体事项做了规定。
随着证监会与保监会的成立，我国也开始制定专门的境外中资证券、保险机构监管法规。中国证监会1998年9月了《关于境外中资证券类机构监管工作有关问题的通知》；2006年9月了《证券公司在境外设立、收购或参股证券经营机构审批》。中国保监会2006年6月了《关于加强对保险机构所属境内非保险类经济实体和境外保险机构财务监管若干事项的通知》，2006年7月了《保险公司设立境外保险类机构管理办法》、《非保险机构投资境外保险类企业管理办法》。
总的来看，在我国境外中资金融机构监管立法方面，起先我国的监管机关统一为中国人民银行，对于开展不同金融业务的境外中资金融机构，没有分门别类立法，而是在同一法规中给予规范。从20世纪九十年代后期开始，则开始由不同的监管机关制定不同业务范围的境外中资金融机构金融监管规范。但就这些金融监管规范而言，首先是立法层次不高，其最主要的立法形式为《办法》，其他的则是《通知》、《指引》之类，性质上只属于部门规章，稳定性较差，效力较低。其次，这些金融监管规范也相当简单，部分规定缺乏可操作性，立法空白也不少。在我国对外经济交往迅猛发展、境外中资金融机构数量不断增长的形势下，境外中资金融机构监管立法有必要进一步加强。
二、加强我国境外中资金融机构监管立法的必要性
近年来，我国境外中资金融机构获得了较大发展。截至2006年底，中国银行境外分支机构已达到643家分行、子公司及代表处；交通银行则在纽约、香港、新加坡、东京、首尔等地设立了分行；截至2008年6月末，中国工商银行已经将境外营业机构延伸至全球15个国家和地区，分支机构总数达126家，境外机构资产余额超过430亿美元；中信实业银行、招商银行、华夏银行也纷纷开拓国际市场。申银万国、国泰君安、光大证券和招商证券等几家券商通过各种形式在海外设立了分支机构。中国人寿、太平洋保险、平安保险等几家保险公司也已经在境外设立分支机构。根据我国境外中资金融机构发展状况，加强监管立法刻不容缓。
1、防止境外中资金融机构监管出现空白。境外中资金融机构虽受到我国与东道国双重监管，但我国的金融监管体制与许多境外中资金融机构所在地的金融监管体制并不相同。20世纪九十年代以来，出于金融创新、金融全球化发展的需要，全球范围内出现了一种金融混业经营的新趋势。在金融机构的经营模式上，许多国家通过立法变分业经营为混业经营，与此相对应，金融监管结构也发生了或正在发生着明显的变化，许多国家的金融监管从分业监管向统一监管转变、从机构监管向功能监管转变。从世界范围来看，从1997年英国成立独立于中央银行、负责对整个金融活动进行统一监管的综合性金融监管机构――金融服务管理局（FSA）以来，韩国于1998年、澳大利亚于1998年、卢森堡于1999年、匈牙利于2000年、日本于2000年、奥地利于2002年也先后进行了类似的改革，逐步实行统一监管。还有一些国家尽管没有实现完全的统一监管，但也已经开始实行银行业与保险业的结合监管、银行业与证券业的结合监管、保险业与证券业的结合监管。与此同时，还有相当多的国家并未实行金融统一监管，监管体制仍采取分业监管模式，我国即如此。由于各国金融监管体制和具体制度上存在差异，一些金融机构为了追逐高额利润，就可能通过海外市场的进入获得资产和业务上的转移，规避母国或东道国的监管。在此情况下，为保证境外中资金融机构在全球范围内得到有效的监管，防止国内金融机构通过海外市场进入来规避监管，就应加强境外中资金融机构监管立法。
2、防范国际金融风险向国内传递。近年来，金融一体化与金融全球化发展很快。金融一体化的发展导致国内金融市场和国际金融市场紧密联系在一起，由此，通过金融机构，东道国的金融动荡可以传递到母国，甚至引发全球范围的金融动荡。为此，各国都试图监控海外金融机构的活动和负债状况，以控制国际金融秩序的震荡造成对国内金融市场的冲击。
在我国加入世界贸易组织的背景下，一方面我国金融业进一步对外开放，外资进入中国金融业将更为深入，领域更为广泛；另一方面依据世界贸易组织金融服务市场开放的要求，其他国家相应对我国资本进入他们国内金融业的限制也会不断减少，境外中资金融机构会越来越多。为防范国际金融风险向国内传递，未雨绸缪，必须重视境外中资金融机构监管。可以说，加强境外中资金融机构监管立法，是保障国内金融安全的需要。
