时间：2023-05-30 08:53:44
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会组织，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、江苏社会组织“怎么样”
社会组织总量领先。截至2013年6月，江苏拥有社会组织4486家，占全国社会组织总数的8.86%，江苏社会组织总数高居榜首。同时，江苏社会团体22233家、民办非企业单位22204家、基金会424家，与其他省区市相比，也都居于首位。
参与人数规模较大。目前，在江苏部分地区，群众对社会组织的认知程度已有了较大提升，参与社会组织的积极性也较高。例如，截至2012年，扬州市的社会组织共吸纳市民参与50万人次，占全市总人口的10%以上。
社会组织影响力大。目前，江苏已自主培育了一批有相当社会知名度的社会组织，如南京市的爱德基金会、心贴心老年服务机构等。这些社会组织规模较大、活动规范、社会影响力也较大，已成为江苏社会组织培育和发展的标杆。
体制改革引领全国。目前，江苏已率先在全国试行和实施了一系列的涉及社会组织的制度改革。同时，江苏各市也已出台了一系列规章制度，如在公益慈善、社会福利、社会服务等社会组织中试行了直接登记制度。
二、江苏社会组织“怎么了”
人力不足，政府监管空虚。据统计，江苏省民政厅社会组织管理局的工作人员有10人，市级民政局的社会组织管理部门通常不足5人，区级民政局社会组织的管理人员约两三人，街道通常只有1人，且大多数是兼职。在行政管理上，民政部门也主要忙于登记、验收等工作，对大量不断增长的社会组织没有精力进行服务、指导与监管。可以说，独立承担对社会组织的管理职能，对民政部门来说，越来越感到权限不足和力不从心。
身份模糊，职能管理混乱。这主要表现在以下两个方面：一是部分社会组织职能异化，一些教育类民办非企业单位在从事商业性经营活动，变相损害了社会组织的社会服务职能。同时，在一部分具有政府背景的行业协会中，社会组织也将自身视作“二政府”，在机构定位上有所偏离，并通常以行政权力凌驾于会员单位之上，较多履行行业管理的职能，而较少履行行业服务的职能。二是非营利组织免税资格的认定条件较为模糊，缺乏可操作的细则，形成了人为解释的空间，这使得民办非企业单位很少获得公益性捐赠税前扣除资格，不利于吸引社会捐赠。
规模较小，运营机制不畅。首先，在财务管理上，很多社会组织由于没有专职的会计和出纳，或者会计和出纳由同一个人担任，这就导致这些社会组织的规范化建设滞后。其次，在资金使用上，人员工资开支占社会组织总支出的比例较为模糊，尚未形成既符合法律又有利于实践的参照标准，不利于吸引人才。第三，在人才管理上，通过调查发现，对关于社会组织的政策、法律、运行、管理等较为熟悉的专业管理人才较为缺乏，同时对发展社会组织所需的志愿人员，也因缺乏完善的长效参与机制而呈现出参与动力不足的状况。
三、江苏社会组织“怎么办”
建立信息披露机制，保障社会组织持续化发展。一方面，需要省级民政部门不断完善现有网络平台中的社会组织年检信息披露栏目，强制要求社会组织公开收入总数、收入构成、支出总数、支出构成、项目内容、项目进程、项目评估、人员构成、税收等内容。同时，对于公众提出的质疑，民政部门应当要求社会组织在限定期限内对其进行公开解释。如果社会组织无法提供合理解释的，就应该对其进行相应的处罚，情形严重的，可剥夺其运营资格。另一方面，需要由相关政府部门主导发起并创建监管型社会组织。借助这种方式，可以在不大规模扩大民政部门人员编制的情况下，充分利用社会力量在评估、年检、网络平台维护、行业建设、注册服务等方面实施监管，保障社会组织持续健康地发展。
明晰身份认定范围，引导社会组织规范化建设。这一方面需要分门别类地对社会组织进行身份认定，如在具有完善财务制度的社会组织中，要大力拓展非营利组织免税资格认定的范围，给予税收优惠;在公益职能执行良好的民办非企业单位中，要扩大公益性捐赠税前扣除资格认定的范围，以此拓展公益资源的来源;针对四星、五星的社会组织，要鼓励地方政府对其进行退税，以此激励其为社会服务的积极性和创造性。另一方面，也需要尽快建立社会组织专门的票据制度，推行社会组织专用发票，并在此基础上建立企业和个人捐赠税收减免程序。这方面可效仿美国税法501（C）（3）条款，即通过严格界定社会组织营业性收入减税、免税的项目，以可操作化的标准规范社会组织的经营。
加快人才队伍建设，促进社会组织高效化发展。一方面需要分门别类地进行，如对管理人员，政府可以在服务购买的资金中设置专项培训资金，即凡是承接政府项目的社会组织管理人员，都可以使用专项培训费用参加由政府组织的社会组织培训班;对工作人员，政府可以定期举办社会组织人才专场招聘会，并依托网络平台，逐步建立社会组织人才库，以此搭建社会组织和各类社会人才之间沟通的桥梁，多渠道多形式地充实社会组织人才队伍。另一方面，也需要政府出台关于社会组织人员在社会保障和社会福利等方面的基本规定，如在落户、五险一金、公租房、经济适用房等方面给予社会组织从业人员一定的便利。同时，也可督促政府设立教育基金，即通过减免学费、颁发奖学金等形式，将江苏大批社会工作专业的高校毕业生留在本领域工作。
明确组织职能范畴，确保社会组织有序化发展。一方面需要去行政化，即要禁止在职公务员在行业协会中兼职，退役公务员如要在行业协会中任职，需经原单位的审批。另外，去行政化还要清除政府机构与行业协会之间所存在的“一套班子两块牌子”的现象。在去行政化以后，政府可以通过购买服务或者“以奖代购”的形式，把制定发展规划和行业规范、统计、培训、矛盾调解等职能转交给行业协会，让其对同类社会组织进行管理。另一方面，也需要加强与街道、社区的合作，并理清彼此之间的职能关系。如在老旧小区，街道、社区可以向社会服务类组织提供场地、资金、信息等方面的资源，而社会服务类组织可在助老、助残、助幼等领域提供专业性的服务;在新建小区，街道、社区要帮助居民建立高素质的业主委员会，引领业主委员会构建稳定的运行模式，帮助业主委员会健康运行。
在社会主义市场经济条件下，政府一元化的公共服务供给方式已经不能满足公民多元化的公共服务需求。社会组织正以其公共服务供给的多样性、高效性弥补政府供给的不足。然而社会组织在承接公共服务外包时还存在着诸多困境，应从加强社会组织自身建设和优化外部大环境两个大方面来提升社会组织的规模、独立性和社会公信力等等，使其更好的提供公共服务，满足公众需求。
关键词:
社会组织；公共服务外包；困境；出路
2013年11月，党的十八届三中全会更是从创新社会治理体制的战略高度提出了要“改进社会治理方式，激发社会组织活力”，这意味着社会组织要在公共服务外包中发挥更为重要的作用，但是，如何克服社会组织在承接公共服务外包时出现的诸多困境还需要进一步的研究和探讨。
一、社会组织承接公共服务外包的困境
(一)社会组织发展先天不足
从社会组织自身来看，它在承接公共服务外包时主要存在以下三个方面的问题：
1.社会组织的专业性不够。在我国民政部出台的《社会组织评估管理办法》中明确规定了社会组织的等级评定标准，社会组织评估共设五个等级，全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个。但是从“中国社会组织网”得到的数据来看，在评估等级有效期内达到5A的仅有48家，4A的186家，3A的252家。从数据上来说，虽然在民政部登记注册的社会组织较多，但是专业的社会组织还不到总数的四分之一，这造成了政府有意将一些公共服务外包出去但是找不到具备资质的社会组织来承接的窘境。我国社会组织发育不仅在规模上较小，而且专业的人才也较少。目前，我国社会组织的工作人员主要分为三类，第一类是专职从事社会组织工作的人员，第二类是兼职人员，第三类是志愿者。从数量上看，我国社会组织专业的在职人员少，长期、稳定、专业的兼职人员更是远远不够。志愿者参与以体制内为主，主要集中在党政群团和社区层面，社会组织和企业的志愿者参与较少[3]。从质量上看，由于志愿者自身存在极大的不稳定性，真正参与到社会组织运营中的核心成员较少，只能承担一些协助工作。
2、社会组织的独立性较差。首先表现为对政府的经济依附。在清华大学的调查问卷中显示，在社会组织的收入来源中，政府提供的资金支持占49.97%，几乎占到了社会组织全部收入的一半，其他的收入来源比例均比较小，其中经营性收入占6%，企业赞助和项目经费占5.63%等。在公共服务外包的实践中，作为购买者的政府和作为承接者的社会组织应该均为独立平等的主体，而从以上的数据来看，作为承接者的社会组织很难说普遍都是独立于政府之外的法人主体，且在某种程度上成为了政府部门的延伸。此外，我国的社会组织在思想观念上对政府的依赖性强。我国经历了一个漫长的宗法社会，进而形成了“臣民除了君主意志以外没有别的法律”的“依附型”臣民文化，表现出极大的“强制—服从”性。在这种“臣民文化”的传统之下，部分社会组织在思想上表现出了对政府的依赖性，如在公共服务外包中，过分依赖政府以独立关系非竞争性购买模式进行定向购买，导致社会组织失去了其本质属性和应有活力。
3、社会组织的公信力弱。社会组织能否承接公共服务外包的关键不仅在于社会组织自身的实力大小，也在于社会组织公信力的高低。目前，我国社会组织的社会公信力不高，主要因为以下几个方面：一是因为社会组织自身的透明度存在问题。公众对社会组织的信任，不仅仅是要依靠主观道德上的判断，更加依靠社会组织公开的组织运营资料，这种公开不仅仅是社会组织自身的公开，更应该是有监督的公开。而目前我国的社会组织的信息公开缺乏一个权威的监督机构，公开的信息不被信任，公信力的缺失就是在所难免的。二是社会组织自身与公众之间的互动少，社会公众的参与程度低。一方面是因为公众对社会组织的了解不够。我国的社会组织众多，社会公众对社会组织的了解甚少，能叫上名字的已是凤毛麟角，就更不用说了解其发挥的作用和对社会组织存在的问题进行监督，这就造成人们很难对社会组织产生信任感。另一方面，公众缺乏参与社会组织的有效的途径。截至到目前我国的公众参与没有相关的制度保证，造成了大多数社会组织的群众基础薄弱，发起活动无人参加等困境。
(二)社会组织承接公共服务外包的外部困境
1．社会组织的监管较松。近几年来，我国的社会组织发展迅速，但是对于社会组织的监管较松。从监管理念上来看，社会组织的监管理念落后。我国社会组织监管基本上从分散管理到归口管理、再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进，大体经历了这三个主要阶段，每一阶段都渗透出了我国目前社会组织的管理理念，即政府主导下的“管制”理念，强调对社会组织的控制和管理，但是却忽视了社会组织在社会管理中自我管理的重要作用。从监管体系上来看，我国社会组织的监管体系落后。目前已经出台了《民办非企业单位登记管理条例暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《外国商会管理暂行规定》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》。关于社会组织最基本的社会组织法律却迟迟没有出台，相关的行业协会法等规制社会组织行为、管理、等方面的法律严重缺位。
2．社会组织承接公共服务外包的法律体系尚未完善。首先，在社会组织承接公共服务外包中，未明确这一活动的法律地位。社会组织承接公共服务外包的活动缺乏统一的法律法规和规章可循，即使在与公共服务外包相关的《政府采购法》中，也尚未明确规定政府向社会组织采购公共服务性商品，这就使得社会组织在承接公共服务外包过程中缺乏全国性的法律依据和法律保障。其次，缺乏法律来规范公共服务外包的程序。从申请程序上来说，目前的程序复杂冗乱，且申请时间长、缺乏统一规范；从招标程序上说，其过程中还不能保证完全的公平、公正、公开和保证各个社会组织以平等的身份参加招标活动。
二、社会组织承接公共服务外包的思考
(一)加强社会组织自身建设
1．提升社会组织专业化水平。首先要完善组织内部的治理结构和管理制度，达到运作专业化。规范组织内部的财务制度、人力资源制度、项目管理制度、信息公开制度等，使组织内部能够合理分工，明确岗位职责。其次，要加强人才队伍建设，达到组织内部人员的专业化。一方面，要健全招募机制，寻找优秀人才。按照企业模式向社会招聘人才，并建立自己的人力资源管理体系和相关制度规范。另一方面，要优化培训机制，提高志愿者的服务能力。对志愿者进行短期的培训，并把活动过程中表现好的志愿者纳入社会组织的核心成员，调动志愿者的积极性。最后，要加强与政府间的沟通交流，达到信息沟通专业化。
