时间：2023-05-30 09:58:21
菲越在南海问题上有点有恃无恐
东盟地区论坛系列外长会主要包括东盟与中日韩（10+3）外长会、东盟与中国（10+1）外长会、东亚峰会（EAS）外长会和东盟地区论坛（ARF）外长会。李金明称，作为区域对话与合作的重要平台，东盟地区论坛系列外长会的会议主题应该是发展与合作，与会各国外长通常就区域经济、安全与外交议题展开协商讨论，“这也是此前东盟地区论坛系列外长会所关注的主要问题”。
但是，这一次，菲律宾与越南却提出要在东盟地区论坛系列外长会上谈南海问题，李金明对此称，这并不是菲律宾等国第一次提出要在东盟会议上讨论南海问题，“但是，有所不同的是，菲律宾和越南此次的态度格外强硬”。
李金明分析称，菲律宾和越南此次在东盟会议上强势力推南海问题，不仅因为近段时间以来南海问题成为热点问题，同时也因为这两个国家背后有美国在起作用。“在‘重返亚太’政策下，美国对菲律宾及越南越来越重视，因为这两个国家的一些港口对美军具有重要的战略意义，比如菲律宾的苏比克湾，所以美国正竭力拉近与这两个国家的关系。由于背后有美国撑腰，菲律宾与越南在南海问题上有点有恃无恐，而另外一些国家也在美国影响下对南海问题的态度有所改变。”李金明说。
主席国柬埔寨与菲律宾发生对立
李金明表示，东盟地区论坛系列外长会并不适合谈南海问题。“因为东盟中有相当一部分国家根本不涉及南海问题，所以南海问题并不是整个东盟的问题，中方一直坚持南海问题应该由争端的双方协商解决，如果东盟整体谈南海问题，等于有第三方介入，把南海问题扩大化了，这明显是不合适的，也是中方一直反对的。”
中国外交部发言人刘为民7月10日表示，南海问题不是中国和东盟之间的问题，而只是中国与部分东盟国家的问题。东盟地区论坛系列外长会是有关各国增进互信、加强合作的重要平台，不是讨论南海问题的适合场所。人为炒作南海问题，实际上是无视地区国家谋发展、促合作的共识，试图干扰中国与东盟关系。当前，南海局势总体和平、稳定。中国同有关国家的沟通是畅通和有效的。中方愿与有关当事国通过对话协商，以和平方式解决南海争议。
事实上，在东盟内部，有些国家并不赞同菲律宾等国在南海问题上的看法。从整个东盟来看，菲越两国站在与中国对抗的前线，马来西亚和文莱则保持观望态度，而与中国关系良好的柬埔寨等国表达了对中国的支持。
有消息称，在9日召开的东盟外长会议上，围绕联合声明中有关南海的表述问题，此次会议的主席国柬埔寨就与菲律宾发生了激烈对立。
菲越竭力推动“南海行为准则”
李金明还表示，菲越两国不仅希望借东盟会议这个平台炒作南海问题，还竭力推动“南海行为准则”。7月9日晚，柬埔寨方面表示，东盟十国已经就“南海行为准则”基本部分达成一致，将把文本提交中国，寻求中国的同意。
李金明分析称，10年前即2002年，也是在柬埔寨金边，中国与东盟各国外长签署了《南海各方行为宣言》，《宣言》强调通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议。“不过《宣言》属于政治纲领性文件，而‘南海行为准则’则将具有法律效应，菲律宾与越南之所以竭力推动‘南海行为准则’，是希望通过法律手段在南海问题上制约中国。”
就“南海行为准则”，中方曾表示，在条件成熟时，会开启与东盟国家的讨论。对此，在7月11日中国外交部举行的记者会上，有记者提问称，“条件”的具体含义是什么？
关键词：南海问题；政策；配合；崛起
一、南海问题的由来及现状
南海诸岛自古以来就是中国的领土，无论从南海诸岛的考古发现还是从历史典籍，都证明了这一客观事实。在二战后的很长一段时间内，国际社会也都承认中国队南海诸岛的。但在20世纪六七十年代，地质考古发现我国南海地区储藏着丰富的石油、天然气资源后，相关的周边国家开始蚕食、侵吞其中的一些岛礁。而1982年联合国第三次海洋法会议上获得通过的《联合国海洋法公约》更加刺激了这些国家对南海诸岛的分割占领。这些国家利用《海洋法公约》中的某些对其有利的条款，在南海领土问题上与中国公然抗争，大大提高了南海问题解决的难度，从而逐渐造成了今日南海的局势。目前，东沙群岛、中沙群岛和西沙群岛在中国政府管辖之下。南沙群岛虽然属中国，但189个已有命名的岛、礁和暗滩、暗沙中，中国仅控制着9个岛礁，其中包括台湾控制的太平岛，大部分岛屿都不在中国控制之中。有关国家抢占我南中国海岛礁约50个。其中越南占据着南沙的29个岛礁，菲律宾占据9个，印度尼西亚2个，马来西亚抢占9个，文莱1个。
上世纪80年代末90年代初，这些国家开始分别在所占据的岛礁上修建飞机跑道，建渔港、灯塔和旅游观光点，并纷纷与外国石油公司合作，开采南沙地区的油气资源。一些国家自从涉足这一海域后，短短十几年时间，已从南海获取了重大经济利益，有的甚至从贫油国变成了油气资源出口国。到90年代末期，这些国家已经在南沙海域钻井1000多口，发现含油气构造200余个和油气田180个，仅1999年就年产石油4043万吨、天然气310亿立方米，分别是我国1999年整个近海石油年产量和天然气产量的2.5倍和7倍。目前，南沙海域已经有200多个油气田，超过1000口油井被东南亚国家勘探和开发，每年开采的石油超过5000万吨。各国对中国渔业资源的掠去是惊人的，并且还经常抓捕中国渔民。90年代东南亚的中国风嚣尘上，也是中国开始关注南中国海时，中国所处的地位十分被动。主要岛屿除太平岛为台湾所占之外，其余均控制在越、菲、马等国手上。
对于东南亚相关国家来说，南海问题主要包含着、领土、资源之争。但对于中国来说，则更事关国家崛起的大业。综观近代世界大国历史，海洋权益与其兴衰紧密相关——荷兰、英国都是借海洋而登上历史舞台，俄国彼得大帝发动对瑞典的战争、数次瓜分波兰以获取出海口，美国的领土扩展到太平洋东岸，才有了今日美国。今天，美国无疑要借南海问题遏制中国的发展，而一个国家海洋权益的强弱，事关一个国家对海洋权力的争取、保护能力。中国的崛起，解决南海问题是题中应有之意。
其次，南海问题事关国家安全。对于中国来说，南海具有重要的战略地缘价值，它是我国东南部战略防御的前哨阵地和华南地区的海上屏障。获得对南海（尤其是南沙）的支配地位，使中国的战略防御纵深向南推进数百海里，对于保障经济安全、军事安全有重要意义。南海问题不解决，则中国与东盟发展的不稳定因素也将长期存在。而且南海是海上交通要道，控制南海，对于中国的海上贸易安全有重要经济意义。
二、中国政府南海政策的执行阻力分析
中国政府在南海问题上的一贯政策是“归我，搁置争议，共同开发”（关于政策的提出、发展等与本文关系不大的地方不再论述）。这一政策使争议双方有可能将注意力放到经济的优先发展上来从而有利于将双方引向和平解决争端的轨道上来，“共同开发”也可以避免南海问题被美日等国利用。为此，中国在经济、外交上进行了不懈的努力，签订了中、菲、越《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，发表了中越双方《联合新闻公报》，但从目前南海各国所发生的事端来看，这些条约、公报都只是象征性的，并没有实质的约束作用。
中国的政策之所以没有达到预期的目标，我认为，其原因在于：
1.大国的介入，南海地区国际形势复杂。南海各相关国家为造成既成事实，加紧对南海资源的开发，借助美日等国家的力量抗衡中国；其次，南海是重要国际贸易通道，主要各国（美、日、印、欧）在此有重要利益。而且，随着国际局势的变化、地区不稳定、中国的崛起，美国加紧对中国的遏制等因素，利益纠缠，国际形势复杂。[1]
2.南海争端复杂。南海的争端，不仅仅在于南海相关国家对南海的资源开发，更在于对我的侵犯，使“在我”的前提形同虚设。各国在所占的岛屿上修筑机场、跑道、灯塔，并通过各种海基法案，无视本国政府的一再警告，肆无忌惮地侵犯我国。
3.南海各相关国家在南海问题上共同合作，抗击中国，使中国面对一个国家利益集团，外交上十分被动。
显然，要解决南海问题，必须排除或者最大可能减少美、日等国的干预，加强军事建设，分化瓦解东南亚各相关国家，争取各个击破。
三、经济、政治、军事、外交四政策的要素及其可行性
1.经济政策
通过发展对东盟的经济交流与合作，加大东盟各国对我之经济依赖。
历史上，德国首相俾斯麦曾经用经济手段达到加紧联系德意志诸邦、孤立奥地利的目的，并最终通过三次王朝战争统一了德意志联邦。今天的欧盟，也正走着通过市场的统一走向政治的统一的进程中。古今历史的经验表明，经济决定政治，市场的统一使双方休戚相关、产生共同利益，最终导致政治上的统一。这是值得我们在南海问题上进行借鉴的。我们当然不需要在可以预见的时期内达到与南海各相关国实现政治统一的目标，但通过发展东盟与我国的经济贸易，可以大大加强南海各相关国的在华利益，从而增强其对华的经济依赖。这对于中国在南海争端较为不明显的时代，可以随时约束相关国家在此问题上不轻易作出冒进的政策举措。而日后在南海争端激化的情况下，则也给中国增加了一份筹码，中国可以在必要的时候对南海各相关国家进行经济制裁，这对于经济上严重依赖中国的相关国家来说，将造成极大打击。
但是增加根据赫克歇尔－俄林的资源禀赋理论，中国与东盟各国在人口、科技等方面的禀赋差异不如东盟与美国那么明显，中国于东盟处于同一国际市场梯次，传统经济领域的经济分工与合作对东盟吸引力不大。在国际社会，我国生产的那些基于科技地段、劳动力密集型的产品（如纺织品、玩具等）甚至与东盟相关国家存在竞争的局面。因而中国政府应在非传统经济领域与南海各相关国家展开合作。中国应当积极与东南亚努力建立共同开发海洋资源，尤其是油气资源开发的合作机制，在不同的国际市场梯次中实现进一步的合作。以“海洋开发为例，如果各国能够从海域管辖权划分、油气田勘探开发、资金投入、技术开发、产品加工等多个层面探讨对争议海域油气资源的共同开发问题,那么在外部环境日益改善的前提下,南海问题争议各方将很可能在海洋资源开发领域形成多领域、深层次的合作。”[2]一旦这种合作形成，经济的力量将把东盟与中国紧紧捆绑。而随着南海相关国家在这一领域经济利益不断扩张，它将很难离开南海。而中国根据现有的南海开发状况，保持对南海资源的较低依存度，就可以使中国在南海争端激化时游刃有余，处于相对优势的地位。其次，中国应加强同其他国家如美国、日本、欧盟等的经济联系，因为当面对巨大的经济利益，任何一个国家都不会轻易对中国进行经济制裁，发展与中亚、俄罗斯、非洲的友好关系，保证石油进口渠道多元化。
相比较纯粹军事行动的政策而言，使用长久而渐进的经济政策显然不损国力，不伤东南亚各国人民的感情，不引起国际舆论对华的指控和世界大国对华的在政治经济外交上的孤立。具有较强的可操作性。
2.外交政策
在南海争端中，美国绝对是一个不可忽视的区外角色。中国欲解决南海问
题，首先必须排除或者尽量减少美国在此区域的干预和对我国在南海行动的阻挠。在地缘经济、政治战略的影响下，出于对海上贸易通道、南海油气资源等的考虑，美国积极干预南海问题。美国通过与菲律宾、马来西亚等国的军事合作，加强在此区域的军事存在，争取在此地的安全主导权，以南海问题为契机打压中国的崛起。进入21世纪以来，美国和东南亚国家合作展开的军事演习更显频繁，“肩并肩”、“金色眼镜蛇”、“卡特尔”等的展开，使中国南海的周边环境急剧恶化。中国的崛起必将影响美国在亚太地区的利益，排挤美国在东南亚的势力，因而美国与东南亚的军事合作，其战略意图是十分明显的，即构成东南亚-台湾-朝鲜半岛三位一体的“环形岛屿链”，从而达到压缩中国向太平洋发展的战略空间，遏制中国的崛起的目的。而南海相关国家也正好借美国之力打压中国，双方于是一拍即合。
但是中国实力的增强和在国际上政治大国地位的确立是无法遏制的，美国急需中国在诸多重大国际事务中对其予以支持。因此，我认为，中国对于美国的外交政策应当由如下构成：1.尽可能发展与东盟各国的友好外交关系，如召开“东盟外长会议”、“东盟首脑会议”，发展“东盟10+3”等经济合作，排挤美国在此区域的势力；2.在朝核问题、伊朗核问题、反恐等重大外交事件上对美国予以合理的支持，以要求其在南海问题上对我国的支持。
此外，因尽量发展海军，弱化美国在此区域的军事优势。
对于日本，则首要应在外交上承诺保证其南海贸易航线的安全，以此力争其对南海问题上持中立态度。
明治时期日本外相伊藤博文曾经说过：“在实力相当时，外交就是力量；在实力悬殊时，力量就是外交。”国家利益和国家力量决定外交政策——从这一点说，我们发展海洋军事力量，建造大型水上作战舰艇、建造航母的确已是燃眉之急。军事上的支持对于此类事关国家、领土完整的外交谈判的胜利是不可或缺的。我国在南海问题相关谈判中的最主要目标是确立中国对南海岛屿的。我们必须加大外交斡旋，采取各个击破的方式，以支持其对南海资源的开发为诱饵，逐一展开对南海相关各国的外交攻势，力求通过经济和军事上的压力，迫使其对南海（尤其是南沙诸岛）归我的外交要求达成妥协。之所以必须采取各个击破的方式，原因在于如果东盟相关国家出于其共同利益的考量，达成外交一致，这对于中国在外交谈判桌上的形势将极为不利，一个国家对抗一个国家利益集团，其信息之不对称不言而喻。毕竟对于东南亚相关国家来说，少一个分蛋糕的庞然大物显然更加符合其国家利益。
谈判期间可派遣渔民和渔政船在有争议的海域展开大规模捕猎、巡逻行动，力求制造事端，如造成对我军民伤亡，则可借此加大对相关国家的外交压力，并博得国际舆论之同情，减少国际舆论对华政治压力。同时，在历史和法理两个维度上向世界宣布中国对南海拥有无可争辩的，取得国际舆论对华支持。
待问题解决后，亦可如上制造事端，借机收回部分开发权，或者真正实现“共同开发”的既定政策，其底线是中国必须在南海拥有大部分利益。
3.军事政策
首先，应加快建设航母、新型核潜艇和大型海上作战舰艇，加强远洋作战能力。综观二战以来海战经验，以制空权夺取制海权是历史发展之必然。以中国目前的海空军实力，尚不具备远洋作战的能力（严格来说，打击海盗并不算是远洋作战），完全无法与美国抗衡。一旦美国介入南海事端，则中国将处于极端劣势的地位。中国海军之所长仅在近海作战（有沿海空军、陆军和二炮部队的支援），而远洋作战，非有航母不可。中国一日无航母，则一日不可轻易与日美交恶。
其次，中国若对东南亚相关国家中的某一国发动战争，考虑到唇亡齿寒，相关国家极有可能相互联合，共同抗击中国海军在南海的军事行动。而美国、印度等国出于对华遏制政策的考虑，日本出于对海上生命线安全的考虑，极有可能出兵干预，届时中国将处于极端恶劣的军事环境，这对于中国的经济建设、海军发展将是一场灾难。战争只因当是政治的延续，单纯以军事手段解决南海问题可以说是下策。
第三，与南海各相关国家展开广泛的非传统安全的合作，促进军事互信，通过军事合作，打击该海区的海盗，展示中国海军实力，对南海各相关国家产生威慑作用。
当前中国所能采取的仅仅是一些“准军事”手段，比如，海洋渔政船巡航等，这样能在目前能力范围内既不引起外交事件也能有效维护我国，并且比较经济的手段。
4.政治策略
首先应通过政治、经济、文化乃至军事各领域加强与台湾地区的友好关系。
第三次“陈江会”签署三协议、发表一个共识，宣布将开通两岸定期航班、就大陆资本赴台投资达致共识，两岸“三通”已经全面实现。大陆与台湾关系的友好发展，可以逐渐打破美国对华的军事遏制，而且，两岸的友好发展将大大有利于南海问题的解决。大陆应力求与台湾达成共识，在军事上加强合作。甚至共同在太平岛驻军，这对于南海相关国家的威慑力是不言而喻的。
其次，加强全国人民的海权意识，保证中国在南海问题上有足够的群众基础，减少在非正常时期的舆论压力和政策执行难度。
以上4个政策，当然是不能割裂来实施的，其中经济合作和军事建设将贯穿整个南海问题解决的过程，外交斡旋以求突破是其重点，造成敌我军民冲突、获取国际舆论同情是外交辅助，排除或减少美日压力是关键，与台湾达成政治和解与合作、唤起民众的海权意识是前提，4方面的政策应当相互配合、相互促进，共同在南海问题上发挥最大的作用。
参考文献
[1]郭渊：《冷战后美国的南中国海政策》，载《学术探索》，2008年1月，第一期
[2]刘中民：《海权问题与中美关系论述》，载《东北亚论坛》，2006年9月，第五期
[3]王秀英：《南海权益与中国崛起》，载《理论界》，2005年6月
关键词：南海问题;成因;现状;对策
中图分类号：D823 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）01-0059-03
南海，又称南中国海，是亚洲三大边缘海之一，位于太平洋和印度洋之间，是世界上一些重要的战略航线的必经之地。随着南海问题的持续升温，学术界掀起了一股研究南海问题的热潮。南海问题形势复杂，研究南海问题的成因、当前现状及应对策略有着重要的理论和现实意义。
一、南海问题的成因
自20世纪70年代起，围绕南海岛礁的归属及部分海域的管辖权形成了六国七方的争端局面，近年来，域外大国以南海争端为借口插手南海事务，以谋取政治、经济和战略利益。可以说，南海争端成为世界上最复杂的岛屿和海洋管辖权争议，被称为“亚洲四大热点”问题之一。南海问题的出现，成因复杂，归结起来有以下几个方面的因素。
1.自然资源丰富。南海石油天然气储藏量超过200亿吨，有“第二个波斯湾”之称。矿物资源丰富，含有锰、铁、铜、钴等35种金属和稀有的锰结核;岛上生长的植物耐盐、耐旱，生长茂密;鱼类资源丰富，有1 500多种，特别是马鲛鱼、石斑鱼、金枪鱼等，产量很高，经济价值极大，是中国渔民远海捕鱼的主要品种;海鸟种类多样，栖息繁衍在各个岛屿上，多年以来，南海呈现出一片安宁祥和景象。然而，在1968年，南海的风平浪静被一份亚洲外岛海域矿产资源联合勘探报告打破了，南沙海域成为东南亚国家目光聚焦地，海上岛礁不断遭到周边国家蚕食。可以说，南海丰富的自然资源是南海争端产生的直接原因。
2.国际海洋法不健全。二战后，在许多殖民地和半殖民地国家，人民独立运动此起彼伏，广大发展中国家掀起了一系列反对海洋霸权主义、建立公正合理的国际海洋新秩序的斗争。1982年通过的《联合国海洋法公约》明确规定：深海大洋海床底土及其资源为“人类的共同继承财产”，确认了12海里的领海和200海里的专属经济区制度，沿海国对专属经济区内资源拥有权利。但“专属经济区制度”忽略了一些海洋国家对某些海域的历史性权利因素，客观上导致了海洋邻国对海洋权益的争夺。近年来，中国周边海上邻国伺机扩大海洋权益，疯狂抢占南海岛礁，严重威胁到了中国周边安全，成为中国地缘安全环境中一个很不稳定的因素。
3.地缘战略意义独特。南海是东西交流的主要航道，有着重要的地缘战略意义。作为西欧―中东―远东海运航线的重要组成部分，南海是国际海上交通运输最繁忙的交通线之一，也是我国联系东南亚、南亚、西亚、非洲及欧洲国家，发展海上丝绸之路的必经之地。南沙诸岛，是太平洋到印度洋的航道要冲，扼制整个南海地区海上交通线，对马六甲、巽他和望加锡等海峡产生重大影响。每年，全球有半数以上的超级油轮都要经过南海水域，据统计，每年经过南海地区的油流量，是苏伊士运河的5倍、巴拿马运河的15倍。日本和韩国90%以上的石油进口、中国台湾地区98%以上的石油进口都必须经过该区域，我国现阶段有近9成的能源进口都得经过南海海域[1]。控制了南海岛礁，就意味着控制了从马六甲海峡到日本，从香港到新加坡，从广东到马尼拉，从东亚到西亚、非洲及欧洲的海上航线。可见，在保障全球能源运输方面及军事战略意义方面，南海有着重大的地缘战略价值。
