时间：2023-06-04 10:48:54
自从我国改革开放实行市场经济以来，经济情况得到很大的提升，其中建筑产业逐渐成为我国经济发展的支柱性产业，建筑市场也得到不断发展和完善，但随着市场竞争的激烈进行，建筑企业想要在竞争中脱颖而出，实现绿色可持续发展，就必须进一步加强对企业内部的管理，特别是企业合同的综合管理。完善企业合同综合管理体制成为维持企业可持续发展的必要前提，在一定程度上也对建筑工程的施工质量有着重要影响。
1 建筑施工企业合同管理的现状
1.1 签订合同的主体不恰当，没有进行资信审核
确定合同主体是保障建筑企业签订有效合同的前提，而订立合同的双方是互为债务人与债权人的关系，需要双方都具有完全民事能力和民事权利。但目前我国的大部分建筑企业在订立合同之前，没有对合同双方进行详细的了解，从而出现了合同订立后还不知道企业法人是谁或者是工程质量出现问题后找不到具体的负责人的情况。同时我国目前的很多建筑企业在订立合同前，没有对合同双方的资信进行审核，使得有时和一些工程质量差、信誉条件差的企业进行项目合作，给企业的经济发展造成了巨大的损失，因此在进行合同签订之前，对双方的资信进行审核是必不可少的。
1.2 合同内容不规范，表里不一
合同内容的规范与否关系到合同双方的切身利益，因为当发生经济纠纷时，规范的合同便是维护自身利益的法律武器。我国目前的建筑企业在订立合同时，存在敷衍了事的问题，如文字语言的使用不严谨、条例不清晰，这都会使得合同不能真正发挥其应有的作用。建筑企业在订立合同时还存在“表里不一”的情况，双方在签订合同时会选择性地签订两份合同，一份是符合国家相关法律法规的，而另一份便是违背相关法律的。这样的“阴阳合同”可能会给当事双方带来不可估量的经济损失。
1.3 合同监督不到位，缺乏专业性人才
目前我国的建筑企业还没有建立起严格的合同监管体制，造成了合同的双方在履行合约时存在争执。同时由于缺乏专业性的技术人才，如企业合同负责人缺乏良好的业务素质或者领导没有经过深思熟虑，都会使得合同的签订缺乏科学性和规范性，导致合同如同虚设。合同的双方都不能真正利用合同的法律效力来维护个人的正当利益。
2 建筑施工企业合同综合管理的措施
2.1 建立健全合同管理制度
古语有云：“无规矩不成方圆。”因此要加强建筑企业合同的综合管理，首先就应该建立并健全企业的合同管理制度，形成一套全面协调、科学正确的管理体制。以下为如何建立合同管理制度的具体措施：
2.1.1 制定规矩，明确职责。要真正解决“合同多头管理，实则无人管理”的现状，明确各部门的职责、职能以及严格规定管理流程和惩罚措施，加强对各部门的监管，一旦发现有违背企业合同内容的情况，就严厉打击，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，确保企业内部各部门都严格按照合同办事。
2.1.2 制定适合企业实情的管理办法。合同管理涉及的环节众多，因此需要各个环节都制定出适合该企业发展情况且操作性强的管理条例，如合同履行监控管理的具体办法、合同档案管理办法以及合同纠纷处理的具体办法等。但值得注意的是，要将企业合同综合管理的办法与各个细节管理之间完美结合，既能防范风险，又能提高企业的工作效率。同时还应加强对企业合同综合管理部门人员的教育培训工作，让他们对自己所工作的内容有更为直观的了解，制定出简明扼要的工作流程图，以确保合同综合管理的各个环节都能落实到实处。
2.2 制定合同标准文本
由于现在的建筑施工企业的工作人员都存在着文化素质低、法律知识欠缺，而合同内容又复杂、专业的问题，因此制定合同的标准文本就十分有必要了，因为这样才能有效地提高基层项目合同管理的水平。如何制定合同的标准文本？首先合同综合管理的部门应该对企业所要签订的多种多样的合同类型进行分析，对企业主营业务的合同制定出具有标准化的合同文本，然后征求基层项目管理和专业高级管理部门的意见后，再咨询具有法律知识的专业人员，从法律以及专业性的角度制定出一套适合企业发展实情的合同综合管理的标准文本，来达到减少风险的目的。同时在企业内部推行这一制度时，有可能会遇到阻力，因此要加强内部执法力度和监管力度，强制推行。但在特殊情况下，可以根据具体情况有所转变，如市场或法律的特殊要求等不能使用标准合同文本时。其次，当标准文本制定出以后，要加强对相关工作人员的培训，使其充分理解合同的含义，以便能在实际工作中灵活运用。最后，在企业的标准合同文本实行一段时间后，企业的合同综合管理部门应该与时俱进，根据现有的市场情况或法律环境来及时调整合同内容，并及时听取基层部门或专业部门的意见和建议，从而使得合同的标准文本能满足企业可持续发展的经营需要。
2.3 代表授权委托
在合同管理中“代表授权委托”也是一个重要环节，因此也该受到充分的重视。这项工作涉及的方面众多，首先是要制定出明确的代表授权管理条例，明确授权管理部门的职责、工作流程以及处罚条例。其次是合同综合管理部门要加强对授权管理部门的监管，使其严格执行授权管理办法，做好代表授权工作。这其中最值得注意的就是要做好代表授权工作人员的监督工作，防止他们出现越权的情况，给合同签订方带来不可估量的经济损失，因此一旦发现此类情况，便要严厉惩罚。最后还要对合同双方的授权书进行仔细的检查，核实法定代表人的基本信息、授权期限、所受权限、资信情况、履约能力、企业信誉、资质证书、企业经营状况以及营业执照等，防止出现无效或虚假，而给企业带来经济损失。
2.4 加强合同文本的评审
合同综合管理部门要严把合同评审关，对每一份合同都认真评审，防止出现因为用词不规范而产生歧义的情况。同时要多级把关，从基层管理到高级管理，从合同关系到补充条例，并对上级的评审意见进行反馈，让审核制度的作用真正落到实处，以保证评审制度的闭合性以及合同管理制度能够严格执行。
2.5 加强合同情况的监管
由于建筑施工企业的工作项目众多、期限长、监控难度大，因此加强对合同的监管就显得意义重大。这不但要制定合同履约监控管理办法，还需要在履约过程中留下书面证据。因为有了好的管理办法才能让事情按照规定发生，保证事情有序进行，但在履约过程中留下书面证据，是施工企业进行自我保护的有效措施。但值得注意的是，不是所有的书面证据都具有法律效力，只有那些有明确内容、盖章且未超过期限的书面证据才是具有法律效力的书面证据。最后还应该正确、及时地行使合同权利，来维护自己的合法权利。
关键词:合同合同结构合同管理设计施工总包、分包
中图分类号：S611文献标识码： A
一、工程概况
杭州城西银泰城，地处杭州丰潭路东侧，萍水街南侧。总建筑面积39.5万m2 。其中地下三层，建筑面积14.8万m2；地上有6个塔楼（14～22层）和3个商业裙房区域（4～7层）组成，建筑面积24.7万m2。
地下三层共埋深16.5米，主要功能包括地下一层商业步行街、自行车库、卸货区、机动车停车库及人防工程等。本工程桩采用钻孔灌注桩，基坑围护结构采用双排大直径钻孔灌注桩（排桩）+两道钢筋砼内支撑，排桩间设止水帷幕（高压旋喷桩），主被动区加固区域为三排高压旋喷桩。塔楼主要采用筒体结构，个别楼采用钢筋混凝土核心筒+钢结构组成。功能主要是商业住宅、写字楼、星级酒店等。
二、合同结构概况及分析
在不同的合同模式下，项目参与方之间存在不同的合作方式。杭州城西银泰城与我公司签订施工阶段监理委托合同；与一家施工单位签订项目总承包施工合同；与一家设计单位签订项目设计合同并在项目进展过程中不断的进行深化设计。城西银泰项目涉及的专业工程较多，有钢结构工程、预应力结构工程、幕墙工程、精装修工程等，基本涉及建筑工程领域的各个专业。为了更好的完成各个专业工程的设计和施工，业主方以一家设计单位为总设计单位，分别委托不同的专业设计单位进行深化设计，深化设计完成后交总设计单位审核确认。再由总承包单位统筹协调施工，以专业分包的形式分包给各个专业施工单位，并统一管理。
本工程合同体系总体上还是采用先设计再招标再施工的管理模式，又称为设计-招标-施工合同管理模式，与设计-建造合同、EPC合同、BOT合同不同，仍然属于传统意义上的设计和施工总分包合同管理模式。
2.1主要优点
2.1.1长期和广泛采用，因而管理方法比较成熟，各参建方对合同风险、条款都比较清楚，对项目管理的程序也比较熟悉。
2.1.2业主对项目拥有较大的主动权，有利于项目的组织管理，业主可以自由选择设计单位，控制设计要求，确定详细的设计施工图；而承包单位仅仅负责“按图施工”。实际上是将项目施工质量、进度、安全等绝大部分风险由总承包单位来承担。
2.主要缺点
2.2.1由于设计与施工依次进行，只有当设计图纸全部完成后才能进行施工阶段的招标工作，两者之间没有形成最大限度的时间搭接，从而造成项目建设周期较长，这与现代商业项目的运作要求快速交工，减少项目的资金成本，以便实现收益的要求相背离。
2.2.2由于设计单位和施工单位分别与业主签订合同，不能自发的形成设计与施工之间的协调，必须借助业主的管理。加大了业主的管理协调工作量，同时也不利于快速处理现场施工与设计相关的技术问题，如果设计图纸存在缺陷，发生工程变更在所难免，同时商业地产业主的管理链相对较长，而且管理效率不够稳定等因素，一旦处理不当，往往会使业主与施工单位之间陷入对立局面，对工程进度、成本带来负面影响。
三、项目进展
本工程于2010年8月18日开工，先进行围护桩后工程桩，再进行基坑支护，在2011年1月份开始土方开挖、地下室施工，在2012年5月±0.00全面完成时。各参建方合同控制措施相对较好，基本按合同预定目标有序进行。工程建设历时近1年半时间，还剩2年半时间需完成主体及装饰施工，其中合同工期目标的重要性开始逐渐上升。为了保证主体工程按期完成，总承包单位在主体阶段也主动采取了增加劳动力班组和周转材料等投入，最终主体结构于2012年12月底封顶。
为了保证商场的开业，后期一些装修、安装等专业分包单位、材料供应商提前介入，尤其在项目装饰后期及临近开业前的两个月，一些商户的装修、安装单位纷纷进场，各个专业施工单位数量达到近300家。施工现场管理难度不断加大，原合同体系的优点已不再明显，而缺点则不断放大，同时总承包单位的管理有些显得力不从心，工程进度面临的压力开始凸显并急剧成为主要矛盾；使得业主方、监理方的协调工作量增大。
在众多专业分包单位中，有总承包单位方的，也有业主独立发包的，还有业主指定材料供应商。同时由于项目构成的多样性以及各种设备设施系统专业化等特点，在装饰后期各分包单位急剧增加，总包单位的管理又跟不上现场节奏，出现了业主方不得不对一些直接指定的分包单位进行管理。原先采用的项目总承包模式逐渐演变成“施工总承包+业主方管理总承包”。项目的合同体系出现了多头管理，总承包单位的主要管理角色不断被业主方弱化，且总承包单位对业主方的分包单位和供应商也疏于管理。
