时间：2023-06-07 09:09:24
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农业户口和非农户口的区别，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
根据中华人民共和国公安部门对户口的分类，只有农业户口和非农业户口两种，没有“城镇户口”这个类别。实际上，非农业户口就是“城镇户口”或“城市户口”。
区别如下：
1、划分方式不同：
家庭户口是指中国当前的户口管理中，把以家庭立户的，即以“具有血缘婚姻或收养关系”立户的称为家庭户，把以“无血缘关系而居住在一起的人员”立户的叫集体户。
2、土地补助不同：
居民家庭户口，在农村的有土地，政府是有一定政府补贴的，城市非农户没有政府土地补贴，但有一个失业金。
3、劳动就业方面不同：
城镇也不是包工作的，但有个劳动再就业，政府在这方面的投入应该是比农村好点，农村如果有新技术示范区的，当然在这方面也会加大农民的技能培训的，但就是不像城市这么系统。
（来源：文章屋网 ）
[关键词]城中村村民 风险社会 再城镇化
[中图分类号]F291 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2016）03-0006-02
1问题的提出
自1978年改革开放以来，我国在各方面取得重大成就。伴随着经济的空前发展和城市的迅速扩张，城市周围的农村以土地征收、村改居或整村拆迁的方式被城市兼并，农民在土地被征收后，并不能迅速融入城市生活，这一群体仍旧保留着农村固有的价值观念、生活方式、和行为习惯，居住在尚未被改造的农村自留地，成为了城中村村民。不论在被改造的过程中，是否获得城镇户口，他们缺乏在城市中就业的能力，与其他城市居民缺乏交流与互动，难以真正融入城市生活，成为新居民。
这一现象我国已有许多学者开展了广泛而深入的研究。我国学者王春光把这种现象称之为人口半城镇化，是城镇化过程中的一种不整合状态，其主要特征是在系统层面，社会层面，心理层面不断内卷化。半城镇化可分为地理空间和人口转化两个过渡状态。是农村地区向城镇地区发展，农业人口向城镇人口转化的过程。在这一过渡阶段，呈现出半城镇化所具有的普遍特征及发展过程中遇到的各种障碍和困难。
刘玉侠教授认为，解决半城镇化困境必须要进行再城镇化，在保障城中村村民公民权的基础上，促使城中村村民与城市居民彻底融合，实现再城镇化。这一过程中，获得城市公民权是城市化的基本前提，实现社会融合是城市化的本质内涵。笔者认为，随着全球化和改革开放的深入，我国正在形成，甚至已经进入了德国学者贝克所说的风险社会，在再城镇化过程中，我们需要正视风险社会这一因素的影响。
玛丽・道格拉斯认为风险是社会的产物，根据环境的不同，不同的社会有不同的风险。卢曼认为风险是一种认知，风险是具有时间规定性的，是一种“偶然出现的图式”，这种偶然性是由人的认知决定的。乌尔里希・贝克认为现代风险社会是人类社会崭新的社会形态。在他看来，风险是“一种应对现代化本身诱发并带来的灾难与不安全的系统方法”，与传统社会的危险不同，风险是现代社会中科学技术和全球化的不断发展所引发的结果，并且风险具有不确定性和不可计算性。吉登斯认为，风险可分为“外部风险”和“人造风险”，“外部风险”是可预测、可计算的传统的自然风险；“人造风险”是社会进步，尤其是知识进步带来的，是我们所面临的最令人不安的威胁。杨雪冬在比较研究西方风险社会理论后，认为风险社会不仅是一种认知，还是一种秩序。程光泉教授认为，风险社会是近代以来工业化发展的必然结果，是现代化利弊或所谓现代性危机得到全方位展示的社会。肖瑛教授认为，中国的“风险社会”虽与贝克所述的“风险社会”之间有着非常多的一致和重叠，但在形成逻辑上有本质区别，一是中国仍处于现代化建设过程中，而西方国家早就步入现代社会=是正处在个体化的进程中，与欧美等国的个体化并不完全相同，是一种被删减的制度的个体化。
综上所述，风险社会的出现是现代性的后果。在现代化的进程中，财富不断累积，科技不断发展，也产生了“潜在的副作用”。当人们试图控制潜在的风险而制定制度，又带来了制度上的未知风险。由此，我们进入了风险社会，面临的是一种人为制造的不确定性。这种风险从空间上看具有全球化的特征；从时间上看，它可能影响现在，也可能在几代人之后。而对于我国而言，随着改革开放和现代化建设，我国社会固然出现了与西方社会相似的风险要素，但必须认识到中国风险社会的产生，在现代化进程及个体化进程有其区别与西方社会的差异性，不能照搬西方风险社会理论来解释中国当前所面临的问题，而应结合我国实际情况，在借鉴的基础上，给出答案。
2现状与风险
传统城镇化由政府主导，工业化带动城镇化，以土地和人口的非农化作为主要标准的粗放模式，在此过程中，我们发现诸多潜在风险。
2.1制度风险
风险理论制度主义的主要代表贝克和吉登斯都十分强调风险社会中的制度性因素，现代制度一方面维持着社会的良好秩序，抵御来自市场经济和科技发展带来的过度冲击，给人们安全感；另一方面，制度来自于人们的认识、判断和决策，在抵御风险的同时有可能成为新的风险发源地。如此，风险的爆发有其必然性。中国社会在历史中形成的以土地制度和户籍制度为核心的城乡二元制度，将市民和农民从资源配置及社会保障隔离为两个完全不同的系统，在轰轰烈烈的城镇化进程中，曾取得非凡的成就，但同时也开始展现出风险。
2.1.1土地制度
城乡土地二元所有制是指城市的土地属于国家所有，农村的土地属于农村集体所有，农民拥有土地的承包使用权。城市的扩张必然需要征收周边农村的土地，而所征土地，政府高价出售给开发商，给予农民极低的补偿款，引发农民不满在征地以后，政府允许村集体保留一部分自留地和宅基地，村集体和农民个人利用这部分土地集资建房、发展非农产业，获得巨大的经济回报，甚至成为村民赖以为生的经济来源，当城中村需要进一步改制时，这部分资产如何处置成了难题观行土地制度农民个人只有使用权而没有所有权，个体产权的不明晰一是使得农民集体利益的代言人村干部获得了权利寻租的机会，二是当农民个人利益受到侵害时，难以获得有效的救济，三是对特殊人群如“外嫁女”的权益难以明确界定。由于土地征收过程中不合理的制度安排，使得处于强势地位的政府和处于弱势地位的村民以及村集体形成了错综复杂的利益纠葛，导致征地遗留下了众多堪待解决的问题和村民满腹无处发泄的怨气。
