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关键词：税收征管；税务稽查；风险
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）03-00-01
税务稽查是税收征管必不可少的一个环节，随税收活动的产生而产生的，它在打击偷漏税行为、规范税收征管秩序和保障税收收入方面起着重要的作用。但是，随着我国经济发展水平的提高，治税环境的日益复杂，税务稽查的风险也在不断扩大。稽查风险的发生，轻则会造成不利影响，损害税务机关的形象；重则会给国家税收会带来严重损失，影响税收部门整体工作的运转。因此，防范稽查风险需要引起我们的高度重视。
一、税务稽查风险的内涵及成因
（一）税务稽查风险的内涵
税务稽查执法风险，是指税务稽查人员在对纳税人进行稽查时，因为过失或者过错使稽查对象的合法权益受到损失，如税务稽查人员的或使用税收强制措施，而应承担的相应责任。如何防范和减少税务稽查执法风险，成为目前税务稽查部门面临的一项重要而紧迫的任务。
（二）税务稽查风险产生的原因
1.稽查制度体系不够完善。由于立法的滞后，现有的税收法律制度并不能为税务部门的稽查工作提供足够有力的支撑，比如，在税收程序中，有的相关规定不够严密，有的税种设计较为模糊复杂，使税务稽查人员难以正确的执行稽查工作，处理各种实际问题；加上税收政策的经常性调整，稽查人员执法时也容易出现漏洞。这些都为稽查执法带来风险。
2.稽查程序设置及分工不够合理。税务稽查设置了选案、检查、审理和执行四大工作环节，这四大环节既相互联系又相互区别，形成了一个完整的监督制约体系。然而在实际工作中，四环节工作程序方面存在着不协调的现象，弱化了对稽查权利的监督。同时，在稽查过程中一些工作程序设置的较为繁琐，给稽查工作的全面开展带来了不便。
3.稽查队伍素质参差不齐给稽查执法带来风险。专业知识方面表现为专业素养与社会现实要求存在差距，随着现代社会的发展，会计核算手段和载体日益多样化，面对各种大型企业，税务稽查人员有些疲于应付，从而无法做到查深查透，其中的税务稽查执法风险很容易产生；职业道德方面表现为职业道德素质有待提高，现代社会是一个物质和欲望比以往更为丰盛的时代，有些稽查人员放松了学习，淡薄了理想信念，从而带来了风险。
4.信息不对称、稽查技术滞后带来的风险。互联网等现代科技的发展，加快了信息的产生和传播，使得各种偷逃税手段更加高科技化、隐蔽化，稽查人员很难有效获取准确、全面的资料，稽查行为难以正确执行到位，且传统的就账查账依赖纸质证据的稽查方法已适应不了新形势的需要，面临着越来越繁重复杂的任务和形势，税务稽查风险问题日益凸显。
5.社会纳税遵从度不高。对利益的追逐是人的天性，有税收存在就有偷税漏税的现象。受经济利益的驱动，以及激烈的市场竞争压力，企业纳税人在税收征管活动过程中，容易放松对税法的遵从，各种相关税收筹划也层出不穷，在合理避税与偷逃税款的临界点上下足功夫，给稽查执法带来相当大的难度。
二、关于防范和降低税务稽查执法风险的对策建议
1.建立健全税收法律体系，保证税务执法依据的可靠性。有效的稽查执法必须有健全的法律制度作为支撑，因此，完善税法体系，修正税法漏洞是防范执法风险的根本。需确定权力机关与行政机关的税收立法权限，将各行政法规升级为税法法律，提高税法的立法层次。同时，应加强税收规范性文件的管理，税收规范文件作为税收法律、法规、法章的补充，起辅助作用，是解决稽查工作中具体问题的直接依据，因此，有必要加强规范性文件的管理以降低风险。
2.规范税务稽查执法程序。稽查工作是税收的一个重要组成部分，因此，需科学界定征收、管理、稽查的职责分工，避免职责交叉。建立专门负责税源管理的机构，处理好税务登记等税收征管基础工作，搭建一个沟通、共享的平台，加强各部门之间的联系，加强稽查部门对税源分布状况的了解。通过建立有效的税收征管运行机制，实现各征管程序既相互制衡又相互促进的良性运转。
3.提高税务稽查工作质量和稽查人员素质。作为税务稽查执法的实施者，税务稽查人员应及时转变观念，顺应时展，树立现代化、技术化稽查的理念，不断地提升自我的职业和道德素养。同时，税务部门应建立和完善税务稽查人员管理制度对从事税务稽查的人员的素质有更高要求把好入口，对达不到基本素质要求的人员不能进入稽查部门，同时还要对稽查人员实行优胜劣汰的动态管理，及时更新。
4.推进税务稽查信息化建设进程。应不断加强信息化建设，健全和完善信息系统，增加稽查数据的获取途径，丰富稽查科技手段，不断探索适应知识经济和会计电算化的税务稽查方式，加大推广税务稽查软件开发和应用的力度，有针对性的设计稽查软件的各种稽查功能，提高税务稽查的科技含量，多层次、全方位、有效地开展税务稽查工作。
[关键词]内控风险防御系统；税务稽查；信息化管理
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.23.139
1 对RED系统的认识
目前RED系统在稽查4个环节共配置了执法风险监控点35个，总计43个规则监控。通过系统自动对CTAIS系统的具体业务数据进行比对，及时发现稽查人员在执法过程中存在的问题。与此同时在“运行监控”子栏目下根据不同统计需求提供了15个统计报表，监察部门通过对稽查人员触发风险点信息的核查，能够及时准确地对稽查执法过程中存在的不足和缺陷提出意见和建议，督促其改正工作中存在的问题，有效地形成了事前预警提示、事中即时监控、事后监督问责的监管链条。从流程上看.该系统包含了执法风险预警中风险识别、风险评定和风险应对三个重要环节。风险识别：根据《稽查工作流程》中各项规定，从立案监控到查结入库一整套稽查执法各个环节中易发风险隐患进行识别判断；风险评定：系统设置了A、B、C、D四类风险级别和提示、消息、警告和禁止四种风险类型，在风险评定环节完成对执法人员风险度的量化定级，为差别化应对提供依据；风险应对：在风险应对环节，在税收法律、法规、规定的总体框架和要求下，采取针对性措施，实施对风险的核实、排除、控制和化解。
2 RED系统应用的成效
2.1 有效地发挥了执法监察的预警作用
一段时间以来，如何对基层一线稽查人员的执法行为进行实时监督，始终是纪检监察部门的一个难题。之前，纪检监察干部在实施稽查执法监察过程中，由于稽查对象众多、执法行为繁杂，执法监察一般是事后监督，包括随机抽取案件进行执法检查或案件复查，执法监察的针对性及有效性得不到很好的体现，不能很好地对稽查工作进行有效监督，同时，由于是结案后的选项抽查，发现问题的时间滞后，执法过错行为没能即时纠正，执法监察的预警作用得不到有效发挥。而RED系统的使用在一定程度上弥补了这个缺陷，它在稽查环节所设置的风险监控点，能即时监督CATIS系统的数据，从而对存在的问题进行预警提醒。从广州市国家税务局南区稽查局RED系统上线运行的情况来看，截至2014年12月31日，当年总计触发风险点1317次，触发人数48人，人均触发次数为28次。由于系统及时提供预警，稽查执法人员操作不规范的行为得到了及时的纠正，执法监察的针对性和及时性得到了有效提高，执法监察的预警作用得到了较好的发挥。
2.2 促进了稽查执法程序更加规范、严格
RED系统在广州市国家税务局南区稽查局运行以来，该局一方面在积极运用统计结果，将系统生成的各类统计数据（如各人所触发风险点的类型、频率等）及时下发至各科室，让各科室掌握各稽查人员触发规则情况，及时纠正，及时总结，防止重犯一直密切在跟踪稽查人员的使用情况；另一方面积极组织调研活动，剖析触发风险点的原因、应采取的防范措施以及完善RED系统的意见建议。调研活动共收到合理化意见建议20余条，通过逐条进行论证分析，并认真进行筛选汇总整理，及时上报上级有关部门，为进一步规范税收执法程序和完善升级系统提供了参考。
2.3 稽查人员执法责任意识得到了进一步增强
RED系统上线后，系统自动产生的触发风险点痕迹数据一目了然。只要稽查人员在CTAIS系统上没有按执法程序进行执法行为，系统都会发出预警，亮起“红灯”。通过对该局去年1317条已触发风险点信息进行分析，可以发现除少数系统本身不完善及其他原因造成的风险触发外，大部分触点信息都是干部自身工作原因造成的差错。其中包括责任心不强、操作失误以及业务不熟练等原因。RED系统应用以后，由于主观原因触发的风险点统计数据呈下降趋势，说明稽查人员规范执法的意见在不断增强、依法执法的水平在不断提高。
2.4 促进了执法监察工作的信息化管理，提高了执法监察的效率
在市场经济日益发展的今天，税收执法风险防范只有与信息化应用相结合，才具有更强的约束力、控制力、生命力。RED系统则正是这两者的有机结合，一方面，RED系统依托CATIS工作平台，运用信息技术广泛采集、分析、处理各类执法数据，使纪检监察部门及时掌握各人的风险触点情况，为有针对性地加强廉政监督提供参考，增强了执法监察的科学性和准确性。另一方面，纪检监察部门通过对RED系统收集到的各类风险规则信息进行汇总、分析、反馈，建立起预警信息资料数据库，为源头管理反腐关口前移为执法监察的开展提供了有价值的线索，增强了预警和处置廉政风险能力。
3 RED系统运行后凸显的问题
RED系统运行后，总体上运行良好，但还存在一些不足，需要在今后工作中进一步加以完善。
3.1 执法人员应用意识有待加强
RED系统运行已有一年多的时间了，各基层单位已组织了全员的学习培训，也提出了具体的应用要求，但还是存在某些执法人员对该系统不了解，操作不到位的现象。如对出现的问题听之任之，致使过错不断；甚至有个别人员还从未登录过该系统进行查询。这些情况说明，执法人员思想认识上存在问题，重视程度不够，对RED系统的重要性认识不足，执行不力，落实不够。
3.2 执法人员信息运用水平及执法水平有待提高
一是部分执法人员业务素质跟不上税收信息化工作需要。由于受知识结构和年龄等因素的影响，部分执法人员对CATIS系统操作不熟练，对部分业务的工作流程不清楚，因误操作而产生过错触发规则的现象时有发生。二是部分执法人员政策法规意识不强、业务不熟，对税收政策法规的掌握不够，导致了一些不应有的过错。
3.3 工作衔接沟通有待加强
一是个别执法人员执法随意性、习惯性做法还不同程度的存在，对自己工作的标准和要求不高，导致触发规则。二是科室与科室之间、岗位与岗位之间工作衔接不畅、沟通不够，如立案监控等指标的规则触发很大程度上是由于工作衔接不畅而造成的。三是执法人员的工作责任心不强。从该局已触发的规则来看，发生的执法过错具有普遍的集中性，也从侧面反映出个别执法人员工作作风不扎实，工作责任心不强，采取无所谓的态度。
3.4 系统运行质量有待提高
一是系统数据不够稳定。在数据核查中也不难发现，风险触发规则统计有时存在重复记录的现象。二是风险规则触发条件不明。在多种数据的情况下，如何采集数据，如何计算确定，没有更加明确具体的说明，有时差错信息找不出原因。三是部分风险规则与实际工作要求不符。CTAIS系统中的出现“垃圾数据”，往往造成无过错的风险触点较多，部分监控指标取值的科学性有待论证。四是系统身份认证有待强化提高。通过系统运行实践中发现，出于工作需要及其他原因，执法人员有时存在异地异机操作，一旦触发风险规则，则触发痕迹就记录在当时操作机器的IP地址名下，在这种情况之下，原本所属该lP地址的责任人可能并不知情。出于明确区分责任角度，建议触点规则记录能够锁定CATIS系统登录用户名进行防范，做到“人机一体”，权责清晰，实时监控。五是系统查询权限开放不足。目前该系统的查询权限设定只有两级，一级由系统管理员查询全局人员触发风险点的情况，另一级是由执法人员查询自己触发风险点的情况，科室主要负责人或兼职监察员不能够及时查询掌握本科室所属人员运用系统情况，不便于科室内部的监督。六是缺少统计提醒配置的报表。报表中心没有设置可以统计稽查系列专门配置的统计报表，使专、兼职监察员无法了解这些提醒配置的触况，难以跟踪核查。
4 关于RED系统的意见及建议
任何新的事物都有发展和完善的过程，RED系统的运用也不例外。RED系统的运行，实现了与CTAIS系统的并联，成为了加强执法监察工作的有效平台，但在运行中我们也感到，由于系统尚在运行初期，还有不少地方与一线稽查执法风险管理需求脱节，有待进一步完善和优化。
一是进一步完善RED系统的功能设置，提高系统的实效性。由于目前RED系统只设置了43个易发风险隐患触点监控纳入CTAIS系统的执法行为，而诸如一些不必要文书提醒、时间到期节点设置提示等容易产生执法风险的程序需要进一步明确细化，以使税收执法监控更加全面。同时还要进一步研究对执法行为进行深层次监控等问题，努力提高系统筛选出的触点信息的准确性，减少不必要无过错疑点信息，提高预防职务犯罪的监督效果，真正发挥系统的预警作用。从该局近年运行以来的触发规则来看，发生的触点90qo属于一般工作差错，还有相当一部分是无过错规则触点（例如《稽查建议书》监控规则，无论是否制作，系统均会给出提示，与此类似的还有《工作底稿》制作提示），属系统问题，导致不容易确定监控重点。
二是进一步提高系统与稽查工作的结合度，增强执法监察工作的有效性。目前RED系统在稽查环节设置的43个风险监控点，都是执法人员在税收执法环节中必须重视并容易出现执法过错或者工作差错的指标，但由于系统设计的指标以及统计的数据只是反映出一些客观性的问题，其监察的效果还取决于CATIS系统数据的及时性与真实性，以及税收政策的调整等因素，而其对稽查人员在执法过程中出现的一些非客观性问题还不能及时进行监控。因此，我们感到，要发挥好RED系统执法预警作用，一方面作为监察干部必须加强对税收业务的学习，熟悉税收业务工作流程。另一方面利用RED系统筛选出的触点信息及时进行分析，查找稽查工作中的薄弱环节和存在的问题，并及时进行提醒或采取措施进行纠正，促进稽查人员规范执法。
关键词：税务稽查 制度 收入型稽查 纳税遵从
关于纳税遵从的提出，我国政府在《2002～2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中首次提出了“税收遵从”这个概念，“纲要”中指出：税收遵从，又称纳税遵从，指的是纳税人依照税法的规定履行纳税义务，包含有及时申报、准确申报、按时缴纳三个基本要求，上述三项基本要求做不到做不好的称为纳税遵从度不高。国家税务总局制定的《全国税务系统2010-2012年纳税服务工作规划》中的指导思想提出，纳税服务的目标就是建立“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的税收新格局。
所谓纳税遵从，是相对于纳税人而言的一种行为规范，是对纳税人承担纳税义务的基本要求，税收遵从度的高低是对纳税人依法纳税行为的评价。
从税务稽查实践来看，税收不遵从有执法性不遵从和姑息性不遵从、主观故意不遵从和非主观故意不遵从之分。所谓执法性不遵从是指因税务机关执法不当或不公平的执法环境导致纳税人不愿意遵从；姑息性不遵从指的是一些纳税人因从未被检查过而缺乏纳税遵从意识导致的不遵从；主观故意不遵从指的是纳税人受利益驱动或税收公信度降低因素等影响而主观上不愿意遵从；非主观故意不遵从指的是纳税人因对税收政策理解偏差或计算错误等失误而导致的纳税申报结果的不遵从。