3、提高境外中资金融机构的竞争力。虽然我国境外中资金融机构发展很快，但它们的竞争力仍需进一步提高。我国境外中资金融机构有以下特点：数量不少，但规模较小，层次较低；业务范围广泛，但金融创新能力较弱；金融业跨国经营的发展与跨国公司的发展相互脱节。再者，境外中资金融机构在境外从事经营活动将面临一个法律、会计制度与我国不同的外部环境，而且还可能被迫在不平等的条件下与当地金融机构展开竞争，这也需要通过有关监管措施维持公平竞争以增强境外中资金融机构的竞争力。比如，可对境外中资金融机构采取适当的激励性监管措施、优惠政策。因此，通过加强境外中资金融机构监管立法，可以鼓励和扶植国内金融机构走向国际金融市场，追逐全球利润和占有更大的市场份额，从而强化境外金融机构在国际竞争中的实力。
4、促进境外中资金融机构更好地为我国海外企业服务。一国海外金融机构的发展是伴随着海外投资而发展的，我国也不例外。目前，我国海外投资大量增加，需要相应的金融服务。据我国商务部统计，截至2003年底，经商务部批准的我国非金融类海外企业累计达到7，470家，中方协议投资额114.27亿美元，近年更有数量快速扩大趋势。联合国贸发会议的2004年世界投资报告披露，当年中国对外直接投资超过韩国等新兴市场经济国家的对外投资规模，目的地多达167个国家和地区。其中，大型国有企业及民营大企业成为中国海外投资的主力军，投资领域由以贸易和餐饮为主逐步拓宽到资源开发、境外加工贸易、电信、计算机等行业。“走出去”战略的实施，为境外中资金融机构境外发展带来了丰厚的金融服务机会。由于我国这些企业与境外中资金融机构保持着长期良好的合作关系，在境外发展依然希望能得到境外中资金融机构支持；而为大中型企业在海外融资也符合境外中资金融机构的海外战略。加强境外中资金融机构监管立法，可以规范境外中资金融机构的行为，促进境外中资金融机构更好地为我国海外企业服务。
5、提升我国金融监管的国际地位。当前，越来越多的东道国在考虑外资进入本国金融市场时，将母国监管的有效性作为重要考虑因素，因此改善母国对境外金融机构的监管将大大利于外国监管当局对母国监管有效性的积极认可。另外，国际金融业评级机构也非常重视被评估金融机构所属母国监管制度的有效性状况，因此加强境外中资金融机构的监管立法，完善金融监管措施，也有助于提高我国金融机构在国际金融市场中的地位和信誉等级。
三、加强我国境外中资金融机构监管立法应坚持的原则
1、协调安全与效率原则。金融监管的主要目的是防范金融风险，确保金融安全，促进金融机构的稳健经营，由此，境外中资金融机构监管立法应从确保金融机构安全出发来设计监管的基本制度。但另一方面，金融安全的追求不应对境外中资金融机构的竞争效率形成障碍。由于金融市场的缺陷如外部效应、垄断和信息偏在等存在，加之金融市场主体的不成熟，金融风险是客观存在的。为此，从维护金融市场的安全出发，必须对金融机构给予监管。但要认识到，金融监管并非是金融压制和阻碍金融机构的发展，而是要在确保安全与稳定的基础上促进金融机构的公平、有效竞争，提高金融体系的效率。如此，在金融监管中，应当注意发挥市场机制的作用，降低金融交易成本，促进金融机构经营效率的提高；金融监管主体也应当提高监管水平，实行有效的和最低成本的监管。如果过分强调金融安全，以至于对金融机构形成压抑，导致金融机构经营效率低下，所谓的金融安全也不会真正存在。故此，必须协调金融安全与效率的关系，不可片面强调任何一方。
2、注重国际合作原则。境外中资金融机构的控制者来自我国，而其经营活动又主要在东道国。在对其监管方面，我国金融监管机关与东道国的监管机关都应承担一定的责任。在金融全球化形势下，金融风险在国家之间相互转移扩散的趋势不断增强，加强金融业监管的国际合作尤为重要。为防止对境外中资金融机构的监管出现漏洞或过度，我国监管机关与东道国的监管机关合作是不可缺少的，要协调我国金融监管机关与东道国监管机关之间的关系，明确不同国家和地区监管机关的监管职责。
在金融监管的国际合作方面，巴塞尔委员会制定的一系列巴塞尔协议对跨境银行的合作监管有所涉及。按巴塞尔协议的要求，对于跨境银行，母国监管当局和东道国监管当局应该进行合理的监管分工和合作。通常母国监管当局负责对其资本充足性、最终清偿能力等实施监管，东道国监管当局负责对其所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管；同时，两国监管当局要就监管的目标、原则、标准、内容、方法，以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。