2.1.2户籍制度
现行户籍制度将我国公民分为农业户口与非农业户口，户籍制度不仅仅是人口管理制度，它更是一种福利制度。户籍的背后是城市公共物品提供体系、社会福利和社会保障体系、劳动者的社会保护体系、劳动力市场的管理体系。而与户籍制度挂钩的人口管理制度，限制了农业转移人口从“城外”进入“城内”，形成城乡二元结构。城镇化促使农业人口向非农户口转变，但并不成功。一是，村民不愿意放弃依附在农业户口的众多财产权利和政策优惠，如保留宅基地，可以生育二胎；二是，一部分村民农转非后发现，改变的仅仅是户口性质，非农业户口背后的城市福利体系和公共服务体系并没有实现，他们失去了作为村民的权利，却依旧受到城市体制的排斥，相对于没有接受农转非的村民，他们的处境反而变得更差了。
2.2风险意识
吉登斯认为，风险可分为“外部风险”和“人造风险”。对于“外部风险”，我们有着丰富的应对经验，而对由人类活动产生的未知的副作用的“人造风险”，无论是政府还是城中村村民都未做好准备。由于缺乏风险意识，在最初的制度安排中，政府和城中村村民都没有长远规划。政府征收土地，仅仅给予农民一定量的经济补偿。而后农民发现，失去土地后，并不能过上城市人的生活，由于缺乏必要的谋生技能，面对与日俱增的生活成本，子女教育、婚嫁压力以及没有社会养老保险带来的养老负担，为数不多的补偿款并不能很好的支撑起未来的生活。除了区位因素较好的城中村村民可以依靠房屋出租获得较高收益外，位于城市的城中村村民生活并没有改善，甚至更加困难。因此，在城中村改造中，村民有极大的抵触情绪。而与其说是抵触，更不如说是村民对自己未来生活处境的担忧。这种由于前次制度安排导致的失败经验产生的风险意识，使得村民过分估计未来可能的风险而引发的过度反应，夹杂着村民急迫想要改变自己生活处境的愿望，往往使得城中村改造陷入僵局。
2.3农民个体化
贝克还提出了个体化的一般模型，认为其中包含了三重维度：“一是解放维度，即从传统的支配和支持背景中摆脱出来，从历史性规定的社会形式中抽身而出；二是祛魅维度，即对实践知识、信仰和指导性规范的传统确信的丧失；三是控制维度，即重新嵌入到一种新的社会整合机制中。”城中村村民在城市化的过程中，个体化历程早已开始。传统的农村文化和行为规范逐渐被现代化的城市生活规则取代，村民从传统文明中解放出来。但是，失去土地后，他们失去了传统的有安全保障的生活方式，他们将直面风险，未来变得不可预测。由于我国目前征地补偿制度和户籍制度尚有不合理之处，使得城中村村民在失地后，在生活上不能得到很好的社会保障，心理上难以真正与市民融合。这就使得城中村村民难以完成个体化的第三重涵义，即再嵌入现代社会的可能。因此，城中村村民面临着自身发展的风险以及身份认同的风险，在系统、社会生活和行动、社会心理三个方面存在内卷化现象并不断相互强化。
3再城镇化与风险消解
以上风险的出现，正是城中村村民在系统层面，社会层面和心理层面整合的不完全所导致的，即王春光所说的半城镇化状态。解决城中村村民半城镇化问题，需要再城镇化。再城镇化的对象是人，路径包括公民权的发展和社会融合。公民权解决制度层面的排斥问题，而社会融合更多的是在社会行动、社会心理、社会认同、文化适应等方面的和谐共处。再城镇化中，必须同时解决好这两个问题，才能完成彻底的城镇化，消除城中村潜藏的风险。
建立平等、合理的征地制度。在现行的土地制度下，征地过程中，政府和村委会的权力远远大于靠地吃饭的普通村民。在征地过程中，村民没有决定自己土地命运的权利，只能被动接受。这种不平等不合理的征地制度需要改变，村民的权力应适当增强，弱化村委会对集体土地的控制权，限制政府强制征地的范围。公共利益范围外的征地要充分尊重村民的意愿，进行多边谈判，赋予村民说不的权利。按照市场价格给予补偿，政府绝不能与民争利，而应转变角色，做好“管理者”、“中介者”。其次，改变原有单一货币安置方式，充分考虑村民现实困难和长远利益，合理分配土地价值增值，确保失地村民生活水平不因征地而下降。
从2010年8月1日起，重庆将开启一个当下中国规模最大的城市化运动。按照《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，今明两年，将有338万农民变身为拥有重庆城市户籍的城镇居民;从2012年到2020年，重庆将力争每年从农村转移80万-90万人口，到2020年，重庆将形成在主城区聚集1000万城镇居民、非农户籍人口比重升至60%、城乡一体的户籍制度体系。
城市化的诸多好处，已经得到社会各界充分认可。但是如何达到城市化，学理上存在着诸多的争议;而且，在具体的发展过程中，各国也存在着不一致的路径。那么，中国的城市化是如何实现的呢?
任何城市化都需要解决劳动力和土地两个问题，中国也不例外。
从劳动力的流动来看，中国的城市化是以农村劳动力向城市流动来实现的——这个特征几乎与世界上其他国家没有两样。但中国的特点在于，虽然劳动力已经从农村移到城市，但名称是“农民工”——顾名思义，他们虽然在城市从事工人的职业，但是其身份却是农民。
从城市面积的扩展来看，中国的城市化是通过征地来实现的。根据《宪法》和法律规定，农村土地都是集体所有，但集体所有的土地被限定于农业用途，要想将农村的土地变为城市中的建设用地，必须通过土地征收来实现。正是这个原因，中国城市面积的扩张，都是通过政府的主动扩张，而农民是无法积极为城市化作贡献的。当农民集体所有的农地变为国有的建设用地后，政府通过土地出让金获得了巨大的收益，而失地农民只能够获得低廉的征地补偿费用。
本来，随着城市面积的扩张，中国的城市应该容纳更多的城市人口。但由于户籍制度的困扰，城市里容纳了更多的劳动力，但是却无法容纳更多的城市户籍人口。这样一来，中国的城市化始终处在“主动和被动”的困扰之中：劳动力主动向城市流动和被动的户籍政策之间的矛盾;主动的城市面积扩张和被动的土地征收制度之间的冲突。这两个主动和被动，始终成为困扰中国城市化进程的两大顽疾。这一次，重庆的户籍改革能否在这两个方面有所作为呢?