提高纳税人的纳税遵从度，是税收征管与税务稽查的共同目标。税务机关通过开展税务稽查工作，能够发现纳税不遵从行为，并运用税收征管法及其他相关法律、法规赋予的权利，采取措施予以惩处，从而有效地震慑税收违法行为，堵塞税收漏洞，减少税收流失，同时通过惩戒一部分违法纳税人，产生拉动效应，促进纳税人纳税遵从度的提高。
税务稽查工作中，由于受到“收入型”稽查模式指导思想的影响，组织收入职能至上导致税务稽查工作数字化。现行的税务稽查模式存在诸多问题，影响了纳税人纳税遵从度的提高。
一、“收入型”税务稽查对纳税遵从影响的具体表现
（一）强调补税额，弱化稽查效果
税务机关的税务稽查案件往往是只考虑查补税额、完成收收任务，而将不该补缴的税款也一并催缴入库。
例如，税务稽查中发现关联交易转让定价问题，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十六条、《中华人民共和国企业所得税法》第四十一条、《中华人民共和国增值税暂行条例》第七条的规定，税务机关有权对其进行调整，调增应纳税所得额，计提销项税额。但存在的问题是，税务稽查中发现的关联交易转让定价问题，属于税务稽查法定职权范围以外的税收违法行为，税务稽查部门是否有权查处？纳税人销售价格明显偏低、不符合独立交易原则而减少应纳税收入或者所得额，是否一律进行调整？调整后纳税人可否就所调整的价格部分开具发票？发票开具时间与补税所属期间是否应该一致？发票开具后关联方可否用于增值税进项抵扣和企业所得税前扣除？等等。如果上述提出的问题一并由税务稽查部门进行处理，将有可能产生税企争议，同时也没有对纳税遵从度的提高起到促进作用。
（二）对纳税人权利保护不够，只问补税不管退税
税务稽查中往往只对纳税人应补缴的税款进行查处，而对于纳税人多缴的税款、应退税款没有处理，或根本不予处理。总局文件也往往只对稽查查补税款的处理作出明确规定，而对稽查中应退税款却只字不提。例如国家税务总局公告2010年第20号文件，就仅对查增应纳税所得额弥补以前年度亏损处理问题做出了明确规定。另外，对一些税务稽查中需要重新核算确认的税额也采取回避或拖延的态度以推迟退税，例如土地增值税清算、房地产企业所得税汇算等。对于上市公司的检查也是有选择性地查处一些小的税种（如印花税、契税等）和补税的项目（如个人所得税、关联交易等），而对于虚增收入、虚拟利润等问题一概不予理会，理由很简单，就是只要涉及退税就避而不谈。因此而削弱了税收执法的刚性，纳税人对税务机关执法的严肃性产生怀疑，容易产生抵触情绪，降低纳税遵从度。
（三）为完成税收任务而不当执法，滥用税收权力
《税收征收管理法》及相关法律、法规赋予了税务稽查检查权等权限，并对税务稽查权限做了一些具体的规定，但是有些权限的规定并不明确，或者税务机关在稽查权限的实际运用中由于急功近利、为完成税收任务而违规执法、滥用权力。例如调帐权的应用，有的税务机关规定了“调账率”的考核指标，有的税务机关采取“二次”调账的方式化解超期调账危机。对税收强制措施权的运用，有的税务机关在缺乏要件的情况下滥用权力，对罚款强制与税款强制一并执行。在取证方面，为符合证据充分性要求而采取非法手段制作证据或骗取证据等等。税务机关由于滥用税务稽查权力，尽管完成了税收任务，却社会危害很大，对营造和谐的税收征纳关系产生了不良的影响，甚至使纳税人对税务机关的信任度大大降低，纳税遵从更无从谈起。
（四）设置考核指标不科学，偏离了税务稽查方向
为加强税务稽查管理，各地税务机关都建立了税务稽查考核制度，税务稽查工作受考核指标的制约偏离了税务稽查方向，例如为完成入库率而稽查“放水”、为完成处罚率指标而化补税款为罚款、为保证稽查查补率而采取“机外稽查”手段等，后果严重。不仅降低了纳税人的纳税遵从度，同时也产生了税务稽查执法风险。尤其是处罚率的上升，使得纳税人被移送司法机关的可能性增大，形成恶性循环，不利于税收违法案件的查处。
（五）执法不公，人为选择稽查方式
税务稽查制度要求，税务稽查选案应遵循两个原则，即优选原则和限选原则。其中，优选原则是指对线索清晰的群众对线索清晰的群众检举案件，上级督办或交办、部门转办、征管移交案件，金税协查案件，税收专项检查及需要实施检查的其他涉税案件，优先列入税务稽查选案的范围。限选原则是指稽查局应建立科学的检查制度，统筹安排检查工作，严格控制对纳税人、扣缴义务人的检查次数。在一个公历年度内，除群众检举、协查、上级督办或交办案件、部门转办、征管转办的案件等专案检查外，对同一纳税人、扣缴义务人原则上不重复安排检查。
在“收入型”稽查的指导思想下，税务机关通常关注所谓的重点税源企业，而忽视了对小、微企业和冷僻行业的稽查管理，出现一些纳税人逢查必选、逢查必补的情况。而对于一些关系企业、国有企业、“门头”硬的企业，则采取约谈、自查等方式，对应补税款以自查补报的方式入库，加收滞纳金不予罚款。执法随意性严重，姑息迁就了纳税人的税收违法行为，纳税遵从度降低。
（六）数字化倾向导致内功低，稽查手段有待提高
税务稽查数字化观念较重，使得税务稽查人员疲于应付税收任务，不研磨税务稽查方法技术，不练内功。面对纳税人日新月异、复杂多变的经济形式和节税手段，表现出的稽查现状是稽查能力偏低、稽查效能不高。突出体现在四个方面：一是稽查手段滞后于稽查工作的需要，稽查方法仍以“就账查账”、“个人偏好”、“孤军奋战”为主，例如对电子稽查取证中遇到的各种突发事件估计不足或无所适从，纳税人无线局域网链接、异地服务器、远程删除等无法成功获取证据。二是税收政策掌握不到位，无法适应纳税人花样翻新的逃税手段，尤其是避税手段，导致税款流失。例如非居民企业间接股权转让可能涉及避税问题，国家税务总局在国税函[2009]698号文件中指出，符合一定条件的间接股权转让，中国具有税收管辖权，即境外投资方（实际控制方）通过滥用组织形式等安排间接转让中国居民企业股权，且不具有合理的商业目的，规避企业所得税纳税义务的，主管税务机关层报税务总局审核后可以按照经济实质对该股权转让交易重新定性，否定被用作税收安排的境外控股公司的存在。三是税务稽查任务完成前后执法手段不一，税务机关在以收入为导向的作用下，税收任务完成前不择手段甚至寅吃卯粮、东挪西借、争抢税源，有的经济不发达的地区甚至出现以牺牲税收利益为代价拉拢纳税人的现象。而在税收任务完成后，又认为调节税收收入、帮助纳税人推迟实现销售或推迟税款申报。四是稽查工作流于形式、见利就走，对一些重点税源企业或税收专项检查行业每年都列作稽查对象，结果却是税收违法行为屡查屡犯、屡犯屡查，税务机关根本就没有做到税种查全、环节查到、项目查清、问题查透，导致前面查处后后面又发现了所谓新的问题。如此循环往复，税务稽查活动根本就没有起到查处一个企业、规范一个行业、整治一个地区的作用，浪费了税务稽查资源，加大了税务稽查成本，影响了纳税遵从度的提高。
二、创建“集约型”、“执法型”税务稽查模式成为必然选择
针对上述税务稽查工作中存在的诸多问题，税务机关必须从根本上改变数字型稽查现状，转变观念、摒弃收入至上思想，调整税务稽查任务的观念，树立大局观、全局观，税收收入打破地区差别、国地税差别、征管与稽查差别，以税收风险为风向标，以堵塞税收漏洞、提高纳税遵从度为目标，公开、公平、公正执法，维护税法尊严，提高税务稽查执法的刚性，从根源上消灭执法性不遵从和姑息性不遵从事件的发生。
（一）创建“集约型”、“执法型”税务稽查模式
转变“收入型”稽查、“数字型”稽查模式，创建“集约型”稽查、“执法型”稽查模式，创新理念，优化机制，整合税务稽查机构、人员和资源，节约稽查管理成本。创新税务稽查模式在稽查程序上表现为：对风险级别低的纳税人采取合作型稽查模式，税收管理上给予优待，例如签订纳税遵从诚信协议，税务机关承诺不予稽查，纳税人承诺不逃避缴纳税款，若违反协议则转为风险管理对象。对风险级别可控的纳税人采取服务型稽查模式，税收管理上采取首犯不罚或减轻处罚的政策，通过自检或约谈的方式解决税款问题，税务机关定期进行监控，若发现有屡教不改或重大税收问题的则转为高风险管理对象。对风险级别大的纳税人采取集约型、执法型稽查模式，集中人力资源加强稽查执法力度，加大稽查处罚威慑力，对严重涉税违法行为依法惩处。
（二）优化税务稽查工作流程，采取差别化管理策略
在税务稽查工作流程的设计上，遵从简便效能的原则，以科学、高效地开展税务稽查工作为标准，优化税务稽查工作流程，针对不同风险级别下税收遵从状态进行科学、合理地分流，税务稽查部门采取不同的管理策略，首先从稽查选案环节开始就对纳税人采取差别化管理，使有限的稽查资源得以充分利用，降低税务稽查成本，提高税务稽查效率。经过对纳税人的初步分析后，按纳税遵从状态确定不同风险等级，按等级划分为自检纳税人、约谈纳税人、日常检查案件纳税人、专项检查案件纳税人和特殊案源案件纳税人（群众检举案件，上级督办或交办、部门转办、征管移交案件，金税协查案件）等。进入稽查实施环节后，对不遵从行为进行检查分析、取证后，划分非主观故意不遵从和主观故意不遵从两种情形，如果发现非主观故意属于一般性的税收违章问题，例如不办理税务登记、不进行纳税申报、迟缴税款、报备手续不全等问题，交由税收管理员处理；如果发现非主观故意不遵从导致了税款流失，原因是政策理解偏差、计算错误等失误、税负偏低证据不全等，转由纳税评估处理；如果发现主观故意不遵从是采取非法手段逃避缴纳税款的，由稽查局按《税收征管法》规定进行查处，达到移送标准的需要移送司法机关。
采取差别化税务稽查管理策略，可以使对大多数风险低的纳税人得到鼓励和优待，体现了执法的公平、公正，增进了征纳双方的理解和互信，营造了和谐的征纳关系，提高了税收遵从度和纳税人满意度。对少数风险高的纳税人采取严厉的稽查措施，体现惩戒职能，并通过对此部分纳税人涉税违法行为的惩处，起到震慑和教育纳税人的作用，拉动和提高全体纳税人的纳税遵从度。采取差别化税务稽查管理策略，还可以解决现行税务稽查中机外稽查导致的各种稽查风险问题。
（三）优化考核指标
考核指标设立的原则，应以保障税务稽查职能的有效发挥为出发点，将税务稽查管理措施及成果安排在同一风险、利益层面上，发挥考核指标的导向作用。要调整考核指标及权数，将查补税款绝对流失额，三年内从未检查户数，连续检查有重复问题户数，调减留抵税额及调减亏损额等作为主要指标加以考核。
（四）健全税收相关法律法规，规避税务稽查风险
【内容提要】当前税收征管格局面临社会经济形势深刻而迅猛的变化与税收新理念的实践、税收新技术的应用带来的冲击，正在进行着全面的调整。税务稽查需要顺应并适应这一调整，不仅要在促进新的征管格局的形成中，更要在新征管格局中发挥出独特的职能作用。本文从税务稽查在“大征管”格局中的地位和作用的角度，来探求“大征管”格局下税务稽查职能发挥的基本出发点和途径。
【关键词】“大征管” 税务稽查 税收管理 纳税服务
课题负责人：吴 鸿
课题组成员：陈汉桥 詹鹏宇 徐 斌 罗 成 田 甜
在税收征管工作重心正在向税源管理、纳税服务进行战略转移的大背景下，构建“以税源监控为中心，以风险管理为导向，以专业化管理为抓手，以信息化网络为支撑，以优化服务为基础，多元申报、有效评估、强化管理、重点稽查”的“大征管”格局，实现税收征管专业化、信息化是目前税收征管改革的当务之急。而税务稽查作为税收征管工作的最后一道防线，如何主动适应这一趋势，在“大征管”格局中充分发挥职能作用，做到监控有效，打击有力，保障国家税收应收尽收，已经成为税务稽查工作亟待解决的突出课题。
一、“大征管”格局背景下税务稽查职能定位的思路
（一）集中税收执法权，依法治税，是“大征管”格局下发挥稽查职能作用的重要保障。在稽查执法权上，重点在于合理地设置稽查体制，增强稽查机构的独立性，强化其执法职能，淡化其收入职能。近年来，我省地税系统在改革稽查体制上进行了积极有益的实践，特别是在实行一级稽查体制方面，取得了一定的成功经验，得到了国家税务总局的肯定。经过实践检验，一级稽查体制的实施可以达到以下的目的：第一，统一选案增强了稽查的计划性和科学性，减少了随意性和盲目性，使稽查工作在时间和空间上分布更加合理；第二，集中审理增强了执法的严肃性和合法性，减少了错案发生，提高了稽查质量；第三，稽查执法权的集中和执法层次的提升便于实施有效检查，不仅减少了一级政府的行政干预，而且避免了“人情税”、“关系税”的产生；第四，统一的处罚口径和规模稽查，可以加大稽查工作的执行力度，有利于发挥稽查的权威性和威慑力。
（二）科学合理的配套改革，统筹兼顾，是“大征管”格局下发挥稽查职能作用的组织保证。充分发挥税务稽查职能，必然在一定程度上和范围内对原有征收、管理等组织和部门的职责权限作出调整。因此，要实施稽查体制的改革，就必须站在整个税收征管全局的角度来权衡和考虑，并结合“大征管”格局建构的整体思路和框架，进行系统的综合配套改革，改革一切不适应依法治税需要的各个方面，才能更好地为稽查职能的发挥准确定位，使税务稽查体制改革与“大征管”格局的建构相配套，形成更加科学严密的稽查体制，最终实现征、管、查等诸要素的最佳组合。
（三）实行监督制约机制，相互促进，是“大征管”格局下发挥稽查职能作用的内在要求。与“大征管”格局相适应，建立和完善科学合理、运转流畅的稽查管理机制，是发挥稽查职能作用的重要保证，细化权力的分解与制约是“大征管”格局中更好地发挥稽查职能应遵循的原则。从近年税务稽查的实践上看，在稽查执法过程中实行的选案、检查、审理和执行的内部四环节相对独立运作，引入了相互制约的机制，同时以“两权”监督为重点，实行监督关口前移，避免了管理和执法“双风险”行为的发生；在外部对征收、管理部门的税收征管质量实施有效的监督与促进，对强化依法治税，提高征管质量，实现执法型稽查，起到了很大的作用。
（四）加快信息化建设，推进专业化稽查，是“大征管”格局下发挥稽查职能作用的必由之路。随着信息技术的发展和信息技术在税收工作中逐步广泛地得到应用，计算机及网络已经成为了实施税收现代化管理的重要基础，成为了实施稽查专业化管理的前提条件和必要支撑。税务稽查必须在信息化专业化的基础上实行稽查的专业化，形成以计算机网络为依托，以集中的数据库为核心，以统一的稽查信息处理系统软件为载体，实现与征收、管理部门的信息共享和集中运作，构成相互制约、相互联系、互为补充的税收综合信息管理平台，从而将稽查各项业务纳入计算机管理，依托计算机网络对稽查业务的全过程进行处理和监控，实现环节管理、责任到人的要求，为税务稽查职能作用的正常发挥提供重要的信息化专业化管理支持。
（五）建立“专家型”稽查队伍，崇真重质，是“大征管”格局下发挥稽查职能作用的重要基础。应当更加注重加强对稽查人员的素质培养，千方百计培养专业化的稽查队伍，实现稽查人才一专多能，一岗多能。同时要建立健全各项竞争激励机制，明确岗位职责，做到责权利相结合；其次，要建立考试上岗制度和定期轮岗制度，增强稽查人员的风险意识，激发工作热情和主观能动性，从而全面创建学习型稽查队伍和专家型稽查队伍，以适应“大征管”格局对税务稽查工作的发展要求。
（六）正确处理各方面的关系，协调配合，是“大征管”格局下发挥稽查职能作用的必要条件。税务稽查部门必须主动协调处理好与征、管及各职能部门的关系，建立协调的经常联系制度，理顺征管查关系。另外争取各部门的积极配合和支持，保证税务稽查工作的正常运行，促进“大征管”格局基本目标的实现。
二、从“大征管”格局审视当前税务稽查工作中存在的突出问题