尽管有些业主方的分包单位和材料供应商已纳入合同总包管理范畴，但总承包单位在合同条款方面往往有责无权。对于各分包单位上交的总包管理费用，由于总承包单位实际支出的管理费用、临时设施等费用，已经开始出现倒挂现象；以及在收取分包单位施工水电费、分包履约保证金等费用方面也是阻力重重；特别在抢工期的情况下进行场地利用、材料水平垂直运输、交叉施工时，管理矛盾更是日趋尖锐激化。
为了有效避免合同管理风险，使整个项目管理系统始终处于良性、有序的状态，项目监理机构加强了对业主和对总承包、分包等单位的协调工作。
首先充分明确到项目开业这一终结目标是不可调整，总承包单位和各个专业分包单位、供应商要从思想上和认识上和业主保持高度的统一，提出了建立“伙伴、共赢”的合作思路。毕竟业主有长期、连续的商业连锁建设工程需要开发建设，业主与各参建单位之间有了长期合作的基础和远景，不仅可以使业主避免了在选择参建单位方面的风险，而且可以降低相互之间的交易成本。同时一个负责的业主应公平合理的善待承包商，公平合理的分配合同各方的风险责任。一个苛刻的责权利关系严重不平衡的合同犹如一把双刃剑，不仅会损害承包商的利益，也会损害业主的利益，最终会损害项目的整体利益。
当今建筑市场还处于买方市场，在招标和签订合同阶段，业主一般处于绝对的优势；而承包商为了获得项目中标，往往削减报价，降低利润空间。针对承包商为了承接项目，而签订的一些“显失公平”的合同条款进行业主、施工、监理等多方磋商。对于业主指定分包单位的总包配合费用不足的现象予以测算，并召开各个层次的协调会议，最终以补充协议的形式予以明确。
虽然在这些业主专业分包工程的实施过程中，业主方直接参与管理，但总包单位的总包管理绝对不能缺失。对一些专业性较强的分包工程，提出了业主、总包、分包必须签订三方合同，明确各自的权力、义务，同时在工程款支付时，明确支付流程，即专业分包单位必须向总包单位报审，由总包单位签字确认后向项目监理机构报审，审核确认后送业主方审定支付。即利用支付手段赋予监理单位和总包单位加强对专业分包的管理。将业主方的分包单位纳入总承包的施工总体部署范畴。
通过以上措施， 也使业主方的工程管理部门与合约、财务等管理部门加强了协调与沟通，签证办理等程序相应比较顺畅，无形中加快了业主、总包单位、分包单位、监理单位等各参建单位的互动节奏。从而使这艘航母又开始正常运作。
四、建议
由于综合体项目工期要求特别紧，在施工过程中进场劳务及专业队伍众多，往往采用人海战术，最多时现场施工人员接近2000名；各个施工队伍素质参差不齐，劳动力变动比较频繁，在施工过程中出现大量工序采用非常规交叉、并排作业的现象，导致现场周转材料、机械设备等同步增加，加大了施工安全防护的难度，对工程带来安全隐患。由此更需要项目监理人员利用合同条款加强各参建单位的约束，加大对现场的协调控制力度。
在项目主体施工后期及装饰阶段，不断有深化设计单位开始介入，如钢结构、幕墙等深化设计。出现了深化设计方案论证及技术准备时间比较仓促，导致了图纸审核、供应不及时，无法使现场施工管理人员对图纸有深入细致的了解和熟悉环节，有些时候出现了“边设计、边施工、边修改”的情况，给工程质量带来不利影响。而且在项目后期进场装修的各个小业主众多，装修过程不可避免的对先前施工成品产生破损。
透过杭州城西银泰商业综合体项目的监理工作，折射出现代商业综合体项目有：规模巨大、工程结构复杂、设备系统比较齐全、建设工期紧、分包单位众多等特点；再者商业综合体突破了传统建设项目相对单一的构建格局，集中了商业、酒店、写字楼、酒店式公寓、广场、景观等工程为一体。今后商业综合体将会不断涌现，项目配套专业越趋于综合，对项目的合同管理也将会要求更高。传统的总分包管理模式在实际运用中需要不断的运用动态控制原则进行改进、升级。
参考文献
随着经济的快速增长，我国已成为世界能源消耗大国，这使得我国经济增长面临严重的能源资源和环境约束。为了有效缓解能源资源与环境因素对中国经济发展的制约，提高能源利用效率，加强环境保护，构筑科学合理的能源发展体系和模式势在必行。
20世纪90年代，一种基于市场的、全新的节能项目投资机制“合同能源管理”引入我国。合同能源管理是一种以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。基于合同能源管理这种节能项目投资新机制运作的专业化的“节能服务公司”的发展也十分迅速。但由于国情和体制不同，西方成功的经验在中国的应用具有很大的局限性，使得节能服务项目的推广受到很大阻碍。由李艳梅同志撰写、中国质检出版社正式出版的《面向低碳经济的EPC项目节能服务风险预警研究——以河北省为例》一书以河北省及其他省市的合同能源管理项目作为研究对象展开研究，该书的研究成果能够为节能服务项目的顺利实施提供可借鉴的依据。
该书的核心内容包括六部分：合同能源管理模式的风险构成及形成机理；合同能源管理项目的风险识别与分析；合同能源管理项目风险估计与评价；合同能源管理项目风险预测与预警；合同能源管理项目风险控制与防范。与其他合同能源管理模式风险管理的研究成果的不同之处在于，该书首次引入了系统动力学理论及模型对合同能源管理模式下的节能服务项目的风险因素进行了边界的界定及风险评价。
该专著的出版，对合同能源管理模式的风险的规避具有较强的指导和借鉴意义，对河北省乃至全国合同能源管理项目的顺利实施和推广有很大的帮助。个人以为，作者若能把合同能源管理项目进行分类研究，则书的内容更为完善和充实。
问:请简要介绍一下《管理规定》和《考评办法》出台的背景。
答:党的十四届三中全会提出建立现代企业制度尤其是新的国有资产管理体制确立以来,按照中央要求和现实需要,中组部、国务院国资委等有关部门和各地各企业在加强和改进国有企业领导人员管理方面进行了积极探索,取得了不少成功经验,出台了一些行之有效的政策措施。制定《管理规定》,及时将这些做法和经验上升为规章制度,对于推进中央企业领导人员管理工作的科学化、制度化、规范化,进一步深化中央企业人事制度改革,建立和完善中国特色国有企业人事管理制度体系,全面提高中央企业领导人员管理工作水平都将产生深远影响,同时也将对各地的国有企业领导人员管理工作起到重要的带动作用。《管理规定》是经过认真总结实践经验、广泛征求各方意见、反复讨论修改完善形成的。
在国有企业领导班子和领导人员考核评价方面,随着社会主义市场经济体制逐步完善和国有企业人事制度改革不断深化,各地各有关单位和各中央企业也进行了一些探索,取得了一定成效,但尚未形成一套完善的综合考核评价办法。实践中,对企业领导人员的考核没有充分体现企业特点,干部考评与业绩考核“双轨运行”,考核评价主体比较单一,考核评价导向作用没有得到充分发挥。党的十七届四中全会强调,要“健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制”。因此,出台《考评办法》也显得尤为重要和紧迫。
问:《管理规定》和《考评办法》作为中央企业领导人员管理的基本规章,它的指导思想和总体思路是什么?
答:制定《管理规定》的指导思想是:坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,从中央企业实际出发,着眼于规范公司法人治理结构,建立现代企业制度,建设“政治素质好、经营业绩好、团结协作好、作风形象好”的领导班子,以完善领导体制、健全选拔任用、考核评价和激励约束机制为重点,规范程序,明确要求,建立制度,造就一支高素质的中央企业领导人员队伍,保证中央企业又好又快发展。
在研究起草《管理规定》过程中,我们按照“反映现实、大胆创新、留有余地、逐步完善”的总体思路,力求实现以下三个方面的结合:一是坚持党管干部原则与依法办事相结合。党管干部原则是党的干部工作的一项基本原则,必须毫不动摇地坚持,《管理规定》始终贯穿了这一原则。同时,注意把党管干部原则与《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规相衔接,注意把党管干部原则与董事会依法选聘经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来,把组织选拔与竞争选聘结合起来,使《管理规定》符合深化国有企业改革、建立现代企业制度的要求。二是坚持继承与创新相结合。《管理规定》注重把近年来在国有企业领导人员管理工作中形成的经验和做法,加以归纳、总结和完善,同时注重吸收借鉴党政干部管理工作的有益经验,以及国外在企业领导人员管理方面好的做法,积极探索企业领导人员管理的新机制、新方法、新途径。三是坚持可操作性与指导性相结合。《管理规定》对中央企业领导人员管理的主要环节从内容、程序到方式方法,都尽可能作出较为详细的规定,对尚处于探索中的一些做法,从原则上提出要求,为今后的实践和改革留有空间。
在制定《考评办法》过程中,坚持以科学发展观为指导,按照“树立导向、改革创新、体现特点、简便易行”的总体思路,强调以业绩为基础,全面考评领导班子及成员的能力素质、履职行为和履职结果,引导企业更加注重班子团结、企业党建、科学管理等“软实力”提升,与现行经营业绩考核制度互为补充,形成了综合考评与培养使用挂钩、业绩考核与薪酬分配挂钩的综合考核评价体系;在考评方式上形成了多维度、全方位、开放式考评,实现了考评制度的创新突破。
问:《管理规定》和《考评办法》有什么特点?
答:这两个文件主要有三个特点:一是体现了科学发展观的要求。《管理规定》将科学发展观的新要求融入到中央企业领导人员的资格条件、考核评价、问责之中。《考评办法》将保护生态环境、节约能源资源、优化产业结构等科学发展内容作为考核要点及标准,增加了政治责任和社会责任方面的考核指标或要点,引导企业实现全面协调可持续发展。二是体现了改革创新精神。《管理规定》积极吸收中央企业领导人员管理改革的新成果,提出了公开招聘、任期制、任期考核、多维度测评等多项新举措。《考评办法》借鉴国际通用的企业考评方法,吸收360度考核的理念,形成了多维度的立体评价,探索建立了综合考核评价的量化评分体系,实现了定性分析与定量测评有机结合。三是体现了中央企业特点。《管理规定》对中央企业领导人员的管理原则、资格条件、职数、任期、选拔任用、考核评价、激励约束、职业发展、退出等方面都赋予了有别于党政干部管理的鲜明企业特点。《考评办法》突出业绩导向,在考评内容中赋予业绩50%的权重,将国资委经营业绩考核和财务绩效评价结果直接运用到领导班子和领导人员考评中。
问:提高选人用人公信度,是党的十七大和十七届四中全会对干部工作提出的新要求,《管理规定》、《考评办法》是如何体现这一要求的?