4.国人海洋观念淡薄。在漫长的历史长河中，中国人长期受“陆权至上”观念束缚，海权意识淡薄，与“泱泱”意识极不匹配。中国陆地面积960万平方公里，海洋面积约300万平方公里，是一个海陆兼备的国家，海洋是中华民族的半壁江山。然而，数千年来，在以儒学为主要代表的中国传统文化体系里，海洋文化没有合适的位置。在捍卫国家安全、抵御外敌入侵方面，封建统治者始终坚持“重陆轻海”。“安土乐业”“固守陆地”心理使整个民族形成了一种内向型思维特点。中国近百年的屈辱史大多来自海上，在被动挨打中，国人深感：“国家欲富强，不可置海洋于不顾”，“强于世界者必先胜于海洋，衰于世界者必先败于海洋”逐渐成为国人的共识。
二、南海问题的现状
近年来，南海问题持续升温，成为全球媒体关注的热点话题之一。总体上看，南海安全局势基本上处在可控范围之内，但仍面临各种严峻的挑战。南海岛礁被周边海洋邻国蚕食，各种矿藏资源被周边国家盗走，域外强国介入南海争端，南海局势变得更加错综复杂。
1.周边国家不断侵占南海岛礁和我国传统海域。20世纪70年代以来，越南侵占了29个南海岛礁，菲律宾、马来西亚、文莱都侵占了相当数量的岛礁。多年来，越南在南海岛礁修建违章建筑，疯狂扩建，是侵占盗窃我国南海利益最多的国家。2014年，我国“981”钻井平台在南海开展勘探油气资源钻探活动，越南出动了大批船只，冲撞中国在现场执勤的护航安全保卫公务船，非法干扰中方作业。越南甚至出动了水下特工“蛙人”，在水下大量布放渔网、漂浮物等障碍物。越南的野蛮行为严重危及中国南海维权执法人员和“981”钻井平台的安全，违反了《联合国海洋法公约》及《制止危及海上航行安全非法行为公约》等国际法，严重破坏了南海地区的航行自由与安全，给地区和平稳定发展带来了极大的危害。此外，侵占南海利益较多的另一国家菲律宾，采取多种手段染指黄岩岛。多年来，菲律宾海警强登中国在南海作业的渔船，抓扣中国渔民，公开挑战中国，掠夺南海利益。2012年，中菲黄岩岛对峙期间，菲律宾策划全球反华示威活动，制造反华舆论、拉拢美国介入、单方面将黄岩岛问题国际化，不断侵犯中国。
2.域外强国介入南海问题。域外强国加强与南海争端方的战略安全合作。2011年，美越签署首个军事合作协议，日本先与菲律宾确立了“战略伙伴关系”，后与越南签署了“日越防卫合作交流备忘录”，同年，美、日、印召开首次“三边战略对话”，协调南海政策。2012年，菲律宾与日本签署了加强两国海上安全合作的文件，澳大利亚亦积极推进与美、日、印海上安全合作。实际上，21世纪以来，美国从未离开南海，把介入南海作为返回亚太的重要战略步骤，借东盟外长系列会议插手南海事务，公然为南海其他争端方撑腰打气，多次指责我南海“断续线不符合国际法”，并与越南强化两国军事合作，声称“渴望建立更全面、深入和稳定的关系”。日本则与菲律宾签署《防卫合作及交流备忘录》，将双边国防部长会谈及副部长级磋商等交流合作机制化，并考虑向越、菲等与我国有南海争端的国家售武。与此同时，域外强国疯狂掠夺南海资源并强化在南海的军事存在。目前，在南海拥有石油承租权并从事石油勘探和开采的国际公司超过200家，如：美孚石油公司、雪佛龙石油公司、道达尔石油公司、埃尼石油公司等，每年从南海掠走油气资源5 000万吨。此外，域外强国不断强化在南海的军事存在，美国借联合军演及菲美《加强防务合作协议》，把菲律宾变成其在本地区投送军力的平台，为中国发展设置障碍。
3.南海地区局势渐趋复杂。近年来，美国、日本、印度等域外大国打着各自的如意算盘，欲与中国争夺海权、资源和地区主导权，蓄意推动南海问题东盟化。越南和菲律宾一直想把南海问题拉入东盟外长会议上，将双边问题变成多边问题，把南海问题炒热，企图在南海问题上“抱团”制华。域外强国与越南、菲律宾、马来西亚等南海争端方遥相呼应，策划南海多边协商机制，制造国际舆论影响，恶化中国南海维权舆论环境，把南海问题及南沙海域经济资源开发活动推向多边化、国际化，意欲谋求增强与中国抗衡的整体力量。域外大国的介入，增添了南海其他争端方对华强硬资本，一些国家不惜与中国发生冲突，在处理海上纷争冲突时，公开与中国叫板。越南肆无忌惮，把中国的西沙、南沙群岛纳入它的所谓和管辖范围，甚至派战机入侵中国南沙领空，挑衅中国核心利益，这些都表明，南海发生冲突摩擦的风险在增加，南海地区局势日趋复杂。
三、南海问题的应对
海权强则国强，海权弱则国弱，这是历史规律，中国的崛起必将是制海权的崛起。然而，中国要实现海洋强国战略，所面临的安全形势非常严峻，既有历史的因素，又有现实的因素;既有周边邻国的因素，也有域外强国的因素。面对外来势力侵占中国南海岛屿和侵犯领海的非法行为，中国捍卫国家领土的态度坚决，立场坚定，绝不放弃属于自己的任何一寸领土。随着全球化深入发展和国际形势的深刻变化，中国在维护南海权益方面，应采取灵活多样的策略方法，可从以下几方面来考虑。
1.加大中国与东盟在各领域的合作，努力推动双边关系向前发展。首先，中国需长期坚持睦邻友好、互利共赢的周边外交政策。近年来，美国和日本不断散播“中国”思想，周边国家对中国的快速崛起焦虑不安，随“美”起舞，试图借强国的介入牵制中国的快速发展，中国要崛起于世界民族之林，发挥大国作用，处理好周边外交关系是基础。中国要加强同东盟国家在政治、经济、文化及非传统安全领域的交流合作，支持东盟在区域合作机制中发挥领导者的作用。当前，以东盟为核心的一系列合作机制，如东盟10+1、东盟10+3、东亚峰会、东盟地区论坛等，这些机制为发展好中国东盟双边关系构筑了重要的对话、合作渠道，极大地推动了亚太地区的和平、稳定与发展。其次，中国可定期开展东南亚国家的联合军事演习活动，向东盟国家传播中国的“亲仁善邻”传统文化。加强同东盟国家在打击海盗、灾害管理和应对突发事件方面的合作，让对方更多地了解中国军力和安全战略，从而使东盟国家对中国增信释疑，积聚对中国的信任感，为南海争端的解决提供良好的基础。
2.多措并举，灵活处理好与越南、菲律宾等“直接声索国”的关系。第一，中国要争取在国际上的南海争端话语主动权。通过出版中国南海历史传统文化书籍，借助现代媒体，在国内外大力宣传中国发现、命名、经营管理南海的史实材料，让国内外民众认可中国作为南沙群岛的发现国享有占有该群岛的优先权利，其他国家则无权去“先占”，除非中国无意取得或者有意放弃这一权利[2]。同时亦可制作一些视频材料，向国内外民众再现中国根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》精神，恢复对南沙岛屿的以及20世纪40年代中国政府在南沙岛屿上立碑、升旗举行庄严接收仪式的过程。第二，中国要抓住越南、菲律宾与美国三方之间的复杂矛盾心理，赢得在南海争端方面的战略主动权。越南虽打着提升美越战略伙伴关系、借助美国的力量增加其在南海问题上与中国博弈的实力和筹码的如意算盘，但它不得不考虑越南的经济发展离不开中国的合作;它要坚持走社会主义制度、反对和平演变，也要依靠中国的支持[3]。菲律宾也非常清楚，美国只是将其作为一颗牵制中国发展的棋子，它的发展也离不开中国的支援与合作。所以，中国可以利用越南、菲律宾对美存在的复杂矛盾心理，尽最大努力使其回到双边谈判协商解决争端的轨道上来。如果越南、菲律宾一意孤行，一再挑战中国底线，中国将重拳出击，使其自食苦果。
3.加强机制建设，探求兴海权新路径，打造强大的海上军事力量，为捍卫南海海权提供体制保障、路径选择和实力支撑。捍卫南海海权离不开遵守国际海洋法赋予我国的合法权利而进行的有效斗争，同时要扎实推进相关机制建设。2012年，三沙市的成立，是中国提升海防能力、有效推进海上经济开发利用的重大举措，既适应了中国南海战略的发展，也为突破美国借南海问题围堵中国发展迈出了重要一步。同时，中国极力倡导以“双轨思路”处理南海问题，南海争议问题由当事国通过友好协商谈判和平解决，南海的和平与稳定由中国与东盟国家共同维护。近年来，中国有效贯彻实施“一带一路”战略，畅通“21世纪海上丝绸之路”，为捍卫南海海权谋求新的战略发展路径。事实证明，走以经济合作为基础实现互利双赢的和平发展道路已逐步成为新兴国家海权战略的重要选择。
在经济全球化背景下，中国应大力推进海上丝绸之路战略，搭建兴海权的新平台，结合中国引领全球经济增长引擎作用，加强中国和东南亚及印度洋国家互联互通和经贸往来，助推海上丝绸之路沿线国家现代化进程的同时，提升中国在该地区的海权影响力。同时，必须打造强大的海上军事力量，以适应全球经济发展形势。正如英国启蒙思想家霍布斯所说的：“没有武力保证的契约只是一纸空文”，再完善的国际制度也“不能代替国家对自身实力的依赖”[4]。遵守《联合国海洋法公约》，落实《南海各方行为宣言》精神是中国坚持走“依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢”的新型发展道路的重要体现。中国发展海洋力量，不是要与美国争霸，而是为了保障海洋战略通道安全，增强海洋外交能力，坚决打击外来势力干涉中国南海问题。
参考文献：
[1]周建松.南海地缘环境分析及对策[J].今日中国论坛，2013（15）.
[2]郭渊.从“先占”看中国对南沙群岛的[J].北方法学，2007（3）.
【关键词】南海问题 东盟化 驱动因素 未来发展 中国对策
【作者简介】赵国军，上海社会科学院国际关系研究所助理研究员、博士
【中图分类号】D827.66
【文献标识码】A
【文章编号】1006-1568-（2013）02-0084-100
2010年以来，随着南海局势的持续升温，东盟加大了介入南海问题的力度。2012年7月，东盟柬埔寨峰会45年来首次未能发表联合公报，其根本原因在于东盟内部在南海问题上存在严重分歧。但随后东盟外长会议勉强通过的关于南海问题的六项原则声明，又在一定程度上体现了东盟在该问题上仍凝聚了最低限度的共识。这一貌似矛盾的表现，说明作为整体的东盟在南海问题上的态度仍不够明朗，其总体政策立场仍在塑造过程中。很大程度上，东盟在南海问题上究竟持何种立场不仅引起中国和世界的广泛关注，也是考察南海问题是否东盟化甚至国际化的关键指标。
笔者认为，东盟正尝试通过加大介入南海问题的力度，特别是通过既避免南海问题国际化、又实现该问题的“东盟化”，从而提升东盟在地区事务中的影响力，提升东盟的集体行动能力。当然，导致东盟如此行为的还有东盟内部少数国家的推动以及区外大国的干预等原因。尽管长期看南海问题“东盟化”面临着难以达成内部共识的重大挑战，但短期内却极可能为东盟带来深度介入特别是通过制定南海行为准则介入南海问题的机遇。这将使中国在今后处理南海问题时可能面对更多来自东盟“集体行动”的压力，进而为中国应对南海问题的战略和政策构成重大挑战。
一、南海问题“东盟化”：内涵与特点
南海问题“东盟化”是一个长期和渐进的过程。在1992年以前，作为一个正在成长中的地区组织，东盟对于南海问题并没有加以特别关注。冷战后期，东盟担心的是越南在本地区的扩张主义行为，因此对于1988年的中越南海冲突，并未做出任何集体层面的反应。1990年，东盟重要成员国之一印尼在加拿大政府的资助下，开始主办关于南海问题的非正式研讨会，研讨如何应对南海的潜在冲突。在1991年于万隆举行的第二次会议上，相关工作组提出了南海问题倡议方案。 这些非正式研讨会主要关注如何建立信任措施、共同开发以及某些功能性合作，如防止海洋环境污染问题等，并没有涉及复杂的争端议题。
东盟作为集体首次在南海问题上表达官方立场是在1992年。在当年7月于马尼拉召开的东盟六国外长会议上，菲律宾利用东道主的优势，不仅将南海问题正式列入东盟探讨的议程，还形成了东盟第一份《关于南中国海问题的东盟宣言》（即《马尼拉宣言》）。《宣言》提出应以和平方式解决南海争议，鼓励各方采取克制行动，以《东南亚友好合作条约》确立的原则作为制定南海国际行为准则的基础等。[ Ibid.] 对于这份由东盟单方面制定且没有明确提到中国的宣言，东盟希望中方能够签字认可，但中方没有同意，仅表示尊重该宣言确定的原则。此后，东盟历届外长会议均在《联合公报》中提及南海问题，强调各方应遵守宣言。
1995年3月，中国与菲律宾在美济礁发生摩擦。当年的文莱东盟外长会议发表《关于南中国海最近局势的声明》，对南海局势表示关注，要求有关各方恪守1992年的东盟《马尼拉宣言》。这是东盟首次明确针对南海问题发出的集体声音。1996年雅加达东盟外长会议开始提出有必要制定南海行为准则。1998年东盟河内峰会接受了这一提议。2002年11月，东盟与中国在柬埔寨金边签署《南海各方行为宣言》。这一宣言是中国与东盟签署的第一份有关南海问题的政治文件。2011年7月20日，在印度尼西亚巴厘岛举行的落实《南海各方行为宣言》高官会签署了《宣言》后续行动指针。2012年7月，柬埔寨召开东盟外长会议，由于成员国在南海问题上存在分歧而未能发表联合公报。在印尼外长马蒂的斡旋下，东盟发表了关于南海问题的六项原则。
至此，东盟关于南海问题的基本立场日益清晰，其核心概念可概括为南海问题“东盟化”方法，具体内涵包括以下几个方面。
首先，“中立、和平”是东盟在南海问题上的基本主张。
一方面，作为地区组织，自从1992年首次就南海问题表明立场以来，东盟多次强调，它在南海争议问题上不持立场，南海争议应由声索国通过和平谈判解决。例如，在东盟和中国于2002年签署的《南海各方行为宣言》中明确规定，“由直接有关的国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议。”2011年7月，在印尼举办东盟地区论坛期间，东盟秘书长素林・比素万强调，东盟本身不是南海争端中的一方，东盟作为一个集体希望各方能够和平解决争端。在2012年7月于柬埔寨召开的东盟外长会议期间，东盟没有同意菲律宾和越南将中菲黄岩岛争端写合公报的要求。对此，东盟轮值主席国柬埔寨外交大臣贺南洪指出，南海问题是东盟一些成员国和中国之间的双边问题。
泰国、老挝、缅甸、新加坡、印尼等东盟成员国都不希望东盟卷入南海争端。作为非声索国，印度尼西亚持中立立场。2012年6月21日，印尼国防部发言人哈廷德否认有关印尼、菲律宾、越南和文莱四国将在印尼纳土纳群岛附近海域进行联合巡逻的报道，强调南海问题应当由声索国通过双边渠道解决。2012年9月，新加坡总理李显龙在访华的一次演讲中指出，东盟不应该在南海争端中“选边”，而应该采取一个中立、有远见的立场，鼓励和平解决这一争端。新加坡巡回大使许通美认为，作为一个整体，东盟在南海和划界纠纷中没有集体立场。东盟不支持也不反对四个成员国对南海的要求。因此，要求东盟在南海争端中保持中立是绝大多数东盟国家的立场，也反映在东盟历次关于南海问题声明的原则之中。
另一方面，东盟一贯主张通过和平与对话的方式解决南海争端。东盟自成立以来一直自认为是地区安全和稳定的维护者，而南海问题也被东盟视为“在处理地区冲突中发挥作用的一个例子。”东盟反对在南海问题中诉诸武力。因此，管控南海危机、防止南海发生冲突将证明东盟国家有能力和平处理分歧，维护地区和平稳定。从以和平手段解决南海问题方面看，东盟历次通过的宣言都阐明了这一点。1992年7月，东盟在马尼拉发表的《东盟关于南海问题的宣言》中指出，“必须用和平的手段而不诉诸武力解决同南中国海有关的一切和管辖权问题。”而东盟最新达成的关于南海问题的六项原则声明也强调“各方继续保持克制，不使用武力。”东盟之所以特别强调和平解决的重要性，是因为一旦南海爆发冲突，将危及东盟作为地区安全维护者和协调者的形象，也会损害东盟国家的经济、政治和安全利益。
其次，不支持南海问题国际化，但主张由东盟主导南海问题。尽管菲律宾和越南不遗余力地拉拢区外大国介入南海问题，但东盟绝大多数国家并不支持南海问题的国际化。新加坡前外长杨文荣2011年3月在新加坡议会的讲话中也指出，“一些国际关注是有助于南海纠纷的和平解决的，但是国际化双边纠纷将会有灾难性的结果。”2012年4月4日，柬埔寨首相洪森强调，“《南海各方行为宣言》是中国和东盟十国之间签署的，不涉及任何外部力量。因此，任何中国与东盟以外的国家和势力都不能干涉这一议题，中国和东盟对此持有相同的立场。”
从东盟的官方文件及其高官在各种场合的表态来看，作为一个集体的东盟也不支持南海问题的国际化。2012年6月，东盟秘书长素林・比素万在参加世界经济论坛时指出，鉴于东盟和中国之间亲密的贸易关系，为了确保南海问题不会破坏这一关系，双方不仅必须自己解决南海争议，而且也要向世界展示，双方能够处理好这一争议。
不过，素林・比素万作为东盟秘书长的上述表态同样表明，尽管东盟宣称自己不是争端的一方，在涉及南海问题中的具体争端时保持中立，也反对南海问题的国际化，但却并不愿意将南海问题的主导权拱手让出，而是已然将自身视为南海问题当仁不让的一方当事者。而东盟不支持南海问题国际化的主要目的，就是希望由东盟来主导南海问题的解决。这符合东盟一贯主张的“地区问题地区解决”的思维模式。从1992年的东盟南海宣言、2002年东盟与中国签署的《南海各方行为宣言》、2011年落实《宣言》后续行动指针，再到2012年的南海问题六项原则等政治文件，处处都体现出东盟在南海问题上“以我为主”介入南海的战略意图。南海问题已经成为东盟系列会议无法避开的话题。在2009年4月泰国芭堤雅召开的东盟峰会发表的《联合公报》，只有两条涉及南海问题。2010年，在美国国务卿希拉里公开表示“南海问题涉及美国利益”后，公报有四处提到了南海问题；2011年的《联合公报》则增加到了五条。东盟正在努力将包括东盟地区论坛在内的多边平台打造为讨论南海议题的主要场所。
最后，强烈主张诉诸国际法及其原则解决南海争端。从历史上看，东盟国家对于通过国际法解决领土争端抱有很强的偏好。对于南海争端，东盟更加强烈倾向于要求各方将争端诉诸国际法解决。东盟主张以《联合国》的宗旨和原则、1982年《联合国海洋法公约》、《东南亚友好合作条约》、和平共处五项原则以及其他公认的国际法原则作为处理国家间关系的基本准则。在相关国际法中，东盟对于1982年的《联合国海洋法公约》给予了特别的重视，认为南海各方应尊重包括《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则所规定的在南海的航行及飞越自由。在2012年7月达成的关于南海问题的六项原则中明确指出，“全面尊重包括《联合国海洋法公约》在内的、被国际社会广泛认可的国际法，以及依据《联合国海洋法公约》在内的、被国际社会广泛认可的国际法和平解决有关争议。”
