时间：2023-06-12 14:45:59
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公益诉讼的法律规定，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）04―121―01
一、公益诉讼的定义、特征
（一）公益诉讼的定义
公益诉讼相对于普通私益诉讼而言，通常是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。
（二）公益诉讼的特征
与一般的诉讼形式相比，公益诉讼的特点主要有：一是诉讼目的公益性，即公益诉讼不是为单个私人的利益提起的诉讼，而是针对多数人的公共利益提出的；二是诉讼主体的多元性，即与案件无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为公益诉讼的原告，违法行为人，原告的范围具有广泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益诉讼中，当事人的处分权受到一定限制，同时，公益诉讼判决的效力也应具有一定的扩张性。
二、公益诉讼的必要性
民事公益诉讼作为维护社会公益的重要手段起源于古罗马的程式诉讼程序时期。它是指在民事、经济活动中，公民、社会团体及国家专门机关对于违反民事、经济法律法规，侵害国家及社会公共利益，破坏社会经济秩序的行为所提起的诉讼。经过长期演化发展，目前西方许多国家建立了比较理想的公益诉讼模式，如美国的“私人检察总长”制度和德国的“检察官公益代表人”制度。公益诉讼在解决食品安全事故、环境污染事件给公共利益带来的巨大影响时发挥着不可替代的作用，因而构建公益诉讼制度也是我国社会主义法治化的重要任务。但由于法律制度本身极强的地域性和民族性，我国公益诉讼立法并不宜照抄照搬发达国家，而应结合具体国情进行法律移植与制度的创新。
三、公益诉讼的立法上的主体界定
（一）公益诉讼的立法现状
《民事诉讼法》修正案第50条规定，对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。自此，法律以明文规定赋予了公益诉讼以合法身份及法律效力。
（二）公益诉讼的主体资格争议
公益诉讼的争议焦点为主体资格的界定。《民事诉讼法》修正案将公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关”和“有关组织”。这一规定既审慎保守，又存在模糊不清的嫌疑，引起学界很多的争议。主要有：首先，检察机关及行政机关是否有权提起公益诉讼；其次，有关组织是否为适格公益诉讼主体，对其提起公益诉讼有何限制；最后是关于公民个人有无公益诉讼主体资格的讨论。
四、公益诉讼主体的完善建议
首先，对于检察机关这个“法律规定的机关”代表国家提起公益诉讼应该是不存在疑议的。因为，检察机关充当公益诉讼代表并提讼是各国通例，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。我国的检察机关作为国家的法律监督机关，对法律的实施有权进行监督和补救，另外，作为代表国家和人民利益的公诉部门，对侵害社会秩序和公共利益的违法行为的追诉也承担着不可推卸的责任，因而将其作为公益诉讼适格原告乃题中之意。
然而，这里的“法律规定的机关”是否也包含了行政机关呢？但行政机关不宜作公益诉讼的原告。诸如工商部门、食品药品监管机关等不可作为公益诉讼主体，是因为这些机关法律已经赋予了其一定的监察和执法权，可在其职权范围内对违法行为直接进行处罚，不必另外提起公益诉讼；另一方面，也可以避免这些机关为只以公免于担责只提起公益诉讼，而怠于行使职责。以公益诉讼之名，行逃避职责之实。况且赋予行政机关公益诉讼提起权，会与检察院发生冲突，造成制度的混乱和行政权的过分扩张。
关键词：环境公益诉讼 环保非政府组织 地位
被专家们称为“公益诉讼鼻祖”的1997年一起由河南省南阳市方城县检察院办理的国有资产流失案，开启了公益诉讼的先河，并且被载入民事诉讼法教材。此后，鉴于其在保护公共利益上改变了我国公共利益保护不力或无人保护的现状，一定程度上遏制了国家利益和其他公共利益受侵害的行为，全国多地检察机关纷纷效仿，并也由此收到了良好的法律效果和社会效果。那么，什么是公益诉讼呢？公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益由检察机关、公益性团体或个人所提起的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序，其不是一种单独的诉讼形式。那么环境公益诉讼我们又该如何了解呢？
环境公益诉讼是公益诉讼中的一个重要板块，指以公民、组织或机关作为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人的环境公益的行为作为诉讼对象，以要求对环境的加害方停止侵害、排除妨碍为诉讼目的的诉讼活动。新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。” 据此，我们可以知道环境公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。那么对于“法律规定的”的限制范围问题我们该如何理解呢？目前，有两种不同观点：第一种观点认为，“法律规定的”是对“机关”的限制，也是对“有关组织”的限制；第二种观点认为“法律规定的”仅仅是对 “机关”的限制，而对“有关组织”不限制。参照有关立法资料和立法工作者的释义综合分析，可知：立法的本意并不在于强调“有关组织”须由法律规定，而是在于说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”因此，法条里的“有关组织”应该不受“法律规定的”限制，但与事项应当有一定的关联。
民事诉讼法中对原告资格的限定是制约公益诉讼在那么长的时间里没有得到发展的重要原因。最为明显的例子是，在过去几年，特别是在环境污染案件中，一些环保组织向法院提起公益诉讼却很难立案。作为维护环境公共利益有效救济措施的环境民事公益诉讼制度，已获得社会和法学界的广泛认同。但由于在诉讼主体、诉讼目的、诉讼功能、责任形式等方面环境公益诉讼与普通的民事诉讼具有明显的不同，因而，对有关环境公益诉讼制度的建立我们不仅需要在立法模式、立法路径、立法体例等方面作出慎重选择，更重要的还在于对环境公益诉讼在原告资格、责任形式、诉讼形式、滥诉限制、判决执行等具体制度上进行既不同于普通民事诉讼又不违背自身特点的设立。那么，单就主体而言，我们应该做出怎样的选择呢？
有关环境公益诉讼的原告主体资格，一直是环境公益诉讼制度最关键的一个问题，世界各国对此的规定也不一，因而其也是我国学术界历来讨论的热点问题。遗憾的是时至今日，一个可以作为通说的结论也没有得出。但总的来说，特定国家机关、社会团体、公民是学术界围绕讨论的三类基本主体。其中这里的特定国家机关又分为检察机关和法律规定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。由此，我们可以将环境公益诉讼的主体分为两类：一类是环保政府组织，一类是环保非政府组织。环保政府组织作为国家的职能机关，具有法律明文规定的权限，而环保非政府组织正如我们前面所述，虽然不受“法律规定的”限制，但与事项应有一定的关系。那么环保非政府组织在没有法律明文规定的前提下，在我国未来的环境公益诉讼中究竟处于一个怎样的地位呢？我们可以从以下四个方面来分析：
第一，从环境公益诉讼的主体方面来看。我们知道环境公益诉讼的对象既包括国家行政机关，也包括一般的民事主体。环境国内公益诉讼的主体既包括环保政府组织，也包括环保非政府组织。国家行政机关在未履行法定职责，对环境公共利益的损害构成不作为时，即为环境公益诉讼的对象；而一般的民事主体，如企、事业单位和个人，只有在其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。从这里我们就可以知道，对于国家行政机关而言，环保非政府组织是对政府组织活动的一种重要补充；而对于一般民事主体而言，由于环境行政机构的职权限制性，环保非政府组织的地位就显得尤为重要，而且是此类环境公益诉讼的重要主体，具有不可替代性。
第二，从环境公益诉讼的目的来看。维护环境公共利益是环境公益诉讼的目的。与环境私益诉讼不同的是，环境私益诉讼是在某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起的诉讼，其主要是为了私人利益而提起。所以，对于环境公益诉讼而言，人不是权益的直接受损人，而是出于公共责任和社会责任而向法院提讼，从而达到维护环境公益的目的。那么相对于环保政府组织的有限性而言，环保非政府组织不论是从团体、组织、个人的范围上，还是与环境公共利益的接触面上，都是占有绝大优势的。并且在执行力上也比政府组织要高效得多。
第三，从环境公益诉讼的功能来看。环境公益诉讼具有明显的预防性，同时兼具补救性。故只要根据有关情况合理地判断其是否具有发生侵害的可能性即可，不以发生实质的损害为要件。环保非政府组织毫无疑问具有提起环境民事公益诉讼的积极性，并且可以在专业知识、资金力量等诉讼各方面弥补个人力量的不足和政府组织的效率性，相比于政府组织的干预，其效果更加积极。
第四，从环境公益诉讼的责任形式来看。环保政府组织和环保非政府组织都可以提起环境公益诉讼，但无人的情况也难免会发生。赋予对环境公共利益受损有切身体会的环保非政府组织公益诉权，能充分发挥公众力量制止违法行为，保护环境公共利益。
据此，我们可以清晰的发现，环保非政府组织在我国未来的环境公益诉讼中将会发挥越来越大、越来越多的作用，不论是在补充政府组织职能不足的情况下，还是在个人力量过于薄弱的情况下，其都起着不可替代的积极作用。而其对我国公益诉讼的更好发展也起到了不可忽略的重要作用。
参考文献：
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论文关键词 环境公益诉讼 嘉兴检察机关 制度突破
