时间：2023-04-26 08:14:32
[关键词]党报集团 政府规制 事业单位 人事管理
[基金项目]2013年教育部人文社会科学研究规划基金项目“转企改制背景下传媒组织冲突的动因分析及管理对策”（项目编号：13YJA860009）的阶段性成果
自1996年我国首家报业集团――广州日报报业集团成立以来，报业集团的数量不断增加，如今已达百余家左右。随着传统报业在内容生产、报业管理和产业化等方面的不断发展，学术界和传媒业界对我国报业的研究不断拓展，涉及报业的产业化、产业转型、竞争力、内容生产、报业规制、报业产业价值创造等。目前的研究成果中，较少以事业单位人事管理的视角研究省级党报集团的政府规制问题。本文拟对该问题进行阐释。规制一词，英语原文为Regulation 或Regulatory Constraint，其含义为有规定的管理，或有法规条例的制约，也有将其译为“管制”。近年来，国内很多研究文献将“Regulation”译为“规制”，意为以法律、规章、制度来加以控制和制约[1]。政府规制（Government Regulation），广义上是指政府对行业具体行为主体活动的控制，包含有规范制约、管理与监督以及治理的意思。具体可从规范与制约、管理与监督、治理等三个层次理解。笔者认为，无论是规制或政府规制，最终都是通过管理促进公益事业的健康发展。
我国省级政府人社部门主要通过聘用管理、公开招聘、岗位管理等制度来对省级党报集团进行管理，通过全面深化改革，按照完善社会主义市场经济体制和发展社会事业的需要，推行聘用制度和岗位管理制度，凝聚优秀人才，充分调动省级党报集团工作人员的积极性、主动性和创造性，增强省级党报集团的活力。按照中央关于深化干部人事制度改革以及分类推进事业单位改革的要求，省级政府以改革用人机制为核心，推行聘用制度和岗位管理制度，形成权责清晰的管理体系，建立政府宏观管理、省级党报集团自主用人、市场配置人才的人事管理体制。
一、省级党报集团人事管理规制的变迁历程
改革开放以前，党报集团人事管理规制与我国党政机关人事管理规制保持高度一致。改革开放以后，我国报纸产业化发展对报业改革起到一定的推动作用，尽管报业人事制度依然沿用党政机关的管理体制，但市场机制在党报人事管理中的作用不断提升。根据我国报业的人力资源配置机制、适用范围和作用，黄孝俊将我国的报业人力资源管理划分为四个阶段，一是1979年以前计划配置阶段;二是1979年-1992年的计划为主、市场为辅阶段;三是1993-1998年的计划、市场并重阶段;四是1998年以来的市场导向阶段。[2]
1996年之前，报业人事管理一直按照党政机关干部人事管理的模式进行统一管理，在人员配置、考核、奖惩、工资福利、退休等若干具体环节上，大都适用党政机关人事管理制度的具体规定，符合黄孝俊所划分的第一阶段和第二阶段的特征，即以计划配置为主、市场为辅。自1996年我国首家报业集团成立以来，报业人事管理规制正逐步由计划、市场并重阶段渐进发展为以市场导向为主阶段。现阶段报业集团的人力资源管理更注重于市场化运作，在个体水平更注重于绩效薪酬、激励培训、员工的职业生涯规则，在组织层面上更注重组织发展、企业文化和人力资源的可持续发展。
另一方面，在省级党报集团人事管理规制的变迁过程中，我们要避免一种认识误区：即认为目前省级党报集团人事管理规制处于一种纯市场导向阶段，没有体现强制性制度变迁的规制要求。事实上，我国传媒领域的人事管理规制具有鲜明的中国特色，在“事业单位、企业化管理”的双重体制下，省级党报集团的存在和发展，建立在政府、社会和市场三者的关系之中。在我国首家报业集团成立之前的1995年底，原人事部和中央编办在郑州召开全国事业单位机构和人事制度改革工作会议。这是建国后首次召开的研究和部署事业单位人事制度改革的全国性会议，为省级党报集团人事制度改革的进一步探索指明了方向[3]。2000年，党中央下发《深化干部人事制度改革纲要》，提出要逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度。2002年，国务院办公厅下发文件，再次明确以推行聘用制度和岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革。2011年3月，中共中央、国务院下发《分类推进事业单位改革实施指导意见》。同年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》。2014年7月1日起，《事业单位人事管理条例》施行。上述文件及会议精神对省级党报的政府规制具有直接指导作用，标志着我国包括省级党报集团在内的事业单位人事管理进入了法制化的新阶段。
二、省级党报集团人事管理规制的约束与主要问题
近年来，我国省级党委、政府按照中央和国务院有关规制的要求，通过制定有关法律和规章制度来约束和规范事业单位。以湖北省为例，该省从2003年起，先后出台了6部有关事业单位改革的规章制度，为省级党报人事制度改革提供了依据。一直以来，“党管媒体”是传媒行业政府规制的基本原则。中国共产党是我国居于领导地位的执政党，报纸、广播、电视等传统媒介自产生以来就被赋予了政治斗争的工具主义价值。基于这种管理思路所形成的党报管理机制，体现出明显的“供给主导型”的渐进式变革的特点[4]。在中国的传媒体制中，普遍存在的“党政”因素已经逐渐形成了“制度惯性”[5]。在省级党报集团改革中，“党政”关系是核心问题，如何在传媒行业政府规制改革中顺势而为，发挥“党管媒体”的积极作用，是今后省级党报集团改革的出发点。
具体到我国省级党报集团而言，其人事管理规制亦带有浓厚的“党政因素”和“制度惯性”，主要表现在聘用管理、公开招聘、岗位管理三个方面的约束。在聘用管理方面，省级党报集团主要根据《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》的规制要求，结合国家有关法律、政策的要求，在平等自愿的基础上签订聘用合同，明确省级党报集团和受聘人员的相关权利和义务。在公开招聘方面，主要根据2005年11月原人事部的6号令《事业单位公开招聘人员暂行规定》（2006年1月1日起执行）和2014年7月1日施行的《事业单位人事管理条例》的规定，除了特殊情况以外，省级党报集团新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。在岗位管理方面，针对省级党报集团的行业特性，省级政府人社部门联合省级新闻出版部门制定了《新闻出版行业岗位管理管理规定》，省级党报集团遵照这一行业规制进行相应的岗位管理。从微观层面看，在省级党报集团人事管理规制方面，仍存在一些主要问题，表现在以下几个方面：
1.聘用合同的基础作用尚未真正发挥。
聘用合同制度属强制性变迁的规制要求，是省级党报集团与工作人员订立履行、变更、解除、终止聘用合同的具体管理制度。一般而言，聘用合同是省级党报集团的法定代表人或其委托人同报社受聘人员确立人事关系，以书面形式明确双方权利和义务的协议。合同主要涉及合同期限、岗位职责要求、岗位纪律、工资待遇、违反聘用合同的责任等。目前全国绝大多数省级党报集团推行了聘用制度，绝大多数工作人员签订了聘用合同。在省级党报集团内部，按聘用合同用人，个人依聘用合同履职，双方依靠合同约束的格局初步形成。但也应看到，聘用合同的签订仍未实现全覆盖。有的聘用合同签订后成为“一纸空文”，放入省级党报集团组织人事部门的档案库房内，聘用合同的管理流于形式。甚至有的聘用合同的内容条款雷同，没有体现岗位特色和岗位要求，导致聘用合同的基础作用尚未真正发挥。
2.编制内员工与编制外员工同时并存。
公开招聘是省级党报集团进人的主要制度。目前，虽然国家和省级政府要求省级党报集团按事业单位人事管理相关法规对新进人员进行公开招聘，但仍有一些省级党报集团自行组织到有关高校采取校园招聘等方式进人，没有参与当地省级政府人社部门统一组织的公开招聘。部分省级党报集团自行采取人事、劳务派遣、劳务外包、临时用工等方式招聘工作人员，出现编制外或岗位管理之外的用工大量存在，造成了体制内员工与体制外员工同时并存的局面。编制壁垒过高的状况容易形成贤才无法进入体制内，而体制内的员工凭借政策的保护获得先占优势。这种用工模式直接导致同工不同酬的弊端，其激励效果必然受到影响，亟待在未来的党报规制改革中不断调整。
3.岗位管理尚未实现科学动态的调控。
目前，省级党报集团已普遍实行岗位管理，但岗位管理与编制、职称之间存在一些制约、平衡关系。一是岗位设置的刚性结构同员工需求增长之间的矛盾。依据国家岗位设置强制性制度变迁要求，专业技术岗位的高、中、初三级岗位需要保持一定的比列，但员工的需求与这种刚性结构之间往往存在一定的差异。二是岗位设置管理与编制管理之间的关系。我国省级党报集团属于自收自支的事业单位，被划入公益二类。按照中央要求，对公益二类事业单位要实行“备案编制内设岗”。自1996年我国第一家报业集团组建以来，省级党报集团发展速度迅猛，人员增长幅度大，编制远远不能满足现有的需求，“编外用人”现象非常普遍。三是岗位设置管理与职称评审之间的关系。省级党报集团实行定岗定编之后，多数集团的专业技术职称晋升与现有的编制人员存在矛盾，集中反映在高级职称岗位空缺不足，而现有的员工拟晋升职称者远远多于空缺岗位，岗位设置工作存在巨大的压力。即便是工勤技能岗位，也相同存在类似的矛盾。为实现省级党报集团的可持续发展，省级政府人社部门在岗位规制管理方面应建立科学动态的岗位调整机制。
三、我国省级党报集团人事管理规制变革的思路与对策
上述表明，我国省级党报集团人事管理规制呈现出较强的刚性，具有强制性制度变迁的特点。但同时也可以看到，在文化体制改革背景下，省级党报在人事管理规制方面要体现出一定的柔性特点，适度加强诱致性制度变迁在规制改革中的作用。今后的党报规制改革中，应该采取刚柔相济、充分体现报业产业特点的政府规制模式，这将有利于省级报党报集团更好地适应产业化改革。为了从根本上改变省级党报规制低效的问题。其基本思路如下：以转换用人机制为核心，以健全省级党报聘用制度以及岗位管理制度为突破口，形成权责清晰、机制灵活的省级党报集团人事管理制度。
1.严格规范聘用行为，坚持以人为本原则。
根据国家事业单位相关规制要求，加强省级党报集团人员聘用制度建设，通过聘用合同规范省级党报集团与工作人员的人事关系，建立起以合同管理为基础的用人机制。通过规范人员聘用行为，从入口严格把关，提高报社员工素质，提升省级党报集团的活力。为了提升省级党报集团聘用管理的实效，需要从以下几方面着手：首先，要提高报社干部职工的思想认识，消除部分报社员工对实行聘用制所存在的认识误区，加大宣传力度，让员工对事业单位人事制度改革和岗位聘用管理政策有更深入的了解。其次，加强聘用合同管理，在聘用合同订立、变更、续订、解除等环节上予以规范。第三，聘用合同要符合实际情况，发挥激励作用。聘用合同的内容应符合实际，具体可行，充分考虑员工的整体情况，起到一定的激励作用。在聘用合同文本中，应充分体现管理、专技、工勤三类岗位的责任、权利和义务。第四，应加强聘后管理，使所聘用的员工能够按要求履职，完成聘期内的任务。党报集团的聘用程序要科学规范，聘后管理要及时到位，通过过程管理提升聘用制实施的效果。
2.宏观管理与自主招聘相结合，体现强制性制度变迁的要求。
按照国家关于事业单位人员招聘的规制要求，将省级政府宏观管理与省级党报集团用人自有机结合。省级政府人社部门是省级党报集团公开招聘工作的主管部门，对省级党报集团公开招聘员工进行指导、监督和管理。要规范招聘行为，在省级党报集团内部推行公开招聘制度。同时，在媒介市场化进程中，省级党报集团经营模式正在发生转型，应该建立适应市场需求的省级党报集团岗位的公开招聘办法。对于省级党报集团急需引进的高层次人才，可以采取专项招聘方式，为报社集聚人才，提供必要的智力支持和人才保障。传媒管理制度变迁主要有两种取向，一是社会价值取向，二是经济价值取向，两种取向的制度变迁既存在于强制性制度变迁，又存在于诱致性制度变迁[6]。在省级党报集团公开招聘方面应该坚持传媒制度变迁的社会价值取向，体现强制性制度变迁的规制要求，激活人才选拔机制。
3.增强岗位管理意识，体现诱致性制度变迁的要求。
根据原人事部关于事业单位岗位管理的相关规制要求，拓展省级党报集团员工的职业发展空间，特别要为新闻采编、经营管理等专业技术人员提供足够的发展空间。在实际操作中，应该实现由身份管理向岗位管理转变。积极建立省级党报集团专业化、职业化的机制体制，提高管理人员队伍的基本素质，提升管理人员的职业发展空间。根据我国省级党报集团人才队伍建设的实际需要，结合省级党报的实际情况，建立科学合理的岗位动态调整机制，适度向新闻采编、经营管理等领域倾斜。加强省级党报集团岗位管理政策体系的建设，充分体现诱致性制度变迁的规制要求，探索在省级党报集团内部实施特设岗位管理，以便引进高层次新闻采编与经营管理人才，满足省级党报集团引进高端人才、凝聚现有人才的需要。不断优化各类人才结构，建立层次合理的人才的储备。从制度变迁的角度来讲，中国传媒产业正逐步走上制度利益双驱动的发展阶段[7]，省级党报集团的岗位管理不能沿用过去财政补贴时期的办法，也不能一直采取强制性制度变迁的方式，应该体现出岗位的行业特点，顺应产业化改革的潮流，体现出诱致性制度变迁的规制要求，进一步激活职工的工作热情与动力，为深化党报改革奠定基础。
注释：
[1]郭海英：《传媒行业政府规制体制研究》，南开大学2013年学位论文
[2]黄孝俊：《报业人力资源管理面临的挑战与对策》，《新闻实践》2001年第4期
[3]刘晓苏：《事业单位人事制度改革研究》，华东师范大学2009年学论文
[4]王文锋：《新时期以来我国党报体制变迁之探析》，《编辑之友》2013年第3期
[5]郭海英：《传媒行业政府规制体制研究》，南开大学2013年学位论文
内容提要: 我国《著作权法(修改草案)》中规定的延伸性集体许可制度引发了音乐作品著作权人的极大反弹。为了解决作品大量授权的问题，北欧各国创设了著作权延伸性集体许可制度，将其作为强制许可和法定许可等非自愿许可的制度替代品，这与北欧社会的特定环境密切相关。在我国著作权法规定了广泛的法定许可且集体管理组织不够完善的背景下，应放弃宽泛的延伸性集体许可规则，仅规定特定领域使用作品可适用延伸性集体许可制度。因此，立法者应该鼓励权利人和使用者之间的利益交换，以达成适用范围上的共识;同时，须明确著作权延伸性集体许可的权利限制属性，具体制度的构建应符合国际条约的基本精神。
我国《著作权法(修改草案)》于2012年3月31日一经公布就引起了音乐作品著作权人的极大反响，尤其是第60，70条试图建立的著作权延伸性集体许可制度最为音乐作品著作权人所垢病，有音乐界人士声称如果不修改这些条款，权利人将集体退出相关的著作权集体管理组织，认为著作权集体管理应采取自愿管理之原则。[1]但是主持修法的有关人士则认为，如果没有著作权人的权利“被代表”的制度，将会导致著作权人的权利无法保障，众多市场主体使用作品的合法授权途径无解，还将导致泛诉和滥诉，进而造成极大的司法资源浪费。[2]2012年7月6日国家版权局的《著作权法(修改草案第二稿)》(以下简称《修改草案第二稿》)第60，70条依然规定了延伸性集体许可制度，[3]尽管相比于第一稿明确了适用范围，但应该如何构建合理的法律规则仍有值得探讨之处。事实上，对于单个权利人而言，由其自己单独行使某些权利确实十分困难，而授权集体管理组织代为监管对其作品的使用并与使用者谈判和制定许可使用费标准，以及代收报酬，则更能有效地发挥集体管理组织在保护作者著作权方面的重要作用。[4]但是著作权延伸性集体许可制度并未为各国著作权法所普遍采用，而是为北欧国家的著作权法所独创。要解决音乐作品著作权人对于著作权延伸性集体许可制度的质疑，需要回答以下问题，即著作权延伸性集体许可制度是否适合我国采用?《修改草案第二稿》所建立的这一制度与北欧的相关制度相比有何异同?应该如何构建具有中国特色的著作权延伸性集体许可制度?
