时间：2023-06-05 10:15:25
一、对改革事业单位养老金是为了实现公平的疑惑。我国社会主义改革的目标是为了实现共同富裕还是走共同贫困？对这一问题邓小平同志早就作出过回答。的确我国企业单位养老金还处于较低水平，但不能因为企业养老金低，责令大家都去向低看齐，用降低本来就不高的事业单位养老金的方法去实现所谓的“公平”，这实际是对企事业单位职工的最大不公平！一方面挤压了企业职工养老金上升的空间，另一方面让事业单位职工降低生活质量，去过比过去更加清贫的生活。我们改革的方向应当是极大限度的提高人们的生活水平，要采取逐步提高企业养老金待遇，逐步缩小企事业单位养老金差距的方法，这才符合社会主义事业改革的目的与方向。
公平不等于完全一样，否认差别本身就是不公平！“搞原子弹的和卖茶叶蛋的收入一致”这当然是不公平的。事业单位职工大部分是知识分子，基本上从事的是教育、科学技术，从事这方面职业要有较长的教育投入。事业单位与企业单位劳动力结构也是不同的，前者是脑力劳动者密集的部门提供的是以脑力劳动为主的复杂劳动。后者则是以体力劳动者为主，一般提供的是以体力劳动为主的简单劳动。这些决定了事业单位退休职工养老金水平从总体上要高于企业单位退休职工养老金水平，这应当是符合客观规律，是公平的。改革开放以来，我国曾花了很大精力在分配领域消除“脑体倒挂”，即以脑力劳动为主的劳动者工资低于以体力劳动为主的劳动者工资的不合理想象。这是分配领域的一个历史性进步，现在难道要否定这一改革成果？
目前中国退休人员的收入存在三个档次，公务员最高，事业单位人员次之，企业人员为最低，退一步讲，如果非要向企业看齐，那首先要降的应当是公务员的退休金，而公务员不动，拿科教文开刀，这才是社会的不公平。Www.133229.COM
二、对减低事业单位养老金是为财政减负的疑惑。全国机关事业单位退休费总额已过千亿,“财政不堪重负”。这个理由当然经不起推敲,我国2005年社会保障、公共教育、公共卫生三项基本民生指标支出占国内生产总值的比重偏低，分别只有3%、2.9%和2%。除了少数国家比我国低外，绝大多数国家都高于我国。2005年，我国社会保障支出占财政收入的12%，但仍然不够。许多国家社会保障支出与财政支出的比重在三分之一。我国少了很多，,把千亿支出放进财政收入六万亿的篓子里看,怎么能说财政“不堪重负”呢？
国家的财政收入本来就是要拿出来作为社会保障的，老有所养，提高全民生活质量，体现社会主义的优越性，这是国家与政府的责任。如果说“财政不堪重负”我国每年公车上3000亿元的耗费，一年公款吃喝、公车消费、公款旅游的费用达9000亿之高，这才是真正的不堪重负，政府应当首先加大这方面的改革力度，把省下的钱用于民生那该多好啊！难道唯一的方法是减低事业单位的养老金才能减负?”发展才是硬道理“，我们的改革是要大力发展生产力，提高人民的生活水平；我们的决策一定要根据中国国情。
三、是否合法的疑惑。党的十五大明确提出我国要走“依法治国”的道路。党的十六大、十七大都指出：政府必须依法行政。政府的决策、改革措施不能违背国家的宪法与法律。教师法规定：教师的平均工资不低于公务员的平均工资。有人说“退休金不是工资报酬”这一观点是不对的。退休金是退休人员工资报酬的延期支付，是对剩余价值的部分返还，是“工资的延续”，因为不是任何人一到年龄可以无条件领取的。它的计发标准，除考虑“统筹”因素外，很重要的就是依据劳动时期提供的劳动数量和质量，它在一定意义上体现着按劳分配规律的要求。显然教师的退休金以企业为标准，不以公务员为标准，强行减低教师退休金，是违背教师法强制性规范的。
我国宪法四十二条规定：“在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”改革三十年以来我国生产力得到了快速发展，广大人民群众的生活水平得到了明显提高。在生产发展的基础上，某部委却要去降低事业单位的退休金，这一做法我认为是不符合宪法规定这一精神的。
宪法四十四条规定：“退休人员的生活受到国家和社会的保障”。退休金是受到法律保护的，靠一个“改革”行政命令把事业单位全体人员的退休金大幅降下来，事业单位养老金的改革涉及到100多万个单位、3000多万人，几乎涵盖了我国社会所有的中坚阶层。涉及如此众多的公众重大利益，如此重大的公共政策出台，事前，不经过充分论证、听证、民调，不经过人大等立法机构审查，不进行平级行政机关之间、上下级行政机关之间的协商，仅由一个部制订并贸然进行试点，这是不符合现代法治精神的。
一些发达国家把国立学校、医院纳入到公务员系列，其目的之一是为了遏制以营利为目的，体现为公众服务的性质。我国把公有的学校、医院排斥在公务员之外，现在还要退休金企业化，其结果可能会推动新一轮的追求“利润”，教师、医护人员等为今后能有体面的退休生活，会想方设法多获取钱以备后用。
从“推动内需”角度分析，降低事业单位退休金的做法，对在职的事业单位职工是“雪上加霜”孩子上学、买房、看病，还要考虑把剩余的钱放银行，以备退休的“后顾之忧”，怎么能进一步推动消费？
摘要事业单位养老金改革凸显了我国目前养老金制度的一些缺陷，在改革的过程中也遇到了一些阻力，如果事业单位能够根据具体情况适当推行补充养老金制度，可能对事业单位职工切身利益的保障、财政负担的减轻以及养老金改革的过渡起到良好的作用。
关键词事业单位补充养老保险；
一、引言
随着我国人口逐渐老龄化，人口结构的不断变化，人口红利效应正渐渐退去，取而代之的是日益凸显出来的养老问题，而我国的养老制度相对来说还不是那么完善，由于历史制度原因形成的养老金双轨制，造成了机关事业单位与企业之间有关退休费用的巨大差异。然而，随着人口老龄化的加剧，财政负担的逐渐加重，我国的养老金制度也不得不面对改革的境遇，国务院总理于2008年3月主持召开了国务院常务会议，研究部署有关事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。试点地为山西、上海、浙江、广东、重庆5省市。然而，此项改革措施推行的过程中，在社会上引起了较大的反响，同时也存在着许多的问题，它触及到许多即将退休的事业单位职工人员的利益，此外，同为财政拨款单位的事业单位从行政机关体系的剥离，使其同企业相一致以减轻财政负担，该措施引发了人们关于公平正义等很多方面的思考，而在本文中主要论述的是针对有关事业单位补充养老金建议及相关问题的讨论。
（一）推行补充养老金的意义
目前我国养老保障体系由三部分组成，即社会基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄和个人年金。在过去，我国一直以基础养老金为主，并实行的是养老金双轨制，在该制度下，事业单位一直享有较高的养老金水平。随着养老金制度改革的脚步逐渐走近，事业单位面临着失去一直以来高福利的待遇，意味着改革后的事业单位职工将面临退休金大幅减少的境遇，甚至有的地方因为改革出现了“提前退休潮”的情况，这对社会的稳定与发张是十分不利的。事业单位主要是学校、医院、科研机构等关乎民生和国家发展的服务机构，作为高级知识分子对我国的各方面发展有着举足轻重的作用，大幅度削减事业单位的养老金不利于服务质量的提高和事业单位员工的积极性，因此，我认为加快推行补充养老金有利于保障各方面高级人才的利益对于我国的发展有着非常深远的意义，事业单位不能等同于企业，所以采取特定方式制定符合事业单位的养老金计划有利于减轻财政负担并实现养老金改革的完美过渡。
（二）补充养老金的内涵
补充养老保险，是指在国家政策的指导下，企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上,自愿建立的养老保险制度。建立和完善补充养老保险制度，可保障和提高企业职工退休后的基本生活水平，同时能改善企业薪酬的福利结构，增强长期激励作用，提高职工对企业的忠诚度。因此规范补充养老金制度的建设和管理运行对提高社会福利保障，促进企业发展有重大的意义。
（三）推行补充养老金的障碍
虽然该制度有一定的优越性，但就我国目前的状况而言我们仍然面临着很多的问题与障碍，推行补充养老金制度后企业和职工在享有其运营所得到的经济利益的同时也承担着所有的投资风险。我国现在目前的情况是推行补充养老金的积极性不足，造成该问题发生的主要原因一方面是企业职工在发展补充养老保险认识上不足，企业的高管也对建立补充养老金的意识淡薄。另外，我国资本市场的不完善及相关法律法规、相关政策的落后,使得补充养老金的投资收益并不能有效保障及增值，此外，还有一个较大的阻力就是，基本养老保险资金还存在着大额隐性债务,让很多企业在实施该制度时心有余而力不足，这也是建立补充养老金制度热情不高的另外一个原因。目前，虽然我国年金的经办机构多元化，但是仍然在很多方面还很不规范，甚至管理混乱，这同样非常不利于补充养老金的推行。
事业单位有其建立补充养老保险制度先天的优越性，1）硬性实行养老金事业单位改革，大幅削减养老金计划可能会影响事业单位服务人员的积极性，甚至可能会出现“退休潮”、“一窝蜂”考公务员的现象，尤其是事业单位员工构成对我国的各方面发展有着举足轻重的作用，大幅度削减事业单位的养老金不利于服务质量的提高和事业单位员工的积极性，引入补充养老金设定收益计划有利于保障各方面高级人才的利益，同时纠正薪酬分配不公平，对建立完整的社会保障体系的发展有着非常深远的意义。2）该设计可以与解决保持新旧养老保险制度和待遇水平的平稳衔接问题，而不至于出现“硬着陆”现象，即会减少事业单位职工利益损失，同时减轻政府的财政压力和因人口结构变化而带来的财政风险。3）补充养老金对于稳定繁荣资本市场，遏制资本投机等方面将发挥重要而积极作用。最近，我国有关方面在讨论有关养老金入市的问题，如果国家能对于这部分资金有效投资监管，并能够稳定获利的话，这对于发展补充养老金并采用设定收益计划是个相对利好的消息。
【关键词】事业单位；养老保险；改革。
一、问题的提出。
2008 年 3 月，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获得国务院原则通过，决定在 2009 年内在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市启动有关试点工作。改革的主要目的就是为了实现企业与机关事业单位之间的制度能够衔接，而事业单位养老保险将按照企业养老保险的办法进行发放，这也就是意味着与机关公务员挂钩的事业单位人员的退休金不再由国家财政负担。其实在这次改革之前，原人事部就曾下发过相关的文件，并在云南、江苏等地区进行过试点，但最终因为没有形成统一的养老保险制度而以失败告终。这次的改革方案一出台就立刻引起了舆论的关注和质疑。大家对改革方案的质疑主要集中在两点：第一，根据改革方案，事业单位的职工退休后的待遇将和企业基本一致，养老金待遇将大幅降低。我国现行的养老保险制度实行的是“双轨制”，在这种制度下，机关和事业单位职工的退休金远高于企业职工。数据显示，2005年，机关事业单位职工的退休金是企业职工的2倍左右。虽然从2005年开始，国家连续调高了企业退休职工的待遇，但两者之间的差距并未缩小，原因在于公务员和事业单位职工的工资也相应的提高了。如果改革实行的话，事业单位职工的退休待遇将远不如之前，这与我国目前的经济发展状况和消费水平不符。第二，一直以来，机关与事业单位作为一个整体，享受着‘双轨制’带来的制度优惠。可是这次的改革则只针对事业单位，改革的设计者和实施者———公务员，却不在改革之列，这不禁让人怀疑改革的公平性。
二、改革的基本框架。