（一）税务稽查“重中之重”的地位存在偏差与错位。稽查部门承担了与其职能不相符的大量管理性工作，不少稽查部门将主要精力用于日常稽查和管理性检查，甚至漏征漏管户、滞纳欠税户、汇算清缴户的检查，至今还有对税务稽查下稽查任务的传统做法，稽查资源被大大浪费。
（二）税务稽查对征管的促进作用没有得到充分发挥。税收管理过于强调登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率及一些形式上的规范，而忽视了对纳税人的基础管理，致使税收漏管户、申报不实等现象成为管理上的难点。这些问题又主要通过税务稽查才能发现和处理，由于征管与稽查缺乏一定的衔接和制约，使得这类问题得不到根本治理，造成漏征漏管、申报不实等问题屡查不止。
（三）一些案件查处未予查深查透，稽查打击力度远远不够深。一方面由于缺乏必要的信息基础，稽查选案环节的准确性低，针对性差，效率不高，只注重纳税大户，而忽视缴税小户，从而影响了稽查对税收违法犯罪行为的针对性；另一方面由于税务稽查部门本身执法权限和税收政策的局限性，以及经费、设备等客观原因的限制，有些案件未能查深查透，即使查处时间较长，取得的效果也不大，有些查出问题却处罚难、执行难，特别是一些典型的案件，曝光遇到阻力，这些都严重削弱了税务稽查的威慑力量。
（四）税务稽查与征收管理衔接不强，信息畅通还没有真正实现。由于在制度上缺乏有效制约，当前征管查互动层次不高，大部分仅停留在稽查处理情况反馈和管理移送稽查的浅层次上，即仅满足于税收管理
建议书的提起，而且往往仅限于通过内部选案或根据上级部署的专项检查、协查案件、群众举报案进行查案，致使稽查面、稽查的准确性和时效性都受到了影响。征、管、查各管一段，很易造成信息不对称，也大大降低了整个税收征管系统的效能。
（五）税务稽查的“外查内促”职能没有得到充分发挥。税务稽查依法对纳税人纳税情况进行检查的过程中，客观上也能发现税务征收机关征管工作的疏漏和薄弱点的相关信息。因此，税务稽查具有“外反偷骗，内防不廉”的双重监督职能。从税务稽查的实践看，有些企业存在的问题与税务机关内部职责不清，税法宣传不到位，个别税务干部业务素质不高，疏于管理，淡化责任有关，但税务稽查不敢触及内部矛盾，很少从税务机关内部和税务干部自身找原因。稽查部门仅仅能够体现“外反偷骗”的职能，而“内防不廉，内促征管”的职能却不能得到充分发挥。
（六）税务稽查信息化专业化水平不高，制约了稽查质量和效率。一是基础网络建设相对滞后于征收管理部门，体现不出稽查信息化的优势。二是由于税收信息化建设发展，虽然稽查与征管数据联网，信息共享，但缺乏有效的信息传递渠道，稽查信息搜集除有限的纳税申报资料、注销信息、协查信息外，从征收管理环节难以取得更多的稽查案源信息资料，一定程度上影响了稽查工作的效率。三是稽查“四环节”信息化不足。选案环节，建立分行业、分时段的纵横财务分析指标体系数据库的条件不足，选案参考指标及依据有限；实施环节，缺乏切实可行的查账软件，稽查人员面对智能化、电算化较高的企业集团，基本还是靠繁琐的手工操作；审理环节，缺乏政策法规查询和文书自动生成系统，繁多的稽查文书基本上都是手工制作，工作量大，差错难免，效率不高；执行环节，不能对未按照规定期限缴纳或者解缴的纳税人或扣缴义务人进行实时公告警示。
三、发挥税务稽查在“大征管”格局中职能作用的对策路径
（一）坚持稽查理念创新，准确把握稽查职能。一要树立独立稽查观念。一是在法定的职权范围内，稽查局独立开展税收执法活动；二是科学界定征收、管理、稽查的职责分工，避免职责交叉；三是稽查的“选案、检查、审理、执行”四个环节应保持完整，不能人为分解；四是理顺上下级稽查之间的关系，合理确定各级稽查局的职能和职责，强化上级对下级的管理。二要树立统一稽查观念。要将稽查业务相对集中，逐步做到各类涉税检查均由稽查部门统一实施。要盘活稽查人力资源，实行稽查干部的动态管理和跨地区调配使用。要严格检查计划制度和“集团作战”稽查制度，避免重复检查，降低税收成本。三要树立打击型稽查观念。实行打击型稽查，是确保征管权力行使到位的重要手段。只有让纳税人在经济上不愿违、在声誉上不敢违、在法律上不能违，才能从根本上减少涉税违法犯罪行为。因此，要突出对重大案件、重点行业和重点领域的检查，提高稽查办案效率和质量。四要树立服务型稽查观念。针对偷税反偷税形势严峻的实际情况，认真研究充分履行稽查服务职责的方式方法，研究如何从事务性的工作中解脱出来，真正能够关注当前大要案的新特点，改变工作方式，变被动为主动，有针对性地主动出击，查处大要案，并通过改进稽查服务方式，创新稽查服务手段，整合稽查服务资源，进一步引导和促进纳税人遵从税法。
（二）推进稽查体制改革，实现稽查机构的专业化。实施税务稽查体制改革是构建“大征管”格局进程中的必然要求，重点要规范稽查管理体制和税务稽查机构，突出稽查的打击、惩处和教育职能。
一要规范稽查管理体制。目前，各地税务稽查工作实行“四分离”管理模式。从宏观上看，税务稽查宏观管理体制尚不能完全适应征管改革不断深化的要求。从微观上看，“四分离”未真正落实到位，科学有效的监督制约机制尚未建立健全。目前在我省地税稽查管理模式中，稽查部门以行政区划为框架设置，其行政（人事）管理权隶属于同级税务机关，容易形成不同经济区域税务稽查管理信息的“横向壁垒”，税务机关既是运动员，又是裁判员，在体制上不能达到相互制衡。应强化税务稽查的相对独立性，实行税务稽查的相对垂直管理机制。国际上大多数发达国家都实行稽查管理机构完全独立于征收系统之外的税务稽查模式，要进一步完善一级稽查体制，探索在省域范围内实行稽查系统垂直领导的新模式，弱化同级税务机关间接指挥，新的税务稽查局不再按行政区域设立，而是按经济区划设立。
二要规范税务稽查机构。一是尽快明确两个问题，即举报中心和协查机构的问题以及稽查机构规格方面的问题。二是构建以“集中稽查”为标志的专业化稽查，通过人、财、物和机构的集中，减少管理层级，实现信息共享、资源共用，发挥稽查资源最大效益，增强省级稽查局整合、运用区域内稽查资源的能力，探索建立稽查人员、专项经费、稽查装备等统一调度机制。三是实行选案、审理适当集中和分级分类稽查的管理模式。重新划分上下级稽查部门工作职责，提高省级稽查局对下级稽查局业务指导的刚性，选案和审理适当集中，下级稽查局特别是县局稽查局的部分稽查计划任务由上级稽查局指定，下级稽查局达到一定标准的案件由上级稽查局审理。实施分类稽查，将一些重点纳税户的稽查权收归上一级稽查单位。
（三）建立风险防范型稽查，加强税务稽查风险控制。风险防范型稽查以风险评估分析为基础，通过提高稽查选案准确度和有效缩小稽查证据收集范围，从而大大降低查案人员工作风险和稽查成本，提高了稽查效果和效率。当前，加强税务稽查风险控制应该做到以下几个方面：一是强化稽查人员法治教育和风险意识，克服执法上的侥幸和麻痹心理。同时，要提高稽查人员综合运用税收、财会、法律知识和经验进行职业判断的能力，强化稽查人员的职业品德、职业纪律、职业责任，研究检查、审理、执行等执法环节的风险形式，建立防范和化解执法风险的制度措施。二是建立健全税务稽查准则与各项法规，规范化操作稽查业务，严格考核和评价税务稽查质量，约束和监督稽查人员，降低税务稽查风险。三是加强稽查基础建设，科学制定稽查工作标准。以“大征管”格局构建为契机，进一步修订稽查岗责体系，引入稽查质量指标，制定稽查工作标准，实现稽查工作的标准化，实行科学化规范化管理，规避税收执法风险。
（四）完善稽查监督机制，提高稽查工作质量。首先，切实加强对稽查“四个环节”的监督制约。选案环节，尽可能使用计算机选案；检查环节，实行税务案件抽、复查制度，结果与个人考核挂钩；审理环节，实行初审 、复审和集体审理三级审理制度。其次，不断拓宽监督制约渠道，建立上下级之间的纵向监督、不同部门之间的横向监督、稽查部门内部监督和社会外部监督并举的监督机制。要完善稽查复查制度和执法责任追究制度，形成有效的稽查监督制约机制。第三，努力提高税务稽查信息化水平，将税务稽查的各个环节置于计算机网络的严密监控之下，逐步建立起一套以计算机网络为依托、纵横交错的监督制约体系。
根据省地方税务局《关于开展2014年税收专项检查工作的通知》、《省南通地方税务局关于印发〈2014年税源风险监控主要任务分解落实表〉的通知》、《省南通地方税务局关于组织开展股权转让税收专项评估检查工作的通知》的要求，为切实加强资本交易和非劳动所得税收征管，规范股权转让环节税收管理，经市局研究，决定在全市范围内组织开展股权转让税收专项评估检查。现将有关事项通知如下：
一、专项评估检查范围和对象
（一）专项评估检查范围
全市范围内涉及股权转让的纳税人、扣缴义务人。
（二）专项评估检点对象
1．股东为自然人的股权转让；
2．股东为居民企业的股权转让；
3．股东为非居民企业的股权转让；
4．税务机关确定的其它股权转让。
二、专项评估检查所属期和内容
（一）专项评估检查的所属期
2010年1月1日至2013年12月31日，对发现有重大违法风险的可追溯到以前年度。
(二)专项评估检查主要内容
股权转让环节涉及的各项税收，包括个人所得税、企业所得税、印花税等。
三、专项评估检查分工
（一）税收风险评估管理部门根据股权转让信息对所辖范围内涉及股权转让的纳税人、扣缴义务人的纳税情况进行案头分析评估和抽样评估分析，并将评估分析结果推送给稽查部门和税源管理部门。
（二）稽查局负责对全市专项评估检查工作的组织指导，并负责全市范围内股权转让金额超过500万元(500万元)的纳税人、扣缴义务人集中辅导。
（三）风险评估局及税源管理分局负责对股权转让金额低于500万元的纳税人、扣缴义务人进行评估核查。
（四）股权转让的纳税人、扣缴义务人涉及到房地产建筑业和重点企业等专项检查的，并入专项检查开展辅导自查和检查，避免重复进户、重复检查。
四、具体时间安排
（一）信息采集阶段：8月10日前
征科部门负责采集股权变更的详细信息，交由税收风险评估部门进行评估分析。
（二）辅导、自查阶段：8月11日至8月31日
稽查部门组织对纳税人或扣缴义务人的查前辅导，辅导采取集中辅导和上门辅导相结合的方式。纳税人、扣缴义务人应于8月31日前将《股权转让专项评估检查自查表》（附件2）报送至稽查部门，并组织自查税款入库。
（三）核实阶段：9月1日至9月20日
稽查局会同税收风险评估部门将信息采集的情况与纳税人、扣缴义务人自查申报情况进行比对核实。对疑点不能准确、及时排除的转入检查环节。
（六）检查阶段：9月21日至10月15日
稽查局对不认真自查或自查后疑点仍未排除的纳税人、扣缴义务人进行检查。
（七）总结阶段：10月16日至10月31日
各分局、稽查局对本次评估检查工作进行总结，对今后股权转让的征管、检查提出可行性建议。
五、工作要求
（一）加强组织领导
市局成立以施勇同志为组长，征科科、税政科、稽查局、风险评估分局等部门主要负责人为成员的股权转让税收专项评估检查领导小组，统一组织领导全市的股权转让税收专项评估检查工作。
领导小组下设办公室，办公室设在稽查局。仇新强同志任办公室主任，石俊、朱建军、叶青松任办公室副主任，领导小组成员单位明确专人负责。
（二）密切部门配合
为了促进专项评估检查工作有序开展，各职能部门要加强密切配合，做到既有分工，又有合作。对内加强部门间沟通与协作，对外按照各自职能分工加强与国资委、经贸委、工商局、上市办等单位联系，及时获取相关信息。各税源管理分局要积极配合、支持。
（三）及时报送资料
各单位根据评估检查方案的安排，通过FTP及时向市稽查局报送相关报表和总结。报送的具体要求如下：9月2日前报送《股权转让专项评估检查自查税款统计表》（附件3）；10月25日前报送评估检查总结、《股权转让专项评估检查工作情况统计表》（附件4）。评估检查过程中，对需要市局协调解决的问题、影响面较广的共性问题以及各地好的经验、做法，请及时总结上报。
目前，中国已成为全球最大的外国直接投资(FDI)流入国之一。而在其起到投资拉动、技术提升等正面作用的同时，投资者由于受“利益最大化”和“税收最小化”的目的驱使, 利用各种方式进行逃、避税带来的税收流失现象日趋严重。
一、从纳税人方面看, 防止税收流失可采取的对策
1.采取有力措施遏制地下经济活动的蔓延，加强税源监控。
首先，区别对待，分而治之。对一些破坏性较大，本身具有危害性的地下经济活动，应采取措施予以严厉打击。对一些破坏性较小的地下经济活动，则应通过加强管理、适当减轻其税费负担和提高政府职能部门的服务意识等措施，使之由地下转为地上公开经营。其次，建立遏制地下经济活动蔓延的制度，加强税源监控。全面实行储蓄存款和金融资产实名制，加强对纳税人的监控，不断压缩地下经济的活动范围和税收流失的存在空间。
2.降低税收稽查成本。稽查成本越高,纳税人违规的概率越大。因此降低稽查成本是防止税收流失的有效约束措施之一。为此可从以下几方面考虑: (1)实行电子稽查。充分利用电子网络, 开发电子稽查系统以提高稽查技术和效率,降低稽查成本。 (2)建立二级稽查。由税务人员直接实行稽查的制度成本过高, 可考虑建立二级稽查, 即一级稽查可考虑交给社会中介机构(如注册税务师事务所) 进行一般的年度稽查, 税务机关进行定期或不定期的抽查, 发现问题追究中介机构的责任。税务机关只需对大案要案进行直接稽查,以降低稽查成本。(3)进一步完善选案、稽查、审理、执行四环节运行机制, 将重点放在对检查环节的监督制约, 控制征管流程最后一道防线税收流失的发生。
3.强化惩罚措施, 加大违规行为惩罚力度。
在纳税人选择违规时,一个重要的考虑是其所面临的风险,亦即企业违规行为发生后将面临的被检查罚款的可能性和轻重。企业违规的博弈模型告诉我们,检查和惩罚都是防止和减少违规行为的有效措施,但由于高检查率相应地会增加检查成本, 且检查的概率与惩罚轻重成反比, 所以高罚款比率比高检查率更加有效。我国的企业之所以对违规风险持无所谓态度,每年的税收大检查之所以收效不佳,其主要原因之一在于重检查而不重处罚,不能触动违规企业的切身利益。所以在检查和惩罚的选择上,今后应更加重视对违规行为的惩罚力度。
4.税务机关对纳税人实行分类管理。充分利用声誉效应, 根据纳税人过去的依法纳税记录, 将纳税人分成若干类。对于有不良记录、声誉差的纳税人给予惩罚性的管理待遇, 如重点稽查、曝光等; 对于诚信的纳税人给予表彰,如减少稽查次数、授予荣誉等, 让纳税人重视自身的声誉, 这样有助于纳税人激励机制的建立。
二、从征税人方面看, 防止征税人违规或低效能可采取的对策
1.加强征税人的基础性工作，推行税收管理员制度。通过税收征管的精细化和规范化，全面加强税收征管基础建设，提高税收征管水平，解决长期以来一直疏于管理、淡化责任的问题。
2.强化约束机制,加大监督和处罚力度。要从逃税产生的根本原因出发，加大纳税人的逃税成本。逃税成本的增加，主要是增加逃税被发现的概率和加大逃税被发现后的惩罚力度。对于前者，主要是从税收征管方式入手，运用科学的方法选择好税收稽查的广度与频率，努力提高稽查效率；对于后者，主要是从政府政策和法律法规的制定出发，对逃税者予以严惩。征税人违规的博弈模型告诉我们,严惩比检查更有效。税务机关要提高执法透明度,制约执法权,建立科学、完善的相互独立、相互制约、相互监督的质量考核指标体系, 形成强有力的征管约束机制, 以增强违规风险来规范征税人的社会行为, 从源头上杜绝税务人员“寻租”行为的发生。