2．提高自身独立性。社会组织要保持自身的独立性，最关键的还是解决资金问题。由上文可以得知，中国社会组织的资金一半来源于政府。社会组织要保持自身独立性并不是不接受来自政府的资金，而是要通过独立关系竞争性购买的模式承接公共服务外包，在外包活动完成时拿到资金，这与保持自身独立性并不矛盾。与此同时，社会组织要加强社会资金的募集能力，建立多样化的筹资机制，拓宽筹资渠道。此外，社会组织要转变思想观念，并厘清与政府间的关系，既要积极与政府合作承接公共服务外包，又要在职能、人员、资产、财务等方面与政府脱钩，借鉴国外成熟社会组织的经验，成为独立于政府之外的法人主体，提升自治水平和承接公共服务外包的能力。
3．提升自身的公信力。要提升社会公信力首先要提升社会组织的透明度，自觉接受监督。组织可以定期通过互联网向社会公开组织的编制状况、运行结构、资金来源以及使用情况，自觉接受政府和社会公众的监督。其次要加强与公众之间的互动，拓宽公众参与社会组织活动的渠道。一是要发挥网络动员作用，通过在网上招募志愿者吸纳更多的社会群体参加公共服务和公益活动。二是要扩大社会参与，形成良性互动机制和有效的监督机制、问责机制[8]。最后，要加强与新闻媒体之间的互动。积极地向社会公开自己，宣传自己，接受媒体监督，争取社会的支持，促进公信力和影响力的提高[9]。当然这种宣传是建立在事实基础上的，是建立在组织信息的公开透明的基础上的。
(二)优化社会组织发展环境
1、加强社会组织的监管。在监管理念上，要突破“管制”的框架，对社会组织的行为应以引导为主、管理为辅。发挥好对社会组织的监督和培育作用，不干预社会组织的内部管理，并重视社会组织的自我管理；在监管的法律体系上，要将社会组织纳入国家法律制度体系并对其行为进行有效管理。通过出台更高层次的法律法规，对社会组织成立之后的工作运行进行约束，并在法律的层面上明确社会组织的行为标准和具体行为的法律责任等。更重要的是必须按照政社分开原则，通过立法来厘清社会组织与政府部门、社会组织与其成员之间的法律关系，减少行政干预。
2.完善社会组织承接公共服务外包的法律体系。首先要进一步明确社会组织在公共服务外包中的法律地位，将社会组织参与公共服务外包纳入《政府采购法》。现有的《中华人民共和国政府采购法》规定的供应商不包括社会组织，采购的内容大多是有形的服务。修改后的采购法应当明确社会组织的供应商地位，并对购买的范围、程序、经费保障等做出明确规定，使政府购买社会组织服务有法可依。其次，要建立健全服务购买的法定流程。公共服务的外包程序是否妥当，将直接影响外包结果。StevenGloberman和AidanVining将外包过程分为四个步骤：一是确定外包目标，使所有参与者的成本最小化；二是是分析外包费用，使总成本最小化；三是评估外包环境，对于决定费用的因素和减少费用的机会进行分析；四是设计和执行外包策略。中国也可参照这一模式，对社会组织承接公共服务的流程进行明确规定。
综上所述，在市场经济条件下，为了使政府能够更好地提供公共服务和提供更好的公共服务，社会组织必须承接一定的公共服务外包，然而，目前我国的社会组织发育程度较低，社会大环境也有待成熟，所以在社会组织承接公共服务外包时还存在重重困境有待解决，自身的优势也有待提升。
参考文献：
[1]中国社会组织网
[2]康雪.关于加强社会组织人才队伍建设的若干思考[J].社团管理研究,2012(4).
[3]王名博客
[4]贾西津.第三次改革——中国非营利部门战略研究[M].北京:清华大学出版社,2005,第95页.
[5]石国亮.中国社会组织成长困境分析及启示[J].社会科学研究.2011(5).
[6]王名,孙伟.社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势[J].中国行政管理,2011(7)
[7]王名.非营利组织管理概论[M].中国人民大学出版社,2002,第43页
[8]周耀红.社会组织社会参与的价值分析[J].福建论坛,2013(12).
[9]张仲涛,韩欢欢.社会组织参与治理的局限及优化[J],江海学刊,2014(6)
关键词：社会组织；危机应急；问责
中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）34-0241-02
一、社会组织问责机制
Ebrahim认为，“在其最简单的意义上，问责是指一个程序，通过这个程序，个人或者组织对他们的行为以及由此产生的结果负责。” Unerman把问责界定为：“关于行为的解释，假设某些个人或组织――接受者或利益相关人――拥有某些权利向解释者负责。” Koppell认为，问责概念反映了组织以其透明度、义务、控制能力、责任感及响应力，寻求组织存在的合法性及合理性证据的努力。 问责制度是建立在权利、责任、义务对等的制度框架之上，反映的是权力、责任、义务统一的伦理原则。问责制度一般是针对政府权力组织而设置的保障权力透明公开行使的一种制度，是现代社会组织管理中的重要制度设置之一。随着社会组织社会管理的功能日渐凸显，社会组织参与危机应急过程中的权力义务和责任也随之加大，对社会组织的整体运作过程进行监管成为必要。
二、社会组织应急问责的必要性分析
社会组织参与危机应急工作制度的设置需要责权利的对应，否则可能会出现管理和实际工作中的不平衡。责任大，权利小，或责任小，权利大，都不是正常的状态。社会组织参与危机应急工作，如何与政府协同行动，社会组织的责任何在，这是首先需要确认的问题。只有将社会组织的应急问责工作作出预先的安排，才能保证社会组织有序，负责、高效地参与到危机应急工作中去。另外，从社会信任的角度分析，社会组织在危机应急中责任的落实能够充分体现一种积极的信任价值，并能在全社会领域起到带动示范的作用，其所能发挥的社会效应是其他组织所不能达到。不辜负大众的信任，信守社会组织的承诺等，都是基本责任的体现，在倡导社会公益良心，维持社会公序良俗的问题上其积极正面作用巨大。应急问责是危机状况下对社会组织应急工作的一种监督、评估和反馈机制，是对社会组织参与危机应急工作的具体绩效进行评估的一种途径，能够在制度上保证社会组织对自身工作的高度责任心。
三、当前社会组织应急问责制度建设中的关键问题
1.政府干预过多导致社会组织危机应急中的角色不明确，责任不落实。社会组织由于自身定位问题，也由于国家在社会组织管理的问题上存在制度的不完善，许多社会组织并不独立，尤其是国内半官方性质的社会组织，资金和人员都与政府有着千丝万缕的关系，在危机应急中也是代表官方开展工作，这当中，社会组织的责任归属就成了大问题，社会组织向谁负责？受谁监督？从现有制度体系看，绝大多数有影响力的社会组织还是在政府的实际领导下开展危机应急工作的，直接对政府负责任，但同时又接受社会的捐助，社会组织的成员受到双重的管理。当前社会组织的双重管理体制，即每一个社会组织成立都要经过政府业务主管部门的前置审批和政府登记管理机关的法人登记。监管职责的交叉重复易于导致相互推卸责任，出现监管漏洞。而社会组织在危机管理中能够发挥的功能必定大打折扣，无法起到弥补“政府失灵”的作用。
2.社会组织责任主体的复杂性导致问责主体混乱、问责内容模糊。首先，中国社会组织的类型众多，组织的形式也多样，社会组织委托关系复杂，各类社会组织本身所涉及的利益相关者众多，委托人成分复杂，且不同的委托人的利益诉求也可能有矛盾之处。其次，人也即社会组织也有自身的利益所在，其利益诉求会左右其日常管理和运作的过程。最后，社会组织的委托关系相较企业或政府组织的关系更为复杂，因为这其中还牵涉到政府。中国社会组织的最显著特征就是受政府主管部门的间接领导，双重领导的复杂体系，带来的就是多头管理，多方利益牵扯。缺乏独立性的社会组织到底该对谁负责? 危机状况最为显著的特征就是不确定性、复杂性、模糊性和非线性，在这样一种混乱的情境下，由谁来对社会组织在危机应急中的行动表现进行评判，就显得尤其的必要了。由于上述社会组织定位不清的缘故，社会组织在危机应急中应尽的责任不明确，责任范围无法明确界定，而同时由于社会组织的多样性特征，每类组织的责任权力义务又有较大的区别，故而，对其进行问责的内容就会存在很大的差别，在问责体系的构建中，这样的复杂性和多样性给问责机制的建立带来了很大的困难。社会组织自身的特征是经济责任与社会责任并重，而且更为重要的是社会责任的履行问题。例如资金使用的问题上，既要确保危机应急的资金使用符合应急需要，同时还要尊重捐赠者的意愿，还要一定程度上服从政府组织的统一管理和安排，社会组织管理者在资金使用中就肩负着复杂的多重责任目标，有的责任甚至可能是相互矛盾难以兼顾实现的，尤其是涉及到重大价值观排序取舍的问题时。
3.问责信息的不对称而导致社会组织的道德风险和逆向选择。社会组织参与危机应急，在非常的紧急状态下，其组织汇聚和支配资金、物资和人力的权力通常会极大的增强，新古典经济学理论指出，经济组织部门通常由“追逐私利”的个人组成，而作为独立于政府和商业部门的社会组织也概莫能外，社会组织的成员构成也无例外是一个个独立的“经济人”，在组织决策和行动的过程中，也必须将成员的私利动机加以考虑，在危机应急的过程中，理性算计的私利与高尚的道德情操并存于社会组织的成员身上，如果缺少相应的问责和公开透明的监管制度，社会组织管理者由于自身信息披露制度不健全，特别容易出现由信息不对称所带来的道德风险。
四、健全社会组织应急问责机制建设的建议
1.加强社会组织的常态管理，明确角色定位。如上所述，社会组织发挥其重要作用的前提是建立在社会组织是作为政府、市场之外的第三部门参与危机应急工作。首先是要建立在各治理主体有各自职能角色的清晰定位基础之上，这样才能各司其职，互为补充，才能真正实现协同治理、无缝隙应对的目标 。危机应急属于系统工程，在信息匮乏和时间紧急的情况下，要面对千头万绪需要解决的问题，唯有各参与主体皆各就各位才能妥善应对。针对当前中国社会组织官办色彩浓厚，危机应急系统协同治理中缺一角，平衡的社会系统倾斜向政府这一端的问题，应当首先从健全社会组织常态管理体制出发，厘清社会组织与政府的关系，减少政府对社会组织日常管理工作的干预，政府应当脱身出来，更多发挥监管作用，主要在制定行业规范和宏观控制的方面对社会组织进行指导性控制，而少一些直接的业务性干预。
2.理顺社会组织的利益价值排序。社会组织面对多元利益相关方，如果没有明确的价值排序，在信息不全面和需要紧急处理的危机状况下面对所需承担的责任，必然无从选择和忙乱应对，因此，依据价值衡量标准对社会组织的相关利益方进行责任排序是应然之举。其责任排序的基本原则是公正为主兼顾效率。首先，社会组织是建立在志愿、非盈利和公益理念的之上，组织设立的初衷即以公众利益为至高无上，故而，社会组织在危机应急管理中应当始终将社会利益和公众利益放在首位，其社会责任是第一位的。其次，社会组织需要对捐资者负责，在资金和物资的使用中尊重捐助者的意愿，这样才是社会组织今后存在和发展的坚实保证。
社会组织参与危机应急主要在募集善款、物资和提供志愿者服务、协助政府的救灾工作这些方面，体现的是公益心和社会的道德良心，从某种意义上来说，是公民社会自发的贡献和帮助他人的一种途径，因此在危机应急中社会组织的责任体现在物质上――汇聚社会闲置力量；精神上――倡导无私奉献和公益良心；行动上――通过志愿者服务践行社会组织的宗旨。
3.建立健全社会组织的危机应急问责机制:首先，在明确社会组织危机应急责任的前提条件下，建立社会组织的应急绩效考核制度，对社会组织的管理者和主要成员的责任贡献进行全面考核，可以选择规模大、影响力大、成立时间长的社会组织，进行应急工作绩效考核。建立相应的动力机制，使考核与具体政策进行衔接，如减免税费、政府购买服务、参与评优活动等，通过激励来实现绩效考核工作的可持续性。其次，建立全过程全方位的信息公开机制，在整合信息资源的基础上，建立和完善监管信息系统和服务信息网络，实行定期公布，并主动接受新闻媒体、公众的监督，保证整个考核公开透明。并建立提交责任报告的制度，提高管理透明度。再次，加强政府的外部监督，主要由政府通过制定行业规范和提供法律依据的方式来开展监督工作；最后，更多的引入媒体监督，尤其重视新型媒体的监督和问责机制，包括利用网络、微博等技术工具来实现对社会组织应急问责的及时有效的监督和问责。
五、结论
社会组织危机应急问责机制的建立其最终目的在于，对社会组织成员的危机应急行动的责任义务和权力进行厘清，并实施正面激励。通过问责机制，肯定其贡献，弘扬其道德精神；同时也通过预设的制度对基于私利的寻租行为加以预防。
参考文献：
[1] A.Ebrahim.Accountability in Practice：Mechanisms for NGO.World Development，2003，(5).