表面上看，重庆的户籍改革并没有附加任何条件。按照重庆官方的宣传，凡是具有重庆市农业户口的农民，都可以自愿转为城镇户口，可以享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗的优惠政策。实际上这个条件一直存在，按照《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，就是要“按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，积极引导本市籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民”。重庆市针对主城区和远郊区县都设置了不同的入户条件，不仅如此，在《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》中，还强制性地规定了当农村户籍转为城市户籍时，其原有的土地必须退出。也正是这个因素，重庆的户籍制度改革又被媒体形象地称为“以土地换户籍”。
在“以土地换保障”中，城市户籍的获得必须是以放弃农村土地为前提。事实上，此前通过征地而进行的城市化中，也是通过交换土地而获得户籍身份，由此可见，此次重庆的户籍制度改革，和此前的类似做法并没有实质上的区别，只不过重庆的户籍改革被称为是主动的，而征地式的户籍改革则是被动的。但是无论如何，两者的目的都是一致的：就是通过户籍，将农村的土地收归为国有，从而为城市化的土地扩张准备条件。由此可见，无论是主动的户籍改革还是被动的征地运动，其目的一样：都是为了获得与农村户籍身份相联系的土地。:
农民进城是不是必须放弃原有农村土地?在我看来，这是可以商榷的。或者，我们可以放弃以往的“以土地换福利”的思路——无论是以土地换保障或者是以土地换户籍，“保障”或者“户籍”都是一种福利，而非财产。当政府获得农民的土地时，必须予以农民相当的补偿，而不是通过一些未来变化较大的福利而予以打发。同时，将城市市民的福利平等地施予所有的公民，而不分其户籍。
长达三十年的计划经济，中国的城市居民通过“工农剪刀差”享受了低廉的农产品价格;三十年的改革开放，农产品的价格依旧低廉，而不断涌入的农民工为城市居民提供了低廉的劳动价格，同时城市居民又享受了城市化所带来的各种好处。此前的各种改革，农民获得的利益远远少于城市居民：不断迅猛增长的城乡收入差距就是一个明证。
我们希望，今后城乡一体化的改革，能够从人的角度——让农民和城市居民享有同等福利、同样尊严的角度出发，只有这样，城乡才能真正一体化。
生态农村工程：解决“三农”问题的新思维
生态农村工程是指在国家宏观政策前提下，运用生态学、农学、经济学、系统学和社会学原理，通过对农村自然-经济-社会复合系统结构的优化设计，实现农业高效、农民增收、农村发展的目标。具体来讲，生态农村工程是指在研究农村自然-经济-社会复合系统农业自然资源（如光、温、水、气、土地、作物、牲畜等）和社会资源（如农业基础设施、农村劳动力等）合理配置和高效利用的基础上，通过对这一复合系统中的关节点的分析，提出重点工程来解决“三农”问题的一种思想模式。生态农村工程的具体内容包括8个方面。
一、农业产业化工程
小农生产与大市场的矛盾是中国农业市场化进程中的最大障碍，产业化方式通过将产、供、销联合起来则较好地解决了这一问题。依据区域资源优势或区位优势，确立农业发展的主导产业并相应发展与之相关的农产品加工业、销售业是生态农村工程的核心内容。农业产业化工程共分两个步骤。一是资源优势开发策略分析。根据研究区域光、温、水、土等自然资源条件以及资金、劳动力、区位、市场等社会经济条件，研究提出区域优势农产品开发战略。二是龙头企业的建立或引进。根据本区或相邻区域农产品类型，采取集资、贷款等多种筹资方式，积极发展农产品加工业或农产品流通业。需要特别强调的是，在搞生态农村工程时，并不一定非要在研究区内培育出一个甚至几个龙头企业来，如果能作为产品或原料基地的形式加入到其他地区的龙头企业中去，也符合生态农村的要求。如寿光周边县市在搞蔬菜产业化发展时，就可以直接以寿光蔬菜批发交易市场为龙头来发展生产，而没有必要自己再建立批发交易市场。
二、农业生态工程
农业生态工程是指以实现生态环境良性循环和提高农业资源利用效率为目标的生态、生产建设。农业生态工程也分为两个步骤。一是农村生态环境问题（这里是指自然生态环境问题）分析。从可持续发展的角度，对区域内农业生产、农民生活所导致的环境破坏、资源浪费或不可持续利用等进行分析评价。二是生态环境治理对策分析。根据生态环境问题状况，确定治理对策。环境治理对策可分为两种，一种是纯生态／纯环境治理对策（如禁止使用高毒、高残留农药，生态退耕等），另一种是生产性治理对策（如秸秆、牲畜废弃物的资源化利用技术等）。在一些生态环境较为恶劣的地区，农业生态工程必须采用两种治理对策并重的方式；在一些生态环境问题不太突出的地区，农业生态工程则可采用生产性治理对策为主、纯生态治理对策为辅的方式。
三、农民就业工程
千方百计实现剩余劳动力就业是生态农村建设所面临的头等大事。农民就业工程也分为两个步骤。一是农村实用技术培训。采用国家资助、集体扶持和个人缴费的方式开办农民学校，重点选择一些简便易学、实用性强的技术对广大农村剩余劳动力进行再就业培训，如保护地种植技术、特种养殖技术、制沼技术、焊工、建筑、汽车驾驶、机动车维修、理发、缝纫、家政服务等，使这些剩余劳动力在走向新的工作岗位之前能有一技之长。二是就业信息收集与。由地方政府出资建立村级或乡镇级就业信息中心，定期向辖区内村民公布劳动力需求信息。需要指出的是，这种就业信息中心应当是一种以服务农民为主、以盈利为辅的机构，与社会上的职业介绍所等中介机构有所区别。
四、农民组织化工程
农户或公司频繁出现的违约已经成为当前“公司＋农户”型产业化模式的普遍现象，当违约现象出现时，面对强大的龙头公司，毫无组织性和经济力量薄弱的农民很难在对簿公堂时获胜；而面对成千上万的农户，龙头企业也不可能将他们都告上法庭。如果农民能形成自己的组织，则对于企图违约的农户将产生一种内在的约束力；而当企业违约时，也可由组织的负责人出面与龙头企业进行谈判或诉诸法律，从而有力维护农户的合法权益，促进农业产业化的健康发展。另外，农民组织化程度的加强在监督村干部行为和协调干部与农民矛盾问题上也将发挥重要作用。政府应当鼓励或直接帮助农民成立自己的组织。在我国成立农民组织并不是从零做起。从政府性组织来看，我国有农业技术推广站，从中央直到全国各个乡镇组织严密；从非政府性组织来看，我国有中国农学会等涉农组织，拥有遍布全国各地和涉及农业生产各个领域的会员；从各地生产实践看，我国一些地方已经出现了一些运行效果良好的农民协会、农业生产联合会、合作社等农民组织，为建立全国性的农民组织积累了宝贵的经验。只要国家在政策上给予鼓励，资金上给予扶持，通过对上述各种组织的组合改造，形成全国性农民组织是可行的。
五、农村社会保障工程
农村人口缺乏应有的社会保障体系是“三农”问题中较为突出的方面，也是阻碍我国农村经济社会发展的关键。农村社会保障体系的发展应遵循以建立农村人口社会保障制度为起始点，以实现全民社会保障制度一体化为终结点的原则，即在社会经济发展到一定程度后，将农村社会保障体系与现行城镇社会保障体系统一起来。当前一段时期，农村社会保障工程的重点是研究解决流动人口的参保问题。我国目前有1亿多的流动人口，他们当中的绝大多数来自农村，并且有许多人是常年外出和举家外出，按目前推行的农村社会保障制度，他们需要回到户籍注册地去参保，这显然是行不通的。另外，这些流动人口处于身份转换阶段（由农业户口向城镇户口转变），而城镇社会保障体系又与农村社会保障体系是两个系统，如何解决参保人在身份转换后相应的社会保障转换也是一个棘手的问题。因此，农村社会保障工程还必须与户籍制度改革协同进行。
六、农村工程