从东盟目前正在草拟的《南海行为准则》来看，东盟极力主张行为准则的国际法性质，即必须具有法律上的约束力。由东盟单方面提出的草案很可能会规定，行为准则应尊重和遵守《联合国》、《联合国海洋法公约》和各种规定和平解决冲突的国际法原则。在此基础上，有可能将设立管理和管制相关国家在南中国海行为的机构，以及为避免军事冲突而建立合作及争端管理机制。而东盟提出的争端解决机制，其中就包括成立《东南亚友好合作条约》高级委员会，来专门负责处理南海争端。如果南海争端在该委员会不能得到解决，就要通过包括联合国海洋法公约在内的国际法机制解决。从东盟单方面推出的《南海行为准则》的这些内容来看，东盟显然十分重视以国际法编织的规则网络来约束中国在南海的行为。
随着东盟推动南海问题“东盟化”方法的逐渐形成，这一政策立场的三个特征也日益显现。首先，它只是东盟各国达成的“最低共识”。由于东盟各国在南海上的利益各不相同，对于南海岛屿争端的立场也并不一致。柬埔寨、老挝、泰国等非声索国支持中方双边解决领土争端的主张。在南海窃据中国岛礁的菲越等国则希望东盟能够卷入南海争议。马来西亚和文莱虽然属于声索国，但寻求的是相对温和的渐进方式。新加坡尽管不是南海声索国，但出于平衡中国地区影响力上升的需要，以及对所谓“航行自由”的维护，并不反对区外大国介入南海问题。可见，由于各国对于南海争议的立场并不完全一致，要将这些分歧严重的利益诉求糅合进东盟的大框架之中并非易事。但东盟成立以来的实践表明，它最善于在东盟各方中寻求共同利益的“最大公约数”。正如印尼总统苏西洛所说，在复杂问题中寻找共同立场是东盟对外关系的传统和政治文化，也就是被外界普遍认同的“东盟规则”。作为强调协商一致的较为松散的地区组织，东盟能够也只能在各方利益中寻求平衡，因此东盟南海立场最终是东盟内部各国利益“合力”作用下的折中结果，是东盟各国“最低共识”的体现。
其次，它是“东盟方式”运用于南海问题的具体体现。东盟在其长期的发展过程中，逐渐形成一套适用于处理地区事务的原则和方式，即 “东盟方式”，包括强调非正式性、高度协商一致的决策过程及和平解决争端等。此外，在不干涉主义原则上衍生出来的“区域自治或地区问题地区解决”以及“在地区争端中保持中立”，也被视为“东盟方式”的内在要素。 “东盟方式”最大限度地适应了东南亚地区各国具有不同社会制度、历史文化和价值观传统的现实，维系了东盟的生存、发展和壮大。
“东盟方式”所蕴含的上述观念和原则，在一定程度上体现在东盟对南海问题的认知与反应上。在东盟关于南海问题的《马尼拉宣言》中明确建议，“有关各方以《东南亚友好合作条约》的原则作为制定南中国海国际行为准则的基础”。这在2002年与中国达成的《南海行为宣言》中得到重申。在2012年7月出台的解决南海问题六项原则中，东盟更是要求有关谈判应符合《东盟》、《东南亚友好合作条约组织》、《东盟南海宣言》等的精神。这表明东盟一直希望将其倡导的观念和行为模式运用到南海问题的解决之中。
最后，它是一个矛盾的结合体。一是推动南海问题“东盟化”与反对国际化之间的矛盾。东盟在《南海各方行为宣言》中主张南海争端应由当事国直接以双边方式解决，反对南海问题国际化，但却一再在东盟系列会议中讨论南海问题，变相地将南海问题“东盟化”。二是宣称中立和实际操作中的倾向性存在矛盾。尽管东盟宣称在争端中保持中立，但对其成员国菲律宾和越南违反《南海各方行为宣言》的行为却从未予以谴责，反而要求制定主要针对中国的有约束力的《南海行为准则》。
二、南海问题“东盟化”：驱动因素
经过冷战后二十余年的发展，南海问题“东盟化”方法正日益形成，并呈现出影响力日增的势头。东盟之所以大力推动南海问题“东盟化”这一明显有别于中国、美国以及该组织内部少数成员国的鲜明立场，甚至表现出诸多矛盾与模糊之处，主要是受到以下三个利益因素的驱动。
首先，东盟视自身为南海问题的“利益攸关方”。
如前所述，东盟声称自身在南海问题上是中立的。但这种中立很大程度上是相对的。作为一个地区组织，东盟要完全超越其成员国利益而保持客观公正并不容易。尤其值得关注的是，随着东盟一体化的进程加快，东盟未来可能从目前的中立立场逐步发展到有限的倾向性立场。一个迹象就是，在2012年达成的东盟外长关于南海问题的六项原则声明中，并没有提到它在《南海各方行为宣言》中承认的“南海争端由直接相关的国家解决”的立场。
换句话说，东盟在南海问题上的所谓中立具有两面性：尽管宣称对南海争端持中立立场，但又认为自身是南海问题的利益攸关方。东盟认为南海问题涉及它作为地区组织的整体利益。一是地区和平与稳定的战略利益。南海问题“被东盟各国政府普遍视为后冷战时期东南亚的主要冲突爆发点，它也对东盟的团结以及有关和平解决争端的规范构成了严峻的考验。”因此，从东盟的角度看，南海问题如果处理不当，必定会危及地区稳定，而地区稳定又是与地区各国的经济利益紧密相关的。东盟秘书长素林・比素万认为，如果亚洲国家不能消除就如何解决南中国海问题方面存在的分歧，投资者对亚洲局势是否稳定的看法可能会受到不利影响。因此，防止南海地区局势失控是东盟南海立场的主要出发点。
二是保持东盟在地区事务中的主导权和影响力，防止因南海问题出现分裂。东盟长期渴望在东亚地区事务中扮演主导角色，但其领导力却部分地受少数国家在南海问题上的分歧所挑战。在2012年7月柬埔寨召开的东盟外长会议45年来首次未能发表联合声明后，东盟国家表达了深深的忧虑。印尼外长马蒂表示，东盟似乎出现了分裂的迹象，一个不能统一立场的东盟是不能发挥其地区主导作用的。同年9月，新加坡总理李显龙在访华期间的一次演讲中认为，南海争端是东盟当前面临的一大主要问题。如果不能解决，这一地区组织的信誉将受损。他强调指出，“分裂或是没有信誉的东盟将迫使成员国在大国之间选边，这也将使得东南亚变成敌对和争夺的新竞技场。”
其次，菲越两国推动南海问题东盟化和国际化。
近年来，东盟在南海问题上倡导的中立原则受到越南和菲律宾两国越来越大的压力。尽管东盟始终强调通过和平方式实现南海争端的解决，但这一立场正日益受到菲律宾和越南等国的挑战。尽管菲律宾和越南等国在口头上一直高调宣示和平解决南海问题，但它们并没有放弃军事应对的努力。菲越两国还挑头企图将东盟防务合作指向南海。2011年7月27日，东盟各国海军司令会议在越南河内召开，这是东盟各国海军司令首次正式讨论南海的安全形势。越南海军司令阮文献认为，这次会议召开的原因是南海的安全形势极其复杂，呼吁东盟各国海军加强协作。菲律宾海军司令帕玛也在会上强调，稳固的东盟对解决南海问题至关重要。菲越两国的行为违背了东盟反对本组织军事同盟化以及防务合作限于双边关系的一贯原则。
菲越两国推动南海问题东盟化的主要手段包括以下两个方面。一是利用一切机会，试图将南海议题塞进东盟系列会议议程。例如，2010年越南成为东盟轮值主席国，南海问题于是成为当年东盟地区论坛讨论的热点。美国国务卿希拉里得以利用该论坛大谈特谈所谓的南海航行自由问题。2012年1月，在柬埔寨召开的东盟会议上，菲律宾提出三项提议：建议东盟发起召开中国与其他南海声索国的会议；在南海行为准则中规定区别南海有争议区和无争议区，并建立争议解决机制。但这些提议没有被接受。二是要求东盟在南海问题上对华展开集体行动。2012年4月22日，菲律宾外长罗萨里奥发表声明，对中国与东盟国家的关系进行挑拨，警告那些与中国存在南海争端的东盟国家：“如果其他国家现在未能像菲律宾那样坦率表明立场，那么这些国家将会受到中国对南海声索的影响。……如果我们不表明立场，不只是菲律宾，所有国家都会受到消极影响。”
尽管菲越两国在东盟内部强推南海议题的努力迄今未达到预期效果，但其所作所为破坏了东盟传统的“求同存异”商讨方式，也推动了南海问题向“东盟化”的方向发展，并可能“挟持”东盟偏离在南海问题上的谨慎立场。
最后，美国成为南海问题“东盟化”的重要推手。
早在1997年，美国和平研究所就提出一份名为《南海问题：预防外交的前景》的特别报告，建议将南海问题纳入美国战略利益考虑之中。但受制于美国全球战略重点的掣肘，直到美国总统奥巴马上台之后，美国才开始真正重视南海问题。实际上，美国介入南海问题正是着眼于实施其“重返亚太”的战略，而东盟是该战略的重要支点。美国希望借助南海问题破坏中国与东盟之间的合作关系，以此实现在亚太地区的战略“再平衡”。
美国推动南海问题多边化的具体路径包括：一是宣称美国在南海有“重要利益”，主张加入海洋法公约介入南海。2010年在越南河内举办的东盟地区论坛上，美国国务卿希拉里公开声称美国在南海拥有航行自由的重要利益，以此作为介入南海议题的依据。为了谋求在南海问题上的主动地位和深度介入，美国甚至打算加入被其冷落已经三十多年的《联合国海洋法公约》。2012年5月23日，美国国会参议院外交关系委员会就是否批准加入《联合国海洋法公约》举行的听证会上，国防部长帕内塔、参议院外委会主席克里、国务卿希拉里一致认为，遵守海洋法公约能够加强美国的道义权威，提振自身可信度，有利于美国能够更有力地向其他国家施压，让他们也遵守国际规则。
二是运用“巧实力”外交加强与东盟国家的关系。一方面，大力巩固与新加坡、泰国、菲律宾等传统盟友的关系。另一方面，利用越南等国家与中国在南海问题上的争端，拉近与它们的关系。2010年以来越南与美国已经举行了三次防务对话。2011年对话期间，美越还签署了有关推动两国国防合作的备忘录。对于缅甸、老挝、柬埔寨这些与美国关系并不密切的国家，美国则加大经济援助力度，以削弱中国对它们的影响力。2012年7月13日，希拉里在访问柬埔寨时提出一项针对东南亚地区的新的大型援助项目“亚太战略接触计划”。访柬期间，还首次举办了美国―东盟贸易论坛。
三是推动东盟积极介入南海问题，发出“同一个声音”。美国对东盟的支持并不是为了强化东盟在地区的主导地位，而是增进东盟在与中国的关系中作为一个组织发声的力量。美国官员公开表示，只有东盟在南海问题上团结一致，发出同一个声音，美国才便于介入。2012年7月12日，美国国务卿希拉里指出，在南海问题上，东盟应以一个声音发挥作用。她认为，通过双边方式、一对一地解决纠纷会造成混乱甚至冲突。她认为东亚峰会等区域机制为解决南海问题提供了机会，东盟是“讨论南海问题的理想平台”。2012年9月，希拉里访问东盟部分国家，再次表示希望看到东盟国家在南海问题上加强团结，以一个声音面对中国。对于2012年7月柬埔寨东盟外长会议未能发表联合公报，美国则对此公开表示“失望”。美国还公开支持东盟制定《南海行为准则》。2012年7月，美国参议员克里、麦凯恩和利伯曼等五人提出一项议案，敦促中国和东盟尽快通过谈判制定《南海行为准则》，和平解决南海争议。
三、南海问题“东盟化”：中国应对
某种程度上，南海问题“东盟化”是在中国方法与国际化方式之间的“第三条道路”。如果将其与中国立场做一比较，会发现两者既有共识也有分歧。中国愿意与东盟共同努力维护南海地区的和平与稳定，包括商讨制定旨在缓解紧张局势的《南海行为准则》。但双方也存在两大明显分歧：其一，东盟系列峰会是否是讨论南海问题的恰当场所？中方认为，南海问题的核心是有关国家围绕南沙群岛和附近海域划界的争议。南海问题争议是中国与部分东盟国家之间的问题，不是中国与东盟之间的问题。中国反对东盟地区论坛等多边平台讨论南海问题。东盟虽然多次声明南海争议由直接当事国谈判解决，但在各种势力的推动下，东盟系列峰会却一再成为讨论南海问题的场所。其二，如何处理历史原则和国际法原则的关系？中国和东盟都同意依照1982年《联合国海洋法公约》来处理相关的海洋问题。中国主张根据历史和法理依据来处理南海争端。在1995年于文莱召开的东盟地区论坛上，中国有限度地接受了将该公约作为解决南海问题的基础，但强调该公约并不适用于解决南海争端。中国认为，历史上中国就对南海岛礁及其附属岛屿拥有无可争议的，而《联合国海洋法公约》并不是规范国家间领土争议的国际条约，也不可能成为裁判此类争议的依据。南海问题的实质应当是在尊重中国对南海岛礁及其附属海域拥有的前提下，各方根据《联合国海洋法公约》来谈判划分海洋权益的问题。而东盟在其涉及南海问题的声明中，基本上只强调包括《联合国海洋法公约》在内的国际法，回避了中方所坚持的历史原则。
可以认为，对南海问题“东盟化”的努力事实上使南海问题在一定程度上被国际化了，这对中国外交构成了重大挑战。“东盟的努力已经把争端带到了国际舞台中央，迫使北京考虑使用武力的外交成本。” 从当前及今后一段时期来看，东盟已经并将继续成为中国在南海问题上不得不面对的对话者，特别是围绕《南海行为准则》的博弈在一段今后时间内将主导南海议程，成为影响中国―东盟关系的主要变量。中国在今后处理南海问题时不得不面对更多来自东盟的“集体行动”，因此必须根据新的现实调整外交对策。
首先，从长远来看，东盟在南海问题上的统一战线仍难以形成，南海问题“东盟化”方法将难以形成。
从目前来看，菲律宾与越南等东盟成员国强烈要求东盟在南海问题上抱团应对中国，美国也呼吁东盟在南海问题上统一发声。然而，这样的想法目前来看还只是一厢情愿，根本的原因就在于东盟各国的利益差异，“成员国在本地区战略蓝图应该怎样发展的观点上存在根本冲突。”以《南海行为准则》的谈判为例，东盟内部就存在明显的分歧。菲律宾和越南主张东盟应先针对准则的基本内容形成共同立场，再让中国参与谈判。新加坡则欢迎中国在谈判准则的初步阶段就参与讨论。从东盟松散的组织文化来看，东盟也不能强求成员国采取统一的立场。
更重要的是，尽管与中国在南海问题上的立场并不完全一致，但大多数东盟国家并不希望因为该问题而破坏中国与东盟的关系。在2012年外长会议上，东盟并没有接受菲律宾和越南将有关黄岩岛争端内容写合公报的提议，表明东盟在南海问题上仍坚持谨慎立场，不愿使中国和东盟的关系被南海问题引入歧途。东盟深知，正是因为中国等国家长期以来的支持，它才能在东亚地区合作中扮演主导性角色，围绕东盟建立的“10+1”、“10+3”机制才能顺利运转。然而，一旦东盟深度介入南海争端，不仅将违背东盟关于不介入地区争端的原则，并且事实上“配合”了美日等国家的亚太大战略，将不可避免地损害中国与东盟在过去20多年来发展起来的战略伙伴关系，不利于东盟在地区一体化中发挥主导作用。如果被美国加以利用，东盟将被边缘化，美国将借机成为东亚区域合作的主导者。正如一位新加坡学者所指出的，如果东盟在南海问题上强求内部一致，只能诱发更大的危机，甚至导致东盟的分裂，最终丧失独立自主的地位，从而沦为他人的工具。这显然不符合东盟各国的根本利益。
东南亚也有部分舆论指出，在南海问题上，东盟建立统一战线无助于任何人。东盟把中国当成对手并不符合东盟的利益。在解决争端上，东盟应是公平、中立和透明的和平推动者，而非主动站在中国的对立面。东盟必须认识到，介入南海问题已经分散了东盟处理本身更重要议题的注意力，对东盟本身弊大于利。
其次，从短期来看，南海问题“东盟化”趋势可能愈益明显，将对中国的南海外交构成重大压力。
尽管中国一直强烈反对将南海问题变成中国与东盟之间的问题，但由于东盟内部某些国家的作梗以及区外大国的介入，加上东盟作为地区组织更倾向于维护其成员利益的惯性，东盟正在逐步地将南海问题转变为它与中国对话的一个议题。各种将南海问题塞进东盟系列会议议程的尝试也有增无减。可以预期，随着东盟一体化建设的持续推进，东盟将会继续加大它在南海问题上的介入力度。根据2008年制定的东盟《地区》，东盟将于2015年前建成东盟共同体，它的三大支柱之一就是“东盟安全共同体”。尽管国际社会对于东盟能否如期实现这一目标普遍表示怀疑，但毫无疑问的是，随着东盟安全共同体的建成，东盟将更有能力在政治外交上对外发出一个声音。
当前，推动《南海行为准则》制定已经成为东盟介入南海问题的主要着力点。中国对于《南海行为准则》的谈判持开放而审慎的态度。不过，东盟内部有人因此认为中国“在标榜自己合作的同时却对制定行为准则采取拖延战术。”可以认为，随着东盟从推动制定《南海各方行为宣言》到主张制定更具约束力的《南海行为准则》的方向发展，东盟对于南海问题的介入将更加具体和更具深度。
面对南海问题日益“东盟化”的压力，中国必须采取更加积极主动的措施，防止东盟在南海问题上深度介入，同时引导东盟在该问题上发挥更为积极的作用。
首先，中国应当在《南海行为准则》的制定中扮演更加主动积极的角色。在围绕南海问题的历史博弈中，东盟相对于中国要掌握更大的主动权。《南海各方行为宣言》首先是由东盟内部协商一致，然后再与中国谈判，几乎所有原则都是由东盟设定的。在当前《南海行为准则》的制定上，中国要在拟定准则条款的最初阶段就全面介入，而不是被动等待东盟抛出的任何草案。从目前的情况来看，如果完全接受东盟内部协商的行为准则方案，东盟极有可能因此成为南海争端的“裁判官”。如果中国接受诸如提交国际法庭等内容，势必会使南海问题从根本上被国际化，在南海问题上将处于十分被动的地位。由于成员国是南海争端的当事方，作为一个组织的东盟根本不适合担任冲突的调解角色。一旦美国加入《联合国海洋法公约》，《南海行为准则》也将成为美国借以遏制中国的工具。
对此，中国既要表明同东盟国家在条件成熟时探讨制定《南海行为准则》的意愿，也必须坚持如下立场，即《南海行为准则》并不是为了解决南海争议，而是为了增进各方互信、深化各方合作，共同维护南海和平稳定。对于《南海行为准则》的具体内容，中国必须坚持，任何情况下都不能涉及具体的领土争议。东盟本身作为地区组织也不能成为南海争端的当事方。不能强行规定南海争端必须提交国际法庭解决，是否提交，必须由直接的双方当事国家协商决定。此外，《南海行为准则》不能是仅仅约束中国行为的规则，它也必须对如何约束外部大国介入南海地区事务做出相应规定。
二是处理好围绕南海问题的几组矛盾，重视关键国家的作用。围绕南海问题，在东盟成员国之间、东盟及其成员国与美国之间存在两组矛盾。一是中国―东盟―美国的三边矛盾。当前，美国正在大力拉拢东盟疏远中国以便顺利实施其亚太战略。鉴于东盟国家在一定时期内仍摆脱不了“经济依赖中国，安全依靠美国”的现实，中国、东盟和美国事实上形成了一个不等边的三角关系。中国应以自身大市场所具有的地缘经济优势化解美国以其超强军事实力拉拢东盟所形成的地缘政治优势。中国可以有限度地承认东盟在南海问题上所扮演的角色，加强与东盟在南海问题的非争议事务上的合作，扩大利益汇合点，强化互信，为南海问题的双边解决创造良好的氛围。在这个过程中，还要利用好东盟希望在地区事务中发挥主导性和美国重返亚太必然会形成的“横向压力”矛盾。二是东盟成员国之间的矛盾。南海声索国菲律宾、越南等国与柬埔寨、老挝、泰国等国在南海问题上存在矛盾与分歧。从柬埔寨东盟外长会议来看，利用东盟成员国中希望维护南海稳定的积极因素，遏制菲越等国的激进和冒险主义的行为是有可能的。因此，中国对于东盟的各个成员国，应当采取不同的措施：对于菲律宾和越南，中国必须展示出维护领土的坚定决心；对于柬埔寨、老挝、缅甸等一直对华比较友好的国家，继续加强与其经贸、政治、文化等的全面交往。