一、北欧各国的著作权延伸性集体许可制度
“延伸性集体许可”(extended collective licenses)是对丹麦著作权法中的“aftalelicens"、挪威著作权法中的“avtalelisens"、瑞典著作权法中的“avtalslicens”等术语的字面翻译。[5]一般而言，它是指在著作权与邻接权领域，在全国范围内具有代表性的著作权人组织(通常包括作者和一些制作者)与使用者达成的作晶使用协议，依据法律规定其约束力也同样及于不是该组织成员的权利人。通常认为，延伸性集体许可制度最初出现在北欧各国著作权法中的时间是在1960年至1961年间，当时北欧五国(丹麦、芬兰、挪威、瑞典和冰岛)共同建立了一个法律修正委员会，并最终创设了该制度。[6]
最早规定著作权延伸性集体许可规则的是瑞典1960年12月30日通过的《著作权法》第26(i)条(后已于2009年4月1日修订为第3a章第42a条)，[7]此后挪威于1961年5月12日通过、2006年12月22日修订的《著作权法》第36条有类似规定。[8]冰岛于1972年5月29日通过、2010年4月21日修订的《著作权法》第15a条也有类似规定，而且还有允许权利人选择退出的条款。[9]丹麦于2010年2月27日修订的((著作权法》第50条至第52条规定了延伸性集体许可的共同适用条件，并设立专章予以规范，这在北欧各国的著作权法中最具有代表性。
丹麦《著作权法》第50条规定:‑(1)与在某类型作品领域拥有大多数丹麦作者成员的权利人组织达成作品使用协议的使用者，可以依据本法第13条[教育机构的复制]、第14条[商业企业内部信息交流的复制]、第16b条[图书馆数字化复制]、第17(4)条[为视觉障碍者对广播作品的录制]、第24a条[已公开的艺术作品的复制]、第30条[某些丹麦国有电视公司的广播]、第30a条[某些国营电视公司对广播的存档]和第35条[超过两个以上的有线转播]规定，申请适用延伸性集体许可。(2)在特定领域内，与该类作品中拥有大多数丹麦作者成员的组织达成使用作品协议的使用者，可以申请适用延伸性集体许可。然而，如果作者对合同当事人的任何一方发出禁止使用其作品的通知，则上述规定不能适用。(3)延伸性集体许可规则授权使用者以同一方式使用所有作品，即使这些作品的作者不是该组织的成员。但使用者仅能依据与权利人组织达成的许可协议所规定的方式和条件使用非成员作者的作品。(4)权利人组织签署前述第(1)，(2)款所指协议，须获得文化部准予在特定领域内签署协议的许可。文化部部长可以决定被准许在特定领域签约的组织与其他符合前述第(1)，(2)款条件的其他几个组织。(5)文化部部长应制定前述第(4)款所要求的、对权利人组织进行授权的程序的详细规定。”第51条规定:+(1)依据本法第50条而使用作品，权利人组织制定的、关于其成员之间报酬分配的规则同样适用于非成员。(2)非属权利人组织成员的作者有权单独请求支付报酬，即使该权利既非来源于与使用者的合同，也不是来源于权利人组织关于报酬分配的规则。但是，报酬请求权只能针对权利人组织行使。如果协议不能确定报酬的多少，任何当事人都有权将争议提交本法第47条规定的版权许可仲裁庭。”第52条规定:"(1)如果没有达成本法第13 (1)，14，16b，17(4)，24a条和第30a条下的协议，任何当事人可以提出调解或仲裁的请求。(2)调解请求须向文化部部长提出。任何一方拒绝谈判，或者谈判未能达成任何结果，都可以提出调解。(3)调解由文化部部长任命的调解员做出。如果可能的话，调解协议须依据当事人提出的解决方案做出。调解员可以建议当事人选择仲裁解决争议，并参与仲裁员的任命。(4)调解员可以提出争议解决的方案，并要求在其规定的时间内将该方案递交当事人的负责部门决定是否采纳。调解员应将调解结果告知文化部部长。(5)调解员可以决定(延伸性集体许可)协议在其期满或在调解过程中期满之后继续有效。但是，协议延长的期限，不得超出当事人达成最后调解意见或仲裁意见，或者调解员已经被通知不可能达成上述意见之日起的两周。(6)调解员未经授权不得披露或利用在调解过程中所获得的知识。(7)文化部部长可以制定与调解员工作有关的费用标准。”
尽管北欧各国的著作权法对于延伸性集体许可的规定略有差异，但也有其共同特点，主要包括以下五个方面。[10]
第一，适用著作权延伸性集体许可制度的集体管理组织必须在该作品使用领域的全国范围内具有广泛代表性。首先，尽管北欧各国的相关法律规定略有不同，但该组织必须能够通过许可协议代表权利人的利益。在瑞典著作权法中，“代表性(ettflertal )”的字义既可指有关权利人的绝大多数，也可指拥有实质性数量的权利人成员。如果是前者，则仅有一家集体管理组织是适格的;如果是后者，则可能有多家组织并存。瑞典最高法院在一个涉及追续权的案件中裁定，多家集体管理组织均有可能收取追续权的许可使用报酬，即“代表性”指的是实质性数量的含义。[11]其次，其代表性主要体现为本国权利人，而不包括外国人。瑞典采取的是权利人国籍主义，而挪威则要求包括在境内使用作品的权利人。
第二，适用著作权延伸性集体许可制度的集体管理组织与作品使用者通过自由谈判达成了特定领域内特定作品的许可使用协议。集体许可协议必须在作品类型和作品使用行为上具有特定性，而不能是概括性的、包括所有作品的使用方式。此外，集体许可协议也仅限于法定的作品类型，例如企业或其他组织为内部信息交流目的复制的作品仅限于已出版的文字作品及与其内容相关的艺术作品。
第三，已经达成的集体许可协议能够有效地约束非成员的权利人，即不仅能够约束本国权利人，也能够约束其他国家的权利人。非成员的权利人享有与成员权利人同等的权利，对外国权利人也是如此。使用者依据协议合法使用协议覆盖的所有作品，不承担侵犯著作权的任何民事责任或刑事责任。
第四，非属该组织成员的权利人的权利得到保障。非常明显，非成员权利人很有可能完全不满意作品的使用条件，如果没有相应的制度保障非成员的权利人，则延伸性集体许可在本质上就是法律规定的强制许可了。北欧各国的著作权法大都考虑到了这一点，因而规定了非成员的权利人有权单独主张报酬请求权和选择退出。(1)报酬请求权。集体许可协议中的报酬条款同样适用于非成员的权利人，集体管理组织必须确保他们是否在实际上获得了上述报酬。如果签订集体许可协议的组织决定将报酬用于建立合作伙伴关系等集体目的，非成员的权利人对于以报酬资助的此类安排必须予以同等对待。非成员的权利人还有一项重要的权利，即如果不满意集体许可协议中的某些安排，可向该集体管理组织单独行使报酬请求权，但通常只能在使用行为发生之日起的3年之内行使该权利。(2)退出权。它在不同国家略有不同，或者依据不同的作品使用行为而有所不同。
第五，不同的北欧国家使用不同的解决方案，促成可能达成的非合同形式(调解、仲裁或无其他救济)。例如，丹麦《著作权法》第52条详细地规定了调解的程序和权限。再如，挪威《著作权法》第38条第1款规定:“如果本法第13b，14，16a，17b，30条和第32条所规定的协议不能缔结，任一当事人均可要求依据国王颁布的规章予以调解。”同条第3款规定:“对于依据本法第13b，14，16a，17b，30条和第32条规定而缔结的(延伸性集体许可)协议中相关条款所产生的争议，须依据本法第35条规定的规章予以裁决，该裁决具有法律效力。”在北欧五国中，仅瑞典没有规定此类程序，主要原因是人们对于强制许可的任何形式都有强烈的政治抵触情绪，当谈判集体许可协议存在困难时，予以仲裁或调解使得人们认为其类似于对著作权人采取的强制措施。[12]
二、著作权延伸性集体许可的制度环境
任何一项制度和它所依存的整体构成一个平衡的生态环境。北欧各国的著作权法所创设的延伸性集体许可也有整体上的制度环境，包括它在著作权限制体系中的地位以及所依存的文化因素。
(一)北欧各国的著作权延伸性集体许可属于解决外部人问题的法律方案
在北欧国家，著作权延伸性集体许可是用以解决外部人问题的一种方案。[13]外部人即不属于著作权集体管理组织成员的权利人，主要包括三类:(1)未加人著作权集体管理组织的本国作者(权利人);(2)外国权利人，在欧盟还区分为欧盟成员国的外国权利人和非欧盟成员国的外国权利人;(3)对于难以确定权利人的版权作品(即孤儿作品“orphan works")而言，外部人也是指孤儿作品中未能确认的权利人。相对而言，对非成员本国权利人的作品使用谈判要比后两者容易一些。
一般而言，著作权延伸性集体许可适用于大量使用他人作品的情形。因为在此种情况下，确定权利人并与其达成许可使用协议是难以实现的。在与集体管理组织达成的协议中，因为不能包括非成员权利人的作品，使用者就可能承担侵权的民事责任或刑事责任。著作权延伸性集体许可的法律规定使得集体管理组织与使用者达成的协议能够约束外部人，从而避免了上述法律风险。著作权延伸性集体许可制度对于集体管理组织也具有重要意义，如果集体管理组织不能提供一揽子许可合同，而是需要对其管理的作品目录和权利内容逐一确认，著作权集体管理的优势将会荡然无存。[14]没有任何一家著作权集体管理组织能够代表全部作品的权利人，延伸性集体许可就相当于一种法定的权利清算制度。正如丹麦音乐表演权集体管理组织(KODA)的前法律顾问所指出的，“自1960年代早期北欧国家的著作权法在广播领域创设延伸性集体许可以来，它一直就作为某些情形下大量使用版权作品的权利清算方案，特别是在作品复印方面。”[15]对于作品的权利人而言，该制度也能保障其可能获得更多的利益。
(二)北欧各国的著作权延伸性集体许可是法律许可制度的替代品
在著作权法上，为克服大量使用他人作品情形下高昂的交易成本的缺陷或避免受个别权利人的遏制，可选择的制度除了北欧采取的著作权延伸性集体许可制度之外，还包括强制性的集体管理制度和法律许可制度。强制性的集体管理制度为法国自1995年起所采用，在某些作品使用领域，权利人仅能通过集体管理组织行使权利，也仅享有向集体管理组织要求支付报酬的权利，而不能单个主张权利或禁止使用。[16]法律许可包括强制许可和法定许可，其共同特点是权利人无权拒绝许可或者无须谈判使用条件。北欧国家认为，著作权延伸性集体许可相比于上述制度更具优越性，因为它是权利人自治与国家干预的精妙混合。一方面，它具有强制权利人许可作品使用的效果，但另一方面，它也允许权利人控制对其作品的使用，[17]因而对于作为外部人的权利人而言更为有利。当然，非集体管理组织成员的权利人是否能够完全控制对其作品的使用，则依据不同的法律规定而略有不同。例如，在丹麦《著作权法》中，依据其第24a，30，30a条和第50(2)条规定产生的延伸性集体许可，权利人是可以选择退出的;但是在其他情况下则不允许权利人反对作品的使用，因而具有法律许可的因素。因此，在本质上，延伸性集体许可是对著作权的一种限制。从形式上来看，瑞典、丹麦、挪威、芬兰等国的著作权法均是在“权利限制”章节中对延伸性集体许可予以规范的，因而它必须符合《与贸易有关的知识产权协议》第13条、《世界知识产权组织版权公约》第10条等所确定的“三步测试法”。
其一，著作权延伸性集体许可所适用的范围是特定的、明确具体的。北欧五国创设延伸性集体许可制度的最初目的是为了解决广播电台、电视台大量使用文字、音乐作品制作录音制品而产生的高额交易成本问题。尽管其现在的适用范围在北欧各国略有不同，但大体上包括下列六类:为教育目的复制印刷品;为行政管理或在商业活动中出于内部信息交流目的而复制印刷品;为教育目的录制广播电台、电视台的节目;以无线或有线方式转播广播节目;某些图书馆对艺术作品的使用;广播公司因存档需要而对作品的使用。[18]值得指出的是，现行北欧五国中规定延伸性集体许可一般条款的规范仅有丹麦《著作权法》第50条第2款。但其立法资料表明，该条规定主要用以解决两个问题，一是孤儿作品的使用问题，二是丹麦图书馆、博物馆或公立广播公司对“文化遗产予以数字化”的问题。虽然该条所使用的表述可以涵摄所有著作权许可的范围，但是立法文本强调其适用范围仅限于“特定领域”，而且其效力尚须得到文化部部长的批准。2009年7月，丹麦文化部长批准了COPYDAN(表演艺术家及相关制作者和出版商)，KODA(词曲音乐著作权人)和NCB(词曲音乐出版商)等集体管理组织与有线广播运营商关于某些辅助性有线转播权的清算协议具有延伸性效力，有线广播运营商依此能够向其用户提供有限的按需服务(即信息网络传播服务)。[19]