根据《改革试点方案》的内容，此次改革主要涉及养老金的筹资结构、缴费比例、养老金的计算和发放、新旧制度的衔接等方面：（1）事业单位人员也要和城镇企业职工一样统筹交纳养老保险。基本养老保险费由单位和个人共同承担，单位缴费一般不超过单位工资总额的 20%，员工缴 8%。（2）基本养老金的计发对象根据参加工作时间的不同，主要分为三种情况：《改革方案》实施前退休人员（简称老人）；《改革方案》实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限累计满 15 年的人员 （简称中人）；《改革方案》实施后参加工作、个人缴费年限累计满 15 年的人员（简称新人）。（3）养老金发放以改革正式实施时间为界，即所谓“老人老办法，新人新制度”。“老人”在社保机构领取的养老金，从第一个月起均不得低于原来的退休工资标准。“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。“新人”缴费累计满15年，退休后其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。（4）事业单位养老金逐步实行省级统筹。事业单位养老金是否实行省级统筹，根据试点城市的具体情况而实施。如果暂时不具备条件的，可以市或地区为统筹单位。（5）建立职业年金制度，形成基本退休金之外的养老保险第二支柱。在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。职业年金实质就是对每个事业单位工作人员给予的一项社会保险福利，它是为了避免事业单位工作人员在退休后工资收入降低对自己生活的影响，而在基本养老金之外增加的一项退休收入，这种福利具有强制性，事业单位必须办理并缴纳。
三、改革试点推进的制约因素。
事业单位养老保险改革从一开始出台就引发了广泛的关注和热议，而绝大多数人是持不赞成或反对态度的，在改革的推进过程中更是遭遇到了重重的阻力，笔者认为至少有以下几点：
1.时间敏感，机构复杂。
改革的试点方案是2008年3月份通过，2009年1月份正式下发的。众所周知，2008年一场金融海啸席卷了全球，在金融危机的影响下，全球经济都受到了严重的影响，中国的经济的发展面虽然算是比较好的，但也不能忽视金融危机给我国经济发展所造成的问题和负面影响。在经济发展放缓时，公众对于涉及自身利益的改革承受力通常来说都比较差的，而选择这个时候进行改革必然会给尚未退休者造成巨大的心理压力。此外，全国事业单位人员近4000万人，其中 3000 多万名正式职工，900 万名离退休人员。这次改革几乎涉及到所有的事业单位机构和人员。虽然总人数并不算太多，但按家庭计算却将近牵涉一亿人，并且涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，126 万个单位，每个单位的情况也不尽相同。单位的众多和复杂的情况也使得改革必定是一场持久战。
2.企业养老保险制度存在缺陷，事业单位难以加入。按照试点方案，事业单位的养老保险实际上是向企业职工养老保险制度靠拢的。而企业养老保险制度本身就是一个存在缺陷的制度。城镇企业职工养老保险是作为国有企业改革的配套措施推出的。所以养老保险收缴费率是按照原来计划经济下国有企业的员工人数、工资基数和退休人员人数的比例来测算的。而当年国企改革引发了大量工人下岗，提前退休转化成养老金领取者，当时全国平均退休年龄只有 47 岁，计划中的缴费人与领取人之间的赡养比和实际赡养比例差异明显。这个制度不仅要支付下岗提前退休人员的养老金，而且还要支付以前已经退休人员的养老金。执行初始政府就发现收上来的养老金不够支出，中央必须转移支付。但当时中央转移支付能力非常有限，于是挪用个人账户，导致社会统筹和个人账户长期混账管理、个人账户空账运营。这样就使这个制度无论从赡养比还是资金筹集和供给能力，从一开始就不配套，随着时间推移，问题日益严重。而如果事业单位的改革向企业靠拢的话就意味着马上要承担28%的费率，因为事业单位职工要缴纳个人工资8%，事业单位也要筹集20%，这 20%到底是财政出钱还是让事业单位自己筹集资金，目前并不明晰。如果事业单位面临自己筹集资金的压力，其公益性难免受到影响。即使这样，事业单位的养老金水平也会出现大幅度下降。改革方案的思路是通过职业年金来弥补，但职业年金的来源渠道也是存在很大问题的，如果要建立职业年金，由单位和个人出资，这将必将会增加费率，加上基本养老保险28%的费率，单位和个人的缴费率将达到一个非常高的水平。
3.事业单位人员待遇降低，公务员不受影响。改革后事业单位人员养老金将大幅降低。按现行的制度来讲，一位事业单位的工作人员现在在职的月基本工资是四到五千块，按传统，退休金是其个人最后工资的80%的甚至 90%，那么退休后大概能拿到三到四千左右。但如果是在企业，城镇企业职工的养老金只有很少的地方能发到2000元，全国平均水平也就是1300～1400元。改革必然会令事业单位的退休者的生活水平下降，更会对尚未退休者构成一大心理压力。从本质上来说，公务员与事业单位人员、企业职工没有本质上的区别，并不具有超出事业单位和企业职工的道德水准、知识水平和工作能力，当然也就不应该享受与企业、事业单位职工不同的待遇。但事实是，历次的养老制度改革，公务员都能置身事外。在此次改革之前，公务员已实行阳光工资，各地事业性质人员收入其实已落后于公务员收入，其整体收入一般也只能达到社会平均工资线。但这次的养老改革将使事业单位人员退休后的的待遇进一步降低，而改革设计者———公务员本身却未能成为改革的对象，这不禁使公众对改革所能达致的公平性产生疑虑。
4.法律法规不健全。除了改革试点在各地都受到很大质疑和阻力之外，试点改革中遇到的诸多问题没有依据，具体执行和操作过程中困难较多。事业单位社会保险保障没有形成一套系统完整的相关法律法规体系，养老保险方面的单项政策规定也不健全。例如，如果事业单位将参照企业养老保险制度进行改革，那么新旧办法该应如何衔接就是必须考虑的问题，现在最通行的说法是“新人新办法，老人老办法”。所谓“新人新办法”是指新进人员按照新的改革方案执行，直接入社保，对于“新人”来说，退休是十分遥远的事情，目前大可不必“庸人自扰”；而“老人老办法”，即新办法实施前已退休的“老人”，待遇照旧发放不受影响。而眼下可能最受影响的，是那些已经在事业单位工作多年而又尚未退休的“中人”。这批人大都是五十岁以上，大部分是本单位的“中流砥柱”或业务骨干，并且占有一定的比重，而改革方案的出台却另他们进退两难，如果按照方案来执行，这些人都要求提前退休的话，必定会对正常的日常工作有所影响。为弥补缺失，改革虽然采取了“中人补齐”的办法，对于那些可能受影响的“中人”，在基本养老金计发上，将有“过渡性养老金”这一项。但目前，国家对此并没有统一明确的规定，而是要求各试点地区因地制宜。
5.相关配套制度进展缓慢。与事业单位养老保险制度改革配套推进的还有事业单位“分类”改革，在一定程度上事业单位分类事关“养老改革试点的成败”。但是据了解事业单位的分类改革也并非一帆风顺。根据 2008 年的《国务院机构改革方案》，事业单位将被分成承担行政职能的、从事生产经营活动的、从事公益服务的三类事业单位。通过分类改革，以后的事业单位将主要以公益性事业单位为主。虽然改革方案提出了事业单位分类改革的原则和目标，但是从各试点地区的实际情况来看，还没有哪一个省市真正实现了事业单位的有效分类。2011年6月，《分类推进事业单位改革实施指导意见》（下称《意见》）下发，事业单位改革也开始正式推进。《意见》显示，中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表：用2011～2015年的五年时间，我国将在清理规范基础上完成事业单位分类。在5年目标之下，根据《意见》，事业单位被划分为三类：参照公务员类、自收自支类、财政补贴类这三个类别，其实是按照社会功能来划分的。就是将承担行政职能的变为行政机构；将从事生产经营活动的转为企业，推向市场；保留从事公益服务的事业单位。这种改革可以形象地概括为甩掉两头、留下中间（中坚）。从实际执行来看，事业单位分类改革之难超出了很多人的想象。在这场改革中，政府部门既是推动者，又是被改革对象，改革中的“主客同体”现象使其陷入了尴尬的境地。有专家分析，各类利益的维护也让这场史上最大规模的改革举步维艰。政府的特定利益，事业单位的独立利益，社会公众对公共服务提出的要求以及改革的个人得失，使得改革的动力在各类利益维护之间互相抵消，无法形成广泛的社会基础。
四、基本评述。
事业单位养老改革试点从颁布到现在已经有近 3 年时间，改革过程中暴露出了很多问题。针对改革试点的瓶颈和难题，很多专家和学者都给出了自己的解决的对策。例如，有人提出“养老金制度改革”，应当是让企业的养老金向事业单位的养老金靠，提高工人的生活待遇，而不是让事业单位向企业靠，降低工人和知识分子的待遇。有学者则认为国务院及国家人力资源和社会保障部暂停这一试点，并立即着手制定机关、事业和企业三者联动的养老保险制度改革方。还有学者为沉疴多年的养老保险开出的药方是，建立中央政府统筹的国民基础养老金，同时市场化运营全民个人账户养老金（含职业养老金和个人储蓄）。公务员和事业单位也应进入到国民基础养老金系统，以职业养老金替代退休金，对接国民基础养老金，带动全国养老金制度结构性调整。笔者认为，不论专家学者给出何种解决策略，有一个现实的问题是一定要面对的，那就是就我国目前的养老制度而言，机关事业单位与企业“双轨制”的养老模式已经运行了多年，牵涉机构、人数众多，在此过程中必然会打破某些利益集团的既得利益也会使其他人收益。而要想通过一次改革就彻底改变现状显然是不尽现实的，因此这必定会遇到很多的障碍和阻力，因此改革一定会是一个艰巨、漫长的过程。
参 考 文 献。
[1]董力堃。对事业单位养老保险制度的重新审视。学术界。2010（2）。
[2]汪孝宗，韩文，曾娟。难改的事业单位养老。中国经济周刊。2009（41）。
[3]姜爱林。事业单位养老改革为何困难重重。天津行政学院学报。2010（5）。
【关键词】事业单位；养老保险改革；养老金替代率
长期以来，事业单位养老保险制度一直执行国家机关事业单位上世纪70年代制定的离退休制度。2008年事业单位养老保险制度试点改革，在试点地区事业单位系统反应强烈，曾一度导致人心惶惶，出现大量提前申请退休现象。受此影响，在非试点地区，事业单位职工对此也深感忧虑，以致单位正常工作受到不利的影响。不可否认，事业单位消极应对甚至反对进行养老保险制度改革的原因很多，如：对新改革认识不到位、对旧体制下养老特权眷念、对固有身份管理的强烈归属感等。但笔者认为，更重要原因是由于对改革后退休待遇保障水平缺少确定性预期，担心个人利益会受损。改革前后养老金水平变化情况，本文将从养老保险替代率的角度进行对比分析并给出相应的对策建议。
一、关于养老金替代率
养老金替代率是指“退休者领取的养老金占其退休前工资收入的百分比”。它是反映劳动者退出工作岗位后，养老金在保证原有生活水平方面的重要标准。1952年国际劳工组织制定的《社会保障最低标准公约》指出，养老保险的最低替代率是55%。世界各国经验表明，养老金替代率高于70%的可以保持退休后的生活水平不至于下降，但一旦替代率不足于50%时，退休后的生活水平就得不到保障。一个合理的替代率对事业单位养老制度改革来说非常重要。养老金替代率作为影响事业单位养老保险制度体系改革的重要因素，不仅关系到退休人员的切身利益，且同养老保险制度的运行密切相关。在“双轨”并轨的过程中，如果不能妥善解决相关问题，那么势必触发新的问题，酝酿新的矛盾。“无论是何种改革方案，能否顺利推进的关键以及各方争论的主要焦点就是退休者的利益是否受损”。事业单位养老保险制度改革除了要能实现对职工正当权益的保障，还应与原有双轨制养老保险制度结构协调，从而推动养老保险制度从“碎片化”到“大一统”目标的实现。
二、改革前后事业单位退休人员养老金构成及替代率水平
（一）改革前事业单位退休人员养老金构成及替代率水平