在上述两组矛盾中，印度尼西亚由于其在东盟中的影响力而成为矛盾的聚焦点，成为各方在应对南海问题中竞相争取的对象。长期以来，印尼一直被视为东盟的领导者，对东盟的建立及其内部的发展产生了很大的影响。从2012年9月希拉里访问印尼期间的表态来看，美国也正越来越将印尼视为南海问题的关键国家，看重印尼在东盟中的领导作用，特别是在南海问题上发挥的领导作用。 印尼不是南海争端的直接当事国，只是在海洋权益划界上与中国存在分歧，因此它的立场要比其他声索国温和一些。事实上，印尼不仅有意愿也有能力在南海问题上扮演重要的角色。印尼是最早举办南海问题非正式研讨会的东盟国家。在2012年东盟外长会议未能发表联合公报后，也正是由于印尼外长马蒂的穿梭外交，使东盟最终勉强出台了关于南海问题的六项原则声明，该声明实际上是印尼主导下各方利益平衡的产物。尽管印尼不反对南海问题的多边解决，但它并不愿意看到区外大国过多地介入地区安全事务。特别是菲越等国在南海问题上推行的“大国平衡战略”，为美国介入南海争端打开方便之门的同时，也削弱了印尼在地区安全事务中的影响力。这导致印尼对美国过度介入南海事务抱有相当大的戒心。因此，在2011年印尼担任东盟轮值主席国期间，印尼在一定程度上摒弃了越南在2010年担任主席国期间所采取的积极推动南海问题国际化的极端做法。着眼未来，处理好中国与印尼的关系是中国利用好上述两组矛盾，推动南海问题朝着有利于中国方向发展的关键所在。
结 束 语
在越南首都河内的历史博物馆中保存着不少图画、地图等文物，越南人说，这些文物许多都见证了公元11世纪、15世纪和18世纪越南人抵抗“北方上国的入侵”（中国宋、明和清等几代王朝对越南的军事行动）那段历史。但历史事实是，在此前，越南独立历史，则有些短暂，公元10世纪（939年）越南才建立吴朝、脱离中国五代十国的南汉政权独立，这也是越南第一次独立建国。如今无论是中国人还是越南人，在讨论南海问题之前，首先必须面对的就是这段历史背景。
在纵越千年的历史之外，就是南海漩涡中的我国南沙群岛及西沙群岛。越南将我国南沙群岛称为“长沙群岛”，将西沙群岛称为“黄沙群岛”。从1970年代开始，当时与北越政权对立的南越政权陷入统治危机，为了转移国内视线，南越海军开始在美国支持下，将手伸向南海中国诸岛。从1973年开始，南越海军陆续占据南沙群岛部分岛屿，随后又进一步将势力向北扩展进入我国西沙群岛海域。这种情况在1974年1月爆发的西沙海战后得到有效遏制，中国人民海军以弱胜强，击败南越海军，取得了西沙海战的胜利，并进而全面收复了西沙群岛。
而北越政权在1975年摧毁南越政权、实现越南统一后，继承了南越对南海问题的态度和立场，但是这种敌对态度导致的最终结果是1988年中越在南沙群岛赤瓜礁爆发海战，中国人民海军再度获胜，并由此在南沙群岛获得了强力立足点。随着之后中越关系的正常化，南沙群岛上空笼罩的战争阴云逐渐消散。
“981”与南海
南沙群岛一时间的寂静，并不意味着问题的解决。1970年代末期，南沙群岛海域发现了巨大的石油储量。现实利益的驱动，让南海各国纷纷把对中国南沙的觊觎转化为实际行动，南海遍布周边各国盗采石油的1000多口油井。越南武装占据着南沙群岛的十多个岛礁，同时雇佣欧美各国大型石油公司出技术，大肆在所占中国岛礁海域开采海洋石油。到2013年10月，海洋石油已成了越南国民经济的第一大支柱产业。
而这一切都在2012年5月9日发生了巨变：那一天，中国“海洋石油981”钻井平台在南海首钻成功。这一钻井平台是世界首次按照南海恶劣海况专门设计的钻井平台，可以满足南海石油钻探的所有苛刻要求。也就是说，中国具备了在南海进行石油开采的能力。2014年5月2日，“海洋石油981”钻井平台在中国西沙海域首开钻探。正是因为中国具备了南海各国至今只能向西方采购的先进石油技术，引发了包括越南在内的盗采南海石油各国的震动。也正是看到了中国未来可能生产制造更多的“海洋石油981”平台，越南才不惜违反国际法，公然向中国拥有完全管辖权的西沙群岛海域进行骚扰。因为形势很清楚，西沙之后必是南沙，南海各国盗采石油的格局将发生重大改变，为了防范这个岌岌可危的远景，越南不惜铤而走险。
另一方面，越南国内近些年的经济形势并不理想，2005年越南股市只有110点，随后两年内在各国资金的拉动下飙升到1170点，随即一年之内泡沫破灭，今年5月3日只剩下580点，在媒体报道越南船艇冲撞中方海警舰艇后，6天内又跌到了523.7点。越南在大量引进外资的同时，越南工人极度不满中国台湾地区以及新加坡、日本、韩国等资方对工人的持续压榨（2009年越南平阳一次大规模劳资冲突，起因就是台资企业规定，越南劳工每天只能上3次厕所，每次不超过5分钟）。这些社会不安情绪最终在南海问题上被越南当局利用并点燃，于是出现了大规模“排华”打砸事件。不过说是“排华”，实际上截至2014年3月底，中国大陆在越南投资只有76亿美元，排名投资各国家和地区的第9位，以上种种，才让我们看到一场所谓的“排华”运动到头来却让台资、韩资企业损失惨重，新加坡国旗被焚烧。
冲突再起
南沙群岛距离中国海南岛大约1000公里，而西沙群岛距离海南岛只有300多公里。据越南通讯社报道称，6月17日，中国在“海洋石油981”钻井平台海域周围部署各类船只已增加到136艘，越南船只在中国船只钳形攻势下被迫后退。
从两国综合实力来看，西沙根本不存在所谓的问题。越南海空军虽然最近几年穷兵黩武，不过其第三代先进作战飞机总数只有21架，尚不如中国海军“辽宁”号一艘科研航母能搭载的三代作战飞机数量，越南不惜血本、耗费国家外汇储备五分之一买来的潜艇，也因为保障差而无法发挥大的作用。
有观察人士认为，最近越南政要频频在国际论坛上扬言要把西沙问题告上国际法庭，其实就是希望通过误导国际舆论，把这次西沙争端当成未来南沙争端的保险丝：越南在西沙海域“转守为攻”越久越好，即便碰得头破血流也没关系，至少能让越方真正的南沙问题晚一点得到解决。
关键词：海南 法务会计 问题 对策
中图分类号：F235 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）05-101-02
法务会计在国外是防范和打击财务欺诈、建立良好经济秩序的有效工具，在海南也有一定的应用。研究法务会计在海南应用中存在的问题和对策，对海南经济发展和国际旅游岛的建设具有重要意义。
一、法务会计在海南应用中存在的问题及原因
法务会计在海南的应用是客观存在的，不论是政府监督管理部门，还是公检法等司法部门，甚至是企业管理方面都已运用了法务会计。然而，法务会计在海南的应用过程中存在不少问题。
1.理论研究和应用研究滞后。坚实的理论体系是法务会计快速发展的基础。由于法务会计引进我国的时间较短，在海南甚至全国，对法务会计的理论研究还比较滞后。首先，法务会计的很多基本理论问题，如关于法务会计的定义、目标、职能等的研究还不够深入、广泛，尚未达成共识。对这些基本问题的认识不统一导致了法务会计在实际应用过程中间以不同的名义、不同的形式出现，进而导致社会对法务会计缺乏认识和了解。例如，海南法务会计的功能分别由不同的部门行使，部门间缺乏统一的认识。其次，法务会计的理论研究涉及范围狭小，目前很多学者的研究仅停留在经济诉讼案件的查处方面，而对法务会计在政府监督、企业管理的应用研究甚少。再次，研究人员少，研究的问题分散，取得的成果也较少。我们从中国知网上搜索“法务会计”相关的文献资料，到目前为止，只有914条的查询结果，没有发现关于海南法务会计的理论研究成果。
海南对法务会计的应用研究同样缺乏。首先，对法务会计的应用领域缺乏统一的认识。目前，法务会计专家对法务会计在案件诉讼、财务舞弊案件中的应用已经形成共识，而对政府应用法务会计进行经济监督管理和企业应用法务会计提升经营管理水平等方面的研究甚少。其次，对如何发挥法务会计作用等问题缺乏深入研究。目前，对于法务会计的准则、机制、执业机构、执业人员、执业规范等的研究成果不多，更没有达成一致认识。
2.法务会计的认知度低。笔者主持的课题组对海南省关于法务会计的相关事项做了一项调查。调查对象分别为高校会计及相关专业教师、会计师事务所的从业人员、律师事务所的从业律师及企业单位会计人员。本次调查共发放调查问卷150份，收回有效调查问卷150份，其中高校48份、会计师事务所28份、律师事务所24份、企业50份。调查结果见表1。
表1显示，法务会计在海南的认知度很低。
3.制度不完善。海南缺乏法务会计准则和执业标准。不同机构在行使法务会计的功能时，依据的法律法规基本各不相同。如法院依据的是《民法》、《民事诉讼法》等，审计部门依据的是《审计法》等，企业在管理过程中应用法务会计时，一般依据的是《公司法》等。由于缺乏统一的法务会计基本准则和具体准则，导致从事法务会计相关职责的机构和人员各自为政。法务会计无法在海南发挥应有的功能和作用，也不易被社会广泛认可。
由于没有一套完整、规范的法务会计人员资格认证制度，对法务会计人员的从业资质没有明确规定，导致法务会计人员水平的参差不齐，难以保证法务会计工作的质量，甚至会产生更多的法律纠纷。法务会计人员在执业过程中，由于过失或故意可能会提供错误或虚假的专家意见，给委托人或者第三人造成一定的经济损失。法务会计人员因此承担的法律责任没有作出明确规定，给法务会计诉讼支持带来了不利影响，在一定程度上阻碍了法务会计的发展。
4.没有法务会计执业机构和执业人员。目前海南没有专门的法务会计执业机构和执业人员，法务会计的基本职责由非法务会计机构和人员履行。例如，法院等司法机关在涉及到财务数据鉴定的时候一般是由其司法鉴定中心或者是委托独立的第三方鉴定机构进行；审计部门在进行离任审计或专项审计一般是其独立进行或委托会计师事务所参与进行；企业在进行企业管理的时候一般是由监事会或其他内设机构进行。
海南法务会计从业人员主要由两部分组成，一是公检法机关内部的司法会计鉴定部门、政府管理部门等单位的内部专业人员；二是会计师事务所、税务师事务所、资产评估事务所等中介服务机构的注册会计师、注册资产评估师等专业人员。
司法机关的鉴定人员与法官存在的关联关系，不可避免地会影响其独立性，违背客观公正原则，容易滋生腐败现象。同时，司法机关的鉴定人员长期在政府部门工作，受行政部门官僚之风的影响，通常工作效率较低，可能会影响法庭审理的进度。
海南会计师事务所从事法务会计相关业务的人员大多是注册会计师，并未取得法务会计专业资格认证，对法务会计理论知识缺乏深入了解，处理问题时往往感到力不从心，在一定程度上影响了工作效率和工作质量。同时，会计师事务所从事法务会计工作会影响到注册会计师的独立性，不符合咨询业务和审计业务分离的发展趋势，会计师事务所从事审计、税务和咨询等业务，其与公司、银行、政府、监管部门有着密切的关系，在执行法务会计工作时难以保证其客观性和独立性。从长远发展来看，由会计师事务所提供法务会计业务会造成会计师事务所审计业务和法务会计咨询服务两者之间的冲突。其他机构从事法务会计的职责时也会面临类似问题。
二、法务会计在海南应用的对策建议
1.加强法务会计理论研究和应用研究。首先，在全国率先成立法务会计专业研究机构。可由海南省社科联牵头，组织海南法学界、经济学界、管理学界的科研机构和专家学者成立海南法务会计专业研究中心，同时吸纳全国专家学者参加，专门从事法务会计的理论研究和应用研究。省社科联、省教育厅、省财政厅等部门对法务会计课题申报和立项给予一定的倾斜，在经费上给予一定的资助，争取每年有10个省级课题立项，1～2个部级课题立项，用五年左右的时间解决海南法务会计的基本理论问题，初步奠定法务会计的理论体系，使海南法务会计理论研究水平居于全国前列。其次，加强应用研究力度。用2～3年时间对海南法务会计的应用领域、依据、执业状况、存在的问题等进行系统的调研，提出在海南发挥法务会计作用的详细建议。再次，借鉴国外经验。任何学科的发展都离不开学习和交流，法务会计在西方发达国家发展的已经较为成熟，应该经常举办交流会，加强国内外法务会计专家学者在学术上的沟通与交流。第四，创办专业期刊。创办法务会计专业期刊，为法务会计理论研究者和实务工作者提供成果展示和交流的平台，努力创造一个良好的学术研究氛围。
2.加大宣传力度，提高法务会计的认知度。应加大宣传力度，使法务会计深入人心。当前，可通过电视、杂志等媒介大力宣传法务会计，使更多的人了解法务会计的基本理论和法务会计在国际旅游岛建设中的重要作用。鼓励更多的专家学者在开展法务会计研究的同时撰写普及性和推广性文章，政府有关职能部门组织各种形式的法务会计知识普及活动。此外，海南社科联或拟成立的注册法务会计师协会等联合北京大学、中国政法大学、中国人民大学等高校及其他机构，共同举办有关法务会计的研讨会，使法务会计在海南的认知度得到极大的提升，让更多的专业人士了解法务会计。
3.建立健全法务会计制度。从法务会计在西方发达国家的发展历史来看，法务会计是在健全的法律监管下发展起来的。目前在美国、加拿大等国家己形成了一套全面系统的法务会计体系。在我国法务会计制度尚未建立之前，海南可充分利用国家赋予大特区和国际旅游岛等政策优势，进行法务会计立法的试点工作，通过地方立法等形式建立法务会计制度体系。首先，海南省人大制定《海南省法务会计准则》。《准则》由基本准则、具体准则和应用指南三部分构成。基本准则是制定具体准则和应用指南的基础，包括法务会计的内涵、特点、原则和一般工作准则等。具体准则是基本准则的细化，对法务会计工作进行具体规定，包括法务会计主体、方法、程序等具体问题。应用指南是对具体准则的补充说明，可以增强具体准则在实践中的可操作性，包括法务会计人员获取证据的类型、法务会计的法律责任和损失计算的方法等方面的内容。其次，海南可以结合《海南省法务会计准则》这一基本制度的确立，同时配套建立法务会计的相关的制度体系。一是要有统一的职业道德准则和技术测评体系；二是建立统一的鉴定监管制度，主要包括法务会计师责任制度、法务会计专家出庭作证和质证制度、法务会计鉴定收费标准等内容；三是法务会计的准入管理体系，即对法务会计师和法务会计师事务所实行统一的准入条件和准入程序，包括确立法务会计师考核标准及实施后续教育；四是建立统一的法务会计人员违法处罚管理办法。
4.进行法务会计执业资格认证，建立法务会计执业机构。海南可以在全国率先成立注册法务会计师协会，开展注册法务会计师的资格认证，并且对其进行日常的监督管理。注册法务会计师协会以促进法务会计师之间的相互联系，提高法务会计人员的职业道德和专业水平为基本理念。注册法务会计师协会除了负责法务会计师资格的认证和后续教育之外，还需要对已取得法务会计师资格的人员定期进行年度审查。注册法务会计协会还可以定期组织学习，强化他们的行业自律意识与规范，确保法务会计人员的责任意识和自律能力。
海南可借鉴我国注册会计师资格考试制度，建立法务会计考试以及资格认证制度，以保证从业人员的专业素质，考试科目可以包括会计学、审计学、民法、经济法和诉讼法等综合学科。法务会计考试要独立于任何行政机关和司法机关，以保证法务会计的客观性和公正性。可以要求法务会计从业人员具备注册会计师资格及法律法规知识，同时具有良好的职业道德素质，三年以上的相关工作经验和敏锐的专业判断能力。
海南应出台相关的法律法规，鼓励成立专业法务会计师事务所，或者在会计师事务所内部设置法务会计部门，扩大会计师事务所的业务范围，提升服务水平。
5.加快法务会计专业人才培养。面对法务会计人才短缺的现实，海南除大力引进国内外人才外，还应加强自身的人才培养。海南省教育部门要提高认识，以市场为导向进行教学试验改革，采取多种有效措施积极推进法务会计教育，尽快培养出既掌握会计知识又精通法律知识，既有良好职业道德又有敬业精神的法务会计人员。现阶段可以在海南大学、海口经济学院开设法务会计本科本科专业；同时，也可以在海南大学会计学硕士方向中设立法务会计研究方向。此外，还可以通过进修、在职培训等方式培养法务人才。
[本文是2012年立项的海南省哲学社会科学规划课题《国际旅游岛视野下的法务会计应用研究》（项目编号：HNSK（GJ）12-4）和2012年立项的海口经济学院重点校级科研项目《法务会计在经济案件诉讼中的运用》（项目编号：Hjkz12-02）的阶段性成果。]
参考文献：
1.连秀红（导师：李日昱）.法务会计在中国的应用问题研究.东北财经大学硕士论文，2010.12
2.孙亚丽（导师：徐文华）.法务会计在我国面临的问题及对策研究.东北财经大学硕士论文，2010.12
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“尝试一条以哲学的目光和思维研究社会现实,提供社会需要的哲学思考的路子。”这是周文彰一直以来坚持的理念,历经20年,他在海南实现探索出了哲学影响现实的路线。前10年,周文彰为海南的发展理清了诸多理论上的盲区,为海南的精神文明,文化建设迅速步入正轨做了大量的理论探索,有《特区导论》为证。后10年,他将文明生态村作为重要的工作内容来抓,为海南广大的农民创建了极为难得的生活环境,海南岛上近万个生态文明村见证了周文彰的付出和努力。
在海南岛的20年,已经成为周文彰生命中最重要的印迹,他见证了海南岛从一个偏远贫瘠的小岛成为国际旅游岛的每一步发展,他亦为海南岛的发展贡献出了自己生命中最宝贵的岁月。
为官的责任
2009年,周文彰辞别海南,北上国家行政学院,任职副院长一职。从海南岛走向北京,其影响力也从海南一角辐射至全国。2009年末,周文彰曾经发表演讲:“好人不一定是好官,好官一定是好人。”当选为人民日报第三十五周“最热声音”;2010年4月6日,他在国家行政学院厅局级领导干部经济结构调整与产业转型专题研讨班结业式上说:“做官不做事等于没做官,枉做官。”再一次被网友评为一周“最热声音”。
周文彰的言论,在网络上能够掀起一阵关注热潮,这说明,他的话往往能说到群众的心中,他是实实在在站在群众的角度考虑问题。
在国家行政学院,周文彰主抓教学培训工作。按照一般人的理解,工作由原来的整个海南的覆盖面,改为主抓国家行政学院其中的一个点,工作量应该是大大减少了。可是对周文彰而言,工作繁忙依然如旧。
“看来忙与不忙,与岗位关系不大,与性格相关。”周文彰这么解释。
他喜欢工作中有所创新的感觉,他喜欢享受工作中的成就感。因此,想让周文彰休闲下来,过一天泡茶看报纸的生活那几乎不可能。针对教学中的每一个环节,他都期望能有更好的改进,因此,自他主抓干部培训后,他在每一届学员毕业典礼上,都会做一次党性教育专题的讲话,而且每次讲题不同,他循循善诱,娓娓道来,用自己为官的切身体会为这些即将承担或者已经承担国家中流砥柱的人以劝慰。他像一个布道者,向党员干部广布党性的光辉与责任。
10多年的为官生涯,并没有泯灭周文彰身上最原始的质朴。官场的竞争、某种约定俗成的潜规则、与不可避免的勾心斗角彷佛在他身上不着痕迹,很多事情,是能够看见的,有些人记住了,钻进去了,有些人看过去,轻轻拂一拂,便云淡风轻地过去了,周文彰属于后者。因此,他没有官场上多见的那种沧桑与疲惫,时至今日,他身上依然洋溢着那种施施然的阳光与人性中最为难得的纯真!