其二，为保护非属著作权集体管理组织成员的权利人利益，集体许可协议是否具有延伸性，需要经过相关行政主管部门的批准。在北欧五国中，著作权集体管理组织为独立的民间组织，其成员自愿加人;除瑞典外，其他国家的著作权法都规定了行政主管部门对集体许可协议的监管。
其三，非著作权集体管理组织成员的权利人有报酬请求权，享有与集体管理组织成员同样的法律地位。在“三步测试法”中，如果某种例外符合该测试法的前两步，仅“对作者的合法利益”造成了“不合理的损害”，则允许通过支付合理报酬的方式，使得原本不被允许的例外获得允许。[20]因此，北欧各国的著作权法都规定了在延伸性集体许可条件下，权利人享有单个行使报酬请求权的权利，而且在多数情况下，权利人可以退出集体许可协议，退出的程序或手续应当简便，不能繁琐。
(三)北欧各国的著作权延伸性集体许可建立在特定的文化因素之上
延伸性集体许可的制度构建应归功于瑞典法学教授Svante Bergstrom，他既是瑞典知名的著作权法学者，也以研究劳动法而闻名。这不仅暗示了延伸性集体许可产生的理论背景，也深刻反映了该制度植根于北欧的文化因素之中。“在某种程度上讲，延伸性集体许可的规则之所以能够创设出来，是和北欧社会组织的一般特点密切相关的。北欧国家的著作权延伸性集体许可之所以能够取得成功，更深的社会文化背景包括高度发达的社会组织，以及劳动法处理劳工组织和雇主组织之间集体协议的社会传统。也许，还包括烙印在北欧社会和其法律之上的现实主义以及实用主义这一北欧共同传统。”[21]具体到著作权集体管理方面，在北欧社会已经形成良好、有序的作者、表演艺术家、出版者和制作者等权利人集体组织，而且这些集体管理组织都具有典型的代表性。同时，这些不同的集体管理组织之间存在高度的合作，也存在与使用者签订的大量共同协议，并发展成大量的集体许可协议。上述条件的完备，被认为是北欧国家著作权法规定延伸性集体许可制度的社会基础。[22]
此外，北欧国家是典型的小型同质社会，其政策建立在高度互信和透明的社会基础之上，这也是著作权延伸性集体许可制度产生的社会原因。[23]非属著作权集体管理组织成员的权利人对于由该组织谈判达成的集体许可协议予以高度信任，确信该协议的内容是有利于权利人的，而且与其成员具有同等地位。著作权延伸性集体许可与著作权集体管理具有共同的因素，其统一定价的方式对于更畅销作品的权利人而言，实质上构成了对其他权利人的补贴。但是建立在高度互信的社会背景之下，著作权延伸性集体许可制度的广为适用反而促进了权利人之间经济上的一致性。
三、著作权延伸性集体许可的法律定性
著作权延伸性集体许可是属于权利人行使权利的方式，还是属于权利的限制?不同的法律定性将产生不同的制度设计，对著作权人利益的保护将产生不同的法律后果。从我国《修改草案第二稿》的立法结构来看，第60条关于著作权延伸性集体许可的规定为第五章“权利的行使”之内容，因而被视为著作权行使的方式。如此一来，《伯尔尼公约》或《与贸易有关的知识产权协议》关于权利限制的反限制规则(如“三步测试法”)，就无需用以检测其法律规则的妥当性。
但与著作权集体管理不同，延伸性集体许可并非权利人行使权利的结果，因为权利人并非签订集体许可协议的集体管理组织的成员，后者对其权利的，即集体许可协议对权利人的约束力来自于法律的规定。依《修改草案第二稿》第60条之规定，延伸性集体许可之法律效果，在实质上等同于允许作者声明不得使用的法定许可。事实上，在北欧各国的著作权法中，它也被视为是一种权利限制制度，只是相比法定许可、强制许可或合理使用等权利限制制度而言，限制力度要弱一些。
作为一种权利限制制度，著作权延伸性集体许可应符合《与贸易有关的知识产权协议》等规定的“三步测试法”，即“在特殊情况下，不得影响该作品的正常使用，也不得不合理地损害著作权人的合法利益”。所谓“特殊情况”，系指已被某些明确的公共政策或其他情形证明是正当的;所谓“正常使用”原则上是指所有具有或可能具有重大的经济重要性或实际重要性的作品使用方式;所谓“合法利益”是指“法定利益”，合理使用行为对权利人法定利益造成的损害从公共政策来衡量必须是适当的。[24]
首先，著作权延伸性集体许可的适用范围必须是明确的，仅限于“特殊情况”。如前所述，北欧各国著作权法规定的延伸性集体许可的适用范围虽然各有不同，但是明确了所适用的具体作品类型和作品使用方式。我国《修改草案第二稿》第60条相比第一稿而言，明确了其具体的适用范围。但是，其第70条使用了“使用者使用权利人难以行使和难以控制的权利”这样的表述，使得第60条明确界定的适用范围有了弹性空间。虽然我国现行《著作权集体管理条例》第4条规定了集体管理的权利为“表演权、放映权、广播权、出租权、信息网络传播权、复制权等权利人难以有效行使的权利”，但是将其作为具有权利限制属性的延伸性集体许可的基础，仍然是比较宽泛而非国际条约上所指的“特殊情况”。特别是随着数字权利管理技术的发展，信息网络传播权等权利行使也更为方便、有效，即“去中间化”的趋势越来越明显，而且知识共享等开放性创新范式的逐渐流行，体现了著作权许可“去产权化”的趋势。[25]由此，我国《修改草案第二稿》第60条将延伸性集体许可的适用范围限定于两种情形:一是广播电台、电视台播放已经发表的文字、音乐、美术或者摄影作品的情形，二是适用于卡拉OK行业使用音乐作品或视听作品的情形。该规定体现了“三步测试法”中“特殊情况”下使用作品的要求，是较为妥当的。
然而，《修改草案第二稿》第60条规定仍有值得商榷之处。因为著作权延伸性集体许可是法律许可制度的替代品，故而不能将其规定为一种新的法定许可类型。从国际条约义务来看，“对于伯尔尼公约或罗马公约规定不能限制为一种单纯的获酬权的专有权，不应采用扩大的集体管理条款。”这在本质上“是一种法定许可”，因为“被使用的作品与集体管理组织授权使用本组织的所有登记作品同属一类，但是其权利人没有交付集体管理，在对权利人提供一些保证的条件下，可以未经许可使用作品，但需付酬”。[26]尽管北欧国家的著作权法规定了延伸性集体许可的适用范围，但如前所述，其属于本可适用法定许可或强制许可的一种制度替代品。北欧国家的著作权法将著作权延伸性集体许可定性为权利限制，其具体适用需要满足一系列条件，其中之一是集体管理组织与使用者通过自由谈判达成了协议。如果将著作权延伸性集体许可定性为权利行使的方式，如根据《修改草案第二稿》第60条之规定，著作权集体管理组织可自由决定作品使用之条件，既不需要向国务院著作权行政管理部门提出特别申请，也不需要集体管理组织与使用者通过自由谈判达成任何许可协议，特别是缺乏作品使用方式、使用条件等方面的具体内容，对非著作权集体管理组织成员的权利人也可以产生延伸性的法律后果。这在本质上与允许作者声明不得使用的法定许可并无二致，这可能是其第60条所面临的重要问题。
其次，为保证著作权人“对作品的正常使用”，法律应该尊重权利人行使权利的自由。因为著作权延伸性集体许可通常涉及大量作品使用情形下的使用效率问题，而不涉及表达自由等公共利益。延伸性集体许可不影响专有权仍然属于权利人所有这一事实，但是它影响了权利的行使方式。在北欧国家著作权法上，学说一般认为，权利人无须履行特别的手续即可退出协议或自动延伸，因而符合《伯尔尼公约》第5条第2款所规定的“无手续”原则。但是如果权利人只能通过诉讼才能退出该协议，就有可能违反《伯尔尼公约》上的“无手续”原则，因为《伯尔尼公约》关于手续原则的规定并不仅限于“形式要求”。《修改草案第二稿》第70条允许权利人以通知使用者或诉讼等方式退出集体许可协议，其第60条也允许权利人事先做出不得集体许可的书面声明，符合国际条约上的“无手续”原则。
再次，作为权利限制制度的著作权延伸性集体许可，其实施“不得不合理地损害著作权人的合法利益”。为保证著作权人获得合理利益，法律应该完善著作权集体管理组织的付酬机制。过去由于没有明确的法律规定，著作权集体管理组织很可能区别对待作为成员的权利人和非成员的权利人。例如，音乐人杨嘉松就因不是某著作权集体管理组织的成员而在获取作品报酬方面面临着有意、无意的障碍。[27]因此，《修改草案第二稿》第60条规定了“著作权集体管理组织在转付相关使用费时，应当平等对待所有权利人”。同时，《修改草案第二稿》第70条规定非成员的权利人有权起诉，主张停止使用并要求按照集体管理使用费标准支付报酬;明知无权使用作品的使用者则应承担损害赔偿责任。这些规定保障了著作权人的合法利益。
但是为了保证著作权人获得合理利益，著作权法还应该完善集体许可协议的争议解决机制。《修改草案第二稿》对此未能予以规定。目前，我国著作权集体管理组织还不够完善，实施延伸性集体许可将影响权利人的正常收益。一方面，作为其成员的权利人指责其运营不透明，“包括运作不透明、财务支出不透明、分配不透明。”另一方面，权利人还指责其许可使用费分配不合理。“以卡拉OK版权收费为例，‘音集协’收取的管理费达72.4%—其中北京中文发数字科技有限公司分走8%，负责收账的天合公司分走46%—留给著作权人的仅剩27.6%。词、曲、演、录四个版权人分摊下来，均分只能拿到6.9% a"[28]如果没有法律的明确规定，作为非成员的权利人将难以对著作权集体管理组织的报酬分配方案产生信赖，因而法律应该规定相关争议解决机制。《修改草案第二稿》第63条还规定，“著作权集体管理组织的……著作权许可使用费的收取和分配，对其监督和管理，授权使用收费标准异议裁定等事宜由国务院另行规定。”但是因为“被代表”的权利人不是该集体管理组织的成员，本条中“著作权许可使用费的收取和分配”事宜，是否包括延伸性集体许可的使用费也是存在疑问的。况且，对延伸性集体许可制度的争议还不局限于对许可使用费的争议。因此，法律予以明确规定是非常必要的。
最后，作为一种权利限制的类型，延伸性集体许可也应保护作品使用者的合理预期利益。《修改草案第二稿》第70条对于使用者合理预期利益的保护尚存在一定不足。例如，如果在使用者支付作品使用费之后，非成员的权利人提起诉讼，依该条之规定，则使用者必须按照相应的集体管理使用费标准向权利人支付报酬。此种情形下，使用者重复支付的作品使用费如何处理?虽然可以推定应由著作权集体管理组织返还，但最好由法律明确规定。此外，权利人通过诉讼方式或通知使用者的方式退出集体许可协议时，作品使用者是需要立即停止使用，还是有一定缓冲期，立法对此也并未明确。例如，《修改草案第二稿》第70条第2款第2项规定，“非会员权利人通知使用者不得使用其作品，使用者仍然使用的”，将要承担侵权责任，似乎使用者必须立即停止使用作品。但是延伸性集体许可适用于大量使用作品的情形，为了保护使用者的合理预期利益，我国著作权法应予规定一定的缓冲期。当然，对于《修改草案第二稿》第70条第2款第1项之情形，即“使用者知道非会员权利人作出不得以集体管理方式行使其权利的声明，仍然使用其作品的”，可不给予缓冲期。
四、我国著作权法上延伸性集体许可制度的建立
著作权集体管理组织对于著作权保护的重要性毋庸置疑。“在与使用(作品)行业的关系中，作者处于弱势地位，遇到的难处甚多……由集体管理机构管理权利可能比将专有权给予使用(作品的)行业，作者可能获得更多的利益。”[29]首先，从经济学的角度来看，这表明著作权集体管理组织使权利人通过合作定价提升了市场力。其次，人们普遍认同著作权集体管理组织还有节约交易成本的作用。[30]在大量使用作品的情形下，单个的著作权人难以行使其权利，而作品使用者也面临谈判许可使用的交易成本问题，著作权集体管理组织就是其中最为重要的中介。但是对于使用者而言，著作权集体管理组织许可使用的作品范围的大小具有很重要的意义。如果未能涵盖满足使用要求的作品数量，著作权集体管理在降低交易成本方面的作用就不明显了。例如，一家“卡拉OK”经营者向消费者提供消费的VOD点唱系统曲库中一般应保有2万至5万个作品，使用者既不可能与著作权人逐一谈判，集体管理组织所管理的作品数量也远远不够。[31]
