时间：2023-05-30 09:48:46
（一）指导思想：以科学发展观为统领，坚持政府主导、社会参与、市场运作的工作方针，以政府购买服务和资源整合为手段，通过专业化服务与志愿者服务相结合、居家养老服务与机构养老服务相结合的形式，向居家老年人开展养老服务，形成以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务组织为平台的居家养老服务体系，逐步满足老年人日益增长的居家养老服务需求，提高老年人生活质量。
（二）基本原则：
1．政府主导与社会各界兴办相结合。
2．福利服务、有偿服务与公益服务相结合。
3．家庭为核心与社区为依托相结合。
4．社会化运作与专业化服务相结合。
二、工作内容
（一）服务对象：在我区居住的区户籍的60周岁及以上需要服务的居家老年人（以下简称老人）。
（二）服务内容：由专业服务人员和志愿者队伍提供日常生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰籍、法律维权、文化娱乐、体育健身和日托服务等居家养老服务。
（三）服务形式：对符合条件的老人，通过“政府购买服务”的形式提供福利服务；对有一定经济能力的老人，通过“个人购买服务”的形式，提供有偿服务；积极倡导和动员社会各界为老人提供无偿
的公益服务。
（四）享受政府购买服务的对象及补贴标准：
1．具有本区户籍的下列老人，可以申请享受每人每月35小时的日常照料服务时间：
⑴未进机构养老的城市社会孤老;
⑵享受城市低保且生活不能自理、其直系亲属无赡养扶养能力的；
⑶重点优抚对象中生活不能自理、其直系亲属无赡养扶养能力的；
⑷市级以上劳模中生活不能自理的。
2.具有本区户籍的城市低收入空巢老人中生活不能自理的，可以申请享受每人每月30小时的政府购买服务时间。以上政府购买服务按每小时10元予以补贴。
3.以上老人还可申请享受政府购买的每人每年不超过60日的生病住院护理服务。
三、工作措施
（一）建立区、街道、社区三级居家养老服务工作网络，区成立居家养老服务指导中心，街道办事处成立居家养老服务中心，社区居委会成立社区居家养老服务站。
（二）设立居家养老服务公益性岗位。将居家养老服务列入社会公益性岗位，街道和社区应逐步配备专人负责居家养老服务工作。
（三）解决居家养老服务用房。街道居家养老服务用房，由本级自行调剂解决。精品社区居家养老服务用房不少于150平方米，“四优”社区居家养老服务用房不少于100平方米，“特色”及其它社区居家养老服务用房不少于80平方米。居家养老服务用房包括工作用房、向老年人提供的日间照料室、文体娱乐活动室等。
（四）落实居家养老服务经费。社区助老服务站运行经费区财政每年将给予资助。居家养老服务各项费用开支应专款专用，规范管理，不得挪作他用。
四、工作要求
（一）加强组织领导。各级各部门要充分认识开展居家养老服务工作的重要性、必要性和紧迫性，把推进居家养老服务工作作为为民办实事的具体举措，列入重要议事日程。要切实加强对此项工作的领导，成立组织机构，制定工作方案，完善工作机制。各相关部门要认真履行职责，密切配合，形成工作合力。
（二）加强队伍建设。开展对居家养老服务人员的职业道德教育和职业技能培训，逐步推行持证上岗制。大力发展居家养老服务志愿者队伍。积极动员、组织、引导企事业单位、社会团体、慈善组织和广大市民为有需求的居家老人提供各种公益，倡导低龄健康老年人参与为老志愿服务。要加强对志愿者队伍的组织和管理，建立居家养老服务志愿者的激励机制，进一步调动社会志愿者参与居家养老服务工作的积极性。
（三）强化管理考核。要尽快建立健全居家养老服务工作的各项管理制度，包括享受政府购买服务的老人资格评估机制、享受政府扶持的老年服务机构资格评估机制、以及服务机构的质量评估和监管机制等。要把居家养老服务工作列入“精品”、“四优”、特色社区建设考核内容，纳入为民办实事项目，加强对各责任部门的考核。
关键字:社会老龄化;养老问题;养老服务
中图分类号:G712文献标识码:A文章编号:1003-2851(2010)03-0189-01
居家养老服务,从概念上分析,不同于家庭养老,虽然只是一字之差,但有很大区别。居家养老服务是以家庭为基础,以社区为依托,以老年人日常照料、生活护理、精神慰藉和文化娱乐为主要内容,以上门服务为主要形式,并引入专业化服务,标准化管理的一种养老模式。这种模式一方面满足了老年人既需要照料又不愿意离开家庭的愿望和要求,另一方面又与当前“未富先老”状况下的生产力水平相适应,既有效缓解了机构养老资源不足的矛盾,又弥补了家庭养老的缺憾。
一、 建立社区服务中心,搭建服务平台,推广
居家养老社区化服务模式
居家养老服务主要是为居住在家里的老人提供符合他们个人不同需求的养老服务。可以先选择具备条件的社区,在调查摸底的基础上,依托社区公共用房或其它设施,建立居家养老服务中心。从老年人的实际需求出发,开展多层次的个性化服务和群体,充分发挥养老服务中心的设施资源和人力资源优势,向居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐等物质生活和精神生活的服务。建立居家养老多元化服务机制,根据老人的实际情况分为无偿服务、低偿服务和有偿服务。由政府提供无偿服务,主要用于基本生活依靠政府救济(救助)的城镇“三无老人”、生活困难的“空巢老人”以及其他特殊困难老人;提倡社会组织、社区组织、志愿者组织以及邻里乡亲为高龄、失能、贫困、空巢老人居家养老提供无偿、低偿服务。
二、 建立服务队伍,增强服务能力,加强居家养
老专业化服务队伍建设
通过竞争招标比选,建立服务准入制,选择符合条件的专业公司和企业加盟到服务队伍中,组建一支专业服务队伍。同时建立相对固定的志愿者队伍(招募建立社区志愿者队伍,与相关单位联系建立志愿者队伍),充分利用低保家庭中具有劳动能力的人做义工,引导社区失业人员和有服务技能的居民从事居家养老服务。鼓励各类居家养老服务机构优先招聘失业人员、低保对象、“农转非”人员从事居家养老服务工作。建立健全居家养老队伍建设机制,不断完善志愿者招募制度和定向、接力服务制度。鼓励各类职业培训机构对居家养老服务人员开展职业技能培训,完善资格认证,推行持证上岗。按照国家社会工作者职业标准做好居家养老服务工作者职业道德教育,不断提高服务队伍整体素质。
三、 建立服务机制,增强服务活力,发挥
社会化专业服务作用
社区老人对居家养老有强劲的需求,要合理地配置资源来满足这些需求。这就需要建立一种机制,这就是“政府引导、社会参与、市场运作”。居家照料,以自付费用为主,政府分类给予补贴,使居家照料有偿化、市场化,使服务业发展起来;在有条件的社区建立日间托老所或俱乐部,实行入住制或会员制,形成相对稳定的客户群;对重点对象,尤其是特殊对象,如高龄失去能力的老人、独居老人,利用志愿者实行义工制;政府和慈善资助,实行分类按比例资助,总额封顶。同时对加盟企业实行合同协议约束的方式,签订服务承诺协议。有社会需求,就能形成市场,就能产生服务。鼓励和支持企业、社会机构、民间组织、个体经营者参与居家养老服务,逐步将能够与政府剥离的服务职能转移给社会组织,提高居家养老服务的社会化和专业化水平。
四、 建立服务规范,明确服务标准,提高居家
养老专业化服务水平
居家养老服务业健康发展的重要标志就是服务的规范化和标准化。坚持政府主导与社会力量参与相结合,按照“试点先行、逐步推进”的原则,建立统一的服务规范,明确服务标准,积极培育和发展居家养老服务市场,为有经济支付能力且有服务需求的各类老年人提供价廉优质的服务。
五、 整合社会资源,优化服务环境,建立健全居
家养老协调配合机制
关键词:老龄化社会；失能老人；居家上门；养老服务
关于老龄化社会的研究经久不衰，早在1946年英国就颁布《国民健康服务法》，政府承担起对包括残障人群在内的免费卫生健康服务。国际人口学会编纂的《人口学词典》对老龄化社会作出定义：65岁以上的老年人口比例达到7%、或60岁以上人口比例达到10%的人口结构称为“老龄化社会”，65岁以上人口比例超过14%、或60岁以上人口比例达到20%，称为“老龄社会”。2015年我国总人口数量达136782万人，65岁以上老龄人口比例占10%，由此可见我国已然成为一个老龄化国家。面对如此巨大的人口压力以往单一的居家养老、机构养老和社区养老等方式显然难以维持下去。根据马斯洛需要层次理论划分，失能老人因其特殊性，在需求层次上需要满足四种需求，即生理需要、安全需要、社交需要和尊重需要。在单一制养老服务的模式下，养老服务体系不可避免地进入因自身缺点而造成的困境。因此，综合养老方式、整合养老资源、将各方养老潜力激发出来成为新时期养老服务的当务之急。
一、推进失能老人居家上门养老服务的意义
居家上门养老服务的核心是“以人为本”，将服务失能老人作为最根本的目的。相对于传统的养老服务模式，居家上门养老服务是对原先养老服务领域规则的一次优化，在原有的养老服务模式下创新养老服务思维，推动多种养老服务思维交叉发展，合理利用社会养老资源，在针对失能老人的养老服务进程中立下时代的标杆。同时，居家上门养老服务又为失能老人提供了便捷可靠的服务，满足失能老人的安全需要。在家庭的环境中获取所需的养老需求，使得养老服务的关系发生变化。原先失去主观选择的失能老人可以选择对自己有更好服务的养老服务人员，极大地调动了养老服务领域的活性，将养老服务市场盘活。
(一)理论意义
1.居家上门养老服务是对传统养老服务进行优化，跨越养老服务发展瓶颈。传统单一制养老服务在新时期数量庞大老龄人口的压力下发展的路径被堵塞，养老领域遇到了前所未有的挑战，若继续按照这种养老模式实行下去必会造成养老领域的混乱。实行失能老人居家上门养老服务对养老领域可谓一种阶段性的飞跃。从本质上来看，它不属于新的养老形态，而是将已有的养老资源整合，最大限度地利用养老资源，拉动养老服务的原生动力。居家上门养老服务的优越之处为对系统的创新，在原有的系统上调动各养老模式的优越性，弥补单一养老服务的不足，适应新时代失能老人的养老需求。
2.居家上门养老服务是创新传统养老服务思维，推动多种养老理念综合发展。社会年龄层次正在经历巨大的变化，单一的养老方式已经很难适应新时期对养老服务的要求，而目前国内对综合型养老服务方式的研究尚存在短缺，很多研究视角是从经济的角度出发，未能综合考虑失能老人的心理健康及精神面貌[3]。从管理学的视角综合经济和心理两种理念正是居家上门养老服务的宗旨所在，在满足失能老人心理上的依靠性及归属感的前提下，政府或其机构派出专业人员对失能老人提供上门服务(陪聊、按摩、散步等)，以达到新时期失能老人对养老服务的需求。通过这种居家上门养老服务的模式，可以大大预见未来的养老服务前景。3.居家上门养老服务是养老服务领域的一座里程碑，为后续的养老服务理念奠定基础。传统的养老服务制度设计仅从宏观政策的分析来制定，未能从微观现实的研究来了解失能老人真正的需求，使得养老服务领域的发展处于停滞状态。针对于特殊失能老人群体而实行的居家上门养老服务则改变了养老服务领域的现状，将“提供服务，落实到户”的服务理念深入到对失能老人养老服务的实处当中，在获得依靠性及归属感之后得到针对失能老人相应所需的服务。居家上门养老服务思维的创新会带来未来不确定时期应对养老服务政策的制定，不再拘泥于单一的养老服务理念。
(二)实践意义
1.提高养老服务质量，让失能老人获得尊严。传统单一制居家养老在情感上使失能老人获得一定的依靠性及归属感，但在生活质量上得不到相应的保障。具有照顾失能老人能力的子女因工作无法给失能老人提供及时有效的养老服务，让失能老人在日常生活中个人活动受到多重困难。同时单一制的机构养老或者社区养老在失能老人的日常活动中能给予相应的帮助，但未能提供家庭式的归属感，失能老人的精神面貌仍需要得到支持。居家上门养老服务的养老模式既让失能老人在熟悉的环境中生活，又得到相应的养老服务，使失能老人的生活质量提升到新的高度，获得更多的生存尊严。
2.活跃社会养老资源，加速养老资源的流动。单一制的机构养老在养老服务方式上属于失能老人被接受的养老服务，对养老服务人员的工作标准很难实现长期有效的考察机制，使得养老服务人员失去工作的主动积极性。在实行居家上门养老服务模式后，其养老服务方式属于失能老人主动选择服务对象。失能老人获得主动权，与养老服务人员形成雇佣关系，养老服务人员必须提供更优质的服务使“雇主”选择自己。这种模式大大地提高了养老服务人员工作的积极性，改变原先养老资源冗积、养老服务人员消极的局面。
二、我国当下失能老人养老服务模式见短的表现