3.采取激励措施,引入竞争机制。征税人违规的主要原因是为了获取违规收益。如果国家在加强监督的同时给依法征税的征税人以高额报酬或者相应的激励,那么征税人就没有必要冒违规之风险;如果在税收征管人员岗位上引入竞争机制,优胜劣汰, 则会加大征税人的违规风险和机会成本,从而有利于征税人自律和增强工作的努力程度,降低企业行贿成功的概率。
三、建立健全税务机制
在信息完全不对称的条件下,建立博弈模型，可得出征纳博弈均衡解(发现、不偷税)， 这个理想的税收流失最小的状态是可能达到的。但是征纳双方在多次博弈条件下,纳税人会对征税人的“发现”能力做出评价,当他认为征税人的“发现”能力低于1/ ( n+ 1) 时,理性的纳税人就会选择“偷税”。在无税务的条件下,征纳双方的密切接触会使纳税人对征税人的“发现”能力了如指掌,因此,在下一轮征纳博弈中纳税人就可能做出有利于自己的安排,如做出让征税人“不能发现”的假账等。其实税务除了在国内减少所谓“人情税”外，更主要的作用是:它作为一个中介组织横插在博弈双方之间,使博弈双方信息更加不对称,减少纳税人对征税人“发现”能力的主观估计,从而减少其选择“偷税”的可能性。最后, 激励征税人和限制征税人的“自由裁量权”。
一、地方税源管理模式的演变
以南昌市地税局为例，自1994年施行分税制以来，税源管理模式的进化经历了由浅入深、由单项到综合、由分散到集中、由自发到自觉的过程。大致上可以划分为三个阶段：第一阶段（1994年9月成立后至2003年），加速实现“两个转移”，着重实施了申报单项改革，在市本级和4县5区及2个部级开发区分别设立办税服务厅，城区实行一级稽查。第二个阶段（2004年至2012年），以征管核心业务软件上线为标志，同时在夯实征管基础、实施税源专业化管理、信息管税、优化纳税服务等方面实施了探索和实践，建立了税收管理员制度、实行税收管理员划片管户、一户统管模式，在纳税申报、税务稽查、日常管理上实现了真正意义上的征、管、查三分离。第三个阶段（2013年至今），探索建立以风险管理为导向，以纳税评估为抓手的税源管理模式。
由于真正的风险监控体系尚在探索中，加之2013年起“营改增”工作的突然提速，为了防止地方税收收入的大起大落，在地税基层仍以税收管理员制度为核心开展各项税源管理工作（如图1所示：南昌地税现行税源征管模式）。
图1 南昌地税现行税源征管模式
二、当前地方税源管理存在的问题
（一）依法治税水平不高。
现行税收管理员“划片管户”的管理方式导致各自掌握的税收执法自由裁量权较大，致使实际工作中税收执法标准、同一行业、同一事项税负等很难做到完全公平。加之缺乏有效的监督制约制衡机制，因此越权、滥用权力与随意处置的现象也时有存在，少数领导干部干预执法、以权代法现象也时有发生，给依法治税、依法行政带来冲击。
（二）征收管理力度薄弱。
在当前的税源征管模式下，税源管理普遍存在着管理深度不够、手段乏力等问题，导致征、管、查脱节，征管质效不高，突出表现在：一是管理不够深入。只注重绩效考核指标，而对纳税人申报的真实性、准确性疏于审核，导致企业纳税申报的随意性很大。征管力量分配不够均衡，职责分工不够明确，产生了重管事、轻管户、户籍不明、底数不清、管理乏力等现象;税源管理存在只注重“管”不重视“理”现象，忽视了户籍和税基管理，只侧重于重点税源，忽视了未达起征点户、零散户和国、地税共管户的管理。这些现象和问题造成了近年来征管质量与收入快速增长相背离的趋势。二是管理手段乏力。一方面纳税评估的作用没有效发挥。纳税评估变成“为完成任务而开展评估”，每年通过纳税评估移送稽查的案源“微乎其微”，评估出的税款也“微不足道”。另一方面稽查职能有待强化。目前稽查部门的选案工作还不够科学，一般只根据举报和上级布置的行业范围来选择稽查对象，稽查面较窄，造成有限稽查资源的一定浪费。三是征、管、查脱节。在实际工作中，各部门之间忽视了相互之间的联系，造成征、管、查之间信息共享不通畅、职能脱节、各自为政。
（三）信息化支撑不强。
虽然近年来地税系统的信息化建设取得了不小的进步，但是客观地评价，当前信息化对税源管理的支撑作用没有得到有效发挥，突出表现在：一是业务与技术融合不够。技术部门和业务部门联系不紧密，软件开发不能充分反映业务需求。目前使用的核心征管业务软件多年未实质性升级，软件开发没有统一规范的技术标准，多系统并存，每套系统之间数据不能共享。二是人机结合程度较低。征管信息系统的信息数据没有得到充分利用，部分征管业务软件沦为“开票机”。三是复合型人才稀缺。既懂业务又懂技术的干部十分缺乏，往往是懂技术的不懂业务，懂业务的不懂技术，与信息管税快速发展的步伐不相称。
（四）人力资源配置不科学。
随着经济社会的迅猛发展，传统征管的人海战术、以票管税等管理方式已不能适应形势的需要，突出表现在：一是税收管理员无法集中精力于税源管理。传统的“划片管户”的管理方式导致所有与纳税人有联系的工作均由税收管理员落实。税收管理员的主要精力是忙于繁重的日常事务，疲于应付，强化税源管理，实现税源管理的科学化、精细化“心有余，力不足”。二是重点税源管理力量不足。经济快速发展带来纳税户急剧增长，与税务人员数量增长近乎零的状况形成鲜明反差，基层税务机关“人少户多”的矛盾日益突出;原有税收管理的“无差别化”，导致重点不突出，针对性不强，造成“大的管不好，小的管不了”的局面。例如，截至2014年年末，南昌市纳税人共计12.95万户，其中个体户4.44万户，企业事业等8.51万户;个体户户数占总户数34.3%（见表1：2014年南昌地税实现税收收入户数状况表）。12.95万户中，除去非正常户、无需申报户、未申报户后，实现收入户数为52 442户，地税收入主要来源于极少数重点税源户，但主要征管力量并非安排在重点税源户上。而且，税源管理工作长期以来被认为仅仅是征管一线的事情，各业务处、科（股）室对税源管理工作参与不够，了解不多，而且系统内业务各单位之间由于人员、职责相互独立，各自为政，导致税源管理工作缺乏协调性，许多可以集中的力量被分散，可以整合的资源被浪费。
三是征管一线力量薄弱。从全市情况看，在征管一线普遍存在着“一多一少”和“一高一低”的现象。“一多一少”即纳税户多和税收管理员少。2004年，南昌市地税收入和纳税总户数分别为31.42亿元和4.4万户，而2014年，南昌市地税收入和纳税总户数分别为276.3亿元和12.95万户，分别增长779%和194%。在此期间，该市地税总人数仅从1 150人增加至1 270人，税收管理员仅从450人增加至486人，增长比例远低于税源增长速度（见表2：南昌地税2004与2014年度税收收入、纳税户数、地税总人数对比图）。据统计，税收管理员人均管户266户，有的地方甚至达到1 000户以上。“户多人少”状况进一步加剧。“一高一低”即税收管理要求高和税收管理员综合素质偏低。从整体看，当前南昌市地税干部年龄偏大，平均年龄达44岁;全市地税取得“三师”的人数只有71人（占比仅有5.6%），缺乏税收分析、纳税评估、反避税等高层次专业化人才，尤其缺乏对税收的系统分析、预测、税源监控和专业化管理的能力。
表2 南昌地税2004与2012年度税收收入、纳税户数、地税总人数对比图
南昌市地税干部中“三师”人数统计表
三、当前地方税源管理存在问题的原因分析
（一）税源管理观念落后。重收入、轻税源的思想在部分税务人员头脑中根深蒂固，对税源管理的必要性和重要性认识不足，习惯于传统的管理方式，较为注重登记率、申报率、入库率等浅层管理指标，单纯地满足于完成税收任务，对纳税人申报的准确率、生产经营情况等相关数据指标关注不够，关联分析、对比分析不够。这种思想误区造成对纳税人的生产经营情况发生重大变化而无法采取相应的针对性措施，导致税源管理弱化，漏征漏管、税源不清，组织收入工作也难以正常有序地进行。
（二）信息化应用水平不高。虽然地税部门在信息管税方面做了大量探索，开发运行了许多征管软件，但是这些征管软件普遍只重视纳税人的申报表、税务登记、税款入库和发票数据等信息的收集，忽视了对纳税人的财务报表、经营情况、银行存款以及会计核算等信息的采集，很多纳税申报表以外的指标，只能通过手工采集，更不用说利用计算机进行税源的预测、预警和分析。
（三）税源管理力量不足。一是税源管理人员数量和管户数量不对称。随着纳税户数量的急剧增长，现有的税源管理人员力量明显不足，人少户多的矛盾十分突出，要实现税源的精细化管理难度很大。二是税源管理人员的综合素质不高，尤其缺乏税收分析、纳税评估、反避税等高层次专业化人才，获得注册会计师、注册税务师、律师资质的人员屈指可数，严重影响了税源管理的质量。三是税源管理人员的主观能动性较低。目前在征管一线的税收管理员年龄普遍偏大，而且税收管理员岗位的流动性低，有些人甚至几十年都一直呆在税收管理员的岗位上，针对税收管理员的考核和轮岗规定没有落到实处，导致工作主动性和积极性的缺失。
（四）社会综合治税体系尚未建立。一是社会综合治税的群众氛围不浓，纳税人的税法遵从度不高，依法诚信纳税的意识淡薄，缺乏索取发票、揭发涉税违法行为的主动性和自觉性。二是大部分非财税职能部门不重视协税护税工作，认为税收工作只是税务部门的事情，缺乏协税护税的主动性，消极应付甚至暗地阻挠与税务部门的配合。三是涉税信息共享平台进展缓慢。目前，税务机关主要与工商、国税两部门建立了信息比对机制，与国土、房管、银行等单位的信息传递和共享还没有实现，使税务机关无法全面、真实、及时地获取纳税人的涉税信息，税企之间信息不对称的问题依然存在。
四、进一步加强地方税源管理的对策
（一）落实“征、管、评、查四位一体”联动机制，完善税源监控体系。
1.加强税源基础管理。一是建立与健全纳税人户籍管理制度。二是积极督促和引导纳税人建账立制，从纳税人账簿中提取信息，掌握纳税人的经营变化状况。三是完善纳税人基础档案信息，至少应包括申报资料、基本情况、检查反馈情况、“不良记录”等内容，并随着纳税人的情况变动而变动，有条件的地方可推行税源户籍管理的“电子地图”。四是建立定期的税务登记验换证制度，加大对辖区管户的巡管巡查，使税户信息更趋真实。五是加强税控器具的推广，强化税源控管力度。
2.完善纳税评估制度。一是按规模分层级评估。由省级地税机关负责对全省重点税源纳税人企业、外资企业、跨区企业和上市公司的纳税评估;市级地税机关负责对部分重点税源企业和重点税源行业纳税人实施评估;县级局负责对部分中小税源纳税人实施评估。有条件的地方可以成立专门的纳税评估机构来负责评估工作。二是创新评估方式方法。开展团队式评估，通过探索主辅评竞争机制等方式，确定主评人员和辅评人员。运用行业评估模型等先进技术手段进行风险识别和排序，确定纳税评估对象和疑点。三是注重结果应用。收集丰富评估指引建议，完善行业风险模型的各项指标、参数、预警值，科学评估风险识别的准确性和应对措施的有效性，及时发现政策制度不明确和管理方法不科学等问题。
3.强化税收风险管控能力建设。要建立科学的税收风险识别、排序、应对、反馈机制，完善“税收分析-查找风险-任务推送-风控落实-结果反馈-加强管理”的工作流程，构建以省级局为中心、市级局为辅的中高级别风险推送和风险应对机制以及市级局为主、县级局为辅的中低级风险推送和风险应对框架。
4.增强税务稽查的威慑力。一是突出稽查工作重点。税务稽查部门要着重做好税收风险分析监控部门推送的高风险纳税人，以及纳税评估部门移交涉嫌逃骗税案件的查处工作，及时反馈查处结果，并注意发现涉税违法行为的规律和特点，查找税收征管薄弱环节，提出管理建议，积极发挥以查促管的作用。二是深化稽查管理方式改革。科学划分各层级的检查职责，实施分类分级稽查。调整省、市、县三级稽查机构职能，上收稽查层级，打破行政区域限制，逐步推行省、市一级稽查模式，适当提高省、市稽查人员比例，有效配置稽查资源。
（二）积极探索税源专业化管理新模式。
分类分级管理是税源专业化管理的基础，不仅是简单的按照税源规模来分类，更要从税务机关的管理职责和管理层级分类，实现真正意义上的专业化管理。
一是按管理对象分类。根据纳税人的规模，分为重点税源、一般税源和零散税源，在机构设置和人员配置上给予相应配套，着力做到“四管”（重点企业专人专管，实行跟踪服务;一般企业集中统管，突出纳税评估;个体税源巡查巡管，推行参数定税;流动税源委托代管，实行源头控制），实现“重点税源管严，一般税源管好，零散税源管到”。
二是按管理职责分类。从地税机关本身的职责出发将税源管理职责重新划分和归类为事务性、监控性、查处性三类。事务性工作是指日常管理与服务，包括户籍管理、受理申报、税款征收、行政审批、发票管理、任务执行等;监控性工作是指基于风险管理的税源分析与税源监控;查处性工作是指纳税评估与税务稽查。
三是按管理层级分类。根据税收征管程序和风险管理流程，合理界定省、市、县三级地税机关的税源管理职责，适时推行机关实体化。在税源专业化管理的层级分类中要形成以省局、市局为主导作用的格局，直接承担税源管理流程中的某一个环节，层层把控风险。
（三）充分发挥社会化管理的优势。
关键词：税收；征管模式；风险防范
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）04-0030-04随着税收制度的改革和税制结构的不断完善，我国税收征管模式也适应时代的要求不断地发展变化。“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的现行模式提高了征管的专业化、规范化程度，形成了征收、管理、稽查相互制约的机制，强化了税务机关的廉政建设。但随着经济社会的发展和税收管理理念的更新，现行征管模式逐渐暴露出一些税收风险。
一、现行税收征管模式存在的风险
（一）未完全依法治税的风险
税收征管活动必须依据法律规定进行，即税务机关征税、纳税人纳税都应以法律规定为准绳和依据。但我国现行税收征管模式是一个以完成“税收收入计划数”为中心的征管模式，从而在实际工作中造成了一定的负面影响：首先它使相当一部分税务机关主要以完成税收计划数为考核整体税收工作的重要指标，以完成或超额完成上级下达的计划为最终目标。其次，它使“任务治税”凌驾于“依法治税”之上，常常是完成计划指标时少征少查，达不到计划指标时多征多查，从而对纳税人难以实现依法征收、依率计征。
（二）税源管理的风险
现行税源管理采取的是属地管理原则。属地管理中的税源管理没有对税源进行分类管理，也没有对行业实行专业化管理，管而不精造成了税收风险。表现在：第一，容易造成漏征漏管现象。一些地区的税务部门不从实际出发，片面按照行政区域进行税源管理，各种性质、各种类型、各种规模的企业一并管理，眉毛胡子一把抓，导致管而不精，税源管理出现空档。第二，征管能力不匹配。不管是大企业集团，还是个体工商户，均由属地税务机关负责征收管理，尤其表现在对大企业的管理上，不能形成以强对强、以优对优的格局，以致不能做到应收尽收。
（三）信息化的风险
1. 信息化水平不高带来的风险。我国现行税收征管模式虽然要求以计算机网络为依托，但税务系统的计算机网络应用水平不高，表现在：第一，由于我国目前的税收征管手段和业务流程主要是针对传统的经济交易方式作出的，忽视了信息化对税收工作的规范、简化作用，制约了税收管理的科学性和合理性。第二，税收征管的软件科技含量不高，兼容性较差，不能满足各个管理层次的需要。第三，数据管理质量不高，忽视原始数据收集的全面性和准确性，缺乏数据及时传递和规范存储的机制，造成数据管理混乱。第四，没有在全面了解各环节工作的基础上开发业务软件，致使办事环节多、重复劳动多，信息传输衰减，在一定程度上造成资源的损失和浪费[1]。