是学习的乐趣超过了对名利的关注,是专注之心超过了得失之心。因此,他可以很纯粹地去做事情:做学问,便全心全意做学问;做官,便一心一意为民谋福祉;研习书法,便在静心静气中终得大成。在每一个事情上浇铸勤奋,在每一个阶段都伴着执著,他就是这样,用力地,用力地,在时代的车轮呼啸驶过时,留下了自己深深的足印。
1988年,周文彰博士毕业,回到南京大学任教。当时正是改革开放的上世纪80年代,改革的滚滚洪流裹挟时代迅疾变化的气息扑面而来,如果说,1978年,那篇吹响改革开放号角的文章让周文彰意识到了哲学的力量,而随后几年社会的巨大变革,则让他期待着将哲学的力量融入时代的巨轮中。周文彰似乎听到了内心的声音,“一辈子研究一个人或者一段历史,研究得再深刻,也不过是一个学者。”周文彰期待哲学的思想光辉能够对现实社会带来影响;曾经想蜗居象牙塔做纯粹的学术研究的周文彰,开始将视线投向当下这个时代。
海南二十年
任何一个人的发展都离不开时代,而时代也欢迎能够与其节奏一致的共振者。1989年,海南经济特区成立。同年,周文彰怀揣一纸调令,从南京奔赴海南,成为无数“赶海人”中的一员。
从初上岛之时的海南省人民政府社会经济发展研究中心社会文化处干起,周文彰历任海南省人民政府社会经济发展研究中心副主任,海南省委宣传部副部长,后兼省社科联党组书记,再兼海南日报社党委书记、社长,直至任海南省委常委、宣传部部长,周文彰一路与海南的文化宣传工作相伴。
海南的发展,有周文彰的脚步烙印。
到海南岛最初几年,周文彰勤力执笔,写下了研究经济特区的文章,至1995年,这些文章为他此后的专著《特区导论》提供了思想积累。这本书立足于特区作为社会经济政治文化的综合体这一层次,通过对国内五个经济特区的整体分析,建构了关于特区的理论框架,也为强化海南干部特区意识、推进海南改革开放提供了难得的精神产品。
如果将周文彰仅仅理解为用哲学的思辨指导现实的海南建设,那还远远不够。在最初的理论框架搭建完毕,周文彰开始身体力行地去推进海南的文化建设与宣传。
始于1992年,蜚声全国的“海南国际椰子节”,便是周文彰和两位同样一腔热血的青年一起策划的。如何让海南走出去,让更多的人知道海南,了解海南,周文彰苦苦思索过,最后,确立了那句著名的口号:“让世界了解海南,让海南走向世界”。这个句式,后来被全国各地无数次拷贝。“海南国际椰子节”也一直成功地办了10届,成为宣传海南的一张有效名片。
周文彰创办的《南国都市报》是他的另一个劳动成果。2001年,由周文彰领导创办的《南国都市报》当年创下发行15万份的报业奇迹。这份报纸的出生与成长,浸透着周文彰的胆识和汗水。
他抓文化建设,书法、美术、音乐、诗歌、社科研究、文学创作……各路人马群情激奋,才情迸发。
他抓电影下乡,农村电影放映工作应起国家广电总局领导关注,派出调研组总结推广。
他抓文化体制改革,省电影公司、省新华书店绝处逢生,焕发生机。海南凤凰新华有限公司成为全国第一家跨省区的文化产业集团,一跃成为全国文化体制改革的37家“先进单位”之一。
“文明生态村”的概念提出与坚持,则是周文彰留给海南人民的福祉。
1999年,周文彰去浙江奉化县的滕头村参观,让他心头为之一振,在《让生态文明村遍布海南》一文中,周文彰指出:11月的浙江已是初冬,树上光秃秃,地里的植物也失去了夏日的绿色和繁茂,但奉化县的滕头村依然一派生态村的诱人景象:一排排漂亮的楼房构成了四角见方的村庄,村庄四周小河环抱,河上覆盖着高高的葡萄架,葡萄架下悬挂着整齐的鸟笼,鸟粪落在河里,河里养鱼;养猪场的猪舍整齐干净,猪粪人粪进入全村共用的现代化沼气装置,沼气顺着管道进入各家各户照明取暖做饭;原本高低起伏杂乱无章的耕地被改造成纸一般平展,四亩一块,横竖对齐……
滕头村的生态与整洁给周文彰留下了深刻的印象,海南的生态环境比浙江好,浙江的滕头村能搞得那么好,海南应该比它还要好。
想到就要做。从浙江参观回来,周文彰旋即将这一想法向省领导汇报,立即得到了领导们的大力支持。2000年9月,周文彰在辽宁参加全农村精神文明建设现场会时,向中央文明办的领导提议,两年后将农村精神文明建设现场会拿到海南开,海南会拿出一批生态文明村供参观。
“生态文明村”的概念旋即生成,这也意味着周文彰向中央文明办立了“军令状”。从辽宁回来,周文彰便着手主抓“生态文明村”的建设,建设生态环境,发展生态经济,培育生态文化,成为生态文明村的重要内容。
“我们在建设中,有一个原则,尽量做加法,不做减法。”周文彰说。农村的精神文明建设要从治理环境着手,这是周文彰一直以来坚持的一个观念,因此,在农村环境问题上狠下功夫,为农民修路,拉路灯,帮助农民修缮房屋。种种举动获得了农民发自内心的欢喜。由于在工作中坚持“多做加法,少做减法”的原则,也大大减少了农村房屋拆迁引发的社会矛盾。
每个人心中都有一杆秤,为群众办事,群众心中自然知晓。生态文明村的建设在海南得到了广大农民的大力支持,短短几年,全省23000多个自然村当中,就建立了近10500多个生态文明村,覆盖率超过45%。
“尝试一条以哲学的目光和思维研究社会现实,提供社会需要的哲学思考的路子。”这是周文彰一直以来坚持的理念,历经20年,他在海南实现探索出了哲学影响现实的路线。前10年,周文彰为海南的发展理清了诸多理论上的盲区,为海南的精神文明,文化建设迅速步入正轨做了大量的理论探索,有《特区导论》为证。后10年,他将文明生态村作为重要的工作内容来抓,为海南广大的农民创建了极为难得的生活环境,海南岛上近万个生态文明村见证了周文彰的付出和努力。
在海南岛的20年,已经成为周文彰生命中最重要的印迹,他见证了海南岛从一个偏远贫瘠的小岛成为国际旅游岛的每一步发展,他亦为海南岛的发展贡献出了自己生命中最宝贵的岁月。
为官的责任
2009年,周文彰辞别海南,北上国家行政学院,任职副院长一职。从海南岛走向北京,其影响力也从海南一角辐射至全国。2009年末,周文彰曾经发表演讲:“好人不一定是好官,好官一定是好人。”当选为人民日报第三十五周“最热声音”;2010年4月6日,他在国家行政学院厅局级领导干部经济结构调整与产业转型专题研讨班结业式上说:“做官不做事等于没做官,枉做官。”再一次被网友评为一周“最热声音”。
周文彰的言论,在网络上能够掀起一阵关注热潮,这说明,他的话往往能说到群众的心中,他是实实在在站在群众的角度考虑问题。
在国家行政学院,周文彰主抓教学培训工作。按照一般人的理解,工作由原来的整个海南的覆盖面,改为主抓国家行政学院其中的一个点,工作量应该是大大减少了。可是对周文彰而言,工作繁忙依然如旧。
“看来忙与不忙,与岗位关系不大,与性格相关。”周文彰这么解释。
他喜欢工作中有所创新的感觉,他喜欢享受工作中的成就感。因此,想让周文彰休闲下来,过一天泡茶看报纸的生活那几乎不可能。针对教学中的每一个环节,他都期望能有更好的改进,因此,自他主抓干部培训后,他在每一届学员毕业典礼上,都会做一次党性教育专题的讲话,而且每次讲题不同,他循循善诱,娓娓道来,用自己为官的切身体会为这些即将承担或者已经承担国家中流砥柱的人以劝慰。他像一个布道者,向党员干部广布党性的光辉与责任。
[关键词]南海防空识别区；海洋法公约；剩余权利原则
[中图分类号]D993.4；D815.3 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.04.012
2013年年末，我国在东海设立了防空识别区，将防空识别区这一制度再次推到国际舆论风口浪尖。我国除东海外，南海、黄海、渤海等海区并未设立防空识别区，而南海的地理位置特殊，且近年来争议较多，这使得是否设立南海防空识别区成为一个需要仔细研究的问题。在2014年12月22日的外交部例行记者会上，当被问及关于加拿大媒体报道中方已在南海秘密设立防空识别区的问题时，发言人华春莹答道：“是否设立防空识别区是一国的，同时需要考虑方方面面的因素。当前，南海地区和平与稳定是有保障的。”[1]纵观各设立防空识别区的国家，都是在对防空识别区做几次修改后最终形成一个完整的系统。就美国而言，其防空识别区包含4个独立的区域，区域的宽度一般为200～300英里；日本设置的防空识别区竟是其国土面积的许多倍，该区域最远处离海岸线有800公里。发展并健全我国的防空识别区制度，使其充分发挥作用，似乎无法仅仅依靠孤立的东海防空识别区。是否再在其他海区设立相应的防空识别区，使其同已有的防空识别区组成一个防空识别区体系，或者通过其他制度配合东海防空识别区来共同发挥作用，俨然成为我国在东海设立防空识别区后需要面对的问题。本文拟探究我国在南海设立防空识别区的国际法依据，并提出具体划设构想，以期为我国南海防空识别区的设立提供智力支持。
一、防空识别区和南海概况
防空识别区作为空中预警概念在二战后由美国提出，通常是指一些国家基于防空安全原因所设置的、超出本国领海以外的空间区域，要求对进入该区域的航空器予以立即识别、定位和控制[2]。当前国际社会并没有相应具体的防空识别区制度。即便各国的军事实力较二战时期有显著的提升，防空识别区仍有其存在的必要。防空识别区的作用主要有以下三个方面。一是可以扩展防空预警范围。有效的预警范围可以为防空提供一个缓冲带，进而能争取到一定的应急时间。随着现代军事技术的不断发展，战机的航速也有了较大提高，防空预警范围和时间成为防空的关键因素。二是可以增大飞行活动的管控空间，提高空域管控的有效性。设立防空识别区的国家一般明确要求对进出或活动于其防空识别区的飞机进行识别，以保证飞行活动的安全有序。无论飞机的国籍如何，都需要预先向防卫识别区主管当局申报飞行计划，经批准后方可按指定的航线、时间、空域和高度飞行。三是可以强化空中管控行动的规范性。设立防空识别区可以规范协调各防空单位之间的关系，开展有序合作，对突发状况积极有效地做出应对。[3]
南海位于我国最南端，是世界上重要的航道之一，是东北亚石油资源的生命航道。南海的水域开阔，沿岸国家众多，海上有成群的岛屿、岛礁，丰富的渔业资源和油气资源。我国邻接南海的是华南地区。华南地区是我国人口稠密的地区之一，其中的珠江三角洲是我国三大都市圈之一，经济发达，工业密集。华南地区的海岸线较为开放，若不做较为周全预备将难以及时应对突发事件。2001年，在我国海南岛东南方的专属经济区内曾发生过美国海军侦察机将我国战斗机撞毁的事件，从而使加强对南海地区空中有效管理的要求凸显。强化对我国空域的监管，为应急提供缓冲和应对机制成为在南海设立防空识别区的根本目的和基本需求。所以，在不考虑其他因素的情况下，设立南海防空识别区是非常必要的。
二、设立南海防空识别区的国际法依据
一个国家对其领空具有绝对是毫无疑问的，《巴黎航空公约》和《国际民航公约》即要求进入国领空的飞机必须服从相关飞行规定，表明其国籍和意图，否则有可能被视为“入侵”。但防空识别区主要是设立在一国领空之外的空域，即一国毗邻区、专属经济区和公海海域的上空。我国主张的“九段线”的海域内岛屿、岛礁众多，海域面积广阔，且最宽宽度远不止200海里。倘若主张设立南海防空识别区，其国际法依据是否成立或是否充分？
1.可否以国际习惯为依据而主张设立南海防空识别区？
1950年，美国民用航空局为防范苏联战机的入侵，根据该国10197号总统行政命令，在阿拉斯加以北设立了防空识别区，从而成为首个设立防空识别区的国家。[4]到1970年代，美国已逐步在其东西海岸包括加勒比海沿岸、关岛和夏威夷海域上空划定了防空识别区，并建立了完善的监控和巡逻体系。美国在启动本国防空识别区的设立工作后，甚至还扶植日本、韩国、台湾地区等建立起各自的防空识别区。截至目前，包括上述国家和地区，以及于2013年设立东海防空识别区的中国大陆，还有加拿大、澳大利亚、德国、缅甸、土耳其、泰国等20多个国家和地区设立了防空识别区。能否据此就断定设立防空识别区已成为国际习惯？我国可否依此而主张设立南海防空识别区？
《国际法院规约》第38条对国际习惯作了如下权威解释：国际习惯，作为通例之证明而已接受为法律者。这一解释阐述了构成国际习惯的两个要件：一是通例，即物质要素；二是法律确念，即心理要素。有学者赞同防空识别区已经成为国际习惯，其依据是以20多个国家和地区可构成“相对多数”，即可证明设立防空识别区构成通例。同时，国际社会对该现象还存在广泛的默认和遵守。[5]有学者主张其为“准国际习惯”，是正在形成中的国际习惯，他们强调国家不仅是国际法规则的遵守者，更是其制定者。[6]“不能允许将‘自卫’的范围扩展到包括‘自我保护’或者‘自我保存’的程度，除非这两项都认真地演化为国际法原则”[7]，故而主张将设立防空识别区通过国家实践而上升到国际法规则。
严格地说，20多个国家的实践并不代表多数，即便有较长的实践时间，但国际实践仍不充分。各国设立防空识别区主要都是以其国内法为依据的，其权限及其约束力都取决于国内法的规定。并且，在三次海洋法会议中，仅仅在第一次中提到防空识别区，其后它就没有再出现在国际会议和国际文件上了。至于法律确信方面的证明力，则更脆弱。我国主张设立东海防空识别区的依据是我国的《国防法》《民用航空法》和《飞行基本规则》等国内法律规范，没有依据国际习惯这一说。但我国若设立南海防空识别区，要取得东南亚乃至其他国家的认同，显然不能仅仅以我国已设立东海防空识别区为依据。可以认为，划设防空识别区并未成为国际习惯，也没有足够长期广泛的国际实践；但同时，同样无法全盘否认国际上经常存在的相关国际实践。从某种程度上而言，一定范围的国际实践也对防空识别区的设立行为起到参照作用。若以设立防空识别区是一种经常性的国际实践，并且伴有国际习惯化趋势作为主张，毫无疑问对设立南海防空识别区具有一定的支持作用。
2.是否存在国际条约上的依据？
截至目前，并没有关于防空识别区的专门国际条约，也没有国际条约用专章、专条来规定防空识别区。据此，有学者就认为，防空识别区仅仅是依据国内法而设立的，只能属于该国国内规范，国际条约的缺位表明该国无权在领空以外的空域为他国强加义务。有的学者则根据《海洋法公约》第58条，主张该条能为行使管辖权提供一定依据。《海洋法公约》第58条第1款规定各国享有在专属经济区内航行和飞越的自由；第3款规定“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”，这意味着沿海国可以采取某种形式的行为措施约束他国飞行器飞越其专属经济区，而其他国家的飞越自由也并不是毫无限制的。[8]还有学者基于前者的主张更进一步认为，任何国家的航空器在沿海国领空以外的专属经济区所享有的飞越自由都是一种有条件的自由，防空识别区本身并没有限制其合法正常的飞越自由，它只是在国际法所允许的范围内所进行的空中管制。[9]
有学者引用《海洋法公约》来支持自己的“设立”主张，但无法提供直接的国际条约上的证据。若以《海洋法公约》为依据来主张设立南海防空识别区，似乎存在逻辑上的矛盾。首先，第一个设立防空识别区的美国并不是《海洋法公约》的成员国，即便是美国的防空识别区与专属经济区的空域重合，也不能据此得出《海洋法公约》是设立防空识别区依据的结论。其次，专属经济区内的军用飞机享有国家豁免权，这与一些国家在防空识别区内不区别对待的做法有出入。并且，《海洋法公约》第59条还规定：“本公约未将在专属经济区内的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家，而在沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决”。由此可以看出，一个国家对其专属经济区的管辖权也并不牢固，更不用说用专属经济区制度来主张划设防空识别区了[10]。再次，我国所设立的东海防空识别区是以我国国内法为根据的，且遭到了美、日、韩等国家的极力反对，这是设立南海防空识别区的负面力量 。
从上述分析可以得出结论：设立南海防空识别区并没有国际条约上强有力的依据。我国可能面临的局面是，在行使对南海空域的管辖权和解决相关纠纷的过程中无国际条约规则可依。但缺少具体的国际条约规则并不代表完全没有规则可依，《海洋法公约》虽没有专门设置防空识别区的条文，却赋予沿海国对其专属经济区上空享有一定的管辖权，并对其他国家的飞越做出了限制。故此，《海洋法公约》中的管辖权虽不是我们主张设立防空识别区的制度依据，我国仍可设立符合《海洋法公约》中有限制的管辖权的南海防空识别区。从这个意义上来讲，南海防空识别区是较专属经济区上空的管辖权更为具体有效的制度。这样看来，依据《海洋法公约》并非空穴来风，国际条约在此可以起到间接的支撑作用。
3.是否有可以主张的一般法律原则？