改革前事业单位养老保险制度依据是上世纪80年代初制定的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，虽然后来有过几次调整和修改，但总体差异不大。事业单位职工在职时不用缴纳任何费用，退休经费由财政承担，列入财政预算，退休时根据本人退休前的工龄、学龄、职称、职务等因素来按一定比例确定养老金。养老金主要由基本工资、退休补贴以及改革性补贴三部分构成。基本工资是根据工作年限的长短，按照本人退休前的岗位工资以及薪级工资之和的一定比例发放养老金。退休时工作年限35年以上，按基本工资90%核发；工作年限30-35年，按85%核发；工作年限20-30年，按80%核发；工作年限10-20年，按70%核发。一般而言，事业单位职工退休时工作年限大多超过30年，因此，退休时基本工资替代率水平也大多在85%以上。事业单位职工退休补贴是养老金的主体部分，占退休工资总额可达到70％左右，计发依据是与职工退休时的职务和工作年限挂钩，并按工作年限长短划分不同的补贴标准。改革性补贴占退休工资比例较小，约占退休工资总额8%左右，按统一标准，同一比例计发。改革前的养老金核发办法过于强调职工专业技术、管理等职务和从事工作的资历，总的来看，这是一种比较简单机械的退休制度设计，它忽略了养老保险制度中的责权利关系，有悖于养老保险基本原则。在此退休制度下“机关事业单位的养老金替代率多在80%以上”，退休人员享受较高水平的退休待遇。
（二）改革后事业单位退休人员养老金构成及替代率水平
2015年1月，国务院颁布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），明确了机关事业单位将实行统账结合的基本养老保险制度，缴费由单位和个人共担，并改革养老金计发办法，建立职业年金制度，《决定》实现了机关事业单位与城镇企业在养老金制度上的并轨。改革后事业单位“中人”（《决定》实施前参加工作、实施后退休人员）养老金由基本养老金、过渡性养老金（过渡期为《决定》实施后的10年内）和职业年金组成；“新人”（《决定》实施后参加工作人员）养老金由基本养老金和职业年金组成。基本养老金待遇包括社会统筹养老金和个人账户养老金，基础养老金计发办法是以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满一年发给1%。个人账户养老金以个人账户余额除以计发月数计算，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄和利息等因素确定。一般来说，退休年龄越早，计发月数越多，收入水平越低；退休年龄越长，计发月数越少，收入水平越高。过渡性养老金根据社会平均工资、工作年限、视同缴费年限等因素确定，过渡性养老金可以有效保障“中人”在此次改革中待遇水平。职业年金是基本养老金的重要补充，是通过个人在职时单位和个人缴纳形成，按事业单位现行管理办法规定，工作人员在达到国家规定的退休条件并依法办理退休手续后，本人可以一次性用于购买商业养老保险产品，也可选择按照本人退休时对应的计发月数计发职业年金月待遇标准，发完为止。按现行事业单位养老保险制度设计，据测算：21-28岁“中人”退休后养老金替代率在70%以上，29-39岁职工养老金替代率在60%以上，40-51岁职工养老金替代率在50%以上，52-59岁职工替代率在40%以上；25岁之前进入事业单位工作的“新人”退休后养老金替代率在70%以上，25-30岁进入事业单位养老金替代率在60%以上，31-35岁进入事业单位养老金替代率在50%以上。
三、对策建议
由于改革前后养老金计发办法的调整，导致改革后养老金替代率可能会低于改革前水平，按中央在进一步推动事业单位改革时明确提出“不降低待遇”的要求，提出如下对策建议。
（一）适当延长职工退休年龄
延长退休年龄是一个敏感的话题，但我们必须正视这个问题。退休年龄是个人账户退休金水平的一个重要影响因素。按现行的退休政策，退休年龄的界定按性别有所区分，在事业单位里男职工60周岁退休，女性干部55周岁退休，女性工人50周岁退休。从国际上看是偏低的,美国、加拿大、墨西哥、瑞典等国的退休标准是男女均为65岁;丹麦男67岁,女为62岁;挪威男女均为67岁。事业单位是知识分子聚集之地，过低的退休年龄一方面造成人才资源的浪费，另一方面也在客观上降低职工退休后的养老保险待遇水平。按渐进方式适当延长退休年龄，不仅可以减轻养老负担和减少激增的养老金，还是增加养老金账户的积累，提高养老保险替代率水平的有效选择。随着退休年龄的提高，基础养老金随着缴费年限延长而增加，个人账户累积额以及职业年金累积额增加的同时计发月数减少，从而个人账户养老金及职业年金养老金增加。
（二）明确改革后养老金调整机制
在现有养老保险体制下，退休者的待遇增速总是低于劳动者。如果工资持续高速增长，退休者的收益相对是下降的，此时就需要政府注意代际之间的调节与转移，保证退休人员共享发展成果。《社会保险法》中规定：“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平”，职业年金办法的第四条也规定：“根据经济社会发展状况，国家适时调整单位和个人职业年金缴费的比例”。但是并没有相应政策明确规定调整机制，养老金的调整仍然是不确定的。为了使退休人员的实际生活水平，不因物价上涨而下降并能够共享经济发展成果，养老金是应该逐渐合理上涨的。为此，应该按照中央要求，建立正常的养老金调整机制，根据经济发展状况、社保基金的承受能力、在岗职工工资水平的增长幅度、物价的变动等因素综合研究确定养老金水平调整幅度。
（三）合理确定的养老保险缴费基数和比例
养老金缴费来自单位缴费和个人缴费两个主要渠道，其中单位缴费进入社会统筹账户，个人缴费全部进入个人账户。目前基本养老保险单位缴费标准是职工工资的20%，个人账户缴费标准是其缴费工资的8%。除基本养老金外，还建立了职业年金，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。按照基本养老保险制度设计，无论是基础养老金、个人账户养老金还是职业年金都与个人缴费工资水平和缴费比例密切相关。鉴于当前养老保险缴费比例偏高的实际，社保政策制定部门要综合考虑当地经济水平合理确定缴费基数和缴费比例，建议适当提高基本养老金最低缴费基数水平（当前是按所在地社会平均工资60％确定）、降低养老金缴费比例，提高职业年金缴纳比例。这不仅可以减轻财政支出压力，还可以降低事业单位负担。当降低了基本养老金所承担的养老责任时，逐步调整职业年金缴费率，提高职业年金承担的养老责任，优化事业单位养老保险制度结构。
（四）建立市场化的职业年金
在基金积累制的条件下，基金的收益率对退休金水平起重要的作用。按制度的设计，职业年金为积累制度，“只有当账户资金的收益率达到工资增长率时，才能满足政策预期的保障水平”。一般来说，职业年金从缴存到支取，时间跨度可能长达几十年，对于事业单位职业年金制度来说，长期积累起来的资金数量无疑是数额较大的。国家已明确提出职业年金要实行市场化投资运营，在保证职业年金的安全性、收益性和流动性基础上，要将职业年金进行市场化运作，通过多元化投资来实现基金的保值增值。职业年金是对基本养老金的重要补充，是事业单位退休职工的第二份收入，职业年金将成为事业单位退休人员退休后重要的收入来源，保障职工退休后的生活水平不致降低。从某个角度讲，此次事业单位养老金水平能否达到理想的设计水平、事业单位养老保险改革能否顺利推进，职业年金将发挥关键性的作用。
参考文献：
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关键词：机关事业单位 养老保险改革 现状 难点 突破
中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）06-0112-01
至从我国颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》以来，社会各界一直对其可行性、有效性有很大的疑问。同时，机关事业单位养老保险制度的改革进展也并不理想，甚至一度出现停滞的情况。所以，该制度改革还需要进行针对性的探索和分析，并快速找出有效的解决对策，以推动改革的进展。
一、机关事业单位养老保险改革的现状
国务院对机关事业单位养老保险改革的决定出台于2015年初，大多数地区由于对政策初期的多种不确定因素导致整个实施进度较慢。到了该年年底，整体推进落实情况有所好转，各省（市）机关单位也相继出台了养老保险改革的实施规划。其中，出台改革文件最早的是四川地区，到了下半年，吉林、山东和江苏几个地区的改革文件也先后出台。在2015年10月份以后，其他多个地区的改革文件也逐步落实，其中包括，第一是陕西；第二是湖北；第三是云南；第四是黑龙江；第五是天津等，但具体的政策实施与出台的改革文件之间还存在很大的差距，特别是其中存在的很多难点还未得到突破，对改革的推进和落实造成了相应的阻碍。所以，在同年的10月份，“继续实施机关事业单位眼老保险改革”这一决定由人社部在新闻会提出，以明确该工作的下一步实施计划。
总体来说，机关事业单位养老保险的改革成效比较显著，特别是对于事业单位的员工而言，个人的参保意识得到了明显提高。目前，我国养老保险的缴费主要由几个对象来共同负担，第一是单位；第二是职工；第三是国家，养老金账户也为职工进行了单独设立，并在个人账户中记入了个人缴费的基本情况，这种形式能够让职工进一步了解参保的意义和必要性，并转变了以往对单位和国家养老的依赖。
二、机关事业单位养老保险改革的难点
1.养老待遇和福利的调整
一直以来，我国机关事业单位的退休金并没有同步于企业退休金，前者往往高于后者，但在养老保险改革的制度下，事业单位养老保险将实现社会保障政策，彻底转变传统的单位保障制度，个人每月缴纳的基本养老保险费也会产生相应的变化，综合缴费金额为个人每月工资的百分之十二左右。这样一来，事业单位工作人员的综合待遇会比以往出现下滑的情况，并直接影响到今后的退休工资。同时，相对于个人福利而言，事业单位职工普遍高于企业职工，但在改革政策的推动下，势必会降低这种福利待遇，大部分员工都会对这种调整产生抵触心理。另外，随着不断增加的消费需求，以及不断飞涨的物价等，机关事业单位员工的工作热情也会受到很大的影响，这些问题都是机关事业单位养老保险改革必须面临的问题。
2.建设职业年金的相关问题
在机关事业单位养老保险改革的开展中，职业年金占有非常重要的位置，其不仅保障了基本养老保险的任务，还对养老待遇水平的提高有着直接影响，它的建设和落实能对机关事业单位养老保险改革的推进展示很大关联。同时，机关事业单位年基金投资管理机制能与职业年金具有相互的作用，其可以按照相关管理办法来进行综合考虑，第一是《基本养老保险基本投资管理办法》；第二是《企业年金基金管理办法》等，通过有效的投资和管理来增加自身价值。
三、机关事业单位养老保险改革的应对策略
1.事业单位养老保险管理机构的专门成立
为了妥善管理养老保险，应当将其在指定账户进行，并确保专款专用，实现收支线的平衡。刚性政策是事业单位养老保险基金征缴的主要特征，这也让事业单位养老保险机构还需要具备相应的执法能力，而基金的征缴力度是首先需要解决的问题，以顺利开展相关工作。同时，在发放事业单位养老金的问题上，以前都由单位直接完成，而在改革之后，发放问题可以由社会服务机构来统一完成，其中包括银行等单位。另外，机关事业单位退休人员也是改革的重中之重，其也当由专门的部门来进行管理，以缓解各单位面临的工作压力，确保自身工作效率的提高。为了确保养老水平能够符合社会发展，在计发养老金时应当充分考虑到各地的生活标准、工Y水平等，并以此做出合理的调整。
2.尽快实现制度融合
我国坚定机关事业单位养老保险改革政策，其主要是为了改变以往企业与机关事业单位之间的差距，实现制度的融合。所以，促进制度融合是改革的实施方向，以全国统一职工基本养老保险政策，通过统一管理形成两类制度，并实现城乡居民养老保险制度的有效整合，以建立养老金的国民基础政策。为了解决由于地区差异、职业工种和工资收入等不均衡的分布情况，要实现职工基本养老保险的全国统筹还有很大的困难。所以，职业基础养老金全国统筹可以按照比例来进行划分，在全国范围内统一的管理机关事业单位职工、企业职工的基础养老金，接着逐步实现国民基础养老金制度的建立和完善。