2. 信息共享机制尚未建立存在的风险。我国税收“信息割据”现象比较突出，表现在税务机构内部和外部两个方面：第一，在税务机构内部尚未建立统一的信息平台。由于纳税人的经营行为可能涉及到中央税、共享税和（或）地方税的缴纳，而国税和地税系统之间尚未建立起统一的信息平台。国税、地税部门各自均是从自身的工作出发，采集和使用纳税信息，没有完全形成共享机制，造成税源监控信息分散，执法成本增加，同时也造成纳税人重复报送数据资料，增加纳税成本。第二，税务机关与政府其他相关部门之间信息共享机制尚未实现。税务机关与财政、海关、工商、银行等部门未建立横向联网的税源监控体系，以致税务机关难以全面掌握纳税人相关信息，容易造成纳税人逃税行为的发生。
（四）纳税申报制度的风险
按时申报、如实申报是纳税人应尽的义务，但现行申报制度暴露出税收流失的风险：第一，一些纳税人不申报或拒不申报。例如，一些地区的增值税一般纳税人零、负申报率高达46%，小规模纳税人的零申报率近40%，且存在大量低税负申报现象，造成了大量税款的流失[2]。第二，不按期申报。特别是一些新办的小型企业，往往是等到税务机关多次催促申报甚至给予处罚时，才进行申报，导致了税收征管效率的降低。第三，申报数据的真实性难以甄别。税务服务厅窗口人员在受理申报时，只能就申报表中的数据进行逻辑审核，并通过发票验旧模块将申报数据与发票使用情况进行比对，对纳税申报的真实性无法延伸审核，使纳税人利用造假账、账外账等手段进行偷税、逃税有了可乘之机。
（五）纳税服务的风险
在现行税收征管模式中将纳税服务放在了基础地位，但在实践中纳税服务制度还不够完善。一是为纳税人服务的观念不到位，没有真正树立起“以纳税人为中心”的服务理念，没有将“以纳税人满意为目标”作为征管工作的出发点，在要求纳税人“诚信纳税”的同时，税务机关“诚信征税”的评价机制也不完善，没有形成和谐的征纳关系[3]。二是纳税服务的形式陈旧。例如，税法“告知”服务的主要途径，依然是通过在服务大厅看公告和询问窗口工作人员，但随着电子申报等多种申报方式的推行，原有的告知服务方式已经不适应新的税收征管方式的要求。
（六）执法人员素质不高的风险
执法人员素质的高低对征管质量具有十分重要的影响。目前我国税务人员的综合素质参差不齐，造成了以下执法风险：第一，由于一些税务人员的文化素质不高，对财税知识掌握不透、业务水平低，造成在纳税检查时难以查深、查透，无法保证税收执法检查的效果，削弱了税务稽查的力度。第二，部分税务人员工作效率低下，无形中增加了税收成本。第三，有些税务人员不严格执法，不能廉洁从政，公正执法。
二、国外防范税收征管风险的经验
（一）美国
美国防范税收征管风险的主要做法：（1）设立纳税人识别号。美国每个纳税人均拥有不同的纳税人识别号码，纳税人识别号码是美国税收征管工作的基础。（2）计算机技术的普遍应用。一方面，征管网络贯穿于纳税申报、税源监控、纳税评估、税款征收、违法处罚等全过程，比如，计算机征管系统能够及时地自动检索出未按期纳税的纳税人。对于这类人国税局将发出催缴通知，限定纳税人在10日缴清税款和罚款或向国税局陈述理由，否则国税局的“自动征收系统”将把违法信息传递给大区的国税局，随即采取各种法定的强制执行措施。另一方面，计算机网络不仅涵盖了征纳双方的信息，而且还涵盖了工商、海关、财政、金融等政府公共部门的信息，实现了社会信息资源的共享，有力地监控了税源[4]。（3）对纳税人按不同类型、行业进行专业化管理。美国根据纳税人的不同类型，设置了大中型企业局、小型和私营企业局、工资和投资局、免税与政府实体局；其中大中型企业局按照主要行业又划分为通讯技术和媒体分局、金融和财务服务分局、重工业、建筑和交通分局、自然资源分局、零售食品和医药分局，以便根据不同类型和行业的特点负责税款的征收、稽查和审计等。（4）强化纳税评估。美国在加强政府部门信息沟通并获取了可靠信息的基础上，依托计算机系统，利用业务能力特别强的审计力量，评估纳税人的纳税情况，分析税收流失的可能性，由此增强了税务机关的税源控管能力[5]。（5）重视税务审计。由于纳税人自行申报纳税和现代化征管手段的应用，税务机关得以将主要力量放在了税务审计上，其审计人员占到了全体税务人员的50%。税务审计人员均具有优质的专业化水平，审计过程、事后处理、司法等环节高度专业化协作分工，从而最大程度地保证了税务审计的质量和公正性。对审计发现的逃税处罚非常严厉，起到了极大的震慑力，有效遏制了逃税行为[6]的发生。
（二）加拿大
加拿大防范税收征管风险的主要做法：（1）建立纳税人税务登记号。加拿大为便于对纳税人的税务信息资料进行归类管理，而给每个纳税人都设立了税务登记号。对于个人而言，由联邦政府人力资源部发放的终身号码——社会保险号即为税务登记号。（2）实行“纳税人自我评估，自行缴纳税款”的税收征收形式。加拿大税法要求纳税人主动向税务部门申报收入种类和数目，并自行计算应缴税款。对于不按时报送纳税资料的行为，税务部门有权进行处罚；此外还对纳税资料保留有6年的审查权利，并规定纳税人对税务部门提出的纳税异议负有举证责任。（3）建立了信息共享机制。税务部门与政府其他职能部门以及公司之间建立了严密的全国共享的网络体系，实现了资源共享和部门间信息交换，加强了对纳税申报、税款缴纳等纳税义务履行情况的管理，提高了纳税评估的准确性，也保证了决策的科学性和可行性。（4）具有先进的风险评估系统。加拿大案头审计对象的选择主要来源于风险评估系统，该系统通过计算机可以从成千上万的纳税申报数据中筛选出需要审计的申报表，审计人员运用专业判断完成风险分析，从而确定审计对象的范围和步骤。加拿大税务审计人员占了税务人员总数的30%左右，其审计的重点是公司，尤其是大公司[7]。（5）实施完善的纳税服务。加拿大税务部门非常重视纳税服务建设，设置了以客户满意为核心的服务体系，先后提出了41项服务标准，且其达标情况每年要在递交给议会的年度报告中逐项汇报，以提高纳税积极性。
（三）日本
日本防范税收征管风险的主要做法：（1）进行分类纳税申报。日本为了贯彻落实自行申报纳税制度，采取了白色申报制度和蓝色申报制度。对一般的纳税人使用白色纳税申报表，并加强对其建账建制的宣传指导和监督；而对纳税意识强、账册健全、无偷逃税等违法行为的纳税人使用蓝色纳税申报表，并给予这类纳税人各种各样的税收优惠，以资引导和鼓励。这种申报制度的实施对引导纳税人自觉申报纳税起到了十分有效的作用，其法人蓝色申报的普及率达到了90%以上，大大提高了纳税人的纳税意愿和税收征管的效率[8]。（2）严密的税务稽查。日本实行严密的税务调查与稽查制度，主要分为任意调查和强制调查。任意调查是对规模较大的纳税人进行的常规性调查，主要是通过计算机手段，根据概率和收集的信息，对申报纳税的真实性进行调查，纠正不实申报，实现公平课税。这种调查须征得纳税人的同意，是非强制性的，是税务稽查的主要工作。强制调查是对故意偷逃税的纳税人，并且随机调查不能掌握其真实情况的纳税人采用的方式。这种调查的稽查官虽然占比较小，但其调查效率非常高[9]。（3）高效的计算机管理系统。在国税厅，各国税局以及税务署形成了完整、全面的计算机管理网络系统，该系统根据征管工作需要统一开发运行；并且税务署根据工作需要经常对职员进行计算机知识和操作的培训，保证工作人员能够适应税收征管现代化的需要。（4）良好的税务协助体系。为了优化对各类纳税人的服务，日本在国税局设立了税务咨询室，由专人负责纳税人的咨询和处理纳税人反映的意见。为提高纳税人纳税意识，建立纳税人与税务局的信赖关系，税务局在各种宣传媒体上常常播报与日常生活密切相关的税收题材短片[10]。
从上述国家的税收征管措施来看，他们都有一套成功的经验值得我们借鉴，比如，注重依法治税、自行纳税申报规范、征管手段的现代化与信息化、强化纳税评估、以查代管和以查促征、具有良好的纳税服务体系等，由此不但降低了税收成本，而且提高了依法纳税率，降低了税收流失的风险。
三、征管风险的防范措施
（一）坚持依法治税原则
坚持依法治税，第一，要完善税收征管的相关法律制度。国外发达国家在实践中不断完善税收法律、法规，形成了较为全面的税收征管法律制度，为实现应收尽收提供了基本条件。我国目前的税收法律层次较低，多数税收法律规范是以规范性文件、规章的形式零散出台，不具有统一性，影响了税法的权威性。第二，坚持依法治税。即要严格按照税收法律、法规的规定，完善税收征收、管理、稽查等工作，正确行使税收执法权。一是各级税务机关要严格按照税收法律、法规的规定，开展税收征管工作。要严格按照法定权限和法定程序开展税收征管活动，规范使用税务执法文书，加强税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理等征管工作。二是要坚持依法征税，不以“税收计划数”为考核目标。一方面要做到应收尽收，坚决防止和制止越权减免税的现象，杜绝人情税，严格按照税法规定，将该收的税收上来；另一方面要坚决不收过头税，不该收的税坚决不收。
（二）实行税源分类分级管理
目前我国的税收征管主要是属地化管理，忽略了税源的分类管理，而要想解决税收应收尽收的问题，就必须对税源进行合理分类。我国可以参考美国的做法，结合我国实际，对纳税人按不同类型、行业进行专业化管理。在坚持属地管理的基础上，加强税源的分级分类管理，抓住重点，建立和完善重点税源监控机制，以做到应收尽收。实行分类分级管理就是根据税收风险发生的规律和类型，依据纳税人行业地位、规模、跨域经营、税收贡献等，对税源进行科学分类，实施专业化管理。例如，对企业的税源管理，可以根据企业的大小、类型将企业分为大企业、中小企业及个体工商户等零散税源。大企业具有税源大、管理内容多、适用政策复杂以及对税务人员管理水平和管理技能要求高等特点，对大企业的管理应当体现出专业化。因此，大企业或跨国企业多、税收规模大的省、市，可以设立大企业税收管理局或者各市直属分局，专司大企业的税收管理，大企业局应承担60%以上的税源管理。对于中小企业，应当由区（县）级税务部门承担税收管理工作。在城市市区、县城区设立重点税源税收管理局（分局）对中小企业的税源实行管理。对于个体工商户等零散税源，由于其规模较小、税收贡献少，由基层税务所征收更为方便。总之，对企业的税源管理要做到“抓大、控中、管小”，将税源管理职责在不同层级、部门和岗位间进行科学分解、合理分工，实行分级管理。
（三）加强信息化建设
针对我国征管中的信息化风险，我们可以借鉴发达国家的经验，采取以下措施：
第一，针对信息化水平不高的问题，一是要加大计算机硬件设施的投入，加强硬件建设，不断提高计算机设备和各类网络设备购置完善率，同时效仿日本做法，不断地对税务人员的计算机应用技能进行更新式的培训；二是要在全面了解各环节工作内容的前提下，利用计算机，简化、规范业务流程，同时开发适用于征管各环节、各层次的应用软件，借鉴美国等国家的做法，将计算机技术运用于征管各环节，提高征管效率；三是要强化原始数据的收集、整理和分析，加强对问题的跟踪、分析和处理，提高问题解决的效率。
第二，针对信息不共享的问题，可以建设一个国税、地税互相连接的网络，同时该网络又如美国、加拿大一样，能与工商、海关、财政、银行等其他相关部门相互连接，保证各地各级税务机关真实、完整地获取各种征管信息。为此，首先可以借鉴美国、加拿大等国家的经验，对纳税人建立统一的纳税人识别号，这是依托计算机监控管理的前提，是归集、处理、交换、查询税务信息的先决条件[11]。其次，利用网管业务平台，对纳税人建立信息数据库，及时采集、整理和录入纳税人的数据信息，为纳税人建立档案，实现数据的集中处理、分析和应用。再次，规定第三方纳税协助义务，以便税务机关能够确切掌握纳税人的各类税务信息，提高税务机关税源管理的质量和效率。
（四）强化纳税评估
美国税务机关在获取了纳税人全面、可靠信息的基础上，依托计算机系统，评估纳税人的纳税情况，分析税收流失的可能性，由此增强了税务机关的税源控管能力。针对我国纳税申报制度存在的各种问题，借鉴先进国家的做法，我国税务机关应进一步完善纳税评估制度：第一，明确分工。总局和省级税务机关应主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控，分析宏观税负、地区税负、行业税负，定期税负情况，为基层税负机关纳税评估提供依据。基层税务机关及其税源管理部门则是纳税评估工作的主要承担者，负责对税负异常的纳税人进行纳税评估[12]。第二，组建专业纳税评估队伍，编写行业纳税评估指引，认真测算行业预警值，科学设置评估指标，建立评估模型，拓展评估方法。第三，根据企业规模和税源的大小，对各类企业采取不同的评估方法。对于评估后的同类企业进行比较并进行信用等级评定，其后借鉴日本的蓝色申报制度，引导纳税人自觉自愿地履行纳税义务。
（五）突出并加强税务稽查
发达国家95%以上的纳税人都能自觉申报纳税，再加之现代化征管技术手段的普遍应用，致使诸如美国税务机关将50%的征管力量放在了税务审计上，加拿大税务审计人员占到了税务人员总数的30%，日本也具有高效而严密的税务稽查系统。从我国目前的实际情况看，纳税人纳税意识普遍不强，税收违法案件时有发生，因此在现行征管模式中更需要突出并加强税务稽查，以形成稽查的震慑效应。首先，应明确税务稽查部门的职责，充实税务稽查队伍，提高稽核人员业务素质；其次，在总结经验、研究新的稽查方法的基础上，突出税务审计重点，将稽查力量主要投放在一些大企业和偷漏税较多的行业上；再次，严格处罚措施，改变浅查、轻处的一贯做法，让纳税人感到申报纳税是一种法律义务，草率和侥幸往往会遭受法律的严惩，以保证现行税收征管模式的运行；最后，加强税务机关内部审计监督，促使税务人员执法守法，使税务稽查健康发展。
（六）优化纳税服务体系
国外发达国家均十分重视征纳双方的关系，重视对纳税人的服务态度和服务质量。我国现行的税收征管模式虽然将纳税服务作为基础，但纳税服务意识相比国外还很淡薄。为了提高纳税人的纳税遵从度，降低税收流失的风险，必须强化纳税服务。第一，树立服务理念。对于促使征纳双方法律关系平等的理念已经不能完全体现服务意识，要想提高服务意识，就必须树立“纳税人至尊”的理念，学习加拿大将纳税人做为“顾客”、称为“客户”的做法，努力打造“服务型税务”，并借鉴加拿大的做法确立一套以客户满意为核心的服务指标体系，以打造税务人员的服务意识。第二，创新服务方式，改进服务手段。一是精简办税程序，实行限时办理，采取方便纳税人的“一站式”服务办税方式；二是推进国税、地税联合办税服务制度化，最大限度地方便各类纳税人；三是建立健全上门办税、网上办税等多元化办税服务方式，最大限度地满足纳税人多样化的办税需求。第三，加强宣传咨询。一方面依托现代信息网络拓展税法宣传渠道，按照不同的受众群体，明确不同的宣传重点和宣传策略，通过在线访谈、留言回访、编制手机报等形式提高宣传时效；另一方面可以借鉴日本的经验，在税务机关设立专门的税务咨询室，由专人负责纳税人的咨询并处理纳税人反映的意见，以形成良好的互动关系，建立纳税人与税务人员的信赖关系。
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［10］胡俊坤.日本税收征管制度［J］.草原税务，2001，（12）：39.