为了解决上述作品使用的问题，不同国家有不同的制度选择。从现有可替代的制度模式来看，有法国的强制性集体管理制度、德国的推定的集体管理制度和北欧国家的延伸性集体管理制度，其共同的特点是将著作权集体管理作为非自愿许可的制度替代品，[32]体现了世界知识产权组织所认同的观点，即“凡有可能，都应尽量采用集体管理制度而不采用非自愿许可制度”。[33]如前所述，著作权延伸性集体许可是权利人自治与国家干预的精妙混合，自然有其存在的正当性。对于我国而言，著作权延伸性集体许可的移植还具有重要的现实价值。我国法上存在广泛的法定许可制度，这一直备受垢病;人们认为其导致著作权人丧失了作品交易条件的决定权，使得依据作品市场供求关系建立的交易机制难以真正建立。[34]建立延伸性集体许可制度，将在功能上部分取代法定许可制度。相比于法定许可，它强调了权利人自治的重要性，从而使得著作权人掌握了作品交易条件的决定权;同时，它又具有集体许可协议所具有的灵活性和成本节约性。《修改草案第二稿》将现行著作权法规定的“法定许可播放”修改为延伸性集体许可的内容，与北欧国家著作权法创设该制度的设想不谋而合，也符合国际著作权法发展的基本趋势。此外，立法者还必须考虑如何为卡拉OK等需要大量使用作品的行业节约交易成本。相比于制定新的法定许可类型，延伸性集体许可是较为完美的替代方案。
故而，我国在《著作权法》第三次修正案中引人延伸性集体许可制度也是妥当的，但其具体规则的构建是否妥当，则应结合我国著作权法的整体结构和社会环境综合评价。我国著作权集体管理组织的运行并不规范，这既导致了权利人对其许可使用费标准与分配方案的不满，也导致使用者指责集体管理组织的高额收费标准已经完全超出了其承受范围。[35]此外，我国著作权法上还存在广泛的法定许可制度。对于需要大量使用他人作品的情形，我国著作权法大都将其纳人了法定许可使用的范围，同时基于使用效率的考虑对孤儿作品的使用也在《修改草案第二稿》第26条中予以了规范。《修改草案第二稿》中以著作权集体管理组织为主导的延伸性集体许可制度将加深其与使用者、权利人之间的裂痕。因此，延伸性集体许可的适用范围必须严加限制，著作权集体管理组织的许可实践也必须严加监管。
对于必须大量使用他人作品才能正常运转的产业如卡拉OK行业，应适用著作权延伸性集体许可制度。但是对于需要使用他人作品的宾馆、饭店、商场、超市、机场、车站、码头、公共交通运输企业等而言，则无须予以适用，因为具有全国代表性的著作权集体管理组织本身拥有了实质性的作品数量，足够满足这些使用者正常运营的需求。而卡拉OK行业的运营则不同，如果消费者不能选择到偏好的音乐作品，则不可能前往消费。由于消费者所偏好的音乐作品有很大部分不属于该领域著作权集体管理组织成员的作品，也有很大部分作品的权利人还可能是外国人，著作权延伸性集体许可的确是解决授权困境的重要制度。但是在卡拉OK业之外，是否还存在有类似需求的产业?在不能确定的情况下，立法者应该鼓励权利人和使用者之间的利益交换，以达成在著作权延伸性集体许可适用范围上的共识。在共识未能达成之前，立法上应该持谨慎态度，将该制度的适用范围限定于达成共识的部分。
即使立法者决定采取适度前瞻的立法政策，其具体规则的构建也不能突破延伸性集体许可的法律属性，即它是对权利的一种限制，其正当性必须符合国际条约对于权利限制的规则。同时，鉴于我国著作权立法惯例，可在著作权法上对延伸性集体许可作出原则性规定，而具体制度的构建应在《著作权集体管理条例》中予以专章规范，其内容主要包括:(1)著作权集体管理组织主张代表全体权利人的条件、程序，以及集体管理组织之间的协调;(2)集体许可协议的透明度;(3)非成员权利人的法律地位与权利行使;(4)使用者的权利与义务;(5)国务院著作权行政管理部门对适用延伸性集体许可的监督、管理;(6)与延伸性集体许可有关的争议解决。
笔者建议我国《著作权法》应将延伸性集体许可的原则性规定放在“权利限制”部分，同时删除《修改草案第二稿》第70条，其内容应由单行条例予以具体化规定。即在《修改草案第二稿》“权利限制”章的第48条之后规定以下有关延伸性集体许可的原则性条款:(1)在“延伸性集体许可的一般条件”条款规定:“能在全国范围内代表权利人利益的著作权集体管理组织，可以就本法所规定的作品使用方式与使用者达成作品使用协议，依照法律的规定，向国务院著作权行政管理部门申请该协议的效力及于全体权利人;权利人书面声明不得集体管理或者权利人向协议当事人的任何一方发出禁止使用其作品的书面通知的除外。著作权集体管理组织在转付相关使用费时，应当平等对待所有权利人。本条规定的具体实施办法由国务院另行规定。"(2)在“延伸性集体许可的适用范围”条款规定:“著作权集体管理组织可以依法就下列作品使用方式代表全体权利人行使著作权或者相关权:(一)广播电台、电视台播放已经发表的文字、音乐、美术或者摄影作品;(二)自助点歌经营者通过自助点歌系统向公众传播已经发表的音乐或者视听作品。”
此外，笔者认为还应在现行《著作权集体管理条例》第五章后增设“法定许可和延伸性集体许可的相关规定”一章，就延伸性集体许可制度具体作出如下规定:(1)在“延伸性集体许可的审查与公示”条款规定:“在中国境内拥有大量中国权利人成员的著作权集体管理组织，依据著作权法的规定，与作品使用者达成明确具有作品使用方式、使用期限、使用费用等条款的协议，可向国务院著作权行政管理部门提出申请，以确认该协议的效力及于全体权利人。著作权行政管理部门应依法全面审查，并将审查决定予以公开。著作权集体管理组织应将批准之后的协议向社会公开。>，(2)在“使用者的责任限制”条款规定:“使用者依据延伸性集体许可协议对作品的使用行为不承担侵犯著作权的损害赔偿责任。下列情形不适用前款规定:(一)使用者知道非会员权利人作出不得以集体管理方式行使其权利的声明，仍然使用其作品的;(二)使用者履行非会员诉讼裁决停止使用后，再次使用的。‑(3)在“报酬分配与支付”条款规定:“著作权集体管理组织制定的报酬分配规则等规定适用于所有权利人。对集体许可使用协议有效期限内的作品使用行为，非会员权利人有向著作权集体管理组织请求支付报酬的权利。报酬包括使用者支付的著作权许可使用费，也包括使用者以其他形式支付的费用。;(4)在“非会员权利人的通知与异议”条款规定:“非会员权利人通知使用者不得使用其作品之后，未经授权的作品使用者应承担侵犯著作权的法律责任。使用者有异议的，由著作权行政管理部门予以裁决。..(5)在“争议解决”条款规定:“作品使用者依据著作权法的规定而不能与著作权集体管理组织缔结协议，任何当事人均可要求著作权行政管理部门依据相关规定予以调解。对于依法缔结的协议中相关条款所产生的争议，由著作权行政管理部门予以裁决。著作权行政管理部门可以决定延伸性集体许可协议在其期满或在调解过程中期满之后继续有效。但是，协议延长的期限，不得超出当事人达成最后调解意见，或者已经通知不可能达成上述意见之日起的两周。在协议延长期限内使用作品，应依据原协议的规定支付报酬。对于同一类型的作品使用方式，有多个著作权集体管理组织有权予以授权时，著作权行政管理部门可以决定由其中一个集体管理组织授权或由多个集体管理组织联合授权。”
注释:
[1]参见徐词:《“我就要来保护你”?—著作权法修改草案陷入争议漩涡》，《南方周末》2012年4月19日。
[2]参见王自强:《关于著作权人“被代表”问题的思考》，《法制日报》2012年4月17日。
[3]《修改草案第二稿》第60条规定:“著作权集体管理组织取得权利人授权并能在全国范围内代表权利人利益的，可以就下列使用方式代表全体权利人行使著作权或者相关权，权利人书面声明不得集体管理的除外:(一)广播电台、电视台播放已经发表的文字、音乐、美术或者摄影作品;(二)自助点歌经营者通过自助点歌系统向公众传播已经发表的音乐或者视听作品。著作权集体管理组织在转付相关使用费时，应当平等对待所有权利人。”第70条规定:“使用者使用权利人难以行使和难以控制的权利，依照与著作权集体管理组织签订的合同向其支付报酬后，非会员权利人就同一权利和同一使用方式提起诉讼的，使用者应当停止使用，并按照相应的著作权集体管理使用费标准赔偿损失。下列情形不适用前款规定:(一)使用者知道非会员权利人作出不得以集体管理方式行使其权利的声明，仍然使用其作品的;(二)非会员权利人通知使用者不得使用其作品，使用者仍然使用的;(三)使用者履行非会员诉讼裁决停止使用后，再次使用的。”
[4]参见[匈]米哈伊菲彻尔:《处在三叉路口的版权和邻接权的集体管理—是继续保持自愿性还是将其“延伸”或变成强制性》，邓玉华译，《版权公报》2003年第4期。
[5]See Thomas Rii9&Jens Schovsbo， Extended Collective Licenses and the Nordic Experience: It's a Hybrid but is it a Volvo or a Lemon?，33 Colum. J. L.&Arts 471，472 (2010)，
[6]同上注。
[7]该条规定:，.(1)某作品领域中拥有大量瑞典作者成员的集体管理组织所达成的下述协议，即本法第426条[公权力机构、私人企业和组织为内部信息目的复制或复印文字作品及与文字作品相关的艺术作品]、第42c条[为教育目的复制]、第42d条[图书馆或档案馆向公众传播作品]、第42e条[同步卫星传播]和第42f条[有线转播所指的延伸性集体许可协议，适用于前述各条所规定的以特定方式使用作品的行为。依据延伸性集体许可协议，使用者有权使用协议所指类型的所有作品，而不考虑这些作品的作者是否属于该组织的成员。(2)依第42c条使用作品的协议必须是与以组织形式出现的、实施教育行为的人所达成。(3)依第42e条使用作品，作者有权获得报酬o (4)如果作品的使用系依据本法第426至42d条或第42f条的规定，下述条件必须予以适用:协议所指的作品使用条件、协议所定的报酬以及在报酬之外所须支付给著作权集体管理组织的其他收益，非属该组织成员的作者必须与作为成员的作者同等对待但是，在不损害上述作者享有的权益的情况下，自作品使用行为发生之日起三年之内，非成员的作者有权请求支付该使用作品行为的报酬。(5)仅有签约的组织有权针对第42f条下的作品使用者行使报酬请求权。所有此类权利的行使须同时提出。”
[8]该条规定:“符合第38a条规定的著作权集体管理组织，就本法第136条、第14条、第16a条、第176条、第30条、第32条、第34条所规定的对特定作品的使用，与使用者达成的协议，无论权利人是否为该组织成员，使用者均有权依据该协议所指的同一方式、同一领域使用同一类型的作品。”第38a条规定:“集体许可协议如果要具有第36条第1款所指的法律后果，则该组织必须为在本领域内以大童娜威作者为成员的集体管理组织，且需要取得部长的同意。对某些特定领域中的使用行为，国王可以决定该组织是相关权利人的共同组织。”
[9]该条规定:"(1)权利人组织与任何使用者达成的、关于为商业目的而以同一相似方式影印或复制作品的协议，只要该组织最终代表了绝大多数冰岛作者的利益，且获得了教育、科学和文化部的正式法律认可，该协议将授权使用者以同样方式复制所有作品，无需取得作者的明确授权，即使该作者不是权利人组织的成员，也具有同样的法律效果。任何单个的作者可以书面通知的方式，禁止依据本条对其作品的复制行为。(2)前款所指的权利人组织必须遵守教育、科学和文化部所制定的法规，并依据该部的授权而从事许可。该组织除了享有签约的权利，还享有为非成员作者和成员作者收取复制费用的权利。该组织的章程应规定复制版税的处理方案，不属于其成员的作者也应享有同样的获得报酬权。(3)第1款所指的权利人组织专门负责处理非属其成员的作者依法行使其享有的复制报酬请求权，作者享有的复制报酬请求权只能向权利人组织行使。本款所指的请求权在复制行为依法发生之日起四年内行使。关于该请求权的争议，应交由根据本法第57条设立的著作权委员会解决。(4)部长应制定本条的具体实施规则。该规则可特别规定合适的措施，允许本条适用于在数据库中以计算机可读方式复制已出版作品的情形。”
[10]See Tarja Koskinen一Olsson， Collective Management in Nordic Countries， in Daniel J. Gervais ed.，Collective Management of Copyrightand Related Right， 2010， p. 291.