答:《管理规定》和《考评办法》主要在以下三个方面体现了提高选人用人公信度的要求:一是进一步扩大职工群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权。《管理规定》要求,在本企业内部选拔领导人员应当经过民主推荐,并在一定范围内公开民主推荐情况,实行差额考察制度、任前公示制度、职工代表对领导人员的民主评议制度,领导人员的职务消费要接受职工民主监督。《考评办法》强调,要充分发挥职工代表大会的作用,规定职代会测评结果作为考核评价的组成部分并赋予较高的权重;未成立职代会的,参加企业内部民主测评的职工代表比例不小于10%。二是进一步强化竞争机制,把公开招聘、竞争上岗作为选拔中央企业领导人员的重要方式。去年,中组部、国务院国资委首次面向全球公开招聘国有重要骨干企业的总经理,实现了中央企业干部人事制度改革的新突破。《管理规定》明确提出,对经理班子成员的选拔应逐步加大公开招聘、竞争上岗的力度。三是全方位开展民主测评,在更大范围听取群众意见。《考评办法》借鉴国际通用的企业考评方法,吸收360度考核的理念,建立了由企业领导班子、中层管理人员、职工代表、上级管理部门、监事会共同参与的多维度测评,并结合个别谈话、听取意见、调查核实、综合分析等方法,综合运用多维度测评、个别谈话、调查核实、综合分析等方法进行考核评价。
问:《管理规定》和《考评办法》对解决中央企业领导人员“能上不能下”的问题,有哪些规定?
答:目前在一些企业,确实存在能上不能下的现象。企业领导人员选拔上来后,除了到达退休年龄或出现违纪违法问题等情况,才能“下”来,否则,即使工作平庸,业绩平平也不会“下”来。为解决这个问题,《管理规定》和《考评办法》作了如下规定:一是实行任期制。《管理规定》对董事、总经理、党委的任期作了明确规定。二是强化考核评价结果的运用,将考核评价与任免、奖惩挂钩。三是健全退出机制。《管理规定》提出,完善中央企业领导人员免职(解聘)、辞职、退休制度,并规定了免职(解聘)的五种情形和应对领导班子进行调整的三种情形,明确了因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职四种辞职形式。同时规定“中央企业领导人员达到任职年龄界限、不再担任企业领导职务的,其在下属企业所兼任的其他职务也应当一并免除”。上述规定有助于建立企业领导人员的正常退出机制,真正实现领导人员的“能上能下”。
问:社会上对中央企业领导人员薪酬问题比较关注,请问《管理规定》在这方面有什么规定?
答:中央高度重视企业领导人员的薪酬管理问题,经过这些年的探索实践,目前对中央企业领导人员已经形成了以业绩考核为基础,薪酬水平与经营业绩相挂钩的薪酬制度。为进一步加强中央企业领导人员薪酬管理,《管理规定》作出了以下规定:一是严格执行《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》、《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》等规定。二是明确中央企业领导人员的薪酬方案审核、批复的程序。中央企业领导人员不得在企业领取薪酬方案所列收入以外的其他任何收入,不得在兼职单位领取薪酬、奖金等任何报酬。三是按照依法合规、从严从俭和公开透明的原则,建立健全中央企业领导人员职务消费制度。对中央企业领导人员公务用车配备及使用、通讯、业务招待、差旅、考察培训等与其履行职责相关的消费项目,应当明确标准,制订预算方案报国务院国资委审核、批复后实施,年终将情况报国务院国资委,并接受职工民主监督。
问:请谈谈中组部、国务院国资委党委对贯彻执行《管理规定》和《考评办法》有什么具体部署和要求?
【关键词】高校；教师；综合信息管理
一、高校教师综合信息管理现状分析
在新的历史发展阶段，网络化发展水平不断提高，信息化和知识化不断发展，因此高校的教师综合信息管理也呈现出这一趋势，不管是学生的选课还是教师评价都是借助于互联网完成的。然而，由于高校的不同管理部门的信息系统存在独立现象，所以会导致教师的不同综合信息数据依赖不同的系统保存，这样一来不利于更好的管理信息，在利用上也存在不便利的地方。就算是教师的同一种综合信息也是一种分散保管体系。在高校中，教学工作和科研工作是两个分散的管理体系，这样一来在处理综合信息时也会形成一定的分散管理体系。通常情况下，一些教师的科研成果和授课信息等进行教学和科研的信息是由院（系或科室）级的教学与科研秘书处进行收集和保管的，不过还有一些是有关的教学部门和科研部门等直接收集的，在一段时间以后，院（系或科室）级单位会上交教师的综合信息，对教师的综合信息进行保管。从信息利用的角度来看，高校通常是利用信息进行考核和评职称，通过对多个部门的信息进行综合，作为自身评判的依据。另外，综合信息只对管理级的人士开放，尽管综合信息馆名义上是完全开放的，但是也会在资金或时间方面存在一定的限制，所以在评职称或考核过程中，不管是有关的部门还是教师都急于寻找教师综合信息，这些信息有教学方面的也有科研方面的，然而综合信息馆没有能力提供完整的资料。笔者通过调研几所高校发现，大部分学校的综合信息管理模式都存在问题，在利用上很难发挥其实际作用。
二、高校教师综合信息管理存在的问题
（一）缺乏可以归档教师综合信息数据和管理数据的制度，缺乏统一管理的平台。在很多情况下，这些制度和平台的缺失会导致在管理和开发利用过程中存在问题。从实际的角度来看，很多高校综合信息馆缺乏综合教师信息这部分，通过多层管理和多级管理来管理高校教师综合信息，没有进行电子文档的一体化管理。
（二）分散多级保管模式造成资源浪费严重。由于不同部门的数据管理模式也会存在差异，所以数据结构上也会有问题，在进行信息移交上会面临着格式因为各部门之间数据管理模式不同，数据结构不一致，移交综合信息馆的过程中有个格式转换问题，格式转换本身就是资源浪费，同时还有可能造成数据丢失。
（三）分散多级的保管模式不利于提高工作效率。在高校中，有关人事、教学、科研等部门及其二级管理部门的信息保管主要为本部门的管理活动服务，通常只是对内服务的，所以在处理和收集信息时会有停滞，因此在利用教师综合信息时效率比较低，不利于发挥综合信息馆的实际作用。
（四）分散多级的保管模式不利于高校教师综合信息知识资源价值的整体发挥。从现在来看，分散多级保管模式不利于整体构建综合信息资源，在研究方面也比较欠缺，笔者尽管发现了一些和资源整合有关的文章，但是其局限于研究教学综合信息或者是人事综合信息，然而教师的综合信息是多个方面和多个角度的。在分散保管的体制下，难以挖掘综合信息里的隐性知识，对于信息的处理也是浅层次的，不利于更好的认识人才和评估人才。因此，必须形成统一的教师综合信息体系和平台才会更好地为学校和个人服务。
三、提高高校教师综合信息管理的措施
要想真正解决高校教师综合信息管理中暴露的问题必须发挥其在人才管理中的重要意义，进一步改善综合信息管理工作，具体来看主要从以下几个角度采取措施。
（一）实现高校教师综合信息管理的科学化和体制化。通过建设合理的综合信息管理模式，建设和之有关的信息管理平台，明确在教师综合信息管理中不同部门和岗位的职责，更好的收集教师综合信息和归档信息。与此同时，要形成专门的综合信息管理部门，一方面保障教师综合信息的准确性，另一方面也要提高其利用价值，防止信息丢失。
（二）提高综合信息管理人才的专业化水平。要想建立高校综合信息制度，保障工作顺利开展都离不开人才的作用，由于现在高校不断建设，所以和高校教师有关的信息越来越多，在这一背景下，必须提高综合信息管理人才的综合素质，利用一定的人才为其提供信息管理工作保证，发挥综合信息制度的优势。
（三）提高综合信息管理的信息化与网络化水平。在新的历史发展阶段，信息技术水平不断提高，所以进行教师综合信息管理不能局限于人力信息和纸质信息上，因此必须通过资金投入加大，利用数字化的方法来节省人力物力资源，各个高校可以按照自身需求建立数据库管理模式，更好地利用高校教师综合信息。
四、总结
高校教师综合信息管理对高校的发展具有重要意义，文章通过分析高校教师综合信息管理的现状，探究了高校教师综合信息管理存在的问题，有针对性地提出发展高校教师综合信息管理的措施，为相关人员提供参考和借鉴。
【参考文献】
[1]安生立.高校实验室综合信息管理系统研究与开发[J].大连海事大学学报,2010(9):22-23.
[2]徐立峰.高校院(系)级综合信息管理与决策辅助系统设计与实现[J].山东轻工学院学报,2012(6):152-153.