2012年8月，修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定，这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义，标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来，在环境保护领域，全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索，办理了若干环境公益诉讼案件，开启了我国环境公益诉讼实践的先河，具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件，对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨，以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。
一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践
浙江嘉兴地处中国东部发达地区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉，轻纺、印染、皮革等行业发达，为经济社会发展作出了一定的贡献，但也对本地环境造成了污染和破坏，近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新，积极探索开展环境公益诉讼工作，多年来一直走在浙江省前列。在制度层面，早在2009年6月，嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年，海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月，经过与市环保局多次协商，反复论证，并结合嘉兴实际情况，最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，该规范性文件在全省市级检察院中为首创，成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面，先由基层先行先试，积累经验，探索检察机关介入环境案件的不同方式，再由市院统一指挥，重点突破，提起全省首例环境公益诉讼，最后由点带面，全面铺开，大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月，嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能，以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月，嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案，因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染，嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼，要求五被告赔偿损失，并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理，打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面，开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅，对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一，被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后，嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年，嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，而且各自呈现出不同的特点，引起社会各界的广泛关注。
二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思
（一）检察机关的原告资格与主体定位
1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。
2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类：一是法律规定的机关；二是有关组织。（1）关于“法律规定的机关”，目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议，但是在2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。（2）关于“有关组织”。《环境保护法修正案（草案二次审议稿》）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。
（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定
1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少，浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难，嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案，只有突破环境损害司法鉴定难题，环境公益诉讼才能走上正轨。此外，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。
2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。
（三）环境公益诉讼资金问题
关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。
三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破
（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
新《民诉法》第55条规定，可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，“法律规定的机关”为一项法律授权性规范，新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关，检察机关，在当前情况下，相较于其他国家机关，检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，熟悉证据固定和诉讼程序，能有力的抗衡强势被告，取得胜诉。同时，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境公益诉讼活动，真正维护环境公共利益。其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关，检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起环境公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中，通过检察机关的介入，这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决，违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址，附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次，检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是社会公共利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故，在实体法方面，应在有关民事、经济（商事）实体法中规定检察机关具有相应职权，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察院提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面，可对《人民检察院组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。
另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。
（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序
检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴，但又不同于普通民事诉讼，笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范，明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括：明确检察机关提起环境公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方应享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位，因此，应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制，如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权，以解决环境侵权案件中举证难的问题，以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，保证鉴定机构的独立性，为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定，在公益诉讼中，检察机关无需事先预交诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用，原告败诉的，从国库或公益诉讼基金拨付③；在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件，可与民事行政检察部门合署办公，明确检察机关内部各职能部门之间的权责，优化检察机关内部监督机制，填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式，笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。