我国经历了三十余年改革开放的发展，经济建设取得飞跃发展。但同时在一些领域存在管理经验不足，养老服务方式呈现出“碎片化”格局。一方面，失能老人在日常生活中或多或少受到自身身体状况的限制，仅凭家庭成员对失能老人提供服务所花成本过大，一般家庭难以承受时间、精力及经济等方面的消耗。另一方面，失能老人在晚年精神易感孤独，对子女和家庭有着强烈的依靠性及归属感，单由养老机构对失能老人提供养老服务难以改善失能老人精神面貌。对整个养老服务领域而言，旧有的养老服务体制使得养老服务人员工作的积极性大大受制，缺乏相应的激励机制及考察机制来引导养老服务领域的服务质量，更多的失能老人选择了居家养老而非机构养老，这种选择行为更能说明当下的养老服务模式存在严重弊端。
1.养老服务模式割立，呈现碎片化格局。一方面，在传统社会中一户家庭有多个子女，失能老人的养老服务工作完全可以由子女承担。“计划生育”时期只能有一个后代，导致居家养老服务的成本加大，单独由家庭提供养老服务很难满足失能老人的生活质量。另一方面，将失能老人的养老服务方式诉诸机构养老服务，在日常服务方面可以起到一定的成效。但面对一个陌生的生活环境，失能老人因其本身生活能力的弱化很难融入新群体中，在家庭中形成的依靠性及归属感缺失。单一制的养老服务在新时期的养老服务背景下捉襟见肘，很难发挥其单独作为养老服务的作用。
2.养老服务人员工作消极，养老服务评价机制尚未完善。在普通的机构养老服务体系中，失能老人在养老机构里被养老服务人员提供养老服务。由于失能老人因安全需要进入养老机构，服务关系是由养老服务人员主导的，在体制上缺乏同行之间的竞争关系，使得养老服务人员容易出现消极的工作态度。这种由养老服务人员主导的服务关系缺乏长期有效的激励机制，养老服务质量的结果对养老服务人员没有直接太大的影响，失能老人在一个陌生的环境接受日常生活服务，服务质量的评价受养老服务人员主观性影响很大。
3.养老资源冗积，缺乏有效统一的养老服务体制。机构养老在一定程度上聚集了一些社会资本(土地、后勤、床位等)，考虑到日下日益紧张的养老状况，这些社会资本对有需求的失能老人是迫切需要的。对于有需求选择机构养老的失能老人而言，这些是必备的生活必须条件，是赖以生存的基础。而对于有意向或有能力生活在家庭的失能老人，这些资源可以实现再分配，满足无法在家庭养老失能老人的需求(生理需要、安全需要、社交需要和尊重需要)。对于这些资源的再分配过程，缺乏一个有效统一的系统，进而影响整个养老服务资源的分配与流动。
三、失能老人养老服务发展缓慢的成因
根据联合国比较保守的死亡率预测，我国在2010年时的老年抚养比为0.11，即每单位劳动年龄人口只需供养0.11个老年人；到2030年时老年抚养比将上升至0.24，较2010年增长118%[4]。由此可见，未来失能老人养老服务的必会面临严峻的压力。在我国当下的养老服务领域与西方福利社会仍然存在较大差距，在20世纪末，英国政府在为需要长期照顾的老人提供一种可持续的资金制度基础上，养老服务五年规划，在社会养老服务系统上制定评估体系，设置服务监督员，对养老服务事业的运行状况及养老服务人员工作绩效实施监督。在当下的养老服务体系之下，养老供给不足、养老资源分配不均、养老服务体系消沉等“顽疾”屡见不鲜。其中政府、养老机构及社会组织在养老服务领域的功能尚存在亟待解决的问题。
首先，养老资源分配不合理，失能老人难以平等获得政府购买养老服务。老人享有的养老服务资源很多情况下不是根据老人的身体状况或经济条件来区别对待的，还有职业、户籍、是否在本地居住等条件来进行划分，这些条件的限制使得失能老人在一些情况下就不能切实获得自身应有的养老服务[5]。失能老人对养老服务资源的需求远远大于健康老人，在老年期间的生理及心理需求也是处于迫切的地位。在由政府主导的养老服务资源分配的制度上把身体状况及经济条件放在养老资源分配的重要位置，失能老人的养老服务矛盾得到缓和。
其次，机构养老模式封闭化，缺乏有效的监督机制。一方面，在西方的养老服务历史中有修道院养老的先河，很早就有了服务的理念。而在我国传统的养老观念中，居家养老作为唯一而合理的养老方式在人们的思想里根深蒂固，弱化了养老服务作为一种社会服务的观念。失能老人置于被服务的对象，养老服务人员在思想的根源上对失能老人的日常生活很难尽到“全心全意为人民服务”的责任。
另一方面，养老机构在对养老服务人员的激励机制上尚存在空缺，养老服务人员彼此之间不存在强烈的竞争关系，只需要干好分内的工作便可以继续在机构拥有自己的工作岗位。正因为对养老服务人员形成强有力的监督力度微弱，才使我国养老服务的发展停滞。第三，养老服务信息不畅通，失能老人难以及时了解相关动态。在互联网时代，信息的流动可谓瞬息万变，在传播速度上也是传统媒体无法媲美的，互联网几乎给社会各个行业带来了长远的发展。然而在养老服务领域互联网的普及度尚未达到宽泛的规模，相关的网络设备系统还不健全。特别是养老服务的新条例、政策等不能及时地让失能老人获知，导致失能老人在对养老服务的理解存在滞后性以及对养老服务的质量存在一定的误解。
四、新时期发展我国失能老人养老服务的对策
纵观国外养老服务领域的发展，各种养老服务活动的开展都离不开政府的宏观调控以及社会团体的扶持。我国的养老服务事业还处在初级阶段，对养老服务各项制度的完善还在进行探索。鉴于我国的国情以及失能老人的特殊地位，国外养老服务发展的经验应当作为借鉴而非照搬。20世纪末，英国政府推行新的国民照顾策略，养老服务五年规划，在养老服务体系中推行评估机制，设立服务金监督员，对英国的养老服务行业有着深远的影响[6]。制定养老服务计划、设立评估机制对我国的养老服务发展有着借鉴意义。同时，针对失能老人特殊群体，应更多考虑政府购买型的居家养老，采用居家上门养老服务的形式，以此来保证针对失能老人养老服务的全面发展。
(一)政府加强宏观调控，整合各方资源。
1.善用媒体，传播新养老理念。网络时代的变革带动了相当一部分产业的进步，养老服务产业应当抓住这次变革所带来的红利，迎来自身的发展[7]。政府应当在失能老人常在的社区或其他公共场所加强养老服务新理念的媒体宣传，以便失能老人对新政策的理解，更好地配合政策的执行。
2.制定政策，多模式交叉发展。我国传统的养老服务模式在交叉发展中具有很大的弹性[8]，创新养老服务思维、发展新养老服务方式，是政府政策制定的一个重要出发点。以居家养老为基础，政府购买为养老服务手段，制定合理的养老服务评估机制，以失能老人养老服务的满意程度为目标，是居家上门养老服务的一系列重要内容。将这项政策落到实处是当前政府优先考虑的事项。
(二)机构利用养老资源，盘活行业活力。
1.开放资源，制定竞争规则。我国目前的养老资源存在大量的空缺，很多失能老人未能获得应有的养老服务。养老机构应开放养老服务市场，让更多专业的养老服务人员进入失能老人家庭中，形成以失能老人为主的“买方市场”。在这样的养老服务模式中就会存在养老服务人员之间的竞争关系，使失能老人养老服务的质量得到保障。
2.评估质量，建立监督机制。失能老人自身受到的优质服务质量才是养老服务的根本目标。相关机构应当建立单独的监督机构，采用积分制度，由失能老人对养老服务人员的服务质量进行打分，不合格的养老服务人员则受到相应的处理。最直接地提高养老服务的质量。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。我国养老服务的发展在未来还有很长的历程要走。面对当今老年化社会的压力，针对失能老人的养老服务困难重重。要发展必须创新发展思维方式，在我们拥有的现实基础上开辟一条新的道路，在摸索中取得进步。
参考文献：
[1]张晖，《“居家养老服务”中国本土化的经验审视》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》，2013年9月，第43卷，第5期。
[2]胡君辰，吴小云主编，《组织行为学(第一版)》，北京：中国人民大学出版社，2010年3月，第128页。
[3]叶闽慎，田北海，《农村孤残老人的社会支持研究——以湖北省汉川市W乡的实地调查为例》，《江汉论坛(社会学版)》，2011年，第5期。
[4]曾毅，陈华帅，王正联，《21世纪上半叶老年家庭照料需求成本变动趋势分析》，《经济研究》，2012年，第10期。
[5]袁维勤，于新循，《我国政府购买养老服务中的平等权维护——基于有关区别对待规定的审视与选择》，《四川师范大学学报(社会科学版)》，2011年5月，第38卷，第3期。
[6]腾翀，高飞，尚红，《国外社区养老服务现状与启示》，《沈阳师范大学学报(社会科学版)》，2012年，第5期。
[7]王永梅，《网络社会与老龄问题:机遇与挑战》，《学术交流(社会文化版)》，2014年8月，第8期。
关键词：居家养老；服务功能
中图分类号：F840 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-0000-02
一、哈尔滨市养老服务业居家养老的现状
1.居家养老仍然占主导地位
据市民政局在截止本次调研前统计数字：全市现有60岁以上老年人口164万人，占人口总数的17.1%。近几年来，老年人口呈现快速增长趋势，2013年增幅7.8%，占人口比重比上年提高1.3个百分点。全市整个养老服务格局为“9064”的养老服务格局，其中90%是通过社会化服务自主居家养老，其余分别为6%通过政府购买服务或在社会帮助下居家养老，4%老年人入住养老机构养老。可见在养老格局中居家养老占有最大格局，完善居家养老服务功能是养老服务业的核心问题。
2.购买居家养老服务少之又少
截至目前，八区享受市政府购买居家养老服务的有1909位老人，紧占全市老年人口的0.11%。其中：城市1548人，农村361人。购买居家养老服务少之又少。居家养老服务在全市已经全面展开，城区已建成居家养老服务站646个，实现全覆盖。城郊农村建成居家养老服务站54个，达到城郊社区总数11%。6个区（不含呼兰、阿城）居家养老服务站配备公益性岗位人员311人。社区老年人日间照料服务中心（室）841个，其中八区505个，十县（市）336个。全市各社区日间照料服务站基本上开展了为老年人提供的老年托养、老年饭桌、日间休息、健身娱乐、读书学习等日间照料服务。
3.南岗区率先在居家养老设施上建立星光老年活动中心和大管家呼叫系统
全区667户困难老人免费安装了“平安猫”，实现最短时间内直通家人、平台指挥中心、医疗急救单位和互助志愿者，避免独居老人居住和外出发生意外现象，使老年人始终在信息平台监护下安全生活。
4.创新家庭养老模式
启动了“社区居家养老互助点”。作为全省首批社区居家养老互助工作的唯一试点单位，南岗区在精心打造10个大型星级养老服务站的基础上，采取“政府支持、社会参与、老人自治”的方式，投入100多万元，配发了各种文娱物品，每年360元的水电费补贴和老年报1份，建立了200个以热心老人家庭为基础的“社区居家养老互助点”。这是居家养老的一种延伸，也是居家养老和社区养老的一种互动，有效缓解养老格局中的不足，使老年人足不离家，满足了老年人的恋家情结，南岗区有近2000余老人参与到互助点活动中。利用这种老年人与老年人容易沟通的优势，创新以养老互助队伍，结成助老服务对子，为高龄需要照顾的老人提供居家服务。
5.养老服务产业刚刚起步
截至目前，全市从事家政服务兼营养老业务的企业总计508家，专业从事为老服务的民非组织有9家。服务产品主要有两大类：一种是以护理、清扫、做饭等为主的家政类六大领域50多种服务；一种是以电子呼叫产品为载体的信息类智能化服务。养老服务受惠老人累计达到30多万次。
二、居家养老服务功能存在的主要问题
哈市社区居家养老服务工作已经在全市全面铺开，但在为老年人服务功能上不论是政策方面还是实际操作上还存在一些的问题和不足。
1.服务内容单一
哈市各个社区全部建立了社区居家养老服务中心，承诺了比较多的服务内容和服务项目，但实际上真正提供给老年人服务项目不多，所提供的居家养老服务内容与老人的需求之间存在着一定程度的差距。另外，老年服务设施规模比较小，档次不高，甚至有些社区没有服务设施场地，与老年人群日益增长的物质、文化需求相差甚远。
2.社区宣传不到位
社区工作人员对社会化居家养老服务工作的认识还存在误区，在居家养老服务组织体系中各涉老部门之间缺乏有机配合，各管一摊，互不宣传，没有真正形成合力，所以社区居家养老服务中心仅流于形式。
3.家庭养老功能弱化，养老服务需求增强