很多学者主张设立防空识别区是一国剩余权利原则的体现。有学者把剩余权利解释为法律未加明文规定或禁止的权利，并认为海洋法中的剩余权利应是现代海洋法，即《联合国海洋法公约》中没有明确规定或没有明令禁止的那部分权利。[11]按该主张，《海洋法公约》虽然没有明确权利的归属，但并不意味着它们不存在。《海洋法公约》第56条第2款规定，“沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事”，这表明沿海国可根据其国家海上安全形势的特点，结合当前国际通行实践，依据国际法中只用于和平目的等原则和《海洋法公约》相关规定，制定出不妨碍其他国家相对权利的防空识别区是合理的。[9]
一般法律原则虽源于各国法律体系所共有的原则，但其仍具有国际法上的意义，在解决国际法上的问题时，一般法律原则亦能提供具体的方法，因此剩余权利原则在各国的国内法中非常普遍。不管该原则的效力强度如何，作为《海洋法公约》的成员国，我国当然可以主张剩余权利。按照剩余权利原则，只要我国设立的是一个不妨碍他国合法飞行自由的南海防空识别区，就是符合国际法的。
无论国际习惯还是国际条约，虽都无法成为设立防空识别区的直接国际法依据，但仍对设立防空识别区具有国际实践意义上的支持。另外，似乎剩余权利原则比起国际习惯和国际条约更有利于主张设立南海防空识别区，即使剩余权利原则的效力强度要弱于国际条约和国际惯例，其仍可以成为我国设立南海防空识别区的依据。设立南海防空识别区并不是只靠某一项根据，恰恰相反，国际习惯和国际条约可以支撑起剩余权利原则，使之能够成为更有支持力的依据。综合来看，我国设立南海防空识别区的国际法依据是足够的，因而是在国际法框架下具有合法性的行为。
三、关于南海防空识别区划设方式讨论的评议
1.讨论中的南海防空识别区的划设方式
如何划定南海防空识别区是一个重要而复杂的问题。根据我国历来主张的“九段线”这一划界前提，计论中的划设方式典型的有三种：第一种是顺从各国通常办法，按照专属经济区的边缘划界，即划在“九段线”之内；第二种是依据“九段线”来划定，即按照我国传统的海疆线来划分；第三种是在“九段线”的基础上再适当扩大一部分，即外延一定距离。不过，也有第四种划设讨论，即所划定的南海识别区与我国“九段线”海域上空只存在部分重叠的情况。
2.不同划设方式的影响
首先，划设南海防空识别区将强化我国的防御空间，维护海空安全。通过防空识别区可以尽早识别、判断意图不明、国籍不明的航空器，尤其是可以对外军航空器及时采取措施以消除对我之威胁。并且，通过有效的管制可以维护空中秩序，以保障各国更好地自由飞越。其次，这也是保护我国领土、空间和海洋利益的需要，也为我国解决同他国的领土争端提供内在支持。因此，划设南海防空识别区，应从有利于改善我国对外关系尤其是稳定周边安全考虑，这是我国国家意志的体现和意识的宣示。
应当承认，上述四种划设方式讨论，还存在诸多问题。
第一种划设方式与我国主张的“九段线”相悖，从某种程度上看，是对我国“九段线”的自我否定。因“九段线”是我国历来主张的海疆线，倘若我国对主张管辖权的海域上空并不具有完全的权利，难免动摇“九段线”的主张基础，不利于我国主张在南海的权利。而划定与“九段线”内只有部分重叠的防空识别区这一方法（第四种），同第一种类似，与我国的“九段线”主张存在出入。设立南海防空识别区是为了保证国家对特定空域的治理，但南海又存在着划界纠纷，政治、经济等其他因素成为划定南海防空识别区的重要指标。为了国家利益，我国难以接受划出与“九段线”存在逻辑矛盾的南海防空识别区。
第二种划设方式与“九段线”相同，将狭长的“U型”海域上空纳入防空识别区。设立南海防空识别区势必会触及近来较为敏感的南海问题，引发东南亚沿海某些国家的反对。特别是同我国在南海问题上有较大分歧的越南，其早已划设了包括北部湾西部海域、我国西沙群岛和东沙群岛，以及南海绝大部分海域上空的大范围区域作为其防空识别区，至少把南海一半的空域划入其中。因而，无论我国南海防空识别区如何划定，必然会与越南存在很大重合。在南海问题上，还有菲律宾等东南亚国家与我国陷入了紧张关系的状态。自1990年代以来，东盟协调各成员国逐渐形成了整个东盟对南海问题的共同立场。自1992年起的历届东盟外长会议和高峰会议中发表的联合公报，均不同程度地提及南海问题。[12]而在南海争端解决上，东盟正在以集体的方式介入，并试图通过多边机制掌控南海形势发展，以大国平衡政策推动南海问题国际化。东盟的这一策略正是基于对南海的重要地理位置和战略地位的考虑。[13]所以，在南海问题上我们面对的并不是一些孤立的小国，而是期望削弱中国在南海力量的东盟。另外，我国若按“九段线”来划设南海防空识别区，在技术上也存在诸多难题。曾母暗沙作为南海的最南端，距离大陆有2 000多公里，即便现有的地波雷达不存在探测距离问题，但其探测精度并不高。加之从最近的海南岛上的机场起飞战机前去查证，也至少需要一个多小时。而当前我国主力战机的作战半径还不能完全覆盖整个南海海域，若选用苏-30MKK和歼-11B等战机执行任务，则至少要进行一次空中加油；我国海空军配备的加油机为轰油-6，只能为轻型的歼-10A和歼-8F提供加油。[14]所以，即使把“九段线”都纳入防空识别区内，仍存在很多亟待解决的问题。
第三种划设方式则是在“九段线”基础上主张更宽的空域面积。出于维护我国海疆线内空域的秩序之目的，适当扩展防空识别区并无不合理之处，但这一方式与第二种方式一样，会加剧南海的紧张局势。更有甚者，第三种划设方式会被视为更具攻击性。东盟国家觊觎南海的丰富资源和重要的交通位置，势必不会做出让步，因此会同我国陷入更紧张的关系状态。设立东海防空识别区之时，日本就曾激烈反对。对于主张比“九段线”更为宽阔的空域这一行为，日本必将借题发挥，并拉拢东盟国家与其站在同一立场，进而，即便我国得以设立南海防空识别区，其实施后我国同东盟国家之间的友好关系却难以保证。
四、结论
对于设立南海防空识别区，单从我国国家出发，毫无疑问，我国有权基于国家安全循国际前例对周边海域设定防空识别区。一方面，可以在空中安全问题上建立起相应的法律制度，为处理相关问题提供具体依据；另一方面，也可为应急处置争取有效的时间。设立南海防空识别区在国际法层面上，并不违反现行国际法规则和国际通常做法，并且，国际法规则还为这一设立行为提供了依据。我国的防空识别区若能适当照顾其他国家的相对权利，则应为国际法所允许。但设立防空识别区需要考虑方方面面的因素。当下的南海局势是否符合划定南海防空识别区的要求，应该划设在专属经济区边缘还是以 “九段线”为参照，我国的军事状况能否应对突发事件等，这些都需要我们综合考虑。我们固然不能否认南海防空识别区的设立对我国的安全将会带来积极影响，但仍应根据具体的国际环境和自身情况权衡利弊后再对设立与否做出判断，而不应急于作出决定。
[参考文献]
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关键词：美国;海洋划界;南海断续线;历史性权利
中图分类号：D823 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）28-0078-04
在奥巴马政府之前，美国官方的南海政策基本上还是保持着模棱两可的立场，避免直接插手南海争议[1]。美国总统奥巴马上台以来，高调宣称“重返亚洲”，强势介入南海争端。而南海诸国也利用美国借南海问题防范和遏制中国的战略考虑，竭力使南海问题复杂化、国际化，以谋取最大的利益。南海问题进入了一个历史性的质变阶段[2]。2010年在南海问题发展上美国角色显著突出。2010年7月，美国国务卿希拉里・克林顿在出席东盟地区论坛外长会议时表示：“美国深切关注中国与东盟‘在南沙群岛和西沙群岛的争端’，因为‘争端妨碍了海上贸易的开展’，事关美国‘国家利益’。”这是美国政府首次公开明确表示介入南海争端，并把本属于双边问题的南海争端进一步推向国际化，使南海问题成为中美关系大局中的一个新的摩擦点[3]。此后，2011年的APEC峰会和东亚峰会期间，美国与东盟就南海问题联合向中国施压[4]。2014年12月5日，美国国务院海洋、国际环境与科学事务局海洋与极地事务办公室又了题为《海洋界限――中国在南海的海洋主张》的第143号报告[5]，对中国在南海的断续线问题进行了分析与合法性评估，认为中国在南海的断续线主张不符合以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为代表的国际海洋法。它是美国官方首次从国际法的角度对南海问题尤其是断续线问题的详细评估，代表了美国最新的南海政策和立场，值得我们对其进行进一步研判和分析，并深入探究美方出台此份报告的动因及报告将带来的影响。
一、报告的背景及主要内容
2010年7月，美国国务卿希拉里・克林顿在河内发表讲话，强调有关各方应根据《公约》提出领土要求和关于海洋空间的权利主张，并以符合国际法的方式明确对南海的主张，对南海海域的诉求应该完全出于地形地貌，符合国际习惯法。希拉里的这番讲话剑指南海断续线，公开指责中国不遵守国际规则。2011年7月，希拉里在东盟地区论坛上再次指出，南海争端各方都必须遵守国际法，拿出有力的法律依据证明自己的要求，而不仅仅是依据历史先例，明确要求中国就南海断续线做出澄清与解释[6]。此份报告则具体阐述了在以《公约》为代表的国际海洋法机制下，中国南海“断续线”主张的不合理诉求，既与希拉里讲话遥相呼应，也是对其的补充说明，将希拉里讲话的内容具体化、法理化，而且运用《公约》为代表的国际海洋法制度去曲解中国的“断续线”主张，公开地违背历史法理，起到了混淆视听、搅乱南海局势的作用。
该报告属美国国务院海洋、国际环境与科学事务局海洋与极地事务办公室的系列研究之一。美国声称该系列研究的目的是“审视沿海国家的海洋权益主张和/或边界”并评估这些海洋权益主张/边界与国际法的一致性。该报告公开在美国国务院政府网站上，并明确指出报告“代表美国政府就此具体问题的观点”。可见，报告代表的是美国政府就南海问题的立场。
报告主要包括四部分内容：
第一部分介绍了中国在南海的海洋权益主张，主要对“断续线”主张的起源、演变予以分析、比对和研究。
第二部分表明报告评价中国在南海海洋主张的依据是以《公约》为代表的国际海洋法，对《公约》确立的海域制度与岛屿制度进行详细阐述，并对《公约》关于海洋划界、历史性海湾及历史性权利的观点进行简要阐明。
第三部分是对中国“断续线”主张的详细评析，并据此探讨了关于断续线的三种可能。美方报告主要从断续线是：岛屿归属线、国家边界线、历史性主张线这三个角度对断续线的性质进行评析，并分析了这些诠释与国际海洋法相符合的程度。
第四部分基于对断续线的三种解释，得出关于断续线的基本结论：中国没有依据国际法要求阐明基于断续线提出的海洋主张。
从菲律宾所提南海仲裁案开始，“法律战”已经成为南海争端的一种重要形式，美国这份报告也是“法律战”的延续。南海问题法律战的核心聚焦于断续线之上。断续线的性质和法律依据问题似乎成为国际法上的热点问题[7]。美方此份报告关注的焦点也是南海断续线，套用以《公约》为代表的现代海洋国际法制度来解读中国南海的断续线主张，通过对南海断续线性质的几种假设及相关法律依据的分析，得出中国在南海的主张不符合国际法要求。这是美方首次在官方层面从法律角度详细解读中国的断续线主张，分析的依据是以《公约》为主的现代海洋法，很明显有失偏颇，有必要对其进一步解读及评析。
二、报告核心观点评析
（一）报告对南海断续线性质的几种假设
报告认为中国关于断续线的主张分为陆地和海域两部分。其中陆地部分，它认为中国有明确的立场，即“声称拥有断续线内岛屿的”。而至于海洋权利方面的主张，它认为中国的立场不明晰，因此美方对涉及海域主张的三种可能情形进行了分析与解读。
假设一：断续线为岛屿归属线
美国认为，如果中国主张断续线是岛屿归属线的话，中国的海洋权利主张应该遵循《公约》，即中国应当依据《公约》的相关规定划定领海、毗连区、专属经济区和大陆架。据此，报告指出：（1）中国关于南海岛屿的权利主张存在争议，基于这些陆地权利主张所拥有的海洋权利主张也同样存在争议;（2）中国尚未澄清其关于南海某些地理实体（到底是“岛”还是“礁”）的海洋权利主张。
假设二：断续线是国家边界线
美国认为，根据中国地图集中关于断续线符号的标绘方式，中国可能主张断续线是国家边界。据此，报告指出：（1）根据国际海洋法规定，海洋边界应当通过相邻国家之间的协议（或法院判决）产生，中国不能单方面划定与邻国的海洋边界;（2）断续线缺乏国界标志的一些特点，如公开的地理坐标表和一个将两国海洋空间分隔开的连续完整的线。
假设三：断续线是历史性主张线
美国认为，中国可能主张断续线是历史性主张线，中国政府声明和行动也表明支持这一历史性主张。据此，报告提出：（1）中国未对南海断续线内的水域是“历史性水域”或是“历史性权利”做出过明确主张;（2）中国在南海并未构成“历史性权利”。主要原因在于：（1）中国在南海没有公开、有效行使管辖权利;（2）中国在南海没有持续行使管辖，至今岛礁都被相关国家各自占领;（3）中国在南海行使管辖权没有得到他国默认，越南、菲律宾、马来西亚和印尼均对中国的断续线主张提出过质疑和抗议。
南海问题的核心就在于中国的断续线主张，美方此份报告通过对中国的断续线主张的三种假设分析得出中国的南海断续线主张不符合《公约》及国际海洋法的规定的结论，从根本上否定了中国的断续线主张。
（二）对报告核心观点的驳斥
美方报告基本是以《公约》为标准来评析中国的断续线主张，其所谓的法律依据很明显存在缺失，也违背了其做出的在南海问题上不持立场、不选边站队的承诺，报告中关于断续线的基本观点是我们不可接受的。
1.断续线的合法性不以《公约》为判断标准
美国强调以《公约》为依据解决南海问题，但是中国政府正式公布南海断续线已有半个多世纪的历史，早在以《公约》为代表的现代海洋法制度确立之前就已经确定并在一定范围内得到公认[7]，后法不能否定一个国家既有的权利[6]，不能以《公约》作为判定断续线是否拥有“历史性权利”主张的评判标准。南海断续线是中华民族在开发和利用南海的长期的历史过程中形成和发展起来的，1949年新中国政府对断续线的承继，保持和维护了中国在南海的岛屿和相关海洋权益主张的历史连续性和有效性，南海断续线也形象地将中国在南海的和海洋权益概括化和法律化[7]。南海断续线先于《公约》产生，而且中国在南海水域建立并持续行使历史性权利，根据时际法的原则，该历史性权利应当不受《公约》的规制。因此，不能简单套用《公约》的某个制度或条款来界定我南海“断续线”的法律地位和权利。
2.我国对断续线内岛礁不基于《公约》取得
《公约》所确立的基本原则只适用于解决海域划界争端，而不适用于解决岛屿争端。中国拥有南海诸岛，是中国人民在长期的历史发展过程中，通过最早发现、最早命名、最早经营开发，并由历代中国政府行使连续不断的行政管辖的基础上逐步形成的。这一发展过程有充分、确凿的历史依据，国际社会也是长期承认的。这完全符合国际法[8]。中国对断续线内岛礁的，并不基于《公约》，而是通过最早发现、持续管辖而历史性取得。
同样，《公约》所赋予的海洋权利也不能成为对他国领土进行主张的依据。陆地支配海洋是一项古老的国际法原则。领土是主张海洋权益的基础，海洋权益从领土派生而来[7]。根据“陆地统治海洋”的基本原则，不能仅因为他国对我国在断续线内的海域提出主张而否认我国对岛礁的。
3.不应仅以《公约》未做规定为由否定我国在南海的历史性权利
《公约》作为各国妥协的产物，本身具有一定的局限性，《公约》本身并没有涵盖所有海洋法律问题，虽然《公约》仅在两处涉及“历史性”相关问题（第十条“历史性”海湾、第十五条“历史性所有权”），但不能仅凭《公约》没有对历史性权利做出相关规定就否定中国在南海的历史性权利主张。《公约》序言本身也规定“本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”，为公约未尽事宜留下空间。《公约》在规定新的海洋法律秩序、赋予各国新的海洋权益的同时，并不完全打破既有的海洋法律秩序，不损害各国既得的海洋权利[9]。
中国在南海的和相关权利主张是在长期的历史过程中逐步形成的，为历代中国政府所坚持。南海“断续线”是第二次世界大战后，中国政府通过地图标示的形式，正式向国际社会宣布中国对南海及其附属岛屿的与管辖权范围。同时，这一断续线自颁布之日起至今60余年中，在我国涉及中国国家版图的地图中均无一不标示与体现，且在国际社会中无人提出异议。只是在1968―1969年西方学者论及南海蕴藏大量海底石油、天然气和1982年《公约》颁布后，才有所谓的“声索国”对其合法性提出质疑，并做出相应举动[9]，无视南海“断续线”的存在。因此，不能以现在周边国家对断续线的态度否认中国对断续线的历史性主张。