（三）设立环境公益诉讼专项资金，制定资金管理办法
（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）
摘 要：十提出“大力推进生态文明建设”，其中之一就是要加强生态文明制度建设。加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。环境公益诉讼作为社会大众环境意识的觉醒和司法进步的体现，对促进社会公平、正义，决策的民主化，具有重要作用。本文借鉴环境公益诉讼制度通说理论，分析环境公益诉讼制度的特征，在此基础上阐明环境公益诉讼制度在生态文明建设中的合理功能，进而提出环境公益诉讼制度在起诉权、审判规则等方面上进行改进的制度构想。
关键词 ：生态文明建设；环境公益诉讼；司法能动
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）04-0092-03
一、环境公益诉讼制度的特征考察
环境公益诉讼乃公益诉讼的一种。新修订的民事诉讼法对于公益诉讼仅有原则性的规定，导致无论是实务界还是理论界对环境公益诉讼的特征见仁见智。理论界认为，环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”损害救济的不确定性建立的特殊制度，不同于对“人”的损害主体，其核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认[1]。因此，可以把环境公益诉讼定义为：“行政机关、社会组织及公民的行为使环境遭受侵害或有侵害可能时，公民、社会团体或行政机关为维护环境公共利益，向法院提起诉讼的制度。”[2]从定义可知，环境公益诉讼制度具有以下特征：首先，环境公益诉讼针对的是损害环境公共利益的行为，该行为不一定直接损害原告利益。环境公共利益不仅限于经济利益，还包括健康、审美、娱乐以及环保等多方面的利益[3]。其次，环境公益诉讼提出主体是法律规定的国家机关、社会组织及个人，区别于传统诉讼中的直接利害关系人。新民事诉讼法将公益诉讼的起诉权赋予法律规定的机关和有关组织。最后，环境公益诉讼原告多为社会团体和个人，但被告往往是大型企事业单位或握有重要权力的部门[4]，导致诉讼双方力量不平衡，故在审判规则、举证责任以及诉讼费用的承担上更倾向于保护公共利益。
二、环境公益诉讼制度在生态文明建设下的功能定位
不同制度的特征决定了不同的制度功能。通过对环境公益诉讼制度特征之考察，我们发现，环境公益诉讼在侵害的利益、提起诉讼的主体以及审判规则与传统诉讼有着很大差别。环境公益诉讼制度起初是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了环境公共利益保护的紧迫需要。但不能仅仅将其作为一种手段，在建设生态文明社会下，有必要对环境公益诉讼进行合理定位。新民事诉讼法过于原则的公益诉讼制度设计，也只是更多具有“口号效应”而非制度效应，更多具有道德价值而非法律价值，甚至难免有“立法形象工程”之嫌[5]。正确定位环境公益诉讼制度的功能可以为司法实践提供原则性的指导。相比较以调整个体间利害关系冲突为对象的传统民事诉讼，环境公益诉讼不仅有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，还有弥补环境行政执法不足、形成公共政策以及促进社会变革这三大特殊功能。
（一）监督环境行政机关执法，弥补环境行政执法不足
现代社会日趋复杂，政府的公共事务也日益繁多，使得政府对整个社会的管理不可能面面俱到。为了保证国家对社会生活的管理目标，借“私人检察官”[6]的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很有必要。
同时，环境受到损害，部分原因是环境执法机关没有尽职尽责履行义务。在相当长的一段时间内，我国坚持“经济至上”的发展观念，环境保护观念没有得到应有的重视，特别是在相当一部分领导干部心中，往往把环境保护工作放在较轻的位置上。为了给“GDP”让路，不仅不为环境执法工作提供支持，甚至要求环境执法机构消极不作为。迫于压力，环境执法工作人员只能消极执法。
环境公益诉讼制度赋予公民、社会团体及有关机关以起诉权，可作为监督环境行政执法机关勤勉执法的有效方式。并且，社会成员监督环境执法机关的执法，并对取其不履行职责的行为提起诉讼，也可以弥补环境行政执法的不足。
（二）为公众参与环境决策提供制度渠道[7]，形成环境公共政策
自由法论者认为法律漏洞乃无可避免，因而承认法官法律不明确的范围内，可自由创设法律[8]。当下社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统权利架构体系出现了许多新兴利益以及权利雏形，因法律规定的空白使许多问题无法在司法裁判中实现。这就要求司法机关发挥能动作用，即裁判不仅能发挥解决纷争功能，而且发挥政策功能。由于实体法上，我国法律规范具有较多的一般条款，裁判政策形成的实现就要求法官在法律授权范围内，运用司法裁量权作出合理裁判，进而使法官通过司法推动政策的形成。授予法官利益衡量权，个案也就被赋予了政策性的价值判断。现实生活中，法院通过诉讼形成的判决即可做出同类事件进行裁判的先例。虽然大陆法系中，法源以成文法为主，判例处于补充地位，但判例具有相当大的社会统治作用，则属无可置疑之事权[9]。对案件当事人之外的社会大众、行政机关等相关者，这些判例很可能会产生类似于确定法律内容的作用，从而成为指导同类行为的基本准则。正如有学者所说，判决所采用的法律准则无论好坏都成了先例，能为今后发生的同类案件事实上提供具有实际约束力的准绳[10]。通过判决的这种扩张效力，环境公益诉讼在很大程度上发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。
（三）推动社会的变革
美国正义之盟的创建人南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：（1）执行法律；（2）适用和解释法律；（3）改革公共机构；（4）激发社会和政治变革[11]。而公益诉讼的目标也正是为了实现公共利益方面的社会与法律变革。成功的公益诉讼会导致现行法律规定的执行或者政府履行其责任的变化，也会导致司法实践以及法律的解释发生变化，环境公益诉讼尤其如此。环境公益诉讼为社会大众参与环境治理以及行政管理提供了渠道，将民众对环境保护的关心和热情导向制度内的参与，进而维护社会公共利益[12]。环境公益诉讼制度不仅能够激发社会主体参与环境公益诉讼实践的热情，提供一系列的制度保证社会主体充分发挥其智力、能力等优势保护环境，而且也能够优化行政机关的执法工作，促进政府职能的履行，进而保护整个社会的公共利益，推动社会朝更好的方向发展。
三、生态文明建设中完善我国的环境公益诉讼制度的初步构想
环境公益诉讼在我国刚刚起步，还有许多不足。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要我国推进公益诉讼的立法与实践。在建设生态文明，构建中国特色社会主义的大的背景下，如何更好地发挥环境公益诉讼弥补环境行政执法不足、完善公共政策、促进社会变革这三大特殊的强大功能，笔者认为，应该从完善我国的环境公益诉讼制度入手。
（一）赋予公民个人起诉权，形成对行政执法更强有力的监督与补充
环境公益诉讼制度的首要功能就是弥补环境行政执法的不足。谁可以提起环境公益诉讼，这决定了在多大范围内社会大众可以行使监督环境行政执法权，参与社会的管理。通过向公民敞开诉讼的大门，赋予公民环境公益诉讼的起诉资格，不仅是公民环境权的体现，也是环境行政执法力度加强的重要举措。目前，新民诉中规定有关国家机关和社会团体组织有权利提起侵害公共利益的公益诉讼。法院可以发挥司法能动性、形成公共政策的功能，对个人提起的环境公益诉讼进行具体审查，不能简单地做出不予受理的决定。如沃尔夫所言：“司法能动主义的基本宗旨就是，法官应该审判案件，而不是回避案件，并广泛地运用其权力，尤其是透过扩大平等和个人自由的手段，达致促进社会公平，即保护人的尊严。”[13]具体来说，针对个人提起的环境公益诉讼，笔者认为，首先，法院审查个人提起环境公益诉讼案件起诉权是否有法律明确规定。其次，若属于有关国家机关或社会团体，起诉者要举证说明其曾向相关国家机关或社会团体请求提起公益诉讼且没得到答复。个人履行完此项形式证明责任后，法院应受理。最后，若个人提起的环境公益诉讼案件起诉权没有法律明确规定，法院不应当以无法律规定为由不予受理，需结合宪法的精神、环境法的基本原则以及诉讼法的理论等做出决定或裁判。
（二）统一现行的有关环境公益诉讼的民事、行政、刑事审判程序与规则
依诉讼性质可对公益诉讼分为三种：一是行政机关对环境侵害行为依法不具有行政监督和管的理职能，社会主体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。二是行政机关应当依法承担监督和管理职能，但是若不履职责，社会主体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。三是在刑事诉讼法中对于有关环境公益诉讼的犯罪分出一章节进行了专门规定，由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼。由此可见，我国的三大诉讼法对于环境公益诉讼没有较为统一的规定，甚至在行政诉讼法中都没有涉及。正像有的学者说的，在传统法律规则中，不可能包含解决环境污染或者破坏行为所产生的对人的损害进行救济，不可能也不会对环境损失进行弥补，更因其不考虑环境公益等因素，对未来纠纷的再生、重复和扩大不能形成制约力[14]。在新形势下我们出于保护环境公共利益、建设生态文明社会的需要，就要对环境公益诉讼的有关规则要进行协调、统一。首先，要把有关环境民事、行政和刑事公益诉讼的有关现行法条整理出来。其次，鉴于环境刑事公益诉讼制度较为明确具体，可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，划分出环境民事公益诉讼、行政公益诉讼制度。具体说就是，像刑事诉讼法中规定刑事附带民事诉讼追究民事责任一样，立法者完全可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，将整理出来的环境民事、行政公益诉讼的有关规定与刑事公益诉讼相协调。最后，这种协调统一绝不是简单的法律条文的堆砌，是建立在对环境公益诉讼理论的理解基础之上，是建立在对环境公益诉讼制度的功能把握之上的。