家庭日益小型化甚至空巢化非常明显。哈市是建国时期首批建设的一座老工业城市，80岁以上老人达到较高水准，独居老人、空巢老人持续增加。目前，哈市“独一代”父母正陆续进入老年期，他们将成为哈市新增老年人口的主体。这些新增老年人口中八成以上为独生子女父母，受子女的影响，新增老年人的知识文化、价值观念较新，所以养老需求类型和层次多样服务也增强。
4.专业人才严重缺乏
现从事居家养老服务人员都不是正规军科班出身，绝大部分人员都是没有经过系统的专业培训，根本不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。一定程度上影响服务项目延伸和服务质量。
5.缺少综合养老项目
全市各个社区居家养老服务中心缺少医疗护理、精神文化、心里指导、法律援助、临终关怀、急救急助等各个领域的助老服务，导致老年人精神娱乐生活单一，单调。
三、完善居家养老服务功能的意见和建议
“金窝银窝不如自家草窝”。完善居家养老服务功能就必须立足家庭，依托社区，以各种服务为支撑、信息化为手段，形成一个没有围墙的养老院，让老年人在家里，不出社区就能享受到养老院般的服务。根据参与调研情况，结合哈尔滨市养老服务业居家养老服务实际，提出完善居家养老服务功能的意见和建议。
1.要完善居家养老服务功能，必须在社区为老年人建设一个长期照护的保障体系
这是社区居家养老服务体系建设的核心。也就是说要立足于家庭，依托社区和社会，以政府为后盾。它是由四个层次构成：一是政府应为贫困老年人承担起全方位的所有责任；二是为一般老年人建立一个长期照护社会保险制度，政府、社会和个人分别承担合理的责任；三是鼓励高收入老年人、高需求老年人和多种需求的老年人购买商业保险产品，但政府应为他们提供补贴优惠政策；四是充分发挥个人与家庭成员的作用，尤其在服务和精神危机方面应充分调动家庭成员的积极性，政府和社会应为家庭成员建立一个完善的踹息机制。
2.要完善居家养老服务功能，必须加大社区居家养老服务的宣传
哈尔滨市各区街道办事处各个社区先后已经建成了居家养老服务站（中心），虽然各个社区开设了生活照料服务、但是大部分都成了摆设，没有完全应用于老年人居家养老服务上。因此，首先政府和社区需要加大社区居家养老服务的宣传工作，让每一个生活在社区内的有需求的老年人都能享受到社区居家养老生活照料服务。逐步改变老年人传统的生活理念和消极的消费理念，增强老年人对社会的认同感和信任感。消除顾虑和偏见，鼓励更多的老年人主动融入社区和谐的大家庭中来。乐于接受服务。其次，社会、学校、家庭三方面加强对青少年的敬老爱老教育，教育青少年从身边做起，从家庭做起。组织青少年参加一些援助困难老人的活动，支持并推动社会志愿者义务为老年人服务，在全市形成常态化尊老爱老的良好社会风气。
3.要完善居家养老服务功能，必须健全社区居家养老服务内容，开展各项活动
把社区居家养老服务贯穿到老年生活的各个领域，关注老龄生命的全过程。根据不同老年人的物质和精神的多样化需求，设置不同层次的、个性化的服务标准，主要是指生活照料服务、康复保健服务、法律维权服务、文化教育服务、体育健身服务和精神慰藉服务。只有健全这些服务内容，才能满足老年人的需求。这六项服务内容：
（1）生活照料服务是指能为老年人提供日托、购物、配餐、送餐、家政服务等一般照料和陪护及特殊照料服务。（2）康复保健服务是指能为老年人提供疾病防治、康复护理、心理卫生、健康教育、建立健康档案和开设家庭病床等服务。（3）法律维权服务是指能为老年人提供法律咨询、法律援助及维护老年人赡养、财产和婚姻等合法权利的服务。（4）文化教育服务是指能为老年人提供知识讲座、书法绘画和图书阅览等服务。（5）体育健身服务是指能为老年人提供活动场所、体育健身设施等服务。（6）精神慰藉服务是指能为老年人提供邻里结对、相互关爱、临终关怀、心里指导等服务。
有了这些服务项目，社区每月至少组织一次文娱活动，开展一次医疗咨询，举行一次专题讲座，可以涉及低碳环保、养生保健、文化遗产、信息技术等多个主题。这些活动能够丰富老年人的精神文化生活，让老人们的生活不再枯燥、寂寞，展现出老有所乐，老有所为，生活得幸福、精彩，有效提高老年人的生活质量和幸福感。也实现了“10分钟养老服务圈”。
4.要完善居家养老服务功能，还要做好“一键通”建设
社区居家养老服务是个庞大、繁杂的系统工程，解决好居家养老问题，就需要政府和社会各方面力量长期共同努力，充分利用现代化信息技术，在各个社区开展“一键通”建设服务，整合各方力量，组建“一键通”后台服务队伍。能使全社会的老年人得到实惠，从而增加幸福指数。有了“一键通”服务，也方便社区老年人开展各项活动，增强社区居家养老的凝聚力和向心力。
5.要完善居家养老服务功能，必须加大政府和社会各方面力量资金投资力度
居家养老是建设和谐社会的一项民生工程，属于社会公共服务范畴和社会公益事业，不是民政一个部门完成的事业，政府要鼓励社会各界积极参与居家养老的社会化服务中来。积极动员社会力量和吸纳民间资本参与养老服务事业中来，并给与政策扶持，提高政策吸引力。逐步完善社区居家养老服务站（中心）的各项服务功能。
关键词：居家养老 居家养老服务资金 资金保障机制
随着人口老龄化的加剧，家庭规模的日益缩小，养老方式从家庭养老、社会养老，转变到居家养老。居家养老由社会照顾演化而来，1982年联合国在老龄问题的国际行动计划和1992 年联合国通过的《老龄问题宣言》中都明确强调要以社区为单位，让老人尽可能地长期在家里居住养老。国内学者通过我国“未富先老”的时代背景、老人的生活状态、收入差异和不同养老模式下的养老成本的比较得出，居家养老是当前老年人养老的必然选择（韦璞，2006，孙仲，2011，王跃生，2012）。上海是我国最早推行居家养老试点的城市，2010年就基本实现了“9073”的养老格局，其中7%的老人依托社区实现了居家养老。目前，我国在居家养老实践的探索中，不同地方因地制宜形成了不同代表性的居家养老模式，即上海模式、南京模式和宁波模式等。虽然实践方式上各有不同，但是在资金的来源上都以依赖政府投入为主。2011年9月，国务院了《中国老龄事业发展“十二五”规划》，明确指出要重点发展居家养老服务。然而，居家养老服务的发展离不开资金支持。随着我国人口老龄化的加深，居家养老服务需求必然增大，其资金支持的广度和深度需要继续提高。
一、居家养老服务的内涵
英国最早提出了居家养老的概念，我国香港在上世纪70年代引入了居家养老方式，旨在有效分配养老资源，提倡老人留在社区养老，鼓励社会非正式服务参与居家养老。国内学者普遍认为，居家养老是以家庭为基础，社会为依托，利用家庭、个人、社区、国家、非营利组织和市场共同参与的多元化的养老体系。穆光宗和姚远（1999）认为居家养老是以社会养老网络为根本基础、在国家的制度政策和法律管理的规范下、有效地将家庭养老和社会养老相结合的一种养老模式。金德田（1995）认为，居家养老中的社区为老人提供的服务应当是带有保障性和公益性，这种基本的公益福利服务应当最大限度实现老年人的社会福利。洪国栋（2007）认为居家养老的“家”的涵义与家庭养老的“家”的涵义有本质上的不同，家庭养老是建立在家庭经济基础之上，是实实在在的老人生活的家庭，而居家养老是依托社会、社区，老人的主要经济来源来自于养老金，生活的照料和精神慰藉也主要依靠社区和邻里提供的服务。
居家养老服务具有公共产品的属性。高秀艳、吴永恒（2009），李嫦宏（2008）等认为居家养老服务是一种准公共物品。魏玉（2002）认为居家养老服务是竞争性公共物品。郭竞成（2010）认为居家养老服务是一种“限价公共服务”，基于其公共服务的性质，它的运作机制必须在政府的规制之下。对于居家养老服务的内容，学界都一致认为生活照料、家政服务等是居家养老的基本服务。而根据老人的实际需求，居家养老服务更应该包含医疗保健的护理服务和精神慰藉服务（王刚义、赵晶磊，2008，，陈赛权，2003、孙泽宇，2007）。
二、居家养老服务资金的需求与供给分析
（一）居家养老服务资金
福利多元主义（Johnson，1987）认为国家、市场、非营利组织和家庭的福利提供者的职责是并重的，主张福利的资金来源多元化。贾晓九（2006）认为，居家养老服务的提供应当发展多元化的道路，应当倡导投资主体的多元化，广泛动员和依靠社会力量，调动全社会的积极性，开辟国家、社会和个人的多元投资渠道，以多种形式捐资或兴办社会福利事业，建立社会筹资和政府资金支持相结合的多层次的资金支持机制。
居家养老服务的资金与居家养老服务的提供者、生产者和消费者密切相关，见下图1。居家养老服务的提供者是政府和家庭，服务的生产者是非营利组织和营利组织，服务的消费者是居家养老的老人。政府提供居家养老服务有两种形式，一种是向服务的生产者购买服务，而后服务生产者向老人提供服务，这个过程就是政府购买；另一种是政府直接向老人进行现金补贴，而后老人向服务的生产者直接购买服务。家庭提供居家养老服务同样也有两种形式，一种是直接向老人提供家庭照料，这称之为非正式照料；另一种是向服务生产者购买服务，而后服务生产者向老人提供服务。作为服务消费者的老人也可以向服务生产者购买服务。总体来看，居家养老服务资金主要有政府和家庭来提供。而在具体实践中，政府在居家养老服务资金投入中一方面用于服务生产者的平台建设，即居家养老服务机构设施的建设，另一方面用于居家养老的服务补贴，即政府购买。家庭用于居家养老服务资金支付主要源于家庭收入。
（二）居家养老服务资金的供需分析
当前，居家养老服务资金来源于政府财政投入、福利公益金和社会慈善捐助，其中，政府财政投入为主。主要的服务补贴对象是高龄、低收入、经济特别困难和生活不能自理的老人，服务更多体现的是救助。随着我国正由补缺型的社会福利向适度普惠型的社会福利转变的过程中，居家养老服务资金的供给是远远不够的。以上海为例，作为当前我国居家养老实践最为成熟的城市，政府在居家养老服务的资金投入力度是最大的，截止至2012年，政府投入在居家养老服务的资金约为36.24亿元①。其中，居家养老服务机构有社区老年日间服务机构313个、老人助餐服务点492个、助老服务社231个，社区居家养老工作人员3.2万人，总计居家养老服务设施建设上的资金投入规模为9.64亿元②；居家养老服务人数达到152.74万人，其中83.18万人得到政府的财政补贴，总计居家养老服务补贴上的资金总量为16.6亿元③。以居家养老服务人数占60岁以上老人的比例来计，居家养老服务覆盖面为7.4%，其中，居家养老服务补贴覆盖面为3.4%④，自费覆盖面为4%。根据2010年上海第六次人口普查数据，2010年60岁以上的老人中9.02%是不健康但生活能够自理，3.71%是生活不能自理。这9.02%的老人是最迫切需要社区居家养老服务的，然而现实的居家养老服务只能覆盖到7%的老人，显然，居家养老服务的需求与供给是有差距的，当前的服务供给不能满足需求。伴随着人口的动态变化，老龄化加深会进一步加剧供需之间的不平衡。分析这其中的原因，可能是居家养老服务平台的建设受限于资金不能提供更大覆盖面的服务，也可能是老人受限于家庭收入没有选择购买居家养老服务。所以，面临居家养老服务的巨大需求，首要问题就是要解决提供服务的资金问题。
三、居家养老服务资金保障机制分析
解决居家养老服务资金保障的关键就是要在制度和实践上实现筹资的多元化，广度上要拓宽居家养老服务的筹资渠道，深度上要加强居家养老服务各主体对资金的支持力度。
（一）政府财政设立专项资金，加大居家养老服务资金的支持力度
目前，居家养老服务资金虽然大多依靠政府支出，但是并未形成制度化的资金投入模式，资金的来源复杂，涉及政府多个部门。以上海为例，上海在2004年就把居家养老项目纳入到政府的实事项目，统筹各级财政、民政等职能部门，协调市、区县和街道三级政府部门的财政资金，同时还兼有市、区县的福利公益金、市、区县促进就业专项资金和市外来从业人员技能培训资金等。过多的资金来源易造成过高的资金使用成本，由于多项资金不容易同时到位，资金使用的步调不一致会导致资金使用的低效率。所以，政府财政在对居家养老服务资金的支持上，应体现制度化的保障，形成居家养老服务资金的常态稳定化的支出。
1、纳入政府财政预算，设立专项资金
游离于财政预算体制外的政府支出往往会捉襟见肘，所以，将居家养老服务资金纳入到政府财政预算，可以保障政府资金支出的稳定性和规模化。专项资金的管理方式可以保障居家养老服务资金支出的时效性和高效率。同时，还可以有效避免资金来源复杂化出现的较高的资金使用成本，有利于居家养老服务工作的开展和推行。
2、形成各级政府在出资方式和比例上的联动机制