[关键词]矿山行业 综合办公室管理 特征 对策
一、矿山企业综合办公室管理特征
第一，矿山企业综合办公室管理注重道德性管理理念。矿山企业的综合办公室管理要求综合办公室管理人员自身需具备较为深厚的管理理论知识及专业技能，更为重要的是需要具有较高的道德水平，从而将扎扎实实、艰苦奋斗等一系列优良的工作作风传递给矿山企业其他员工，并在具体的工作过程中加以运用。事实上，矿山企业的综合办公室管理人员通常负责矿山企业总体工作，因此能够通过与矿山企业不同员工的交流来影响员工的工作态度，这就是一种道德上的感染。在交流过程中所发生的争论都可以最终化解为一种鼓励员工积极向上的工作态度，提升员工的创造性与主人翁意识，最终带来高水平项目施工活动的开展。另外，综合办公室管理人员对于自身道德观念的传递也不能仅仅表现于口头上，并且也要不断与员工的先进道德理想相融合，也提升自身道德水平。
第二，矿山企业综合办公室管理表现出充分的主动性管理特征。就综合办公室管理人员与员工关系而言，多数矿山企业存在着彼此之间不协调的现象，一方面综合办公室管理者想要对所有员工进行有效的信息了解，并督促其努力工作，另一方面员工却又会想方设法来避免自身信息的轻易泄露，在管理上不够配合。事实上，矿山企业综合办公室所制定的一系列管理制度并非是为了揭露员工隐私等，因此需要将制度与情境紧密结合来提升管理水平。矿山企业的综合办公室管理能够对员工的工作情况进行及时的了解，对所发生的错误进行及时的指正，从而避免工作失误的扩大，也避免为员工带来较大的损害。事实上，综合办公室管理人员实施综合办公室管理往往在事前会通知各部门，从而使得员工做好工作准备，而这此基础上，员工会对日常经营业务进行严格的要求，极大地降低了出现工作失误的可能性。因此，综合办公室管理具有主动性管理特征，对员工的工作开展带来了正向促进作用。
第三，矿山企业综合办公室管理是一种指导性的管理方式。对于矿山企业而言，其针对企业日常杂物的工作指导具有较为成型的体系，这种指导在提升各部门提升业务水平的同时，也对整个矿山企业的日常运营开展给予了支持作用。实践正面，采用现场的面对面交流及手对手指导是最为有效的指导方式，其具备信息传递的无干扰性、错误发现的及时性等多个方面的优点。当然，作为综合办公室管理而言，要发挥其指导性的作用，在要求综合办公室管理人员具备较为高超的管理技能之外，所采用的指导技巧也需要进行强化。由于是在各部门工作中进行相关指导，因此传统的教学式指导方法并不适用，更对的需要综合办公室管理人员在与员工进行互动交流中开展指导活动。综合办公室管理人员应该积极听取员工关于企业日常运营中的问题、建议等方面的观点阐释，并结合自身经验，与员工形成较好的沟通，从而最终获得较为可行的解决方法。
第四，矿山企业综合办公室管理表现出长期跟踪性的特征。就综合办公室管理工作本身而言，其具有复杂性的特征，因此综合办公室管理工作也不可能一步到位。因此，在进行综合办公室管理时，管理人员除了根据自身所掌握的一手资料进行初步的管理认知之外，还需要时刻补充管理素材，将在企业日常运营过程中所发生的具体问题及事件融合到综合办公室管理工作当中，从系统角度入手开展管理工作。在矿山企业具体综合办公室管理工作开展过程中，综合办公室管理人员通过对各部门工作需要及职责的深入了解而及时掌握企业总体运营过程中所发生的新状况，并进行第一时间的记录与解决，普通员工也有必要将工作过程中所发生的新状况进行及时向综合办公室汇报，并对这种新状况进行长期的有效跟踪，尽量避免综合办公室管理人员的忽视而带来的新问题未被发现。
二、矿山企业综合办公室管理的实施策略
总的来说，针对矿山企业自身工作的复杂性特征，综合办公室管理在矿山企业当中能够发挥出更大的作用，因此加强对综合办公室管理的认知极为必要。矿山企业综合办公室管理的实施需要具备一系列优秀的策略，从而保障这种管理职能获得很好的发挥。对于策略的选择基本可以从如下几个方面加以开展。
首先，矿山企业综合办公室管理部门执应强化走动式管理，从而及时发现企业运营过程中所产生的新问题。就走动式管理而言，应自主选定走动时间和走动点，每个月不少于两个工作日，根据企业要求制定走动管理的方向、内容和实施计划。充分发挥走动管理“了解情况、加强沟通、交流情感”方面的优势。为取得基层真实信息，综合办公室管理部门不提前通知，不需要走动单位做准备。以员工朋友的姿态融入员工之中，传达企业决策信息和管理意图，解释本部门工作职责及办事流程。
其次，高度重视学习，拓展创新思路。学习能提高人的精神境界，改变人的知识结构，增强人的各种技能，培养人的创新能力。创新是一个不断学习的过程，创新的基础在于有效的学习和知识的积累及运用。在知识经济社会，综合办公室人员应清醒地认识到不加强学习并不断更新认识就无法胜任工作。未来最可靠的竞争优势就是克服各种学习障碍去有效地学习，学习政治理论、学习办公业务，学习前人、别人的思想和经验，丰富我们的思维，实现我们的创新。
最后，提升综合办公室管理人员也要强化成本控制的监督管理工作。这要求矿山企业综合办公室管理人员要针对工程财务方面，设立专门的财务监督部门，保证资金在监督之下进行运转，也可及时发现资金方面的问题，并可以得到控制。对于成本管理也需要提升预测能力，并强化工程合同的履行能力。在工程合同的签订以后，施工企业综合办公室管理人员有必要根据合同的要求，对财务收支情况进行科学预测的前提下，督促合同另一方严格遵循合同要求，保证工程项目的顺利开展，并保证项目的质量。
参考文献：
第一条为贯彻落实国家资源综合利用的鼓励和扶持政策，加强资源综合利用管理，鼓励企业开展资源综合利用，促进经济社会可持续发展，根据《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（[2004]62号）和国家有关政策法规精神，制定本办法。
第二条本办法所指国家鼓励的资源综合利用认定，是指对符合国家资源综合利用鼓励和扶持政策的资源综合利用工艺、技术或产品进行认定(以下简称资源综合利用认定)。
第三条国家发展改革委负责资源综合利用认定的组织协调和监督管理。
各省、自治区、直辖市及计划单列市资源综合利用行政主管部门（以下简称省级资源综合利用主管部门）负责本辖区内的资源综合利用认定与监督管理工作；财政行政主管机关要加强对认定企业财政方面的监督管理；税务行政主管机关要加强税收监督管理，认真落实国家资源综合利用税收优惠政策。
第四条经认定的生产资源综合利用产品或采用资源综合利用工艺和技术的企业,按国家有关规定申请享受税收、运行等优惠政策。
第二章申报条件和认定内容
第五条申报资源综合利用认定的企业，必须具备以下条件：
（一）生产工艺、技术或产品符合国家产业政策和相关标准；
（二）资源综合利用产品能独立计算盈亏；
（三）所用原（燃）料来源稳定、可靠，数量及品质满足相关要求，以及水、电等配套条件的落实；
（四）符合环保要求，不产生二次污染。
第六条申报资源综合利用认定的综合利用发电单位，还应具备以下条件：
（一）按照国家审批或核准权限规定，经政府主管部门核准（审批）建设的电站。
（二）利用煤矸石（石煤、油母页岩）、煤泥发电的，必须以燃用煤矸石（石煤、油母页岩）、煤泥为主，其使用量不低于入炉燃料的60%（重量比）；利用煤矸石（石煤、油母页岩）发电的入炉燃料应用基低位发热量不大于12550千焦/千克；必须配备原煤、煤矸石、煤泥自动给料显示、记录装置。
（三）城市生活垃圾（含污泥）发电应当符合以下条件：垃圾焚烧炉建设及其运行符合国家或行业有关标准或规范；使用的垃圾数量及品质需有地（市）级环卫主管部门出具的证明材料；每月垃圾的实际使用量不低于设计额定值的90%；垃圾焚烧发电采用流化床锅炉掺烧原煤的，垃圾使用量应不低于入炉燃料的80%（重量比），必须配备垃圾与原煤自动给料显示、记录装置。
（四）以工业生产过程中产生的可利用的热能及压差发电的企业（分厂、车间），应根据产生余热、余压的品质和余热量或生产工艺耗气量和可利用的工质参数确定工业余热、余压电厂的装机容量。
（五）回收利用煤层气（煤矿瓦斯）、沼气（城市生活垃圾填埋气）、转炉煤气、高炉煤气和生物质能等作为燃料发电的，必须有充足、稳定的资源，并依据资源量合理配置装机容量。
第七条认定内容
（一）审定申报综合利用认定的企业或单位是否执行政府审批或核准程序，项目建设是否符合审批或核准要求，资源综合利用产品、工艺是否符合国家产业政策、技术规范和认定申报条件；
（二）审定申报资源综合利用产品是否在《资源综合利用目录》范围之内，以及综合利用资源来源和可靠性；
（三）审定是否符合国家资源综合利用优惠政策所规定的条件。
第三章申报及认定程序
第八条资源综合利用认定实行由企业申报，所在地市（地）级人民政府资源综合利用管理部门（以下简称市级资源综合利用主管部门）初审，省级资源综合利用主管部门会同有关部门集中审定的制度。省级资源综合利用主管部门应提前一个月向社会公布每年年度资源综合利用认定的具体时间安排。
第九条凡申请享受资源综合利用优惠政策的企业，应向市级资源综合利用主管部门提出书面申请，并提供规定的相关材料。市级资源综合利用主管部门在征求同级财政等有关部门意见后，自规定受理之日起在30日内完成初审，提出初审意见报省级资源综合利用主管部门。
第十条市级资源综合利用主管部门对申请单位提出的资源综合利用认定申请，应当根据下列情况分别做出处理：
（一）属于资源综合利用认定范围、申请材料齐全，应当受理并提出初审意见。
（二）不属于资源综合利用认定范围的，应当即时将不予受理的意见告知申请单位，并说明理由。
（三）申请材料不齐全或者不符合规定要求的，应当场或者在五日内一次告知申请单位需要补充的全部内容。
第十一条省级资源综合利用主管部门会同同级财政等相关管理部门及行业专家，组成资源综合利用认定委员会（以下简称综合利用认定委员会），按照第二章规定的认定条件和内容，在45日内完成认定审查。
第十二条属于以下情况之一的，由省级资源综合利用主管部门提出初审意见，报国家发展改革委审核。
（一）单机容量在25MW以上的资源综合利用发电机组工艺；
（二）煤矸石（煤泥、石煤、油母页岩）综合利用发电工艺；
（三）垃圾（含污泥）发电工艺。
以上情况的审核，每年受理一次，受理时间为每年7月底前，审核工作在受理截止之日起60日内完成。
第十三条省级资源综合利用主管部门根据综合利用认定委员会的认定结论或国家发展改革委的审核意见，对审定合格的资源综合利用企业予以公告，自公告之日起10日内无异议的，由省级资源综合利用主管部门颁发《资源综合利用认定证书》，报国家发展改革委备案，同时将相关信息通报同级财政、税务部门。未通过认定的企业，由省级资源综合利用主管部门书面通知，并说明理由。
第十四条企业对综合利用认定委员会的认定结论有异议的，可向原作出认定结论的综合利用认定委员会提出重新审议，综合利用认定委员会应予受理。企业对重新审议结论仍有异议的，可直接向上一级资源综合利用主管部门提出申诉；上一级资源综合利用主管部门根据调查核实的情况，会同有关部门组织提出论证意见，并有权变更下一级的认定结论。
第十五条《资源综合利用认定证书》由国家发展改革委统一制定样式，各省级资源综合利用主管部门印制。认定证书有效期为两年。
第十六条获得《资源综合利用认定证书》的单位，因故变更企业名称或者产品、工艺等内容的，应向市级资源综合利用主管部门提出申请，并提供相关证明材料。市级资源综合利用主管部门提出意见，报省级资源综合利用主管部门认定审查后，将相关信息及时通报同级财政、税务部门。
第四章监督管理
第十七条国家发展改革委、财政部、国家税务总局要加强对资源综合利用认定管理工作和优惠政策实施情况的监督检查，并根据资源综合利用发展状况、国家产业政策调整、技术进步水平等，适时修改资源综合利用认定条件。
第十八条各级资源综合利用主管部门应采取切实措施加强对认定企业的监督管理，尤其要加强大宗综合利用资源来源的动态监管，对综合利用资源无法稳定供应的，要及时清理。在不妨碍企业正常生产经营活动的情况下，每年应对认定企业和关联单位进行监督检查和了解。
各级财政、税务行政主管部门要加强与同级资源综合利用主管部门的信息沟通，尤其对在监督检查过程中发现的问题要及时交换意见，协调解决。
第十九条省级资源综合利用主管部门应于每年5月底前将上一年度的资源综合利用认定的基本情况报告国家发展改革委、财政部和国家税务总局。主要包括：
（一）认定工作情况（包括资源综合利用企业（电厂）认定数量、认定发电机组的装机容量等情况）
（二）获认定企业综合利用大宗资源情况及来源情况(包括资源品种、综合利用量、供应等情况)。
（三）资源综合利用认定企业的监管情况(包括年检、抽查及处罚情况等）。
（四）资源综合利用优惠政策落实情况。
第二十条获得资源综合利用产品或工艺认定的企业(电厂)，应当严格按照资源综合利用认定条件的要求，组织生产，健全管理制度，完善统计报表，按期上报统计资料和经审计的财务报表。