[2] J.Unerman.Theorising Accountability for NGO Advocacy.Accounting，Auditing & Accountability Journal，2006，(3).
[3] J.GS Koppel.Pathologies of Accountability：ICANN and the Challenge of Multiple Accountabilities Disorder.Public Administration Review，
2005，(5).
摘要：社会管理创新背景下，政府与社会组织协同治理是实现公共治理主体多元化的重要实践，在政府改革、社会组织发展、公民政治
>> 政府购买服务与社会组织协同治理 协同治理视角下失地农民问题政府管理路径初探 政府主导型社会治理模式下社会组织发展理路 基层政府与社会组织合作治理机制研究 政府审计与纪检监察协同治理腐败机制的构建与实现路径 社会组织协同社会管理的现实困境与路径选择 社会组织在地方政府治理中的功能及路径分析 地方政府大部制改革与社会组织协同发展研究 新常态下社会组织转移政府职能的路径探究 国外政府与社会组织合作治理的经验借鉴与启示 集成平台与创新引擎：政府与社会组织协作治理的实践 社区建设中政府与社会组织合作治理研究 政府与社会组织合作治理的绩效评价探讨 理性选择视域下政府与社会组织的双向关系探究 基层政府创新社会治理路径的探索 社会组织参与社会治理：进展、问题与对策 社会组织孵化与社会治理创新 政府职能转型与社会组织培育:政治嵌入与个案经验的双重路径 政府与“社会组织”合作养老机制的建构 社会组织党建的突出困境与破解路径 常见问题解答 当前所在位置：l.
[10] 陆晶.我国非政府组织管理法治化问题研究[D].长春：吉林大学学位论文，2011.
[11] 刘翔.中国服务型政府构建研究[D].上海：复旦大学学位论文，2010.
基金项目：中国人民大学行政管理国家重点学科资助项目、中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目（项目号：2015004）。
作者简介：韩沛锟（1989-），男，汉族，河南省郑州市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为非营利组织。
收稿日期：2016-09-22。
关键词：社会组织 资源 政府 市场
十二五规划中明确提出要加强社会组织建设，坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。2010年，我国社会组织总体数量的确呈稳步增长趋势，但增长率却创近十年来的历史最低，一定程度上可以反映我国社会组织发展面临的政策和体制性制约因素仍然较为突出（黄晓勇，2011）。同时，据2010年7月的2009年城镇私营单位就业人员年平均工资统计数据显示，作为19个行业之一的公共管理和社会组织类年平均工资为全行业最低，而且比2008年度工资水平降低了2.9%。
在政策层面保障力度增强，政府公共服务支出增加的宏观背景下，社会组织生存现状依然严峻。究竟是哪些因素影响着社会组织的生存、发展状况，这是理论界和实务界共同关注的问题。学术界的研究既有历史进程、公民权力、制度变迁、社会组织与政府关系、社会组织与社会的关系、社会组织与政治改革、国家与社会关系的总体变迁的宏观视角，也有社会组织内部治理、能力建设的微观视角。这些研究都表明社会组织的培育和发展面临前所未有的良好环境，但也面临不少问题，其中最突出的问题就是资源不足。清华大学非营利组织研究所2000年对全国社团组织的抽样调查显示，有41.4%的社团认为面临的主要困难是缺乏资金，列在这些组织面临的诸多困难的首位（邓国胜，2001）。孔德福（2008）在《我国社会组织资金来源现状及存在问题分析》一文中提出我国社会组织资金来源存在总量不大，结构不平衡；体制障碍限制着财政资金向社会组织转移；机制不健全，资金转移无依据等问题。从广义上看，这里的资金可以理解为资源，包含着活动许可、组织体系、人力资源、税收优惠、资金、权力背景等，这也是本文对资源的界定。
因此，本研究尝试了解社会组织获取资源的渠道及方式，分析其资源获取异质性的原因，并在此基础上，探索社会组织拓展资源的渠道。笔者对位于上海S区的六家社会组织进行了深入的访谈，这六家社会组织分别为：A机构承担全市社区青少年教育、管理和服务事务；B机构从事中国汉文字教育和倡导；C机构为贫困地区学校建立图书室，募集儿童读物及倡导良好阅读方式；D机构以“遏制艾滋病蔓延”为己任、关注男性生殖健康；E机构以创意公益、时尚公益为主旨，推动民间公益项目的发展和宣传，并为众多公益组织和企业提供志愿者支持，培训和服务；F机构以提供城市应急支援安全服务为主。
政府、市场、理事会是社会组织获取资源的主要渠道
通过深度访谈发现，六家机构资源来源不同，资源类型也不同，包含活动许可、组织体系、人力资源、税收优惠、资金、权力背景等。从活动许可、组织体系而言，六家机构较为相似，他们都经过了登记，并找到了业务主管单位，并享受到了税收优惠。机构间最大的差异是资金来源及比例的差异，六家机构的资金来源情况如图1所示。
从资金来源的比例来看，D的资金有65%来源于基金会，其他的五家社会组织的资金来源呈现出几种类型，包括资源政府导向、资源市场导向及资源理事会导向。
（一）资源政府导向为主的社会组织
A的运作是典型的资源政府导向型。该机构在成立早期，是由当时该机构的业务主管部门的相关领导担任总干事，机构所有的员工经费、行政费用都由政府承担，政府承担的费用占机构运作总费用的90%以上。
（二） 资源市场导向为主的社会组织
在访谈过程中，笔者发现在六家社会组织中，B、E是非常典型的资源市场导向为主的社会组织，C介于资源市场、政府导向之间。B主要向儿童及青少年提供传统文化教育和熏陶方面的相关服务，B机构背后有一家提供相似服务的教育咨询公司。社会组织和公司的人力、场地资源共享，财务分开。对B而言，政府购买服务的资金仅占机构和公司运作的10%，社会组织90%的资源来自于公司本身的造血功能。
C机构负责人表示：“我相信社会的力量，目前我们承接的政府购买服务还是比较少的。机构从一开始就是依靠市场、依靠社会爱心人士在做。我们比较想践行机构自身的理念。如果我们的资源都是来自政府，可能会改变社会组织原来的一些理想”。
（三） 资源理事会导向为主的社会组织
在访谈中发现，除了以政府和市场资源为主的社会组织以外，还存在资源理事会导向的社会组织。社会组织的理事会通常由较为复杂的成员构成，理事会中包括资助者代表、资深专家、行业管理部门代表、社会知名人士、企业代表以及组织内部的代表（马迎贤，2005）。这六家社会组织的理事会也呈现出这样的特点。A的理事长是高校知名教授、资深专家，F、C、B的理事长是资助者代表，D的理事长是行业管理部门代表。
F机构理事长兼总干事表示：“我做这个机构，纯粹出于个人兴趣。我总觉城市应急服务是非常需要的，每个公民都需要有这样的意识。因此，对于机构而言，做这个就是义务，我愿意出资，我的理事会成员也愿意出资。至少目前的运作就是这样的”。
E机构负责人表示：“在机构运作早期，所有的费用都是由理事会承担。他们能够给予很多的支持”。
1 浙江社会组织评估工作业已取得的主要经验
1.1 加强分类指导，严格分层管理。浙江省根据民政部《社会组织评估管理办法》不断调整适应浙江省社会组织发展现状的评估细则，不仅对社会团体、民办非企业单位、基金会采取不同的评估体系，还将社会团体分为专业性社会团体、行业性社会团体、联合性社会团体和公益性社会团体五类，并相应制定了不同的评估指标体系，评估标准和结果更有针对性和说服力。同时对社会组织进行“谁登记谁评估”的分级管理办法，下一级要将5A级单位上报上一级主管部门，有利于直接管理部门与所辖社会组织之间的沟通交流。
1.2 评估内容丰富，指标体系初成。评估内容较为全面，一般涉及基本条件、组织建设、工作绩效或自律与诚信建设、社会评价等方面，涉及规范化运作、组织机构、财务管理等日常建设等情况。对民办非企业单位则更为重视起信息披露、资金运作等状况的监管。社会团体和基金会着重规范化建设，民办非企业单位着重诚信评估。对联合性、专业性社会团体注重规范化建设和提供社会服务、活动开展，对行业性社会团体注重维护行业利益诉求和行业自律、行业影响力、服务政府等，对公益性社会团体则重视其公益活动规模和效益、项目开发与运作、与政府关系等，对基金会的考核也更多注重公益活动的开展和效果。
1.3 评估主体多元，评估手段多样。浙江省严格限定了参加评估工作的社会组织资格，在民政部门登记满两年以上的社会组织才能够参加，并每年向社会公布评估结果，评估等级较高的社会组织还拥有优先获得政府购买服务的权限。评估采取社会组织自评、业务主管单位初审和评估委员会评估相结合的方法。由单位负责人和全体工作人员对照评估指标进行评估，并提供证明材料和依据，业务主管单位根据社会组织的自评报告，结合平时管理情况进行审核，评估委员会对上报材料进行审核，结合实地查看、听取各方意见经综合后得出评估结论。随着社会的发展，第三方评估的呼声越来越高，浙江一些地市也逐步开始引入第三方评估机构的专业人员参与评估。
1.4 评估过程透明，评估机制规范。浙江省的社会组织组织评估过程是较为公开透明的，形成了较为规范的评估机制。每年在评估工作开始前，各级民政部门都提前将评估的内容、标准、流程、考核方法对外公布，考核的结果也向全社会公示、公布。评估工作到目前已经实施了7个年头，浙江在职能部门工作开展、分级评估备案上报、政社沟通、第三方协作等方面都形成了良好的工作机制，对评估有一整套严格的流程和标准，整体工作基本按照民政厅要求规范、有序开展，如杭州市社会组织参评率超过7成，评估工作走在了全国前列。
2 当前社会组织评估工作中存在的问题
2.1 评估氛围还不浓厚。目前全国参评社会组织只有41.5%，不到社会组织总量的半数。浙江参与评估的社会组织总量位于全国第一，但参评率仅占全省社会组织的24.43%②。2013年全省性社会组织获得2A级以上的社会组织仅45家，其中7家为基金会，其余均为社会团体，绝大多数是行业协会和商会③。现有的评估主要是被动评估，内容主要涉及到组织是否合理使用资金、是否违规操作等，对社会组织内部治理能力、发展前景等缺乏重视，导致许多社会组织认为评估就是检查工作，因而难以通过评估来促进组织发展。
2.2 评估主体有待培育。当前评估主体主要有三类：社会组织内部评估部门、行政主管或授权单位、第三方评估组织。评估委员会成员主要由政府部门、科研机构和大专院校、社会组织、会计师事务所、律师事务所等机构工作人员构成，但政府部门工作人员占比较高，评估工作实质上是民政系统的内部业务。杭州已在部分社会组织中初步尝试第三方评估，但尚未纳入法律约束和保障的范畴，第三方机构在评估中的法律地位尚未确定，可能产生的法律纠纷及其解决机制也未明确说明。
2.3 评估能力有待提升。当前的评估以公布评估等级为重点，共五个等级，缺乏诊断式评价和对策研究。评估中的独立运作能力和水平还不适应实际情况，评估组织的建立和发展还很不健全，人员能力和水平不适合参加评估工作。与此同时，社会组织管理部门在人力、物力、财力上也体现出与繁重的评估、年检工作的严重不符，管理人员疲于应付。总体来说评估体系建设还处在初期阶段，评估专业人员还很缺乏，需要借鉴、学习国外先进的评估理论、评估指标和评估工具进行本土化工作。