根据目前政府在居家养老服务资金支出的实践上看，各级政府的支出有相应的比例和方法。以上海为例，在具体的居家养老项目上，政府规定了市与区县政府的出资比例，大约为1：1，并要求有财政能力的区县扩大出资比例。所以，在各级政府出资的联动机制中既要考虑居家养老服务项目的资金规模，又要根据各级政府财政收入的变化灵活变动。政府在居家养老服务的出资比例上应当形成与GDP增长、老年人口增长和居民收入增长等同步的增长比例。
3、突出各级政府在财权和事权上的匹配
按照上海市居家养老工作的实践，市一级政府制定居家养老服务工作的项目、要求和规范，区县一级政府按照规定具体开展工作，在财权的分配上，区县级政府的出资比例要高于市级政府的出资比例。2010年上海市财政出资比例42.4%低于区县财政的出资比例51%⑤。这样的事权与财权上的不匹配，根据委托理论，低一级政府会根据自身利益最大化目标减弱在居家养老服务资金支出上的积极性而造成资金不足或短缺。所以，在考虑居家养老服务资金的出资分配上，要充分突出各级政府在事权和财政的匹配，保障资金支出的高效。
（二）进一步扩大福利、慈善事业和社会捐赠对居家养老服务的支持力度
我国自发行福利之初，就明确规定了福利公益金的用途是扶老、助残、救孤和济困。它是通过政府下属的专门发行机构来运作的，所筹福利资金不纳入国民收入，而是作为一条重要的资金补充渠道，直接用于发展社会福利和社会救助事业。目前，在我国居家养老服务的资金支持上福利公益金、慈善事业和社会捐赠都做出了巨大的贡献。
1、扩大福利公益金对居家养老服务的投入
2011年，全国筹集公益金634亿元，是社会捐赠190.55亿元的3.3倍。除去奖金支出和发行费用的30%-50%的这一比例之外，福利公益金的50%-70%都用于社会福利和社会救助。同时，民政部还要求各地要将福利公益金每年留存部分按不低于50%的比例集中使用于社会养老服务体系建设，确保社会养老资金投入到位⑥。以上海为例，2011年上海的福利销售额38.3亿元，福利公益金的支出为5.4亿元⑦，福利公益金支出占销售额为14.1%。根据上海《关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》（沪民福发[2008]5号）要求，福利公益金在居家养老服务的资金支出大约为0.4亿元，占到福利公益金总支出的7.4%。从现实的数据看，福利公益金在居家养老服务上的资金投入还有进一步加大的空间。
2、加大慈善事业和社会捐赠对居家养老服务的资金支持
2000年财政部、国家税务总局联合发文《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税[2000]97号）中，对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。而2008年实行的新企业所得税法却规定，企业进行的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分准予扣除；个人进行的公益、救济性的捐赠， 在年度内应纳税所得额30%以内的部分准予扣除。通过比较分析， 政府对慈善事业和社会捐赠向居家养老服务的资金支持应给予政策鼓励，应当进一步提高社会捐赠税前扣除的比例， 保留全额扣除的优惠政策。
（三）积极引入社会资本进入居家养老服务领域
居家养老服务要建立市场化的运作机制，在保证老年人的利益不受损害的前提下，鼓励和欢迎社会上的任何单位、组织和个人介入到这个领域，开展有序的竞争，不断提高为老服务质量，使老年人从中受益。
1、加大对非营利组织的资金支持
我国的非营利组织大多依赖政府的资金支持，其收入来源中政府补贴占53%。政府对非营利组织的资金支持是基于“伙伴关系”的理念，即政府和非营利部门共同分担社会福利责任，通过政府提供资助、非营利组织具体负责提供各种福利服务，来有效地管理社会福利事业。上海市民政局关于印发《关于全面开展居家养老服务的意见》（沪民事发[2001]23号）的通知中规定，对经民政部门批准，进行法人登记后，开展居家养老服务活动的机构，视具体情况给予一定的项目资助和补贴，并对其服务质量进行评估。从非营利组织开办居家养老服务机构到提供具体服务，政府都以财政支出或政府购买的形式进行资助。可以采用“以奖代补”的资助模式，通过第三方机构的评价考核，将考核结果与日常运作挂钩，按照考核分数，对非营利组织给予差别化的日常运作资助补贴。
2、加大对非营利组织的税收优惠力度
政府利用税收政策来促进社会公益事业发展，已经为各国实践证明是最为有效的措施之一。2000年《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税[2000]97号）中要求，对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税和车船使用税。政府应通过积极的税收优惠政策鼓励非营利组织在居家养老服务提供中的公益性。
（四）按“谁消费谁付费”原则由家庭承担
对于居家养老服务的直接受益者――老人来讲，只有低收入生活特别困难的才能得到政府的补贴，大部分需要居家养老服务的老人就要自掏腰包，按照“谁消费谁付费”的原则来购买服务。根据2010年上海市人口普查数据，上海市90.2%的60岁及以上的老年人口有独立的生活来源，离退休金和养老金在收入中所占比重最高，占到老人总收入的81.0%。又2011年上海的养老金替代率是48.26%⑧，不及在职时劳动收入的一半，老人的经济状况可见一斑，完全依靠老人退休后的养老金来支付居家养老服务是不现实的。
1、提高养老金水平
根据国际劳工组织制定的 《社会保障最低标准公约》提出的养老金替代率最低目标为55%，而中国社科院的《中国养老金发展报告2012》数据显示，我国养老金替代率由2002年的72.9%下降到2011年的50.3%，低于国际警戒线⑨。这样的养老金水平不利于老人退休后的生活保障，我国应加快改革当前的养老金双轨制，切实提高基本养老金水平，逐步建立起养老金与居民收入同步增长的机制。
2、拓宽商业护理保险市场的发展
根据生命周期理论，一个人可以通过跨期收入分配来平滑一生的消费。对于老年的养老服务消费，可以通过在年青时参加商业保险来实现。由于老年生活中医疗护理的消费占据了老年整体消费相当大的比例，所以可以在年青时参加商业护理保险来实现。目前国内主要的商业护理保险有2005年的康宁长期看护健康保险、2006年的全无忧长期护理个人健康保险等几个较少的保险产品。以全无忧长期护理个人健康保险为例，它规定投保年龄为18岁到59岁，缴费期有趸缴、5年、10年和20年，缴费年龄越高投保费用就越高。如果一个家庭夫妻两人40岁同时投保，保费各10万，缴费20年的话，则每年需要缴费19900元。如果是夫妻两人59岁投保，保费各10万，则需一次性缴纳37.62万⑩。这样的巨额保费一般收入的家庭是无法承担的。所以，我国要拓宽商业护理保险市场的发展，增加护理保险产品的种类，降低护理保险产品的保费，同时，政府也应该出台相应的激励措施，对经营商业护理保险业务的保险公司减免营业税，利润减免所得税等。
3、推行以房养老
当前我国的家庭住房的自住率不断提高，并且房地产二级市场的交易活跃，某种程度上具备住房反向抵押贷款的可行性。据调查，上海原意以房养老和可能会以房养老的人数占调查人数的比例是48.24%。但是由于上海市在政策规定上要求老人先转移房屋产权，公积金管理中心再将房屋以一定租期返租给老人，租金与市场同价，房款和租金款都是一次付。尽管试点的推行引得不少老人前来咨询，但是最终很多家庭都选择放弃。归结原因，传统的养老观念是主要障碍。近期，国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确提出，要开展老年人住房反向抵押养老保险试点，将通过“租房置换”的方式进行，即通过出租房屋获取租金，最终同构租金收入来入住养老院。推行以房养老可以将存量资产转化为流量资产，在一定程度上解决较低收入老人晚年的养老问题，因此，在政策的制定上要充分考虑老人的观念和参与意识，并给予相应的税收优惠政策，最大化家庭资金在居家养老服务上的效用。
注释：
①数据为居家养老服务设施投入规模与居家养老服务补贴规模之和
②根据《上海市民政局关于进一步做好老年人日间服务机构建设经费补贴工作的通知》（沪民福发[2008]37号）、《上海市民政局关于鼓励社区设立老年人助餐服务点的通知》（沪民福发[2008]12号）、《上海市民政局关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》（沪民福发[2004]6号）、《上海市人民政府办公厅关于本市组织实施万人就业项目的试行意见》
（沪府办[2003]67号）和《上海市民政局关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》（沪民福发[2004]6号）的有关补贴方法，计算数据时日间照料中心开办费补贴平均以60万元/个，助餐点开办补贴平均以18万元/个，居家养老工作人员的平均薪酬（含缴纳的社会保险）以1200元/人/月计算。此数据可能低估，原因是参考文件中的补贴数据部分是最低限数值
③数据由2001-2012年的居家养老服务补贴金额加总计算而得，未考虑通货膨胀因素
④数据由居家养老补贴人数除以60岁以上总人数计算而得
⑤数据来源于2010年上海社会福利年报
⑥民政部.福彩资金留存部分过半将用于社会养老. 新华网.2012-03-30
http：///gundong/201203/t20120330_509360536.shtml
⑦数据来源于中国统计年鉴2012
⑧数据由上海统计年鉴2012相关数据计算
⑨中国经济网.拉升养老金替代率别开错药方. 2013.09.13
http：///a/20130913/10677800_0.shtml0
⑩保费数据由中国人民健康保险股份有限公司“全无忧长期护理个人健康保险条款”计算
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【关键词】大学生；自愿服务；居家养老
中国分类号：G455
一、前言
老龄问题是公认的世界性的重大社会问题之一。随着经济的发展和家庭结构的变迁，传统家庭养老面临一定困境，而我国机构养老设施又严重不足，远满足不了老年人的需求。单纯的家庭养老如今已经不能适应更多老人的需求，更多的老人已经开始逐步向外发展，寻求更多的物质和精神需要，家庭养老在现阶段遇到了严峻的挑战。而此时社区居家养老服务应运而生。社区居家养老是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。充分认识社区居家养老服务，对居家养老模式进行深入的研究能帮助我们更好的开展养老工作。
二、居家养老的内涵及现状
居家养老是指将老年人在家中居住，由家庭-社会共同为其提供养老服务的一种养老方式，它既区别于传统的家庭养老，又不同于机构养老，是家庭养老与社会养老的有机结合。在社区层面普遍建立居家养老服务机构、场所和服务队伍，有利于整合社会资源，调动各方面的积极性，及共同营造老年人居家养老服务的社会环境。这种养老方式既适应我国的国情，也符合老年人的意愿和需求，因此作为未来我国社会化养老服务体系的基础性模式被广泛认同和推广。
为扩大养老志愿服务队伍，我国民政部、团中央积极倡导大学生参与社区为老志愿服务，但过程中普遍存在志愿服务节日化、短期化，针对性不强，服务水平偏低等问题，迫切需要探索大学生参与社区居家养老服务的有效机制。大学生及其所在的志愿服务组织是长效机制内居家养老服务的直接提供者。为老服务实践证明，某些与老人需求密切相关专业的学生，如医学、护理、美发、烹饪等专业，很容易开展为老服务且服务效果良好。大学生参与社区居家养老服务时，可以“多对一”为主要活动形式，如组织大学生成立“为老服务小组”或者“助老服务团队”等，依靠团体的力量为老人提供服务。此方式更易得到社区及老人信任。同时可增强大学生服务信心和服务质量、增强大学生的团队协作能力，更易操作、便于长期坚持，更易获得社会资源支持，更易开展大规模深层次的为老服务活动。
三、大学生在居家养老服务中的作用
作为高校的大学生，在接受新思想、新事物方面有着独特的见解。我们要发挥大学生的作用，通过一定的教育引导，使大学生树立自愿服务意识，并逐步接受一种新的思潮。
1.大学生自愿参与居家养老服务活动，可以不断地更新观念。包括职业社会工作者思想观念和居家养老被服务对象的思想观念。使大家明确居家养老不是简单的在生活上的照顾，而是包括其他多个方面，如心理健康等。