对于上述要求，在我国境外中资银行监管规范中已有所反映，集中表现是在《商业银行境外机构监管指引》。按照规定，中国人民银行应参照巴塞尔委员会的有关跨境银行监管要求，与东道国监管当局在划分监管责任的基础上加强合作，交流监管信息，确保商业银行境外机构得到充分的监管。中国人民银行要在平等协商的基础上，与东道国监管当局签订双边监管备忘录，明确双方的权利、义务和具体合作的内容，定期交流监管信息。中国人民银行与东道国监管当局未签订双边监管备忘录的，可通过互访或信函，了解商业银行境外机构的经营和风险情况。中国人民银行在获知东道国监管当局发现商业银行境外机构存在严重问题时，可与对方沟通和协商，并采取积极有效的监管措施。国际合作原则也应在其他境外中资金融机构监管立法中得到贯彻，但考察除银行以外的其他境外中资金融机构监管立法，有关国际合作的规定几乎没有，对此应给予重视，并加强此方面的立法。
3、借鉴国际惯例原则。在对跨境金融机构的监管活动中，现在国际上已形成了一些习惯性做法，并在相关国际经济组织的文件中及一些国家的立法中表现出来。对于这些国际惯例，我国在立法中应当注意借鉴，否则，无视这些金融监管国际惯例，甚至与东道国金融监管制度严重对立，我国金融监管机关在其他国家开展的监管活动将可能不容易获得他国监管机关的配合，对境外中资金融机构将不能实现有效监管。
关键词：相互保险公司；监管
2015年2月保监会颁布《相互保险组织监管试行办法》（以下简称《办法》），宣告着专门针对相互保险组织的部门规章即将落地，意味着相互保险公司将被正式纳入到保监会的监管范围当中，这是相互保险公司监管方面的一大进步。
对相互保险公司进行合理有效监管的前提是，将相互保险公司作为一种区别于股份保险公司的独立组织形式在立法中给予明确的规定。在制定相互保险公司监管政策时，既需要在资金来源、利润分配亏损处理等具体规则制定上体现相互保险公司的特性，又要在设立条件、公司治理结构等方面注意到相互保险公司与股份保险公司的共性，从而应用股份保险公司已经成熟的监管规则。接下来将结合《办法》，明确在制定相互保险公司监管政策时需要注意的问题。
1.初始运营资金
《办法》中规定，一般相互保险组织设立需要有不低于亿元的初始运营资金，专业性、区域性相互保险组织不低于1000万元，低于股份保险公司2亿元注册资金的规定。相互保险公司尤其是农业相互保险公司的地域性和专业性往往较强，其优势往往体现在中小企业中，因此相互保险公司的初始运营资金适当低于股份保险公司是正确的。初始运营资金过高有可能导致高层管理者冒险扩大经营范围与规模，同时也有可能导致主体过少、竞争不够等问题。另外，相互保险公司的初始运营资金属于公司的负债，其利息以及本金的偿还都有严格的规定，过高的初始运营资金规模会对公司的经营造成压力。
2.经营范围
《办法》规定“相互保险组织的业务范围由中国保监会依法核定。”去掉了《办法（征求意见稿）》中“涉农相互保险组织应坚持会员制和封闭性原则，在核定的经营区域或特定的风险群体中开展相互保险业务”的规定。不对相互保险公司的经营区域和险种进行限制，有利也有弊，以阳光公司为例。阳光公司作为我国第一家也是唯一一家相互保险公司，在2005年向保监会申请开办机动车商业险，并且获得了批准。目前，阳光保险公司除了种养两业险等涉农保险还经营责任保险、机动车辆保险、交强险等非相互保险。其中，种植业保险按照“独立经营、独立核算、独立补贴、独立政策优惠”的原则，以互助模式运作。阳光公司作为一家相互保险公司，突破了特定风险群体和经营区域的限制，这种经营模式虽然可以帮助阳光公司扩大经营规模、获得更多利润，但是实际上已经渐渐偏离了相互保险公司设立的初衷，其“相互性”也越来越弱。因此是否应该严格限制其经营区域与险种，以发挥其“相互制”及“有限经营范围”的优势，还有待时间进一步检验。
3.利润分配