（三）优化与生态文明建设相关的法制运行环境
整个世界由社会和自然构成。社会发展的方式一般有两种，一是激烈的革命突变；二是平缓的改革渐进。长期以来，我国环境的管理是由各级政府的环境保护机关代表国家对环境进行监督和管理，这种管理体制已经被证明效果很差。环境执法机关不但没有真正承担起保护环境的重任，反而构成了对环境的威胁。运用法律的社会变革功能，发挥环境公益诉讼制度的特殊变革功能，就需要优化与生态文明建设相关的法律运行环境。主要包括以下三点：首先，立法上需要明确规定公益诉讼的特征和功能以及具体的操作程序，方便社会公众了解如何进行正当的保护环境利益，便于监督环境机关严格执法；其次，执法上环境行政执法机关依法保护环境公共利益，严格按照法律法规授予的权力依法提起环境公益诉讼；最后，司法机关在法治精神和保护环境公共利益的观念指导下，充分发挥主观能动性，审理环境公益诉讼案件。
总之，健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感，更好地建设生态文明和中国特设社会主义。现阶段须尽快完善环境保护的法律规定，健全环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为进行抗争。
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关键词 环境公益诉讼 原告资格 公诉权
一、环境公益诉讼的概念和特征
（一）环境公益诉讼的概念
我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律规定的程序，对违反法律规定，侵犯环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者的法律责任的活动。
（二）环境公益诉讼的特征
与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征:
1、环境公益诉讼目的具有公益性
环境公益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。
2、环境公益诉讼行为具有预防性
环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复原状，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得尤为重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。
3、环境公益诉讼原告具有广泛性
在环境公益诉讼中，原告起诉的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。
二、环境公益诉讼公诉权的立法不足
（一）环境基本法的立法不足
我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提起诉讼。但由于我国现行法律规定的模糊，并非所有的类似的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定和环境保护的现实需要，应及早对民事诉讼法和行政诉讼法进行修改，赋予检察机关环境公益案件的起诉权，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个缺憾。
（二）《刑事诉讼法》的立法不足
我国《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。”以上条款的内容是，在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格。这是我国现行的三大诉讼法中，唯一的关于公益诉讼原告资格的规定，而且还对检察机关提起公益诉讼的条件限定为，仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。 转贴于
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足
我国《民事诉讼法》第14条:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《民事诉讼法》第15条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上是民事诉讼法和行政诉讼法中关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和支持起诉权，并未赋予检察机关对民事案件和行政案件的起诉权，检察机关也就更无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这不能适应实践中检察机关提起环境公益诉讼的需要。
三、环境公益诉讼公诉权的立法建议
（一）环境基本法的立法建议
基于检察机关所具备的国家法律监督机关的职能特点，及公益诉讼国家干预原则的体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境公益诉讼既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是针对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事附带民事诉讼，严格地讲相当于刑事诉讼中的环境民事公益诉讼。因此，本文建议，应在我国《环境保护法》中，明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关环境公益诉讼的公诉权。
（二）《刑事诉讼法》的立法建议
根据我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条的规定，虽在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，本文建议，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议
关键词：环境权;环境公益诉讼;原告主体资格
中图分类号：D925.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）26-0049-02
通过对新民诉法、新环保法和《解释》研读，可以发现环境公益诉讼原告主体资格的规定并不完善，公民个人不具有原告资格，法律规定机关的原告主体资格认定问题亦是不明确，这是我国环境公益诉讼制度的明显缺陷。因此，有必要对环境公益诉讼的原告主体资格进一步探究，有效保护公民环境权益。
一、环境权和环境公益诉讼
环境权是20世纪伴随着人类社会环境危机而产生的一种新型权利，是集体权利和个体权利的汇合，是权利和义务的高度统一的一种新型法权。国际社会已在《人类环境宣言》中经对环境权的内容做出了认定：人类有权在一种具有尊严和福利的生活环境中，享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代人和将来世世代代生存环境的庄严责任。生态环境是全人类共同享有的财富和资源，环境权就是人类共同享有和利用这一资源的权利，是人类基本权利之一。从享有该权利的主体的角度分类，环境权包括单独个人（含企业）享有的权利和国家享有的权利。 从该权利的主要内容的角度分类，环境权包括实体权利和程序权。
环境公益诉讼是指根据有关法律的规定，对于有关主体违反法律规定，故意或者过失损害环境的行为，使的公共环境可能或必然遭到破坏的情况下，法律规定的主体为了公益而非私益，可以作为原告向人民法院提出诉讼请求，请求法院处理的制度[1]。其立法目的是对于损害社会环境的行为，有关主体可以通过诉讼的方式请求法院追究责任，以维护社会公共环境利益。与传统诉讼模式相比，其最大特点就是不要求原告与环境损害事实有直接利益纠葛。
二、我国环境公益诉讼原告资主体资格现状分析
新民诉法第55条规定了法律规定的机关和有关组织可以成为环境公益诉讼原告，该条款标志着我国环境公益诉讼制度正式确立，使环境公益诉讼制度从此有法可依。无疑，作为法律制度体系中重要部分，环境公益诉讼反映了时代需求，是我国法治进程的里程碑。随后颁行的新环保法第58条和《解释》则对有关组织的原告主体资格做了进一步规定，符合要求的组织必须具备四点：地级市以上民政部门登记、从事环保事业满五年、无违法记录，非营利机构。
如今，环境公益诉讼制度已经正式被我国法律所承认，该制度也摆脱了传统诉讼模式的束缚，提讼的主体不必再与案件具有直接的利益纠葛，但仍然存在原告主体资格立法层面不完善的问题：首先，诉讼中重要主体之一的公民个人被摒除在原告范围之外，这导致相关环境公益诉讼很难及时提起，以致某些利害关系人的权利不能得到有效保护。其次，对法定机关原告主体资格缺乏具体规定，对于有权提讼的机关的范围，应具有的资格和条件等一系列问题均缺乏明确规定。这样就使得该制度在难以实现其立法目的，导致司法实践中难以充分发挥作用。以上这些缺陷表明了，环境公益诉讼制度存在着缺陷和不足，有必要深入探究该制度的原告主体资格问题。
三、国外环境公益诉讼原告资格理论和立法经验
环境公益诉讼制度在我国已经确立，但问题也随之而来，比较突出的莫过于原告主体资格问题，即使是立法之前成功的环境诉讼案例也未能在我国法学理论界和实务界获得共识。相对于我国，当前西方发达国家的环境公益诉讼制度在理论乃至实践上都比较完善。通过对环境公益诉讼制度的深入研究和吸收借鉴，能促进我国环境公益诉讼的完善。目前国外主要理论有：一是环境权理论。环境权随着社会发展而出现一种全新的基本人权，亦被联合国所承认。二是私人检察官理论。源于美国纽约州工业联会诉伊可斯案。指为了保护公共环境，可以授权个体提讼，该个体既可是检察长，也可是公民个人，而且不要求此个体与被诉损害公共环境行为有利害关系[2]。三是诉讼信托理论。由美国学者萨克斯创造，指生态环境系统是一种财产，属于全体人类，环境被公民委托给政府管理，在公民和政府之间，政府是受托人，公民是委托人[3]。环境公益诉讼在西方国家法治实践中也得到广泛适用。
（一）美国
美国法律最早规定了环境公益诉讼制度，被称为“环境公民诉讼”，现已形成完善的环境公益诉讼体系。美国通过判例法形式突破了传统诉讼模式诉讼中对原告主体资格的限制，从而克服了成文法滞后缺陷，使无直接利害关系主体获得了原告资格[4]。
（二）英国