在我国，土地对于农民不仅是生产资料，同时也担负着社会保障的功能，这是我国政府强调长期坚持土地家庭联产承包制度的原因。但是，一家一户高度分散的土地经营制度对农业现代化的制约作用也是显而易见的。特别是在当前农业日益市场化和国际化的趋势下，千家万户的小农在风云变幻的市场面前更显得力不从心。越来越多的农民开始将非农就业作为他们发家致富的门路，而对于农业生产的激情正在丧失。在这种情况下，改革土地制度，尤其是在农村经济较为发达地区的土地制度，对于重新唤起农民对农业生产的热情和促进农业现代化建设极为重要。然而，由于土地在我国担负着稳定农村社会的作用，因此土地制度改革必须因地制宜地稳步进行，不能操之过急。
七、农村管理体制改革工程
当前我国已经加入了WTO，农业的市场化和国际化速度在加快。然而，要建立和发展与国际市场接轨的现代化外向型农业，就必须有一批懂技术、懂管理、善于根据国际市场信息组织生产的知识型农民和农村管理干部队伍，而目前我国由老弱病残组成的农业生产队伍和只有小学、初中文化水平人士组成的农村基层管理干部队伍，注定了中国农业难以在国际化进程中处于有利地位。中国农业与农村的发展亟待人才回流。为此，必须对当前臃肿且素质较低的乡村管理干部队伍进行改革。乡镇政府要严格落实定编定岗制度，逐步放开乡镇级的信用社、供销社、粮站、农机站、农技站等涉农部门，将它们逐步推向市场，让它们在市场中发展。村级行政管理体制改革的方向是在行政村设立专职干部岗位，面向社会招聘有志于农村发展的知识型人才，促进一批懂技术、有市场观念、思路开阔的年轻人到乡村发展事业。同时，要辅以村庄合并、村两委干部缩减等配套改革。
八、农村集体经济工程
农业产业化发展、农村生态环境治理、农民就业培训、农民组织日常运行以及农村社会保障体系建设均离不开地方政府，尤其是乡村政府的财政支持。另外，农村道路、水利设施、教育设施、医疗卫生设施等是限制农村整体发展的刚性约束，尤其是在偏远山区，医疗卫生设施落后已经上升到直接威胁农民生存与健康的程度。这些基础设施的建设也需要集体经济具有较强的实力。发展集体经济，扭转村村欠债、乡乡收不抵支的现象，对于“三农”问题的彻底解决意义重大。不过，如何才能恢复集体经济实力，尤其是中西部落后地区的集体经济，尚需要更多的理论与实践探索。
生态农村工程各项措施间的关系
上述8项工程措施是庞杂的“三农”问题中的关节点内容，是研究和解决“三农”问题的出发点和着力点。各项工程措施之间又版权所有
【关键词】户籍制度改革；改革风险；土地换社保；城乡发展置换
一、重庆市户籍制度改革的措施及意义
（一）改革的措施
从2010年《意见》开始，重庆市在我国率先全面启动城乡户籍制度改革。其本着统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配合、促进发展的原则，转户农民自愿“脱掉三件衣服”――放弃农村土地承包地、宅基地使用权、林地使用权。政府为其穿上“五件衣服”――住房、就业、社保、医疗、教育。同时为其进行财产性补偿：转户农民退出土地承包经营权，按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转手意思标准得到相应补偿。退出在基地使用权和农房的将同时获得三笔补偿金，包括参照同期区县土地征收一次性补偿和参照地票给予的一次性宅基地使用权补偿以及购房补贴。并且将转户农民的退地分为城市规划区用地和农业用地两类，以同时满足农村和城市发展对土地的需求。
（二）改革的意义
这场改革的意义在于第一，由政府标榜的出自农民自愿非政
府强制，即农民对其自身利益的衡量而做出的选择从而充分尊重农民在这场改革中的自主性；第二，转移农村剩余劳动力，集约农村土地资源，有利于改变我国长期不发达的分散小农经济，提高农村的规模化经营。第三，农民退出的土地除了继续农业用地外，处于城市规划区的范围内的土地为城市化扩展创造了宝贵的条件；第四，从农民个人利益出发，为其换上五件衣服与补偿，还获得与城镇居民同等的发展机会。
二、户籍制度改革风险
（一）制度窜借风险
根据《土地承包法》的规定：农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。但重庆市户籍制度改革的文件中规定“凡退出农村承包地，协议约定了转户退地过渡期的，农村承包经营权证由农村土地整治机构代管并报发证机关备案。在交付承包地前，转户居民不得转让、出租、抵押承包地，不得改变承包地的用途等”。i该规定将户改中农民的落户地做了统一的模糊界定，剥夺了落户小城镇的农民仍可保留承包地的权利，与位阶更高的《土地承包法》的相关规定相违背。
（二）土地权利风险
1、农村集体土地所有权风险
农村集体对土地享有所有权，一旦通过户籍制度改革，就改变了原有土地的所有权性质，农村集体是当然的享有权利补偿的主体。但是在重庆市户籍制度改革的文件中，我们很难找到就土地所有权对农村集体这一主体进行补偿的制度安排。而户籍制度改革中安排农村集体或政府向参加了改革的农民个体进行直接补偿。但是政府能否对农村集体组织再进行补偿，在文件中并无相应的规定。因而，农村集体经济组织作为一个享有农村土地所有权的主体，在补偿中却不能表明自己是作为权利主体的拥有者，其权能则受到了来自顶层设计的贬损。更进一步的是，农村集体在户籍制度改革中的所有权能缺损，也将直接导致农村集体中农民个体权利的缺损。
2、农民土地用益物权风险
（1）土地承包经营权与宅基地使用权风险
重庆市颁布的户籍制度改革的文件中明确规定，对转户农民设置保留3年土地承包经营权的有效期，3年后农民是否真正退出承包地由其自愿决定。且不论文件规定的三年转户留地期限是否合理，我们在实际调查中发现，政府并没有明确表明转户农民对自己的土地还有三年的保留期。并且该文件中还限制了转户居民在交付承包地之前行使转让、出租、抵押等权利，以加强对土地流转的限制，保障了土地在三年后收回的便利性。但是在我们的调查问卷中却显示：在实际操作中，该规定并未得到全面的贯彻和执行。更进一步的是，仅就法理而言，若转户农民的土地承包经营权没有受到前述的保留期的限制，其在转户之后却可能因政策文件的规定，其土地承包经营权在行使时，不能自由地流转。表明户籍制度改革文件的规定，在实际的操作中并不存在土地权利受到限制的风险。不仅如此，关键在于“转户留地”这一制度在法律和政策上早已存在矛盾：法律上允许转入小城镇落户的承包人保留土地，但转入设区的市的承包人则需将承包地交回发包方。ii而国务院颁布的相关政策却抹杀了大小城镇的区别，意在将转户留地的范围扩大。
（2）集体收益分配权风险
此项权利由于其具有长期的累积性，使得广大农民对此项权利的认识不像对待其他用益物权那么清楚。同时在此次户籍制度改革中，除了针对大中专学生保留其个人征地补偿收益权外，并无针对农民集体收益权的补偿科目。iii并且在相关的文件中也没有其他关于集体收益分配权的规定。这一制度空白，在农村经济长期的高积累、低分配格局下，严重侵害了农民就集体收益所享有的分配权，使得该权益集中到少数未转户农民以及农村集体手中，显然与公平原则相违背。iv由此，农民对农村集体收益分配权的享有本身就存在缺陷，加之重庆市户籍制度改革并没有对此项权利加以重视，以至于在实际的调查中有63%的农户转户后不再享有此权利。
（三）公平风险
在本次户籍制度改革中，政府对农村土地的取得并未以公益性作为户籍制度改革的标准，使得农村土地在未来的使用上可能绕开公益性征收的限制。近80%农民在没有弄清转户与征收的区别下参与了户籍制度改革，从而失去了土地在未来征收情况下的参与权与可期待的增值利益，使得重庆市户籍制度改革存在着公平缺失的风险。
首先，就土地承包经营权的补偿而言，与《土地承包法》中规定的承包人在对地力增值形成实质性贡献的情况下，才承担增值部分补偿的前提条件不同，重庆市户籍制度改革则是以“本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准”进行补偿。由此观之，该规定并未区分承包地增值和减值的实际情况，而按照统一的模糊标准对农户进行平均性补偿，从而对那些前期已经使得土地地力形成一定增值的农民而言在实质上是不公平的。