2.大学生自愿参与居家养老服务活动，可以丰富社区志愿服务工作内容，壮大社区志愿者的队伍，为社区志愿者发挥作用搭建平台。
3.大学生自愿参与居家养老服务活动，有效地提升了居家养老服务工作的质量和水平。全面推进居家养老服务的开展，必须改变以前分散化、非专业化的服务人员格局，加强人才培训和资源整合，以高素质的专业队伍推动养老服务水平的进步。
4.大学生自愿参与居家养老服务活动，可以培养学生自主创业意识。居家养老服务属于第三产业，对就业有着不可低估的贡献。更主要的是，在这个过程中，让大学生认识到居家养老行业是一个新兴的朝阳产业，在自愿参与的同时，培养大学生在这一行业中创业的意识。
四、加强大学生自愿服务教育的途径
面对大学生群体，要在全社会范围内建立起大学生关注居家养老的意识。若要营造全社会居家养老的氛围，需要社会、高校、大学生自身及其家庭的共同努力。社会要引领居家养老文化的正确导向。大学生应从自身做起，加强居家养老意识，自觉实践。在家庭教育中每位家长应当摈弃传统观念，将居家养老事宜放在首位。而高校作为培养社会人才的主阵地，在加强大学生居家养老教育方面要建立起教育机制，而这是义不容辞的责任。
对大学生进行自愿服务意识教育，要依靠学生管理部门、辅导员、学校党团组织等各个部门，形成齐抓共管的局面。在日常生活中进行宣传教育的同时，加强教育，从教育上引导大学生关注社会问题，关注居家养老问题。校园文化活动历来是高校进行思想政治教育的主要途径。它既形式多样、内容活泼，又体现学校的文化内涵和个性特点。高校完全可以结合自身校园文化活动的特点，进行居家养老思想的教育和传播。可以通过广播、报刊、知识竞赛、演讲比赛和专题报告等多种形式在校园内营造浓厚的学习讨论氛围。高校应当有计划、有目的地组织学生广泛开展社会实践，使学生在广泛深入的社会实践中受到居家养老服务思想的教育，并逐渐成为学生自愿自觉的行动。在高校假期社会实践中要有居家养老服务实践的内容。每年高校安排的社会实践，是大学生进行居家养老实践真实体验的重要机会，学校应当充分利用这一时机，有计划地安排学生开展社会实践。
五、总结
为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。在我国目前的社会伦理中，绝大部分老人和他们的子女都希望选择居家养老，而居家养老的附加服务如心理陪护等，目前还主要依靠政府购买服务，市场几乎没有得到开发，但这些服务又是现有从业者所无法胜任的。那么，我们要改变这种状况不是一朝一夕的事情，必须选取一个长久的策略。作为高校的大学生，在接受新思想、新事物方面有着独特的见解。我们要发挥大学生的作用，通过一定的教育引导，使大学生树立自愿服务意识，并逐步接受一种新的思潮。
[参考文献]
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2.刘斐莹，肖遥，郭尧.大学生参与社区志愿服务的行为意向研究―以北京师范大学为例[J].高教高职研究，2009（5）
【关键词】居家养老服务；问题；策略
历史的发展使我国逐渐步入老龄化，家庭养老已经不能够适应社会发展和老年人的生活需要。当家庭成员无力承担对老人的照料时，就希望能够得到国家或社会的指导和帮助，在此背景下，居家养老服务便应运而生，但是因为缺少服务资金、服务内容单一和服务人员队伍综合素质低等问题，使得居家养老服务工作的开展受到阻碍。为了缓解养老服务中存在的矛盾，解决老年人养老问题，维持社会稳定，现从其存在的问题展开分析，探寻解决策略。
一、居家养老服务现存问题分析
（一）缺少服务资金
就目前居家养老服务中心的资金来源来讲，主要有财政拨款、公益金的资助、社会捐助和市场化运作，其中财政拨款是现今养老服务中心的主要资金来源。资金短缺的最主要表现为服务中心员工工资支出不足，大多数的居家服务中心给员工的报酬是按照小时计算的，大约每小时报酬为十元人民币，很多员工对此报酬是存有怨言的，甚至以缩短服务时间以实现讨价还价，这在服务中心造成了不好的影响。还有的公司，因为交不起保险费和培训费，不和员工签订合同认证，也不对员工进行培训，这使得居家服务中心的服务质量下降不少。
（二）服务内容单一 缺乏精神慰藉
老年人的需要是多样性的，特别需要精神方面的安慰，而目前的居家养老服务项目比较单一，多注重照料老人的基本生活，忽视了对老人精神层面的关怀，同时医疗保健服务设施的缺乏，也容易使老人的精神出现空虚。其实和日常生活的照料相比，老人更加需要情感方面的安慰，比如“空巢”现象，就给老人造成极大的失落感和孤独感，使老人产生不健康心理。居家服务中心提供老人的日常生活照料，只是满足了老人的生活需求，而亲情的缺少给老人的伤害依然没有得到弥补。居家服务中心在提供基本的生活需要的同时，要注重老人在更高层次上的追求，提供多样化服务方式。
（三）服务队伍专业化能力不足
居家养老服务分为管理人员和服务人员两支队伍，服务队伍的不完善主要表现如下，首先缺乏专业的管理人才，目前大多数的居家养老服务中心都是“自我”培训员工，管理素质不足的情况下，使得居家养老服务能力有所欠缺，特别是有的公司还缺少现代技术手段的指导。另外养老服务队伍也不够专业，当前的居家养老服务员工和一般的家政服务员是没有什么不同的，所能给的待遇并不高，上述原因首先会造成养老服务人员的缺乏，还会造成高素质人才的流失，而愿意到此处工作的员工在综合素质方面存在不足，这对居家养老服务质量是极大的影响。
二、解决居家养老服务存在问题的对策分析
（一）扩大政府财政投入 建立老年护理保险制度
要推广居家养老服务，政府启动临时性补贴老人福利服务的社会政策是必不可少的，而且要占据主导地位。所以政府应扩大财政投入，以补充居家养老经费来源，不能单单依靠基层财务补贴和来自于社会的募集资金，应建立起专门的政府居家养老资金预算制度，以使居家养老的投入资金具有持续性。此外，资金投入比例也应得到一定程度的提升，以扩大受益老年群体，让本应得到帮助而尚未得到帮助的老人也能享受到服务。使这种为老人提供养老服务成为一种国家制度，并将这一措施逐步纳入到国家社会保障体系中去。伴随着各种老年病的频发，各种意外事故的资金支出也随之增多，虽然居家养老服务正在逐步完善，但是各类医疗保险中都没有包含老年护理费用。针对有特殊需求的保户，可以增加其个人的交费数量，并使每个账户都能享受到国家给予的适当补助，而企业不必再为此支出补贴，这笔资金要做到专款专用。
（二）丰富居家养老服务内容
居家养老服务包括三个方面的内容，即生活护理、家政服务和精神慰藉。服务内容要紧贴老年人的生活需求，从多个层面、各个方位入手实现居家养老服务。针对缺乏精神慰藉方面，居家养老服务中心要及时补充新的活动内容，如开展老年书画班、舞蹈班等，以充实老年人的生活，满足老年人的求知欲望，不再让老年人感受孤独。很多老人退休后，感觉自己不再被社会需求，产生多余感。那么居家养老服务中心就可以充分调查并利用老年人中的优秀人才，特别是退休的老干部和科技工作者，可以建立起社区老年人才市场，使这些老人能够在需要的地方继续发挥余热，再度为社会做贡献。此外，还要对其他形式的养老服务加以扩充，要大力发展起全科医生或者家庭医生，保障公共卫生和一些小疾病的治疗，其经费可由财政部门承担。
（三）建立专业居家养老服务队伍
关于专职服务员队伍的建设，首先是要开设养老服务管理专业，能够实现开设老年护理、养老管理与服务专业的高等院校要得到重视，并申请有关部门对这些专业的收费和就业方面给予优惠。其次就是要对服务员队伍进行定期培训，养老服务员工要具备基本的护理保健和康复知识，并界定好奇工作性质和工作要求，要明确区分于一般的家政服务。做好宣传，争取得到全社会的认可和尊重。居家养老服务员工的待遇要有一定程度的提升，争取结合劳动保障政策和政府补贴。还要能够吸引养老专业人才的进入，引进途径是多样化的，可以公开招考，也可以定向培养，让高学历的优秀人才充斥进居家养老服务队伍中去，使整个队伍的综合素质得到根本提升。
参考文献
关键词：老龄化；居家养老；服务
一、居家养老服务相关概念
第一，居家养老。居家养老是指由民政部门牵头，通过街道安排社会内的大龄下岗女职工以家庭养护员的身份实现再就业，进入生活有困难的孤老家庭，照顾老人的日常生活起居，以“家庭养老院”的形式帮助老人度过健康安乐的晚年生活。它最大的特点是解决了目前社会养老机构不足的困难，将大龄下岗女职工和缺乏生活照顾、需要居家看护的孤老这两个困难群体的需要相结合，调动社会和企业力量出资建立家庭养老院，成为老人、养护员、政府和多方受益的良好模式。
第二，居家养老服务。居家养老服务是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠、为在家养老的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。它不仅解决了某个家庭的困难，也解决了社会的困难。
二、开展居家养老服务的社会背景
按照国际通行标准，中国于1999年达到老龄化社会的标准，1999年年末，60岁以上老年人口所占比例是总人口的10%以上，更为严峻的是老龄人口以每年800万至900万的速度增长。21世纪以来，中国人口老龄化程度加深、速度加快。资料显示，2005年末，60岁以上老年人口接近1.44亿，占总人口的11%，截至2040年，中国老龄人口数字将急速上升至4亿。2009年年末，老龄人口达1.67亿，80岁以上的老人占1899万，其中多数人逐步成为失能或半失能老人。银龄浪潮的汹涌而至，以及计划生育的实施，中国传统家庭养老的力量呈现出比较薄弱的局势。此外，伴随着第一代独生子女成人后在异地工作、结婚生子、安家落户，致使越来越多的老年人在垂暮之年变成了空巢老人、独居老人，还有一类老人，他们牵着子女的衣襟来到异地生活，成为寄居老人。对于寄居老人而言，融入陌生的环境，他们的生活状况、内心世界以及情感世界都需要社会各界予以更多的关心和帮助，这就需要中国养老服务体系发挥重大作用，尤其需要作为其基础的并且和传统文化最具切合性的居家养老发挥重大作用，但目前，这一养老模式一直处于基本停滞状态。
三、全面开展居家养老服务的重大意义
（一）居家养老是满足老年人多样化需求的人性化选择
调查显示，急需帮扶的老年人口日益增多，需求范围日益扩大，大部分老年人都不愿意跟随子女异地迁徙养老，也不愿意与子女合居养老。2007年中国城市老年人空巢家庭所占比例已达49.7%，比2000年提高了7.7%。2010年，民政部部长李立国于11月7日指出，城乡老人家庭中，空巢家庭所占比例超过50%，部分大中城市达70%。而发达国家老年人空巢家庭所占比例为70%-80%，与发达国家这一比例相比，中国老年人空巢家庭比例持续增加的现实将是不可避免的。为应对中国人口老龄化问题，政府投入了相当人力物力构建适应老龄化社会的为老服务体系，以形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老社会服务体系。这是应对中国人口老龄化问题的重要举措。在这一社会养老服务体系中，有学者指出社会机构养老应发挥重要职能。不容乐观的是，在社会养老机构养老的老年人幸福指数并不高。对于所占比例越来越高的老龄人口，他们有着物质和情感上的需求，而功能弱化了的家庭养老已经无法满足他们的多样化需求。具体来讲，这些需求包括精神需求，医疗需求，社会需求，住房需求以及其他需求。社会养老机构无法满足老年人这些需求的具体表现：
首先，中国大部分社会养老机构的设施不完备，服务不周到，致使住在养老机构的老年人活动少，生活单调，与同伴相处困难，进而影响到老人的心情和幸福感。由于面积和周围环境的限制，大部份养老机构娱乐设施不完善，能提供的娱乐方式很有限；为数不少的养老机构房屋有限，必须几个老人合住一间房，而老人的个性、认知大多已经固化，适应能力不强，在再一次“社会化”的过程中需要学习、适应以及接受新环境对于老年人而言都具有相当的困难，这就导致了他们无法适应新环境，很难与周围的人处好关系。此外，对于那些实行差异化管理和服务办法的养老机构，老年人之间的攀比使经济状况不好的老年人很难保持平和心态。