3.财政空账的填补
要彻底解决财政空账，可以通过“名义账户制度”来实现，该方法在意大利和波兰等多个国家都备受青睐。同时，名义账户制度属于混合型，其包括两个方面的内容，第一是储蓄制度；第二是现收现付制度，这种形式的存在与真正的存储有很大的区别，属于记账的形式，但对改革养老所面临的财政压力有很好的缓解作用。因此，有效解决我国机关事业单位的财政空账问题，及时填补各项投资建设的资金，对于促进我国机关事业单位养老保险改革工作进一步落实有着极大作用。
结束语
总而言之，机关事业单位养老保险的改革是势在必行的，随之而来的还有事业单位人事制度的改革，以及相关配套制度的改革等，以缓解我国老龄化的社会现象，降低养老问题上存在的巨大压力。
参考文献
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一、 机关事业单位养老保险制度改革的制约因素分析
从目前机关事业单位养老保险制度改革的实施情况来看，影响和制约改革进展的原因和因素有以下几方面。
（一）事业单位在岗职工患不均的情绪影响到国家改革的决心
首先，倘若我国的事业单位所依照的养老保险制度都是在上世纪50年代时所创立的养老保险制度，并没有实施过任何改革，在2008年选择部分省市作为改革的试点，那么这项改革就是具有创新意义的，是进步的。但事实是在2008年之前，我国绝大多数的省、市地区已经进行了机关事业单位养老保险制度改革的试点工作，这项工作不仅包括机关单位，也包括了事业单位[2]。因此当2008年国务院宣布五省市进行事业单位的养老保险制度的改革试点工作的开展，就意味着公务员的养老保险制度改革就处于停滞状态，那么对于整个机关事业单位的养老制度改革工作来说，这不是进步，而是一种倒退。事业单位的在岗职工的利益得不到保障，这些在岗职工的患不均情绪通过媒体得到发声，影响了国家的养老保险制度改革的决策。
其次，我国在进行养老保险制度改革的过程中，势必会影响一部分职工的切身利益，容易造成职工的消极情绪，工作积极性下降，影响到工作质量和效率，从而使养老保险制度的改革变得更加复杂。特别是有一些保险制度忽视了与相应缴纳年限的结合，从而导致职工还要进行费用的补偿这也同样加剧了他们的不满，从而阻碍机关事业单位养老保险制度改革的进程。
（二） 没有建立完善的管理保险机制
机关事业单位属于国家机构的分支，所以要由国家负责机关事业单位养老保险的缴费，而政府则要保障社会保险制度的良好的运行，这其中包括了社会保险业务工作人员的薪金和社保机构的基础硬件设施的费用等[3]这些费用的上涨不仅制约着社保机构取得积极成果，也增加了社保机构工作的成本。其次，当没有明确界定政府财政部门和社会保险机构的职责时，两者很有可能在进行保险制度改革的过程中互相推卸责任，从而阻碍改革的顺利进行。
因此，我国事业单位的养老保险体制改革虽然和过去相比取得了积极的成果，但是同时也存在着很多问题，特别是对养老保险的管理还并不完善，例如在基金管理方面，就有很多不足的地方，这些管理体制上的问题涵盖了管理、运行和监管，严重制约了机关事业单位养老保险制度改革的推进。
（三）机关事业单位缺乏完善的退休金制度
退休制度严重阻碍了我国机关事业单位进行养老保险制度改革。据调查，很多机关事业单位都是根据职工在单位的退休职位、表现、取得的成绩以及在职工作时间来决定其退休后所得到的养老保险金，而与其在工作单位所缴纳的保险金费用却没有关系，这是极度不公平的表现。
其次，和一般企业职工的养老金水平相比，我国机关事业单位职工的养老金水平过高，平均是一般企业职工的两倍，即出现了失衡局面。[4]可以说，机关事业单位的养老保险体系改革，对社保中人不利，尤其是工龄长的社保中人。
（四） 没有合理分解财政负担增加的压力
在事业单位进行养老保险制度改革的实施，要注意对正在办理或已经办理离退休职工的养老金发放权进行妥善处理，否则会造成职工退休以后，其养老金发放权的归属不清，甚至造成政府既要负责事业单位的养老保险缴费，还要负责社保的缴费的现象。财政负担过重，导致有些地区无法承受。[5]
事业单位养老保险改革的目的是为了做到两全其美。即能够缓解政府的财政负担，又能实现养老保险的持续发展。但就目前的养老保险制度的改革层面来看，并没有很好地分解政府的财政压力。而财政压力的无法合理分解，成为了阻碍事业单位养老保险制度改革的重要因素。
（五） 机关事业养老保险各地政策不一致，进展难统一
机关事业养老保险制度改革的步伐在全国不统一，有开展的，也有未开展的，也有还在做试点工作的。由于各地区改革的进展状况不一样，所以在进行政策的制定时也会有着各种各样的差异。例如有的地区的缴费参数依据的是对公务员工资的核定，也有的缴费参数则是依据统计局的口径。各个地区的进展状况不一致，地区的改革政策不统一，导致了机关事业单位养老政策改革走向复杂化、曲折化，因为加剧了全国养老政策改革的困难。
二、 机关事业单位养老保险制度改革的优化策略选择
为了能够在机关事业单位顺利完成对养老保险制度的改革，推动国家全面推进养老保险制度的改革，应当着重考虑养老保险制度制度改革中所出现的问题以及阻碍改革进行的因素，从而制定出有效的解决方案。当然，对于如何推进养老保险制度进一步完善，有以下的策略选择方案。
继续参照城镇企业职工基本养老保险模式进行机关事业单位养老保险制度改革的实施
城镇企业养老保险制度改革的成功为机关事业单位的养老保险制度改革提供了参考样式及相关经验，认真吸取成熟的经验并加以创新，发展成适合机关事业特殊性质的、能够照顾大多数在职业员工的一套养老保险制度。参照城镇企业职工基本养老保险模式，可以使改革之路具有参照性，更为稳妥地完成自己的改革之路。
机关和事业单位的改革之路要同时推进，在改革完成之后，要争取在缴费比例、个人账户规模以及基本养老金的计发方法等方面与城镇居民的基本养老模式保持一致。
（二）划清财政部门与社会保险部门在管理社会保险基金方面的权利义务关系，完善管理体制
机关事业单位的养老保险制度改革需要理清管理体制，出台相应的详细的、易于操作的管理规范和守则，划清财政部门和社会保险部门在管理社会保险基金方面的权利义务关系，使机关事业单位在养老保险制度改革的问题上能够规范地得到执行和实施，使改革的进程符合其预期，从而实现改革的稳定发展。
按照国家规定，应当明确只有社会保险机构享有机关事业单位基本养老保险费的征缴权，以及基本养老金的发放权。在职工办理退休手续以后，对于该职工基本养老金的发放权应该由机关事业单位移交到社会保险设施；这对一些在制度改革之前就已经退休的职工，可以依据具体情况选择最好的处理方式。可以选择当地的财政部门，也可以交给社会保险机构，但同一统筹地区只能选择其中之一。
（三）做好制度统筹管理工作
机关事业单位的制度统筹管理工作对养老保险制度改革工作具有重要作用，合理的制度统筹管理能大大提升养老保险制度的效率和质量。必须提升制度统筹管理的层次，改革现有的县级县级统筹模式，并逐步过渡到省级的制度统筹模式，最终在全国确立统一的制度统筹管理标准，确立统一的养老保险制度。
为了实现这个目标，当前应做好实现制度统筹的各项准备工作，如对现有政策进行梳理，尤其是参保范围对象、缴费基数比例、补缴基数等各个方面实现在全国范围内的统一，为全国统一的制度统筹打下良好基础。
（四）重视机关事业单位养老保险制度改革的动员工作，做好养老保险制度改革的引导工作
从长远的角度来看，机关事业单位的养老保险制度的改革工作必然会建立起更加公平的养老保险制度体系，也必定会大大减少政府的财政负担。但在短期内将会增加财政压力，并且会触及一部分职工的切实利益。这是不可避免的。所以，各级政府在进行制度改革的过程中，要能做到以大局为重，认真执行机关事业单位养老保险的缴费义务，同时对政府资金做出合理的规划。对于各级事业机关单位的职工来说，应积极配合国家的改革工作，正确认识养老保险制度的转轨问题，以国家体制改革的大局为重。同时政府应积极引导舆论，使其朝积极的方向引导人们的思维。
（五）减少养老保险金的支出压力
我国改革机关事业单位养老保险制度的过程中所遇到的最大的题就是养老保险金的支出压力。所以，缓解国家支付养老保险金的压力，才能更好的进行机关事业担心养老保险制度的改革。首先，扩大机关事业单位养老保险制度改革的范围，加大宣传工作，使人们意识改革养老保险制度的重要性。其次，对基金的缴纳工作进行变革，适当加长基金的征缴年限，此外，延长事业单位在职职工的工龄，从而减少由于职工老龄化所引起的各种问题。
众所期盼中，酝酿了7年的养老金“双轨制”改革终于破局。
2014年12月23日，国务院副总理马凯向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时透露，机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已获通过。这意味着养老金双轨制将进行改革。
根据改革方案，机关事业单位养老保险将和城镇职工养老保险相统一，实行单位和个人缴费的办法，改革退休费计发办法。专家表示，养老金双轨制改革方案会在2015年公布，方案将涉及一系列细节问题，如改革成本谁来埋单、国家财政如何支撑、如何补齐公务员此前“欠缴”的养老金账户、机关事业单位养老标准怎样跟企业对接等。
这次改革养老金双轨制的方案，既回应了公众的长久关切，也显示了改革敢于向硬骨头开刀的魄力。在我国实行近20年的养老保险“双轨制”终将被破除，走向统一。
事业单位养老金改革为何延缓
早在2008年，国务院就推动五个省市的事业单位和企业养老保险制度的统一，但由于公平问题和技术问题，外界认为这一改革“陷入停滞”。对此，人社部副部长胡晓义在2013年表示，虽然在推进过程中遇到问题，也不能全盘否定2008年的改革试点工作。“它积累的经验和教训，对今后全面推进养老保险制度改革很有意义。”
中国的养老保险制度是由计划经济体制的“单轨制”转变为目前存在的“双轨制”的。改革前，企业、机关事业单位均实行统一的养老保险制度。1991年，企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”：企业职工的社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。但是机关事业单位养老保险制度仍实行单位退休养老制度。
改革的不同步，使得两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，而且差距明显，社会矛盾加剧。
事业单位养老保险制度改革试点于2008年推出。当年国务院印发《关于事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案通知》的文件，选择在山西、上海等五省市开展事业单位养老金改革。其主要内容是参加企业养老保险的统一改革，同时建立职业年金制度。
但在业内专家看来，试点改革遇到前所未有的阻力而至今进展缓慢。对于进展缓慢的原因，上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣表示，试点改革的阻力太大：职业年金个人不愿意出，出了就是待遇减少；单位不愿意出，没有拨款，没有动力出钱。“此外，整体责任不明，2008年国发10号文的法律效力也不太清楚，就没有人愿意先拿自己开刀。”
中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文曾撰文指出，遇到的阻力问题之一在于公平问题。与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这使事业单位感到不公平，积极性不高。“试点改革进行不下去就是因为没有把机关加进来。”
此外，在郑秉文看来，试点改革未能成功的另外一个原因在于事业单位预期改革后养老金水平下降带来的阻力。据郑秉文测算，改革后事业单位的养老金的替代率（指退休养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）由80%-90%左右降低至50%。