其次，对于宅基地的补偿，基于宅基地合法流转市场的欠缺，在宅基地补偿上，很难参照退出承包地的平均流转收益标准进行补偿。所以重庆市政府对宅基地的补偿参照同时期同地区土地征收补偿制度来对农民的住房及其附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策给予农民一次性宅基地使用权补偿和一次性购房补助。v但这一标准明显低于原征地中农转非政策的标准。
（四）双层自愿风险
基于法律对农民享有的土地权利赋予了神圣不可侵犯的地位而言，除非农民自愿放弃，任何人都不得剥夺。是否转为城镇居民或继续保持原有的农民身份，应该由农民在衡量各种利益后自主选择。所以，在户籍制度改革中最为重要的是以农民自愿为前提。重庆市户籍制度改革文件中虽然明确规定了农民转户自愿以及三年保留期后农户是否退地的双层自愿vi，但其在实际的操作中却并非如此。
在“第一层”转户自愿上，仍有近一半的农户是被政府强制性转户的。在转户退地时，有64%的农民非自愿退地，使得大部分农民在同意转户后也就顺理成章的放弃了农村土地权利。因为重庆市户籍制度改革文件的精神导向是鼓励农民转户。因此，在基层政府的贯彻实施中就下达转户指标，导致实践操作中忽略了农民“第二层自愿”，使得大部分农民在转户过渡期之中，很难保留其土地权益，从而切断了农民在转户后回到农民身份的“后路”。
三、针对自愿和公平的解决途径
（一）引入合同机制保障自愿即程序公正
将现有改革采用的行政许可模式引入合同机制，体现政府与农户在户改问题上主体的平等，才能从制度根本上保障农户的自愿性即程序公正。按照合同缔结的一半程序，政府先向农民发出“转户要约”，开出转户条件，由农民还价或允诺，最后签订合同书。从而有效保障户籍制度改革中农民有效参与合意。同时将合换成城乡发展置换。
（二）城乡发展置换保障实质公正
现有改革对农户的补偿无论是制度设计还是实际操作，只是
低水平的保障性补偿，与农民由此丧失的权益相比不能对等。政府应更多的考虑农民的切身利益，保障农民在转户后的生产权和发展权，体现为将城乡发展置换作为转户的条件，而不是“土地换社保”。
（三）农村地权变动与户籍改革脱钩最终实现身份的平等
农村土地地权变动除了遵循“物权法”公益性征收外，非公益部分可由“经批准后，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场”来调整，而不需农民以丧失农民身份为条件这一不平等的制度，从而最后实现农民在地权变动中的身份平等，使其成为土地升值过程中的利益享受者。
注释：
1参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》的第十三条第六款
2参见我国《农村土地承包法》第26条：承包期内承包方全家迁入小城镇落户的，应当保留其土地承包经营权或者允许其依法流转；承包期内承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。
3所谓“新市民阶层”是指转户农民在获得城市户籍并享有城市居民社会保障福利的基础上复合其原有的农村土地权利增值利益而带来的超越一般市民经济力量的新兴市民阶层。参见张力：“地权变动视角下户籍制度改革的法律规制”，载《法学》2012年第9期第52页
4参见《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》第4条。
5张力：“地权变动视角下户籍制度改革的法律规制”，载《法学》2012年第9期，第51页。
6参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（实行）》第五条
7参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第九条第一款。
8《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第三条“农村土地退出应当符合法律法规规定，充分尊重农民意愿”；《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第八条“转户居民……也可按本办法规定自愿退出并获得补偿。
9调查发现，在重庆市的户改中，农民对住房、教育、医疗与就业方面政府承诺的执行满意度并未达标。政府的许多政策在实际操作过程中并未落实。
10我国《物权法》第四十二条规定土地征收必须以公益性为目的，而重庆市户籍制度改革中将地权变动模式套用进户籍制度改革中难免有“明修栈道，暗渡陈仓”之意。
11张力：“地权变动视角下户籍制度改革法律规制研究――以重庆市统筹城乡改革实验区为考察对象”，载《法学》2012年第9期第54页
关键字： 物权性质 土地承包经营权 新型用益物权 内容法定 应自由转让 可依
《农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）第3条第2款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。按该条款规定分析可知，农村土地承包方式主要有两类：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。根据《农村土地承包法》的法律规范之性质和内容分析，该法“对家庭承包的土地实行物权保护”，[1] (p.19)即通过家庭承包方式使农户取得的是物权性质的土地承包经营权；对其他方式承包的土地主要实行债权保护（除该法第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”，确认承包方取得物权性质的土地承包经营权外）。《农村土地承包法》重点和核心是调整和规范物权性质的土地承包经营权，达到真正赋予农民长期而有保障的农村土地利用权。笔者认为，建立和完善物权性质土地承包经营权制度，事关确保农村土地承包关系的长期稳定，事关承包方的切身利益，事关农村经济发展和农村社会稳定的大局。本文对物权性质土地承包经营权的特征和《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权法律规范之存在不足作一法律思考，以便制定《民法典》和《物权法》时更好地规范物权性质土地承包经营权制度，达到真正实现维护承包方的合法权益。
一、物权性质土地承包经营权的概念和特征
根据《农村土地承包法》规定，并结合民法中物权法理论分析，农村土地承包中的物权性质土地承包经营权[2] (p.31)，是指承包方依照承包合同生效或者依法登记取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”等农村土地进行占有和以耕作、养殖、竹木或者畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及该依法承包农村土地所形成权利的处分权。该“土地承包经营权其性质属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权”[3] (p.26)。
该物权性质土地承包经营权的特征主要体现在[4] (pp.152"154)：
（1）它是在他人所有之农村土地上设定的物权。这里“他人所有之农村土地”，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的农村土地。
（2）它是以农村土地为标的物的他物权。这里“农村土地”依《农村土地承包法》第2条规定，是指耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒沟、荒丘、荒滩，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水）等依法用于农业的土地。
（3）它是享有和行使以对农村土地之占有为前提并以使用收益为目的的用益物权。即物权性质土地承包经营权其内容主要包括从农村土地所有权中分离出来的占有、使用、收益三大权能以及“依法承包该农村土地所形成权利”的处分权。