其次，在设施相对完善，服务基本周到的养老机构养老的老年人，很难享受到来自于家庭的天伦之乐。针对老人入驻养老机构的问题，《东南快报》的调查结果显示，90%的老年人不愿意住进养老机构，最重要的原因就是老人们要在家里享受天伦之乐，而所占比例为70%的愿意进养老机构的老年人表示，只有家庭不和才会考虑进养老机构。中国社会科学院老龄科学研究中心特别邀请的研究员伊密也发表过类似观点，她曾经指出“家的感觉是任何一个养老机构都不能给予的，很多老年人因为不能照顾自己同时又不愿意给子女添麻烦，无奈之下才做出去养老机构的决定”，“但是离开家并不代表对家没有了牵挂，他们的心仍旧留在了家里”。虽然设施相对完善，服务基本周到，但对家的思念和对子女的挂念始终困扰着很多老人。
（二）拓展居家养老服务是扩大就业渠道和促进经济增长的有效途径
随着老龄人口规模的扩大，需要社会提供服务的老年人口数量逐年上升；同时随着中国社会经济的发展、物质生活水平的提高，老年人的需求范围日益扩大、需求水平日益提高，老年人需要社会提供的服务在种类、形式、质量上的要求也越来越高，并且朝着更加具体化的方向发展。这对于居家养老服务行业的发展而言是个良好的契机。另外，近年受到社会各界普遍关注的就业问题，政府投入了大量资金和热情来解决这一困扰中国的难题，但这一问题仍然凸显。若能把两者有机对接，将会实现养老与就业双赢的局面。“养老产业是一个很庞大的产业链，涉及到老年护理服务和设施行业，老年教育、老年旅游、老年金融等各个领域。仅仅培育专业的老年护理人才就可以创造一大批就业机会”，这是作为日本养老研究者的鞠川阳子曾经指出的有关国外养老服务蕴含的对于就业的良好机遇，对于中国而言，他指出“中国对此类人才的需求将会更加庞大，如果加上相应的培训、考核机构所需要的人才，对于解决目前中国大学生失业严重的问题会大有帮助”。此外，根据权威机构测算的数据，中国城市居家养老、家政和护理服务，2010年潜在的市场规模是1300亿元人民币，到2020年这一数值将超过5000亿。这足以说明老年服务的市场化和社会化是发展的必然趋势，且规模不容小觑，是扩大就业渠道、促进经济增长的重要途径。
四、中国居家养老服务现状及存在的问题
第一，2007年伊始，中国部分大中城市开展了社区居家养老服务的试点活动，各地服务规范细则上不尽相同，本文将最具有代表性的规定整理，如表1所示。
第二，现行居家养老服务存在的主要问题。
首先，政策支持力度不够，服务对象太少，范围过于狭窄，社会化程度低。从养老服务业起步至今，居家养老建设基本处于停滞状态，在某社区开展的调查结果显示，95%的老年人不知道居家养老的存在，他们对居家养老的理解与真正意义上的居家养老相去甚远，而知道居家养老的5%的老年人认为居家养老服务仅包含家政服务及陪聊天。
其次，投资主体和服务主体单一，资源整合性差，相应的优惠政策激励效果不明显。
再次，居家养老服务业人才奇缺。中国居家养老服务业从业人员专业水平低，从业人员就业层次低，待遇不高，致使高校相关专业招生困难，已经在相关岗位工作的人才流失严重。拿云南省来说，目前所需要的养老护理人员近80万名，但实际的情况却是：全省养老护理人员不到5万，其中持有护理人员资格证的不到2万人次，与需求相比，所缺人才达70余万。在云南省省会的昆明市常住人口中，老龄人口约80万，是总人口的14.4%，而养老护理人员仅1万人左右。
五、全面开展居家养老服务的建议
第一，政策层面的建议。政府要承担重要责任，政府在开展居家养老服务这一战略计划中，应该扮演设计者、推动者和建设者的重要角色。在政策制定方面，应该进一步出台相关优惠政策，为居家养老服务机构提供更多的支持和空间，以引导社会各界力量参与，解决投资主体单一化的问题，从而达到较好的整合资源、提升服务质量的目的；在政策执行过程中，应该学习和借鉴国外先进的管理技术，把优惠政策落到实处，同时应当加大财政投入，推进政府购买服务、为居家养老服务业基础设施建设提供资金支持；在市场管理过程中，应加强监管体系的建设、维护老年人的合法权益。
第二，人才培养层面的建议。先行试点的经验表明人才的稀缺是居家养老服务发展面临的瓶颈，若能在未来的居家养老服务业中融入更多的专业化元素，居家养老服务必将所有突破。
首先，当前家居养老服务业服务员大多是4050下岗失业人员，他们的受教育程度普遍偏低，对职业的使命感和归属感有所欠缺，因而他们认为做这份工作是“生活所迫”，加之对老年人的心理特点不了解，在具体工作时不懂得如何甚至不愿意与老人沟通，导致与长者关系僵硬，长此以往，老年人容易对服务员产生不满情绪。针对此问题，相关培训机构对服务员的培训内容必须具有针对性，如让服务员对老年人的心理特点有一定了解并让他们知晓怎样与老年人沟通。也就是说，培训的内容要源自于服务员在服务中可能会遇到的问题。
其次，培训的形式应简单，生动形象，便于服务员理解和应用。笔者认为可以采用简单角色扮演等培训形式，让服务员很快理解并且在实践中运用所学知识。
社区既是我国城市居民居住生活的基本单位，也是老年人日常生活的主要场所。西安市老旧社区主要有两大类：街区型社区是以地缘社会关系为基础，在城市道路划分下形成的居住单元。这类居住街区往往蕴藏着西安的历史发展痕迹。其街区规模一般较小，约3至5公顷。建设年代一般较为久远，缺乏统一规划，街区内基础设施落后，养老设施匮乏，很难满足老年人养老需求，整体环境日益恶化。街区型社区是一个纯粹的地缘组织，居民之间彼此熟悉，大多经济条件、生活需求相似，有利于共同组织活动。另一类住区的社会关系以业缘为基础，老住户们往往有统一、固定的单位组织，社区养老服务机构与企业的“退休办”共同协作。这类住区以五六十年代开始建设的各工业住区、企事业单位家属院为主。社区规模一般较大，社区有“企业办社会”的基础。社区内居住人口密度大，老龄化率高，社区内居住的老年人口多为原单位老职工，彼此较为熟悉，其经济状况、文化水平、生活习惯、居家养老模式、养老服务需求等具有较强的同质性。这类住区多也较为破败，缺乏应有的养老服务设施及良好的养老环境。据统计，西安市内现约有30%的老年人居住于老社区中：莲湖区老社区人口约占全区总人口的56%，老社区的老龄化率达到29.86%；新城区、碑林区中，老社区人口约占全区总人口的50%，而老社区的老龄化率也远高于西安市16%的平均值。老社区中大部分的老年人是原住民，经济能力有限，地缘业缘情节浓，选择在老社区中养老是最经济、现实的养老方式。因而在居家养老的大背景下，老社区是城市养老建设的重要环节。
2西安市街区型老旧社区居家养老服务设施现状
2.1西安市街区型老旧社区特点
（1）地块相对较小。一般来说，越接近城市中心，交通需要越大且地价越高，地块划分也越密。根据该特点，街区型社区的服务设施一般为几个社区共用，道路不但起到输送交通的作用，更是联系各个住区的核心。
（2）建筑质量较低。由城市道路直接划分的街区型住区往往开发年代较为久远。因此大部分的街区型住区建筑质量较低，环境较差，设施配备不齐。
（3）与城市联系紧密。由于地处城市内部，街区型社区可以便捷地借用周边的各项公共服务设施，同时，社区的界面直接面向城市，成为城市公共空间的一部分。这种公共空间常常容纳了多样化的日常生活功能，体现了住区与城市在功能和形态上的连续性。
（4）各项功能复合性强。街区型社区的各项功能内容相较其他小区更加丰富、混杂。住区内广泛存在各种非居住形态，如办公和各种类型的服务业。
2.2西安市典型街区型社区居家养老服务设施现状
本研究选取了安东街社区、经九路社区等六个具有典型性和代表性的街区型社区进行调研，基本能较全面地反映出西安市街区型社区的居家养老服务设施特点。街区型社区由城市道路划分，社区公共服务设施一般沿城市道路布局。居家养老服务设施多与社区中心或居委会合设，服务半径大小不等，多数在500米之内。如安东街社区被一条城市支路划分为两块，社区公共服务设施均集中在这条生活性质的城市支路上。社区老年服务中心与安东街居委会合并设置，位于居委会楼上，服务半径较大。铁路局社区被两条城市支路划分为三部分，这两条城市支路支撑住区的车行交通系统，同时，大部分的生活服务设施沿街道两侧布局。老年活动中心则为住宅楼旁加建建筑，服务半径为600米。西安市大多数街区型社区一般都比较缺乏养老服务设施，现有服务设施规模差异较大，调研中最大的700m2，最小的仅40m2。近半数社区的居家养老服务设施不满足西安市政府规定的100m2的最低面积要求。普遍人均面积不足，近八成养老服务设施人均面积不足0.2m2。各社区养老服务设施在功能配置上各有不同，如安东街社区配置有老年公寓、老年活动站、室外活动场地、老年大学以及老年餐桌；经九路社区老年活动中心设置有老年教室、象棋室、舞蹈室、麻将室和阅览室；铁路局社区设置有老年公寓、老年活动中心（有乒乓球室、室和阅读室），以及一处专为老年人开放的室外活动场地。多数社区养老服务设施功能配置不齐全，除了能满足老人日常娱乐活动的室、麻将室一般是各个社区居家养老服务站的必配内容，多数养老服务设施缺乏医疗保健、日间照料功能空间，室外活动场地也较为缺乏。
3西安市业缘型老旧单位社区居家养老服务设施现状
3.1西安市老旧单位社区特点
（1）相对独立、封闭。在计划经济背景下，建设之初多方面考虑职工的工作及居住需求，形成了生产、居住、配套娱乐、商业等设施的综合片区，并成为独立、封闭的社会活动区域，通常用道路和围墙作为边界进行界定。到今天，这些相对独立、封闭的片区中，部分厂矿企事业单位的生产空间已迁址或破败，原有的厂房停用、空置，居住空间也日益衰落。
（2）居住环境差。这类住区最早从五六十年代开始建设，在整个居住环境中存在大量的老旧建筑，建设标准较低，居住质量差，很多住房年久失修，环境与服务设施老化破旧。
（3）居住人口密度大、老龄化率高。这种老旧单位社区普遍居住人口密度大，居住其中的老职工多已步入老年，其老龄化率往往远高于城市平均水平。老居民在此社区中生活时间久，地缘情结浓厚。
（4）独有的“三老因素”与住户同质性。业缘型老旧单位社区往往有“人老、环境老、生活模式老”的特点。而这种在长久的发展中形成的稳定邻里关系，以及住户同质性有利于社区和谐氛围的产生。陈旧的住区设施充满“旧景”回忆，老环境氛围有助于老年人安静、祥和地养老，保留着的独特的旧有生活模式、闲慢的生活节奏与老住户的生活习惯契合紧密。
3.2西安市典型老旧单位社区居家养老服务设施现状
本研究中主要选取了纺织城老工业住区为研究对象，老工业住区在业缘型老旧单位社区中具有一定的典型性。西安纺织城住区养老设施极为匮乏，居住区级养老服务设施仅有两处，且用地受限、建筑面积小；12个社区仅有四个小区级老年活动室或图书室，一个养老服务站与一个养老体检站，并且也多规模小、设施旧、质量差、没有无障碍设计、缺少管理及服务，使用率较低。社区内配套的养老服务设施人均建筑面积均远低于规范。此外，老龄设施服务水平低下。养老设施内无或少服务人员，而服务对象仅限于身体健康无需介护的老年人，对身体状况不好的老年人无相应的社区养老服务。纺织城老工业区以及其他业缘型单位社区还有一个显著特点，社区封闭性强，老龄设施不共享。计划经济下产生的社区具有很强的自我封闭性，纺织城老工业社区都有明确的边界，围墙内是本单位内部空间，围墙外则是单位外的世界，内外分明，管理也互不干涉，设施也各自服务本社区人员不对外开放。在市场经济主流的今天，这种各自为政的状态势必会造成很多资源的重复和浪费。结合现状，应积极考虑住区老龄设施的共享问题，集约各类老龄设施的建设。
4西安市老旧社区居家养老服务设施改善策略
4.1老旧社区居家养老服务设施改善更新原则
（1）以满足老年人的实际需求为依据老年人心理生理需求与其他年龄阶层有很大区别，在养老服务设施的配置上要以老年人的身心特点为依据，加强阳光、场地、安全等因素的考虑，满足居家养老模式下老年人对社区养老服务的诸多要求。
（2）以老旧社区现状特点为基础老旧社区不同于新建小区，其复杂性、多样性、现实性等现状问题，必须在养老服务设施改善中充分考虑。例如街区型社区多功能复合性强，且与城市联系紧密，根据这一特点，其服务设施可以考虑多社区共享及与城市配套共享；再例如老单位社区多封闭、独立，且往往存在空置建筑，对旧建筑加以改造利用，成为建设养老服务设施的良好途径；此外，在老社区发展互助养老，既可节约成本，又可加强住区凝聚力，让老年人“老有所为”。
（3）以补充、完善老年服务设施为重点老旧社区中的公共服务设施往往不再满足当今的生活需求，也无法符合住区规划的相应规定。因而在进行老龄设施配建时，应首先对住区内旧服务设施进行整合，再结合实际情况，补充、完善居住区规划设计规范与老年人设施规划规范中的养老服务设施，提升社区整体老年居住环境质量。
4.2老旧社区养老服务设施的配建内容