《办法》中并未对相互保险公司盈余分配进行详细的规定。按照其他国家的普遍做法，相互保险公司的盈余首先要支付初始运营资金的利息，然后多余的部分则转入各种公积金、准备金或分配给公司成员及经营者。在将利润分配给公司会员时，其分配方案应该严格按照保险公司章程的规定。保监会应该借鉴国外的经验，对盈余分配的内容、顺序和各种公积金、准备金的提取范围（最高值和最低值）等都以法规的形式做出严格详细的规定。
4.亏损处理
《办法》中并未对相互保险公司亏损处理办法进行详细的规定。日本保险法规定，当出现决算不足时，可以依次动用“特别准备金”、其他任意公积金、“成员分红准备金”、“弥补损失准备金”、“基金偿还累积金”等填补不足金额。如果动用“基金偿还累积金”填补不足，则下一年度以后产生的决算盈余，应首先用于填补“基金偿还累积金”填补额的全额，然后才能用于其他方面。同时还规定公司在没有弥补亏损前，不得支付基金利息。德国《保险企业监督法》规定如果结算期发生亏损，只要亏损可以结转或者通过公积金补偿，或者章程没有规定补缴保费或减少保险补偿，则亏损就不直接涉及成员（投保人）。只有在严重危机的情况下，且章程中有明确规定，董事会才可以决定让成员补缴一定金额来补偿亏损。可以从德国和日本关于亏损处理的规定中总结出这样的经验：第一，充分尊重相互保险公司的公司章程；第二，在公司弥补亏损之前，不得支付初始运营资金利息；第三，填补亏损必须首先动用公积金、准备金等进行补偿，若不足时，如果是固定保费制的公司，可以采取削减保险金额的方法解决；如果是采用事后分摊制的公司，可以由保单持有人分摊保费予以弥补。保监会需要针对相互保险公司的特性，制定亏损处理的方案，对补偿顺序与办法等制定详细的监管政策。
5.偿付能力
《办法》第38条规定：“相互保险组织偿付能力管理参照保险公司偿付能力管理规定执行，保监会另有规定的从其规定。当偿付能力不足时，相互保险组织应当向会员及时进行风险警示，并在两个月内召开会员（代表）大会确定改善偿付能力措施。”《办法》只是提出了相互保险组织偿付能力的说法，并提出按照保险公司偿付能力管理规定执行，并未详细区分不同的相互保险组织适用于怎样的偿付能力规定，相互保险组织与股份保险公司差异很大，偿付能力不能完全按照股份保险公司的标准进行规定，《办法》的条款太过笼统，使得该条款并不具备可行性。偿付能力监管是保险监管的核心内容，保监会应该进一步细化有关条款，对相互保险公司的偿付能力进行有效监管。
6.会员
《办法》对会员的资格、权利、义务以及资格终止的情形进行了详细的规定。相互保险公司的会员具有双重身份，既是保险消费者又是公司所有者，既是保险人又是被保险人，因此会员同时拥有保险消费者和公司所有者的权利和义务。作为公司所有者的权利和义务与股份保险公司股东类似，比较特殊的就是其作为保险消费者的权利和义务。例如，会员具有按照合同约定享受该组织提供的保险及相关服务的权利，也有按照保险合同约定缴纳保险费，并以所缴纳保费为限对该组织承担责任的义务。另外，由于会员与公司存在的所有者关系和保险关系是同生同灭的，会员资格会因为保险合同的终止而自动终止。这些都是在监管相互保险公司过程中需要注意的不同于股份保险公司的地方。
7.组织结构和设立
相互保险公司的组织结构与股份保险公司十分类似，只是其最高决策机构是会员（代表）大会而非股东大会，因此关于组织结构的监管规定可以参照《公司法》中关于股份有限公司的规定。在设立程序与设立条件方面，除了初始运营资金与发起会员数量等需要根据相互保险公司的实际情况来单独制定，其他规定都可以参照《保险法》等法律法规的有关规定。
《办法》对相互保险组织的设立、会员、组织机构、业务规则、监督管理等方面进行了规定，尽管不是十分详细，很多内容也引发了学者们的争议，也有很多关键方面没有涉及到，但是有了这样的尝试之后，接下来的部门规章的细化，以及法律和行政法规的制定，都有了一定的基础，专门针对相互保险公司的立法指日可待。接下来，保监会对相互保险公司的监管将会有法可依，针对相互保险公司特点而量身定制的监管政策，不仅仅可以保证相互保险公司的健康发展，也可以维持保险业整体的平稳发展。（作者单位：中央财经大学保险学院）
参考文献：
[1] 高洋.保险业法律监管若干问题研究[J].当代法学，2003.
[2] 魏华林，潘国臣.论我国保险企业组织形式的多元化[J].武汉大学学报：人文科学版，2004，57（5）：592-597.
[3] 孙天阳，陈鑫.我国相互保险主体法律监管问题浅析[J].经营管理者，2015，（05）.