而本次改革要求同步改革退休费计发办法。清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥表示，这样，不公平的改革将不存在。不过，改革可能面临着更多机关事业单位职工反对的压力。
除此之外，配套的工资改革机制缺乏也是重要原因。杨燕绥在北京大学国家发展研究院退休政策研讨会上表示，“机关事业单位的工资已经很多年没有调整，需要一个调整机制，以形成一个合理的待遇调整升降机制。只有把这个建立好了，大家才会支持改革。”
万亿成本从何来？
改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。
据统计，我国在职公务员数量约700多万，各类事业单位126万个约3000万人。养老金并轨，意味着这3700万人将转到城镇职工养老保险体系中。
而要实现数千万人的养老金并轨，需要一笔巨大的成本。“改革成本中仅补缴养老金账户这一项，就是一个数目可观的数字。”河南一中部城市发改系统公务员徐汇说。
社科院经济系博士研究生陆明涛2013年12月发表了《中国养老金双轨制并轨改革的成本测算》论文。经过测算，改革成本可能相当于全国一年的财政收入。
陆明涛说，假定2010年及以前退休的人员仍然采用原有的退休金制度，2010年后的退休人员完全执行企业退休标准，则政府机关公务员补缴养老金约需3.9万亿元，事业单位工作人员补缴约需5.2万亿元，共计约9.1万亿元。而2010年全国财政收入约8.31万亿元。
徐汇认为，如此高昂的改革成本，中央财力尚有压力，地方财力更无力负担，“东部经济发达地区还可以。可像我们这样的地区，地方财政很不富裕，补缴养老金账户肯定承担不了”。
中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南说，养老金双轨制改革的思路很明确，“全国范围同步”意味着不会由地方财力负担全部改革成本，“如果由地方财力负担改革成本，那么极有可能导致一个结果，有钱执行，没钱就难以执行”。
苏海南强调，短期内改革可能会损害部分人的经济利益，但长远来看全民受益。3700万人的养老金改革成本虽然高昂，但放到几亿人的养老金大池子里，风险分担能力会增强。
郑秉文也表示，本次养老金双轨制改革是“顶层设计”全国一盘棋，“中央转移支付会解决改革成本问题”。
杨燕绥则认为，在养老保险制度逐步统一的过程中涉及到“三笔钱”的处理问题。
第一部分是过去已经退休的“老人”的养老金发放问题。以前机关发放的养老金主要来自财政预算，但事业单位既有自筹也有来自财政预算。改革后这一部分由社会发放，但并不能全都放入职工养老保险中去，这一部分还需财政出钱。
第二部分是“中人”的养老金问题。这部分职工工作了几十年，工作期间视同已经缴纳养老保险。“当年企业养老金改革就‘只点菜没埋单’，形成了‘空账’。但不论事业单位改革还是机关改革形成空账后，异地迁徙后视同缴费的账怎么算？”
第三部分是改革以后事业单位缴费20%从哪里列支。
“中央政府、地方政府、单位、个人这几个主体之间各自如何承担上述三笔费用，将来必须有一个执行方案。”杨燕绥表示。
如何避免职业年金变“隐性双轨制”？
“公务员养老金的替代率很高，对基层公务员来说很有吸引力。”徐汇说。
以北京为例，2011年北京市职工的社会平均月工资为4672元，按现行的养老金缴费方式，如果按缴费30年计算，每月的养老金也只有1794元。而当年公务员、事业单位职工的平均月退休金为4000元至5000元，约相当于退休前工资水平的80%。
但城镇职工的养老金替代率却一直下降。2012年数据显示，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。
徐汇担心“企业标准养老”后损失太大，党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，这表明“就低”，新标准会向企业看齐。
从“五个同步”中，有人分析出涨工资“信号”，“养老保险制度改革与完善工资制度同步推进、待遇调整机制与计发办法同步改革，这应该就是要涨工资，这两天不少媒体也报道说，预计公务员要普涨工资，通过涨工资弥补改革带来的利益损失”。
“所谓的公务员普涨工资是误读，片面理解养老金双轨制的改革思路。”苏海南说，近两年关于调整公务员工资的呼声很高，之所以公务员工资改革迟迟没有推行，就源于养老金双轨制这一影响公平的“病根”未除，“第一步是养老金制度改革，先实现‘退休公平’，接下来才是公务员工资改革”。
苏海南强调，改革后公务员的新养老标准，并不会低于原标准，“个人账户加上职业年金，新养老金标准的整体替代率不低于改革前的水平，因为这样才能破除改革阻力，公务员群体乐于接受”。
有媒体发表评论，认为“一般企业不会给员工购买职业年金，而公务员不同，政府机关给公务员购买职业年金花的是纳税人的钱。一旦坐实企业年金，意味着公务员养老金和城镇职工并轨，实则形成新的隐性双轨制”。
徐汇注意到，2014年12月23日以来，不断出现对职业年金的质疑声，“网上这方面的讨论很集中，认为‘五个同步’中‘职业年金与基本养老保险制度同步建立’，是制造新的不平等”。他担心，此类讨论会影响到职业年金的制度设计。
短短两天之间，一些社区网站出现了“现就给公务员交职业年金，是在制造新的不公平”等“主题帖”，跟帖网友百余人。有网友表示，“如果不统一适用于劳动法，不统一并且真正落实包括基本养老金和职业年金的实际替代率，就不能在制度和起点做到公平，其结果就可能是换汤不换药”。
“企业也有企业年金，从理论层面、制度层面来说，企业和机关事业单位在这方面是平等的。”郑秉文说，迄今为止，企业年金已经推行了20余年，但由于种种原因，普及度不太高，目前全国大约有7.5万家企业2200万名职工加入到企业年金。
苏海南认为，企业职工无需为职业年金忧心，“在养老金双轨制改革中，职业年金的制度设计至关重要，作为弥补公务员退休待遇落差的关键环节，某种程度上决定改革成败。企业职工应该看到，毕竟我国迈出了养老金并轨这一步。职业年金一方面可以弥补改革后公务员的待遇落差，使改革前后公务员的退休收入水平大致相当；另一方面也会同时‘抬高’企业职工的养老金待遇标准”。
苏海南认为，企业职工无需为职业年金忧心，“在养老金双轨制改革中，职业年金的制度设计至关重要，作为弥补公务员退休待遇落差的关键环节，某种程度上决定改革成败。企业职工应该看到，毕竟我国迈出了养老金并轨这一步。职业年金一方面可以弥补改革后公务员的待遇落差，使改革前后公务员的退休收入水平大致相当；另一方面也会同时‘抬高’企业职工的养老金待遇标准”。
重在权利平等
财经评论人谭浩俊撰文表示，一直以来，养老保险“双轨制”备受社会诟病，最根本的问题就是权利上的不平等。这种不平等，不仅表现在制度设计上，也表现在实际操作上，不仅表现在养老保险基金发放的待遇上，也表现在不同行业人员的社会地位上。不缴养老保险的行政机关工作人员，以及缴纳基数较高的事业单位人员，无论从待遇还是地位来看，都远高于企业人员。特别是中小企业，这方面的差距更大。即便是企业与企业之间，也因为所有制性质的不同，存在巨大差距，产生极大的心理落差。
一段时间以来，针对如何改革养老保险制度的问题，各种争论很多，大都是就待遇论待遇，就发放标准论发放标准。谭浩俊认为，实际上，对养老保险制度来说，把标准定得多高，也不可能找到一个令所有人满意的答案。真正的答案，在于能否建立一个能够让不同群体的人都感到权利平等的制度，让每个拿到养老金的人，都不认为自己比别人的低。要做到这一点，就必须制定出公平、公正、公开、透明、合理的养老保险管理制度和分配制度，制定能够为绝大多数人所接受的游戏规则。而权利平等是这些制度、规则制定和设计的基础。
“五个同步”已经相当全面地涵盖了目前养老保险制度需要解决的问题，也提出了养老保险制度改革的基本要求。而“五个同步”的每一个方面，都建立在如何确保权利平等的基础之上，体现了社会公平与正义。因此，有关方面在制度设计和规则制定时，就应当围绕“五个同步”，按照权利平等的原则，制定出不同的实施方案和工作步骤，提出具体的工作目标和措施，确保“五个同步”能够在实施过程中不出现权利不平等的问题。
这也意味着，下一步的改革将重点围绕“五个同步”，有计划、有步骤、有节奏地向前推进，既要找到权利平等的切入点，又要把握好改革的力度和节奏，同时还要掌握好时机，并与其他方面的改革能够协调推进，避免单兵出击带来与其他方面改革不协调的矛盾。譬如工资制度改革、人事制度改革、其他社会保障制度改革等。
在具体操作过程中，如何针对已经形成的差距，通过制度的完善和规则的制定，逐步缩小差距，最终走向平等，也是一个很现实的问题。这个过程既不能太长，也无法忽略。太长了，会给人以换汤不换药的感觉，太短了，就有可能引发新的矛盾。这个结合点怎么找，是一个很难把握的问题。
摘 要 2008年3月国务院通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省（市）先期开展试点，改革围绕加强基本养老保险基金管理、做好养老保险关系转移工作、实行社会化管理服务、提高社会保险管理服务水平等内容，推进事业单位养老保险制度改革，逐步建立事业单位养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，养老基金实行省级统筹，建立职业年金制度的新型养老保险制度。然而，改革中存在的诸多垢病却制约着养老保险制度改革的深入，这也成为当今社会亟待解决的热点问题。
关键词 养老保险 现状 改革 困境
一、2008至2013年我国五省市养老试点改革情况
经过长达5年的时间，山西、上海、浙江、广东、重庆五省（市）事业单位养老保险制度改革成效缓慢，至今尚未有一个省市出整的养老制度改革实施方案。
广东是较早启动养老制度改革的省份，其实施过程中受到的阻力毋庸置疑。在2008年12月中旬，广东省有关部门起草了养老改革的“征求意见”稿，就掀起了高校、医疗等事业单位的“提早退休”热潮，显然此举陷入始料未及的窘境。此后，上海、重庆、浙江和山西也开始启动了相应的养老制度改革，但依旧没有出台成型的改革方案。可见备受广大人民群众关注的事业单位养老保险制度的改革举步维艰、几无进展。
二、当前养老保险模式下试点城市改革受阻的原因
（一）缺乏完整的全局规划
早在2008年，国务院就出台了《事业单位养老保险制度改革方案》，但收效不大。该方案只提到要建立职业年金以提高养老待遇，而对改革步骤没有一个完整的设计规划，缺乏具体的操作措施，也没有详述改革后的养老保险金发放如何变化，这直接导致各试点省市在制定出台自身方案时，难以找到一个客观的参照标准，造成了各地在推行养老保险政策上的随意性和不统一性，具体表现在征缴范围、征缴对象、征缴比例、缴费方式、项目基数等方面存在地区差异、行业差别。显然试点方案的不明确性给改革带来了极大的混沌和阻力。
（二）改革存在风险
改革有风险，这一点从中国历史发展进程中可以得到印证。没有一个明确的补救措施来为养老保险试点改革兜底，这无形之中增大了改革的风险。另外事业单位人员的老龄化到来、退休人员增多、工资上调以及扩大事业单位养老保险缴费基数等变化使得事业单位财政压力大大增加，负担日益沉重。巨大的财政负担和历史欠账，使决策者望而生畏……改革承担风险，不改革便不必承担责任，一些事业单位的高层难以达成改革共识，便把改革事项“缓搁”，更不敢动“真格”来改革。这也是事业单位养老保险制度改革缓慢推进的一大主因。
（三）改革缺乏公平性
数据表明，近十年来，企业养老金替代率不断下降。2004 年，中国企业、事业养老金替代率分别为52%、90%，到了2011年，企业养老金替代率仅为42.9%，低于国际警戒水平，不足机关事业单位养老金替代率二分之一，通过对比养老金替代率，不难发现，事业单位的养老金替代率远胜于企业。事业单位与企业养老金替代率的差距日益加大，使得事业单位员工与企业员工之间的不公平性愈加明显。此外，机关事业单位和其它事业单位的养老金发放也存在不平衡问题，不同行业员工在享受养老待遇上也存在很大差异，改革若不触及公平性，很难有实质推进。