三、报告出台的动因分析
20世纪80年代，美国对南海问题的态度可称为“消极中立”。进入90年代，美国表示希望各国以和平的方式解决这个问题，其立场变为“积极中立”，扮演协调者的角色[3]。奥巴马政府上台后，美国将东南亚地区提升至美国亚洲外交的重要位置，一改以往对南海问题不介入的立场，日益重视对东南亚国家开展所谓“巧实力”外交[10]。即改变了过去所持相对中立的态度，积极支持相关争议国联合制华，同时以南海航行自由为借口，以地区机制为平台，直接介入南海事务[6]。2010年7月23日，希拉里・克林顿在越南河内召开的东盟论坛外长会议期间，就南海问题发表了演讲，高调重返亚太。希拉里讲话不仅声称南海问题事关“美国国家利益”，强调维护南海航行自由的重要性和紧迫性，而且明确表示美国反对在南海问题上的所谓“胁迫”，反对使用武力或以武力相威胁。2011年2月，美国发表《国家军事战略报告》，重申将加强与菲律宾、泰国、越南、马来西亚、印尼以及新加坡等国的军事关系[3]。美国参议院还于2011年6月27日一致通过了旨在“强烈反对中国军舰在南海争端中使用武力”决议，该决议还“赞成美国武装力量基于支持在南海的国际水域或空域的航行自由权而继续行动”。这是目前美国在南海问题上最有针对性和最强硬的表态，标志着美国将会越来越深地介入到南海问题中，对南海地区的地缘政治格局和我国的地缘安全环境将会构成重大的影响[2]。
此番美国报告重点针对的是中国政府提交的外交照会中的断续线。中国提交该照会的时间是2009年，美国却在时隔5年后才对断续线做出评论。美国选择这一时机对断续线发难，有这样几种可能。
一是借菲律宾仲裁案再一次将南海问题“国际化”。2014年12月7日，外交部授权发表中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场报告，美国此时发表涉南海问题报告，人为地将南海问题放大呈现于国际社会前，意在声援包括菲律宾在内的东南亚国家，利用国际多边机制和场合向中国施加压力，加强与东南亚盟友的联系。作为影响南海问题发展的最大外部因素，要点在菲律宾书中，明确指责中国的“断续线”权利主张违反了《公约》，并侵犯了菲律宾根据《公约》所享有的在本国专属经济区和大陆架内的航行权、对生物和非生物资源的权利等。美国此番对断续线合法性横加指责，正是对菲律宾加以声援，为其打气。美国这一立场报告对南海问题复杂性将起到推波助澜的作用，从而使中国整体外交面临的战略压力增大。
二是对中国在南海的岛礁建设问题上暗中发力。中国正在南海进行填海造陆工程，美国对中国在南海进行如此大规模的人造岛屿工程表示担忧，对中国在南海的军事部署与军力增长抱有担心与怀疑，认为中国发展海军和海上执法力量威胁到南海航行自由，而航行自由正是美国介入南海争端的最大借口和关注。美国也正是以此为由头，高调介入南海争端。最近美国在涉及南海言论时总会牵扯到中国的岛礁建设问题。此番美国的发难，有可能是抓住南海断续线问题在明里暗里向中国施压。美国需要借助南海争端，加强在南海地区制衡中国的力量，强化美国对包括南海地区在内的整个东亚地区乃至整个西太平洋地区安全事务演变与区域政治整合的主导作用与优势地位。
南海问题已经成为美国实施再平衡战略、积极拉拢东盟国家、联手制衡中国的重要“抓手”[6]。美国选择此时机南海断续线报告，根本目的在于利用南海问题牵制中国的发展，恶化中国周边环境，阻止或迟滞中国国力、国际地位的上升，最终维护美国的全球领导地位，这也是美国意图介入南海问题的最大利益所在[11]。
四、报告所反映的美国立场及将产生的影响
通过对报告要点的评析及其背后深层次的出台动因分析，此份报告所反映的美国立场及可能带来的影响包括以下几个方面。
一是报告继承了2009年美国政府转变对南海问题的立场。自美国“重返”东南亚以来，无论是美国高层不断抛出的南海言论，还是美国与南海周边国家频频举行军演，都表明美国或明或暗地介入南海问题的倾向[12]。此份报告则从国际法的角度对中国的“断续线”主张予以否认，与2009年美国政府宣布“重返东南亚”以来实施的南海政策是一脉相承的，反映了美国政府在南海问题上从“积极中立”迈向“积极介入”立场的转变。
二是将美方对南海问题的立场更加具体和细化。以前美国官方和媒体对南海问题是某种程度上的一般泛泛而论，到2010年东盟地区论坛期间，美国国务卿希拉里就南海问题较为详细、系统地阐述了美国的立场、态度，而美国国务院的这份报告则更加系统、具体和细化。不仅对断续线的起源、演变予以分析、对比研究，并且运用《公约》为代表的国际海洋法制度对中国“断续线”主张的详细评析，从三个角度对断续线性质进行诠释，认为中国在南海的海洋权利主张是不合理诉求。显示了美方对南海问题不再是以往的大而化之，而是明确从法理角度对断续线主张提出质疑，要求中国澄清“断续线”主张的国际法依据、在南海的领土要求必须符合包括《公约》在内的国际法。
三是显示美国南海政策立场已出现否定中国的南海权利主张的苗头。以往美国一直宣称的传统立场是不在南海纠纷中站在任何一方，2009年美国南海政策转变后，美国这一传统立场正在弱化，朝着逐步削弱甚至否定中国南海权利主张的方向发展。从2010年开始，美国政府高官、军方要员、媒体舆论与学者针对南海问题或宣示美国政府立场，或不满中国政府维护南海诸岛和海洋权益的行为[11]，逐渐偏离以往所谓的“中立”立场。而此份报告则通过对南海断续线性质的解读，得出中国的断续线主张不符合国际法要求的结论，很明显已显现出否定中国南海权利主张的苗头。
四是进一步助推了南海问题的国际化，加强了美国与东盟部分国家联合对我的态势。由于南海问题是横亘在中国与东南亚国家之间最为敏感的地区热点问题，也是美国与东南亚各国表达共同利益的最佳切入点[13]。美国和南海问题东南亚当事国的立场一致，双方都希望将南海问题国际化，希望将南海问题置于国际社会的监督和制约之下，这也有利于美国等国家达到防范、削弱中国的目的[12]。美方此份报告显示其南海政策已经从表面的宣示上升到法律层面，为推动南海问题国际化创造了法律环境。而且报告的言论显然更偏向东南亚有关国家，且与越南、菲律宾推动南海问题国际化的政策遥相呼应，无疑进一步加强了东盟绝大多数国家与美国联合对我的态势，使我在南海问题上日益被动[14]，增加了中国贯彻自己意愿解决南海问题的难度，也对我在南海维权造成消极和不利影响。
美国“积极介入”南海问题，既是对中国的和领土完整的一种极大威胁，也严重影响了我国及周边地区的地缘安全环境[1]。美方报告中所显示的观点无疑将使东盟部分成员国在南海问题上更加肆无忌惮抢占岛礁，加强对争议岛礁的占领建设以及加紧开发资源，刺激了有关国家将既得利益合法化的企图，使矛盾更加激化。依据美国南海政策的演变趋势，我们可以预料，未来美国在南海问题上的立场不会软化，而且介入程度也会逐渐加深。美国的南海政策不仅会影响南海局势，也会深刻影响中国的周边环境和亚太地区的国际关系，中国需要对此做审慎的政策选择和充分的应对准备[15]。在对待美国的介入和干涉南海争端这个问题上，要与美国进行有效的沟通，敦促美方恪守承诺，谨言慎行，客观公允地看待和处理有关问题。同时也须正视周边国家和域外大国逐渐形成共同对我的态势，加强与东南亚多领域的合作，以增强互信。
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Evaluating about the Report of the South China Sea which America Recently Issued
――Read < China： Maritime Claims in the South China Sea >
LI Jinrong， JIANG Li， LUO Tingting
（National marine Information Center， Tianjin 300171， China）
越南“打美国牌”比菲律宾更精明
据美国外交政策聚焦研究计划网站报道称，越南和菲律宾之间正在萌发的合作是中国领土声索引发的最新动向。文章认为，菲律宾占据“法律优势”，取代越南成为中国在南海争端中的主要对手。越南外交学院一名中国问题专家说：“中国现在正孤立你们（菲律宾），而中越关系逐渐恢复正常。”不过，尽管两国领导人有互访，“我们仍感到阵阵寒意。就东盟里面最不招中国喜欢的国家而言，我们眼下排名第九，你们排在第十。”一名学者称，越南政府在非正式层面全力支持菲律宾的对华诉讼，但不能“全力公开支持它”。
文章称，似乎是对历史的嘲弄，越南人如今欢迎华盛顿增加在该地区的美军力量以“抗衡”中国。虽然曾经是敌人，现在越南与美国有着良好的安全关系。
文章认为，菲律宾和越南是天然盟友，两国还都不断向美国靠拢，谋求利用华盛顿来抗衡中国在该地区日益增强的影响力。不过，越南“打美国牌”的手段更为精明，他们让菲律宾去公开邀请美国扩大在其领土和领海的军事力量，这是越南自己不会容许的。文章称，越南人曾在战争中打败美国，他们似乎有信心把美国作为盟友对待。这大概可以解释他们为什么并不赏识菲律宾与美国的那种关系。菲律宾与美国向来是依赖关系，美国扩大在菲驻军会进一步增强和深化这种状况，使该国的政治和经济发展从属于安全关系。
菲炒作中国威胁混淆视听
长期以来，明明是菲律宾频频在南海挑起事端，中国被迫反制。但菲律宾却大谈“南海的局势对于地区稳定和安全已构成威胁”，倒打一耙，反咬一口。菲律宾常常将自己伪装成受威胁的一方。
据《菲律宾每日问询者报》报道，在中国驱赶菲补给船靠近仁爱礁之后，菲外交部新任发言人查尔斯・何塞3月19日晚间表示，“我们对仁爱礁拥有唯一的”。何塞表示，菲外交部已向国际海洋法法庭提起仲裁，而且除了仲裁之外，如果局势失控，美国也是菲律宾的坚强后盾。菲媒体评论称，“虽然何塞只是新任发言人，但他能够以强硬的言辞对付强大的中国”。
如果说何塞的“强硬姿态”令菲律宾媒体躁动，那么菲前国家安全顾问抛出的猛料更令菲媒体兴奋。《菲律宾星报》3月20日称，菲律宾前国家安全顾问罗伊洛・戈赖斯发表题为《燃眉之危：菲律宾如何解读中国的仁爱礁姿态》的文章警告，中国海警船与护卫舰在仁爱礁附近持续存在，是其夺取礼乐滩的整体计划的一部分。戈赖斯指出，“我相信中国的下一个动作是夺取并占领仁爱礁，使仁爱礁上的菲海军陆战队分遣队面临严重危险。在美菲签署美军轮驻协议之前，中国拥有实施这一计划的最佳机会”。《菲律宾星报》的报道还称，一份独立文献显示，中国打算在2020年前通过各种方式实现占领南沙群岛的计划。
美军暗示要为菲律宾撑腰
无独有偶，美国军方最近也频频对南海问题表态。据《菲律宾每日问询者报》报道，在美菲就美军轮驻协议进行谈判之际，美国海军第七舰队司令罗伯特・托马斯中将在访问菲律宾时重申美菲之间的同盟关系。托马斯于3月18日率领第七舰队旗舰“蓝岭”号抵达菲律宾。托马斯称，随着美国防务向亚太转移，美国海军第七舰队舰艇“会在未来很长一段时间里频繁访问这里。我们期待着与菲律宾海军合作，确保地区安全与稳定。我们致力于保护亚太地区的航行自由”。此外，英国《金融时报》20日称，美国太平洋舰队司令哈里斯19日在雅加达一个安全会议上发言时，抨击中国“民族复仇主义倾向”，并警告称亚太国家必须放弃“单边行动和煽动性言论”。
2015年8月6日，在马来西亚首都吉隆坡举行的东盟外长会发表了联合公报，其中七个自然段的文字阐述了东盟国家在南海问题上的新近立场。十国外长们就事关南中国海的问题进行了“广泛讨论”，对近期局势的持续发展“仍感严重关切”， 认为发生在南中国海的筑岛行为“削弱了信任，增加了紧张，破坏了和平、安全与稳定”。公报重申在南中国海地区保持和平、安全、稳定和航行飞越自由的重要性，以及全面、有效实施《南海各方行为宣言》的必要性，期待尽快推进“南海行为准则”磋商。
公报称东盟各国同意应采取以在有关各方之间增进信任为目标的“预防性措施”。公报还称注意到印度尼西亚提出的在东盟与中国官方高层之间设立沟通热线以处理紧急事态的建议，也讨论了与“南海行为准则”相关的广泛事项，“菲律宾方面向东盟各国外长简报了与1982年《联合国海洋法公约》有关的一些会议的进展情况”。
这份公报的涉南海内容所反映出的一些动向，是值得中方在下个阶段处理南海问题时加以注意的。首先，东盟在字里行间虽然没有直接点明反对谁在南海地区的筑岛行为，但显然是冲着中国来的。与去年底的东盟首脑会议联合声明相比，这份公报的相关措辞反映出更多的焦虑感，表明在东盟国家眼中，南海局势没有出现明显好转。
其次，东盟一些国家对南海问题的主要关切是中国在南海加速获得压倒性的综合优势，以及南海在中国力量主导下发生所谓“军事化”的问题，由此产生小国和小国集团面对大国强势的无可奈何。这种心态起来了，中国与东盟关系总体议程受影响的可能性就会增大。
第三，本次东盟外长会联合公报涉南海问题的真正关键词是“预防性措施”。这个由东盟最大国家印尼主动提出的概念得到正式讨论，尽管具体情况未有透露，但仍说明东盟方面有意加强应对南海局势发展变化的实际行动，包括联合行动。
东盟一直是“预防性外交”（PREVENTIVE DIPLOMACY）的拥趸，致力于通过小国和小国集团的主动运筹把重大安全风险推离东盟，“大国平衡”正是与“预防性外交”相连的。但在此次东盟外长会的联合公报中，用在南海问题上，“外交”一词被置换成“措施”，涵义拓展，意味着东盟为防止南海问题演化为重大冲突，正考虑采取包括军事、执法行动在内的外交手段以外的措施。
第四，与中方建立“热线”是确定了的方向。中国外长在出席此次系列外长会期间向记者提供了更明确的信息：“各方同意尽早就设立‘中国―东盟海上搜救热线平台’和‘中国―东盟应对紧急事态外交高官热线平台’达成一致，这对维护南海的和平稳定将产生直接和积极作用。”
“热线”往往设立在大国之间，旨在就重大热点、分歧、摩擦问题及时沟通，紧急处理，妥善化解，防止误判和冲突。东盟方面因南海问题向中方动议“热线”，有积极面，也有复杂性。除控制分歧、缓和矛盾外，东盟也希望通过此举抬升与中国打交道的地位和效率，增加对中国的直接影响力，牵制中国在南海的行为方式。“热线”的落实会牵扯出很多具体问题，设计好了可以成为维系、促进中国与东盟关系的因素，考虑不周反成“鸡肋”。
第五，以间接、泛化的方式强调了“南海行为准则”磋商应具体、充分反映《联合国海洋法公约》有关规定的立场，向中方进一步施加法理压力。公报没有明说菲方介绍了什么具体内容，但可以推测是关于《联合国海洋法公约》争端解决机制新发展的。而在中方看来，岛屿争端是习惯国际法内容，“公约”并非沿岸国行使海洋管辖权的唯一法理依据，历史性权利也需得到申张，国际法庭裁决这样的第三方强制方式不应适用于南海问题。菲方是要更加充分地利用“公约”这个本来就倾向于保护小国权益的武器对付中国。
不可小觑的负面影响
概言之，此次东盟外长会联合公报的涉南海问题内容并虚而空、老话新说式的官样文章，而是一次比较认真和实质的立场反映，需要引起中方足够警觉。
如果说在2009、2010年南海问题升温以来的中国与东盟历次高层接触中，双方都比较好地把握住了不让分歧主导彼此关系的共同意愿，那么从2015年开始，消极变化的趋势有了更多表现。有外媒评论说，长期以来中国对东盟十分超前、有力地使用了贸易和经济合作工具，成功地把东盟拉近自己，但现在随着南海问题的复杂化、中美关系的紧张化以及全球产业布局的重新调整，这一工具显然不像过去那样有效了，东盟对中国的恐惧感更多地反映在现实政策中。
形势不容乐观，中国落实“双轨政策”、稳定南海局势、深化与东盟合作关系的努力不可松懈，需要对新一届政府上任以来的南海政策做一个阶段性的梳理、总结，在此基础上做出富有现实意义的展望，进行适应新形势新变化的调整和完善，争取有一个更加系统和关联的应对，一方面把来之不易、积极主动的海上维权势头保持下去，另一方面推动南海海上合作取得实质突破，否则，南海问题对中国与东盟总体关系成果和“一带一路”建设的“减分效应”将会越来越明显。
回顾中国与东盟国家处理南海问题的历史，应该说曾经有那么一段时间，话语优势牢牢掌握在中国手里。这段时间的起点是1997年4月在黄山举行的第三次中国―东盟高官磋商，中国时任副外长唐家璇同东盟高官们就南海问题进行了超长时间的对话，打开了受1995年中菲美济礁事件影响结下的疙瘩。之后，便是2000年中越签署北部湾划界协定，2002年中国与东盟十国签署《南海各方行为宣言》，以及同期中国与菲律宾、马来西亚、文莱、越南在双边政治磋商中就建立信任、共同开发等达成一系列共识和谅解，甚至开展先期合作试点。