[11]See Henry Olsson， The Extended Collective License as Applied in the Nordic Countries， http;// kopinor. no/en/copyright/extended- collective - license，2012年4月27日访问。
[12]同前注[11]。
[13]See Alain Strowel， The European "Extended Collective Licensing" Model， 34 Colum. J. L.&Arts 665 (2011)
[14]同前注[4]，来哈伊菲彻尔文。
[15]Peter Schcpnning， Chronique des pays nordiques， 173 R. 1. D. A. 136， 1997， p. 168.转引自前注[5]，Thomas Riis，Jens Schovsb。文。
[16]同前注[10]，Tarja Koskinen一Olsson文，第293页。
[17]同前注[5]，Thomas Hiis，Jens Schovsbo文，第473页。
[18]同前注[10]，Tarja Koskinen一Olsson文，第290页。
[19]同前注[5]，Thomas Riisjens Schovsbo文，第477页。
[20]参见[甸]米哈伊菲彻尔:《版权法与因特网》上册，邹寿康等译，中国大百科全书出版社2009年版，第418页。
[21]同前注[5]，Thomas Riis，lens Schovsbo文，第495页。
[22]同前注[10]，Tarja Koskinen一Olsson文，第289页。
[23]同前注[5]，Thomas Riis，Jens Schovsbo文，第496页。
[24]同前注[20]，米哈伊菲彻尔书，第412-417页。其在合理使用语境下的解释，参见梁志文:《著作权合理使用的类型化》，《华东政法大学学报》2012年第3期。
[25]参见熊琦:《著作权集中许可机制的正当性与立法完善》，《法学》2011年第8期。
[26]世界知识产权组织国际局:《著作权与邻接权的集体管理的基本原则》，载国家版权局编:《著作权的管理和行使文论集》，上海译文出版社1995年版，第33页。
[27]同前注[1]，徐词文。该文指出，“‘十三月’唱片总经理卢中强告诉南方周末记者，曾给田震写过《靠近我》的音乐人杨嘉松收到过‘入会邀请’:‘音著协’那边说已经帮忙收费了一万元，不加入就不能给你钱。”
[28]同前注[1]，徐词文。
[29][德]西尔克凡莱温斯基:《专有权的非自愿性集体管理—与国际版权法和欧盟版权法兼容性的案例研究》，刘跃伟译，《版权公报》2004年第1期。
[30]See Stanley M. Besen et al.，An Economic Analysis of Copyright Collectives， 78 VA. L. REV. 383(1992).
[31]同前注[2]，王自强文。
[32]See Daniel J. Gervais ed，Management of Copyright and Related Rights， Chapters 6一7 (2010).
[33]同前注[26]，国家版权局编书，第31页。
关键词：财务管理；企业集团；战略：“三步六分法”
随着我国市场经济体制的逐步完善和我国经济的发展，原来的计划经济体制所形成的卖方市场已一去不复返，企业间由低级局部的产品竞争、质量竞争、价格竞争上升为品牌竞争、企业形象竞争，竞争逐步升级。现在企业间的竞争已全面升级为整体长远的战略竞争。尤其是一些名牌企业和大企业集团，已经把战略提到企业生存发展的重要位置，如广东科龙公司高薪聘请罗兰。贝格国际管理咨询公司中国董事宋新宇博士出任战略总监，在企业界引起不小的反响。在这种市场背景下，企业战略问题成了企业管理的热点问题，目前的探讨主要是集中在集团经营战略方面，而对各种支持性战略（如财务管理战略规划）的探讨显得不够充分，无法满足对集团全面战略咨询和集团战略管理工作者的要求。我们通过对战略咨询实战经验的总结，归纳出集团战略中财务管理战略规划的一种新构建方法———“三步六分法”，希望能为实际工作者提供一些有益的参考和借鉴。
1企业集团与集团财务管理的关系定位
企业集团是以一个或若干个大型企业或大型公司为核心，通过协作、联合、兼并等方式，把具有生产、技术、经济联系的各个独立的法人单位，以资产联结和契约合同为纽带而建立起来的一种大规模、多种形式、多层次结构的企业法人联合的组织形态。判断一个企业集团是否属于本质意义上的企业集团，主要的不是看在形式上是否由多个法人构成的联合体，而在于这种联合是否能够遵循集团组建的宗旨：实现资源一体化整合效应与管理协同效应，并借此确立集团整体的市场竞争优势。为了达成上述目的，作为管理总部的母公司必须能够充分发挥主导功能，并通过集团组织章程、发展战略、管理政策、管理制度等的制定，为集团整体及其各成员企业的协调有序运行确立行为的规范与准则。而集团财务管理是实现上述功能最重要的职能之一，它与集团文化建设、人力资源管理、技术创新、战略管理等其它重要职能一起构成集团管理控制的主要手段，是集团总部所控制的中心职能。作为集团重要职能之一的集团财务管理不同于一般公司法人的财务管理，其特征主要是由其治理结构———即企业集团的多级法人制所决定的。主要表现在：1）在财务管理主体上，对应于企业集团的治理结构，呈现为一元中心（集团总公司）下的多层级（各子公司和孙公司）复合结构特征；2）在财务管理目标上，企业集团呈现为成员企业个体财务目标对集团整体财务目标在战略上的统合性，企业集团整体财务目标对成员企业目标的指导性；3）在财务管理对象上，企业集团体现为多级理财主体（各级法人）各自资金运动系统的一体化复合结构特征；4）在财务管理方式上，企业集团体现为高度的全面预算性和财务战略、财务政策、财务管理制度的一致性。集团财务管理与集团管理的关系是进行财务管理战略规划的依据之一，而集团财务管理的特征是财务管理战略规划的理论基础之一。
2企业集团战略与财务管理战略的关系
定位企业战略是对处于不断变化的竞争环境之中，企业的过去运行情况及未来运行情况的一种总体表述。企业集团发展战略是集团总部对实施企业集团全局活动的指导思想，是对集团未来几年所做的科学预测与合理规划。企业集团不同于一般的法人企业，这是由企业集团的治理结构所决定的，由此决定了企业集团的发展战略与单一企业法人的战略也存在很多不同之处，最主要表现在内容上，集团战略所要包括的内容更多更广泛，不但包括母公司的发展战略，还包括各成员企业的战略定位与选择，由此集团战略的意义显得尤为重要。从操作实务（一般指战略的制定过程）上来分，集团战略可以分为经营战略和支持性战略，支持性战略也可称为执行性战略，执行战略隶属于经营战略，对经营战略起支持作用。
集团财务管理战略规划对集团的经营战略从财务管理方面进行全面的支持，是集团战略的重要组成部分之一。财务战略是为适应企业集团总体的竞争战略而筹集必要的资金、并在组织内有效地管理运用这些资金的方略。而财务管理的规划是为了企业集团管理控制的需要而对企业的财务管理主体所进行的组织设计、制度设计等一系列规范性建设。两者一起构成集团的财务管理战略规划。一个企业集团的成败，最基础的因素在于能否确立起两条交互融合的生命线：具有竞争优势的产业发展线与高效率的管理控制线。我们在制定集团的战略时，一般侧重于构建企业的产业发展线，属于集团的经营战略，经营战略是全局性决策战略，它侧重于从竞争对手的分析中来确定自己的经营定位。而要保证经营战略的顺利实施，离不开各种支持性战略的配合实施，即构建集团的支持性战略，以从资源配置和管理控制的角度充分保证经营战略的实施。财务管理战略规划的基本作用表现为它从财务的角度对经营战略起全面支持作用，它与技术创新战略、人力资源战略等一起共同构成集团经营战略的支持系统，而经营战略对各支持战略的规划起指导作用。集团经营战略与各支持性战略的关系可以从集团战略规划结构图（图1）清楚地看出：
1）集团经营战略对各执行战略的指导作用关系；2）各执行战略对经营战略的支持作用。经营战略和执行战略一起构成集团战略规划。集团财务管理战略与集团战略的关系是进行财务管理战略规划的依据之二，集团财务管理战略规划的定位是集团管理战略规划的理论基础之二。
3企业集团财务管理战略规划的构建方法———“三步六分法”
一般来说，财务管理的主体涉及到三个层面，集团总部决策层、集团公司财务管理部门和成员企业财务管理部门。企业集团财务管理战略应该是集团总部（母公司或集团公司）最高决策层站在财务战略与财务政策层面，对企业集团财务活动所实施的整体性战略规划、政策指引、制度规范与决策督导，而不直接涉及各种日常性的、琐碎的、技术操作性的财务管理事宜，甚至可以不涉及到财务部门的具体建设。它与集团的成员企业的日常财务管理是不同层面上的两个概念，与集团公司财务部门的日常财务管理是不同的两种操作，集团的财务管理战略也可以由集团公司的财务部门提出方案，由集团的高层决策层进行决策，但两者的执行主体不同，所以也是不同的两个层面。
同时，还值得指出，我们这里所指的集团财务管理战略规划和一般意义上的财务管理咨询存在很大的区别，财务管理咨询通常受企业集团战略与财务战略的指导，对企业的财务管理状况进行严格的诊断分析，侧重于企业集团第二层面和第三层面的内容。而我们所进行的财务战略规划通常和企业的战略规划同步进行，并对战略起到一个支持性的作用，侧重在第一层面上的内容，通常成为企业集团发展和财务部门发展的规划性文件，所进行的分析侧重于外部环境分析和集团整体的经营状况分析（当然对财务管理本身同样需要进行诊断分析），其内容侧重于财务管理模式的选择、财务管理体制的构建、财务管理战略的定位等内容，而不对部门的建设，具体的财务操作制度与规则的制订等进行策划。这样总结出一套企业集团财务管理战略规划的构建方法，即“三步六分法”，在实际工作中（主要是针对企业集团或集团公司所进行的战略管理咨询）推广运用，取得了比较理想的效果。“三步”是指财务管理战略规划的三个步骤，即从分析到设计到实施：“六分”是指它的六个组成部分。可用图2表示。
第一条集体经济组织成立的各类公司、企业等是集体经济组织所属的经济实体。集体经济组织具体负责集体资产的生产、经营工作。要纳入集体经济组织统一核算、管理之中。
第二条农村集体经济组织是指乡（镇、街）村、村民小组农民以生产资料集体所有的形式组成的独立核算的经济组织。
第三条农村集体经济组织的资产。集体经济组织全体成员共同所有，其所有权受法律保护。
第四条凡在本行政区域内的农村集体经济组织和使用、占有集体资产份额的单位及个人均应遵守本实施细则。
第五条农村集体资产受法律保护。禁止任何组织或个人侵占、哄抢、私分、破坏、平调或非法查封、扣押、冻结、没收。
第二章管理机构
第六条市农业局是全市农村集体资产管理的主管部门。制定全市农村集体资产保值、增值的管理制度，指导、监督本实施细则的贯彻落实情况，市农村集体资产管理总站具体负责集体资产管理的日常指导和监督工作。管理总站职责是宣传、贯彻、落实国家有关集体资产管理的法律、法规、政策，对乡(镇)人民政府、市区街道办事处存在集体资产份额及各行政村的集体资产管理工作进行审计、监督，查处违反法律、法规、规章和本实施细则的行为。
第七条乡（镇）人民政府、市区街道办事处负责本辖区的农村集体资产管理。:
（一）贯彻落实国家和上级政府关于集体资产的法律、法规、规章；
（二）依照本规定监督、检查、考核农村集体资产的管理和使用状况；
（三）负责对农村集体资产进行产权登记、年检、产权界定和评估审查。对净值（所有者权益）进行考核，定期公布经营业绩，保证集体资产的保值、增值；
（四）依法管理监督村民委员会或农村集体经济组织签订的各类承包、租赁合同及其他经营性合同；
（五）审计和监督集体资产结存运用情况；
（六）确认集体经济组织在其他企事业单位中存在集体资产份额。
（七）对集体资产承包或者租赁等合同进行鉴证；
（八）对违反本实施细则的行为进行调查处理。
第三章农村集体资产所有权
第八条农村集体资产属于集体经济组织全体成员集体所有。
第九条农村集体资产主要包括：
（一）集体经济组织所有的土地、森林、山岭、荒地、水面、滩涂等自然资源；
（二）集体所有的流动资产、临时投资、无形资产、递延资产以及集体经济组织投资形成的建筑物、机械设备、产畜、役畜、林木和农田水利设施等固定资产和其他资产等；
（三）集体经济组织投资或兼并的企业、事业单位的资产；