（四）改革不触底，诚意不够
国家从1997年起实行统一的企业员工基本养老保险制度，企业缴费比例一般不超过工资总额的20%，个人缴费比例为本人工资的8%，截至2012年底，全国参加城镇基本养老人数已达2.5亿。而事业单位职工养老金的发放目前仍依照国发[1978]104号文件规定，计算方法与实际缴费不挂钩，无论缴费多少，时间长短，都可以享受退休待遇。这一计算方法使得单位员工参保的积极性受到严重影响，给养老保险的试点改革带来了极大的阻力。在此制度下，员工很难感受到权利和义务二者的紧密联系，不能体现养老保险制度中权利与义务对等原则。我国原有的养老制度已不适合当前发展趋势，而改革却没有触及事业单位保险金的发放制度，因此显得不够彻底，收效不大。
三、关于推进我国事业单位养老保险制度的几点建议
养老保险制度是现代国家重要的社会保险制度之一，为使我国的事业单位养老保险制度改革更加明确，加快我国事业单位养老保险制度改革的步伐，我们必须建立适合国情的新型事业单位养老保险制度，从而进一步提高我国事业单位的整体养老保险水平。
（一）将医疗保险作为推进养老保险改革的突破口
坚持三改并举的改革方针， 为养老保险提供基本保障。所谓的三改并举是指医疗保险、医疗卫生和药品流通实现共同改革，对于事业单位职工的基本医药实行公开核算、单独管理，进一步加强医院的医疗服务管理。由于各个地区的经济发展水平高低不等，对于一些经济条件比较差的地区，可以采取建立医疗保险统筹基金会，家庭缴费困难的职工就可以得到各种政策补助，解决困难职工的生病就医难题，降低养老负担。针对当前社会上存在的利用药物促进医疗事业发展的问题，改革理应切断医院与药品生产企业之间的直接经济利益联系，实行独立核算、独立管理的制度，这样既能提高我国整体医疗保险水平，又能使职工生活得到最基本的养老保障。
（二）完善事业单位现有的基本养老保险制度，实现受益人群的广覆盖
由于我国人口众多，分布地区比较广，因此，应该建立灵活多变、覆盖范围广泛的基本养老保险制度。针对我国事业单位现有的人群，实现制度覆盖范围的最大化，采取多样化的保障方式，这样可以满足广大事业单位职工的基本养老需求，消除职工退休后的后顾之忧，从而更好地建设小康社会和和谐社会，维护国家稳定大局、促进社会经济的可持续发展。国家在政策上充分考虑当前事业单位不同行业养老制度存在的差异，突出改革重点，从经费统筹、地区差别、行业差异等多方面推进事业单位现有的养老保险制度改革。在新政策具体的实施过程中，确立实现事业单位的养老保险制度广覆盖目标，根据社会发展的自身规律，合理安排阶段性工作任务，逐步完善现有事业单位养老制度。
（三）坚决推行社会统筹与个人账户相结合、 退休待遇与缴费相联系新型事业单位养老保险制度
众所周知，目前有些差额、自收自支事业单位基本养老保险的费用是由单位和个人共同分担，并规定凡参加工作、个人缴费年限累计满15年的职工，在退休后才可以按月发给基本养老金，养老金的多少与职工缴费金额、年限长短相联系。而全额事业单位个人则无需交纳，养老保险金领取的多少只与退休前职工工龄及在岗工资来决定的。事业单位养老金的缴纳比例也因行业、地域经济发展水平有差别，而且随着我国人口老龄化和物价水平的不断上涨，事业单位养老金财政负担逐渐增大。因此国家急需改革现行养老制度，不断完善养老金的调节机制，根据职工工资增长幅度和物价增长幅度对退休金征缴比例及时进行统筹调整，从而保证退休职工的基本生活。
（四）建立健全国家对养老金的法律保护体系
不断完善现有的养老保险的制度体系，借鉴我国住房公积金管理体制，养老金作为职工的个人私有财产应该受到法律保护，无论将来转岗、失业或别的原因离开工作岗位，之前交纳的养老保险金在他们退休后仍然是他们的一份私有资产。另外通过对养老保险实行省级统筹，帮助贫困地区解决养老经费不足问题，体现社会共同救济的原则，突出社会主义养老制度的社会公平性。
（五）实行国家补贴和社会参与的养老资源优化配置，提高养老资源的利用率
政府对于定点养老院不仅给与财政补贴，还应加强法律监管，大力推行竞争准入制度，提高养老服务水平，解决业已存在的养老资源不足与养老资源空置浪费的矛盾。因此，政府应该对于养老资源实行宏观统筹，提高养老资源的配置效率，提升养老服务的社会化管理水平。
四、结束语
总之，我国事业单位的养老保险制度在特定历史时期起到过积极作用，近年来也不断进行试点改革，但仍然存在诸如“双轨制”等制约社会快速发展的制度问题，只有从根本制度上进行改革，才能更好的保障事业单位职工的工作和生活，更好地维护社会安定和谐。政府作为公共物品和公共服务的提供者，有责任对事业单位养老、医疗等基本保险制度提供强有力的监管和保障，通过政府和社会机构的共同努力，养老保险制度才能更好更快的发展，养老保险制度改革才能顺利地推进。
参考文献：
【关键词】事业单位 养老保险 制度
一、我国养老现状及事业单位养老改革所面临的困境
我国在工业化的过程中逐步建立了多种类型的社会养老保障制度。目前实行的退休制度主要涉及“三轨制”：由财政统一支付退休养老金的政府机关为第一轨，由财政统一支付退休养老金的事业单位是第二轨，第三轨便是企业职工，实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。由此造成的养老金差距统计数据是：公务员养老金替代率是90%，事业单位是80%，企业退休人员是42.9%。
2011年，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗等社会保险政策，事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合。2013年，党的十八届三中全会《决定》提出，推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，事业单位工作人员参加社会保险。今年年初，国务院印发意见，部署在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并提出在2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。
现在《事业单位人事管理条例》明确规定事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇，尽管前期的事业单位养老保险制度改革取得了很大的成绩，但是由于我国到目前为止一方面没有一个全国性的统一法律来为事业单位养老保险制度改革做法律的支持和保障。截至目前，事业单位工作人员的退休养老金仍由财政统一支付，参加社会保险的实施方案和细则都未出台。另一方面也没有出台过一个统一的改革方案或者有效的政策指导，这样就必然导致各地出台的事业单位养老保险制度改革和政策没有相关法律和法规依据，缺乏总体上的规范性和科学性。所以各地改革也就呈现出随意性、多样性、相互之间的政策不具配套性等特点。
二、事业单位养老保险制度改革面临的问题
从改革的宏观层面而言，事业单位养老保险纳入城乡居民社会养老范畴，机关事业单位人员既需要参保缴费，退休后的养老待遇又可能有所下降，由此导致改革阻力很大，实际进展很慢。再者，全国事业单位养老保险制度的隐形债务巨大，替代率高；养老金管理不科学，操作过程混乱复杂；养老基金被挪用现象比较严重，缺乏有效监管。由此造成了养老领域的社会不公平不公正，影响了社会和谐。
事业单位养老保险制度改革实施过程中主要面临以下问题：一是征收基数和比例不统一目前，在全国各地的事业单位养老保险费征收基数和征收比例有着很大的区别。二是由于没有统一的文件和政策作为指导，各地在统筹范围上面的规定也是大相径庭。三是随着人口老龄化时代的到来和众多的事业单位从业人员，越来越多的老年人需要供养基金支撑能力不足、财政压力过大。
三、当前我国养老改革之趋势及方案阐述
当前我国事业单位养老改革方案中，支持率最高的是按照试点城市模式进行改革。即基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例，一般不超过单位工资总额的20%，具体比例由试点省（市）人民政府确定，因退休人员较多、养老保险负担过重，确需超过工资总额20%的，应报劳动保障部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。个人工资超过当地在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。做实个人账户的起步比例为3%，以后每年提高一定比例，逐步达到8%。有条件的试点省（市）可以适当提高起步比例。个人账户储存额只能用于本人养老，不得提前支取。参保人员死亡的，其个人账户中的储存余额可以继承。
四、我国事业单位养老改革方案建议
笔者认为，我国应建立多层次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的人才竞争能力，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度，既可以保证做到缓解现有养老问题的社会冲突，又可以激发事业单位职工工作积极性。
（一）建立全国统一的基本养老制度
无论是国家公务员、事业单位人员，还是企业员工、自由职业者，或是农民工，各人均应承担相同的自缴比例，到期均可以享受平等的社会养老标准。建立全国统一的基本养老制度，才是解决我国养老保障制度问题的根本之策。
（二）发展职业年金补偿养老保险
养老保险制度改革的目的显然不是降低养老金水平，而是调整整个养老保险体系的结构和养老金待遇的结构，将原来基本养老保险制度的部分责任转移出来，由其他形式的养老保险制度来承担。为了弥补统一制度后事业单位和企业职工基本养老保险待遇水平的下降，必须大力发展职业年金作为补充养老保险及个人储蓄性养老保险，尤其是职业年金。建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的三支柱养老保险体系。一是将缩减基本养老保险后企事业减少的缴费比例增加到“企业（职业）补充养老保险”中；二是将基本养老保险的个人账户部分剥离出来，合并到“企业（职业）补充养老保险”中，使扩大后的企业（职业）补充保险，达到养老金替代率的40%～60%左右。最终形成以基本养老保险为基础、企业（职业）补充养老保险为主体、辅之以一定的自愿性个人储蓄养老保险的三支柱养老保险新体系。
关键词：养老金；并轨；初探
中图分类号：F840.612 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0048-02
一、我国养老保险历史及现状
自新中国成立六十多年来，我国养老保险制度从无到有、从计划到市场、从职工到居民、从城市到农村，经历了不断改革、发展和完善的过程。然而，在职业人群方面，长期以来，机关事业单位人员与企业职工一直执行着完全不同的养老保险制度，机关事业单位人员的养老保险主要由国家财政负担，个人不用缴纳养老保险费用；而企业职工一直被纳入养老保险体系运转，实行养老保险制度，按照养老保险缴纳费率，单位缴纳的20%养老保险纳入社会统筹基金，个人缴纳的8%纳入个人账户。在这一制度下，形成了机关事业单位和企业养老金的“双轨制”。企业职工在退休后领取的养老金只是退休前工资的50%～60%；而机关和事业单位的养老金则直接由国家负担，退休收入也相对优厚，可达到其退休前工资的80%甚至更高的比例。这两个群体在社会保障方面形成的落差状况，出现了社会养老不公平现象，也成了我国社会长期存在的一大矛盾。早在1992年，我国各地进行机关事业单位养老保险制度改革试点，有些单位根据自己的情况相应建立了单位的养老保险账户和个人账户，但二十多年来一直未能取得实质性突破，特别是2008年国家部署开展的事业单位养老保险制度改革在五省市试点也一直处于搁浅状态。