2.4 评估结果有待运用。评估机制没有有效发挥激励、监督、促进竞争的作用，评估结果与社会组织的反馈沟通机制尚未建立，评估结果对于社会组织的“后续”影响不明显。一般社会组织的评估结果仅在民政部门网站或相关报纸予以公示、公布，至于各社会组织的评估结果具体如何、存在哪些问题、需要如何改进等有针对性的评估报告尚未形成，也未形成具体的互动反馈、指导、跟进机制。政府在转移职能、向社会组织购买服务等方面还没有明确而具体的措施出台，全社会的征信评价体系也仅处在建设初期，浙江出台的对评估结构优秀的奖励政策以及将评估结果纳入政府信息平台还只是让社会组织看到了一些“希望”。
2.5 评估指标有待调整。目前的这套评估指标体系适用于发展初期，对于提升组织质量的目的还体现出一些滞后性，对社会组织的发展规划、可持续发展能力等项目的评估几乎没有涉及。评估体系中针对社会组织发展初期的许多规定性条件，如组织登记注册运营等内容在组织发展到一定阶段之后已经不再成为必要指标。同时，对组织某些方面要素缺乏关注或者关注程度不够，例如，对社会团体的专业性等具体指标方面，缺乏对工作人员专业素质、专业水平、专业能力和专业伦理等方面的重视；又如对民办非企业单位的评估重点指标是诚信经营，但基础条件和组织制度的分数已经接近诚信经营的指标，前两者分数占据过高；而对基金会的评估指标中，资金增值能力、经费流动渠道监管等处于真空。
3 完善社会组织评估机制和指标体系的思路
当前社会组织发展已经到了需要迈上一个新台阶的关键时刻，现有的评估机制和评估指标体系已经滞后于社会组织的发展需要，必须转换观念、调整思路，将社会组织评估工作定位到进一步促进社会组织新发展、可持续发展的道路上来，采取一系列措施促进社会组织的新一轮发展。
3.1 建立第三方机构评估机制。从社会组织管理研究和实践的角度看，科学的社会组织评估体制的建立，严格有序的 “第三方评估”尤为重要，其信度、社会认可度相对较高。国际经验一般是在国家层面上建立起专门负责社工机构评估的机构，这个机构一般是全国性的行业组织。如香港社会福利署负责对所有政府购买服务的社工机构的评估工作，并通过 16 项《服务质素标准》来测评机构运作情况。需有意识地转变政府职能，承认第三方评估组织的专业性、科学性和公众较高的信任度，将政府的评估职能部分转让给第三方机构，实行“购买服务”政策。其次，要提高第三方评估的科学性和技术性，应当实现信息资源获取的便捷化，政府应建立起覆盖全社会的信息网络系统，最大限度避免信息封闭、缺失现象，保证独立第三方能获得真实、详尽的信息，避免评估结论失真。
3.2 设置合理的评估指标。一是社会组织工作目标与规划评估。社会组织发展的程度与其使命感、理念与价值观、发展目标、规划有着重要的关系，建立科学的社会组织评价指标体系，应当将这一部分内容列入。二是社会组织的人力资源评估。社会组织发展过程中，其人才结构、专业化程度、文化程度直接关系到社会组织的内部治理和发展，不论是政府主管部门还是社会组织人员都应加强这方面的宣传与重视。三是社会组织能力建设评估。社会组织的专业服务能力、资金筹措能力、社工业务能力、机构素质评估、志愿者状况、专业能力与职业伦理、服务专业性、承接项目情况、项目运作管理专业性、创新能力等均是社会组织的重要能力。四是社会组织的运行机制评估。应该注重过程评估、结果评估和社会评价三方面的结合，加大服务对象评价和社会组织运行过程、结果的评估。
3.3 健全评估法制化、规范化建设。 社会组织自身的社会性、专业性和多元性等特点使得评估体系建设更为复杂、评估过程易产生多种矛盾，因此评估首先应加强法制建设，在法律和制度层面进行引导、扶持、规范。国家层面要在社会组织管理条例中加入评估内容，作为评估体系建设的总依据，同时要积极推进社会组织评估法规的建设，明确评估的实施主体、范围、程序、标准等，为推进社会组织评估的良性发展提供保障。其次要注重评估过程的规范化，设计评估各环节的规范文书，使各类社会组织评估行为得到统一，并将评估信息采集、分析、核实、归档、反馈等内容制度化、程序化。尤其要注意结果反馈的规范化建设，明确应将评估结果的书面审查、现场评估内容、专家建议等及时反馈给社会组织，给予社会组织申辩、质询的机会，确保各种意见得到充分表达，增强评估透明度和公正性。
3.4 加强评估机构队伍专业化建设。社会组织评估是一项专业性、操作性要求很高的工作，需要健全的组织机构和一支高素质的专业队伍，使评估活动有专业化和职业化的人员支撑。一要积极鼓励、培育专业评估机构的发展，积极向他们“购买服务”，为他们创立良好的政策条件；二要将一些在法律、财税、管理、社会学等方面的权威专家学者纳入专业评估人才队伍，建立评估专家库，作为评估工作的导向性人才；三要建立健全评估人员的常态化培训制度，特别是强化各项评估应用指标的分析设计能力、约谈技巧、评估标准等系统培训，不断提高评估人员的综合素质和评估能力；四要定期交流，大胆借鉴国内外先进的评估经验，实行“因地制宜”和“拿来主义”的结合，避免盲目“摸着石头过河”。
3.5 提升评估结果运用效能。评估结果能否合理运用，直接影响到评估效果的好坏。目前，浙江社会组织评估能效不高的重要原因就是缺乏激励机制。要解决这一问题，必须从三方面着手：一要落实经费，争取财政支持，创立财政保障机制，把社会组织评估经费纳入常规财政预算，与评估工作量挂钩；二要建立健全评估激励机制，积极争取政府相关部门的支持，在政府转移委托职能、购买社会组织服务、资金扶持、财税优惠等方面向社会组织适当倾斜；三要加强宣传、扩大社会影响，引导公众观念，广泛宣传社会组织评估的意义及评估范围、基本程序、操作方法等，重点向社会推介一批获得3A级以上等级的社会组织，为社会组织更广泛地获取资源营造良好的社会氛围。
注释：
①浙江在全国社会组织评估工作培训及座谈会上作典型经验介绍[N]，浙江民间组织信息网，2013.7.2。
关键词：创新；社会组织；管理
中图分类号： G415 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0218-02
一、我国社会组织的发展概况
2007 年党的十七大报告第一次使用“社会组织”一词，同时提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。可以说，十七大为社会组织的发展提供了政治保证，并将社会组织的发展提到了战略高度，其间蕴涵着党的执政理念和国家建设理念的变革，意味着以社会组织为重要载体的公民社会在中国特色社会主义现代化建设中的地位和作用得到了认可和重视。从此，社会组织的建设不再是自话自说，而是关乎我国社会建设大局的战略要件。在2008 年汶川抗震救灾和2009 年玉树抗震救灾中，社会组织在全面参与中进一步壮大了自己。经过多年的发展，目前社会组织无论在总数上、功能上，还是在格局方面都已经具备了一定的规模。
首先，从总量上，中国社会组织在近20 年来经过了一个逐渐增加的过程。截至2011年底，我国社会组织46.2万个，比2010年增长了3.6%。其中，社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2614个，吸纳社会各类人员就业599.3万人。社会组织中在民政系统完成登记注册的只占48%。①
其次，在功能上，中国社会组织已经遍布全国城乡，涉及社会生活方方面面，主要分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等领域，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系。社会团体中，行业性社团数量最多，这与我国政府近年来重视培育发展社会行业中介组织的努力是分不开的。在民办非企业单位中，和世界上多数国家一样，是以教育、卫生类为主的发展模式。
再次，在格局上，我国社会组织，尤其是社会团体是按照行政层级设置的，既有全国性，又有省地县级的，还有基层社区服务组织和农村专业技术协会，他们在法律上各自独立，不存在相互的隶属关系。现实中，层级越高的民间组织总量越少，越接近于基层的民间组织数量越多。这就使得中国民间组织在外部结构上呈现出一个明显的金字塔式结构。经过一段时间的发展，中国社会组织的职能框架已经基本呈现出来。其中，从事与社区建设相关的体育健身、娱乐、养老院、社会服务、物业管理、社区发展等事务的社会组织占的比重在不断增加。
二、我国社会组织发展面临的具体问题
社会组织的合法化困境和主体地位的不明确造成了社会组织竞争的弱势。由于法律规制跟不上发展步伐，社会组织一方面在登记管理、财政税收制度、劳动人事制度方面受到限制而导致资源获取、人才储备、技术水平等方面的能力不足，另一方面在信息披露、监测评估、激励和惩罚等方面措施不力又使得社会组织出现公众不认可、自我毁誉等方面的公信力缺失。在现实中，社会组织发展普遍面临场所和设施短缺、财务困难、服务定位不清、决策管理以及服务技术落后、专业人才缺乏等具体问题。
（一）政府对社会组织的两难选择
在我国，虽然社会组织形式存在已久，但其初始的、直接的和最主要的力量均来自于政府权力部门的推动。政府既是改革的推动者，又是需要进行改革的对象，政府的这种双重性使它对社会组织的发展经常面临一种“两难选择”的状况； 与此相对，社会组织自身存在不尽人意的地方，反过来又加剧了政府对社会组织两难程度。因此，政府在加强对社会组织的管理和扶持社会组织的发展两者之间，经常出现摇摆不定的政策取向，特别表现在对自下而上发展起来的社会组织，往往限制有余而支持不足，从而导致对社会组织的培育力度不够，推动力也存在明显不足。
（二）社会组织的“准政府模式 ”
1.政府与社会组织合二为一。以中介组织为例，据相关部门对126家技术中介组织进行调查的结果显示，国有中介组织占2/3。这些国有中介组织许多与政府部门合署办公，两块牌子一套人马，业务发展依靠的是政府部门权威，实行行业垄断，隐蔽或公开地将行政管理职能转化为有偿的社会中介服务，实际上成为政府主管部门的派出机构[2] 。
2.政府与社会组织是上下级关系。有些社会组织虽然实行了脱钩改制，成为名义上独立的法人，但在具体运作过程中，由于政府是其资源的主要提供者和对其负责的主管部门，这些社会组织为了自己的生存和发展，会主动寻求政府部门的领导和支持 这是一方面； 而在另一方面，一些政府部门在既得利益的驱使下，也愿意把有隶属关系的社会组织变成自己的附属物，指挥社会组织办事，决定社会组织的内部事务。
3.政府与社会组织是主仆关系。对于一些自下而上成立起来的纯社会组织，依据我国现行法规，必须找到一个主管单位，方能正式注册登记。因此，绝大多数的社会组织就此挂靠或置于政府部门的控制之下，处于为政府部门打工的地位，而那些找不到主人的社会组织，只好成为地下活动的草根组织。即使是这些草根组织，它们要想展开活动、运作项目，一般情况下也必须首先得到政府的点头，通过政府部门来动员社会资源，处于观察的范围之内。
（三）现行法律法规和管理体制的缺憾
我国关于社会组织的法律法规还不健全。目前国务院颁布的只有社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例和基金会管理条例，民政部出台的取缔非法民间组织暂行办法、中介服务收费管理办法、民间非营利组织会计制度、救灾捐赠管理办法和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高、数量少、不配套、可操作性不强，还没有专门的、全面的、严谨的关于社会组织管理的社会组织法，使得社会组织的设立、性质、地位、作用及功能等没有完全明确、规范，缺乏相关的行业自律环境。同时，对社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面也缺乏完善的、相配套的法规与政策，使得多数社会组织的队伍不稳定、人员结构老化，缺少应有的活力和作用。