（四）股份制企业、联营企业和中外合资合作企业中集体经济组织占有的资产份额；
（五）国家无偿资助及有关单位和个人赠予的资产；
（六）集体经济组织所有的现金、存款等货币资产。
（七）集体经济组织所有债权；
（八）集体经济组织拥有的专利权、商标权等无形资产；
（九）属于集体经济组织所有的其他资产。
第十条集体经济组织所有的土地、企业和其他实行承包、租赁、参股、联营、股份合作经营的集体资产。
第十一条集体经济组织投资兴办的企业、事业等所形成的新增资产全部归集体经济组织所有。
全部归集体经济组织所有。集体经济组织投资、投劳、入股或者联营依照协议所获得的新增资产。
第十二条集体经济组织资产所有权发生争议(法律、法规另有规定的除外)由当事人协商解决。
第四章资产经营
第十三条集体经济组织有权决定对集体资产实行承包、租赁、参股、联营、股份合作以及法律、法规和规章未禁止的其他经营方式。
第十四条维护集体资产所有者、经营者的合法权益，为加强农村集体资产管理。确保集体资产合理利用和保值、增值，促进农村经济健康发展。集体经济组织成立的各类公司、企业等是集体经济组织所属的经济实体。集体经济组织具体负责集体资产的生产、经营工作。要纳入集体经济组织统一核算、管理之中。
第十五条集体资产经营者的合法权益受法律保护。集体资产经营者享有合同约定的经营权和收益权。
第十六条集体经济组织所有的荒山、荒地、荒滩、荒坡和耕地的使用权。但耕地、荒地必需用于农业方面的开发利用。开发和利用“四荒”必需依照国家有关的法律法规执行。拍卖、租赁收取的资金归集体经济组织所有。
第十七条集体资产实行承包或租赁经营的应当合理确定折旧费和承包金或租金。
第十八条集体资产承包者或承租者必需按合同规定及时交纳承包金或租金。
第十九条农村集体企业破产应当依法进行破产清算。
第五章资产管理
第二十条农村集体资产推行总量控制、净值考核、保值增值管理。可以依照所有权和使用权、经营权分离的原则。有偿使用。
第二十一条各乡（镇、街）农经站负责本辖区内的集体资产经营管理工作。
（一）认真执行国家各级政府制定的关于集体资产管理的政策法规。
（二）检查、监督集体资产的运行情况。
（三）检查所属经营单位集体资产的管理和使用情况。对使用集体资产的单位和个人按合同规定交纳承包费、租金、押金、拍卖金、占用费、折旧费等情况进行监督管理；
（四）定期向村民大会、村民代表大会或民主理财组织演讲资产管理情况。
第二十二条集体资产实行民主管理。接受其成员监督。下列项目集体经济组织须提交村民大会或村民代表大会讨论通过。
（一）年度财务预、决算；
（二）集体资产经营方式的确定和重大变更；
（三）重大投资项目；
（四）年度收益分配方案；
（五）主要资产处置和其他重大事项；
（六）涉及集体经济组织利益的事项。
第二十三条集体经济组织对集体资产管理须建立以下制度：
（一）财务预、决算制度；
（二）现金管理制度；
（三）固定资产管理制度；
（四）合同管理制度；
（五）财富物资管理制度；
（六）收益分配管理制度；
（七）档案管理制度；
（八）财务公开制度；
（九）民主理财制度；
（十）资产演讲制度；
（十一）集体资产占有变化制度；
（十二）专项基金管理制度。
第二十四条集体经济组织合并、分立或解散转入其他经济组织时。将集体资产随集体经济组织成员转入新的集体经济组织，并归新的集体经济组织所有，不得私分。
其成员转入其他经济组织时，集体经济组织因土地全部被征用等原因而解散。原有的集体经济的资产，依照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定处置。
依照有关规定，集体经济组织当年收取的土地弥补费等收益。应当转入集体经济组织公积金的必需及时足额转入。公积金应当按有关法律法规的规定提取、管理和使用。
第二十五条农村集体资产有下列情形之一的应当进行资产评估。
（一）实行总量控制、净值考核、保值增值管理的
（二）资产所有权发生变卦、转让的
（三）企业兼并或实行股份制、股份合作制的
（四）与境外其他经济组织或个人兴办合资合作企业的
（五）租赁、承包、参股或联营企业的投资变化的
（六）企业歇业、破产清算的
（七）当事人认为有必要进行资产评估的
第二十六条农村集体资产评估遵循客观、真实、公正、公平、合理的原则。
第二十七条农村集体资产的评估。集体经济组织及所属经营单位的集体资产评估结果，由乡(镇)人民政府、市区街道办事处确认后，报市农业局农村集体资产管理总站备案，未评估或评估结果未确认的相关部门不予料理有关手续。
第二十八条集体经济组织的年终收益分配必需结清全年的收入和支出。兑现合同。
第二十九条集体资产转为国有或其他单位所有的国有或其他单位必需按等价交换的原则。
任何单位和个人不得无偿占用集体资产。占用的应退回；造成损失或无法退回的应当赔偿经济损失。
第三十条各级农经管理机构应加强农村集体资产产权登记。集体经济组织按年度对其所有的资产进行产权登记和检查。并由农经部门进行年检。
第六章奖励与处罚
第三十一条对下列有功人员由市人民政府给予惩处、奖励：
（一）模范执行本实施细则。
（二）对违反本实施细则的行为进行检举、揭发、控告的人员；
（三）维护集体资产有显著成绩的人员。
第三十二条侵犯集体经济组织的合法权益。
第三十三条有下列行为之一者。由主管部门对主要负责人和直接责任人予以政纪奖励并处以经济处罚：
（一）对生产性固定资产未按国家有关规定提取折旧的
（二）不按规定签订合同或合同签订后未依法鉴证、公证而造成集体资产流失的
第三十四条违反本实施细则。使集体经济组织利益受到损失的其发包、租赁合同依法宣布无效，由集体经济组织收回集体资产。
情节严重、造成重大损失的给予责任人政纪奖励并处以经济处罚。将集体资产低价折股、低价出售或无偿分给个人的由乡（镇）人民政府、市区街道办事处的农经站责令限期更正。
第三十五条对侵占、私分集体资产的应当返还资产。
不按规定交纳承包费、租金的根据合同或法律规定追究经营者责任。对承包、租赁集体资产。
第三十六条对贪污、挪用、平调、私分及挥霍浪费集体资产等违法、违纪的单位和个人。
第七章附则
第三十七条市农业局对本实施细则负责解释。
【关键词】集团；母公司；子公司；人力资源管理
一、做好集团与子公司人力资源规划
人力资源规划是人力资源管理工作的起点，应将其纳入到集团发展战略规划中，使其成为集团整体规划的组成部分。人力资源规划既要满足招聘、选拔、培训、考评等各项工作的实际需要，又要与集团总体规划一致，确保集团战略目标的实现。若集团公司采取的是全面管理模式，那么可由母公司统一制定各个子公司的人力资源规划，确保人力资源规划兼顾集团整体经营状况，明确各子公司的岗位特点与需求，确定合理的人员供给方式，并为子公司配备所需的优秀人才，以达到加强管理控制的目的；在平衡管理模式下的集团公司中，母公司应赋予子公司一定的人力资源管理权，只对子公司的关键岗位员工进行统一规划，确保关键岗位员工的数量和质量符合集团发展需要。而对于一般岗位的员工而言，可由子公司人力资源管理部门进行规划，并将规划方案提交到母公司审批；若集团公司采取的是分散管理模式，那么集团公司可让各子公司自行制定人力资源规划，实现集团人员的优化配置，并将规划情况上报到母公司备案。不论采用哪种集团管理模式，集团公司都应当聘请人力资源管理专家对各项规划工作进行评估，保证人力资源规划具备可行性、科学性和合理性。
二、加强人才招聘管理
人才招聘是为集团供给所需人才的重要途径，具体可采取以下管理方法：首先，利用招聘系统建立集团人才库。母公司要着眼于集团整体人力资源管理需求，加快人才库建设，明确人才管理范围、标准和程序，根据不同的人才类型对人才信息进行归类、整理、建档。当各子公司需要引入人才时，母公司可通过人才库进行统一调配，实现协同管理。其次，统一招聘管理。集团要制定完善的内部正式员工任职规章制度，由母公司汇总子公司人员需求后，统一招聘信息，扩大集团影响力，以利于吸引更多的优秀人才，降低招聘成本。再次，筛选价值观与企业文化一致的人才，确保新进人员认同企业价值观念，使其更快、更好地适应本职工作。
三、加强人力资源培训管理
人才资源培训工作是开发、利用、储备人才的基础性工作，也是加强集团文化建设、实现集团对子公司协同管理的必要手段。首先，统一规划培训内容。集团总部要建立培训平台，设置培训课程，明确培训内容，使母公司在培训平台上就能够全面掌握各子公司落实培训的具体情况。同时，母公司还要充分考虑集团发展对人才素质、能力方面的需求，有针对性地对子公司骨干人才和管理人才进行培训。其次，规范培训程序。集团要进一步规范培训程序，重视各子公司高层次人才的培训管理，通过培训向员工渗透集团价值观念，使员工从思想上与组织理念达成一致。母公司应综合子公司的培训需求，制定统一的培训计划，有效避免因各子公司进行单独培训而造成的重复资源浪费。再次，帮助子公司完善培训体系。当集团内部某一子公司已经建立了完善的培训体系，并取得了良好的培训效果，集团可将该子公司的培训体系和方式进行移植，帮助其他子公司完善培训工作，实现各子公司在人力资源管理方面的协同。
四、加强薪酬管理
在薪酬管理中，集团要根据战略发展目标，构建具备一定激励作用和约束作用的薪酬体系。母公司要在控制好总成本的基础上，给予子公司在总额一定情况下充分的薪酬分配权，使子公司能够根据发展需要，针对不同类型的员工制定合理的薪酬方案，处理好母公司与子公司的利益关系。此外，母公司还要针对不同的子公司制定不同的薪酬政策，以促进子公司适应内外部经营环境，能够健康持续发展。薪酬政策的制定标准包括以下三种：一是根据所属行业采取不同的薪酬基数，集团公司可针对知识密集型子公司、劳动密集型子公司、资金密集型子公司确定不同的薪酬标准，确保薪酬标准符合企业经营状况。二是根据不同地区采取不同的薪酬水平。集团公司根据各子公司所在的不同地区制定薪资标准，充分考虑地区的个人收入差异。三是根据不同发展阶段采取不同的薪酬政策，对于初创期的子公司，应采取保守型薪酬政策；对于成长期的子公司，应采取激励型薪酬政策；对于稳定期的子公司，应采取固定型薪酬政策。
五、加强绩效考核管理
绩效考核是落实薪酬激励、职位晋升或岗位调整的重要依据。首先，集团要制定统一的绩效考核标准，使绩效考核具备透明性和公平性，适用于全体子公司绩效考核的需要。调动起子公司员工工作的积极性，并为人才选拔提供考核依据。其次，集团要采取组织绩效与个人绩效有机结合的绩效考核体系，关注子公司整体绩效考核。在设计绩效考评指标体系时，要针对子公司各部门进行设计，并将考核指标分解到员工个人，确保子公司部门绩效服务于集团公司整体绩效。再次，根据岗位的不同，确定不同绩效考核重点。如，针对子公司的高层管理人员而言，应将产出控制作为绩效考核的主要内容；针对基层人员而言，要将工作过程作为绩效考核的主要内容。最后，集团公司要根据绩效考核结果和子公司的发展需要，做好高级管理人员和技术人员的调动工作，构建起母公司与子公司、子公司与子公司之间良好的协作信任关系。
六、结论
随着市场竞争的日趋激烈，集团公司必须将人力资源管理作为战略管理的重要组成部分，以增强集团自身发展的综合实力。集团母公司要通过人力资源管理的各种有效手段，加强对子公司人员招聘、配置、开发和利用的有效控制，为集团内部人力资源管理协调运作奠定坚实基础，增强母子公司的凝聚力，共同实现集团效益最大化目标。
参考文献：
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[2]朱金波.谈集团公司人力资源管理信息化的实现[J].信息技术与信息化，2009（2）
扫黑除恶专项斗争开展以来，我县公安局扫黑办对各类涉黑涉恶举报线索进行了核查和梳理，对此，我县公安局对我中心下达了一份扫黑除恶专项斗争风险提示函，并建议我中心加强行业管控监督力度。我中心积极整改，现将整改情况报告如下:
一、进一步完善以会计委托制为重点的农村财务监督管理机制
1、进一步规范工作流程。中心应本着便民、高效的原则，按照财务制度的规定规范业务处理流程，及时处理会计业务。报账员应及时向机构进行报账，并妥善保管会计档案资料。对机构退回的不符合有关财务会计制度规定的原始凭证及时予以更正、补充。严禁坐收坐支、严禁违反现金管理规定支取现金，严格执行收支两条线管理规定。
2、科学设置岗位，责任到人。各乡（镇）应根据业务工作量的大小，配齐中心工作人员，并科学设置岗位。会计、出纳必须分开设置。会计岗位负责核查村级财务流程是否规范，手续是否完整，并负责编制凭证和会计报表等；出纳岗位负责现金收付、银行结算及相关业务。