二、养老保险改革的重要性
养老保险“双轨制”的现状使养老保险的改革迫在眉睫。2015年初，国务院了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革的主要目标是建立机关事业单位与企业统一的基本养老保险制度，从而实现“双轨制”的并轨。这是从制度上根本解决“双轨制”的并轨，这是从制度上根本解决“双轨制”所导致的养老保险待遇不公平问题的一个历史性突破。但是，这次养老金改革要求之高、难度之大、涉及之广、力度之深、影响之远都是前所未有的。这项全新的、动真格的改革方案的出台，堪称我国社会保障制度改革方面的重要突破，在我国社会保障改革发展历程中具有里程碑式的重要意义。这项社会保障重大改革决策并非只是制定一项有关养老保险的社会政策，更是一项重大的政治决策，充分表明党中央、国务院全面推进改革的坚强决心，充分体现了党和人民群众的根本利益是一致的，同时也有利于整个社会和人民群众的和谐稳定。
三、养老保险并轨的改革与挑战
养老金“并轨”意味着中国700多万公务员、3 000多万事业单位人员都将缴纳8%的费用，这部分费用将从工资里扣除。在机关事业单位养老保险制度改革决策及实施方案出台之后，如何妥善解决“中人”退休后，特别是在过渡期结束之后的养老待遇水平不下降的问题，是这次改革的一大挑战。
随着养老保险“并轨”的改革，在后续的改革过程中，将确定城镇职工基本养老保险个人账户的发展方向和调整措施；出台渐进式延迟退休年龄的政策；建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制；加快发展职业年金、商业保险，从而构建多层次的社会保障体系等。根据我国养老保险改革的总体部署和要求，随着社会保障改革的不断深入，我国还将继续推进城镇职工基础养老保险金的全国统筹，制定基本养老保险金投资运营办法等。
中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，当前养老金改革的争论中一直存在悖论：“不公平”论者一方面认为双轨制不公平，另一方面认为要通过职业年金将改革对象的损失补回来，其解决方案仍是将目前的退休金制度一分为二，即基本养老保险外加职业年金。在机关事业单位与企业基本养老保险制度“双轨”之后，机关事业单位比较普遍地建立的职业年金与极少数企业建立的企业年金之间形成极大的反差，导致在补充养老保险领域出现新的失衡现象。这也是这次改革的一大挑战，这需要在今后的改革过程中寻找新的解决办法。
2015年4月初国务院办公厅印发《机关事业单位职业金办法》规定，自2014年10月1日起实施机关事业单位工作人员职务年金制度。这是机关事业单位养老保险制度改革的重要组成部分，对于建立多层次、可持续养老保险制度，保障机关事业单位工作人员退休后的生活、促进人力资源合理流动具有重要意义。职业年金的强制建立，将发挥机关事业单位基本养老保险的补充作用；适用范围和缴费基数均与基本养老保险的机关规定一致，切实维护了制度的统一性。
四、“职业年金”的施行
职业年金是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度，是养老保险的补充和辅助。职业年金是一种补充养老保障制度，既不是社会保险，也不是商业保险，而是一项单位福利制度，是事业单位及其职工依据自身经济状况建立的保障制度。职业年金是公务员养老金并轨后待遇不降低的“第二保险”。事业单位及其职工也承担着因实施职业年金计划所产生的所有风险。
今年1月公布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》特别提出：“机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。”《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》文件也于2015年4月6日正式。办法指出：职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担。单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的8%，个人缴费比例为本人缴费工资的4%，由单位代扣。机关事业单位职业年金与机关事业单位缴纳基本养老保险是同步的，今年就会缴纳。
机关事业单位工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。建立与企业相同的养老保险制度，虽然机关事业单位缴费基数可能会高，但假如严格按照企业基本养老保险来算，退休金的替代率会比之前要低。出于平稳过渡考虑，职业年金就得出马，弥补降低的那部分，而职业年金的标准就是按照这其中的差额设定，使得养老金的替代率仍能达到退休前工资的80%～90%。华南农业大学劳动与社会保障系主任张开云认为，可以预见，公务员及事业单位工作人员以后退休金将分为两部分，一部分是从社保局领取的养老金；另一部分就是职业年金，最终大家领取的养老金不会很低。按照现在的规定，不管是企业缴纳的，还是个人缴纳的职业年金，全部纳入个人账户。按照现在的制度，2014年10月1日前入职的公务员到退休时，基础养老金个人账户为8%（单位缴纳20%纳入社会统筹账户），职业养老金个人账号至少有12%（单位8%，个人4%，含投资运营）；实行单位和个人共同缴费，采取的是个人账户方式管理。仅从个人账户数额上来讲，退休后个人账户中职业年金总额，比基本养老金个人账户还要多。
职业年金作为一种“补充养老保险”，在一些发达国家的养老体系中都发挥着重要作用。德国早在1889年，就以立法形式确立了国家老年年金制度；美国在基本社会保障制度之外，美国政府和和一些公司还建有各自的退休金制度，即为美国版本的“职业年金”；瑞典的养老金制度分为国民退休养老金、职业养老金和自愿养老金三个部分，三者共同组成国家养老体系金字塔，其中职业养老金是金字塔的中间部分；在荷兰，职业年金计划覆盖了荷兰的绝大多数雇员，甚至包括兼职员工；澳大利亚、新西兰等鼓励职业年金和私人养老金计划的国家，因为公共养老金水平相对较低，职业年金通常占据了退休者收入的最大份额。
五、结束语
国际养老保障的发展经验表明，养老保险是个百年工程，世界上没有最优制度模式，各国都是依据国情做出制度安排。我国这次养老保险制度改革是立足本国国情、借鉴国际经验做出的正确选择，要在本次改革中不断完善，统筹建立机关事业、企业基本统一的正常调整机制，使企事业职工都能公平享受经济发展成果，确保养老金的实际水平不降低。
参考文献：
现有的研究还存在三个问题尚未很好地解决：一是没有把减轻财政负担与保证制度公平结合起来，现有的方案主要涉及如何减轻财政负担，而对于方案本身的公平性论证不足；二是没有将发达国家的经验与中国事业单位养老保险的实际结合起来，很多研究简单地照搬国外的做法，殊不知，他们并无事业单位一词，他们的经验只具有方法论价值而不能简单地移植；三是很多研究建立在事业单位员工不缴费前提下进行养老金财政负担测算。实际上，如果个人缴费，那么财政负担将大为缓解，这意味着现行的测算方法有待完善。因此，本文从公平可持续角度出发，立足于事业单位养老保险制度的历史与现实，提出应当完善事业单位养老保险改革试点方案，并就完善后的事业单位养老保险财政负担情况进行测算，以期推进事业单位养老保险制度公平可持续建设。
二、事业单位养老保险改革试点方案存在问题及优化
2008年国务院出台的《试点方案》参照企业职工“统账结合”模式推动事业单位养老保险制度朝着更加公平可持续方向迈进。然而，试点省份的改革鲜有取得实质性进展。从财政可持续角度来看，主要存在三个方面的问题。
第一，以分类改革为基础，财政减负问题难以解决。根据《试点方案》，此次事业单位养老保险改革的对象仅仅针对分类改革后从事公益服务类事业单位及其工作人员，而行政类事业单位人员养老保险“参公执行”，经营类事业单位人员的养老保险并入企业职工养老保险。也就是说，此次试点改革，财政不用支付那些经营服务类事业单位人员的养老金，但行政类以及公益服务类事业单位人员所产生的养老金财政负担问题仍然没有解决，这部分群体依然享有不缴费就可以领取养老金的特权。不仅如此，行政类事业单位人员“参公执行”后将获得高于原有标准的退休金，这无疑又增加了财政支出负担。数据显示，截至2008年，公务员退休人员每年养老金支出大约700亿元，均由财政全额拨款，加上机关公务员养老金调整任意性强、增长幅度大等因素，他们的养老金负担对财政可持续能力带来了更大困难。
第二，“统账结合”改革模式，以养老金替代率下降为代价换取财政压力的减轻。此次《试点方案》参照企业职工“统账结合”模式，个人缴费及待遇计发办法均参照企业职工基本养老保险办法，此举意在促进两种养老保险制度的整合，在一定程度上可以减轻部分财政负担，但将导致事业单位人员养老金待遇水平的下降，在没有改革公务员养老制度情形下进行这样的试点改革，其公平性广遭质疑。实际上，城镇职工养老金替代率不断下滑，已经“由1997年的76%下降到2009年的47%”［12］。经过测算，如果按照《试点方案》，事业单位人员养老金总和替代率一般只有改革前的一半左右，如果没有职业年金作为补充，这样的改革只会降低事业单位人员的养老金待遇。这种以降低养老金待遇水平为代价缓解财政支付压力的《试点方案》必然遭到人们的强烈反对。
第三，缴费基数不清晰导致各地缴费基数不统一，未能有效降低财政负担。按照《试点方案》，事业单位人员基本养老保险费按照权利与义务相统一原则由单位和个人共同负担。其中，单位缴纳基本养老保险费比例一般不超过单位工资总额的20%，个人则按照缴费工资的8%建立个人账户。但事业单位人员工资由职务工资和津贴两部分组成，而《试点方案》并没有明确缴费基数是按照基本工资、工资总额还是城镇职工社会平均工资或者事业单位人员平均工资等执行，这种含混不清的表述导致各地缴费基数自行设定。如果都按照基本工资为缴费基数势必拉低个人养老金待遇水平，反过来，如果以全额工资为缴费基数甚至按照全额工资的300%作为缴费基数又会徒增财政支付压力。上述情况表明，以减轻财政负担、增进制度公平为导向的《试点方案》并不能实现这些政策目标。这就需要我们对现行的《试点方案》加以完善，形成一套既能保障事业单位人员养老金权益又能减轻财政负担、更加合理可行的事业单位养老保险改革方案。首先，公平理应是《试点方案》的灵魂，也是事业单位养老保险改革的价值前提与政策目标。这样的公平要求《试点方案》从三个方面加以完善：一方面，它体现为义务公平，要将改革对象扩大至所有事业单位人员，又要逐步扩展到公务员，要求所有人员进行缴费，只有让所有人员都履行缴费义务，才能够避免养老保险体系是否缴费问题上的碎片化，在增强机关事业单位人员缴费义务观念的同时减轻财政支出总额；另一方面，它体现为权力公平，通过设置补充养老保险，建立“基本养老保险+职业年金”模式保证这类人员的养老金权益基本上不受损害。同时，它体现为群体间公平，通过调整养老金计发办法、延迟退休年龄等保证事业、机关及企业等三类职工之间的退休养老金差距控制在合理的范围内，形成更加合理的养老金待遇关系结构。其次，财政可持续是《试点方案》的改革核心与真正动因。财政不可持续，再公平的制度也是空中楼阁。合理的《试点方案》应当在保证公平性基础上积极开源节流，减轻事业单位养老保险财政支出负担，使财政支出总量以及支出结构进一步优化。我们认为，《试点方案》应该采用“基本养老保险+职业年金”模式，基本养老保险保障事业单位退休人员的基本生活，职业年金使这类人员获得相对体面的生活水准。该制度框架与企业职工“基本养老保险+企业年金”设计原理一致，便于企业职工与事业单位工作人员养老保险制度的衔接与整合。其中，基本养老金由事业单位以本单位所有在岗职工上年度月平均工资总额的15%缴费进入社会统筹账户，个人按其本人上年度月平均工资总额的8%缴费形成个人账户，个人缴费基数为事业单位人员社会平均工资的60%~300%。单位再按照本单位所有在岗职工上年度月平均工资总额的8%缴费形成职业年金，员工个人无须缴纳职业年金。另外，在规定所有事业单位人员都缴费的同时采取“老人老办法，新人新办法”计发养老金待遇，已经退休的“老人”不需要缴费直接领取养老金；尚未退休的所有“中人”都需要缴费，他们退休时个人及单位缴费部分不退还，但这类人员仍然按照原来的退休办法计发退休金；设定改革期限后参加工作的“新人”基础养老金计发标准按照当地各类职工上年度社会平均工资和本人指数化月平均缴费工资的均值为基数，缴费满一年发给1%，个人账户计发办法按照职工退休时个人账户总额除以相应的计发月数，职业年金也参照个人账户办法进行。为了有效地使用人力资源，鼓励这类人员适当延长退休年龄至65周岁，以便也能够缓解养老金支出压力。