20xx年安徽省融资担保公司管理办法全文第一章 总 则
第一条 为了规范融资担保公司经营行为，促进融资担保行业健康运行，改善中小企业融资环境，支持实体经济发展，根据有关法律法规和规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内融资担保公司的设立、变更、终止、经营及其监督管理活动。
本办法所称融资担保，是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。
本办法所称融资担保公司，是指依法设立，经营融资担保业务的有限责任公司和股份有限公司。
第三条 县级以上人民政府应当建立融资担保行业扶持政策体系，落实税收优惠政策。省人民政府和有条件的市、县(区)人民政府设立融资担保扶持资金。
县级以上人民政府应当完善融资担保风险补偿、分散和处置机制，推动建立融资担保公司与银行业金融机构间的风险分担机制。
第四条 县级以上人民政府金融工作行政主管部门或者政府确定负责监督管理融资担保公司的部门(以下统称监管部门)，具体负责本行政区域内融资担保公司的监督管理工作。
县级以上人民政府发展改革、经济和信息化、财政、公安、工商等部门按照各自职责，共同做好融资担保公司监督管理工作。
第二章 设立、变更和终止
第五条 设立融资担保公司，应当具备以下条件：
(一)有符合《中华人民共和国公司法》规定的章程;
(二)有符合规定条件的股东;
(三)有符合国家规定的注册资本;
(四)具备任职资格的董事、监事、高级管理人员和从业人员;
(五)有健全的组织机构、内部控制和风险管理制度;
(六)有符合要求的营业场所;
(七)法律、法规、规章规定的其他条件。
第六条 融资担保公司申请设立分支机构，应当具备下列条件：
(一)连续经营融资担保业务两年以上;
(二)拨付给分支机构的营运资金不超过其注册资本的50%;
(三)近两年无违法经营记录;
(四)拟任分支机构主要负责人符合任职资格;
(五)有符合要求的营业场所;
(六)法律、法规、规章规定的其他条件。
第七条 融资担保公司的股东，应当具备下列条件：
(一)法人和其他组织股东应当具有良好的公司治理和健全有效的内部控制制度，自然人股东应当具有完全民事行为能力;
(二)具有良好的诚信记录;
(三)近三年财务状况良好并具有较强的经营管理能力和资金实力;
(四)法律、法规、规章规定的其他条件。
第八条 设立融资担保公司及其分支机构，应当经省监管部门审查批准、颁发经营许可证。
未经批准，任何单位和个人不得经营融资担保业务，不得在名称中使用融资担保字样。法律、行政法规另有规定的除外。
第九条 申请设立融资担保公司，应当向监管部门提交下列文件、资料：
(一)申请书，载明拟设立融资担保公司的名称、住所、注册资本和业务范围等事项;
(二)股东或发起人会议有关公司设立、通过公司章程、选举董事监事的决议，以及章程草案;
(三)股东名册及其出资额、股权结构及关联关系;
(四)股东出资的验资证明以及股东的资信证明和有关资料;
(五)拟任职的董事、监事、高级管理人员的资格证明;
(六)营业场所证明材料;
(七)公司名称预先核准通知书;
(八)法律、法规、规章规定其他条件的证明材料。
第十条 融资担保公司申请设立分支机构，应当向监管部门提交以下文件、资料：
(一)申请书，载明拟设立分支机构的名称、住所、营运资金和业务范围等事项;
(二)近两年向监管部门报送的经营报告、财务会计报告;
(三)营运资金证明材料;
(四)监管部门出具的近两年无违法经营记录的证明;
(五)拟任分支机构主要负责人的任职资格证明;
(六)营业场所证明材料;
(七)法律、法规、规章规定其他条件的证明资料。
第十一条 融资担保公司经批准可以经营下列融资担保业务：
(一)贷款担保;
(二)票据承兑担保;
(三)信用证担保;
(四)金融产品发行担保;
(五)再担保;
(六)国家规定的其他融资担保业务。
第十二条 融资担保公司经批准可以兼营下列业务：
(一)诉讼保全担保、投标担保、工程履约担保、财产保全担保等非融资担保业务;
(二)与担保业务有关的融资咨询、财务顾问、物流监管等中介服务;
(三)以自有资金进行投资;
(四)国家规定的其他业务。
第十三条 融资担保公司变更公司名称、注册资本、持股20%以上的股东、业务范围，跨设区的市迁移住所，分立或者合并，以及因此修改公司章程的，应当向省监管部门提出申请;变更公司住所、持股5%以上20%以下的股东、分支机构营运资金，以及因此修改公司章程的，应当向省监管部门委托的设区的市监管部门提出申请。更换董事长、监事会主席、总经理，应当报省监管部门审查其任职资格;更换其他董事、监事和高级管理人员，应当报省监管部门委托的设区的市监管部门审查其任职资格。