3、加强对委托中心工作人员和村级报账员、直接参与村级经济活动的村干部的政策、业务培训，提高从业人员的素质，提升服务水平。
二、加强资金管理
（一）加大对收入监管漏洞的整治
1、加强对农村各类经济合同的管理，摸清底数，登记造册，审查集体收入，并及时将各类承包上交款、租赁费等纳入财务监管。坚决杜绝村（组）部分收入甚至是集体主要收入游离于监管体外的现象。
2、加强对村（组）干部财经法规制度的教育培训，提高村（组）干部遵守财经制度的自觉性，对现金账、银行账及时进行盘点，库存现金余额大的，要求马上缴存，不能缴存的要求说明原因并给出书面答复。
3、实行严格的票据管理制度。村集体经济组织取得的各项收入应当使用规定的票据，确保集体收入有据可查并在规定时限内及时、足额上缴乡委托中心入账核算。严禁私设小金库、坐支、截留、挪用公款，并对票据的领用回收作严格的登记管理。
（二）严把支出审批
1、对超过预算的支出，以及没有附合同的项目资金支出，必须补齐相关材料；对虚假的、不合法的单据，坚决不予受理。所有支出凭证均要有经办人签字，村务监督委员会成员审核签章，方可到会计服务中心审核报支。未经审批或审批人员越权审批、非审批人员擅自审批的单据一律无效，会计服务中心不予支付，弄虚作假的，追究相关人员的责任。
2、建立村备用金制度。村集体日常支出，可向会计服务中心申领备用金。备用金的额度由会计服务中心根据各村业务情况具体核定。
3、制定非生产性支出管理制度，严格控制非生产性开支。（非生产性支出包括：招待费、会议费、干部报酬、电话费）。
三、规范农村各类承包合同管理
村集体应对其所有合同进行全面清理。对有尾欠款项的合同查明原因，及时作出相应的对策；对合同内容条款不全，标的数量、质量不真实、不准确，合同当事人义务不明确的合同进行完善；对合同疏于管理，合同履约率低的重新明确合同责任；对合同当事人对土地进行掠夺性经营或改变承包地规定用途的合同予以纠正，对违规签订合同造成上访等发生的一切费用由责任人个人承担，对弄虚作假，欺上瞒下，违规操作，签订合同的人员，一经查明，按相关规定严肃处理，确保各类经济合同的顺利履行，确保集体利益不受损害。
四、规范财务公开，推进民主管理
村集体应严格按照《农村集体经济组织财务公开规定》实行财务公开制度，公开的内容包括财务计划、各项收入、各项支出、资产资源、债权债务、收益分配及其他需要公开的事项，集体经济组织财务至少每季度公开一次，经济业务较多的，应当每月公开一次。公开的形式一般应在群众便于观看的地点设置固定的公开栏，也可以通过网络等媒体形式辅助公开，公开资料应按照档案管理的要求妥善保管。村集体应安排专门时间，由主要负责人解答群众的质疑和问题，不得对提出和反映问题的群众进行打击报复。
五、严肃查处违法违纪行为，强化责任追究
农村集体“三资”涉及面广、政策性强，纪检、检察、国土、财政、审计、农经等部门应在充分履行自身职能的基础上，加强沟通，密切配合，多形式、全方位加大对农村“三资”管理情况、有关制度落实情况的监督检查。严肃查处贪污、挪用、侵占集体“三资”的案件。对损害农民利益，造成恶劣影响的责任人，严肃追究相关责任，构成犯罪的移送司法机关处理，重拳惩腐，推动农村政治生态好转。
六、完善农经管理体系
一、企业集团类型与预算管理控制体系
对于企业集团发展而言，其发展战略的关键在于解决以下两大问题：（1）公司战略定位及各子公司的经营战略与中长期规划；（2）集团管理控制模式，它是通过组织调整、权力配置来管理和协调集团内部业务关系，以保持集团整体经营战略的实施，并保证其整体收益最大化。
从企业集团战略定位上，我们可以将企业集团分为两大类型，即资本型（控股型）企业集团和产业型（混合型）企业集团（王斌、张延波，2000）。对于资本型企业集团，其总部的作用在于进行投资规划与产权管理，它类似于port（1987）所提出的组合管理模式（portfolio management）；对于产业型企业集团，则是一种以产业链为支持的企业集团，母子之间、子公司之间存在很强的业务关联度，管理总部的主要任务是战略定位、业务协调及资源配置，因此它同时要求对战略、产权和业务三方面进行全方位管理。
针对这两种不同的集团类型，人们开始讨论其各自的内部管理控制风格与体系，及其这些内部管理机制对其整体业绩的影响。goold和campbell等人的研究表明，集团母公司管理导向与控制机制是影响公司整体收益能力的关键因素之一。也就是说，产业相关性很高的企业集团，如果母公司总部不能有效地强化其内部管理控制，也可能无法将其潜在协同效益发挥出来，因此产业间的高协同性并不完全代表整体高效益；反之，产业相关性很低的企业集团，如果母公司总部能够强化其内部管理控制职能，其集团整体效益也可能完全会得到充分体现。
为此，goold和campbell等以总部与各业务经营单位间的管理关系为出发点，将企业集团管理控制分为三种不同模式，即战略规划型（集权型）、财务控制型（分权型）和战略控制型（折中型）。goold和campbell关于企业集团管理控制分类方法，对企业集团的预算控制意味着：（1）不论何种管理类型的企业集团，母公司总部都应将预算控制作为其管理控制的重要组成部分；（2）不同管理导向的企业集团，其预算控制导向、管理重点与方式存在某些差异。我们将按照goold和campbell和思路，来重点阐述企业集团预算控制模式。
二、企业集团预算控制模式及总部管理重点
（一）战略规划型企业集团-集权预算模式
战略规则型企业集团的主要特征是业务关联度强（如横向一体或纵向一体化）。母公司与子公司之间、各子公司之间较强的业务协同性，使得总部协调功能发挥所得收益大于协调成本，如总部统一采购和营销、统一对外筹资等经营或财务战略，会提高公司整体效益。基于此，母公司总部在进行集团控制时，一般均将预算管理定位于：第一，集团内部的统一的资源规划系统；第二，集团内部信息反馈系统和作业控制系统；第三，企业集团内部业绩控制系统。
这种定位的目的在于通过集权化预算控制方式，来强化总部财务规划功能，理顺母公司与子公司之间、子公司之间的财务关系。在战略规划型企业集团看来，战略目标的实现是第一位的，集团内部的所有分部或经营单位都是实现公司整体战略的重要组成部分。从预算与战略管理的结合来看，这类集团的预算控制系统一般具有以下特征：
（1）预算导向必须符合母公司产业发展战略，母公司与子公司的预算目标明确，且市场导向（如占有率）及相应的市场预测结果可能成为母子公司各自预算目标确定的主要依据；
（2）强化预算的资源规划功能，在预算目标确定的基础上，将一切经营活动所消耗的财务资源全部纳入预算体系；
（3）总部具有对下属经营单位的预算控制权，下属经营单位往往只是预算执行主体而非预算决策主体；
（4）资本分配以支持公司总部战略为主要标准，而不以财务可行性为主导，子公司没有投资决策权，各子公司都只是利润或成本中心而非投资中心；
（5）详细地规定了下属经营单位的作业程序与财务运作规则（财务与非财务指标相结合），在考核预算时主要根据各子公司所占有资产总额的收益情况来进行；
（6）强调总部的基础设施和财务集中服务（如要求资金集中结算、收支两条线管理）。因此，不难看出，这类企业集团的预算管理是全面的，它既强调预算管理的战略目标导向，同时又强调预算的全程规划与全程控制、财务（预算）与非财务（作业）统一性等特点。
（二）财务控制型企业集团-分权预算模式
这类集团的主要特征是下属各子公司间业务关联度较低、协同效益差，母公司将自身定位于从事资本运作的实体，以股东的权利来行使其买入-持有-卖出决策。在这一定位下，母公司更多考虑的是下属子公司的业绩是否达到母公司期望，因此，母公司的预算控制体系是基于业绩上的财务控制而做出的。
其预算导向及相关特征主要表现为：
（1）母公司对下属子公司的预算导向是目标型的，即目标或期望资本报酬率（roe）会成为子公司业绩预算目标的起点，目标控制与目标管理成为预算管理的主要特征；
（2）子公司根据母公司集中认定的预算目标来编制自身的预算，这一预算要符合子公司的经营战略，母公司对预算形成没有统一的指导意见；
（3）利用预算监控来保证预算目标的实现，但预算监控以不损害-各子公司独立财务运作为前提；
（4）预算指标是核心式的关键指标体系，过程指标相对较粗，但结果考核指标很严，预算考核成为评价母公司是否对子公司进行再投资或其他决策的主要参考依据；
（5）母公司对子公司是否追加投资，主要从财务上看各子公司是否已达到了母公司所规定的资本竞价条件。其中竞价条件主要是母公司进行资本投资时所能接受的最低收益率，总部负责资本竞价管理，审定资本预算，并分配资本。
经营上的分权必然要求财务控制上的相对集权。在这类企业集团看来，结果考核上的集权是其主要控制特征，预算控制是实施财务控制的主要手段，“用预算数据说话”成为一种管理文化。但由于它只强调结果而不考虑过程，因此，短期预算目标的合理确定就非常重要，母公司过高或过低的目标导向都不利于集团整体的盈利和可持续发展；同时，由于信息不对称，子公司是否实现了预算目标、是否存在人为的利润操纵等等，都是母公司关注的焦点。
（三）战略控制型企业集团-折中预算模式
战略控制型企业集团试图将上述两种模式的优势整合在一起，即在关注战略目标导向和过程控制的同时也关注预算结果。它代表了自20世纪80年代末与90年代初以来战略管理由战略规划转向战略控制的趋势。在这种模式下，母公司作为战略筹划者，主要从事以下工作：（1）制定集团主要政策；（2）在各子公司业务计划与母公司资源可供性协调的基础上，按照集团整体最优化原则向各子公司分配财务资源；（3）母公司提供预算大纲和预算思想，具体预算由子公司编制，但需经过上级主管（包括业务归口部门主管和上一级预算管理部门等）认定与初审，由母公司最高权威组织审批下达；（4）母公司严格评估各子公司的业绩。
在这种管理控制模式下，预算管理采用折中型的做法，其管理要点主要有：
（1）母公司作为战略筹划者，根据市场环境与集团战略，提出母公司战略目标，如明确进入（或巩固）哪些产品领域、这些领域的销售增长率或利润增长率等；
（2）根据产品领域优先顺序，由母公司提出企业集团的资本预算，以确定对各子公司的资本分配政策（如哪个子公司的投资应当追加，追加多少等）；
（3）采用自下而上式预算编制模式，强化对下属预算的审批权；
（4）重点审核各子公司的重点业务预算，对获准通过的业务预算进行全方位的监控；
（5）加强对各子公司预算执行情况的评估与考核。等等。应该说，战略控制型管理导向是当代企业集团管理的主要方式，预算模式摆脱了“事无巨细的战略规划型”的各种不足，同时也避免了“粗放管理的财务控制型”的诸多缺陷，具有很强的“资源规划与结果控制相结合”的综合特征。
三、我国企业集团预算控制的基本取向：折中预算模式
预算管理已成为我国企业管理的一种机制，为此国家有关部门都相继出台了一些在国有大中型企业推行全面预算管理的政策与办法。对于企业集团而言，我们认为预算管理应当而且必须成为母公司强化财务管理的重要机制，但是如何强化预算控制职能，还有一些基础性的研究工作必须做。其中，最为关键的工作是明确我国企业集团预算控制的基本取向，即对上述所讨论的三种模式进行取舍。
（1）从企业集团类型看。我国企业集团的组建兴起于20世纪90年代初，在1991年至1997年间，国家先后确定了两批共120家试点企业集团，这些企业集团都是典型意义上的产业型企业集团，而纯粹资本型的企业集团还为数不多。对于产业型企业集团而言，其组建的基本动机也是为了规范集团业务关系、提高内部业务协调能力和增强集团整体效益。因此，采用分权式的财务控制型管理导向不可能成为这类企业集团管理之首选。在母公司管理内容上，战略管理、产权管理和业务协调管理三位一体，这一特征就决定了企业集团管理控制模式是战略规划型，或是战略控制型。
（2）从集权与分权角度看。在全球范围内，企业集团的产业结构与组织模式间存在很强的关联性，如果将企业集团产业结构分为单一产业、主导产业、相关产业和无关产业四个层次的话，则管理模式上所采用的集权与分权程度也顺次选择高度集权、相对集权、高度分权和完全分权四个形式。我国企业集团内部产业结构大都介于主导产业和相关产业这一区间，相对集权和高度分权模式都是可供选择的。这就意味着，战略规划型和战略控制型两种管理控制导向都是可取的，与之相对应的预算管理模式也可能是战略规划型预算控制模式，或者是战略控制型预算控制模式。