（4）它是依承包合同生效或依法登记而发生的权利。《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第22条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。该法第三章“其他方式的承包”第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的”，承包方取得物权性质土地承包经营权。
（5）它是一种有期限的权利。承包期限包括法定期限和约定期限两种。法定期限，如《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。约定期限，如该法第45条规定：“以其他方式承包农村土地的，……承包期限等，由双方协商确定”。
（6）它是以耕作、养殖、竹木、畜牧为具体内容而使用他人农村土地的权利。
（7）它是以农村土地的使用目的为农业目的而使用他人农村土地的权利。
（8）物权性质土地承包经营权法律关系的特定义务主体（即发包方）的相同性。根据《农村土地承包法》第12条规定分析，两类农村土地发包的承包方都是农村集体经济组织（包括村集体经济组织和组农村集体经济组织）、村民委员会或者村民小组，其中发包方主要主体应为农村集体经济组织，在没有农村集体经济组织的地方，村民委员会或者村民小组才是发包方。
（9）物权性质土地承包经营权人其权利和义务的主要法定性。《农村土地承包法》第16条规定了承包方的法定权利三方面和第17条规定了承包方的法定义务三方面。
（10）物权性质土地承包经营权其权利的可流转性。《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。该法第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。
（11）物权性质土地承包经营权受承包地被依法征用、占用的限制性。承包地被依法征用、占用的，则物权性质土地承包经营权消灭。
（12）物权性质土地承包经营权其法定权利的物权保护性。根据《农村土地承包法》第54条规定，任何组织和个人侵害承包方的物权性质土地承包经营权的，要承担侵权责任，包括承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。
二、农村土地承包经营权法律规范之存在不足和完善建议
物权性质土地承包经营权是一项重要的财产权利，《农村土地承包法》对该类土地承包经营权采取物权保护，真正达到“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”。但笔者认为，《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权法律规范之存在不足表现在：
（1）家庭承包的当事人可以在承包合同中约定双方的权利和义务，使物权性质土地承包经营权内容中含有法定内容和约定内容两方面，这与物权内容法定相悖。物权内容法定，是指当事人不得创设与物权法定内容相异的内容，否则无效；同时，“也不得基于其合意自由决定物权的内容”。[5] (p.74)“作为用益物权，其共性在于，虽经由债权合同而创设，但随即与之绝缘，具有强烈的物权长期性和稳定性的色彩，因此须于法律中明确其具体的权利义务，以在不动产的所有人与用益物权人之间维持利益的均衡，避免物权法律关系过于复杂，避免不必要的纷争迭起。对这些规定，当事人不得以合同的约定加以变更”。[6] (p.4)按《农村土地承包法》规定分析，“侵害家庭承包经营权的不仅要承担违约责任，而且要承担侵权责任”，[7] (p.10)这种物权性质土地承包经营权中包含约定内容，显然是违背物权法中物权内容法定原则的。
（2）其他方式承包取得的物权性质土地承包经营权其物权内容法定无法律可依。通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，该类物权性质土地承包经营权内容法定在《农村土地承包法》中几乎没有任何条文体现，该物权性质土地承包经营权规定在该法第三章“其他承包的方式”中，从法律结构上分析，它与第二章“家庭承包”是相独立的，无法律依据按家庭承包的土地承包经营权内容法定遵照。
（3）通过家庭承包方式取得的土地承包经营权转让，须经发包方同意，同时对受让方作了一定的限制，且受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”，与物权本质上是一种支配权不相吻合。“所谓物权之直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性”。 [8](p.22)有的人认为：“如果不对农村土地的承包经营权的转让和抵押进行一定的限制，遇经济困难或天灾人祸之年，农民转让或抵押自己的土地，将使这些农民失去土地，也就意味着失去了生活的保障。因此有必要对从家庭方式承包的土地的流转加以一定限制”。[9] (p.154)笔者认为，上述理由不可能成立或没有说服力，土地承包经营权转让属于物权性质土地承包经营权让渡的流转形式，其结果：转让方（原承包方）丧失物权性质土地承包经营权，受让方取得物权性质土地承包经营权，按上述观点，法律要禁止土地承包经营权转让，否则，转让必然导致原承包方失去农村承包地，失去长期依赖农村土地提供的生活保障。实际上，在农村二、三产业比较发达地区，特别是沿海发达地区和大中城市近郊区，一部分农民已离开农业，转向从事第二、三产业，已不再依赖承包地作为最后的生存保障，这些农户自愿将承包地上的土地承包经营权转让给其他人，可以全身心投入二、三产业经营活动。可见，法律禁止土地承包经营权转让，显然是不科学，把农民捆绑在土地上，达到“农民永远是农民”，显然违背常理。目前，《农村土地承包法》规定，允许土地承包经营权转让，势必引起部分农户失去部分或甚至全部农村承包地，这是客观事实。同时，该法规定转让须经发包方同意，难道发包方能够审查或预见转让方有30年左右的稳定收入来源吗？这肯定是不现实。转让方既然自愿将土地承包经营权转让给受让方，对自己家庭成员的今后生存能力肯定作出比较合理的预测，否则该承包方可以采取其他流转形式，关于这一点我们没有必要怀疑和不相信该承包方。同时，把受让方限制在“其他从事农业生产经营的农户”也不合理和科学，一方面给转让方限制了土地承包经营权转让对象的范围，甚至有的人认为，“转让的受让方只能是本集体经济组织的其他成员，不能是其他集体经济组织的成员”。[10] (p.90)按此运行其结果，会出现土地承包经营权转让落实，甚至造成农村承包地抛荒弃耕之结果；另一方面，造成流转封闭，不利于农村土地资源的优化配置；再一方面，无法真正按照市场价格转让，不利于转让方转让收益的真正实现；最后一方面，如受让方限于农户，其实受让方也已经取得了家庭承包的土地承包经营权，享受到了土地承包经营权的社会保障和福利性，没有必要一定把受让方限于农户。因此，对土地承包经营权转让的过多限制，必然会侵害转让方的合法权益，不利于农村土地资源的优化配置。
（4）《农村土地承包法》已规定土地承包经营权可以转让，为什么不能允许家庭承包中耕地和草地承包经营权继承呢？如承包方家庭成员最后剩下的成员将耕地或草地承包经营权依法转让给特定受让方（即承包方家庭成员最后一个成员的继承人的农户），其实际结果与允许耕地和草地承包经营权继承有何区别。同时，表面上该继承人的农户虽然向转让方支付了转让费，但按《农村土地承包法》第31条“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”之规定，继承人在被继承人（即承包人）死亡时，照样取得承包收益（包括上述转让费）。又如，承包方家庭成员最后剩下的成员临死前将耕地或草地承包经营权转让给非继承人(从事农业生产经营的农户)，会使该法第31条条文的立法目标其发包方依法收回承包地落空。同样，也会给已经完成转包、出租、入股等流转形式，带来法律问题，上述流转形式也会使发包方收回承包地暂时落实。