第二十一条获得资源综合利用产品或工艺认定的企业，因综合利用资源原料来源等原因，不能达到认定所要求的资源综合利用条件的，应主动向市级资源综合利用主管部门报告，由省级认定、审批部门终止其认定证书，并予以公告。
第二十二条《资源综合利用认定证书》是各级主管税务机关审批资源综合利用减免税的必要条件，凡未取得认定证书的企业，一律不得办理税收减免手续。
第二十三条参与认定的工作人员要严守资源综合利用认定企业的商业和技术秘密。
第二十四条任何单位和个人，有权检举揭发通过弄虚作假等手段骗取资源综合利用认定资格和优惠政策的行为。
第五章罚则
第二十五条对弄虚作假，骗取资源综合利用优惠政策的企业，或违反本办法第二十一条未及时申报终止认定证书的，一经发现，取消享受优惠政策的资格，省级资源综合利用主管部门收回认定证书，三年内不得再申报认定，对已享受税收优惠政策的企业，主管税务机关应当依照《中华人民共和国税收征收管理法》及有关规定追缴税款并给予处罚。
第二十六条有下列情形之一的，由省级资源综合利用主管部门撤销资源综合利用认定资格并抄报同级财政和税务部门：
（一）行政机关工作人员、做出不合条件的资源综合利用认定的；
（二）超越法定职权或者违反法定程序做出资源综合利用认定的；
（三）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请企业予以资源综合利用认定的；
（四）隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况真实材料的；以欺骗、贿赂等不正当手段取得资源综合利用认定的；
（五）年检、抽查达不到资源综合利用认定条件，在规定期限不整改或者整改后仍达不到认定条件的。
第二十七条行政机关工作人员在办理资源综合利用认定、实施监督检查过程中有、、弄虚作假行为的，由其所在部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条对伪造资源综合利用认定证书者，依据国家有关法律法规追究其责任。
第六章附则
第二十九条本办法所称资源综合利用优惠政策是指：经认定具备资源综合利用产品或工艺、技术的企业按规定可享受的国家资源综合利用优惠政策。
第三十条申请享受资源综合利用税收优惠政策的企业(单位)须持认定证书向主管税务机关提出减免税申请。主管税务机关根据有关税收政策规定，办理减免税手续。
申请享受其它优惠政策的企业，须持认定证书到有关部门办理相关优惠政策手续。
第三十一条本办法涉及的有关规定及资源综合利用优惠政策如有修订，按修订后的执行。
第三十二条各地可根据本办法，结合地方具体情况制定实施细则，并报国家发展和改革委员会、财政部和国家税务总局备案。
[中图分类号] R197.32[文献标识码] B [文章编号]
医院档案工作是医院管理中的重要组成部分,科技兴院的重要环节,医院的宝贵文化财富。也是医院工作计划、决策的可靠依据和指导并协调各项工作正常运行的参考资料,随着医疗事业的进步和科技的发展,医院档案综合管理对医院领导决策科学化和医院快速发展的作用日益重要。
1.医院档案综合管理势在必行
医院档案综合管理,是指按照统一管理的原则,将按医院职能分类的档案集中起来,在专门设立的由院级领导的直属机构――综合档案室进行归档、分类、整理、开发、利用等项管理工作。
医院档案综合管理,一般所指的集中管理有更为明确的内涵。它不仅是医院各职能分类,各种载体形式档案实体的统一管理,而且是对医院全部档案进行组织管理和提供利用的组织形式,是集中统一管理的具体化,一方面它使档案管理规范化、科学化,另一方面使档案信息的开发利用更加完善、实用。实践证明了档案集中统一管理的优点,克服了分散管理的许多弊端,这不仅发挥了档案的整体功能, 更有利于医院工作和档案事业发展。
2.医院档案综合管理的形成
医院档案综合管理,是医院档案集中统一管理原则在新形势下的发展和继续。综合有广义的宏观理解,是封闭式向开放式体制的转变。因此,档案综合管理是医院档案工作发展的必然趋势。
2.1形势的需要。档案管理应同医院各项工作同步、协调共同发展,应及时向医院提供各种信息,为医院综合管理和科、教、研服务,医院档案综合管理迫在眉睫。同时,在医院达标升级中,档案综合管理为达标条件之一。
2.2医院自身建设的需要。如何在瞬息万变的竞争机制中求生存发展,就必须提高服务态度与服务质量,重视信息开发,引进先进医疗技术和设备,培养出一支高超医疗技术人材的队伍。只有这样,才能立于不败之地。档案工作和医院建设密不可分,档案综合管理在医院改革中应运而生,是医院自身建设的需要,并服务于医院建设。
2.3单位管理升级的需要。医疗改革的不断深入,给医院建设带来生机,赋予新的内容。医院建设和医院档案综合管理都要达标升级。这是新时期标准化管理的统一的两方面,缺一不可。因此,医院档案综合管理是单位管理升级的需要。
3.目前医院档案综合管理存在的问题
3.1领导对档案工作认识上的差异,对档案综合管理重视不够。很多医院管理者受各方面条件的限制,对档案管理的专业知识了解不多、不深,这就容易形成一些偏见,忽略档案综合管理工作的重要性,同时也影响了档案工作的整体优化和同步发展。
3.2档案管理方法单一,档案的分头管理和分散保管现象严重。有的机构开展的科研成果项目比较多,为图自己查阅档案方便,不愿将档案交综合档案室集中统一管理。有的因库房紧张就将档案分散由各科室保管, 势必造成这些档案资料既没有整理,也没有专柜存放,即使经过整理, 没有任何检索工具,也不规范,影响全宗的完整性。
3.3重视档案,忽视资料。许多综合档案室,只管整理档案,而没有把资料作为综合管理的重要内容之一,平时不注意收集,使许多有价值的资料流失,许多重要的内容无从查找。
3.4重文书档案,轻科研档案及其它门类的档案。由于思想观念的陈旧,有些单位认为档案就是文书档案,忽视了其它档案,有的即使保管了部分其它门类的档案, 但也存在着档案不齐全,不规范,没有检索工具等,没有真正实行档案的综合管理,从而影响了档案完整、齐全和有效的利用.
3.5开展编研少,被动服务多。档案的价值只有通过不断开发才能实现,这就需要档案工作者充分利用档案信息,及时地编出较深层次的编研材料来。由于档案的分散管理,档案室就不能提供综合性、宏观性、整体性强的档案信息,不能把死档案变活材料,也不利于综合档案室对档案信息进行综合分析研究和开发利用。
4.如何做好医院档案综合管理工作
在此结合国家档案局及卫生部颁发的《医院卫生档案管理暂行办法》,医院档案综合管理应做好以下几个方面的工作:
4.1强化档案意识及领导层的意识,建立综合管理机构
档案管理人员要积极宣传《档案法》和医院综合档案工作的有关规章、制度,让医院领导和行政人员正确认识档案综合管理工作的重要性,树立与时俱进的档案管理观念,提高他们的档案意识和法制观念,将档案管理工作纳入医院计划、总结中,凸现档案在医院管理中的重要地位。医院的综合管理机构是实现整体优化的关键。只要有机构的保证,领导的支持,什么困难都能克服。
4.2档案综合管理实现制度化、规范化、标准化管理
制订并逐步完善档案综合管理的各项管理制度与技术标准,使档案工作逐步制度化、规范化、标准化,档案综合管理工作有章可循。医院要根据单位的实际情况制定计划、标准,对文件材料形成把好关。对积累、归档、保管、利用等做出统一要求,保证各环节的疏通,逐步做到档案管理完整无误。
4.3综合分类,建立医院档案信息一体化管理模式
实行档案、信息、情报一体化管理。过去,医院档案分:文书、科技、会计、声像、基建等档案,各自为政,现在医院综合管理优化组合,从便利角度出发,加强相互联系,集中起来统一保管,达到整齐实用,建立统一、科学、合理的类别体系,实现档案信息一体化管理模式。
4.4开展医院综合档案信息编研开发
档案管理人员要对医院档案、病案、图书资料等信息进行综合筛选、加工和编辑,转化为深层次的编研资料,对综合档案信息进行综合分析和研究为领导决策出谋划策,为医院行政管理,临床质量管理等方面提供信息支持。
4.5成立综合档案信息情报中心,开发利用信息资源
关键词：港口 安全 行政综合执法
一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端
综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输为服务对象，提供船舶靠泊、上下客货、供应燃（物）料和修理船舶等服务，又有以渔船和渔业辅助船为服务对象，提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务的港口。综合性港口中，既有商业码头，又有渔业码头，商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港，两者均为全国著名渔港，港内渔业码头星罗棋布，渔船穿梭往来，同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头，属典型的综合性港口。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《关于水上交通安全管理分工问题的通知》（农（渔政）字[1989]19号）等规定，对综合性港口水上交通安全的监督管理，若以商业为主的，由海事部门负责管理，但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部门负责管理；反之，若以渔业为主的，由渔监部门负责管理，但交通专用的码头、水域、锚地由海事部门负责管理。鉴此，在综合性港口中，目前除商业码头和进出港商船较少，或渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外，一般均设有基层海事和渔监部门，港口水上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似“和平共处、双管齐下”地履行各自管理职能，实则暴露出诸多管理弊端，在体制方面主要体现如下：
1．管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确，主体不明确，行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题，由于国家有关部门目前对“以商为主”还是“以渔为主”没有一个明确的认定标准，事实上国内众多港口确实也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象，再者在众多综合性港口中，商业和渔业码头交叉布于其中，商船和渔船共用水域、航道、锚地，客观上也很难划定商船或者渔船专用的水域、航道、锚地，因此，实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性，导致相应的安全管理主体无法落实，这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
2．管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在综合性港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，如对港内渔供船的管理，以石浦港为例，港内有渔供船约150艘，其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运提供服务，按照国家有关法规应视为渔业辅助船，由渔监部门负责管理，但是这类船舶又参与岛际间货运、岛上村（渔）民进出客运，以及上附近岛屿进行观光旅游等活动，这又涉及到海事部门的管理职能，当地有关部门采用“日查夜堵”的方法打击过该类船舶参与客货运输，由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决，现阶段要彻底取缔难度很大，再者其本身处于监管的“中间地带”很难鉴别其某一航次经营行为的性质，这客观上造成了水上交通安全管理中的管理职能交叉，管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。
3．管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象，影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，导致原由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理，挂上了渔业油供船的“头衔”，但又从事为商船的供油作业，而日常监管中海事部门对渔业油供船从事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制，这对该类船舶的规范管理造成了一定的难度，影响到管理的权威。