一般情况下有权提起环境公益诉讼的人，只能是检察官。特殊情况下，检察长官同意后公民个人可以获得权，这称为“检举人诉讼”[5];一些特定的社团组织、国家机关、公务人员在检察官允许的情况下，也可以具有环境公益诉讼的诉权。
（三）日本
日本法中不要求提起环境公益原告必须与损害事实有直接或间接的利益纠葛，原告可以以纳税人或其他与自己利益无关的身份向法院提起环境公益诉讼，环境公益诉讼原告主体包括纳税人个人，有关组织，国家机关。
四、我国环境公益诉讼原告资格存在的问题
（一）国家机关的原告主体资格问题
虽然在立法上明确规定了特定机关的环境公益诉讼原告主体资格，但这条立法的缺陷显而易见，其规定过于抽象，缺乏操作性，对于哪些国家机关有权提起环境公益诉讼，可以作为原告主体的国家机关的范围和资格问题缺乏明确的规定，从而使环境公益诉讼在司法实践中很难操作。因此，有必要对有关的特定国家机关原告主体资格进行进一步探究，明确条件，使之细化具有可操作性，使利害关系主体能通过该条款及时请求特定机关行使诉权。
（二）公民个人原告主体资格问题
现行法律只规定了法定机关和有关组织环境公益诉讼原告资格，而公民个人这一诉讼法的重要主体，却被我国环境公益诉讼立法所排斥。作为环境权主体，公民应具有环境公益诉讼原告资格，通过向法院提起环境公益诉讼维护个人乃至社会公共环境权益。笔者认为，这是我国环境公益诉讼原告资格的缺陷，否定公民原告资格是值得商榷的。公民个人是否应具有环境公益诉讼的原告主体资格，在理论和实践中都是一个富有争议的问题，值得我们做出进一步的探究。
五、我国环境公益诉讼原告主体资格完善建议
（一）法定机关环境公益诉讼原告资格完善建议
1.赋予检察机关原告资格
我国检察院具有维护社会公共利益，代表国家提讼的职责。所以检察机关应具有环境公益诉讼原告主体资格，既符合法理又能为公众接受。当公共环境利益受损时，其应当提讼。环境公益诉讼立法前，已有多起检察机关作为环境公益诉讼原告的案例，且全部获得了胜诉，如2012年的福建省南靖县人民检察院诉沈某洪、沈某喜涉嫌非法采矿一案。可见，检察机关作为环境公益诉讼原告具有巨大优势。
综上所述，检察机关成为环境公益诉讼原告，不仅有立法依据，也有现实上的例证。其合理性与优越性体现在：一是检察机关作为环境公益诉讼原告，不仅符合法学理论，在实务中也具有应用性。二是检察机关肩负保护社会利益，代表民众反映诉求的职责。三是检察机关有丰富的诉讼经验，而且被民众普遍所信任，并且它拥有充分的搜集证据的能力，还可节约诉讼成本，充分体现诉讼经济的原则[6]。所以，应赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利。
2.环保机关原告资格之否定
国家权力属于全体国民，行政机关权力来自公民权利的让渡。西方国家环保行政机关是具有环境公益诉讼原告主体资格的，这种资格来自于法律直接授权，而且具有法理上的依据，其理论依基础是“环境权托管人理论”。所以，环保行政机关成了公共环境权益的管理者和监督人，可以向法院提讼。
环境公益诉讼立法前，我国有过环保机关提起环境诉讼的案例。笔者认为，现阶段环保机关不宜再具有环境公益诉讼原告主体资格，理由如下：一是行政权与权在性质，范围，强制性，主体和对象等方面都不同，不应由同一机关享有和行使。二是环保机关行使环境管理权和环境执法权维护的是国家利益，而环境公益诉讼原告行使权维护的是公共环境利益，两种利益虽有重叠但也有本质区别，不宜由一个机关代表。三是对于损害公共环境的行为，环保机关完全可以通过行使行政权，对责任人进行处罚并责令治理，以达到保护环境的目的。四是根据行政法理论，环保机关只具有行政执法权，不能代表国家和社会，而公益诉讼原告则代表社会公众[7]。综上，环保机关不宜具有环境公益诉讼原告主体资格。
（二）公民个人环境公益诉讼原告资格完善建议
公民享有宪法规定的公民权利，这是一项基本权利，而环境权正是其中一种，作为环境权主体，公民个人应当具有环境公益诉讼主体资格。当前，法定机关或有关组织都是官方或准官方性质团体，公民要想提起环境公益诉讼，几乎完全依靠公权力，而这些团体面临地方保护主义，上级行政机关或其他各方面的压力，很难超脱束缚。造成公民申请不被理会或被拖延，权益难以得到及时有效保护。
综上，对于公民个人这一重要诉讼主体，法律应赋予其环境公益诉讼原告主体资格。在环境公益诉讼立法前，我国已有公民个人作为环境公益诉讼原告的案例，即2012年的蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂案。同时，这种观点也有理论依托，据民权理念，国家权力属于人民，公民将自己的私权集体让渡给国家形成了公权力，若公权力未能合法合理行使以维护私权时，权利就应重新回到公民手中。综合法理和我国实际，笔者认为，法律应该赋予公民个人环境公益诉讼原告主体资格，但应做出必要限制，避免滥权，以维护环境公益诉讼高效运行。
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关键词：行政公益诉讼；意义；受案范围
一、行政公益诉讼的概念
行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。行政公益诉讼是公益诉讼中的一种，同时也是行政诉讼中的一种诉讼类型。[1]而受案范围在本质指的就是原告可以向法院提讼的范围，即诉权的问题。
二、确立行政公益诉讼受案范围的意义
从现实出发，确立行政公益诉讼具有重大的理论和现实意义：
首先，确立行政公益诉讼受案范围对我国行政诉讼受案范围的界定有补充作用。我国行政诉讼的受案范围仅包括对具体行政行为的审查，而不包括对抽象行政行为和行政事实行为的审查，在某些方面，会造成我国政府机关从根本上制定出的损害广大人民群众切身利益的法规，但却得不到法律的维护。
其次，行政公益诉讼受案范围的确立也能从立法层面上直白的接触到法律法条的规定，使普通百姓能够一目了然的知道什么是法律规定可以的范围。该范围的确立更有利于人民行使诉权，维护自身的合法权益。
三、行政公益诉讼受案范围的确定问题
我国行政诉讼仅对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查抽象行政行为的合理性问题，所以说对于那些侵害行政公益的具体行政行为肯定在受案范围之内。但由于行政公益诉讼的特殊性，某些立法从根本上就不符合广大人民群众的公共利益需要，对此类抽象行政行为能否进行审查值得我们深究。
（一）行政主体的具体行政行为
我国《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》中对行政诉讼的的受案范围和不可诉的行为都进行了列举。因为我国行政诉讼已经规定了对具体行政行为的审理，所以我们不多加赘述。下面是对行政公益诉讼进行的拟制规定。
学者所言，以立法形式界定行政公益诉讼受案范围时采用混合模式，即以概括式标明行政公益诉讼受案范围的基本界限，再以肯定式列举出理论研究和司法实践中常见的关涉社会公益的行政争议类型。此外，还应充分发挥否定式列举的优点，对那些不宜划入行政公益诉讼受案范围的争议事项，用否定式列举的方式予以排除。[2]笔者看来，行政公益诉讼的具体范围应该包括：环境污染案件、国土资源和国家财产流失，侵犯国家利益的案件、不正当竞争的案件等损害公共利益的具体行政行为。上述列举式的几个案件都是典型的侵犯国家利益和公共利益的行为，在通过概括式将未列举的行为加以完善。
（二）行政主体的抽象行政行为
行政诉讼对于抽象行政行为的合理性问题不加以考虑，从根本上就导致了一批明显不符合社会现实利益的案件得不到解决。当政府及其各部门颁布实施的法规、规章等以损害人民利益换取经济利益或其他利益时，其制定的合理性应就由法院进行审核，其目的是为了更好的维护法律的尊严和实行依法治国的政策，维护广大人民群众的公共利益。
虽然将抽象行政行为作为行政公益诉讼的受案范围之一违反了行政诉讼法的规定，但这是行政公益诉讼的特性所决定的，是为了防止将要或者已然的损害公共利益的行为。并且国外某些国家就规定了针对行政公益诉讼，法院审查的对象既可以是行政机关侵害公共利益的具体行政行为，也可以是行政机关制定与法律法规相违背的抽象行政行为。[3]我认为在这方面我国应该进行借鉴，对抽象行政行为进行审查拓宽了我国行政诉讼的受案范围。
因为抽象行政行为包括法律、法规、地方性法规和规章等多层次的方面，并不是所有的立法都能够审查，比如像国务院的全国性的行政法规，如果规定将其纳入审查的范围将从根本上破坏我国的行政制度。就当前的政治体制和法治现状而言，将所有的抽象行政行为纳入受案范围确有困难，可暂将行政法规交给期待中的宪法诉讼来解决，而较低层次的抽象性行政行为则可纳入行政诉讼的受案范围。[4]所以，抽象行政行为一般应限定在地方性的“红头文件”和规范性的文件，因为这些政策更针对地方事务。
（三）行政事实行为问题
在行政司法实践中，行政事实行为也是我国政府经常使用的手段，同样也会对行政公共利益产生影响。行政事实行为实质上改变了相关人的事实状态。公众对政府机关有天然的服从和信任，很容易受到政府的一些信息的影响，进而损害公共利益。因此，应对有关的行政事实行为进行考量，将其纳入公益诉讼的受案范围。
行政公益诉讼的受案范围除有法律规定的具体行政行为外，还应包括一定程度的抽象行政行为和事实行为。
四、结语
总之，因为行政诉讼正在修改之中，行政公益诉讼再一次成为讨论的热点，其受案范围的界定更有利于公民认识到我国民主化的进程，对行政机关依法、公平、公正、科学地制定相关政策法规起到警示的作用，同时，更完善了我国的立法进程。虽然在新修订的行政诉讼法草案中我们并没有看到行政公益诉讼的规定，但行政诉讼受案范围的扩大本身就对行政公益诉讼有巨大的作用。
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关键词：民事诉讼 非法公民 理性规制
一、民事诉讼非法公民的现状透视
司法实践中，许多非法定范围内的公民承担起人的角色，法官在办理案件过程中往往忽视甚至无视其法定应然规则，致使民事诉讼公民制度失却其本原样态。
一是职业性公民未退出历史舞台。职业公民是一种以牟利为目的的活动，实践中具有诸多危害。民诉法修改后，虽然对公民予以限制，但很多职业公民还是能够伪造出相关的手续来取得公民的资格， 法院对此束手无策。
二是虚构身份公民层出不穷。现行民诉法将公民人限制为当事人的近亲属、所在单位、社区或有关社会团体推荐的人，取消了“人民法院许可的其他公民”。因此，公民要成为当事人的人必须符合这几种情形。而实践中，很多情况下公民人在授权委托书中虚构与当事人之间的关系。身份关系的虚实法院无法核对，为了查清案件事实，法院只能听之任之。