当前，我国对社会组织实行的双重管理制度，在强化社会组织准入条件并规避可能的政治风险的同时，也产生了三个问题： 一是登记门槛过高，致使大量社会组织难以获得合法身份。据有关专家的调研估计，目前没有合法登记注册而开展活动的社会组织数量，大约十倍于合法登记的社会组织[3]。二是合法登记注册的社会组织政治色彩浓厚。能够合法登记注册的社会组织大多与政府存在千丝万缕的关系，或合二为一，或上下级，或主仆关系等等。三是现行管理体制的有效性大打折扣。大量涌现的社会组织纷纷绕开双重门槛做法，不仅对于各种形式的社会组织起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守的群体行为，这在法制社会是一种危害性的现象[3]。
三、创新社会组织管理模式的对策建议
（一）从法规组合到法律体系的制度建设
中国社会组织的发展时间还比较短，高层次部门法的建立还需要时间。其次，专项条例结合众多部门规章制度的现状是政府权力结构在社会组织管理上的具体表现。但必须肯定的是，多头立法虽然适应了政府结构，但也将目前条块分割的政府体制弊端带入到了社会组织管理及自身建设之中。突出表现为社会组织交流相对匮乏、社会组织建设开始出现一定程度的地方保护主义，地方政府与社会组织的利益勾结、社会组织等问题。专门法律才是社会组织制度建设的方向，是社会组织进一步发展的必要保证，但法律的建立需要相关条件的配合，越是高层次的法律越是需要充分的酝酿准备，否则，将很容易产生法律制度的动荡，反而阻碍了社会组织的发展。在这一点上，我们还有很多问题需要明确，比如社会组织的管理体制、人力资源以及财政收入等。但随着各项条件的逐渐成熟，出台相应的专项法律已经成为一种趋势。因此，提高制度层次，以法律的形式来规范中国社会组织发展的总体思路和具体路径具有比较强的现实意义。
关键词：青年社会组织；研究现状；未来展望
中图分类号：D432.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）22-0177-02
目前，随着经济社会的发展，社会问题的增多，社会组织的培育与发展已日渐受到政府及社会的关注。而青年社会组织已渐成为社会组织中的创新主体，如国内较为成功的如徐州汉唐公益、成都爱思青年等社会组织。2016年，中央下拨2亿元支持社会组织参与社会服务；且地方政府及企业对社会组织的资助力度不断加大。因此，对于青年社会组织概念的界定、培育与发展、相关问题及对策的研究，以及对青年社会组织参与社会治理的探索已成为相关学者的研究热点。但与此同时，青年社会组织的发展也暴露出一些问题，分析这些问题的成因并提出对策，对于我国青年社会组织的发展具有重要意义。
一、青年社会组织的研究概况
在知网中，关于青年社会组织研究的文献共检索到75篇，从时间分布上看，主要集中在2010―2016年，其中，2010―2013年每年文献数量在1―7篇，2014年15篇，2015年24篇，2016年年初至6月为止有19篇。可见，近年来青年社会组织逐渐成为学者们关注的热点。
从地域分布来看，绝大多数研究来自东部地区，少部分研究来自中部地区，西部地区尚未开展方面研究。
从研究方法来看，仅有两篇文献使用了定量方法研究分析，剩余文献的多数均采用定性研究方法。
从研究方向、研究视角来看，主要由以下四个研究方向：一是共青团与青年社会组织的关系研究：主要研究共青团与青年社会组织在新常态下关系发展应具备的特点，以及共青团对青年社会组织的培育与发展作用，并指出目前共青团与青年社会组织的联动关系不够广泛深入这一确切问题（徐灿荣，2015）。二是青年社会组织功能发挥研究：主要研究青年社会组织具备的社会功能以及如何良好地发挥该社会功能，具体包括青年社会组织如何参与社会治理、参与城市社区治理、以及如何促进就业的研究（童潇，2015）。三是青年社会组织的培育（支持、扶持）研究：主要研究对于青年社会组织有效的培育路径、支持体系、扶持政策、孵化平台等。并将主要目光集中于青年社会组织的资源培育与组织结构、制度的构建（刘鸿方，2016）。四是青年社会组织的困境分析与对策建议研究：主要研究青年社会组织发展所面临的困境及对策（赵亚静、姜力丹，2016）。
二、青年社会组织研究的主要内容
（一）青年社会组织发展困境分析与建议
目前，我国青年社会组织发展受外部、内部等多重因素影响，不可避免地存在着一些问题。综述相关文献，可将此类研究的影响因素分为外部环境因素和内部治理因素。
外部环境因素影响：一是管理体制。在现行管理体制下，行政化色彩相对浓厚，使得准入前严格限制、审核检验多，而准入后则业务上的行政指导和服务较少。这样的管理体制不利于政府与青年社会组织之间的沟通交流，以及青年社会组织自身的发展。二是政策导向及社会认知度。一方面，已经制定的扶持青年社会组织发展的制度、政策得不到真正落实；另一方面，政府对青年社会组织社会管理创新意识的培养和对公众参与社会管理的引导不够；与此同时，青年社会组织社会认同知低、公信力缺乏。三是政府与青年社会组织有效对接的枢纽力量急需发展。目前大多数枢纽型社会组织处于半官方半民间状态，与政府的关系较为模糊；且专门培育青年社会组织的枢纽型社会组织较为稀缺，青年社会组织缺乏与政府的交流的合适渠道。
内部治理影响因素如下：一是多数青年社会组织在持续发展上面临着“四缺”问题，即欠缺资金、人才、场地和规模。青年社会组织有着与社会组织同样的发展困境，而因其成员较为年轻，更为缺乏社会资本，在资金与人才方面，受限更大。二是多数青年社会组织在持续发展中缺乏现代社会组织理念，内部治理结构不完善、管理效率不高。由于其成员因兴趣等原因结缘，青年社会组织人情味更浓，缺乏必要的规章制度，或即使建立了规章制度，但执行度不高，导致其发展缓慢，人员流动性大。
（二）青年社会组织培育路径探索
关于青年社会组织培育路径的探索主要有两类研究：社会组织孵化平台的发展与推广；对培育青年社会组织的模式和有效经验的分析及对青年社会组织支持体系的构建。
关于社会组织孵化平台的发展与推广：目前，社会组织孵化平台的发展存在以下困境：制度缺失、孵化模式存在风险、资源支持不足、社会认知存在偏差。其中，旨在完善社会组织孵化而提出的对策有：提升社会组织孵化平台作用；创建社会组织孵化平台，有效整合资源；营造良好的政府支持环境；加强完善社会组织的组织建设。
关于对培育青年社会组织的模式和有效经验的分析及对青年社会组织支持体系的构建，此类研究认为，社会公益活动可以成为基层团建的重要活动内容，支持与发展青年社会组织可以成为体制内团建的创新型工作方式。支持青年社会组织发展，对于党团建设非常有帮助。而关于青年社会组织支持体系构建的建议有：将社会组织工作纳为各级党建工作内容；大力推进政府购买行动及其改革；建立评估监督机制；推动形成公益组织购买专项。
而关于青年社会组织支持体系构建的建议有：将社会组织工作纳为各级党建工作内容；大力推进政府购买行动及其改革；建立评估监督机制；推动形成公益组织购买专项。
（三）青年社会组织参与社会治理
青年社会组织参与社会治理的特征与特点：童潇（2016）认为，青年社会组织的参与领域丰富多样；在资金来源上，自筹与外引兼具；参与态度较为积极并日趋火热；活动场所以一区县及社区为中心，共青团在青年社会组织参与社会治理过程中发挥枢纽引领作用。
关于青年社会组织参与社会治理功能进一步发展的相关思路建议：（1）发育主体，即推动青年社会组织发展成为具备相应资质和能力的社会主体。（2）释放空间，即推动社会治理领域向青年社会组织开放，能够给予青年社会组织相应机会，放宽青年社会组织准入门槛，充分信任青年社会组织。（3）完善政策，主要可立足于下述四个方面：一是推进以孵化园、孵化器为支撑的青年社会组织基地建设；二是大力推进青年社会组织规范化建设，建立相应的信息体制和机制，扎实推进青年社会组织规范化评估工作，开展提高组织能力的培训；三是加强外部监管体系建设；四是建立青年社会组织扶持基金。（4）完善平台，主要是可以推进青年公益创投平台、供求对接平台和众筹平台三项平台的搭建工作，解决信息不对称等问题（刘春蕾，2016）。
三、青年社会组织的研究评析与未来展望
（一）对现有研究的评价
在概念界定方面，由于目前对青年社会组织没有一个明确的定义，不同的学者在研究时存在概念混淆的情况，将青年社会组织等同于社会组织。如黄科瑞、潘永弟对百色青年社会组织的定义中，并没有明确青年社会组织是否是社会组织，而黄婷婷也只对青年社会组织做了一个概念界定，并未提出明确的界定。
在发展困境的研究方面，以往研究集中于对青年社会组织发展困境的列举与描述性分析，缺乏对其内在因素的分析，且对于此类影响因素的分析中，主要是定性分析，缺乏以数据分析为基础的定量研究，对于主要的影响因素尚不清楚。
在青年社会组织的培育探索上，虽然学界对已有的孵化模式的风险已有研究，但尚未提出完善的新型孵化模式，在社会组织的培育问题上，孵化器平台的发展并非唯一路径，更应培育与发挥青年社会组织自身所具备的支持体系。
（二）未来研究展望
目前，学界无论是对青年社会组织的发展模式研究、困境及对策研究，还是对其功能的探究，无法回避的一个问题便是，青年社会组织的生存问题。既便是目前的公益创投和政府购买，社会组织的发展还是离不开政府政策及资金支持，而社会组织作为独立的第三部门，其生存与发展不能长期依赖于政府和企业的扶持。实现社会组织的自盈利，即社会组织能够为创建或运营社会组织者提供工资支持并实现组织的自运行或转型为社会企业。而青年作为社会创业与创新的主体，在“大众创业、万众创新”的新形势下，通过创建或运营青年社会组织来进行创业或就业具备较好的前景，其行为本身便实现了较高的社会价值。
参考文献：
[1] 中国青少年研究中心课题组，刘俊彦.我国城市青年社会组织发展状况研究报告[J].青年学报，2014，（4）：41-49.
[2] 黄科瑞，潘永弟.百色青年社会组织建设和发展状况研究[J].百色学院学报，2014，（6）：126-131.
[3] 石国亮，王玲雪.青年社会组织发展的政策环境与政策建议[J].中国青年研究，2015，（2）：40-45.
[4] 浙江省团校课题组，王雁.激发青年社会组织活力的体制机制研究――以浙江省为例[J].青少年研究与实践，2015，（2）：67-75.
[5] 叶城均.青年社会组织参与社会治理的路径[J].经营与管理，2015，（6）：16-18.
[6] 童潇.青年社会组织参与城市社会治理：演进、特征与推进路径[J].中国青年研究，2015，（8）：31-36.
[7] .国外社会组织促进青年就业与创业的经验和启示[J].中国青年社会科学，2016，（2）：116-121.
[8] 赵亚静，姜力丹.青年社会组织发展中存在的问题与破解之策[J].内蒙古民族大学学报：社会科学版，2016，（3）：94-99.
[9] 覃警荣.广西青年社会组织、青年创业就业工作现状调研[J].人力资源管理，2016，（2）：152.
[10] 黄婷婷.我国青年社会组织发展趋向探析[J].中国青年社会科学，2016，（1）：81-86.