4．管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门，但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处，特别是在综合性港口的水上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合，才能将安全管理工作做实做好。实践中，在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于种种原因未能做到资源共享、信息互通，特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中，海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度，直接影响到监管的效率。
二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题，理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
1．行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动①。它由以下几个法律要素构成：
（1）行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。
（2）行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权法定原则，必须在严格的法律依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
（3）取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。
2．构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生，它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
为规范相对集中行政处罚和行政综合执法工作，国家有关部门相继下发了《关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号）等有关文件，明确了各地可以在在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政综合执法的领域，组建行政综合执法机构，实行行政综合执法。要求行政综合执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中存在的许多弊病，进一步深化行政管理体制改革。同时还规定了按有关规定经批准成立的行政综合执法机构，具有行政执法主体资格。
由此可见，综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。
三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布，各种海上活动相互影响和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向②，综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势，如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状，着重把握好以下几个环节：
1．加强行政立法。在国家目前尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下，首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择综合性港口进行试点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设置有权作出调整的只有省（自治区、直辖市）级以上人民政府，这就意味着法规只能由省（自治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看，应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监督等主要内容。
2．合理设置机构。机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的定位这两部分内容。从管理实践来看，综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三种，管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运作模式的选择和管理体制的定位各有利弊，基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑，综合性港口综合行政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜，即产生一个新的综合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导，名称可以是“××港口水上交通安全综合行政执法局（处、大队）”。另外，为充分调配港口资源、加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率，亦可考虑进一步拓展监管领域，将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中，实行港口“大安全”行政综合执法。
3．科学配置职能。科学配置职能就是要充分利用现有资源和条件，科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包括动态执法和静态执法，综合行政执法主要是动态执法。综合性港口在配置动态管理职能时，应着重解决好以下两方面问题：一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的体制弊端问题，如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，对处于“中间地带”船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则，科学地剥离并转让一些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能，可剥离并转让的职能主要有以下三类：一是两部门的日常监管项目，如船舶的一般性检查；二是许可、核准后的现场监管项目，如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管；三是某些具体行政行为的前期性调查取证工作，如海事调处的初步证据收集等，但需要说明两点：一是综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正，不可无限扩大处理的权力。二是根据理论界的观点，综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在这两项权力之中的行政检查权，而行政许可权、收费权等权力并不能转让。
4．健全保障体系。行政综合执法工作，涉及面广、震荡大、矛盾多，健全和完善各方面的保障机制尤其重要。一是要切实加强对该项工作的组织保障，对有关问题进行深入调查和潜心研究，从而作出科学的决策，同时应密切关注实施过程中的各种情况和问题，加强信息反馈，及时协调、解决有关问题。二是要重视制度建设和程序规范，通过完备的配套制度，统一规范行政综合执法各环节事项，加强对行使具体职能的单位的法律监督，保障行政综合执法的各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障，可以通过协议的方式根据执法人员构成由海事与地方财政按比例承担，在严格收支两条线管理的前提下，禁止从罚没收入中返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。四是加强后勤保障，整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆，减少重复投资。
5．规范队伍建设。执法机构的新设立势必要建立一支新的执法队伍。在执法队伍的建设上，为保持水上交通安全行政执法的连贯性，运行之初首先要抽调现有部分海事、渔监执法人员并进行有机整合，加强业务培训，使被抽调的海事、渔监执法人员互通双方业务，然后在此基础上按照招聘公务员的方式招收所需人才。同时，考虑到综合行政执法机构与海事、渔监有着密不可分的工作关系，也可探索建立长效的用人机构，加强与海事、渔监两部门的执法人员轮岗制度。至于在队伍规范化建设上，与其他行政执法机构一样，应建立健全执法人员职业培训、执法监督、错案责任追究、执法责任评议考核和末位淘汰等制度，通过制度保障和机制约束，不断提高执法人员的综合素质。
综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的构建是一项较为复杂的跨部门系统工程，而这方面的理论研究国内尚少，更无可借鉴的实践加以论证，且由于笔者水平有限，本文所述有不妥之处在所难免，恳请专家、同行批评指正。
注：
①关保英著：《行政综合执法研究》，《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)
②吴兆麟著：《构建和谐的大海事系统之初探》，《航海技术》2006年第4期第70页
参考文献
[1] 关保英著．《行政综合执法研究》．《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)．
[2] 朱晓明，余国强著．《论相对集中行政处罚权》．《中共杭州市委党校学报》2003年第1期．
一、行政综合执法探索实践的简要回顾
行政综合执法是指一个行政机关或法律法规授权的组织，依据一定的法律程序在合理的管理幅度范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。目前行政综合执法改革比较成型的主要集中在城市管理、文化市场管理领域，十以来各地在县域和乡镇（街道）综合执法探索实践也为改革积累了宝贵的经验。一是城市管理综合执法。1996年颁布的《行政处罚法》规定，“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。之后，各地纷纷开展了城市管理综合执法探索，实行相对集中行政处罚。2000年国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》提出，“各地方要把进行相对集中行政处罚权试点的经验运用于市县机构改革，进一步理顺行政管理体制，坚决克服多头管理政出多门的弊端，切实促进政府职能转变”。自此，各地陆续将原来分属于城建、环保、规划、环卫、工商等部门执法职能和机构整合，组建相对独立的城市管理综合执法机构，城市管理综合执法在全国范围内推广开来。城市管理成为开展行政综合执法改革最早的领域，也是涉及面最广、暴露问题最多的领域。二是文化市场综合执法。2004年，中央下发《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，提出文化市场综合执法改革的基本思路，在部分省市先后开展文化市场综合执法试点。2009年在总结改革试点经验的基础上，、中央编办等5部门联合下发《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，明确要求“副省级及以下城市开展文化市场综合执法改革，2010年底前基本完成文化市场综合执法机构的组建”。目前，各省基本完成了文化市场综合执法改革，采取设立文化市场综合执法机构或将文化主管部门直接整合的方式，将法律法规赋予文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视、体育等部门的行政处罚权相对集中到一个部门。文化市场综合执法成为出台规范性文件最多、要求比较明确、贯彻比较彻底的一次改革实践。三是街镇综合执法。街镇综合执法是适应城市管理重心下沉、简政放权需要，根据街镇综合管理实际不断探索出来的。按照现行法律规定，除省、自治区、直辖市政府授权外，街镇不能作为行政处罚主体开展行政处罚，多采取委托执法、派驻执法和联合执法相结合的形式。在街镇建立综合执法平台，赋予其区域管辖范围内城市管理、公共卫生、安全生产、劳动保障等多项巡查权，及时发现和劝阻违规行为。遇到重大执法问题，依托部门派驻执法机构，以上级业务部门名义执法。