【关键词】海关稽查 应对 企业自身管控
随着全球贸易一体化的日益发展，今后海关将大力推行“前期认证采信+岸快速放行+事后严密监管”新模式，将企业评信融入国家社会信用体系建设，海关稽查制度会越来越严。
企业在日常工作中，要加强自身关务管控，关务业务是一个涉及面广泛，包含一系列专业问题和政策法规的系统工程。它不仅涉及到企业物流、资金流、信息流和内部控制系统，更涉及到企业的运营成本、竞争能力，已成为企业铸造核心竞争力的一个重要要素。概括来讲，企业关务管理是指对与进出口业务有关的物流、资金流、信息流和管理机制的系统控制。企业不做违规违法的事，主动自查，发现违规问题或差错主动向海关报告，可从轻、减轻或免予处罚。
一、海关稽查综述
海关稽查是国际通行的海关监管制度，是指海关在进出口货物通关后3年内，对与进出口货物直接有关的企业、单位的账簿、单证等有关资料和进出口货物进行核查，以监督其进出动的真实性和合法性的制度。海关稽查改变了传统的口岸监管模式，将海关管理延伸到企业内部和货物通关放行之后，是海关正面监管的重要手段，极大地丰富和完善了海关监管体系。多年来，海关稽查在强化海关实际监管提升海关监管效能，监督和规范企业的进出动维护正常进出口秩序，查发企业各类问题保障国家税收等方面发挥了重要作用。
海关实施稽查时，可以行使查阅、复制被稽查人的账簿、单证等有关资料；检查与进出动有关的生产经营情况和货物；询问被稽查人的法定代表人、主要负责人员和其他有关人员与进出动有关的情况和问题；查询被稽查人在商业银行或者其他金融机构的存款账户；查封、扣押其账簿、单证等有关资料以及相关电子数据存储介质，查封、扣押有关进出口货物等职权。
2016年新修订的海关稽查条例还是有很多亮点的，像新海关稽查条例定了海关根据稽查工作需要可以收集特定商品、行业与进出动有关的信息；海关稽查可以委托社会专业机构，以及被稽查人也可委托社会专业机构出具专业结论，委托社会专业机构出具专业结论也是新条例及其实施办法的一个亮点；还有新海关稽查条例确立了企业主动披露制度，这也是一大亮点。
二、海关稽查内容
海关稽查内容主要有加工贸易业务、一般贸易业务、减免税设备业务三个方面，稽查方式有专项稽查、常规稽查、自查自报。企业应针对以下稽查内容做好自身内部管理。
海关对加工贸易稽查基本内容：①对进口环节的稽查，常见违法方式：飞料走私，价格、数量、贸易性质申报不实；②对加工生产环节的稽查，常见违法方式：高报、低报单耗，擅自外发加工，擅自串换料件。
海关对一般贸易稽查基本内容：①货物价格情况，审查货物的会计记录、合同、发票、往来函电、完税价格及项目调整、运保费、特许权使用费等；②货物归类情况，审查货物的实际品名、规格型号、技术参数、功能用途和以往归类记录等；③货物数量情况，审查货物的会计记录、收发货记录、出入库记录等；货物原产地情况，审查货物的合同、发票、原产地证明、厂商认证材料等。
海关对减免税设备查基本内容：①减免税货物申报的准确性（税号、价格、名目、规格）；②减免税货物的使用情况（用户、变更、存放、用途）；③减免税设备的管理情况（租售、抵押、结转、移作他用）。
海关主要核查货物价格情况，审查货物的会计记录、合同、发票、往来函电、完税价格及项目调整、运保费、特许权使用费等；货物归类情况，审查货物的实际品名、规格型号、技术参数、功能用途和以往归类记录等；货物数量情况，审查货物的会计记录、收发货记录、出入库记录等；货物原产地情况，审查货物的合同、发票、原产地证明、厂商认证材料等。
通常海关稽查常见定性处理意见：被稽查人存在涉嫌走私违规行为，建议移交缉私部门处理；因被稽查人违反规定造成少征或漏征税款情事，但依法不予行政处罚，建议追征税款及相关滞纳金、缓税利息；存在少征或漏征税款情事，但非因被稽查人违反规定造成，建议补征税款及相关缓税利息。海关会把企业级别下降，被列为海关高风险企业；公司声誉受损，影响企业通关和物流速度，造成生产停顿或交货延误。
三、企业对策
遵纪守法是最好的应对海关各项稽查的有效策略，最大限度地做好事前防范，将风险发生的可能性控制在申报之前，主要从事前控制、事中控制、事后控制三个个方面着手。
（一）事前控制
做好事前控制，就是企业不违规违法。贸易和关务的合规性检查，涉及不同业务范围和部门，不仅包括关务部门，还包括物流、财务、计划、仓库、采购、销售和生产等部门。各部门通力合作，杜绝违规违法行为。
企业违规违法主要为潜在少缴或未缴关税事项，具体表现有：①进口货物未向海关申报；②通过伪报的方式少报或者低报进口数量；③低报或漏报应税的对外支付款项；④从境外关联企业或者其他特殊关系的企业进口的申报价格过低；⑤特许权使用费未向海关申报；⑥商品归类时归入错误的低税率税号；⑦应税货物以非应税的项目进口，比如普通货物以样品或广告品进；⑧利用国家免税政策进口设备用于非免税项目；⑨飞料走私料件、倒卖成品、高报、低报单耗，擅自外发加工，擅自串换料件等。发生这些问题，主要是企业高层管理者对通关管理认识不够、重视不足；对相关法规、政策了解不及时、把握不准确、利用不充分；不注意提前预防问题的发生，发生问题后束手无策又不注重利用“外力”；业务人员素质参差不齐，决策和执行脱节，跨部门沟通和配合困难；很多问题是第三方服务供应商（报关行、货代公司等）造成的；收购、并购、重组中的遗留问题；主观故意的违法违规；其他原因。
现实中，企业因为违法违规问题导致海关稽查的例子很多，试举两例：
案例一：2015年7月A企业因为归类差错涉嫌骗取巨大出口退税，被海关稽查并移交缉私部门处理，主管领导及二名主要业务人员被拘留、审讯，侦查后认为不是主观故意而获释，但企业被海关处罚，要求补税、罚款人民币600余万元。
案例二：B企业，私营性质，企业的老板一味追求企业利润最大化，在进口原材料上，处心积虑，授意企业的关务人员和报关行少报瞒螅完税价格经常低于正常市场价格，在海关的稽查中，企业的这一系列问题被发现，最后，企业收到了开发区海关的降级处理，少缴的税款也被税务机关责令补缴，还有一大笔滞纳金，真是得不偿失。幸亏数额不是很大，否则刑法处罚也逃脱不了。
了解、重视、加强企业关务管理，需要获得公司高层的重视和通力支持；企业关务部门严格按照公司组织架构组建科室，合理分工，监督制约； 强化关务人员专业素质，培养风险意识； 加强关务部门人员的业务培训，包括岗前培训，岗中培训，同时对公司涉及关务业务的关联部门进行业务培训。强化内部管理，强化宣传，加强各关联部门的协作，加强部门之间的信息共享和信息交换。培养诚实守法的企业文化，在关务处理上不是以成本节省为导向，而是以合规申报作为导向。
（二）事中控制
当海关确定公司为稽查对象，在稽查过程中，要积极配合好海关关员的检查和询问。做好以下工作：
（1）做好相关部门的业务沟通和联系（关务、财务、仓库等），同时相关人员要对海关监管货物相关政策、法律法规应有相应的了解；
（2）企业相关人员了解生产基本工艺流程，熟知海关事务操作流程，具有说服海关稽查人员的能力，并向其展示企业经营规范的一面；
（3）对于海关稽查人员所提问题不清楚的，做好记录，并说明原因，在核查结束后及时核实数据，以书面形式将情况反馈给核查人员。
（三）事后控制
日常关务工作的管控； 对风险点，业务重点形成经常性检查监督机制；定期关务业务的检查； 比如月度检查，季度检查，年中及年末检查；专项检查制度； 如手册业务检查，减免税设备使用情况检查，进出口报关资料检查（包括关单制作，电子数据留存，纸质资料存档）。
四、结束语
了解稽查业务，重视稽查业务，保障企业运作顺畅，防患企业关务风险。做好事前控制，是应对海关稽查最有效的策略，企业关务工作违法违规，将受到了海关的降级处理，少缴的税款也被责令补缴的和罚款，甚至相关责任人要受到刑法处罚。加强关务工作，降低企业运营成本，是提升企业市场竞争力的重要途径，让我们共同努力。
近5年来，市局税务案件审理委员会共审理重大税务案件37件，占市局稽查局同期案发数的10.6%。通过审理共变更稽查部门拟处理意见17件，退回稽查部门补充调查案件3件。通过重大税务案件审理工作制度，纳税人共补税款2，688万元（其中,企业所得税651万元），交罚款233万元。从实践情况看，重大税务案件审理工作制度在以下方面发挥了积极作用。
（一）保证了国家税法的正确贯彻执行。通过重大案件审理，纠正了基层政策执行中存在的一些错误和偏差，确保了国家统一税法的正确贯彻执行。
（二）强化了执法监督。在重大案件审理中，法规部门（审委会办公室）和有关业务部门在案件审理环节介入，通过事中监督，进一步深化了行政执法责任制，增强了执法责任感，提升了执法水平。
（三）优化了纳税服务。在重大案件审理中，审委会办公室坚持严把“证据关、法律关和程序关”，坚持合法行政和合理行政的依法行政原则，切实维护纳税人合法和合理权益，纳税人对税务机关的满意度和美誉度得到提升。例如，在审理一起案件时，稽查部门以纳税人批量销售给关联企业的价格低于销售给非关联散户的价格为由，依据征管法第36条予以调整征税，经审理认为，纳税人大批量售价低于小额零星售价符合营业常规，而稽查部门又没有纳税人销售给非关联企业的批量售价作比较参考，据此，市局审委会办公室认为该案证据不足，退回稽查部门补证。
（四）规范了执法行为。通过重大案件审理，就有关问题加强与稽查部门、税源管理部门交换意见，对一些典型性问题，审委会办公室通过向税源管理部门发出税收执法建议书，切实解决了一些执法上的问题，进一步规范了执法行为。wWW.lw881.com
（五）降低了税收执法风险。在案件审理中，审委会办公室十分关注税收执法风险的防范，对于一些纳税人与税务部门争议较大，且政策缺乏明文规定的，本着“法不禁止即自由”、“疑案从无”的原则，作出了有利于纳税人的意见和决定，有效防范了税收执法风险。
（六）推进了重大行政决策的民主化和科学化。市局重大案件的审理和定性均实现了集体审理。即使是在初审环节，也由审理委员会办公室将案卷传递给各成员进行初审，由各成员单位提出初审意见，然后再集中大家的意见，提出审委会办公室的意见，在此基础上，召开审委会进行集体会审，由重大案件审理委员会主任、副主任、各成员单位共同对案件进行广泛深入的讨论，认真贯彻落实了集体审理的案审原则，既保证了审理意见和结论的合法、公正，又推进了重大行政决策的民主化和科学化。
二、重大税务案件审理工作制度存在的问题及完善建议
（一）关于功能定位
根据《办法》第1条规定，重大税务案件制度的主要目的是“为了加强和规范对重大税务案件的监督”。该功能定位并不全面准确，重大税务案件审理确有监督功能，但还应当有规范执法、为纳税人服务和防范执法风险的功能。此外，通过重大税务案件审理，还可以发现一些制度问题，通过政策执行反馈制度反馈上级机关，因此，还应当有为领导层决策服务的功能，建议《办法》修订时增加这些功能。
（二）关于制度出台形式
《办法》的内容涉及执法主体、案件审理程序、涉及纳税人的权利和义务，还涉及与相关法律和政策的衔接问题。如果仅以国税发的红头文件形式出台，存在潜在的税收执法风险。理由是，根据“合法行政”原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。根据行政诉讼法及有关司法解释，由于规范性文件对于法院审案仅仅是“参考”，并不具有法律意义上的拘束力，因此，税务局以《办法》为依据介入稽查案件审理并作出有关处理决定，可能带来一定的诉讼风险。建议《办法》以部门规章（即以总局令）形式出台为妥。
（三）关于重大税务案件审理的原则
《办法》第4条规定，重大税务案件的审理必须以事实为依据，以法律为准绳，遵循公正、合法、及时、有效的原则。但随着依法行政的深入推进，“合理行政”原则已日益重要，因此，建议在《办法》修订时加入“合理”原则。
（四）关于作出决定的主体
《办法》规定，重大税务案件审理后，要以审理委员会所在机关名义制作税务处理决定书，交稽查部门执行。本规定的优点在于贯彻了“权责统一”原则，即税务局审理的案件要由税务局承担责任，应对复议和诉讼等行政执法争议。但该规定涉嫌与上位法的规定相抵触。征管法实施细则规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。如果税务局对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件作出处理决定，可能与征管法实施细则的上述规定相抵触。因此，从控制执法风险角度，建议由上级税务局审理后，对上述案件交由稽查部门作出决定并执行。
（五）关于重大案件的确立标准
《办法》规定，重大税务案件的标准，主要根据涉案金额、案件性质、争议程度、社会影响面4个因素来确定。同时，《办法》规定，按重大税务案件标准审理的案件达不到上年案发数10%的，须下调标准。在审理实践中,该标准存在以下问题：一是年度间重大案件审理任务不均衡。实践中可能会存在某一年度审案数量过多、而另一年度审案数量过少的情况。二是“上年案发数”难以准确界定。三是“一刀切”的审理比例（10%）欠科学，而下调标准则会影响行政效率。在经济税源发达地区，由于稽查查办案件多，10%的重大税务案件审理任务会显得相当繁重，变相导致税务局有关部门成为下属稽查局的“第二审理部门”；而在经济税源欠发达地区，稽查办案少，按10%的标准，一年只审理2-3个案件，重大案件审理制度不能充分发挥作用。另外，完全没有必要为了硬性达到10%而下调标准，将稽查局办理的简单案件交由市局审委会审理，使简单案件审理程序复杂化，影响行政效率，浪费行政资源。针对以上问题，建议将“上年案发数”改为“上年案件调查终结数”，提高操作性。将10%的固定比例改为弹性幅度比例,例如，规定为5%-10%。
（六）关于组织架构和决策体制