三是非近亲属亲友屡见不鲜。何为近亲属，实践中把握不一，无限地扩大，甚至把“朋友”等都算入近亲属的范畴。根据法律规定，民事诉讼中的近亲属为配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，除此之外的其他关系不属于近亲属的范畴，虽然该规定有一定的不妥，但是法院作为司法机关，只能在法律规定的范围内适用法律，因此，在实践中对于近亲属的范围必须要严格把握。
二、民事诉讼非法公民的成因分析
实践中非法公民现象的出现非一蹴而就，有着诸多的因素，分析如下：
（一）司法理念的偏差
与形式正义相比，法官群体更偏重于实体正义，法官的关注点往往集中在案情的结果上，而不是得出案情的过程，这就使得公民的合法与否被忽略淡化。在非法公民出现的情况下特别是当事人本人未到庭的情况下，考虑到案件的进展和案情的查明，迫不得已漠视非法公民的存在。这也反映了当前法官程序意识的碎片化、权宜性。
（二）设计理念的影响
当事人的意思自由是民事领域的重要原则之一，一定程度上具有高于法律规定的效力。关系属于民事关系的范畴，亦受意思自治原则的支配。虽然之前的民事诉讼法对人做出明确规定，但是有一兜底条款，即“人民法院许可的其他公民”，该条款的规定看似决定权在于法院，然而在司法实践中，只要是当事人自己选择的具有完全民事行为能力的人均被法院许可。现行民事诉讼法对公民的范围予以修改，但是侧重当事人意思自由的民事诉讼设计理念并没有完全退出历史舞台，当事人仍然可以委托法律规定的非法律专业人士作为人。这就为非法公民的产生奠定了基础。
（三）法律规定的缺位
现行民事诉讼法规定公民人必须与当事人之间具有特定关系或获得相关机构的推荐，看似对公民的范围予以调整，但是人的资格条件并未明确，同时民事诉讼法对公民的审查主体、程序、方式以及惩罚措施并未规定。
（四）替代性法律服务形式的不足
目前司法所、法律援助机构等替代性法律服务部门人才匮乏、投入力度不够、服务范围狭窄，将很多虽未达到困难标准但经济条件确实窘迫的当事人拒之门外，在当事人法律知识欠缺，无力请律师、不能得到法律援助的情况下，选择公民便成为无奈之举。
三、民事诉讼非法公民的理性规制
（一）建立相对强制诉讼制度
相对强制诉讼人制度介于绝对强制诉讼制度与任意诉讼制度之间，所谓绝对强制诉讼制度即只允许律师和法律工作者案件，并且除法律规定的案件可以不委托人外，其余案件必须委托人。绝对强制诉讼制度中公民没有存在的余地，也就无所谓合法与非法的区别。任意诉讼制度则是对人毫无限制。民事诉讼法修改前我国实行的是任意诉讼制度，现行民事诉讼法删除了“经人民法院许可的其他公民”，以便“将实践中一些违法变异的公民排除在外”， 但是任意诉讼制度并没有得以实质性改变。目前建立绝对强制诉讼制度显然不切实际，笔者认为可以采取折中措施，建立相对强制诉讼制度，即允许民事公民的存在，但要对民事诉讼公民人做出法律限制。
（二）完善法律规定，落实司法审查权
1、明确公民的民事案件范围。民事公民人毕竟不是专业的法律服务人员，只要掌握基本法律知识即可，其的案件只能限定在事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的简单民事案件范围内。
2、明确公民的审查主体、审查方式、审查程序以及处罚措施。根据民事诉讼法的规定，我国公民的审查主体是人民法院，审查方式主要是书面的形式审查。在社区、单位或者人民团体推荐的人员作为诉讼人时候，建议推荐信中要注明推荐主体的联系方式，以便法院核查，否则作无效处理。法院可以在庭前送达受理案件通知书、举证通知书或者开庭传票的时候告知当事人这一要求，并明确责任后果。其他审查程序和方式，很多文章早有论述。
3、赋予对方当事人异议权。该权利的赋予可帮助法院发现不良公民人。但异议权不能滥用，该权利的行使必须有初步的证据予以支撑并遵循一定的诉讼程序。具体可参照回避事项的异议程序执行。
（三）构建以底层民众需求为导向的法律服务体系
1、完善基层法律服务建设。政府应加大投入，建立公益性法律服务机构，机构和人员不占行政、事业编制，为当事人提供义务法律咨询、诉状、代为诉讼等服务。此举能有效弥补当事人诉讼能力的不足，减少非法公民的副作用。
因新修订的《环境保护法》今年1月1日开始施行，与环境问题有关的公益诉讼，近来成了热门话题。新环保法生效当天，“福建南平生态破坏”的公益诉讼即获法院立案，者为“自然之友”等两家民间环保组织。贵州省金沙县检察院和江苏省昆山市检察院，最近也以公益诉讼的原告身份来到台前，一家把行政不作为的当地环保局告上了法庭，一家要求环境污染者承担民事赔偿责任。北京市成立了跨行政区域的法院和检察院，刚成立的北京检察院第四分院其中有一个职责就是，可承担环境保护等案件的公益诉讼主体。一时间，媒体都在热议检察机关的这一变化。
在环境保护领域，有法不依、违法不究的问题尤其突出。有统计显示，从2006年到2010年，与环境污染有关的上访案件达30多万件，但真正进入诉讼程序的还不到1000件。正是对环境问题的违法不究，导致大陆近年环境越来越恶化。新《环保法》虽明确了社会组织可成为公益诉讼的主体，但由于条件苛刻，全国真正符合法定条件的只有300多家，与2000多个市县比，确实覆盖率太低，加上公益诉讼需付出大量时间与经济成本，就使得环境公益诉讼案更少。大陆各地虽成立了150多家环保法庭，但大多处于无案可审的清闲状态。
环保公益诉讼的目的，就是将全社会力量引入到环境治理制度中，让检察院介入公益诉讼，无疑能部分解决当下公益诉讼主体过少的问题。十八届四中全会的《决定》也将“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，作为依法治国的改革纲领之一，目的也是为了对违法行政和损害公共利益的行为多一个司法监督的渠道。检察院原本就是国家法律监督机关，因检察官在调查、取证和诉讼方面都受过专业训练，作为公益诉讼主体能驾轻就熟地进入到角色中。如果本地出现危害环境或食品安全的重大事件，又无相应的公益组织时，检察院理应承担起公益诉讼的职责。要治理日益恶化的环境，当然是有资格成为公益诉讼主体的机构和组织越多越好。
检察机关作为公益诉讼的主体之一，属国际惯例。无论在英美法系国家，还是在大陆法系国家和地区，检察机关都有提起公益诉讼的权力。如在英国，检察官可为公益事项提起或参与公益诉讼，对涉及公共利益或公民权利的行为，检察长也有权请求法院制止。而在法国，检察院更是被视为社会利益的代表，它也最早在法律中规定，检察院有代表公益诉讼的职权，只要涉及公共利益的案件，检察院都有权提讼。
为使各级检察机关更好地承担公益诉讼的责任，有必要通过修法或立法解释的方式，来明确检察机关的公益诉讼主体资格，这样才有法律上的权威性。虽然宪法对检察院作为法律监督机关有原则性规定，但民事与行政等基本法却缺少相关细则。前年生效的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。这里“法律规定的机关”是个外延巨大的定义，仍需实施细则进一步明确。去年底刚改定的《行政诉讼法》，也未涉及行政公益诉讼。检察院本身是司法机关，司法机关行事更需首先有立法上的确认，这样不仅名正言顺，检察院也可依据立法规定，在检察院内设立独立的公益诉讼部门，配备专门人才，依法定程序行使对相关环境等公益案件进行调查、取证和诉讼权。全国各级检察院有三千多家，如果明确了公益诉讼的主体资格，确实是不可小视的力量。
当然，检察机关在对环境污染发起公益诉讼时，也要注意区分和确认责任主体，板子不能仅仅打在环保部门身上，因为有些区域性污染的发生，与早前地方政府以追求GDP为中心的发展决策有关，当地环保局并无权干预。如果事后的责任追究不能与决策部门、行政部门的责权利划等号，就会造成新的不公平。同时，为保证这种公益诉权不会被滥用，―方面，要从程序法方面对检察院的这种诉权予以规范，防止“裁判员”兼职“运动员”；另一方面，也要让检察院在人财物方面，减少对地方政府的依赖，使之地位超脱，摆脱相关权力部门的干预，这样他们才能更为独立地行使公益诉讼权。另外，还需进一步放开媒体对环境污染事件的报道，这不仅仅是扩大民众的知情权，也是在加大媒体的监督力度，以及凝聚更多的人力物力转向环境保护与治理，毕竟，环境是人生存之本。让公益诉讼的案件多起来，才有助于以法治的方式来维护公共利益，实现社会的公平与正义。
在民间组织已取得公益诉讼主体资格的今天，检察院等相关国家司法机关，理应担当得更多，只有这样，公益诉讼才能为环境保护杀出一片新天地。只有把环境危机和问题纳入到司法渠道来解决，让更多的机构和组织参与到环境治理中，才能舒缓大量的社会矛盾。否则，新《环保法》即便实施了，仍难以对环境保护与治理发挥实际的功效。
论文关键词 环境污染侵权 民事公益诉讼 原告诉讼资格
一、民事环境公益诉讼原告资格的概念和特点
民事环境公益诉讼，是一定的机关、组织或个人为维护环境公共利益不受损害，针对民事主体致使环境遭到或可能遭到破坏的相关违法行为，依法向人民法院提起的诉讼。民事环境公益诉讼的原告资格，是指面对环境公共利益受到侵害或将受到侵害害危险时，主体有权利通过民事环境公益司法程序实现对环境公共利益的救济。
民事环境公益诉讼的宗旨在于维护公共环境权益，而不是个别民事主体的私人权利，尽管其诉讼结果存在间接维护个体利益的效能，但仍区别于保护个体本身利益的诉讼。因此它与传统民事诉讼中原告的区别有两点：第一，它的原告资格范围广于一般的民事诉讼原告资格；第二，不仅民事诉讼法，其他的法律法规也明确规定民事环境公益诉讼的原告主体资格。
二、环境民事公益诉讼原告主体的域外规定
（一）英美法系
1.美国：
美国的环境公益诉讼制度主要由公民诉讼构成。该制度最早在1970年的《清洁空气法案》中第304条中得以确定，即任何人（不论是受到直接损害还是间接损害）有权自己对任何人提讼。这一诉讼法案并未限制原告资格与该案的利益关系。它的确立体现在1972年的联邦《清洁水法》中。该法采用了塞拉俱乐部诉莫顿案中“环境保护团体”的概念，首次以“环境保护团体”作为原告主体。同时，在2000年“地球之友诉雷德劳环境服务公司”一案中，法院对“该行为具体侵害社团成员”的条件适度宽限，原告只要证明特定涉嫌违反联邦环境法律规定的行为对其所关注的利益造成了一定的损害，法院也可承认该启动要件。
美国的公民诉讼模式赋予了个人或社会团体提起公益诉讼的权利，从而监督相关环境法律得以有效实施，有效地维护了公民的环境权。
2.英国：
英国以集团诉讼制度为主，即对于个人受到的侵害较少，使受害当事人难以出庭，可通过此方式将受害者们成立为一个诉讼团体，并记录每个人的受侵害次数。20世纪60年代时集团诉讼制度也被广泛运用到环境公益诉讼中。一般来说，公民起初不具备提起环境公益诉讼的原告资格，只能通过检察长的名义就违法行为向检察长请求并提讼，此制度又叫作“检举人诉讼”。此外，经检查长同意，某些社会团体、国家机关等也具有了提起环境公益诉讼的原告资格。