总体来看，现有的行政执法管理体制在实践中发挥了重要作用，执法任务交叉、分工过细、多头执法、无序执法的问题得到有效解决，但随着大部门制改革和综合执法改革的深入，也暴露出许多的新问题，尤其是市和市辖区在相同领域设立两级执法队伍，执法边界、监管责任不清的问题，严重影响着综合执法的效力。党的十八届四中全会提出“深化行政执法体制改革，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”的要求。山东省委《全面推进依法治省的意见》明确“整合、规范市县两级政府行政执法队伍，有条件的地方可实行市和市辖区只保留一个行政执法层级。推进执法重心向市县下移，重点充实和加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等领域的基层执法力量。抓好跨部门、跨行业综合执法试点工作，探索在县级政府设立统一的综合行政执法机构”。由此可见，中央和省深化行政综合执法改革的政策和方向比较明确，推进行政综合执法改革势在必行。在深化改革的大背景下，各级编制部门必须找准制约改革的深层次问题，将上级政策与本地实际有机结合，理清思路、攻坚克难、破浪前行。
二、现行综合执法模式利弊分析
现行的行政综合执法多以地域为限，条块分割、上下对应明显。综合执法改革就是要打破固有区域、部门限制，合理分配各层级、各领域执法力量，通过再造执法组织架构，优化配置执法资源，实现执法效能最大化。结合各地改革实践，具体从纵横两方面分析。
（一）横向改革重点在于合理确定综合执法整合范围。根据综合执法范围不同，横向改革可分为部门间综合执法、部门内部综合执法两种。部门间综合执法也称跨部门综合执法，所跨部门一般为相近或相通的领域，部门内部综合执法整合多用于大部制改革中。
跨部门综合执法主要是将法律法规赋予特定部门的行政处罚权，从原来的部门转移给新的执法部门，实现部门间执法权的外部整合。这种改革模式优势体现在三个方面。一是有效解决了多头执法、重复执法的问题。济南市2003年撤销了城建、规划、房管、环卫、园林、人防等14支执法队伍，组建了城市管理执法支队，相对集中了城市管理领域300余项行政处罚权，从体制上解决了多头执法、重复执法的问题，提高了执法效率。二是强化对执法行为的监督制约。实行综合执法改革的部门，监督管理职责仍由各部门执行，这种“管”与“罚”分离的模式，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适度分离，强化了不同权力之间的监督和制约，改变了职能部门既当“运动员”又当“裁判员”的运行体制，规范了行政权力运行。三是降低了政府行政成本。济南市城市管理执法整合过程中，将原有14支执法队伍编制326名压缩到200名，有效节约了政府行政成本。这种模式的弊端也比较明显，一是执法范围过宽，容易顾此失彼。各地城市管理行政处罚事项均在300项左右，且随着社会综合管理的逐步推进，执法的边界仍在不断延伸。执法范围过宽、头绪过多与执法力量相对稳定之间矛盾突出，迫使有限的执法资源向重大事项、重点任务倾斜，造成执法事项之间的偏颇不均。二是缺乏刚性协作机制，难以形成合力。在日常行政执法中，综合执法部门通常需要有关职能部门的协作配合，往往被部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝，而综合执法机构又无力协调。执法机构与职能部门之间的信息不对称等因素也影响了执法效力。三是监管与执法边界不清。造成职能部门与执法机构之间“有利抢着干，无利没人干”的局面，管理职责发挥缺乏有效抓手，管理弱化、以罚代管问题突出。
大部门内部综合执法是将改革涉及部门直接合并成一个，原分属于各部门的执法机构也顺势整合，通过整合执法主体实现执法权的相对集中。比较有代表性的就是文化综合执法。济南市将原文化局、广播电视局、新闻出版局等部门撤销，组建文化广电新闻出版局，将法律法规赋予的文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视等行政执法职能整合到文化市场综合行政执法局。这种模式的优势主要体现在两方面：一是有利于推进执法公平。统一由一个部门监管，避免了多部门管理推诿扯皮而造成的监管漏洞和执法真空现象，基本实现执法标准、执法尺度统一。二是有利于提高效率。将原有执法力量物理整合，执法人员仍从事原行业执法，避免因跨领域、跨行业执法带来的知识储备不足、执法难度增加等问题。这种模式的弊端主要是人员身份划转障碍造成的改革不彻底。执法人员存在行政编制、参公事业编制、事业编制和聘用制四种情况，整合后，由于执法人员的编制性质不统一，导致部分执法职能难以实现有机整合，造成新的不平衡。
（二）纵向改革重点在于分别确定区与县综合执法整合方向。目前，各地相同领域普遍设有市、县（市）区两个执法层级。按照依法治省意见“有条件的市和市辖区只保留一个行政执法层级，探索在县级政府设立统一的综合行政执法机构”的要求，区县综合执法改革方向和侧重点各有不同。
市、市辖区两级执法机构各为执法主体，且执法区域重叠，不可避免地造成政出多门、多头执法、重复执法的局面。市辖区的执法队伍往往处于“打下手”、“当配角”的位置，被动应付，造成人财物资源的浪费。从长远来看，减少执法层级是大势所趋。但是保留市级还是区级执法队伍各有利弊。保留区级执法队伍，优势主要体现在区域性上。即，属地管理责任和同级政府部门间协作配合方面。一是快速执法能力较强。区一级执法队伍，执法的范围相对较小，发现问题处理较为及时，执法效率较高。二是便于部门间协作配合。由于属地管理责任明确，遇到执法重点、难点问题时，可由当地政府出面协调相关部门配合，采取联合执法、集中协作等多种方式，形成多方参与、齐抓共管的联动机制。弊端主要体现在：一是各自为政，执法标准不统一。不同区域对执法政策的理解不一致，可能带来执法的自由裁量权和随意性，造成执法不公正。二是层级较低，影响执法效力。区级执法机构层级地位较低，无力协调上级政府相关部门的问题时有发生，直接影响执法效力。反之，保留市级执法队伍优势主要体现在全市协作与统筹方面。对于城市管理中跨区域联合执法，市级执法机构可以建立协调配合机制；对于区与区之间搭界的监管盲点，可根据各区执法力量和目前承担执法任务情况，合理分配任务，有效解决执法边界不清、执法力量不足、区域界限不明确而造成的推诿扯皮行为；对于重大综合案件联合执法，也可以迅速集中工作力量，部门联动、上下协作，在全市范围内形成综合执法合力。但执法重点偏重一些重大问题，对于一些小问题可能出现不重视、执法不到位的情况。
县级综合执法改革的关键，是建立权责一致、有效衔接的县、街镇两级综合管理和综合执法体制，通过划分执法权限、明确执法边界，形成工作合力。从改革实践来看，由于地方政府管理权限不同，县域综合执法形式比较多样。一是胶州模式。将市直部门承担的城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、食品安全、治安管理、文化管理、畜牧兽医等八个领域行政执法权整合，成立综合行政执法局；整合部门派驻街镇的城管中队、安监办、土地所等执法机构，成立综合执法中队，实行市综合行政执法局、街镇双重管理体制，以街镇管理为主体制，实现人、财、物实质性整合。二是天津模式。根据行政处罚法“省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”规定，作为直辖市，天津市出台了《街道综合执法暂行办法》，将城市管理、环境保护、房屋安全、公安消防等50类321项行政执法权赋予乡镇政府（街道办事处），将部门综合执法机构的骨干力量充实到街镇执法机构，并配套出台了《推进街镇综合执法实施意见》，合理划分市直执法机构与街镇管理区域和执法权限，彻底解决了镇街无执法权限的问题。此外，有些地方以街镇综合执法为突破口，分步推进县域综合执法工作，进行了积极探索。如，章丘市刁镇作为山东省经济发达镇管理体制改革试点，将市直部门安监、文化、林业、安全生产、劳动就业等部分行政处罚权下放到镇政府，采取“委权执法”与“派驻执法”相结合方式，与部门派驻机构共同实行综合执法。再如，商河县在乡镇设立综合执法平台，开展林业、国土、农业、市场监管、水务、食药等日常执法巡查，及时将信息反馈相关执法机构，通过建立健全监督考核机制，形成综合执法合力。总体来讲，县域综合执法尚处于探索阶段，县域执法综合程度与地方政府管理权限紧密相关，除省、自治区、直辖市政府明确授权外，街镇无法作为执法主体行使行政处罚权及承担相应法律责任，无法实现真正意义上的权责统一，这也是县域综合执法推进的重要制约因素。
三、行政综合执法路径选择
实践表明，综合执法改革能够适应经济社会发展和社会综合治理需求，符合改革发展方向。推进综合执法不能眉毛胡子一把抓，需将综合执法改革放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，统筹谋划，纵横同步，点面结合，有序推进。
（一）从横向上由“小”及“大”分步推进综合行政执法。综合执法不是一揽子执法，不能一步到位、面面俱到。应与行政管理体制改革、大部制改革有机结合，分领域分行业先行试点，逐步推开。先行试点执法整合领域大致应满足三个条件：一是涉及范围不广。如文化管理领域的综合执法，整合文化、新闻出版、版权、文物、广播影视、音像制品等行政处罚权，而文化、文物、出版物、美术市场一般比较集中，规模不大，执法领域相似度较高，难度不大，涉及面不宽。二是专业性不强。确定综合执法的整合范围要充分考虑能否有效运行，对于一些执法专业程度较强的、专属执法权不能盲目整合。应先行考虑一些执法过程便于操作的，对专业技术要求不高的，如旅游执法。三是关联程度较高。执法领域相似性较高，执法环节尽量处在同一生产链条可实现生产全过程无缝监管，有效避免重复执法、多头执法，提高执法效力。如，在市场监管领域，将工商、质监、食药等执法整合，再如，在农业领域，推进农产品、农业投入品、畜产品、水产品、植物检疫、农业机械安全等综合执法。
（二）从纵向上“收”“放”结合分领域推进综合行政执法。对市和市辖区行政执法改革来讲，“推进执法重心下移、减少执法层级”并不是把市级全部行政执法权限下放，应充分考虑各领域特点做好“收”“放”结合文章，分而治之。对于需全市范围内统筹推动、区域间协调任务较重或区级执法机构无法协调的以及区级无相关管理权限的交通、规划、国土、建设等领域，应按照全市一盘棋的思路“收上来”。对于食品药品、安全生产、文化旅游、劳动保障、工商质监、公共卫生、商务流通、价格监督、节能降耗、粮食保障、人口计生等领域，应按照能放尽放的原则“放到位”。在下放权限时，还要充分考虑事项所在执法链条的整体性，避免因同种类型执法权限“收”“放”不一致，变相增加执法协调的难度。当然，综合执法改革不能搞“一刀切”，作为过渡，部分执法仍可能需保留市、区两个层级。对已经推行综合执法的机构，如城管执法机构；对市、市辖区政府属地监管责任较为明确的，如环保执法，一段时间内要合理确定市、区两级的职责边界，同时保留两级执法。
（三）从层级上注重“点”“面”兼顾配套推进综合执法改革。综合执法涉及多个层级、多个部门，改革过程中，既要抓住综合执法这一个改革“点”，又要注重将综合执法改革融入经济社会发展大局去整体谋划，统筹推进。需建立强有力的配套协作机制，通过明确划定各级各部门执法权限和范围、健全层级之间、部门之间协作配合机制、合理配备综合执法力量、强化财政支持保障等配套改革政策。以街镇行政执法改革为例，省级着重完善街镇综合执法的管理办法和优惠政策，由上到下整体推动；市级明确部门间协作配合机制，将综合执法骨干力量充实到基层，并做好现有综合执法人员的培训工作；县级既要做好街镇综合执法机构跟踪考评，又要强化对部门协作配合的监督，确保县域范围内形成综合执法合力，保障各项改革政策落地。只有统筹谋划、“点”“面”整体推进，综合执法改革才有生命力。
（四）从政策上敢“破”敢“立”保障执法人员同城同岗同待遇。以济南市为例，全市执法人员6249名，其中行政人员360名，事业人员4605名（含参照公务员管理事业人员1515名），编外聘用人员1014名（主要是协作执法）。同城同岗不同工不同酬是阻碍行政执法体制改革的重要因素。一方面，人员无法流动造成改革不彻底。有的职能部门的执法权划转综合执法机构后，由于执法人员身份问题无法划转，造成新的职责交叉和多头执法。另一方面，同工不同酬容易造成执法队伍“机关化、贵族化”。济南市编外聘用行政执法人员占执法总人数的16%，这些人员工资待遇有的不到编内人员的一半。推进综合执法关键还是要破除现行人事管理体制，明确一线执法力量占编比例，严把执法人员资质，畅通人员划转、身份过渡机制，完善岗位绩效工资待遇。只有解决了身份和待遇问题，确保同城同岗同待遇，实现执法队伍本身的公平公正，才能树牢执法根基，推进执法工作公平公正。