申请人提交的文件、资料不齐全或者不符合法定形式，监管部门应当当场或者5日内一次告知申请人需要补正的全部内容;申请人提交的文件、资料齐全，符合法定形式，监管部门应当予以变更登记。
变更登记事项涉及变更经营许可证的，应当自变更登记之日起5日内，由省监管部门换发新的经营许可证。
第十四条 首次颁发的经营许可证有效期为2年。
融资担保公司及分支机构需要延续经营许可证有效期的，应当在有效期届满30日前，向作出经营许可决定的监管部门提出申请。监管部门应当在有效期届满前作出是否准予延续的决定。逾期未作决定的，视为准予延续，延续有效期为5年。
第十五条 融资担保公司因分立、合并或者出现章程规定的解散事由需要解散的，应当经省监管部门批准，并凭批准文件向工商行政管理部门申请注销登记。
第十六条 融资担保公司及分支机构取得营业执照之日起，无正当理由超过6个月未开展融资担保业务的，或者开展融资担保业务后自行停业连续6个月以上的，由公司登记机关撤销其营业执照后，原批准机关注销其经营许可证，并予以公告。
第三章 经营和风险控制
第十七条 融资担保公司应当遵守审慎经营规则，建立健全担保项目评审、保后管理、追偿处置等业务规则和风险管理、内部控制制度。
前款规定的审慎经营规则，包括资产质量、资金运用、准备金、风险集中度、关联交易、资产流动性等内容。
第十八条 融资担保公司风险管理部门、合规审查部门的主要负责人，应当由取得经济、金融、法律等相关专业资格，并具有三年以上相应从业经验的人员担任。
第十九条 融资担保公司应当按照金融企业财务规则和企业会计准则等要求，建立健全财务会计制度和内部审计制度。
第二十条 融资担保公司对单个被担保人提供的除金融产品发行担保以外的融资担保责任余额，不得超过其净资产的10%;对单个被担保人及其关联方提供的除金融产品发行担保以外的融资担保责任余额，不得超过其净资产的15%;对单个被担保人及其关联方提供的贷款担保和金融产品发行担保等融资担保责任余额，不得超过其净资产的30%。
第二十一条 融资担保公司的融资担保责任余额，一般不得超过其净资产的10倍。对近两年监管评价和信用评级保持良好以上的融资担保公司，可以适当放宽其融资担保责任余额占净资产的比例，但最高不得超过15倍。法律、行政法规另有规定的除外。
第二十二条 融资担保公司以自有资金进行投资，限于国债、金融债券、大型企业债务融资工具等固定收益类金融产品，以及不存在利益冲突且总额不高于净资产20%的其他投资。对近两年监管评价和信用评级保持良好以上的融资担保公司，可以适当放宽其他投资占其净资产的比例，但最高不得超过35%。融资担保公司出资设立或者参股其他融资担保公司，可不受投资比例限制。
其他投资主要用于股票二级市场以外的股权、经营性房地产、信托和基金投资，以及委托银行贷款。
融资担保公司持有的固定资产净值超过同期净资产10%的部分，计入其他投资。
在计算融资担保公司担保放大倍数、集中度等风险指标时，应当将其他投资总额从其同期净资产中扣除。
第二十三条 融资担保公司应当按照当年担保费收入的50%，提取未到期责任准备金。
融资担保公司应当按照不低于当年年末担保责任余额1%，提取担保赔偿准备金。
第二十四条 融资担保公司的担保业务涉及跨设区市的，应当向当地监管部门和被担保人所在地监管部门备案;发生重大风险的，被担保人所在地监管部门应当参与风险处置工作。
融资担保公司的关联交易应当于30日内报当地监管部门备案，并在会计报表附注中披露。
第二十五条 融资担保公司不得从事下列活动：
(一)发放贷款;
(二)吸收存款或者以其他形式借入资金;
(三)为非法吸收存款或者变相吸收存款提供担保;
(四)受托发放贷款或受托投资、理财;
(五)对其控股股东、实际控制人提供融资担保;
(六)通过向银行等金融机构、单位或者个人借款等途径增加营运资金。
融资担保公司有前款规定行为之一，严重危害市场秩序、损害公众利益的，由监管部门依法予以撤销。法律、行政法规另有规定的除外。
第四章 监督管理
第二十六条 监管部门应当建立健全融资担保公司市场准入、非现场监管和现场检查制度，并与司法机关、工商等部门建立融资担保公司监管协调机制和信息共享机制。