第一，组织架构不明确。《办法》只规定审委会成员由税务局领导及有关部门的负责人组成，但是“税务局领导”是指所有的局领导还是部分局领导、有关部门是哪些部门均不明确。省局规定，四川省国家税务局案件审理委员会主任由省局局长担任，副主任由分管法规、稽查工作的局领导担任。第二，审委会成员单位（指有关部门）的职责不清。容易导致淡化责任、把审委会办公室移交的案件当成“额外负担”等问题。第三，案件审理的决策体制不明确。《办法》规定，审理委员会在充分讨论的基础上，作出审理结论。这个审理结论是如何形成的，是按合议制还是行政首长负责制作出？并无明文规定，实践中容易形成不同的做法和模式。对于第一个和第二个问题，建议《办法》在修订时予以进一步细化明确。关于第三个问题，笔者认为，合议制对于发挥集体智慧，推进民主决策、科学决策，确保程序和实体公正等方面具有重要作用。但由于税务案件审理属于行政管理行为，从我国现行行政管理体制来看，又应当采取行政首长负责制，即审委会主任或者其授权的副主任具有最终决定权。借鉴法院审案模式，《办法》修订时可以考虑采取合议制。
（七）关于案件审理的程序
1．关于补充调查问题。《办法》规定，审理委员会办公室认为事实不清、证据不足或者不符合法定程序的可以退回稽查部门补充调查或重新处理。这一规定不明确之处有三：一是补充调查的次数问题，一个案件最多允许补充调查几次不明确；二是补充调查的时间问题，即应该在多长时间内补充调查完毕不明确，反复补充调查无疑会影响行政效率，侵害纳税人的合法权利；三是经退回补充调查仍无法定案，是由稽查局处理还是由审委会根据“疑案从无”的原则直接处理？建议《办法》修订时对以上问题予以明确。
2．关于执行监督问题。《办法》规定以审理委员会所在机关名义制作税务处理决定书，交稽查部门执行。但《办法》未规定稽查执行部门向市局审委会反馈案件执行情况，而审委会审理的案件，其执行情况是至关重要的，关系到行政执行力、上级机关决策效果和税收法治环境的公平公正，如果对此缺乏必要的监督，本制度的实施效果定会大打折扣。故此，建议《办法》引入稽查部门对重大案件执行情况要向税务局进行反馈的机制。
3.关于案件材料的送发问题。《办法》规定，审理委员会办公室应在审理委员会审理前3天，将有关案件材料送发审理委员会成员。这里的“有关材料”过于笼统，如果有关材料是全部案件材料，则在目前征管软件未全面推进电子档案前提下，案卷复印工作量很大，不具有操作性。建议将“有关材料”进一步明确，在目前条件下，可进一步细化规定为税务稽查报告、审理工作底稿、稽查局审委会记录、主要证据清单和证明对象即可。
4．关于审理时限。《办法》规定，经审理委员会审理的案件应在一个月内完成。案情特别复杂的案件，可适当延长审理时间，但最长不得超过40天。对于重大税务案件，40天的审理时间规定过短，建议延长为3个月。对于特别重大、案情特别复杂的案件，建议规定经审委会主任或授权的副主任批准后，可再继续延长制度。
5．关于回避问题。征管法实施细则规定，税务人员在核定应纳税额、调整税收定额、进行税务检查、实施税务行政处罚、办理税务行政复议时，与纳税人、扣缴义务人或者其法定代表人、直接责任人有有关利害关系的，应当回避。因此，建议对重大税务案件实施行政处罚等时，规定相应的回避制度。
（八）关于案件审理方式
《办法》将案件审理形式局限于书面审理，这种方式不太全面。重大案件审理大多属于案情复杂的案件，书面审理一般是就案审案，就材料审材料，审理人员对案情缺乏深入调查了解，可能造成审理工作偏差，影响案件审理质量。建议《办法》在修订时引入实地调查和听证审理机制，以提高案审质量。
（九）关于案件审理制度的政策依据
《办法》规定，根据《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》及国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》等法律、法规的规定，制定本办法。第一，根据征管法实施细则第9条第2款规定，国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。重大案件审理工作实际上也应当归属于税务局和稽查局的职责划分范畴。第二，根据新《税务稽查工作规程》第46条第3款：案情复杂的，稽查局应当集体审理；案情重大的，稽查局应当依照国家税务总局有关规定报请所属税务局集体审理。由此，重大案件审理制度并不是稽查工作规程下的子规程，而是对稽查工作规程的作出的特殊规定。综上，建议重大案件审理的政策依据还应当至少包括《征管法实施细则》和《税务稽查工作规程》。
（十）关于超期作出决定滞纳金的加收
根据征管法实施细则第75条规定，加收滞纳金的起止时间，为法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的税款缴纳期限届满次日起至纳税人、扣缴义务人实际缴纳或者解缴税款之日止。实践中，重大案件审理存在普遍超过40天的审理期限的情况，因重大案件涉及税款金额通常较大，如果税务机关予以加收滞纳金，那么滞纳金金额将会很大，对此纳税人反响强烈，这种情况，是否属于税收征管法第五十二条所称税务机关的责任（细则解释为指税务机关适用税收法律、行政法规不当或者执法行为违法）？对此，建议予以解释或者进一步予以明确。
（十一）关于审委会办公室的初审权限问题
根据《办法》规定，审委会办公室如判定稽查移送的案件事实清楚、证据确凿，符合法定程序、适用法律正确，拟处理意见适当的，就不需要报审委会进行集体审理。审委会办公室的这项初审权限过大，如不正确行使，会存在较大的制度真空。建议修订《办法》时，将审委会办公室的初审权与其他成员单位进行合理分担，强制规定审理委员会办公室在审理过程中必须会同有关业务部门共同进行。
（十二）关于重大案件审理案例库的建立
重大案件审理的结果不仅仅会影响其审理的某一个案件，同时也往往会在一定的范围内起到同类案件的示范效应。建议建立重大案件案例机制，使同类案件得到相同处理，以保证处理、处罚决定的公平公正。
一、我市税务稽查部门的基本情况
目前现有国家公务员**人，人员平均年龄40岁，大专以上文化程度占98%，注册会计师、注册税务师5人，内设****六个机关科室和****5个派驻机构，担负着整个**市地方税收收入的税收检查工作以及大案、要案的查处工作，同时对**市下辖**分局进行业务指导工作。全市各级稽查部门认真落实各项工作部署，围绕税收中心工作和“六个税务”建设，科学谋划稽查工作，打好稽查组合拳，以税收专项检查为重点，严厉打击各类税收违法行为，充分发挥稽查职能作用，稽查工作整体水平得到了有效提升，全年共检查纳税人**户，查补收入**万元，同比增收**万元，增长**%。
二、我市税务稽查部门党风廉政建设基本情况
近两年，市稽查局在省、市局党组的正确领导下，认真学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神, 围绕省、市局党风廉政建设工作会议提出的各项要求，全面落实科学发展观，把党风廉政建设贯穿于税收稽查工作的全过程之中，以“清廉税务”建设为主线，以税收专项检查为重点，严厉打击各类税收违法行为，充分发挥了稽查职能作用。
（一）加强廉洁从政教育，牢固构筑抵御腐蚀的思想道德防线
我们把学习宣传和贯彻执行好各项规章条例作为当前和今后一个时期的一项重要任务，主要抓好了“三项教育”：一是抓好常规教育，凝聚人心增干劲。我们制定了廉政学习台帐，组织全局干部重点学习了《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》、《党员领导干部廉洁从政若干准则》等文件资料，并要求干部写出心得笔记、体会文章，保证了学习效果。二是抓好典型教育，激浊扬清弘正气。我们以党的群众路线教育实践活动为契机，组织人员认真学习有关廉洁自律规定，通过“一把手”讲廉政课，观看反腐倡廉电教片，请检察院、法院来人讲课等形式，利用系统内外典型案例进行警示教育，做到逢会必讲廉政，引导稽查干部算好政治账、经济账、家庭账、案情账、自由账，时刻绷紧廉洁自律弦，增强全局党员干部的政治意识、大局意识、责任意识和廉政意识，筑牢拒腐防变的思想道德防线。三是抓好预警教育，源头防治鸣警钟。我局将预警教育分为纪律预警、责任预警、监督预警等三种形式，前移监督关口，从源头上预防不廉行为发生。通过组织干部认真学习“八项规定”和《税务系统领导班子和领导干部监督管理办法实施细则》及《税收违法违纪行为处分规定》等各项廉政纪律规定，明辨是非，分清黑白，加强纪律约束，防止不廉行为的发生；通过从上到下层层建立党风和廉政建设责任制，明确责任，对违反责任的实行责任追究；通过不定期走访企业和个体纳税户调查、了解干部日常工作作风、定期召开纳税人代表座谈会，广泛征求各方意见，开展廉政自查自纠，对存在的问题提出预警。我们还在节假日期间开展预防“节假日腐败病”专题教育，再次重申廉政要求，提醒干部职工自觉遵守廉洁自律各项规定，杜绝了不廉行为的发生，实现了“安全事故零发生”目标。
（二）以党风廉政建设责任制为“龙头”，带动各项廉政工作落实
我局除了一如既往地在廉政教育培训方面严抓实管以外，在具体的工作中也对党风廉政建设的落实加大了力度。一是层层签订“党风廉政建设责任书”。为了使《党风廉政建设责任制实施办法》落到实处，结合一级稽查管理体制的实施，我们成立了党风廉政建设工作领导小组，年年下发《党风廉政建设责任目标》，并层层签订“党风廉政建设责任书”，形成党支部统一领导，“一把手”负总责，分管领导具体抓，班子成员齐抓共管，职能部门各负其责，综合科组织协调，依靠群众支持和社会监督的领导体制和工作机制。局党风廉政建设工作领导小组定期、不定期的对各分局、科室及个人的党风廉政责任制落实情况进行检查、考核，并将检查、考核结果纳入局年度目标综合考评，进一步规范全局干部职工的廉洁自律行为，有效了避免腐败行为的滋生。二是坚持党风廉政建设分析会制度。按照省、市局要求，我局按季召开党风廉政建设分析会，结合季度特点和具体工作，对全局党风廉政建设落实情况进行认真分析，集思广益，查找问题，研究对策，并提出下阶段工作部署，保证了党风廉政工作的时效性，达到了党风廉政建设工作促进稽查中心工作的目的。三是认真开展执法监察工作。为了进一步规范税收执法行为，提高干部职工依法行政意识，我局重点针对稽查执法环节在全局范围内展开了执法监察工作。整个执法监察工作分为各分局和科室自查，执法监察小组抽查，重点检查三个部分。主要针对依照税收法律、法规、规章规定进行的文书送达与税务检查执行环节进行事前、事中、事后的监督检查，检查税务文书送达程序是否合法，认定事实是否清楚；检查税务检查稽查程序是否合法，稽查处罚标准是否适当等情况进行执法监察。针对存在问题，按科室分别制作、发放《执法监察建议书》，明确存在的问题，并提出建议，进一步完善了执法细节，营造了和谐执法环境，确保了稽查工作的顺利开展。四是深化行风评议，助推廉政建设“执行力”。近两年，我局积极参与民主评议政风行风活动和涉企科室评议活动，分别成立了政风行风工作领导小组和涉企科室评议活动工作领导小组，公布了举报电话，接受社会对稽查局执法情况评议；同时，在往年行风评议和涉企科室评议取得成效的基础上，针对服务中的盲点、工作中的缺陷点和纳税人的需求点，按照自查自纠、征求意见、对面交流、整改落实等步骤，把行风建设与加强党风廉政建设相结合，与提高执法水平和促进经济发展、为民服务的能力相结合，与加强稽查队伍的思想作风建设、规范执法行为相结合，力求做到查找问题无盲区，自查自纠到位、征求意见到位、督促检查到位、整改落实到位。在近几年的行风评议和涉企科室评议活动中，年年处于本系统前列。
（三）强化“两权”监督，完善监督制约机制
一是强化“两权”监督和监控。针对稽查管理工作中存在的薄弱环节和面临的新情况，我们对外设立举报电话和举报箱，聘请特邀监察员，定期召开座谈会，征求意见和建议，实行稽查程序、处罚依据、处罚标准等政务公开，自觉接受社会监督；对内从完善机制入手，建立健全稽查各环节工作制度，形成选、查、审、执四环节相互配合、相互监督、相互制约的科学稽查机制，起到了机制促廉的作用；实行廉政回访制度，通过召开被稽查对象座谈会和发放《廉政回访卡》等形式强化廉政监督；与市检察院建立定期工作联系制度，预防职务犯罪，最大限度地规避稽查风险；充分发挥税务案件审理委员会的作用，严格按照工作程序办事，杜绝人情案、关系案，实行“阳光稽查”；凡涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须经过集体讨论作出决定，严格按规定程序运作，确保有限的资金用到最需要的地方去，提高了资金使用效益，预防消极腐改现象。同时，加强固定资产管理，所有固定资产做到如实登记，责任到人，处置固定资产严格按照规定权限和程序报批，做到“先审批、后处置”。在计会、票证和报表方面，专人管理，定期审核，未出现任何差错。二是严格责任考核，强化责任追究。我局坚持年度考核和日常考核相结合的原则，将党风廉政建设工作列入年度目标考核内容，一年分两次对落实情况进行检查，将考核结果记入科室和个人廉政档案，作为对干部业绩评定、奖励、惩罚、选拔任用的重要依据。三是强化政务公开。通过政务公开橱窗、网站等方式将税收稽查程序、时间、内容、税收法律规定公开，维护纳税人的知情权；通过内网办公平台和政务公开栏的方式，将党风廉政各项规定上网页、上墙面，便于本局干部自觉遵守，便于纳税人进行监督；通过政务公示栏的方式，将我局重大工作部署、人事管理等进行公示，维护了干部职工的知情权、参与权，增强政务工作透明度，强化了行政权利运行的监督。
三、当前税务稽查部门在党风廉政建设方面存在的问题
稽查部门是税务机关一个重要的职能部门，稽查人员那种高超的查帐技能、严谨的工作作风、热情的服务态度、忘我的奉献精神值得肯定。但是，税务稽查作为税收工作的最后一道环节，各种矛盾都容易在这里集中，犹如战场上的最后一道防线，能不能守得住，事关战斗的胜败甚至事关全局。近年来我市税务稽查工作尽管取得了较大成绩，但是党风廉政建设方面仍然存在一些不容忽视的问题：
（一）工作作风欠实，存在一定程度的形式主义