（5）《农村土地承包法》规定了承包地可以依法收回和可以依法调整的特殊情形，与物权法中物权属绝对权和物权保护之绝对性相冲突。物权的绝对性，是指物权的权利主体是特定的，其他任何人都负有不得非法干涉和侵害权利人所享有的物权的义务。物权人于其标的物之支配领域内，非经其同意，任何人均不得侵入或干涉，否则即构成违法。法律赋予物权人绝对保护之特性。此即所谓保护之绝对性。[5] (p.9)1993年中央提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，这一政策是成功的，充分体现了物权性质土地承包经营权保护之绝对性。因此，《农村土地承包法》第27条第1款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。但该法第27条第2款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间的耕地和草地需要适当调整的”，可依该条款依法进行调整（除该款规定“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”外）。按法理分析，承包地依法调整其结果，使部分承包地上的物权性质土地承包经营权消灭，，一方面不符合国外用益权消灭其理由（如德国民法中规定用益权消灭情形是：①用益权人死亡，包括自然人的死亡和法人消灭；②用益权设定期限届满；③用益权和所有权竞合；④用益权人对物不当使用、无权使用，并且不顾所有权的告诫而继续使用时，所有权人通过诉讼停止其使用，并消灭其用益权），也不符合国外永佃权消灭其理由（如日本民法典规定永佃权消灭情形是：①永佃权存续期限届满；②永佃权的抛弃，即永佃权人，因不可抗力连续三年以上全无收益，或于五年以上期间内，只获少于佃租的收益，可以抛弃其权利；③佃租的滞纳、破产宣告，即永细权人，连续二年以上怠付佃租或受破产宣告时，土地所有人可以请求消灭永佃权；④永佃权人对土地施加永久的损害，并违反土地的利用方法时，土地所有人可依法请求消灭永佃权），也不符合我国理论上物权性质土地承包经营权消灭理由（主要理由：①承包期限届满；②承包地被依法征用；③承包地被依法占用；④承包方依法退包；⑤承包地灭失；⑥物权性质土地承包经营权撤销；⑦承包人死亡无继承人或继承人放弃继承物权性质土地承包经营权的）；另一方面“赋予农民长期而有保证的土地使用权”的法律保证难以真正落实，影响农民对农村土地承包经营制度的信心，造成农民不敢或者不愿对农村土地进行长期投资，甚至进行掠夺式经营，破坏地力；再一方面被调整而调出承包地的农户其合法权益如何得到法律保障，往往会受到不同程度的侵害；最后一方面如果调整承包地之前，超过农户人均承包地数量的部分或全部承包户都已依法进行了土地承包经营权转让，而受让方都是本集体经济组织以外的农户，在这种情况下进行承包地调整是否公平、合理、科学。可见，该法第27条第2款立法设计存在许多问题，其结果在实践中不具有普遍可操作性。同时，该条款规定：“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”，虽然属授权性或任意性法律规范，但如果承包方提出“约定不得调整”，发包方有何理由拒绝或者能拒绝，如果同一个村集体经济组织中，一些“承包合同中约定不得调整”，而另一些承包合同中没有约定不得调整内容或者约定可以调整，其结果承包地如按该法第27条第2款进行调整，村内承包方的地位是否平等，被调整承包地的部分农户其合法权益是否被侵害。因此，笔者建议，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征用或者占用，新增人口（人口出生或转入）等，应适用该法第28条未承包土地、交回和收回承包地的土地作为调整客体的规定或者引导通过土地承包经营权流转形式取得承包地，其结果会更合情、合理、合法，农民更能接受，便于物权性质土地承包经营权真正属于绝对权和受到物权保护之绝对性充分体现。另外，该法第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。按该条款规定，发包方可依法收回承包地。但如遇承包方全家迁入设区的市和转为非农业户口前依法实施了土地承包经营权转让，实现作为“合理经济人”（承包方）的土地承包经营权交换价值，从而会使该法第26条第3款规定无法实施而使发包方依法收回落空。同时，如已依法出租或者转包（无须发包方同意，操作无任何难度），在流转期限内能否收回，显然，法律无理由支持收回，照样使收回落空。
（6）宜采取家庭承包方式的“其他农村土地” 上 取得物权性质的土地承包经营权缺乏法律规范。根据《农村土地承包法》第3条第2款规定，家庭承包方式的农村土地，除耕地、林地、草地外，还包括宜采取家庭承包方式的“其他农村土地”，如渔区的养殖水面、某些地方的园地等。这些农村土地采取家庭承包取得物权性质的土地承包经营权会存在以下几方面问题：一方面养殖水面的承包期较短，一般只有3"5年，最长也不会超过10年，该类土地承包经营权法律如赋予物权性质，显然与民法理论上物权存续期较长，一般需超过20年相矛盾；另一方面该法第二章“家庭承包”只针对耕地、林地、草地三类农村土地进行立法设计和形成法律规范的，“其他农村土地”上采取家庭承包产生的物权性质土地承包经营权如何依照该章内容执行，其结果实际运作中难以操作，会造成该土地承包经营权受不到一体法律规范调整和保护。
（7）《农村土地承包法》没有规定物权性质土地承包经营权撤销。物权性质土地承包经营权撤销，是指在发生法定事由时，发包方可依法撤销物权性质土地承包经营权的行为。如上述《土地管理法》第37条第3款规定就属于撤销情形，根据国外永佃权撤销制度，在法律上可规定：“有下列情形之一的，发包方有权撤销物权性质土地承包经营权：（一）农村土地承包经营权人擅自变更农村土地农业用途，并致使不能恢复原状的；（二）闲置耕地达二年以上或者其他农村土地达四年以上的”。“撤销土地承包经营权应符合上述事由，当事人在承包合同中约定撤销土地承包经营权事由的，不生撤销土地承包经营权之效力”。
（8）《农村土地承包法》没有规定物权性质土地承包经营权抛弃。物权性质土地承包经营权抛弃，是指在发生法定原因时，依土地承包经营权人的意思表示，使物权性质土地承包经营权归于消灭的单方行为。《日本民法典》第275条（永佃权的放弃）规定：“永佃权人，因不可抗力连续三年以上全无收益，或于五年以上期间内，只获少于佃租的收益时，可以抛弃其权利”。我国法律既然已赋予物权性质的土地承包经营权是一项重要财产权，应规定物权性质土地承包经营权抛弃制度。该土地承包经营权抛弃，毕竟是一项民事权利，如果因某些特殊原因，土地承包经营权人继续使用收益农村土地与己不利，而又在不损害发包方和社会利益的情况下，应允许其抛弃该土地承包经营权，但法律应对此规定严格的限制条件。在法律上可规定：“土地承包经营权人，因不可抗力连续二年以上全无收益，或于四年以上期间内，只获少于承包费的收益时，可以抛弃物权性质土地承包经营权。但林地上土地承包经营权和通过拍卖、招标方式取得物权性质土地承包经营权除外”。
（9）《农村土地承包法》规定家庭承包的土地承包经营权不允许抵押。笔者认为限制家庭承包土地承包经营权抵押的理由不成立。首先，设立抵押权时并不发生家庭承包土地承包经营权转移，抵押权因为债务得不到偿还而实现有或然性。其次，物权性质土地承包经营权是一项财产权，目前农民可以作为抵押的其他财产有限，因此农民贷款、融资很困难，不利于加大农村承包地上的投资，限制农业发展。第三，农民在紧急时需要资金，如果不允许家庭承包土地承包经营权抵押进行贷款，会造成只能将土地承包经营权转让，这个时候的农户才会真正失去家庭承包的土地承包经营权[11]。因此，应允许家庭承包土地承包经营权抵押。