（二）大陆法系
1.法国：
法国1860年的《民事诉讼法典》赋予了检察机关对民事领域进行干预的权利，突出表现在涉及国家安全或是公共用地等案件中。除此之外，经政府认可具有诉权的社会团体也能参与到民事诉讼程序中。
2.德国：
德国的环境民事公益诉讼一般是团体诉讼制度，就是使得某一些行业团体有权实施诉讼。为防止诉讼泛滥，立法机构严格限制了团体诉讼的原告资格：其一，社会团体必须是合法性组织，并且事先成立；其二，团体应有一定规模；其三，团体须有以维护某种公共利益为目的固定章程。
三、我国环境民事公益诉讼原告主体资格的各种观点
根据《民事诉讼法》、《环境保护法》及部分省市的暂行办法的相关规定以及各派学者观点，我国在司法领域中提起环境民事公益诉讼的原告主体主要包括检察机关、环保行政部门、环保组织以及公民个人。这四类原告主体都具有各自的利弊。
（一）检察机关
作为国家法律监督机关的检察机关，在物质条件和法律能力上都具备先天性的优势，但国内学者也对其提起环境民事公益诉讼提出了疑问。其一，我国尚无明确法律规定其可作为环境民事公益诉讼的原告提讼。其二，检察机关作为法律监督者，以监督法律在民事领域的实施为目的，若其一旦作为原告提起环境民事公益诉讼则在身份上成了实施法律者，具有矛盾性，这将会破坏传统的诉讼结构。其三，检察机关在提起环境民事公益诉讼时不一定具有具备相关知识的人员。因此，有学者认为检察机关只能通过行使上诉权、申请再审等权利寻求法院的裁决。
此外，有的学者提认为检察机关可以作为环境公益诉讼的适格原告，但须受一定条件的制约。然而这种观点仍被认为其不能提起环境民事公益诉讼。
（二）环保行政部门
环保行政部门作为环境监管机关，在环境污染类事件中是最具专业化的，但一些学者认为，其一旦拥有环境民事公益诉讼的诉讼资格则与其本身的职能相矛盾。环保部门本应处于社会公务事务管理者的地位积极行使其法定的公权力，对环境污染事件进行干预，发生环境侵权事件后依法处罚环境违法行为，但当其作为原告具有诉讼权利时，就会有利用司法掩盖其应尽行政职责的嫌疑，这不利于社会对行政执法权力效力的影响，也会造成环保部门工作的懈怠。当然也有学者认为环保部门提起环境民事公益诉讼很可能是自身的确无法行使，并非怠于行使行政职权。
（三）环保组织
环保组织作为致力于环境保护的人们自发组成的组织，在诉讼的积极性上比公民个人有一定的优势，但由于我国过多数量的社会团体以及诉讼的泛滥，环保组织的主体资格应当被制约。除了需具有固定的章程和一定的经费资助外，应当限制其成立年限，且应有完备的高职业化的法律人员。
（四）公民个人
按传统诉权理论的观点，公民个人是环境污染事件中直接的受害者，理应具有合理的诉权。然而现阶段学者却多数反对。其一，从新《民事诉讼法》第55条关于民事环境公益诉讼主体的规定能够看出我国对公民作为适格原告的立法态度是反对的，2014年的《环境保护法》也没有将公民个人纳入到环境公益诉讼的原告资格范畴内，这可能是基于三个方面的考虑：一是公民个人欠缺诉讼能力；二是过高的个人诉讼成本及成本与收益失调；三是可能会导致诉权泛滥。综上，基于目前我国的整体司法环境，该制度的缺乏一定操作性。
四、对我国环境民事公益诉讼原告资格制度完善的提议
（一）对新民事诉讼法进行司法解释
新《民事诉讼法》第55条有关原告主体的规定太抽象，有必要进行探讨并在法律条文中罗列出来。“法律规定的机关”应当包括检察机关和专门行政机关，后者如环境行政主管机关和环境资源保护部门；“有关组织”应当是环保组织等专门社会团体。
（二）建立有层次性的民事公益诉讼主体制度
参考国内外民事公益诉讼主体制度与我国现阶段的法律环境，笔者认为，民事公益诉讼主体制度涉及到了原告类型之间的顺位问题，应当以社会组织为第一序列的原告主体，行政机关紧随其后，将检察机关作为最后的门槛，摒弃公民个人的原告主体资格。
1.社会组织：
将社会组织作为民事公益诉讼第一序列适格原体现了民事诉讼中的私法自治。相比作为国家公权力的检察机关和行政机关，社会组织在私法领域出现与私法自治所倡导的更为契合。民事环境公益诉讼领域的社会组织以环保组织为主要，因其自身的法定职能与专业性，环保组织在解决民事环境公益诉讼问题上有着不可比拟的优越性。然而现阶段环保组织的资格应当受到制约否则后果就是社会组织越来越多，诉讼成灾。
2.行政机关：
民事环境公益诉讼领域的行政机关主要指环保机关。虽环保机关具有行政权，可以处罚侵害环境的行为，但此行为有时并不利于环境公共利益，因此应当赋予其提起民事环境公益诉讼的权利去解决行政处罚亟待解决的问题。当侵害环境行为出现时，若其行政处罚对于环境利益并无益处时，便可将环保组织列为共同原告进行，需要注意的是，环保机关可以自己提讼的唯一情况就是，环保组织迟迟未。
3.检察机关：
检察机关作为民事环境公益诉讼适格原告在我国并无太多争议。然而检察机关的原告诉讼资格同样需被制约。我国的检察机关是监督法律的实施情况的机关，一旦有了侵害环境的行为，检察机关的职责是督促环保组织与相关环保行政机关及时提起公益诉讼，只有在二者都不提讼时，检察机关才作为原告适格主体进行诉讼。
4.公民个人：
由前文所述，新《民事诉讼法》第55条规定表明在我国现阶段的立法中公民个人并无民事公益诉讼的原告资格。公民个人想对侵害环境的行为提讼的唯一办法就是：环保组织、环保机关或检察机关代替其提起民事环境公益诉讼。
关键词 民事调解 公共利益 检察监督
中图分类号：D926.3 文献标识码：A
民事诉讼法修改后将民事调解明确纳入检察监督范围，同时规定民事调解的检察监督标准是“损害国家利益、社会公共利益”，国家利益相对容易判断，如何理解社会公共利益就成为开展民事调解监督必须要解决的首要问题。然而，在何谓公共利益这个问题上，永远无法形成广泛的共识。公共利益如同一个空盒，每个人都可以将自己的理解装入其中。 因此，本文不希望从众说纷纭的理论观点中厘清社会公共利益的概念，而是结合民事调解案件检察监督的特定语境对几个基本问题进行分析，以期对民行工作中界定社会公共利益作有益的探索。
一、社会公共利益主体的界定
与社会公共利益出现在同一法律条文中的通常有国家利益、集体利益、第三人利益。 社会不是确定的某个国家、集体或者个人，我们普遍认知到它的存在，却无法想像出一个具象的权利主体。法律关系主体即法律关系的参与者，是法律关系中依法享有权利和承担义务的人或组织。通常包括一国的公民、企事业单位、国家机关、社会组织和作为整体的国家，也包括居住在所在国的外国人和无国籍的人。 因此，从民事法律权利主体角度讲，社会并不是一个法律意义上独立的权利、义务主体。
（一）社会的概念和特征。
社会，汉字本意是指特定土地上人的集合。社会在现代意义上是指为了共同利益、价值观和目标的人的联盟。社会是共同生活的人们通过各种各样社会关系联合起来的集合，其中形成社会最主要的社会关系包括家庭关系、共同文化以及传统习俗。 分析上述概念可以发现：第一，社会本质上是人的集合。社会中的人包括自然人和组织（包括法人）。第二，社会是一个集合概念。社会中的自然人和组织都处于不断变化当中，所以社会只能是不特定多数人的整体。第三，社会有地域性的特征。社会的地域性与国家的行政区域并无直接关系，却往往与民族、文化、等因素紧密相连。第四，社会中的人通过社会关系相互联系。法律关系仅仅是社会关系的一部分，宗教、道德、民族等法律之外的社会关系作用更为广泛。作为社会公共利益权利主体的社会，在法律意义上是指，民事法律关系中生活在特定地域的有共同风俗习惯、价值观念的人的集合。
（二）申请民事调解检察监督的主体。
我国新修改的民事诉讼法增加了公益诉讼条款，提讼的主体是法律规定的机关和有关组织。 作为法定的社会公共利益代表，民事公益诉讼的主体当然可以申请民事调解检察监督。而公益诉讼之外的民事调解案件可能有以下四种情形：一是民事调解仅损害一方当事人利益，如由于一方当事人欺诈而达成的调解协议；二是民事调解仅损害案外第三人利益，如二人虚假诉讼达成调解协议，侵占第三人所有的财产；三是民事调解仅损害不特定多数人利益，如两个公司借民事调解达成具有价格控制的协议；四是民事调解损害特定人（包括一方当事人、第三人）利益的同时损害不特定多数人利益，如在法官不正当干预下，双方当事人达成有利于一方在某一行业形成垄断地位的协议。
民事检察监督权在性质上是对公权力的监督，监督对象是民事审判、行政诉讼活动。即使不存在申请监督人，检察机关发现民事调解损害社会公共利益也应当依职权进行监督， 检察监督权的设计初衷是公权制约而非权利救济。在这个意义上，对损害社会公共利益的民事调解案件申请检察监督与举报、控告刑事犯罪类似，民事纠纷当事人可以作为监督线索提供人。因此，在第三种和第四种情况中，被侵害的社会公众包括纠纷当事人均可以提起监督申请。第一种和第二种情况不涉及社会公共利益，不属于民事调解检察监督范围。根据民事检察监督公权监督属性，对当事人民事诉讼行为的监督是通过监督审判权的合法、正当行使间接实现的。如果民事调解不涉及审判权违法，仅损害一方当事人或者案外第三人利益，则检察权不宜介入。而且修改后民事诉讼法增加了第三人撤销之诉， 可以救济调解案件侵害案外第三人个人利益的情形。
二、社会公共利益范围的界定
“公共”是指可以同时供许多人使用，也就是指非排他性，即无法阻止某个人使用。 可见，社会公共利益对于公众而言，在于能够非排他性的使用，而不是像私权那样的排他性支配。由于社会关系的广泛性，公共的范围也是非常宽泛的。根据现行法律规定和法学理论研究，社会公共利益的范围可能包括但不限于以下方面：
（一）公益诉讼涉及的领域。
《民事诉讼法》（2013年1月1日起施行）第五十五条规定了公益诉讼，认为污染环境、侵害众多消费者合法权益属于损害社会公共利益的行为，据此环境和消费者合法权益属于社会公共利益。根据第五十五条，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。这些有关公益诉讼主体的规定存在于各种部门法当中，必然会随着社会发展突破现有的环境和消费者合法权益领域，可作为确定社会公共利益领域的法律依据。
（二）经济法规制的领域。
法学界对社会公共利益的研究主要集中在宪法、行政法、经济法领域，其中只有经济法调整的法律关系能够进入民事诉讼。经济法是国家为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的调整全局性的、社会公共性的，需要由国家干预的经济关系的法律规范的总称。 经济法的调整的对象包括市场主体关系、市场运行关系、宏观经济管理关系、劳动和社会保障关系，涉及面非常广泛。因此，经济法所调整而且能够进入到民事诉讼的社会关系领域应当包括在社会公共利益的范围之内。例如，最高人民法院《民事案件案由规定》（2011年修正）第五部分知识产权与竞争纠纷中包含不正当竞争纠纷、垄断纠纷、劳动争议（其中有社会保险纠纷为第三级案由）三个二级案由；第九部分侵权责任部分中二级案由侵权责任纠纷中包含三级案由环境污染责任纠纷，这些纠纷所在的经济法领域属于民事调解检察监督中社会公共利益的范围。