随着社会的不断发展，社会结构日趋成熟，社会主体已从原来的“政府―市场”二元结构发展到成为“政府―中间层―市场”三元框架。在市场经济快速发展的背景下，市场并不想如象中的那么完美。为了克服市场的缺陷，政府开始干预市场，但政府也存在固有的缺陷。在寻找解决市场和政府的缺陷的过程中，社会中间层主体的作用开始引起人们的关注。同时，由于社会转型和社会管理模式的需要，社会中间层承担起了社会公共事务。在我国，作为社会中间层的主体的社会组织已逐渐显现出了在社会中的主体地位、承担了社会事务，彰显了社会力量。
1.社会组织定义
对于社会组织的定义，中外学者均有阐述。
马克思?韦伯最早对现代社会组织的兴起以社会组织的功能为视角作了社会角度的阐释。莱斯特?萨拉蒙认为社会组织是一个具有非营利性、组织性、民间性、自主性、自愿性、非宗教性、非政治性的社会团体。李俊群认为社会组织是由单位或者公民自愿成立，不以营利为目的，并介于政府组织与社会个体之间，向社会提供服务的公益性、志愿性组织。谢建社在《发挥社会组织在社会管理中的积极作用》一文中则认为社会组织主要是为了实现特定目的而有意识地结合起来的社会群体。黄振海则把社会组织定义为以互惠或者服务大众为主要宗旨，区别于政府组织和营利性组织的非政府、非营利的自治的自愿的各种正式或非正式的组织。
2.我国社会组织发展现状
何悦在《我国社会组织面临的问题与对策研究》中对于我国现有的社会组织发展情况作出了数据统计，“截止到2010年，在我国民政部门登记的各类社会组织达到了44万个。此外，经备案的城市街道社区群众性社会组织超过了20万个，农村专业经济协会达到了4万多个。加上未注册的社会组织，目前我国各类社会组织总量已达300万个。近几年，社会组织的增长率达到了5%―10%，社会组织固定资产总值1089亿元，收入1247亿元，增加了500亿元。”我国社会组织已经覆盖到了社会各个领域，数量庞大并且体系复杂。
夏建中、张菊枝在《我国社会组织的现状与未来发展方向》中介绍到1988年时我国经民政部门登记的社会团体仅有4446个。截止到2004年，已达到近28.9万个；而从2004年到2011年的短短8年时间里，再次增长了60%，全国共有社会组织46.2万个，是1988年的100多倍。从整个社会组织行业来看，2011年共吸纳社会各类人员就业5993万人，形成固定资产1885亿元，社会组织增加了660亿元，接收社会捐赠393.6亿元，社会组织已然成为了一个蓬勃发展的领域。
3.我国社会组织的作用
社会组织在社会发展中的作用也得到了许多学者的认可。包括公益事业、社会管理、社会发展、经济发展、维护社会稳定等。
冷民、林昆永在《非政府组织在四川地震灾害中作用发挥问题研究》中研究了非政府组织在协助政府进行抗震救灾时发挥的作用，并对如何进一步提高社会组织救助能力提出了自己的建议。体现了其对社会组织重要性的认可。
姚锐敏与易凤兰在《社会组织化视角下县级政府依法行政的民间动力研究中》介绍了社会组织的发展对于促使政府依法行政的重要意义。现在政府行政主要依靠的是体制内部的力量推动，而社会力量的推动作用则发挥的很不充分。
罗伯特?达尔提出独立的社会组织对于民主进程本身是十分必要的，它的功能在于使政府的强制力量最小化，达到保障组织的自由、改善人们的生活的目的。社会组织可以凝聚分散的个体力量，依靠组织的力量来表达群众的诉求，增强公民对政府的监督力量，进而促使政府依法行政。
关键词：农村扶贫；社会组织；社会政策
改革开放以来，中国农村反贫困事业取得了巨大成就，但目前农村扶贫形势依然严峻，扶贫压力较大。为此，中国政府不断进行新探索，一改过去单纯依靠扶贫攻坚，到发动社会多方积极参与。2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》第一次明确提出“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”，为创新农村扶贫模式，提高扶贫效率的扶贫新思路。多年来，民间社会组织积极参与扶贫事业，为消除农村贫困做出了积极贡献。“十二五”规划进一步明确社会组织成为推动农村反贫困实现共同富裕的重要力量。基于此，本文结合2011年对湘、粤部分地区调研所得资料，从社会政策视角对社会组织参与农村扶贫的优势和瓶颈方面进行探讨。
一、社会组织参与农村扶贫的优势
目前，中国农村尤其贫困地区农村公共产品供给面临诸多困境。一方面由于公共产品的“非排他性”与“非竞争性”等特征，致使市场难以完全满足农民尤其是贫困者对公共产品有效需求；另一方面是政府无力承担重负及难以真正动员社会资源以满足庞大且多变的需求，再者政府行为本身也存缺陷，造成严重的低效率和不公平。而社会组织的生命力在于可以通过“弱者”的联合弥补政府机制和市场机制的缺陷，参与农村扶贫可充分调动社会力量、保障民众尤其是贫困者享有基本公共服务的机会均等和权利平等，切实保证人民群众共享发展成果。社会组织参与农村扶贫的优势具体表现在以下几个方面。
（一）引入理念，有利于开拓农村扶贫新思路
社会组织参与农村扶贫不仅仅是简单的资金注入，更注重贫困者能力提升，充分发挥其自身反贫困的主动性，不仅“输血”更注重“造血”；另外，在贫困问题认定上较之于传统更突出强调贫困是指由机会、能力和方法的缺乏而带来的后果，“贫困缺少权利而非金钱”，在实践中，社会组织倡导“赋权”、“自助”，充分地把发言权、决策权、管理权交给贫困群体，强调自下而上的参与式扶贫；遵循“以人为本、以权利为本”，注重贫困地区特有社会资本的开发与运用，如实地调研中的Y村的农忙互助组、X村的扶贫互助社按照自愿、信任、平等、互助的原则，倡导家人互助、邻里互助。实践证明，通过建立互助合作机制，促进了贫困群体内部以及和非贫困群体之间的相互信任和合作，有效扩大社会支持网络，培育当地社会资本。社会组织在农村扶贫中不断探索、积极尝试，不仅给当地农村的扶贫工作带来了新活力，更拓宽了新思路。
（二）贴近贫困群体，有利于提高扶贫对象瞄准度
农村扶贫对象的选择与确定是扶贫政策行为的第一个环节，其选择准确与否直接关系到政策效果的高低。扶贫政策行为过程中长期有其局限，难以切实瞄准贫困户，“扶富不扶贫”、“假扶贫”、“扶贫资金渗漏”等现象就是较好的明证。而社会组织最大的优势就是贴近贫困群体，这种贴近不仅是距离的接近，更是一种社会意义上的靠拢。较之于政府，社会组织更能够深入基层，更能直接有效地开展强针对性的扶贫工作。在实地调研中，X村的农忙互助组、扶贫互助社本身扎根于乡土社会，了解社情民意，掌握当地贫困农户的真实信息，使得扶贫资源能够集中使用，有效实现帮助真正的贫困者这一目标，实现“真扶贫”与“扶真贫”。
（三）个性化服务，有利于提高农村扶贫的效率
相对于政府扶贫工作往往只能照顾到一般，很难因特殊需要做出个性安排而言，社会组织重视贫困群体尤其是真正贫困者的声音，对贫困者的需求有着高度的敏感性，面对农村贫困群体多样化需求能够及时采取相应措施，从而能帮助贫困者寻求脱贫的有效途径，帮助他们在扶贫资源的竞争中发出自己的诉求，获得扶贫资源。同时，社会组织具有运作机制灵活、动员成本低廉，能减少扶贫资源传递中的很多中间环节，运行成本较低。X村的扶贫互助社理事长表示“只要社员有申请，理事会就随时提供贷款服务”，及时周到地服务于村民生产发展需要，发挥“及时雨”、“雪中送炭”的作用。
（四）提高目标群体的综合素质，有利于巩固农村扶贫成效
实践中，社会组织不仅将资金、信息和技术传授给贫困群体，更注重其综合素质与能力的提升，更注重打破贫困的“循环累积效应”，遏制贫困的代际传递。加大对于贫困者的培训力度，改变其思维观念，唤起其参与意识，培养其自助与合作精神，将贫困群体由被动的扶贫受益者转变为自我脱贫的决策者、项目的实施者、监督和评估者。如调研中X村互助合作社在互助资金原则下，全村村民讨论制定具体制度、民主选举产生互助资金理事会、监事会成员、建立公开透明的财务制度和监督制度，培养了农户的民主意识、参与意识、合作意识，促进了村民自治。
二、社会组织参与农村扶贫所遭遇的瓶颈
改革开放以来，特别是进入转型时期以来，社会组织在积极贡献于农村扶贫领域的同时，也日益面临新的挑战。从社会政策视角来看，社会组织参与农村扶贫事业所面临的瓶颈主要体现在如下几方面。
（一）缺乏综合性扶贫法，社会组织参与农村扶贫难以得到专门的法律保障
制度化、规范化是确保社会组织参与扶贫事业健康发展的重要条件。西方发达国家反贫困治理最基本的经验就是建立了完善的法律体系进行反贫困。而我们虽也建立了包括贫困救助、自然灾害救助、特殊对象救助以及扶贫工作在内的各种贫困救济制度，但大多散见于部分法规政策中，尚未形成专门的法律体系，难以适应新形势下农村扶贫需要，不能为改善扶贫组织运行环境、整合扶贫资源、完善社会参与机制和促进监督评估等提供有效的法律保障。
（二）准入制度过于僵化，农村扶贫组织难以获得明确的合法身份
社会组织具有典型的非营利性，世界上相当部分国家的社会组织基本以非营利性法人作为其身份开展活动，但在中国非营利性并未作为法人的专门类别而存在，更无专门法律去规范其法律身份。被视为规范社会组织发展的三大条例的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等都只是行政法规级别。目前尚未出台专门社会组织法，以对社会组织的定义、合法地位、基本权利、义务、设立和管理、法律责任等做明确统一的规定。即便如此，明文规定的社会组织登记条件较之于很多国家也要更为苛刻，尤其是“双重登记管理制度”更是进一步提高了实际登记门槛。这样，导致大量事实存在的组织难以获得合法身份，没有及时登记而游离于政策视野之外，甚至可能被认为“不合法”。调研中总共涉及13个参与农村扶贫的组织或互助组，其中有6个尚未进行任何登记手续，所占比例接近半数。鉴于调研对象的选择，实际上没有进行登记的比例可能更高。
（三）政府扶持力度偏弱，社会组织参与农村扶贫难以落实政策优惠
按照国外通行做法，政府往往通过税收优惠、购买服务等方式给予社会组织以政府扶持。国务院的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中明确规定“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”。但总体而言，政策优惠偏少，可操作性不强，落实起来较困难。在国外对社会公益组织实行税收减免基本已成惯例，如英国对慈善和公益机构免征所得税，澳大利亚对社区服务等组织免征所得税。中国现有《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》规定了民非组织可以享受一定的税收优惠。本调研中得知，当地多半农村扶贫组织由于种种原因并没有交过税，但是其中2个村内扶贫组织的负责人表示“曾向乡镇交过税费”，不太理解“从事公益扶贫本来经费有限，还要交税”。《公益事业捐赠法》已经颁布多年，但与之配套的实施细则、配套措施至今尚未出台，设置的捐赠优惠政策许多没有落实。调研中问及“面向社会筹款是否遇到困难”时，43.50%的对象表示，“税收优惠政策的落实情况直接影响了乡镇企业等的捐赠积极性”。另外，扶贫组织大多为本土草根组织，规模普遍较小，实力较弱，再加之“民间性”，至于在争取政府“购买服务”方面，更是难以与事业单位、社会团体等平等竞争，同享政策优惠。
（四）评价监管不力，社会组织公信力不强
社会组织是依靠其在社会活动中的影响力和机构的声誉来开展活动的，没有公信力也就失去了其存在和健康发展的基础。而其公信力是来自于组织的项目立项、项目开展、资金使用、工程质量等情况的公开、透明，这就需要有效的监督与评价。能否有效监督和评估扶贫资金的使用、扶贫工程质量的验收直接关系到扶贫的成效。但由于主客观原因，监督管理体制不健全，主管部门履行监管职责，对部分组织行为缺乏应有约束，农村扶贫组织社会公信力不强。访谈中，部分村民表示“扶贫组织并没有想象的那么公平”、“能否得到其支持、资助往往还得看私人关系”、“虽作为村互助社成员，并不知道其中如何确定项目支持”等等，可见村民对于扶贫组织的工作程序、决策过程等方面的公平、公开程度并不满意。部分来自乡镇、县等职能部门的工作人员也表示“职能部门的监督能力确实有限，难以进行常态化的监督”或“倘若监督太严，不利于调动社会组织参与农村扶贫的积极性”等，不难看出职能部分监管的矛盾心理，作为社会组织的业务主管部门参与扶贫事业的监督是理所当然的事情，但客观上业务主管部门一般都有其主业，没有精力进行监管，主观上担心监管过严，会影响社会组织参与扶贫积极性，以至于不愿意干预社会组织的日常活动，从而造成政府监督的缺位。同时，公众的民主意识不高，对社会组织的扶贫活动参与意识和责任意识还比较低，缺乏社会监督的主动性。加上当地大部分农村扶贫组织，特别是那些尚未登记的初级组织更是缺少内部的自我监管，一些扶贫组织的扶贫项目立项随意性大，扶贫资金的调拨、使用前的预算控制、使用中的财政监督、使用后的审计往往形同虚设。综合方方面面，影响扶贫组织扶贫效率，甚至滋生腐败现象，最终导致其社会公信力不强，影响农村扶贫工作的持续开展。
优势与问题同在，机遇与挑战并存。中国农村扶贫事业已经进入关键时期，原有扶贫思路、方法难以有效适应农村贫困领域的新问题、新特点。形势需要我们在现有社会资源和管理经验上，引入新的社会管理理念、知识和方法，改进现有模式，努力构建社会组织参与农村扶贫新的政策机制，以更好地化解老矛盾，预防新矛盾，进一步集中力量打好农村扶贫攻坚战，促进农村持续、健康发展。
参考文献：
1.国务院扶贫开发领导小组办公室.中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）[R].2001.