(10)家庭承包“土地承包经营权流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中造成法律结构不科学。家庭承包是指农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式时，以该农村集体经济组织内部家庭为经营单位的，人人有份的土地承包。家庭承包的主要特征：一是发包方只能是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组；二是承包方只限于本农村集体经济组织内部的农户；三是本农村集体经济组织的农民享有平等承包权；四是以农户家庭为单位、不是以农民个人为单位进行家庭承包。根据家庭承包的土地承包经营权流转法律规定分析，只有土地承包经营权互换流转形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包经营权流转其结果都可能产生与“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除本农村集体经济组织的农户成为流进方，即新承包方包括转让中的受让方、转包中的受转包方、林地承包经营权中的继承人属部分符合外，但上述流转形式实质上已不符合家庭承包之主体特征，同时更不符合家庭承包体现人人有份、公平优先的原则）。显然，家庭承包土地承包经营权流转其性质明显区别于“家庭承包”其本身性质。家庭承包“土地承包经营权的流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中显然不科学，同时从深层次研究，虽然土地承包经营权流转以农村土地承包为前提，但土地承包经营权流转中许多流转形式其流转结果产生与农村土地承包经营性质完全不同的农村土地其他经营形式，如租赁经营、股份合作经营等，现行的《农村土地承包法》已经无法全部涵盖农村土地经营制度。但按现行《农村土地承包法》的法律规范内容来看，其法律名称最好改称《农村土地承包与流转法》。笔者认为，《农村土地承包与流转法》其结构最好调整为：第一章“总则”，第二章“农村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物权性质土地承包经营权流转”，第六章“争议的解决和法律责任”，第七章“附则”。待时机成熟，今后应制定统一的《农村土地经营法》。其内容除农村土地承包经营外，还应包括农村土地租赁经营、农村土地股份制经营、农村土地集体经营（目前，全国还存在没有采取农村土地承包的村，这些村集体经济实力很强，仍采取集体统一经营，其效果也较理想）、农村土地其他形式经营、农村土地承包经营权流转等内容。
(11)通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，其流转缺乏全面法律规范。《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49条只规定了该类土地承包经营权流转形式和第50条也只对土地承包经营权继承作了原则规定，从法律结构看，它与该法第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”是相独立的，无法律依据按该法第二章第五节法律规范适用。其他方式承包物权性质土地承包经营权流转有自身运行机制，应有适合自身运行机制的法律规范。笔者认为，今后修改《农村土地承包法》时，最理想应单设“物权性质土地承包经营权流转”一章，包括三节，即第一节“物权性质土地承包经营权流转一般规则”，第二节“家庭承包的土地承包经营权流转”，第三节“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”，特别应对“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”作出具体的法律规定，真正做到有法可依。
(12)家庭承包土地承包经营权继承应属家庭承包土地承包经营权流转之形式之一。一方面《农村土地承包法》第31条第2款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，这实际上，属于土地承包经营权继承。土地承包经营权继承应属土地承包经营权流转范畴，从科学、合理角度讲，应规定在土地承包经营权流转的法律规范范围内，但如该继承人放弃继承土地承包经营权或无继承人的，则属于土地承包经营权消灭，这种情形可规定在该法第二章“家庭承包”中。另一方面，该法第31条第1款规定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。按此规定，承包期内家庭的某个或部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承问题，因家庭承包是以户为单位，上述情况户仍然客观存在，其立法规定是成功和科学的；家庭成员全部死亡的，最后一个死亡的成员应当获得的承包收益，按照继承法的规定继承，但继承人不能继承土地承包经营权，承包地由发包方收回，土地承包经营权消灭。实践中仍存在问题，因家庭承包的土地承包经营权可以依法转让，按前面内容分析会使该条文操作落实，无法体现法律的权威性；另外，如承包户的最后一个死亡的成员在临时前，依法将土地承包经营权转包或出租以及入股，该成员死亡时，发包方能否立即收回承包地值得怀疑，能否以消灭其他法律关系或牺牲其他合法当事人利益，显然，法律没有理由也不应该支持。可见，法律上限制或禁止耕地或草地承包经营权继承是不合理或不科学。笔者认为，家庭承包取得的土地承包经营权都可以依法继承，避免法律条文之间的冲突或矛盾，更有利于提高承包方在农村承包地上投入的积极性和信心。
(13)法律上规定“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”条文设计不科学。《农村土地承包法》第39条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。按法理分析，土地承包经营权转包是指转包方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给受转包方的行为。受转包方（即新承包方）只能取得债权性质的土地承包经营权。土地承包经营权出租也是指出租方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给承租方的行为。承租方只能取得债权性质的农村承包地租赁权。但这两类土地承包经营权的流转，可以是部分农村承包地发生占有改定，也可以是全部农村承包地发生占有改定，无法“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”。因此，该法第39条条文正确的表述应改为：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部承包地通过土地承包经营权转包或者出租移转给第三人，承包方与发包方的承包关系不变”。
(14)法律上规定承包方“可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”条文设计同样不科学。《农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。按法理分析，土地承包经营权转让是整个物权性质土地承包经营权发生彻底让渡，不存在部分物权性质土地承包经营权的让渡，但可以是部分承包地上的整个物权性质土地承包经营权让渡，其转让方仍存在部分承包地上的物权性质土地承包经营权；也可以是全部承包地上的物权性质土地承包经营权让渡，则转让方丧失物权性质土地承包经营权。因此，该法第41条条文正确的表述应改为：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分承包地通过土地承包经营权转让移转给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。
笔者建议国务院应制定与《农村土地承包法》相配套的一系列行政法规，，主要包括《农村土地承包经营权登记条例》、《土地承包经营权证发放条例》《农村土地承包经营权流转条例》和《农村土地承包合同管理条例》等。
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