这一时期中国政府在南海问题上增信释疑的工作紧紧抓住邓小平确定的“属我、搁置争议、共同开发”原则，坚持以符合现代海洋法制度和东方文化特质的方式，协商解决海洋争端，取得良好效果，为进入21世纪后中国与东盟关系“黄金十年”的呈现和中国在亚洲影响力的拓展打下坚实的政治基础。
今天的南海问题，无论是外部大环境还是内部小环境都在发生变化，最主要的变化已能看清。一是作为“亚太再平衡”战略调整的重要内容之一，美国打破过去的“中立”立场走上前台，率领少数南海周边国家与中国相抗衡，搅混一潭清水。二是中国增加了海上维权的积极主动意识，逐步取得了相对于南海周边其他国家的强势，这种注定迟早会发生的变化在东盟国家这个特殊敏感群体当中投下巨大心理阴影。他们自知无力扭转乾坤，其中一些国家不乏倚强抗大和趁着中国未完成崛起之机在岛礁、海洋争端中最后“捞一票”的心理，但更多还是希望借助外交的力量绑定东盟搭乘中国发展顺风车的轨迹，防止在地区事务中出现“脱缰野马”。
美国从未在南海问题上真正“神隐”，就像其从未停止在南海海空域内针对中国的密集抵近侦察一样。在加紧优化南海周边军事部署、以对中国不断增长的军力保持足够威慑和应变力的同时，美国开始抢夺南海问题的话语主导权。自2009年时任美国国务卿希拉里・克林顿在河内东盟外长会上率部分东盟国家就南海问题向中方集体发难以来，美国试图挟维护南海航行自由、质疑断续线合法性以及反对以武力相胁迫这三大“神器”，通过2014年7月白宫、国务院高官就“冻结”南海紧张局势提出各方不再夺取岛礁与设立前哨站、不改变南海的地形地貌、不采取针对他国单边行动的“三不建议”具体主张，再辅以个别东盟国家诉诸国际司法、“反对以大欺小”的表演，在国际上产生了相当大的迷惑性，在中国国内也引起一定程度的思想混乱，侵蚀着中国经过长期努力构筑起的话语优势。
重振中国话语优势的努力
因应形势的改变，避免陷入道义和法理的被动，是中方当前应对南海变局必须抓好的工作之一。外长发挥长期从事周边外交和当年主谈《南海各方行为宣言》、中越北部湾划界的丰富经验，就南海问题频频发声，开始了重振中国话语优势的努力，并已初步形成一套“话语系统”。这套“话语系统”是由“五”、“四”、“三”、“二”不同层次组成的。
“五”是“五个坚持”。2015年8月3日，在访问新加坡期间表示，中方在南海问题上坚持维护南海的和平稳定，坚持通过谈判协商和平解决争议，坚持通过规则机制管控好分歧，坚持维护南海的航行和飞越自由，坚持通过合作实现互利共赢。
“四”是“四个尊重”。2014年9月7日，在悉尼出席中澳外交与战略对话时表示，在南海问题上应做到“四个尊重”，即尊重历史事实、尊重国际法规、尊重当事国之间的直接对话协商、尊重中国与东盟共同维护南海和平稳定的努力。
“三”是“三点倡议”。2015年8月5日，在马来西亚吉隆坡出席中国―东盟（10+1）外长会时提出“维护南海和平稳定三点倡议”：（一）南海地区国家承诺全面有效完整落实《南海各方行为宣言》，加快“南海行为准则”磋商，积极探讨“海上风险管控预防性措施”；（二）域外国家承诺支持地区国家上述努力，不采取导致地区局势紧张和复杂化的行动；（三）各国承诺依据国际法行使和维护在南海享有的航行和飞越自由。
“二”是“双轨思路”。这个思路最早由在2014年7月出席东盟外长系列会议时提出，同年10月总理出席东亚峰会期间确认，基本内容是：由直接当事国通过谈判协商妥善解决争议，中国和东盟共同维护南海的和平稳定。在不同场合阐述的立场都可归结到“双轨思路”，而这一思路是长期以来中国奉行的双边渠道对话谈判解决争端方针和“属我、搁置争议、共同开发”原则在新时期新形势下的延续与发展。
南海问题在本质上是中国与其他争端直接当事国家和地区之间的岛礁及海洋权益争端，但因南海作为大型半闭海的地理特征、重要的战略位置以及现代国际海洋法制度的确立和发展，也直接牵动中国与东盟关系，深涉美国等域外国家利益。“双轨思路”是在进行了一段时间的主动谋势、承受了一定国际压力之后形成的，既反映中方维护国家和海洋权益、坚拒外部势力介入的决心，也不乏继续对话谈判和平解决争端的诚意，并且注入了兼顾直接当事国个体关切与东盟组织整体利益的灵活性，同时没有关闭与关注南海问题的域外国家进行政策对话的大门，因而是务实的。
不过，稳定南海局势、妥处海上争端，仅靠“话语”是不够的，必须与积极深化与东盟整体关系的实际努力相配套、相契合。把南海问题放在中国与东盟关系的适当位置上，使之不影响中国与东盟合作大局，一直是中国的强烈愿望。把南海变为和平之海、合作之海，才应是处理南海问题的理想目标。在8月5日举行的10+1外长会上，以“一带一路”为主线，带去了深化中国与东盟合作的十项建议，最后一条便是共同维护南海和平稳定。
应该说，近几年，中方对中国与东盟关系内核生变的可能性是有忧患和紧迫意识的，所以才全力以赴搞中国与东盟合作“2+7”框架和自贸区升级版，希望“一带一路”建设惠及东盟，但毕竟需要面对一些东盟国家的不信任和美国、日本的竞争搅局，更要顺乎经济规律作用，事情发展并不完全以中国的意志为转移，有关努力还有很多难点需要克服，南海问题正是难点中的难点。在吉隆坡介绍了推进“南海行为准则”商谈取得的五方面进展。现在的问题是“准则”磋商极为敏感、艰难，并非只有一国不愿谈出一个有约束性的协议来。很难想像“准则”磋商要像《南海各方行为宣言》一样谈上十年，它理应争取用较短时间达成，这事关信心、事关共识。但如果“准则”磋商依菲律宾所愿变成一场多边性质的法理恶斗，其最终落地将遥遥无期，对中国的压力也会不断增大。
新的话语系统需要专家学者们的倾力支持。国内钻研南海问题的学术分支和成果可谓不少，也已启动“协同创新”、强化中外交流和陆台交流，但系统性、适用性、战略性仍严重不足，且人才匮乏，必须改变学术中来学术中去、历史中来历史中去、法理中来法理中去的面貌，切实形成合力和梯队。去年菲律宾把南海问题闹上国际法庭时中方就是否应诉产生的决策困惑再次发出提醒，国家需要既懂法理、懂历史、懂军事，也懂外交战略和操作的“通才”，他们是重振中国南海问题话语系统必须依赖的中坚。
与会人士认为，近期南海形势出现新变化，南海地缘政治竞争加剧，不稳定、不确定因素增加。长期以来，海峡两岸学术界在南海问题上开展交流，取得了良好的效果。在两岸关系和平发展的新形势下，两岸学者应加强在南海问题上的沟通与交流，扩大两岸在南海问题上的共识。两岸积极稳妥地推进南海务实合作，具有紧迫性和现实可行性。
研讨会还就南海问题首度了共同意见，吁请两岸有关部门、学界、企业界和民间组织，掌握两岸关系和平发展的有利时机，积极、务实、稳妥推进两岸南海合作，共享南海利益，造福两岸人民，造福中华民族。学者呼吁：加强沟通交流，扩大两岸共识
在开幕式上，中国南海研究院院长吴士存提出，近年来两岸关系呈现出良好的发展势头。而南海形势则出现许多新变化，特别是美国强化亚太战略，域外大国介入南海问题力度加大，导致南海地缘政治竞争加剧，不稳定、不确定因素增加。在当前形势下，两岸南海合作面临着新的机遇和挑战，亟待两岸加强南海问题沟通与协作，扩大两岸在南海议题上的共识。
吴士存指出，南海形势非常严峻，具有紧迫性。首先，所谓维持南海争议，必须要维持中国作为争议的主导一方，才对我有利，不能被边缘化，前提就是中国对相关海域和岛礁的实际控制。其次，执政进入第二个四年，是两岸在南海可以有所作为的“最佳时期”。此外，在国际环境方面，能给两岸南海合作留下的时间和空间也越来越有限，美国因素目前仍然是最大的制约因素，但不得忽视的是，日本因素也在逐步增大，日本不仅关心南海的航行安全和自由问题，更可能在南海问题上搅局，分散中国在东海问题上的注意力，所以日本因素未来将成为一个新的制约两岸南海合作的外部因素。
吴士存说，由于外部阻力将会越来越大，两岸的决策者要有政治气魄和勇气，抓住目前的有利时机，在南海油气开发等方面展开务实合作。“我们跟越南、菲律宾都搞过（油气资源开发合作），为什么两岸不能搞呢？”他说，回顾中国解决岛屿的方式，清朝末年曾采取“收买原则”解决东沙群岛问题，后来也有武力收回的“西沙模式”，未来可否创造一种新的“南沙模式”？
台湾代表团团长、台湾政治大学教授刘复国表示，南海问题现已成为两岸战略性的重要话题。“过去10年，通过论坛两岸南海学者相互认识，建立起互信；未来lO年，希望探讨如何扩大两岸在南海问题上的共同点，进一步协调立场，求同存异，进而求同化异。”他建议两岸学者在南海资源勘探、渔业生产与资源保护、联合执法等方面，寻找出合作的可行性方案，共襄南海和平稳定大计。
“过去是酝酿共识，希望未来尽快进入实质合作的阶段。”刘复国表示，两岸除了可以在南海油气资源开发方面做出突破，更鼓励多一些新思维，例如，新成立的三沙市，不妨可以跟高雄方面，在地方政府层面展开合作。
中国社科院中国边疆史地研究中心副主任李国强指出，在探讨两岸南海合作的议题中，人文领域同样是一个不可缺少的重要组成部分，无论从地理上，还是实践上，两岸南海人文领域的合作既有基础，也有广阔的前景。
台湾“中研院”欧美所研究员宋燕辉表示，面对瞬息万变的南海情势，海峡两岸应携手合作，以共同维护南海岛屿与海洋权益，逐步形成两岸关系中的一个重要政策议题。他还建议强化两岸青年学子的南海岛屿与海洋权益意识。
南京大学教授沈固朝认为，“两岸在维护中国在南海问题上有共识，而且民间呼吁联合维权之声日益高涨，两岸学术界完全可以携手，完善证据链的铺就”。他建议对于两岸馆藏南海档案资料进行联合开发研究。
台湾师范大学教授王冠雄认为，“两岸对于南海资源的共同开发与保护具有共享利益的优点”。在渔业资源的养护与管理上，他希望两岸之间能建立南海渔业合作的基本架构，进而推动与实施相关的管理措施。
中国南海研究院海洋科学研究所副所长刘锋分析说，海洋石油开发走向深海是必然趋势，海峡两岸加强南海油气合作开发不仅有利益交汇点，也有合作基础，应该加强探讨在南海中南部海域油气合作开发的可能性和可操作性，进一步扩大在南沙海域的经济活动存在。
此外还有十数位专家学者踊跃发言，从多角度切入，展开深入探讨。
两岸联合首度就南海问题《共同意见》
7月13日，中国南海研究院在提供《第十届海峡两岸南海问题学术研讨会共同意见》文本时指出，南海诸岛是中华民族的固有领土。维护中华民族在南海的和海洋权益，是两岸人民共同的责任与义务。
吴士存介绍说，两岸学者在“第十届海峡两岸南海问题学术研讨会”上，经过广泛、深入的磋商讨论，达成了上述共识，并从学者视角，就务实推进两岸南海合作提出了建设性意见。两岸学者对当前南海严峻形势感到担忧。认为南海形势出现许多新特点新变化，两岸南海合作面临着新的机遇和挑战，具有紧迫性和可行性。
《共同意见》设计了两岸南海合作路线图，认为两岸在南海合作的思路上，应遵循先易后难、循序渐进的步骤，先从学术性、经济性、功能性领域开始，逐步延伸到其它领域。在这一过程中，应发挥两岸民间组织、学术单位和行业协会的作用。
《共同意见》建议，在南海合作的领域上，当前可在学术研究、人员互访、科学考察、海洋环境保护、油气资源开发、海上污染处理、海上搜救、渔业资源养护、急难救助、航道安全维护等方面进行务实合作。
《共同意见》表示，将发挥“海峡两岸南海问题学术研讨会”的交流平台作用，不断为两岸南海合作的发展作出贡献。在南海非传统安全方面，将邀请两岸有关部门人士参加讨论，结合两岸有关部门实际情况，提出具有现实可操作性的建议。
吴士存说，海峡两岸虽然在政治上还有一些分歧，但对南海是中华民族的共同利益所在这一认识是相同的。两岸南海合作可以从实质性的、低敏感的领域先做起来，一步步向其他领域拓展。
刘复国认为，越南、菲律宾等南海周边国家在“九段线”内捕鱼、引入国际公司共同进行石油勘探开发侵犯中国的，并增加在南海的军事部署，特别是加强和美国的军事合作，这些危机是需要两岸共同面对的，两岸合作是必然的发展趋势。
他介绍说，两岸南海合作在企业层面已有基础，多年来两岸的石油公司在台湾的外海及东沙岛西北的潮汕盆地进行了油气资源勘探合作。目前在两岸政治氛围还不成熟的情况下，两岸企业界在南海的先行合作是可行的，也符合当前两岸关系发展先经济后政治的策略，两岸在南海共同开发观光旅游、油气资源等商业活动，合作困难度不大。
刘复国认为，大陆在南海新设立地级三沙市，会有更多的系统性的组织力量来对南海实施行政管理，三沙市的成立会使台湾和海南在渔业、油气资源开发、海上观光旅游等领域有更多共同利益出现，在经济利益驱使下，台湾对海南的投资将会更加频繁。
吴士存和刘复国都建议，应尽快将两岸南海合作事务纳入海协、海基两会协商机制中。
吴士存就两岸南海合作提出六方面意见
会上，吴士存就如何加强两岸南海合作，提出了六个方面的意见。
一是加强两岸学界在南海科考、资料调查等领域的合作。他介绍说，大陆最先进的新一代海洋科学综合考察船“科学”号已经下水，重点研究工作是进行东海和南海，尤其是南海深水区域的科学考察研究。他建议邀请台湾科研人员上船，进行南海深水区的资源调查、海洋环流、气候变化等领域的研究工作，提升两岸在海洋综合研究领域的科研实力。
二是两岸可以开展南海渔民救助领域的合作。近年来南海问题屡屡以渔业纠纷为主要表现形式，特别是黄岩岛事件中，菲律宾出动军舰袭扰正常作业的海南渔民，导致事态升级。他介绍说，2009年9月，福建省和台湾的相关部门签署了《海峡两岸海洋与渔业学术交流与合作意向书》，双方同意在台湾海峡进行渔业养护与管理，由此迈出了两岸渔业合作的第一步。两岸可将上述协议和共识扩展运用到南海，大陆进驻的南沙美济礁地理位置位于南沙南部，其渔业设施可为远航南沙捕鱼作业的台湾渔民提供方便。此外，两岸还考虑在太平岛、西沙群岛、东沙岛设立渔民救助机制，利用这些岛屿在地理上分布较为均匀的优势，为两岸渔民提供及时方便的救助。
三是加强两岸学界在南海生态环保、生物多样性调查以及南海水下考古等领域的合作。南海海洋环境面临恶化的趋势，海洋生态环境不同程度地存在退化，人类活动比海洋油气开发活动对环境的影响日益显著，台湾方面设立了“东沙环礁公园”，并提出在南沙太平岛设立“海洋公园”的构想。两岸可在这一领域展开合作，通过环境保护宣示和维护海洋权益，还可以结合豪华邮轮开展“一程多站”游，将三亚、高雄、东沙岛、永兴岛纳入行程。
四是两岸南海油气开发领域有着良好的合作基础，应力争在南海北部联合开发区域获得突破，并扩大合作领域和范围。台湾“中油”在南沙太平岛附近海域申请了矿区，总面积13，8万平方公里。近期，中海油已在南海中南部海域公布了9个对外招标区块，总面积16万多平方公里。两岸可适时将南海油气开发合作拓展到南海中南部海域，特别是南沙海域，实现两岸的共同经济利益，共同提升技术水平。
五是可考虑借鉴北海或者墨西哥湾海上溢油监测和通报机制，构建台湾海峡和南海东北区域海域海上溢油事故快速应急反应与合作机制，共同维护航道的畅通与生态环境安全。同时，也有必要构建这一区域的海上航行安全和搜救、救灾合作机制。
六是探讨构建两岸南海事务性工作的沟通联络机制。他表示，两岸有关部门已经建立起海上执法联络协调机制。面对南海的复杂化态势，两岸可以建立“两岸南海事务性合作”机制，开展海上执法，打击海盗、处理渔业纠纷等合作。大陆渔政、海监部门与台湾“海巡署”可探讨开展联合巡逻。充分发挥海峡两岸在南海所占岛礁地理位置的优势，联手在美济礁、太平岛、东沙岛建立南海航道监测机制，实现信息共享，互联互通，共同维护南海航道安全。还要加强两岸在南海海上救捞方面的合作，统合两岸在南海水域的航船安全信息，将两岸24小时海难通联扩展至南海海域，发挥相互支援救难的作用。陈海波：深化合作共识，拓展合作领域
7月11日，海南省人大常委会副主任陈海波在会见前来参加“第十届海峡两岸南海问题学术研讨会”的两岸南海问题专家学者时表示，此次学术研讨会，海峡两岸学术界在南海合作问题上达成诸多共识，接下来琼台两地会继续在课题研究、科学考察、渔业救助等方面开展学术合作，深化合作共识，拓展合作领域。
近年来，琼台两地在农业、旅游、少数民族交流等方面形成了特色交流品牌。据海南省台办统计，迄今为止，台商在海南投资的企业累计达到1600多家，投资金额近26亿美元。目前，台资企业在海南的投资涉及一、二、三产业的各个领域。其中，农业是台商在海南的主要投资领域，台资农业企业600多家，承租土地22万亩，形成了一批规模大、专业化程度高的农业生产基地。
据海南省旅游委统计，琼台旅游合作开展以来，琼台直飞航线发展到每周34班次，来海南的台湾游客已从2010年5万多人次，上升到2011年的10万人次，预计今年会突破20万人次，海南与台湾两地的经贸、文化、旅游等方面的交流更加密切。
陈海波表示，海南省对台工作确定以保亭“海峡两岸交流基地”和澄迈“琼台交流合作基地”为重点，推动海南与台湾各界、各领域、各层次的大交流、大合作，琼台两地今后可在海上旅游、海洋捕捞加工、深海养殖、油气勘探、信息科技等方面进行深入交流合作。