2..深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障[J].求是,2010(4).
3.王.非政府组织与农村贫困的消除[J].海南大学学报人文社会科学版,2009(6).
4.韩嘉玲等.社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年[J].贵州社会科学,2009(2).
5.许源源等.“行政国家”与“隐形社会”:农村扶贫中的国家与社会关系[J].社会主义研究,2010(3).
作为危机管理体系的一部分，应急救援社会组织面对的是各种突发性危机造成的生命灾难，包括交通事故、突发性疾病、气象地质灾害、恐怖事件和意外事件、公共卫生事件等，它们构成了该类组织的社会工作环境。根据灾难发生的“第一目击者”[1] 往往先于专业急救队伍到达现场的原理，世界各国都倡导动员社会力量、全民参与应急体系，增强全社会的应急能力。应急救援社会组织联动将社会各类非政府组织、应急救助部门、单位、行业及公民个人进行社会动员，整合社会应急力量。通过建立良好的信息沟通网络，进行有效的急救行动对接，从而实现应急响应的组织过程。自汶川地震后，在突发事件的应对过程中涌现出了诸如中国红十字会、蓝天救援队等许多非营利性社会应急救护救援组织，并且在物资、资金、技术等方面都发挥了相当的辅助应急作用。但是，社会应急组织的成长，也暴露出了信息不通畅、专业技能不足、多种组织分工不明确等问题。这些问题的产生在于组织之间缺乏联动响应机制，在突发事件发生前、发生中以及发生后对所需要做的相关工作缺少清晰的定位和认知。因此，需要加强社会应急救护组织之间的联动研究。
一、应急救援社会组织联动及其互动环境
在《现代汉语词典》中，“联动”一词的含义为：“若干个相关联的事物，一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化。”[2] 从对该词的阐释中，我们不难发现“联动”一词隐含着两方面的要素，一方是“联”，即相关联的主体性要素，包括在何种情况下，何人、何事或者何种体制机制需要联系以及延伸，即以何种形式相关联或是采取何种方式进行联系。另一方是“动”，即相关联的主体性要素之间如何行动，涉及具体的执行层面，包括微观层次上主体性要素之间的配合、互动与交流，也包括在较为宏观的层次上将相关联的主体性要素作为一个整体来与外界的相关事物进行联系互动。但从任何一方面对“联动”进行阐释，都避不开其核心内容，即相关互动性。应急救援社会组织联动指的是组织之间的相关关系及其互惠行动。应急联动这一概念最早出现于20世纪60年代的美国，应用于突发危机的主体间的协调互动行为。协调是指“管理实体之间的依赖性，协调需要根据某些任务之间相互依存关系对任务产生制约并影响任务完成的结果”[3] 。联动就是要协调各个应急机构的组织关系、工作衔接、信息沟通和技术应用等系统性响应问题。随着全球范围内恐怖袭击事件增多，各国政府都意识到借助单一的力量难以应对突发事件，必须建立整合式危机管理体系，从预防到善后都要协调社会资源。
应急救援社会组织是指以应急救护救援为主要任务的多方参与治理的志愿者组织、公益组织或非营利组织。在我国包括志愿者组织、事业组织、专业组织、人民团体和一般性社团。在应急组织管理领域，联动响应关系既发生在组织群落之间，又发生在组织领域之间。组织群落是种群生态学的划分，指“某些方面相类似的一群组织，拥有共同的组织形态。形态包含了组织间生态相似的核心属性，某些结构要素更为基础，表达着‘核心的’属性，而另外一些要素则是辅的”[4]284-286 。组织群落彼此之间的联动是考察相似组织之间如何形成互动一体，寻求它们之间的共生关系。应急救援社会组织拥有相同的“基本专长要素”[4]285 ，都以急救使命及应急技术为核心属性开展组织行为，它们属于组织群落范畴。组织领域也称为组织域，“由不同的组织群落及其支撑（例如，资金）与约束机构（例如，管制机构和竞争对手）构成，它们在同一个制度建构下的共同意义框架下运行”[4]306 。也就是说，构成领域的组织是不同的组织群落，之中有些组织不是直接地发生联系，而是由于在相似条件下的运作表现出相似的结构特点或关系类型。[5]108 组织领域联动就是以同一个制度建构下的共同意义框架为环境条件，发生在不同性质的组织群落之间的资源依赖，既包括制度管理、政策约束，也包括竞争和合作。它们之间发生的不是技术功能上的协调，而是对组织自身不能提供的资源采取的独立性依赖。如，应急救助社会组织需要政府对其组织行为的合法性授权，需要厂商提供应急救护设备和产品，三者都在一定的制度条件下做着与应急相关联的事务，但它们不是同一种类的组织，与政府之间是制度授权关系（身份合法性），与企业是商品买卖关系。它们都在相同的文化、政策和制度环境下开展工作，但组织内部的目标和技术核心完全不同，彼此的资源依赖关系是指组织自身不能提供的制度资源和商品资源，必?依赖于他组织的提供才能得来的资源，而组织自己则在这种依赖中保持着独立性。
二、应急组织领域、社会层次与制度性联动协调
资源依赖理论认为，必须了解组织运作的环境才能了解其行为，因为“没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为生存而与其所存在的环境进行交换。获取资源的需求产生了组织对其外在单位的依赖性，资源的重要性和稀缺性则决定组织依赖性的本质和范围。依赖性是权力的对应面”。[5]121在整个应急救援体系中，应急救助组织、政府组织、企业和新闻媒体等不同的组织群落，构成了一个彼此需要对方提供环境资源支撑的组织领域。社会联动主要是指多主体的配合行动，比如，在北京，具体来说是指以市政府、市应急指挥中心、区应急委为代表的政府部门、以北京市红十字会为代表的社会枢纽组织以及应急志愿者和社会大众、以企业为代表的市场力量、以新闻媒介为代表的话语主体，它们在应急救护救援中的相互配合、相互支撑、共同行动的过程。对这样的体系和机制的形成，需要以组织领域为单位进行分析。
围绕着灾难应急救护救援组织领域，组织彼此之间存在着资源依赖关系，且彼此的依赖程度不同。所处的位置和层次、权力支配关系规制着联动响应机制的秩序规则，其中，政府权力处于显著的支配地位。“‘作为一类组织，政府最明显的独特属性就是能够对其他组织行使权威。’制定游戏规则，规定组织可以做什么，甚至包括什么可以称作‘组织’”[4]273。政府首先是制度的，行使制宪权力。在当代，应急组织行动的法律合法性只能来源于政府授权，因此，政府具有更高的社会层次和支配权力，组织的合法运行需要得到政府的许可，组织合法身份和活动资格由政府准予。不仅如此，政府还有权选择资源交换的伙伴，并制定相关政策和规范，对组织的活动内容和范围进行限制管理。作为制度行动者，政府享有分配决策权，“指创收、资助、补贴以及各种形式的社会福利。此外，政府还经常从私营部门直接购买产品和服务”。[4]303通过分配决策，如政府贷款担保或购买服务、实施财产权的权力、对某类特别事务以特殊的限制等等，政府负责平衡资源交换中产生的权利不平等。政府也会出台相关政策支持组织的活动，组织自身能够获得更加丰富的资源来维护生存和长远发展。因此，在公共应急管理联动体系中，政府居于主?У匚唬?也是主要责任人。应急救援组织领域与各级政府及其部门之间是具有强制力的制度依赖关系。在我国，“社会救援组织在法律范畴内、政府主导下开展工作，是各地应急救援工作的有效辅助力量”。[6]自2003年7月，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题后，重点推动突发公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设工作，通过法律制度、体制机制的保障，建立了多层次、多部门、多灾种的应急管理体系，使我国应急管理进入经常化、制度化和法治化的轨道。
在组织领域中，应急救援社会组织的权力则是更多地通过“定义社会现实”[5]196的领域行动来实现。专业精英们依赖技术的专业性和服务的专门性，创造和推行应急救援领域的制度规则，在文化―认知层面确立急救的价值意义和行动准则，以此为权力资本，控制本领域的规则，同政府等其他组织进行资源交换。如，抢救生命原则为行业准则信念、规定专业急救技术标准和内容，创建急救文化认知系统、专业权威，形成概念系统和行动框架进行领域管制等。通过设定环境，组织保有自己在资源交换中的权力和组织的独立性。与政府相比，应急救援社会组织有自己的特点。一是在满足灾难急救多样化方面，数量众多，分布广泛，扎根更为基层的社区和面对大众开展应急教育、培训、宣传和危机救援活动。因此，在危机状态和非危机状态下都能发挥作用，推动了群众性应急救护网络建设。二是满足特定需求。能够具体关注到分散的、偏远的和专门的地区，也能够专注到老人残疾人儿童等特殊的群体。三是社区救护救援团体，“特别是一些灾区附近地区的社会组织，具有熟悉灾区地理环境、通晓本地方言、距离受灾地区近、后勤自给保障便利等优势，可以配合政府救援体系发挥更大的作用”。[6]四是通常专注于单一专业救援领域开展工作，机动灵活，在专业和实践经验上积累了很多优势。五是持续性的紧急心理救援组织，积极进行身心伤害善后，心理障碍疏导，帮助受难者渡过心理危机期。据此，在满足多样化需求和解决多样化的具体问题的技术方案上面，他们也具有政府无法具备的优势，也籍此获得和巩固了自己特定的权力。这也是政府将其纳入应急救助体系中的主要原因。2007年，我国通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，总则第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”[7]可见，突发事件的应对不仅仅是政府的职能，其需要更多的社会力量。
三、应急救援社会组织间的群落互倚关系
不同于组织领域的制度协同关系，作为一类组织群落，应急救护救援社会组织拥有抢救危急中的生命这一共同的目标。所以，在群落联动关系层面，应急救护救援社会组织处于共同的工作任务环境之中，它们之间呈现为技术上的互倚关系，表现为目标性互倚和职能上的接序性互倚。
完整的急救行动过程即是系统的行动。根据突发灾难过程的事前、事中和事件后接序性，处于共同任务环境之中的应急救援社会组织可以分为三大类别，它们分别具有不同的功能，履行不同的职能。
应急救护救援社会组织是来自公共领域的应急力量，包括各种应急培训机构、防灾减灾宣传倡导组织、各类救援行动组织、备灾供给保障组织、心理救援机构甚至灾后生产恢复救助组织等。对应应急救助过程，组织种类分别为应急救护培训教育组织、应急救援组织和应急心理干预组织三类不同的类型。三种不同的组织拥有共同的整体目标，都是为了抢救生命和把身心伤害降低到最小而工作。在应急组织系统功能上，他们分别发挥着急救预防功能、紧急救援功能和善后伤痛治疗功能。由功能而来，三类组织各司其职，分别承担着应急救护知识技能培训、专业搜索救援及伤员转运、伤后心理康复干预等不同的工作职责。