居家养老服务设施的功能设置主要包括生活照料、医疗保健、娱乐健身、文化教育。根据对现有地缘型和业缘型两大类老旧社区的调研及特点总结，提出老旧社区居家养老服务设施配建内容：生活照料类包括日间照料服务、餐饮服务、家政服务；医疗保健类包括医务室、康复室、医疗咨询室；娱乐健身类包括麻将室、室、球类活动、健身设施；文化教育包括书画室、阅览室、老年培训空间等。老旧社区往往用地资源紧缺、资金不足，而老年人对养老服务设施的需求又十分急迫。在这种现实状态之下，可按照需求与优先性原则，有时序地逐步完善。首先满足老年人最基本的生存需求，完善托老所、社区卫生老年人服务站、老年人服务中心等基础性的养老设施；其次满足老年人的生活需求，建设老年活动中心、老年大学、老年康复保健站等；最后，满足老年人舒适生活的需求，建老年体育活动场馆、夕阳就业服务站、老年问题咨询中心等。
4.3老旧社区的居家养老服务设施改善途径
（1）远近期结合，充分利用旧有建筑街区型老旧社区一般位于城内，用地紧张，很难为养老服务设施提供新的建设用地。因此，充分利用废旧建筑将成为主要手段，如利用社区空闲的办公室、住宅底层空间等，通过更新改造实现养老服务设施的改善与补充。而许多老旧单位社区周边，往往存在停用、闲置的老厂房或办公空间，将这些老建筑改造成老年公寓、老年活动中心及居家养老服务站，是建设养老服务设施的良好途径。
（2）原有社区公共服务设施与养老服务设施共建利用现有社区公共服务设施，增加符合老年人需求的服务内容，增加无障碍设计等，尽量使原有公共服务设施与养老服务设施共建共用，以减少老旧社区的建设压力。同时，不同类型服务设施的共享，也有助于促进老年人与其他代际人群之间的交流，利于保持老年人活力。
（3）实现社区之间的养老服务设施共享老旧社区规模不同，养老服务设施功能现状也有较大差异，如果在改造更新中，社区无论规模大小均配置一套功能齐全的养老服务设施，既会资源浪费，也为社区带来用地、资金等各种压力。因此可以视社区规模，分级别、分体系地对各类设施进行统筹规划，根据现状整合已有设施，跨社区地配置完善各类养老服务设施。尤其是规模较小的街区型社区，可以在统筹规划下配置相应级别的设施，并将设施开放性管理，构筑共享化的设施网络体系，以达到资源使用最大化及公平化的效果。
参考文献：
[1]统计局，2015年西安市1%人口抽样调查主要数据公报，2016.12
[2]陕西省民政局，西安市城镇居家养老服务状况调研报告，2016.12
根据《市政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》精神，到2015年，城镇社区居家养老服务中心（站）实现全覆盖，农村社区（村）居家养老服务中心（站）建成比例达到80%以上。截止2012年底，全区共建设完成174个社区居家养老服务中心（站）。现就做好2014年全区农村社区居家养老服务中心（站）建设工作通知如下：
一、工作任务
2014年全区共需新建农村社区居家养老服务中心（站）40个，已建好的社区居家养老服务中心（站）要规范运作，发挥作用。
二、建设标准
以省老龄办下发的《社区居家养老服务中心（站）评估指标体系（试行）》为建设标准，最低标准为2A级。
三、实施方法
1、2014年3月12日前，各乡镇民政办将本年度农村社区居家养老服务中心（站）建设名单报至区老龄办，上报的名单AA级服务站必须是2014年计划新建的，与往年不得重复，AAA级服务中心可以由原AA级升级。同时要认真做好社区居家养老服务中心（站）建设规划，在本区域内合理布局，确保至2015年覆盖80%以上的农村社区（村）。
2、5月底，区民政局、老龄办对各乡镇2014年农村社区居家养老服务中心（站）建设任务完成情况进行检查。
3、6月份，市民政局（老龄办）对我区2014年农村社区居家养老服务中心（站）建设任务完成情况进行检查。
4、8月份，省民政厅、财政厅、老龄办将对我区2014年新建的农村社区居家养老服务中心（站）完成情况进行评估验收。经验收合格的，拨付以奖代补资金。
四、相关要求
党的十从10年全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴“中国梦”的全局战略出发，明确指出：“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，要在老有所养上持续取得新进展。新形势新问题新任务，要求老年工作只能加强，不能削弱。首先，明确养老面临的问题。主要是养老机构少，保障力度小。民办养老机构普遍资金投入不足，规模小，设施简陋，服务水平低。其次，明确推进居家养老社会化服务的必要性、重要性。发展老龄事业关乎国计民生、社会和谐、队伍稳定、企业发展。要大力倡导“积极老龄社会”，实施社会养老、社区养老、居家养老相结合，努力探索发展养老新路子，开创养老工作新局面。政府为主导、社区为依托、企业为骨干、家庭为基础的“四联”养老社会化服务模式，就是一项社会管理的创新。所谓社会化服务，是企业和政府在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，即老人分散在家居住，社区服务机构提供非营利的公共服务，来解决老人的生活照料、家政服务、精神慰藉问题。居家养老是家庭养老与社会养老的有机结合，以社区居家养老为基础，机构养老为补充是我国养老模式的一大特色和主流养老模式。这一模式的核心是社区服务。
实施“四联一体”养老模式，体现了整体协调全面发展的科学理念，有效整合利用社会资源，充分调动各方面的积极性、创造力，加速推进老龄事业的现代化、科学化，促进社会和谐稳定发展。需要政府担纲，把发展居家养老社会化服务，纳入政府工作日程，统筹协调，加强组织领导。制定优惠政策，加大资金投入力度，大力发展老龄事业。各相关部门、领导树立全局观念，积极配合，各负其责，协同作战，家庭发挥主观能动性，形成合力，保证居家养老社会化服务卓有成效地开展。
二、多措并举，建立居家养老社会化服务的运行机制
居家养老服务是工作是一项系统工程，需要政府、社会、社区、企业、家庭同抓共建，广开渠道，抓好“五个落实”：一是思想落实。普遍进行家庭美德教育。努力营造“老吾老以及人之老”，敬老尊贤，养老爱老助老，为老年人服务浓厚的舆论氛围。同时还要引导老年人转变养老观念，接受新的养老方式。二是组织落实。社区普遍建立居家养老服务中心，逐步完善养老保障体系。服务中心可依托街道、社区、居委会，政府应支持社会力量兴办养老服务中心。三是场所落实。用房统一纳入社区公共服务配套设施，设有食堂、“日托”休息室、健身娱乐室等。加强老年活动场所建设，积极创造条件增添设备。三是制度落实。加强内部管理，建立健全规章制度，明确服务标准、服务流程和服务人员的工作职责，制订奖惩措施，实现规范服务。四是政策落实。建立持续增长的公共财政投入机制。按照国家关于支持养老服务税收优惠政策，支持非营利性养老服务机构提供养护服务，建立对居家养老服务组织资助机制和高龄老人、残疾、重病、特困老人的救助服务。五是工作落实。构建社区养老服务网络，将政府购买服务、社区志愿服务、社区互助服务、市场有偿服务有机结合。充分利用社区服务、社区卫生、社区文体等各类设施和社会服务网点为社区老年人提供综合服务。开办老年人健康讲座、老年人文化沙龙、老年康乐服务中心，多方面满足老年人居家养老服务需求。解决好老年人最关心最直接最现实的利益问题。加强对涉老法规的执行与监督，增强老年人自我保护意识，严厉打击骗老、坑老、害老违法犯罪活动，切实维护老年人权益。
三、育人建队，提升居家养老社会化服务的执行能力
居家养老社会化服务是新形势下社会管理创新一种新型的养老模式，其能否健康有效地实施推进，关键在于有一支勤于学习，开拓创新，善于做群众工作素质高、作风好的退管工作队伍，关键在于大力加强社区居家养老服务的专业化队伍建设。
加强理论学习。开展社会主义核心价值体系教育、理想信念教育、以爱国主义为核心的民族精神教育、以改革创新为核心的时代精神教育、职业道德教育、大庆精神铁人精神再学习再教育，努力践行科学发展观，善于运用科学思维认识问题、处理问题。爱岗敬业，恪尽职守，创业创新，勇于“三超”，勇创一流。
带头敬老助老。真正把老人放在心中最高位置，与人为善，真诚待人，人文关怀，心理疏导，做老年人的知心朋友，积极为老年人排难解忧，做敬老爱老养老助老的模范。
加强职业培训。鼓励自学成才，掌握老年工作过硬的技能本领。
实行激励机制。积极动员、组织、引导企事业单位、社会公益组织、大中学生和市民，为居家老人提供各种公益，充分发挥社会志愿者的作用。加强对志愿者队伍的组织和管理，对志愿者给予适当的服务经费补贴，充分调动社会志愿者参与居家养老服务的积极性。
[关键词]虚拟养老院；社区居家养老；服务模式
[中图分类号]F061.4 [文献标识码]A [文章编号] 1002-736X（201 3）09-0114-05
虚拟养老院是指政府建立一个信息服务平台，当老年人有服务需要时，拨打信息服务平台电话，信息服务平台按照老年人的要求，派服务企业员工上门为老年人提供服务，并对服务质量进行监督。虚拟养老院以政府为发起人，引导营利与非营利社会力量以加盟的方式参与到养老产业中来，通过养老服务信息系统实现信息化管理，并以经过ISO9001等质量体系认证的服务实现具体操作的标准化，从而为广大老年人群体提供一个信息化管理的服务平台，以实现居家养老的产业化、专业化和标准化。
一、虚拟养老院建设的必要性和可行性
（一）虚拟养老院建设的必要性
1.人口老龄化形势日益严峻。按现行国际通行的标准，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%或7%，就可以认为这个国家或地区人口达到了老龄化。例如，按上述标准，宁波市早在1987年就进入了老龄化社会，比全国要早12年。据宁波市老龄办的最新统计数据显示，近几年人口老龄化速度加快。截至2010年底，宁波市60周岁及以上老年人口首次突破100万，达到102.4万，占户籍总人口的17.83%；全市80周岁及以上老年人口15万，占老年总人口的14.6%。“十一五”时期宁波市户籍老年人口以年均不低于4%的速度递增。据专家预测，按照现行生育政策，宁波市老年人口规模在2029年将超过150万人，在2039年达到峰值196.6万人。其中，2010—2039年期间，老年人口年均增长率达到3.98%，几乎是总人口增长速度的10倍。
2.家庭养老功能明显弱化。由于计划生育政策的推行，家庭小型化、核心化趋势已经出现，“4+2+1”结构的家庭增多。另外，空巢家庭、丁克家庭、单亲家庭大量出现。再加上代际居住方式发生变化，由共居型变成分居型，导致家庭养老功能的弱化。
3.机构养老不能满足需求。由于我国养老产业扶持政策的缺失，民办养老机构发展滞缓。以宁波市为例，截至2011年底，宁波市各类养老机构共220家，其中，民营养老机构只有35家，且普遍经营困难。正是这种生存困难的境况，使许多看好养老市场的民间资本望而却步。220家养老机构的总床位为3.03万张，位居全省第二，每百名老人拥有养老院床位2.96张。而发达国家为老年人提供服务的床位一般占老年人总数的7%左右。即使一些发展中国家，也占到5%左右。宁波市的机构供养比例相距甚远。机构养老不仅增加政府负担，又因其所提供的服务缺乏个性化，大量人住养老机构的老年人对自己的老年生活并不满意，出现精神孤独、老年忧郁症，逐渐失去了适应社会、进行正常生活的能力等问题，导致大部老人不愿意入住养老机构。
4.现行的居家养老模式问题较多。近年来，我国各地积极开展了“社会化居家养老服务模式”的探索。然而，在推行的过程中出现了下列问题：（1）服务面窄，无法惠及所有老人；（2）服务信息不对称，难以提供高效服务；（3）服务内容单一，服务功能相对薄弱，不能很好满足多样化、个性化的需求；（4）社会资源利用率不高；（5）人力资源供给相对不足，服务队伍的规模、素质有待提高；（6）资金不足，渠道单一。
（二）虚拟养老院建设的可行性
1.信息技术有了一定发展。当前，我国各地信息化水平都有很大提高，尤其是城镇居民密集区，信息传输已极为便捷，为建立虚拟养老院提供了条件。
2.社区服务业的发展。虚拟养老院的发展，需要更多优秀的社区服务商加盟。目前，我国各地，尤其是城镇居民密集区，社区服务组织发展得较好。以宁波市为例，至2011年底，全市共建有11个县（市）区级社区公共服务中心、152个街道（乡镇）级社区公共服务中心、483个城市社区公共服务站和1677个农村社区服务中心。社区教育、卫生、文化、体育等公共服务基础设施进一步完善。社区商业服务网点进一步拓展，家政服务、食品配送、再生资源回收等便民服务项目以及超市、菜市场、早餐供应点等民生服务网点逐步深入社区，基本形成了梯次分明、辐射面广、便捷有效的城乡社区服务设施架构。宁波市已形成了一批在全省乃至全国有影响力的社区服务品牌：81890社区服务网络、“社区四点钟学校”、“爱心编织站”、“阳光驿站”、“孝心车轮食堂”和“小墙热线”等。“社区文化节”、“社区教育节”、“社区邻里节”和“社区运动会”等系列社区文体活动蓬勃开展，影响广泛。