第二十七条 监管部门应当建立健全融资担保公司信息资料收集、整理、统计分析制度，对其经营风险状况进行持续监测。
融资担保公司应当真实、准确、完整、及时地向监管部门报送经营报告、财务会计报告、合法合规报告等文件和资料。
融资担保公司年度财务会计报告须经具有资质的社会中介机构审计。
第二十八条 监管部门可以根据需要，依法采取下列措施进行现场检查：
(一)查阅、复制与检查事项有关的会计账簿、文件、资料;
(二)检查融资担保公司计算机信息管理系统，复制有关数据和资料;
(三)询问融资担保公司的工作人员。
对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备，经监管部门负责人批准，予以先行登记保存。
第二十九条 融资担保公司经营可能产生重大风险的，监管部门应当约见其董事长、监事会主席和高级管理人员进行监管谈话，提示防范风险。必要时，建议其调整董事、监事、高级管理人员，并将有关经营风险情况向债权人通报。
第三十条 市、县(区)监管部门应当对本行政区域内拟申请设立的融资担保公司，进行投资、公司治理和内部控制、审慎经营规则、风险控制、法律法规等业务辅导，出具辅导报告。
第三十一条 建立对融资担保公司的监管评价制度。监管部门应当定期对融资担保公司的经营合法性、风险性进行评价。监管评价结果作为审慎经营管理的依据。
征信管理部门应当将融资担保公司信用信息接入国家和省信用信息平台，为融资担保公司查询被担保人信用信息提供便利。
鼓励融资担保公司进行信用风险评级，提高与银行业金融机构合作的信任度。
第三十二条 融资担保公司发生重大风险事件的，应当及时向市、县(区)监管部门报告简要情况，24小时内报告具体情况;市、县(区)监管部门根据重大风险事件的性质、事态变化和风险程度等情况，采取相应的应急处置措施，并向上级监管部门报告。对可能影响地区金融秩序和社会稳定的，省级监管部门应在事件发生24小时内报告省人民政府。
前款规定的重大风险事件包括：
(一)融资担保公司引发群体性事件的;
(二)融资担保公司发生担保诈骗、担保代偿或者投资损失金额可能达到其净资产5%以上的;
(三)融资担保公司重大债权到期未获清偿致使其资金流动困难，或者无力清偿到期债务的;
(四)融资担保公司主要资产被查封、扣押、冻结的;
(五)发现融资担保公司主要股东虚假出资、抽逃出资或者主要股东对公司造成重大不利影响的;
(六)公司董事、监事和高级管理人员涉嫌违法犯罪，被行政机关、司法机关立案调查或者依法采取强制措施的;
(七)融资担保公司董事会、监事会的成员或者高级管理人员在连续3个月内有一半以上辞职的;
(八)融资担保公司主要负责人失踪、非正常死亡或者丧失民事行为能力的。
第五章 法律责任
第三十三条 监管部门及其工作人员有下列行为之一的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)违法审批融资担保公司及分支机构的;
(二)违法进行现场检查的;
(三)违法采取监管措施或者实施行政处罚的;
(四)未及时报告或者处置重大风险事件的;
(五)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。
第三十四条 违反本办法规定，未经批准擅自经营融资担保业务的，由县级以上监管部门会同有关部门依法予以取缔。
违反本办法规定，未经批准擅自在公司名称中使用融资担保字样的，由县级以上监管部门责令改正，并可处5000元以上20xx0元以下的罚款。
第三十五条 融资担保公司违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上监管部门责令改正，给予警告，并可处10000元以上30000元以下的罚款：
(一)未经批准设立分支机构的;
(二)未经办理变更手续擅自变更的;
(三)超出批准经营范围开展业务的;
(四)董事、监事、高级管理人员未经核准资格任职的;
(五)阻碍或者拒绝监管部门实施现场检查的;
(六)未按照规定进行信息披露或者向监管部门报送文件、资料、统计数据的;
(七)违反审慎经营规则和风险控制规定的。
第三十六条 融资担保公司违反本办法规定，有下列情形之一的，由县级以上监管部门责令改正，并处10000元以上30000元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)发放贷款的;
(二)吸收存款或者以其他形式借入资金的;
(三)为非法吸收存款或者变相吸收存款提供担保的;