面临不确定性的应急任务环境，急救组织群落之间围绕着共同利益轴心而进行资源交换形成相互依附，这是它们之间互倚性关系的来源。互倚性指“要素与工作过程本身相互联系，从而使某要素的状态改变，并影响其他要素状态的程度”。[5]214 包括三种程度的互倚：目标性互倚、接续性互倚和交互性互倚，它们之间的互倚程度依次递增，后一种互倚关系包含前面的所有互倚关系。
使命和技术是重要的结构要素，对互倚关系起决定性作用。在应急救援组织联动响应机制中，使命即以抢救危难中的生命为整体目标，这个一致性形成了各类应急救护救援组织之间的目标性互倚关系，“目标性互倚，即工作的相互联系仅仅在于每种要素或过程都有助于总体目标”。[5]214 急救培训、急救援助和急救心理干预都直接有助于抢救灾难中的人的生命，有助于生命急救的终极目标的达成。在急救系统工作任务的链条中，应急救护救援技术导致了应急救护救援组织之间的接序性互倚关系。接序性互倚指“当某些活动必须完成于另一些活动之前”[5]215。急救行动中存在着技术应用的先后顺序，应急避险观念和急救避险方法宣传，属于基础知识普及和倡导，对大众进行应急救护技术培训、对急救员进行考核和专业评估认证是专业技术提升，只有具备了专业救护救援技术后，才能作为专业救援人员从事现场灾难救援行动；对于被救援者，在后救援期再及时进行伤痛心理辅导和治疗。其中，专业应急救援技术是整个过程的接序核心，形成了协同互动中的接序顺序和不同的权力地位。
技术互倚形成了危机救援系统过程的长链机制，互倚性使得关联互动关系得以实现，联动就是发生在长链机制之中的管理方式。虽然在??急救援体系中的组织地位不同，接续性互倚依然包含着共同支持一个总体目标的行动，每类组织都有其核心工作和核心技术，他们构成了一个相互影响的应急救援体系。所以，在应急救援组织种群系统中，每一类组织都不能缺失，如果缺失了，联动响应功能就不会完整，每一个种类都需要同其他种类的组织互动。应急救护教育组织的核心工作是急救理念倡导、防灾避险知识普及和急救技术培训，教与学的转化能力是其核心技术；应急救援组织的核心工作是现场救援行动，专业核心技术在于专门搜索技巧和救援水平；应急心理干预组织的核心任务是危机心理救援，临床治疗的心理危机介入程度和有效治愈是其技术核心。其中，在整个应急救援体系中，应急救援技术是重心，在满足实际需求上，属于稀缺资源且可替代性最低，体现了最强的专业技术能力。
四、正确发挥应急救援社会组织联动的协同作用
联动研究的是组织领域之间和组织群落之间的共生与合作关系，这也是联动协同的意义。
组织领域之间的互惠关系是制度性的协同，组织群落之间的互惠是技术互倚协同，在制度协同和技术协同关系上，代表国家的政府“在实施管理技术环境的一般规则中起主要作用”[5]215，制度规则直接影响资源的交换，管制着技术发挥的环境和空间。政府要对外部的非营利组织、营利组织、公众和国际组织等其他应急救援管理主体进行权力的授予和制约，同时要用法律来保障危机状态下相应权责机制的正常运行，实现紧急权力规范化。[8]
联动是纵向制度协同和横向组织互倚交织后形成的网络。首先，应急救援组织联动可视为组织领域的行政联合，以应急指挥平台为中心，这种联合，有利于社会组织在应急行动中形成整体力量，有序地开展救援活动，有效地发挥作用。其次，正确认识各不同类型的组织在应急救援领域的地位和作用，有利于组织与现实任务对接。发挥基础作用的应急救援社会组织，主要在社区常态化非危机情形下工作，倡导人道主义价值观和公益慈善宣传，提高公民人身安全防范意识，广泛开展应急避险知识的宣传普及。应急救护培训组织开展专业技术培训，包括心肺复苏、止血等专业技术培训。专业性应急救援组织在政府的授权和监督下，在重大的应急救援行动中，配合消防部门、武警部门开展救援活动，在小型的地方性局部地区，开展救援行动。心理救援机构在非危机状态下在社区开展心理咨询、心理辅导和心理救治，在危机状态下，进入后方现场紧急介入治疗。总之，系统的救援行动过程使得联动响应体系趋于完整。
微观横向联动网络的技术与群落结构之间的互倚关系，让我们看到了由技术任务决定的行动协调路径，还有联通互动的边界及其渗透关系。但是，应急救援体系中组织之间的技术互倚关系不是交互性互倚，因此，互倚性并不是那么紧密，各类组织间常常存在信息沟通不畅的情况，联动就是解决互倚性不足的重要的管理方法。
【关键词】社会合作治理；社会组织；比较优势
社会合作治理是指各种社会治理主体在法治框架下，就社会公共事务进行协商、合作、共治的社会治理模式。在当前的基层实践中，社区政府、社会组织是最为重要、最为活跃的合作治理主体。二者的合作治理正逐步深入，合作空间越来越大，平等的合作形式开始显现。社会组织之所以能够在社会合作治理中有所作为，与其自身具备公益性、志愿性、非营利性、非政府性等基本属性密不可分。这些基本属性决定其在社会合作治理过程中能发挥诸多政府所不具备的“比较优势”，成为政府最稳定、最有力的合作伙伴。
一、组织运转更为高效
社会组织的非政府性是其区别于国家体系中的政府等公共组织的本质特点。因此，其组织结构不是像政府那样呈自上而下的等级体系，而是作为面向受益者的社会服务机构以网络式、扁平式的结构运行。这种组织结构和运行方式具有很大的弹性和适应性，有能力对社区随时出现的各种复杂问题做出即时的反应。这种反应是遵循程序主义和理性主义运作的公权力部门无法做到的。社会组织的灵活性使其往往能及时应对最急需的、突发性的权利诉求，提供最快速、便利的解决渠道，以“雪中送炭”式的社会服务解政府解不了的“燃眉之急”。此外，社会组织的多样化和专门化保证了其社会服务的高效性。每一个社会组织都代表着某个特定群体的利益和权利要求；都更加熟悉所代表的这个群体的行为特征和基本喜好；更加了解本群体成员最真实、最集中的愿望和期许，从而更加明确应当提供何种本群体成员乐于接受的服务来回应他们的日常诉求和期待。社会组织的这种专业性和精细化是政府部门力所不能及的。譬如政府不可能比老年协会更了解60岁以上老人和80岁以上老人各自所需的服务有何不同，应当如何分类操作。要求政府具备这样的专业和细致，既不现实，也无必要。现实中，政府越是“大包大揽”，越是“吃力不讨好”；政府越是乐于、善于同社会组织合作，越是事半功倍。
二、调整修复更为灵活
社会正常秩序一旦被破坏的状况下必须及时得到调整和修复，以保证利益相关者的权利义务处于平衡，受损权益得到补偿。而要达成“及时地”调整和修复，离不开社区内在规则的灵活操作和引导，社会组织正是这种规范、网络和内在制度产生、运行、维系的有机土壤。在当下社会的加剧转型期，人们已经越来越清醒地认识到，权利的主张、秩序的恢复不光只有诉诸法律、等待公权力部门裁决这一种手段和途径。将纠纷的解决、秩序的修补纳入灵活的社会自生规则等社会化方式解决，何尝不是一种明智的选择？尤其是在缺乏法律传统的中国民间社会，人们为了解决某一纠纷寻求国家法律帮助的时候，会碰到各种各样的问题：属于哪家法院受理分不清；要花费多少费用算不清；法官的态度怎样摸不清；要多长时间完结看不清；结果能不能满意拎不清。这些问题对老百姓来说都是既麻烦又没底的，这也是千百年来中国人“厌讼传统”形成的一个重要原因。“些小言词莫若休，不须经县与经州，衙头府底赔杯酒，赢得猫儿卖了牛。”诸如此类的很多民间小诗都表达了这种忧虑和担心。而进入现代社会，问题就更加严峻。如果把定纷止争、秩序修补的重担全部诉诸刚性的法律程序，其所导致的结果很可能会是“诉讼爆炸”的危机，即诉讼成灾、积案如山、诉讼拖延。动辄好几年的一审、二审程序使得被破坏的权利义务关系长时间处于不稳定状态，受损的公共秩序得不到及时的调整与修复，反而很有可能加剧社会的无序和反常。因此在西方的社会实践中，人们已经越来越重视“社会法”的作用，注重对“活法”的运用。近几年来，西方社会面对蜂拥而来的诉讼纠纷和“诉讼爆炸”的拖累，提出了诸如院外案件处理日常化、群众化；鼓励调解和妥协等。以日本为代表，它们就采取了一种抑制诉讼，鼓励调解、限制司法规模的“小司法”路线。实际效果上，社会法虽然不具备国家强制力，但其通过暗示、模仿、批评、谴责、报酬、赞许、反应等软方式，往往比法律收获了更高的功效。i
三、决策执行更为民主
政府在社会治理中的主要手段是上传下达、令行禁止，虽然近些年的政府决策越来越体现民意、注重民主，但相对于直接来源于民间的社会组织而言，其民主性自然逊色不少。社会组织以组织化、群体化的形式，把个体力量凝聚起来，主张进行民主的自我管理、服务和解决社会问题；它通过组织所拥有的各种社会资源、技能和专业知识，为公民提供了一种特殊、有效的政治生活的表达途径，进而代表所属群体的利益和诉求去影响公共决策，反映民主的呼声；它以透明、开放的姿态广泛听取组织成员的想法并通过讨论协商形成最终集体决策，对少数人的异见不会压制，而是给予其安全与尊重，使少数免受忽略与歧视，并尽可能让少数人的声音也能够被各方所听到；它采取谈判、沟通、对话、协调等民主、温和的方式，化解矛盾冲突，达致不同利益的均衡，满足各自的需要和实现各自的诉求。ii这是政府的强力控制机制所无力达到的。无怪乎一些西方学者甚至将社会组织视为“民主的生命线”和“现代法治的思想基础”。iii
四、目标结果更为公平
在利益复杂分化和多元价值并存的当代社会，政府构建的一套普遍性的制度体系在追求“最大多数人的最大幸福”的同时，容易形成对少数特殊群体权益的忽视，以致社区生活中出现“被边缘化的群体”。政府所能给予的更多是机会的公平和程序的公平，要求法律、政策、制度的设定能考虑到每一个个体的实际情况，覆盖到每一个群体，是不可能也不现实的。这就不可避免会损害到少数个体和部分群体的利益，损害到社会的实质公平。譬如，目前的上海社区中大量存在着“三不靠”人员，靠不上法律、政策，得不到社会救助，这些人正是“一刀切”制度下的牺牲品。而社会合作治理所要追求的目标正是“社区全体居民在民主框架下经由博弈与妥协实现利益均衡”。来自社区基层的社情民意，甚至被边缘化的权利和利益诉求都能够进入到治理体系框架，实现形式正义和实质正义的统一。社会组织的特征决定了其能敏锐地发现社区实际生活中隐藏的由于政府“不便管、管不好、管不了”而造成的不公平，从而有效补充政府的功能不足，致力于社区实质公平的实现。黄浦区五里桥街道的城市爱心共助会就是一个极好的范例。它是上海市第一家社区层面从事帮困救助工作的社会组织，由五里桥社区18家招商企业、非公企业共同倡议发起。共助会以“主动帮扶、为民解困”为工作理念，主要以社区“三不靠”困难人员为重点帮困对象开展系列帮困活动，创造性地拓展了社会融资渠道，扩大了救助范围，丰富了救助内容，也有效解决了“三不靠”人员的实际生活问题。
注释：
i 田成有.乡土社会中的民间法[M].法律出版社，2005：123-124.