3.服务外包的兴起。虚拟养老院体现出与传统机构养老有别的两大特色：一是政府与实体脱钩；二是服务外包。服务外包的兴起，为虚拟养老院的建立在观念层面和操作层面提供了可行性。宁波市积极申报成为服务外包基地城市。
4。非政府组织有了较快的成长，成为推动城乡社区服务发展的主要力量。据不完全统计，截至2010年底，宁波市经各级民政部门登记备案的非政府组织共1.0762万个，其中，登记的社会组织有4767个、民办非企业单位2827个、基层组织3193个、基金会25个。宁波市社区志愿服务队伍也在进一步壮大，全市建有社区社会组织8067个，社区志愿服务队伍5850支。社区注册志愿者24.06万名，志愿服务范围覆盖城乡社区服务各领域。
二、国外社区照顾居家养老模式及国内虚拟养老院建设实践模式分析
（一）英国社区照顾居家养老模式
社区照顾是指在社区中由社区各类人士合作为有需要的人士提供照顾，以求在社区环境中改善居民的生活素质。虽然，英国社区照顾的对象并非仅仅是老年人，但是，在养老问题上却最能体现其特色。社区照顾实际上包含社区内的照顾和由社区照顾两个方面，具体如图-1所示。
（二）江苏苏州沧浪区虚拟养老院运作模式
2007年12月，全国首个虚拟养老院——“邻里情”虚拟养老院，在江苏省苏州市沧浪区正式投入运营。“邻里情”虚拟养老院是以“居家乐221服务系统”为载体，由苏州鼎盛物业管理有限公司作为主运营商，整合优秀的社区服务企业加盟，发挥24小时管理服务优势，为居家老人提供标准化、专业化、亲情化、全方位、全天候的养老服务模式。虚拟养老院不同于传统的养老院，这里没有住一个老人，仅是一个居家乐养老服务中心和信息交流中心。虚拟养老院成立以来，主要开展了以下三个方面的工作。
1.依托科技，优化流程，实现管理信息化。虚拟养老院的技术核心是“居家乐221养老服务系统”。该系统包括呼叫中心客户端、老人居家客户端、平台服务组件、通信及信息传输四部分，形成了工单生成、工单流转、监控考评、收费查询、统计分析、服务预测六大功能模块，通过语音程控交换系统、数字化信息传输系统和数据库终端处理系统对居家养老服务对象实行会员制客户准入管理。系统通过对客户生活需求进行分析，自动生成客户所需服务项目，经客户确认后，养老服务中心指派服务商为客户提供上门服务。按照服务项目，系统每个月形成1份收费清单，养老服务中心按约定向客户收取服务费用。系统从客户确认服务开始便对服务过程进行全程跟踪、回访、咨询意见，并以客户满意度来考核服务质量。信息系统通过主动获取老年人需求，快速编制计划，及时组织服务，进行有效监控，实施规范管理。虚拟养老院社区服务平台运作机理和业务流程如图-2、图-3所示。
2.政府推动，社会参与，实现运作市场化。在“邻里情”虚拟养老院创建过程中，政府始终起着主导、引领、扶持和管理监督作用。通过《沧浪区社会养老服务组织资金补贴实施办法》，将虚拟养老纳入养老服务组织，享受政府开办经费补贴和运营经费补贴。对符合政府援助的对象，按不同的标准为其购买服务。同时，选择优质民办非企业单位沧浪区“居家乐养老服务中心”作为运营主体，实行独立核算，自负盈亏。
3.分类服务，个性选择，实现服务标准化。“邻里情”虚拟养老院带给社区老人的服务内容涉及家政便民、医疗保健、物业维修、人文关怀、娱乐学习和应急救助6大类53项，几乎涵盖了日常生活照料的所有服务项目。在服务对象选择上，凡年满60周岁的社区老人都将纳入服务范围，并分A、B、C三个层面为老年人提供无偿、低偿、有偿服务。与此同时，“邻里情”虚拟养老院还引入ISO国际质量管理体系，对所有服务项目实施标准化管理，大大提高了养老服务专业化品质。
（三）甘肃兰州城关区虚拟养老院运作模式
2009年，兰州城关区党政考察团在学习借鉴苏州市沧浪区“邻里情”虚拟养老院的建设经验后，于2009年12月，在城关区于建成了甘肃省乃至我国西部第一家虚拟养老院。城关区在学习借鉴之余，结合当地的实际，进行了一些改革和创新。
1.组织架构的不同。兰州城关区虚拟养老院不是由一家民办非企业单位作为主运营商整合社区服务企业加盟，而是由区民政局、老龄办具体组织实施，下设三大中心（接待中心、呼叫指挥中心和金色晚年服务中心），并将金色晚年服务中心注册为虚拟养老院下属的民办非企业单位，以该中心为主体，招募各类企业加盟，并对企业服务过程进行监督管理。其组织架构如图-4所示。
2.实施虚拟养老工程，全面满足老年人各类生活需求。城关区委、区政府在虚拟养老院8大类220余项居家养老服务的基础上，提出了“虚拟养老工程”。围绕此项工程，全区已建成虚拟养老餐厅46家、虚拟养老社区医疗站40家、虚拟养老艺术团6家、虚拟养老体育协会3家和虚拟养老学校7家，并和兰州大学、西北师范大学结成教研合作关系，形成了广覆盖、低成本、可持续的“大养老”服务格局。
3.创新工作形式，为老年人开展爱心服务。在城关区民政局和兰州晚报社的共同发起下，成立了“城关区虚拟养老院义工联盟”。目前，联盟共注册义工5000余人，集合各阶层的力量为老人奉献爱心。
三、虚拟养老院建设的对策建议
（一）树立大养老观，建立普惠型的养老服务体系
各级政府应树立大养老观，将包含“三无”老人在内的所有60岁以上有服务需求的老年人都纳入社会养老福利体系的范围。在现实国情下，普惠型的养老服务体系的建立，要以“政府主导、政策扶持、市场运作、企业服务”为理念，以完善社会保障体系、建设普惠型的社会福利为目标，以有效整合社会资源、降低政府养老成本、提高老年人生活质量为出发点，为老年人提供新型居家养老服务，有效推动居家养老服务新体系的形成。虚拟养老院的服务特点与普惠型养老服务的目标相适应，应作为普惠型养老服务体系建设的重要抓手和突破口。
（二）成立虚拟养老院工作领导小组，对虚拟养老院的建设进行考察、论证和筹备
虚拟养老院建设作为惠及民生的大事，政府必须进行认真考察、科学论证和规划。由于虚拟养老院的建设与运行涉及方方面面的工作，需要多部门的配合，应成立虚拟养老院工作领导小组，加强组织领导，协调沟通，理顺关系，形成合力，做好虚拟养老院的筹建和指导工作。虚拟养老院工作领导小组成立后，在考察借鉴其他地区成功经验的基础之上，结合本地经济社会发展的实际，制定切实可行的《虚拟养老院建设方案》。虚拟养老院的运营可以借鉴“邻里情”虚拟养老院的经验，向社会公开招聘有爱心、有实力的民办非企业单位作为主运营商，吸引优秀的社区服务企业加盟，经济上独立核算、自负盈亏。
（三）建立统一的为老服务评估机制
在救济型逐渐变成普惠型的养老服务的过程中，虚拟养老院领导工作小组必须研究制定统一的为老服务评估机制，对老人身体状况、自理能力、行为及认知能力、家庭状况等各方面进行评估。根据评估结果确定老人的护理需求，确保服务使用的有效性，避免滥用福利的现象。虚拟养老院实施“分类服务”方式，对入院的老人按照ABC三类给予不同的补贴。在实施政府购买服务的前提下，必须考虑什么样的老人应该优先得到何种服务，老年人照料需求评估工作必须提上日程。
（四）制定虚拟养老院长效发展政策，吸引更多的社区服务企业加盟
首先，建立养老资金投入长效机制。一方面，对试点单位提供开办经费和运营经费的补贴；另一方面，制定扶持优惠政策，根据虚拟养老院的服务频次和质量给予一定的财政补贴，在用地、用电、用水、贷款和税收等方面倾斜，提高政策吸引力，以调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性。另外，扩大政府团购服务的范围。地方财政根据养老服务评估的结果，每年设立“居家养老专项资金”项目，列于财政拨款之中。鼓励企业、社会团体以及个人以向虚拟养老院团购养老服务的方式进行捐赠。捐赠的金额分为几个档次，可以对应享受半年、一年甚至几年的虚拟养老院服务或养老服务分站的“冠名权”。还可以出台“以房养老”的政策，让老人以自有资产购买服务。形成“政府资金+社会资本+慈善捐助资金+个人养老资金”的养老金筹措机制。
其次，针对虚拟养老院人员流动性强、服务人员缺乏和专业化素质还有待提高的问题。一方面，政府要加大养老服务人员的培训力度，在当地中等和高等职业教育中开展老人护理、家政、社会工作等培训，培养专业化的为老服务人员；另一方面，政府可以通过一定的财政补贴，适度提高养老服务人员的待遇，改善工作环境，吸引和留住专业人员进人养老服务队伍。另外，借鉴国外的“义工”制度，虚拟养老院可以为中青年自愿者和学生活动提供平台。在这方面，政府要发挥倡导作用：鼓励成立“居家养老服务”大学生联合组织，并与虚拟养老服务平台对接，虚拟养老院为每个自愿者建立档案，根据他们服务的频次和质量，作为他们评定社会公益奖学金和优先进入社区就业岗位的重要依据，鼓励学校学生工作处、校团委为居家养老服务大学生提供一定的活动经费，并购买意外伤害保险，进一步调动志愿者参与居家养老志愿服务的积极性。还可以借鉴北京等地的“时间储蓄”做法：年龄较小、身体较好的老年人及老年人的子女为需要护理照料的老年人提供无偿服务，等自己年老时或他们的父母需要服务时再由别人来提供相应时间的免费服务。
（五）明确虚拟养老院的服务对象、内容和方式
年满60岁的老人都可以通过向户籍所在地或居住地的街道社区、虚拟养老院大厅申请或拨打服务热线加入虚拟养老院。申请加入的老人根据统一的评估系统进行评估，评估的结果分为A、B、C、D四个层面。A、B类老人由政府按照不同的标准向虚拟养老院购买服务；C类老人自费购买服务；D类老人为肢体、智力、视力、听力一级残疾的重度残疾人，服务人员每天提供上门服务，政府按照一定标准给予补贴。任何层面的老人向虚拟养老院自费购买服务，都享受低于市场价格20%的优惠。市场差价由政府对养老院进行补贴。
拟养老院服务中心以为老人提供日常生活照料服务为主，再就业服务为辅。服务内容主要包括家政便民、医疗保健、物业维修、人文关怀、娱乐学习、应急求助和再就业服务等7大类60多项服务项目。
在服务方式方面，以“走进去”，提供上门服务为主，“请出来”，提供集中服务为辅；以提供一定时间的上门服务为主，提供全方位、全天候的照料服务为辅。
（六）加强虚拟养老院的宣传，鼓励老年人积极加入到虚拟养老院，形成规模效应
虚拟养老院是个新生事物，很多老人都不理解，需要加强宣传，鼓励更多老年人积极加入虚拟养老院，形成规模效应。首先，要通过电视台、广播、报纸等多种媒体进行宣传。其次，组织“虚拟养老院户外宣传”进社区活动进行宣传。再次，通过社区宣传栏张贴虚拟养老院的宣传彩页栏进行宣传。最后，政府可以有组织、有计划地分步对辖区内所有60岁的老人购买一次虚拟养老服务，让他们事先体验，形成依赖，主动加入。
（七）加强监管，提高服务质量
一方面，要加强虚拟养老院内部的监管，敦促其完善各项规章制度和工作程序，加强培训力度，全面提高话务员的思想道德素质和工作业务水平；另一方面，做好加盟企业管理扶持工作，重点做好老年餐厅和老年医疗机构的加盟工作。要研究制定加盟企业的准入标准，完善加盟企业管理考核制度，并结合有效的奖惩办法，进一步调动加盟企业的工作积极性，使其提高服务人员业务水平，保证服务质量。
（八）处理好政府与养老中心的互动关系，实现社区服务产业化
在虚拟养老服务中，政府的主要角色可以用四个词概括：服务、规划、政策、监管。服务就是政府承担起养老市场的信息中介职能，出资建立虚拟养老院信息服务平台，为需求方和供应方提供信息服务。规划就是政府要考虑在什么地段建立虚拟养老院办公场地，吸引哪些类型的社区服务加盟，每年财政拨付多少资金购买和补贴虚拟养老服务等。政策就是对养老服务企业或加盟企业注册为民办非企业组织制定特别的扶持和优惠政策。监管就是对从业者的资格认证，强化价格监管和质量抽检制度，引导和监督民办非企业组织向正确的方向发展。
要实现社区服务的产业化，首先，各级政府要发挥积极作用。对社区居民建立和发展社区服务的产业组织，政府要予以积极引导和支持，制定有关的政策、法规，为社区服务产业化的发展和完善提供必要的法律保障。另外，对社区居民和所服务的老人进行宣传教育，改变旧观念，树立社区服务产业化的观念，为社区服务产业化树立一个良好的环境。其次，虚拟养老院应该加盟一些信誉比较高、规模比较大的社区服务业公司，为服务对象提供优质的服务。社区居民对信誉高的服务性企业有比较强的信任感，对实现社区服务的产业化有着推动作用。