三、事业单位养老保险改革试点方案优化的验证
养老保险长期财务平衡是检验《试点方案》科学性和合理性的关键。因此，我们将对完善后的事业单位养老保险改革方案财政可持续进行测算，计算未来一段时期内完善后的事业单位养老保险改革方案财政支出情况。首先，我们将《试点方案》财政可持续进行操作化，采用事业单位养老保险财政支出总量这个指标来测量财政可持续情况。通过比较老办法、国务院2008年的《试点方案》以及本文完善后的改革方案（以下简称“完善方案”），分析事业单位养老保险财政支出总量变化情况来说明“完善方案”在促进财政可持续方面具有明显的优越性。其次，我们采用了联合国“世界人口发展前景预测”有关2050年前中国人口总量、65岁以上人口占总人口比例，根据2000—2008年事业单位在岗职工人数与全国人口总数得到事业单位在岗职工人数占总人口数的比重稳定在2.05%~2.19%之间，事业单位在岗职工数占全国总人口比重波动不大。因此，本文假定事业单位在岗职工数占全国总人口比重稳定为2.11%。同时假定事业单位老年人口所占比例与老年人口占全国总人口年龄结构比例大致相当。关于每年事业单位新进职工数预测，我们依据2000—2008年间事业单位在岗职工总数情况测算事业单位每年新进人员比例平均为1.03%。因此，我们设定事业单位每年新进职工总数占在岗职工总数的比例恒定为1%。“完善方案”的“中人”在相应年份的人口总数由基期“中人”总数减去新增离退休人数以及死亡人数而得。最终得到以下相关人口数据。再次，分别计算老办法、2008年《试点方案》以及“完善方案”实施后事业单位养老保险财政支出的总量。其中，老办法情况下每年事业单位养老保险财政支出总量=当年事业单位离退休人数×基期事业单位在岗职工平均工资×（1+每年社平工资平均增长率）（当年年份-基期年份）×事业单位平均养老金替代率×事业单位养老保险财政负担比例；“完善方案”中每年事业单位养老保险财政支出由当年“老人”退休金、“新人”基本养老保险单位缴费部分支出以及“新人”职业年金单位缴费部分支出等三部分组成。“老人”退休金财政支出总额计算办法与“老办法”支出方法相同；“新人”基本养老保险单位缴费部分支出=当年事业单位“新人”总数×基期事业单位在岗职工平均工资×（1+每年社平工资平均增长率）（当年年份-基期年份）×基本养老保险单位缴费率×事业单位养老保险财政负担比例；而“新人”职业年金单位缴费部分支出=当年事业单位养老保险中“新人”总数×基期事业单位在岗职工平均工资×（1+每年社平工资平均增长率）（当年年份-基期年份）×职业年金单位缴费率×事业单位养老保险财政负担比例。因此，“完善方案”的财政支出总额=“老人”退休金财政支出总额+“新人”基本养老保险单位缴费部分支出+“新人”职业年金单位缴费部分支出-“中人”基础养老金个人缴费总额。为了增强三种方案的可比性，本文假定《试点方案》中的养老金计发办法及“中人”与“老人”的界定与我们的“完善方案”相同，即《试点方案》下事业单位财政支出总额=“老人”退休金财政支出总额+“新人”基础养老金单位缴费部分支出。最后，其他相关参数的假设。假定事业单位在岗职工平均入职年龄为25岁，考虑到延迟退休年龄是大势所趋，因此我们将事业单位退休年龄统一设定为65岁。在事业单位职工社会平均工资以及GDP增长方面，在综合考察现有统计数据、未来工资增长水平以及经济发展状况基础上，假定事业单位在岗职工年平均工资增长率与GDP年增长速度持平为年增速8%。此外，在事业单位离退休人员养老金替代率方面，囿于事业单位人员退休金额的可获得性，综合了现有事业单位退休金情况及未来事业单位养老金水平可接受范围后，本文采用2005年事业单位养老金相对于在岗职工平均工资的比例87%作为“老办法”所能达到的事业单位人员养老金平均替代率。而“完善方案”后的养老金目标替代率，即“新人”的养老金目标替代率则设定为改革前的85%，相当于事业单位社会平均工资的74%左右较为合理。由于事业单位按照经费来源可划分为全额拨款、差额拨款及自收自支三类，根据有关学者关于事业单位养老保险财政拨款率的计算结果，假定事业单位养老保险财政拨款率恒定为50%左右。按照以上测算，2010—2050年间三种方案下的事业单位养老保险财政支出总额在总体上均呈现逐渐上升的趋势，这是事业单位退休人口数增长以及事业单位人口老龄化程度加深共同作用的结果。应当注意到，做实个人账户的《试点方案》在各节点年份的财政支出总额均高于其他两种方案的支出，“老办法”下的财政支出总额次之，“完善方案”最低。并且随着改革的深入这种差距逐渐扩大，《试点方案》与“老办法”财政支出总额增长速度愈发加快且呈现出继续推高的趋势。相比较而言，“完善方案”呈现出财政支出总额相对较低、增长速度逐渐放缓态势，特别是2050年后，伴随着“老人”逐步消失、“新人”渐次步入退休行列，加上“新人”养老金替代率合理降低，“完善方案”下的财政支出总额将进一步下降。因此，“完善方案”有利于降低财政支出总额，减轻财政压力，使事业单位养老金财政支出呈现可持续发展态势，使得事业单位养老保险在公平性与财政可持续性方面得到进一步优化。通过对上述三种方案下事业单位养老保险财政支出总额的测算，我们可以发现：
第一，引入事业单位养老保险个人缴费具有历史与现实的必然性。个人缴费是社会保险权利与义务相结合的集中体现，是个人抵抗老年风险的责任所在，加入个人缴费的设置，事业单位养老保险财政支出压力大有缓解之势。因此，从这个角度来看，所谓“事业单位养老保险财政压力巨大”其实为一个“伪命题”。
第二，转制成本在今后一段时期内成为改革的“阵痛”。在推进事业单位养老保险制度改革过程中财政需要经受“双重支付”压力：既要支付留在老制度下退休人员的养老金，又要做好“新人”基本养老保险以及职业年金部分的缴费工作，这对我国财政支出能力提出了挑战。但是，应当看到，“阵痛”过后财政压力将得到大大改善，只有经历这场阵痛才能够实现财政可持续发展，这个“阵痛”就是人们所说的改革成本，我们应当做好消化这场改革成本的准备。
摘 要 2009年初启动的事业单位养老保险制度改革试点工作进展缓慢,究其原因主要有:改革时机不恰当;改革降低了事业单位的福利标准;改革仅涉及事业单位,有失公平;法律和相关政策不健全;人员众多,单位结构复杂等。要采取切实的政策措施,积极推进事业单位养老保险制度改革:做好养老保险的宣传普及工作;划分步骤,循序渐进;尊重公众意愿,消除分歧;公务员、事业单位、企业同时改革,构建公平有序的养老保险制度体系;规范事业单位分类,推进改革配套举措;建立职业年金,提高退休收入水平。
关键词 事业单位 养老保险 改革试点
我国人力资源社会保障部于2009年初《事业单位养老保险制度改革方案》,同时启动了在山西、上海、浙江、广东、重庆五个省市的试点工作。方案受到社会各界的极大关注,但实际推进十分缓慢,没有取得预想的效果。截至2009年底,五个省市有的在开会,有的在调研,没有一个真正启动了试点,没有正式文件,没有具体方案,各地都在担忧后果,不敢贸然动作。是什么原因制约了方案的推行,我们应该如何应对,本文就此进行探讨。
一、事业单位养老保险制度改革推行缓慢的原因
事业单位养老保险制度改革是在争议中开始的,笔者认为阻碍改革进程的主要原因有以下几个:
第一,改革时机不恰当。当前,全球金融危机依然凶险,国内经济发展速度放缓,现在进行养老保险制度改革会给在职劳动者带来巨大的心理压力,增加改革的难度。另外,2009年初各地在进行机构改革,与事业单位养老保险制度改革试点工作有所冲突,而且人力物力也难以兼顾试点工作。
第二,改革降低了事业单位的福利标准。试点改革的一项重要内容是将事业单位养老保险水平调整到与企业基本一致,这意味着事业单位人员未来的养老金将大幅降低。而事实证明,福利是刚性的,只能增加而很难减少,因此减少福利的改革是很难成功的。
第三,改革仅涉及事业单位,有失公平。公务员与事业单位人员同样从事国家公共管理和公共服务工作,但近些年事业单位的工资、福利远低于公务员,这次改革仅涉及事业单位,而公务员的高薪高福利完全不受影响,这显然有失公平。
第四,法律和相关政策不健全。事业单位的社会保障没有建立起系统完整的法律法规体系,养老保险方面的政策并不健全,试点改革也没有提出具体要求,因此在改革推行的过程中是难以规范的。
第五,人员众多,单位结构复杂。全国各类事业单位涉及多个领域,百万多个单位,几千万工作人员,涉及广泛,标准有差异,想要统一起来难度很大。
二、事业单位养老保险制度改革推行缓慢的对策
针对以上阻碍事业单位养老保险制度改革推进的原因,笔者提出相关政策建议如下:
第一,做好养老保险的宣传普及工作。养老不只是国家的义务,更是个人的责任。要提高养老保险的社会认知度,让劳动者明白养老保险需要国家、单位、个人三方共同承担,并且鼓励事业单位人员支持改革,积极参与补充养老保险,增强个人对养老保险的自我责任意识。
第二,划分步骤,循序渐进。养老保险制度改革是个系统工程,具体操作需要分部有序的进行。首先,建立覆盖全民的安全底线,保证每一个公民都不会受到生存威胁;其次,清偿养老保险的社会债务,降低基本养老制度缴费率;然后,建立完善的个人账户管理机制,实行公共监管、私人运营,提高养老保险基金收益率;另外,扩大补充养老保险覆盖面,给企业年金等补充养老保险提供政策支持;最后,在结合事业单位的实际情况,处理好历史遗留问题,周全考虑工作人员的接受能力的基础上进行事业单位养老保险制度的改革,建立新制度,创立新机制,争取最佳运行效果。
第三,尊重公众意愿,消除分歧。《事业单位养老保险制度改革方案》出台前并没有向社会各界征求意见,公布时引发了事业单位人员的广泛担忧,甚至争先提前退休,因此征求公众意见、吸收民意民智是减少改革阻力的先决条件。参与意见的群众应包括主要决策人员,更应该包括利益相关的事业单位人员,这是他们的权利所在。要积极发挥人大立法机关的作用,设置严格、规范的立法程序,消除相关人员的疑虑和不满,做到公开、公平、公正,体现社会主义政治开明。
第四,公务员、事业单位、企业同时改革,构建公平有序的养老保险制度体系。将公务员纳入养老保险制度改革有积极的带头效果,既可以减少其他单位的阻力,也方便以后养老保险制度的统一设计和规范运行。
第五,规范事业单位分类,推进改革配套举措。对事业单位进行科学、明确的分类,不同性质的单位采取不同的待遇,类似企业性质的事业单位参加城镇职工基本养老保险制度,公益性事业单位参照公务员待遇,实行机关事业单位养老保险制度。在开展不同性质事业单位养老保险制度改革的同时,配套进行人事制度改革,规范事业单位内部工作人员的人事管理,简化事业单位结构。
第六,建立职业年金,提高退休收入水平。在事业单位广泛建立职业年金等补充养老保险,使退休人员收入来源多元化,提高退休收入的稳定性。市场化运作养老基金,保证基金的保值增值,既可以减轻财政压力,还可以促进金融市场的发展。当前任务就要设计出台适合不同事业单位特点的职业年金产品,以满足不同职工的需求。
事业单位养老保险制度改革牵涉甚广,要实现改革的顺利完成还有很长一段路要走。
参考文献:
[1]朴曙光.对深化我国机关事业单位养老保险制度改革的思考.东北师范大学.2008.