关键词 电力通信；综合网络系统；发展前景
中图分类号：TN915 文献标识码：A 文章编号：1671-7597（2013）21-0012-01
随着国家电力系统近些年的迅速发展，电网智能化的迅猛发展以及微网技术的迅速腾飞对电力通信网的要求越来越高。传统的电力通信网络管理方法已经无法适应日益变化复杂的电力通信业务。因此，未来电力通信综合网络系统的管理需要吸收各种管理的技术。基于现有通信网络，打造一个功能齐全、面向未来的综合网络管理系统，是实现信息互换和资源共享的重要手段。
1 电力通信综合网管系统简介
电力通信网络管理系统可以简称为综合网络系统。这个系统的建立是为了适应电力通信网较为严格的管理要求，以及为了完成网络中一些复杂的业务为目的。这种管理系统涵盖综合接入和综合业务的功能体系。这个体系下属六个子系统。其中，光缆监测系统能够保证对光缆情况、资源以及备纤情况进行实时的监控；资源管理系统发挥着管理和监控的功能，管辖范畴包括资源、备品和备件以及人力资源、电力资源等；运维管理系统能够对整个工作流程进行管理，管理的内容有包括通信运行的报表、值班的记录等信息；视频监控系统能够为远程电力网络通信机房提供视频监控和遥控机房照明设备的服务；大屏幕投影系统能够把电力通信网中的各种管理系统运行情况在屏幕上进行投影展示；监控系统的任务是负责某电力企业所辖区域内的一切变电站的远动系统、调度系统、动力环境和光纤环网等部分进行监控并随时向上级部门进行汇报。
2 电力通信综合网管系统存在的问题
在网络规模日益扩张的今天，网络的设备无论是数量还是类别都有着量的积累。而网络的复杂性也随之提升。不同的网络开发商开始研制网络管理系统，每个开发商都拥有者自己的独特技术和管理协议，这样就会出现网络协议的不兼容以及信息不畅通，还有界面不一致等问题。因此，这些接口标准的差异化和规范的不统一给网络管理系统的建设面临着诸多问题。这些问题是电力通信综合网络系统发展进程中的阻碍因素，同时也能够推动它的进一步探索，从而实现全面发展。
3 电力通信综合网管系统的发展前景
目前电力通信综合网络系统的发展趋势呈现上升的状态。由于电力业务量的日益增多，所以如何高效运用电力通信网络的优势，构建全面管理的电信通信综合网络调度平台已经是迫在眉睫。此外，其他外部因素还包括综合网络技术的迅猛快速发展，为此相比于其他的系统建设，电力通信综合网管自身的优势已经十分显著，这对其发展起到重要的保障作用，因此未来的发展道路更为宽阔。
3.1 成熟综合网络管理技术奠定了综合网管实施的技术基础
由于综合网络管理技术逐渐成熟，已经能够提供一种专家系统技术，这种技术基于规则判断，能够为全网告警进行全程，端到端以及多维度的相关性分析。此外，另外一种技术——工作流技术能够从深度和广度上将综合网络系统的应用进行深入的拓展，实现系统的丰富内涵。工作流的作用是在同一工作群组内，多人协力共同实现一个目标，可以以循序或者是平行的工作方式来满足任务需求。在网络维护管理工作中，很多事务性任务都可以让工作流技术实现。国内外的一些研究机构已经开发了相应的产品能够为网络维护管理流程的自动化提供扎实的技术保障。还有一些其他的技术发展，都可以作为综合网管系统处理和利用现行异构的网络和各专业网络管理系统时，可以参考的解决问题方式和方法。
3.2 综合网络管理系统的需求空间提升
由于专业网络管理系统的实施和推广及电力系统的体制改革与其通信网络的发展创造了综合网络管理系统的需求空间。
1）电力系统通信在通信网络建设的过程中，已经构建了其相应的专业网管系统，这些系统的功能涵盖了集中监视、管理、控制、调度和分析等维度，这是对网络运营处于正常态势的一个重要保障，同时为建立全网统一的综合网络管理系统构建了一个良好的平台。
2）在这几年通信网络技术快速发展的进程中，通信技术发展呈现多维度的趋势。目前在重视三网融合的一体化发展的同时，还涵盖了网络业务应用的IP化、网络交换技术的分组化、网络基础设施的宽带化和光纤化、网络功能结构的扁平化等维度。各专业网络业务的互相融合促进管理系统走向统一，这是通信网络的综合网管系统产生的基础。所以，在电力系统通信网络资源的整合、优化与共享的同时，纵向的网络综合管理是必不可少的。
4 结束语
目前的电力通信综合网管系统已经极为庞大，内部管理体系十分复杂，覆盖范围极为广阔，所以它未来的发展方向也是呈多样化。在电力通信系统中，综合网管系统发挥着重要的管理、维护和监控的功能。随着软件技术的迅速发展，以及综合网管系统的需求日益上升，与此同时，网管体系正朝着规范和标准化的方向发展，促进了整个综合网管系统的深入完善。因此，未来的电力通信系统中综合网管系统发展的前景是十分广阔的。
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关键词：资金管理；项目；质量
1农业综合开发项目资金管理的概述
为了确保农业可持续发展，我国政府积极推动农业综合开发工作，优化农村经济结构，提升农业生产效率，设置专项资金支持农业开发活动，以促进我国农业农村事业向前发展。随着我国农业产业快速发展，农业综合开发活动日渐增多，农业综合开发活动资金管理变得越来越重要。目前，学术界并没有对农业综合开发项目资金管理拥有统一定论，不同学者从不同角度阐述农业综合开发项目资金管理内涵。农业综合开发项目资金管理主要是指为了推动我国农业发展，改善农业生产条件，优化农业产业结构，推动农村经济改革，提升农业生产效率，政府部门投入大量资金并对这些资金开展的管理活动。一般而言，农业综合开发项目资金管理具有以下几方面意义[1]。第一，满足农业生产发展需求。农业的高效发展离不开资金支持，充足的资金可以有效推动农业综合开发项目有序推进，以提升农业生产效率，同时优化我国农业产业结构，调整农村经济结构，以提升我国农业生产效率。第二，降低农业综合开发项目成本。在推动农业综合开发项目过程中，资金是各项工作得以有序推进的重要保障，充足的资金可以降低时间成本、人工成本，同时可以提升资金使用效率，促进农业综合开发项目的发展。
2农业综合开发项目资金管理的现状
近年来，我国始终坚持科学的资金管理制度，提升了管理质量，改善了管理模式，我国农业综合开发项目资金管理工作取得了很大的进步。第一，资金管理制度更加科学合理。近些年来，我国政府先后出台的有关资金管理制度的各项条例、意见，同时也颁布了一些实施细则，出台了资金管理办法，制定并完善的资金管理开发条例，有力提升了农业综合开发项目资金管理质量，推动资金管理走向法制化和正规化。第二，资金管理更加规范。目前，我国农业综合开发项目积极推进资金公示制，同时也做好了项目资金分配管理制度，严格落实财政报账制，每年对分配的资金做好决算分析报告，积极推进信息化建设，提升的工作效率，同时也加强了资金全过程管控，增加了工作透明度，主动接受来自于社会各方面的监督。第三，有序推动资金审计制度。针对农业综合开发项目资金管理的各个重要环节，我国政府在传统报账制度基础之上建立了审计制度，通过审计提高资金运行透明度，同时也增强公信力。在审计过程之中，工作人员常常是以调查作为基础，通过定量与定性相结合方式开展审计，以提升审计的科学性和有效性，及时发现资金管理中出现了问题。
3农业综合开发项目资金管理存在的问题
3.1思想认识存在误区
长期以来，我国农民都受到小农思想影响，农民素质普遍不高，因此农民主体性作用都没有得到有效发挥。在推进项目开发过程中，涉及到很多农民积极参与项目，但是农民对农业综合开发项目的理解并不到位，尤其是在投入与建设方面认知不够，在资金方面过度依赖于政府部门。在项目推进过程之中，很多农民不愿意出资，农民认为所有资金都应当由政府部门提供，导致一些项目建设缓慢。
3.2报账不规范
在项目推进过程之中，项目资金管理报账存在不科学、不规范之处。第一，一些项目存在报账不及时。在项目推进过程之中，一些项目工程单位并没有及时报账，没有及时给出相关凭证，导致财政拨款资金不能够及时到位。例如，在新修某项水利工程之时，由于报账不及时导致资金不到位，最终影响整体工程建设进度。第二，报账范围不明确，超额使用资金。在报账之时，一些工作人员没有明确报账范围，将出租车费、教材费等费用列入到项目报账之中，而这些项目本应当不属于农业综合开发项目的报账范围。第三，报账凭证不科学。在报账之时，一些报账常常是以拨款单或者申请表为依据，没有附上原始文件或者证明，表明报账资料不科学。第四，辅助账设置与管理不规范。在项目资金管理中，一些部门资金管理思想不严，一些工作人员工作业务素质不强，没有建立起项目转账明细，无法达到财务报账要求。
3.3资金筹集和整合难度大
第一，资金筹集难度较大，地方配套资金不及时。目前，一些地方财力不强，地方财政配套投入不充足。由于资金配置不到位，严重影响农业综合开发项目整体推进效果。例如，在开展河流治理项目之时，该项项目的总投资为400万元，其中300万元是财政总投资，其余资金为地方的自筹资金。在项目推进过程之中，财政资金可以及时拨付到位，地方自筹资金迟迟无法兑现，导致虽然项目获批，但是开工日期一拖再拖，严重影响项目推进的速度，同时也影响项目建设的质量。第二，资金整合难度较大。在推进农业综合项目开发过程中，项目资金来自于各个不同部门。从中央政府层面上看，农业综合项目开发资金的提供单位，主要包含有发改委、林业局、农业部、财政部、国土资源部、扶贫办等多个部门。除了中央部门之外，地方上的部门更多，如此多的部门导致资金整合难度较大，出现整合效率低下的现象[2]。
3.4资金审计滞后
审计是监督的重要手段，加强审计有助于维护产生安全，同时也可以提升资金的使用效率，以达到廉政建设的目标。但是，我国农业综合项目管理资金的审计力度并不强，审计管理之后大部分审计都是事后审计，常常是以揭露问题为主，并没有主动的进行预防，影响发挥审计质量。例如，某土地治理项目的资金使用不规范，账目记录不清晰，一些资金使用去向不明，但是由于是事后审计发现的问题，无法有效跟踪资金流向，导致项目资金使用效率低下，同时也影响了整体项目建设的质量，甚至可能存在腐败问题。
4农业综合开发项目资金管理的对策
4.1重视资金管理
为了提升农业综合开发项目资金管理质量，政府部门需要高度重视资金管理工作，制定资金管理办法，以高度责任感用好每一笔钱，提升资金的使用效率。与此同时，政府部门还需要加强调研工作，增强资金使用科学性和前瞻性，以提升资金的管理水平。
4.2规范报账管理
第一，明确资金使用范围。为了提升综合开发资金使用效率，政府部门需要明确资金使用范围。为此，政府部门需要加强资金管理，加大财政监督力度，及时跟踪资金流向，核对每一笔资金使用的真实性，严把资金账，及时消除违规使用资金现象。在工作中，对于不合规的现象应当及时通报，对于涉案人员需要依法严惩。第二，落实三专管理制度。三专管理制度主要是指农业综合开发资金需要专人管理、专项核实、专款专用。专门管理主要是指农业综合开发资金需要由专业人员保管，需要建立完善的报账模式，规范会计服务，严禁手续不全报账情形，同时还需要严厉禁止虚假发票或者虚假报账情况。专项核实主要是指对于每一笔资金都需要做好专业核实，从资金拨付到最后使用都必须由专项核算，以提升资金使用效率[3]。专款专用主要是指禁止农业综合开发资金挪作他用，农业综合开发资金只能用于农业综合开发之用，挪作他用即是违法使用，需要予以追缴，同时还需要追究当事人的责任。
4.3加强资金筹措和整合
第一，加强民众的投入意识。农业综合开发项目主要是为农民谋福利，因此在资金投入时还需要加强宣传自力更生、国家支持的思想，同时还需要积极推动谁使用、谁受益的思想，消除农民坐等靠的思想，充分调动农民参与投资的积极性，使农民由被动参与变成主动参与，使农民由被动开发变成主动参与开发，让广大农民真正尝到甜头，让农民真正投入到农业综合开发项目之中，愿意为农业开发项目投入资金，增强农民的投入意识。第二，多渠道增加资金。为了加强资金的筹集和整合，地方政府可以积极争取中央财政资金的投入，同时中央政府也可以考虑适当扩大资金投入的规模。在投入之时，中央政府和地方政府都需要做好投入整合力度，使得各个部门的资金都能够得到有效整合，将资金的效能发挥到最大化。为此，中央政府和地方政府可以成立农业综合开发项目资金管理小组，由管理小组专门做好资金筹集和管理工作，以提升资金的使用效率。
4.4加强审计工作
为了提升农业综合开发项目资金管理质量，农业综合开发项目需要加强审计管理，审计需要由以往的事后审计变成事前审计、事中审计和事后审计相结合的审计方式，通过这种相结合的审计方式可以提升审计效率，同时可以有效震慑腐败行为。在审计过程之中，政府部门还可以充分发挥大数据在实际中的潜力，以便使农业综合开发项目资金审计高质量完成，提升审计的质量。