(四)受托发放贷款或受托投资、理财的;
(五)对其控股股东、实际控制人提供融资担保的;
(六)通过向银行等金融机构、单位或者个人借款等途径增加营运资金的。
【关键词】行政事业单位；专项资金；管理
一、前言
随着社会经济的发展我国对行政事业单位的专项资金投入越来越多，财政专项资金有专项资金独特的使用方式和管理方式，跟单位内的其他财务收支方式不掺杂，有专门人员负责，并且需要单独报账和结算。这种专项资金和单位内资金两条线的管理，对财政专项资金起到了保护作用，保证了财政专项资金的专款专用，但是对于专项资金的财务管理办法却一直不够成熟，由于专项资金都是对重大事项的专项划拨，在一定程度上要考虑事物的特殊性，不能规定的太死，规定的太死就失去了财政专项资金的初衷，丧失了专项资金的作用。
在实际工作中对行政事业单位财政专项资金使用上发现了一些问题，这些问题既有管理制度上的问题也有人为的原因，下面就发现的问题进行剖析，并就问题找出相应的解决办法。
二、事业单位专项资金存在的问题
1.财政专项资金管理制度不健全
财政专项资金制度的建立，从专项资金设立开始就是滞后的，财政专项资金一直沿用其他的财政管理制度，随着财政专项资金的增多和专项资金的频繁收支，财政专项资金的收支制度才慢慢的建立，但是新建立的财政专项资金财务管理制度，既不成体系，甚至在一些制度上还有相矛盾的地方。这些问题主要表现在：（1）行政事业单位对财务管理关注不够，造成了财务管理对专项资金支出的事前、事中、事后管理不严格；（2）行政事业单位的专项资金一般都不是针对某个项目，可能很多项目在一起划拨，再通过行政事业单位支出，财政专项资金在多项目的收支上，容易出现混乱的情况，就导致了专项资金非专用的情况。
2.财政专项资金预算编制不合理
对于财政专项资金在预算编制上存在一定的问题，主要的问题是：在编制预算时约束力不强，各项资金的支出缺乏统一的规范，这两点从开始到实施对财政专项资金的收支造成了严重的影响，导致预算编制不严谨、不详细，资金支付管理混乱等问题。
3.财政专项资金监管力量薄弱
行政事业单位在对财政专项资金的监管上力量十分薄弱，主要表现在以上3个方面，首先是负责专项资金监管的财务工作人员，综合业务水平不够，不能完全胜任，财政资金的监管工作，造成财政专项资金收支监管不严的问题；其次是在项目实施的过程中，缺乏对财政专项资金的监管，并且没有建立完善的绩效考评制度。
三、行政事业单位财政专项资金管理对策
1.针对于行政事业单位专项资金管理中出现的制度问题，首先要从全局出发，从顶层设计出发，更新完善相应的财务管理制度，逐步建立起行政事业单位专项资金管理体系，下大力度解决行政事业单位对财政专项资金管理不够重视的问题和财政专项资金收支管理混乱的情况。财政部门要根据行政事业单位财政专项资金的管理特点，制定出行政事业单位财政专项资金的管理办法，各行政事业单位都要提高对财政专项资金提高管理意识，严格按照管理办法严格贯彻落实。明确和规范行政事业单位财政专项资金收支管理责任，明确财政收支管理责任人，对多项目收支的管理进行精细化管理，从管理制度上强化行政事业单位财政专项资金管理。
2.强化专项资金预算全程管理
行政事业单位财政专项资金预算管理，不仅要强化对财政预算的管理，还要强调财政专项资金预算的收支全过程的管理，从专项资金到账再到专项资金支出，都应该建立全方位、立体化的财政收支管理。在项目实施过程中要严格按照预算执行，并且建立项目评审组，对项目工程款的支付进行评审，只有评审合格的项目才能付款。
3.加强行政事业单位财政专项资金的监管
针对于财政专项资金监管问题可以从以下3方面入手：首先解决人的问题，行政事业单位要加强财务管理人员业务素养，打造一支业务过硬的财务管理队伍。其次在项目实施过程中加强收支管理，建立评审小组和监管小组对项目和财政收支进行监管。最后，建立完善的绩效考评制度，对所有涉及项目和资金的工作人员进行绩效考评。
四、结语
管理好行政事业单位财政专项资金，对国家建设十分的重要，通过国家和有关部门下拨的专项资金，我国的社会事业得到了巨大的发展，因此管理好财政专项资金的责任显得尤为重大，通过对管理制度上的不管更新和完善，管理人员职业素养的不断提升和专项资金监管力度的加强，相信在未来行政事业单位财政专项资金管理会越来越科学。
参考文献：
[1]陆文娟：加强事业单位财务管理的思考[J]，中国外资，2014.
[2]苗萌：新会计制度下事业单位内部控制探析[J]，山西财政税务专科学校学报，2014.