主要表现在：一是落实责任方面，虽然每年都组织签订党风廉政建设责任书，但个别部门没有进行责任分解，没有明确每位同志的责任，没有将党风廉政建设责任制向部门责任制拓宽和深化，责任内容不明确，存在责任交叉和责任缺失现象；二是在组织实施方面存在一定的形式主义，被动地应付上级，没有积极主动发动干部职工参与，因而也谈不上收到的成效。
（二）教育的主动性和自觉性不够，缺乏与时俱进的理念
主要表现在：一是党风廉政教育的基础比较薄弱，大多数时间还在沿用那种“一人讲众人听”或者看看录像、读读文章的老方法，显得途径单一，方法陈旧，效果不佳；二是对教育对象缺乏调研，没有针对当前存在的实际问题和迫切需要解决的问题展开调研，没有分层次、分对象区别进行教育；三是对教育内容不加筛选，缺乏党风廉政教育的有效性和针对性，抓到什么学什么，起不到教育的效果。
（三）贪图享受思想有所抬头，廉洁自律的要求不够严
主要表现在：一是工作理念上的差距。一些干部缺少争先创优的意识，对过去已取得的成绩沾沾自喜，工作缺乏进取型、主动性，对分管的工作缺乏结合实际创造性地开展工作的能力和思路；二是工作作风上的差距。一些干部工作浮夸，作风不实，责任心不强，办事随便、随意，服务质量不高；三是工作方法上的差距。工作中互相协调不够，部门之间出现问题，不能面对面商量，往往互相埋怨，互相推诿；四是干部素质上的差距。一些干部的知识水平、业务技能与当前税务稽查工作要求不相适应，依法行政观念淡薄，缺少忧患意识，在工作中表现出没有紧迫感，不比贡献，只比待遇，严重影响了税务稽查干部的整体形象。
（四）机构及制度缺失，监督难以实施
主要表现在：一是监督机构缺乏权威性。目前，我市税务稽查部门在机构设置上，没有单独设置纪检监察部门，相关业务由综合科承担，受人员配置因素的影响，没有设置专职纪检监察干部，这种机构体系在监督方面就显得无力，监督难以到位。二是干部监督意识弱化。有的干部不大愿意接受监督，对待监督的态度不端正，认识不高；有的干部怕监督多了，影响关系，伤了和气，不想监督。三是监督方式缺乏整体性。税务系统现行的监督体制是多元化的，本应是行政监督、社会监督和党内监督的有机统一，但在实际工作中往往结合不够，形不成整体效应。
四、深入推进党风廉政建设工作的几点思考
近年，中央先后出台了《建立健全惩治和预防腐败体系2013－2017年工作规划》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、“八项规定”等若干文件和规定，这是新形势下推进反腐倡廉工作的重要举措，是反腐倡廉方针的坚持完善和深化，我们各级纪检监察部门要高度重视，切实增强抓好防范体系工作的责任感和紧迫感，务必把党风廉政建设作为一项重要工作来抓。（一）必须坚持依法治税，坚持与时俱进面对当前工作出现的新情况、新问题，思想方法和思想观念要与时俱进，用全局的观念、发展的眼光和实事求是的原则观察和处理问题，必须充分认识到立党为公、执政为民是党的宗旨的集中体现，是党的作风建设的根本目的，必须正确运用人民赋予的权利，切实维护广大纳税人的合法利益，认真履行职责，注意从源头上预防和解决腐败问题，以党风廉政建设的实际成果取信于民。（二）深入开展主题教育，大力推进廉政文化建设要明确教育重点，按照干部分级管理原则，抓好本单位、本部门党员干部的思想教育，要创新教育形式，通过开展讲传统、祭先烈、学先进、谈发展等系列活动，大力弘扬和保持艰苦奋斗、务实为民、甘愿奉献的精神。同时要从多角度、多层面推进廉政文化建设，形成全系统反腐倡廉的良好氛围，大力倡导“读书修德、以德律己”，引导党员干部牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，坚持正确的权力观、地位观、利益观，努力提升廉政文化建设层次，扩大廉政文化内涵。（三）提高思想认识，增强免疫力
现代社会里，人们工作和生活的节奏加快、竞争加剧、压力加大，各种社会心态应运而生、竞相发声，其积极面与消极面相互并存、相互交织，对我们税务稽查干部的价值观带来影响，一些干部心理需要疏导，因此，思想教育的重要性不容忽视。思想教育具有潜移默化和润物细无声的作用，能培育我们干部奋发进取、理性平和的心态，能对不良作风和不廉行为增加抵抗力，这项工作我们要常抓不懈。从实践来看，我们过来一些好的做法值得发扬。例如，常给大家敲警钟，算腐败账：算经济账是倾家荡产；算政治账是自毁前程；算自由账是失去自由；算亲情账是众叛亲离。
论文关键词 规范 税务 稽查 执法
一、规范税务稽查执法行为的重要性和必要性
(一)税务稽查执法当前面临的形势。
税务稽查执法是税务法治建设的重要内容和环节之一。随着广大税务工作者的不懈努力,我们在规范税务稽查执法行为方面取得了很大成绩,但与充分发挥地税职能作用,促进地税发展方式加快转变,推动地税事业实现新跨越的要求相比,税务稽查执法行为的现状仍然不容乐观,一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。在推动地税转型发展的新形势下,如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源,并积极提出相应的解决对策,是当前地税稽查建设的一项重要的任务。
(二)规范税务稽查执法的主要内容
税务稽查规范性的主要内容包括:完备的税务稽查法律体系;规范的税务稽查运行机制,包括科学选案、严格检查、公正处理税收违法等机制;有力的税务稽查保证机制,包括税务稽查管理体制,人员、经费、技术支持,考核评价,内外协作等机制。
(三)规范税务稽查执法在建立税务稽查长效机制中的地位
根据税务稽查的基本职能和内在属性,税务稽查长效机制的基本特征是规范性、有效性和持续性,而规范性是建立税务稽查长效机制的先决条件和重要基础。税务稽查只有具备了健全的法律规范、科学的操作流程和明确的质量标准,才能保证其持续有效运行。
二、制约税务稽查规范执法的因素
(一)法律法规不够完备
税务稽查法律体系不够健全。缺乏一部比较系统、权威的,全面规范税务稽查职能定位、组织机构、运行机制等内容的税务稽查法律法规。信息共享、第三方提供涉税信息、部门协作等法律责任不明确,在税务稽查工作中难以操作。
(二)运行机制不够规范
征、管、查及纳税评估的职责划分不够明确,造成多头检查,重复检查。稽查选案、检查、审理、执行四环节运行不够规范。选案的准确性、发现的及时性、检查的全面性、处理的公正性不够。税务检查的针对性不强,科技手段落后,税务稽查方式与手段,难以适应新形势下查处团伙化、智能化、隐蔽性日益增强的税收违法活动的需要。部门配合乏力,税务稽查与公安、工商、海关、金融等部门协作存在诸多缺位现象,影响税务稽查职能的有效发挥。
(三)长效作用不够突出
税务稽查的目标不够明确。部分税务机关把税务稽查只当作组织收入的手段,对其打击涉税犯罪、规范税收秩序、促进依法纳税的职能重视不够。收入任务吃紧时,关注税务稽查;收入形势好转时,放松税务稽查。只顾治标,不重治本。稽查选案的准确率不高,查处的力度不够,涉税违法成本较低,使纳税人存在侥幸心理,以致出现屡查屡犯。没有建立通过税务稽查使涉税违法逐渐减少、依法纳税不断增加的考核评价机制。
(四)思想认识和能力有待提高
部分稽查干部缺对涉及稽查案件的重大问题进行前瞻性、全程性的研究和思考,缺乏在税收实践中摸索、探索和创造性的工作;同时,熟悉政策法规、稽查业务、财会核算及电子查账的复合型稽查人才匮乏,在很大程度上影响税务稽查作用的持续、高效发挥。
三、如何规范税务稽查执法行为
(一)树立税务稽查长效理念
构建税务稽查长效机制是税务稽查工作的重要理念,也是实现税务稽查目标的根本要求。税务稽查的根本目标是:规范税收秩序,促进依法纳税,提升税法遵从度,提高税收征收率。检验税务稽查工作的标准,可界定为税收秩序是否规范、依法纳税意识是否增强、税收违法是否减少、税法遵从度是否提升、税收征收率是否提高。因此,税务稽查必须选准对象、深入检查、依法处理。发挥稽查威慑力,促进纳税人自觉依法纳税。坚决克服税务稽查工作中的短期、低效现象,实现稽查执法由低效向高效转变,由眼前向长远转变,由治标向治本转变。
(二)构建科学的选案机制
从税收管理现状看,逃税与反逃税的斗争将长期存在。如果纳税人的涉税违法行为能及时发现,并依法查处,税收违法行为就会逐渐减少。关键是要全面收集信息,科学分析信息,有效利用信息,选准检查对象。一是要建立征管查信息共享制度。将纳税人提供的税务登记、发票使用、纳税申报、税款缴纳、财务报表等信息,以及税务机关内部征收、管理、稽查环节的执法信息,全部纳入税收征管综合管理系统,实现信息即时、全面共享。二是要建立向第三方采集涉税信息制度。建立第三方定期向税务机关报送涉税信息制度,全面掌握纳税人的涉税信息。与税收联系紧密的信息要实现网络共享,如银行的资金信息、运输部门的货物运输信息、海关的商品劳务进出口信息、水电油气部门的能源资源消耗信息、工商管理部门的登记注册信息、土地房产车船管理部门的财产信息等,都要与税务机关建立信息联网。三是健全涉税违法举报制度。各级税务稽查局设立举报中心,受理和管理涉税违法举报业务,设立上门举报、信函举报、电话举报、信息举报、网络举报等方式,畅通举报途径。鼓励法人和公民举报涉税违法行为,对经查实的按贡献大小给予奖励,并为举报人保密,维护举报人 的合法权益。四是开发运用稽查选案软件。在从纳税人申报、税务机关执法、第三方提供、涉税举报和相关部门交换等环节获取涉税信息的基础上,开发运用稽查选案软件,提高稽查选案的准确性,构建及时发现涉税违法行为的机制,为有效开展税收检查提供条件。对没有涉嫌违法的纳税人,尽量减少税务检查,这是对守法纳税人的一种激励。
(三)构建严格的检查机制
依法严格查处税收违法行为,是发挥税务稽查职能作用的关键。构建严格检查税收违法的机制,关键在三个方面。一是要做好查前准备。查前充分了解和分析纳税人的生产经营、财务管理、申报纳税等情况。选准检查切入点,制定有针对性的检查方案。编写行业税收检查指南,组织查前培训,熟悉相关税法,掌握查账技巧。二是要明确检查职责。成立税收检查组,实行组长负责制。明确组员分工和职责。签订税务检查责任书,落实检查责任制。三是要深入细致检查。明确各税种必查项目,规范稽查工作底稿。灵活运用账簿检查、第三方信息比对、实地查证、调查、发票协查等方法,重点检查纳税人票、货、款运转情况。加大交叉检查和上级检查下级的工作力度,减少执法干扰。推行分级分类检查,对不同的检查对象,配备相应的检查力量,采用针对性的检查方法,增强税务检查效果。
(四)构建公正的处理机制
一是要完善集体审理制度。根据稽查案件查补税款大小及违法情节轻重,对稽查案件实行三级审理制。查补税款较小、情节较轻的案件,由稽查局审理部门集体审理;查补税款较大、情节较重的案件,由稽查局集体审理;对重点企业以及查补税款巨大、案情复杂的案件,按照《重大税务案件审理办法》由同级税务局税务案件审理委员会审理。确保案件查处事实清楚,证据确凿,程序正当,定性准确,处理得当。
二是建立分类处罚制度。对纳税人的涉税违法行为,要区分是主观故意还是无意失误,是初次违法还是屡查屡犯,是积极纠正还是应付对抗,进行分类处罚,鼓励纳税人自查自纠,积极整改。加大重大典型违法案件公开曝光力度,促使纳税人自觉依法纳税。
三是严格处理决定执行制度。构建坚决抵制干扰、各方协作、依法强制执行的刚性执行机制,确保处理决定及时执行到位。
(五)构建有力的保障机制
1.健全税务稽查法规体系。修改完善《税收征管法》,设立税务稽查专章,明确税务稽查的定位、机构、职责、权力、手段、规程等内容。明确第三方向税务机关提供涉税信息的法定责任。抓紧修订《税务稽查工作规程》,规范《税收征管法》与相关法律的衔接,增强税务稽查执法的可操作性。 完善稽查管理体制。推行全国统一垂直领导的税务稽查管理体制,组建跨行政区域的税务稽查机构。构建科学、规范、高效的稽查组织体系。 加强人才、经费、科技保障。严把稽查人员入口关,把政治素质高、业务素质强的干部选拔到稽查工作岗位。完善稽查人才库管理办法,加强业务培训,提高稽查人员业务技能。保障税务稽查经费,建立大要案件查办激励机制。积极构建税务稽查信息化平台,提高信息化条件下的稽查执法能力。 制定税务稽查中长期规划。以全面规范税收秩序、促进依法纳税、提高税法遵从度为根本目标,制定涉税案件查处、税收专项检查、税收专项整治等中长期工作规划,确保税务稽查职能得到全面、有效、持续发挥。 建立税务稽查效能考核评价体系。建立对内规范管理,对外规范税收秩序、促进依法纳税等全面反映稽查成效的指标体系,严格考核,科学评价税务稽查成效。
(六)构建高效的协作机制
1.要完善内部协调制度。以职责明确、运转有序、目标一致为导向,构建稽查与征收、管理的互动协调平台,实现征管查信息共享。加强典型案件和行业检查剖析,总结税收违法的特点和趋势,及时向征管部门提出加强征管的建议。 要完善外部协作制度。健全外部协作法规,明确职责,规范流程,落实责任。通过联席会议、设立联络员、网络互动等方式,实现信息共享,加强协调配合,形成监管合力。 建立违法情报交换制度。在国税、地税、纪检监察、公安、检察、法院、审计、海关、工商、银监等部门,建立相关违法情报交换制度。发现重大案件,实行联合检查,形成查处合力。
(七)加强稽查专业化人才建设
“人才是第二税源”,稽查干部工作能力如何,直接关系到稽查工作质效,关系到稽查事业成败。
一是提升执行能力。通过加强思想政治工作和稽查干部队伍建设、文化引领、绩效激励等措施相结合,激发干劲,凝聚合力,进一步强化责任、强化管理、强化制度,确保政令畅通,使各项稽查工作落到实处。
二是提升业务能力。通过建立激励机制,突出“三抓”(抓学习、抓培训、抓考试),以老带新,相互交流,建立学习交流园地,充分调动干部学习的积极性和主动性,从要我学转变到我要学,做到以考促学、以学促查,以训促学、以训促查,全面提升稽查干部业务能力。