（三）法律规定之外的社会公共利益领域。
社会生活的领域是相当宽泛的，法律仅能够规范其中的一部分，法律规定之外的部分尤其是人的思想方面主要是道德、宗教、民族信仰、风俗习惯起到规范作用，这些规范是经过长期的历史演进形成的，是一定地域范围内人们普遍认同的价值观念和行为准则的集合，应当得到尊重和保护。这些规范在法律中多以社会公共利益作概括表述，作为人们在民事活动中意思自治或者行使处分权的边界。例如《最高人民法院关于审理商标授权确权行政案件若干问题的意见》（法发[2010]12号）第三条规定：“人民法院在审查判断有关标志是否构成具有其他不良影响的情形时，应当考虑该标志或者其构成要素是否可能对我国政治、经济、文化、宗教、民族等社会公共利益和公共秩序产生消极、负面影响。”因此，道德、宗教、民族信仰、风俗习惯等当然属于社会公共利益的领域。
三、社会公共利益内容的界定
社会公共利益落的脚点在于“利益”二字。所谓利益，就是能够使社会主体的需要获得某种满足的生活资源，而这种资源满足的程度是以客观规律、社会环境和社会制度所认可的范围为限度的。
（一）社会公共利益主要体现为众多个人利益。
个人利益的内容已经有比较明确的法律规定，有实体和程序两个方面，内容十分丰富。 德国学者莱斯纳多认为，数人之私益可以形成公益，即公益是由私益所组成。 我国《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定也支持了这一观点，即众多消费者合法权益属于社会公共利益。因为个人利益是丰富、明确、具体的，基本上全部纳入法律利益范围，基层司法机关所存在的地域范围也是既定的，如果能够证明民事调解行为损害这一地域范围内众多的个人利益，也就能够证明损害社会公共利益，从而使得宽泛的社会公共利益能够比较明确的在民事调解检察监督工作中得到准确的适用。
（二）社会公共利益不限于法律利益。
法律利益是利益的一种形式，是从利益体系中剥离出来的、以法定形式存在的利益，也即通常所说的合法利益或权益。 社会公共利益在现有法律规范中并没有一个内容完整的表述，而是散见在诸如环境保护法、消费者权益保护法等等具体法律之中，所以社会公共利益也就成为一个集合概念。个人利益（包括自然人、法人和其他组织）的实现以及个人利益间的妥协有向外部扩张的倾向，可能损害不特定多数人的利益，损害社会公共利益的表现是直接作用于社会公共资源，从而间接的影响社会中的个人利益。在民事主体行使处分权的意义上，民事调解类似于民事合同。而损害社会公共利益与违反法律、行政法规的强制性规定同属合同无效的法定情形，也就是说立法中承认有法律之外的社会公共利益存在。而且在现实中，由于社会公共利益范围的广泛性，不限于法律规定的社会关系领域，所以社会公共利益不仅限于成文法规定的法律利益。
（三）社会公共利益不限于物质利益。
根据我国《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定，环境和消费者合法权益属于社会公共利益。环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等 ，这些属于能够满足社会公众生存和发展需求的物质资源，所以社会公共利益包括物质利益。消费者享有的合法权益包括在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害，知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况，自主选择商品或者服务，公平交易，在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重等等。 可见，消费者合法权益是满足社会公众安全、自主、公平、有尊严的进行商品和服务消费的权益，具有非物质属性，所以社会公共利益不限于物质利益，尤其是那些能够满足社会公众精神生活需要的道德、宗教、民族信仰、风俗习惯等非物质利益资源，在维系社会和谐、稳定、发展方面起着非常重要的作用，同样是社会公共利益的重要内容。
在民事诉讼法的体系中，民事调解检察监督中的社会公共利益可以与公益诉讼中的社会公共利益联系起来，作系统解释。社会公共利益是指能够非排他性的满足生活在特定地域的人（包括自然人、法人和其他组织）生存和发展需要的资源的集合。在民事调解检察工作中，社会公共利益主要表现为众多个人的法律利益，但不限于法律利益，也不限于物质利益的范畴。
（作者：北京市平谷区人民检察院民行检察处主任助理）
注释：
赵小军，社会公共利益的滥用与保护，学术研究[J].2007（10）.
如《中华人民共和国合同法》第五十二条。
周旺生：《法理学》，西安交通大学出版社，2006年9月版，第310页、第79页。
百度百科。
《民事诉讼法》（2013年）第五十五条、第二百零八条第一、二款、第五十六条第三款。
黄果天主编，《经济法》，四川大学出版社，2006年7月版，第14页。
《侵权责任法》第二条第二款。
陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第200页。
关键词 公益诉讼 行政诉讼 原告资格 受案范围
文章编号 1008-5807（2011）03-067-01
一、行政公益诉讼的概念
界定行政公益诉讼关键要解决好两个问题：第一，行政公益诉讼的原告包括哪些对象；第二，行政公益诉讼的范围包括哪些。而在这两个问题上有一个共同之处就是，要特别注意区分行政公益诉讼和行政公诉。
笔者认为，行政公益诉讼的原告就是公民、法人或其他组织，其所诉的对象就是侵犯公共利益的行政行为。而行政公诉的原告就是特定的国家机关(在我国可以将该项职权赋予检察机关)，其所诉的对象主要是侵犯公共利益的行政行为，也可以是一定条件下侵犯私人利益的行政行为。
二、现行行政诉讼制度中公益诉讼的缺失
有学者认为，只要我们调整行政诉讼实践的思路，充分挖掘现有法律条文的内涵，再辅之以相应的司法解释，我国行政诉讼的受案范围是可以扩充到受理行政公益诉讼案件的。
笔者却不这样认为，新司法解释的所有规定都不能超越《行政诉讼法》的立法宗旨。现在我们也不能不承认我们的《行政诉讼法》在许多方面的规定是有欠缺的，不适应行政诉讼实践的发展。但这些问题的解决绝对不能通过司法解释的方法来解决。它需要一个完整的体系，需要从最初的受案范围到最后的裁判方式是相互联系且完整的，它必须由行政讼法的完善来解决。
三、关于我国建立行政公益诉讼的可行性
在我国开放行政公益诉讼在理论上并无多大障碍。其理由如下：
第一，从根本上讲，公益诉讼不过是传统私益诉讼对公益保护的深化，两者在本质上具有一致性。实质上一切诉讼也都维护着社会的公共利益，所以在公共利益受到侵害时，赋予个人与社会组织提起公益诉讼当不违背诉讼法的价值理念。
第二，依法行政的利益远远大于滥诉的不益。开放行政公益诉讼肯定会增加行政诉讼案件的数量，但不计成本而去滥诉的可能性是极小的。
第三，我国现行《行政诉讼法》上规定的抗诉制度，从一个侧面印证了行政公益诉讼与我国行政诉讼理论和制度的兼容性。行政抗诉制度存在的基础是公共利益，基于公益需要提起行政诉讼并不违背我国现行行政诉讼法的基本精神。
四、制定并完善我国行政公益诉讼框架的几点建议
（一）防止因行政公益诉讼制度而产生滥诉
借鉴行政诉讼制度发达国家和地区的有益经验，防止滥诉情形发生的措施就是设置一定的前置程序，其主要包括两个方面。
第一，在受案范围上，限定在法律特别规定的范围内。如我国台湾地区《行政诉讼法》第9条规定:“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行政，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定为限。”至于我国将在哪些方面由法律规定行政公益诉讼事项，则可根据该事项对公共利益造成损害的可能性和危害性、人民法院的审判能力、行政机关的法治水平等具体情况，逐步规定和完善。
第二，在提起行政公益诉讼前，必须先向有关行政机关提出相应请求。即只有当有关行政机关在公民、法人或者其他组织提出有关请求后，该作为的仍然不作为，不该作为的仍然不停止作为。此时，公民、法人或者其他组织就可以提起行政公益诉讼。
(二)准确界定行政公益诉讼中的公益概念
关于公益，有学者认为，就我国的情况来说，可以分为国家公共利益、社会公共利益、公众或者群体公共利益、公平竞争的公共秩序等。 有学者认为，可以采用四分法对利益进行分类。
笔者认为，行政公益诉讼中的公益，从范围上来讲包括国家利益和严格意义上的公共利益。从内容上来讲，则是指根据一般情况无法确认具体受益人数量的利益，即利益对象的不确定性。如果根据一般情况能够确定受益人的数量，则可以通过共同诉讼或者集团诉讼的方式来启动一般行政诉讼。
(三)明确确定行政公益诉讼的原告与受案范围
在行政诉讼中原告和受案范围存在着十分密切的关系。关于行政公益诉讼中的原告，综观域外的理论与实践，结合我国的具体情况，还是采用二元式的启动方式为好，即不仅赋予国家机关(在我国应确定为检察机关)提起行政公益诉讼的权利，而且赋予公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的权利。
关于行政公益诉讼的受案范围，虽然从理论上来讲应当将所有侵害公共利益的违法行政行为均纳入其中，但是在实践中必须留有余地。在以后确立我国行政公益诉讼制度时，关于受案范围之条款，如上所说，不妨借鉴我国台湾地区《行政诉讼法》第9条之规定。即先是概括性规定行政公益诉讼，接着规定只限于法律规定的事项。
(四)合理分配行政公益诉讼中的举证责任
行政诉讼的重要特征之一就是实行举证责任的倒置，即被告举证。在行政诉讼中原告只是根据有关司法解释的规定，对一些程序性和辅的事项承担证明责任。
注释：
王太高.论行政公益诉讼.法学研究，2002年第5期.
于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题.法学，2001年第5期.
参考文献：
[1] 黄学贤.行政公益诉讼：研究现状与发展趋势.中国行政法之回顾与展望.
[2] 刘善春.行政诉讼原理及名案解析.中国法制出版社，2001年版.