（3）从母公司的管理能力看。母公司预算控制能力是在战略规划型或者战略控制型两者间进行选择的重要决定因素。如前所述，战略规划型预算控制模式要求母公司是全能式的，而这一点在我国是做不到的，更何况它还会带来很多负面影响（如子公司积极性不易调动、母公司预算是否具有权威性值得怀疑等）。相反，战略控制型预算控制模式对母公司提出的要求会更高，但所要做的工作量并未加大，它关注战略、关注重点业务规划、关注结果考核，母公司并不替代子公司进行直接管理，而是在集权基础上分权控制。因此，这一模式同样适合我国当前现实。
四、国企业集团折中预算模式下需要关注的两个重要问题
（一）关于预算权
从公司治理角度，预算作为监督、控制经营者行为的一种机制，其预算权（包括预算目标的确定、预算审批权限、预算追加权限和预算考核权限）均由公司董事会行使，经营者自定预算、自我考核预算并不符合决策与执行相分离的原则。我国《公司法》对此也有所规定。在这一前提下，问题是作为母公司是否有权力并直接对下属子公司下达经营预算？如果有的话，子公司董事会的地位如何考虑？如果没有的话，如何保证母公司整体经营战略通过预算方式来实现，即如何实现战略控制型管理？通常，母公司对子公司预算的直接影响通过以下方面来体现：（1）通过战略来影响子公司预算目标与导向，如，母公司将短期经营战略定位于市场份额增长、利润增长或者两者兼顾，这种导向会通过母公司预算管理大纲的方式来下达给子公司，子公司编制形成的预算必须符合这一导向，从而贯彻母公司战略意图；（2）通过在子公司中所占有股权的份额，以及由此而形成的在子公司董事会中的席位，来间接控制子公司预算形成，这一形式并没有破坏子公司作为独立法人应有的法律地位；（3）母公司预算管理部门具有对子公司经营预算进行业务审核的权力，从而保证子公司预算管理不偏离母公司的战略控制目标。
（二）关于短期经营战略与年度经营预算的整合：预算大纲
集团发展离不开战略，战略规划有长有短。适用于年度预算的是短期经营战略或规划，它以集团长期发展战略为基础，以母公司年度预算编制大纲的方式体现，对所有成员企业具有约束力。母公司在战略制定过程中，主要考虑以下两大因素：
（1）市场导向还是利润导向。市场导向以市场占有率或增长率来体现，在预算管理思想中，它要求将子公司业务量或业务额作为核心指标，围绕市场预测来编制预算。利润导向则以利润额（率）为目标，要求预算编制围绕毛利、息税前利润（ebit）、息税前利润加折旧（ebitda）、利润总额或税后净利润等来编制，体现目标利润实现所需要的业务规划、资源配置、作业安排等一系列预算过程中。不同的导向还带来不同的预算思想，从而形成不同的预算编制体系。
（2）财务导向与经营导向。财务导向要求一切为财务目标而服务，预算目标即为短期财务目标的体现，财务目标的实现以预算实现为保障，财务业绩及财务数据成为评价子公司经营好坏的唯一或主导标准；财务导向还要求预算规划必须稳健，经营活动的发展速度以不超过财务资源所能提供的支持为限（即不高于财务上的可持续增长率），同时负债规模必须控制在一定的额度之内；利润的质量要求以相应的现金流为评价标准，经营现金流量利润率等指标会成为预算考核的关键指标之一。经营导向的预算体系以经营活动为重，一切围绕经营活动的开展而配置资源，财务资源成为经营战略的支持系统，预算管理的核心是经营规划及相应的作业规划，财务规划是次要的。
五、本文小结
企业集团预算控制是强化企业集团管理控制的一种有效方式。通过对集团控制类型的区分，以及预算模式的选择，为我国企业集团预算控制提供一种想法和思路。在具体操作过程中，可能还会出现很多更为具体的问题，如预算与计划、预算管理与目标管理、预算委员会的定位与权责等，都因不同的集团类型、不同的管理理念、不同的企业文化等而存在不同的预算解决办法。
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关键词：银川市 农村财务管理 问题 措施
1. 当前农村财务管理中存在的问题
1.1 集体资产管理、处置不能依照法定程序运作、手续不够规范。目前，近郊村组集体经济收入主要来源于集体资产的发包、征地费收入。在这方面主要问题表现在：
（1）发包、出租集体资产时，因制度不完善及执行民主理财制度不严，个别村组不召开或不及时召开理财小组会议及村民代表会就发包项目、出租资产。（2）征地项目缺乏具体的运作程序，致使征地项目实施不规范、手续不全。（3）部分经营承包合同要素不全，条款不明，权利不平等，甚至有些连书面合同都没有，造成有些集体收入在账外循环，同时也给个别干部中饱私囊提供了可趁之机。
1.2 支出审批不规范。
《村合作经济组织财务管理制度》规定：“开支由村主管财务的领导审批，对手续不完备的开支，不准付款；对不合理的开支，出纳人员有权拒绝付款并向上级主管部门反映。”要求村组在具体执行过程中，凡支出的合法原始凭证，必须是由村主任审批，经手人签名，理财小组成员签字盖章，超过规定限额还要报乡长审批（村账乡管的具体规定）。但实际执行中个别村组仍有违规开支的问题。
1.3 个别村组集体资产管理欠规范，账实不符现象普遍存在。
（1）货币资金方面，在乡农经站统一代管村组资金的管理模式下，由于代管村组核算单位多等种种原因，往往同一村的各个村民小组之间共用一个银行帐户，有些村、组为了完成上级安排的任务，在未做任何借贷手续的前提下，在不同组之间任意平调、挪用集体资金，使货币资金赤字现象普遍存在。
（2）应收款项方面，由于会计人员无征地协议、房屋租赁合同及财产处理手续，造成无法将应收账款完整挂账；同时缺乏相应的应收款催收措施，致使部分村组集体资金长期被无偿占用，从而使集体经济利益无谓流失。
（3）固定资产管理方面，现实的状况是：集体资产大多无专人保管，不但部分固定资产被个别村组干部、村民长期侵占，而且毁损、丢失情况也较为严重，同时也不能定期盘点清查，难以保证固定资产账实相符。
1.4 会计档案管理、移交不规范。
实行“村账乡管”的村合作经济组织的会计档案由乡农经站统一代管，但在实际工作中，村组人员往往不能完整、及时地将相关的经济合同、预决算书、土地征用协议等报乡农经站存档，同时部分会计人员和村报帐员在移交时不写移交清册，会计档案管理责任也不明确，造成会计资料的缺失。不但影响了会计核算的连续性，也给后续账务管理、财务清理制造了难以逾越的障碍，使得许多账目成了的“无头账”。
2. 规范农村财务管理的建议和对策：
针对村组集体经济组织财务管理中存在的问题和其产生的原因，提出以下建议和对策：
2.1 提高对农村财务管理重要性的认识。
要采取多种多样的形式，加大有关财务政策制度的宣传教育。稳定农村财务人员队伍，逐步建立农村财务人员公开聘用制度和持证上岗制，要加强财会人员的职业道德建设，提高财务人员遵纪守法的自觉性。
2.2 理顺管理体制，建立健全各项财务管理制度、内部控制制度和审计监督等制度。当前，我市农村财务管理方面急需健全以下制度：
（1）完善财务审批制度等各项财务管理制度和会计内部控制制度。要采取多种多样的形式，加大有关财务政策制度的宣传教育。乡村干部要端正思想，摆正关系，要把加强财务管理放在密切干群关系、维护农村社会稳定、保障农民合法权益的高度来认识，积极探索新形势下农村财务管理的新途径、新办法，着力解决制度不健全，理财观念不重视的问题，力求全方位的堵塞财务运行中的漏洞。
（2）进一步完善审计监督制度，加强对集体资金使用的审计和监督力度。县、乡两级农经管理部门要设立农经审计岗位，坚持常规业务审计的同时努力开展村干部离任审计、土地补偿费专项审计、农村热点问题等专项审计，发现问题及时协助乡镇、村委会解决，或向上级部门反映。
（3）建立完善土地征用补偿费专户管理制度，规定明确的土地征用程序。土地征用项目的签订内容详尽、条款要有利于保护村组集体和村民的合法权益；此外，乡农经站统一设立土地征用补偿费专户，对土地征用补偿费的收取、使用和分配等进行管理，同时对土地征用补偿费款项的专户储存、专户管理、账务处理、收支单据的专项装订、及相应的财务公开内容进行明确的规定，杜绝因管理不够规范，引起腐败和村民群体上访事件发生。
（4）进一步健全村务公开、民主理财制度。（a）实行村民自治，推动农村民主政治建设的有效手段，有利于抑制腐败，促进党风廉政建设。（b）加强民主理财监督，健全民主理财程序和相应的保障机制，促使民主理财小组民主理财小组真正享有对本集体经济组织财务活动的民主监督权力，积极参与制定财务计划和各项财务管理制度，参与重大财务事项的决策，检查审核财务项目，审查财务收支。 （c）努力提高村务公开、财务公开内容的质量、强化公开形式的灵活性和时效性。
2.3 完善档案管理制度、财务人员交接制度及会计人员、档案管理责任追究等制度。（1）明确农经档案保管人责任、装订规范、保管年限等，保证会计档案完整、真实、准确；（2）明确村财务人员交接内容及责任，加强乡农经监交管理制度。以此确保农村财务会计工作的日渐规范，改变个别村级账务管理混乱的局面。
农村社区经济合同作为反映集体资产、资源经营状况的协议文本，是社区的重要档案资料之一，在明确村集体与承包者权利义务、保障集体和群众合法权益等方面发挥着重要作用。随着市场经济的发展，农村社区集体经济规模不断壮大，越来越多的经济活动通过经济合同的形式进行。建立健全农村集体经济组织合同档案管理制度，规范农村集体经济组织合同行为，是规范农村集体经济活动的基础性工作，是充分保证村民的知情权、参与权、决策权、监督权的有效途径，也是协调国家、集体、个人三者利益，壮大农村集体经济、维护农村社会稳定的重要举措。
主要问题
青岛市城阳区下辖6个街道办事处、190多个农村社区。近年来，随着城市化进程的逐步加快，特别是高新技术产业、制造业、现代服务业的崛起，区内大部分农用土地已被征用。顺应经济格局的转变，农村经济合同也由过去以土地承包、流转合同为主，其他经济合同为辅转变为现在的以土地厂房租赁、对外投资、基本建设等经济合同为主，土地承包、流转合同基本不再存在的格局。当前，该区社区经济合同管理工作主要存在以下几个方面问题
合同的制定和管理不规范。少数社区干部的民主管理意识淡薄，对相关政策法规的学习不够，特别是对《合同法》知之甚少，往往以自己的主观意志制订合同条款，致使合同条款的签订不规范。合同的内容得不到有效的公开和监督，致使人情合同、暗箱操作等情况时有发生，签订经济合同未真正履行民主决策程序，民主管理和民主监督工作流于形式。部分社区合同管理权力分散，未执行统一管理，合同制定后，相关人员没有及时将合同移交档案管理人员，有的散存在个人手中，造成合同保管存在极大的安全隐患。
合同的内容存在不合理、不合法现象。主要表现在存在低价租赁、超期限租赁等问题。部分社区经济合同的签订不规范，合同款项不全、内容不具体的问题比较突出，个别社区甚至存在口头协议的现象，一定程度上制约了合同的法律效力。截至目前，全区190多个社区，共签订各种经济合同7164份，标的额38，73亿元，其中，较为规范的经济合同占70%，不够规范的经济合同占30%。还存在一些社区签订租赁合同时，合同期限约定为30年，明显违反了《合同法》关于“租赁合同期限最长不得超过二十年”的法律规定。
社区经济合同多口管理，监管工作存在盲点。根据有关政策法规，社区经济合同归口多个部门管理。例如，社区经济合同的法律公证归口司法部门管理，租赁合同归口工商部门管理，基建合同归口建设部门管理，土地承包合同归口农业部门管理等等。因此，单纯依靠农业部门来抓好社区经济合同管理工作是远远不够的。
“签约容易，履约难”。少数社区干部“新官不理旧账”，对以往形成的合同应收款存在畏难发愁和怕得罪人的思想，清收措施不力，效果不大。同时，部分合同对方恶意逃废债务，全区社区土地租赁费和厂房租赁费拖欠金额占应履约金额的10%左右，导致部分合同资金沉淀流失，削弱了社区经济的规模实力。
管理现状
根据新形势下的经济发展需要，城阳区立足实际，及时调整工作重点，在继续加强社区财务开支监管的同时，着力抓好社区经济合同的管理，不断加强和完善对社区合同档案的监督管理。
建章立制，规范管理。出台了《关于加强村级财务和资产规范化管理的暂行办法》，对社区集体组织出租、出让、发包和拍卖集体资产，以及对外投资、基本建设等方面的经济合同管理工作进行了具体规定，为全区社区经济合同的规范化管理提供了制度保障。流亭等街道办事处也结合各自实际，制定了《关于村级财务和资产管理实施细则》等规范性文件，确保合同内容符合集体资产的增值保值，群众利益不受损害。
依托代管，强化监督。结合农村财务“双代管”的实施，区相关主管部门指导各个社区普遍建立了《社区经济合同管理台账》，对社区各类经济合同的签订、履约和解除等情况，实行了专人、专账、专柜以及全过程、动态化管理。及时掌握了社区大额资金的收入来源，从源头上建立了防范机制。同时，各街道都成立了村级财务代管服务中心，在加强对各社区财务双代管的同时，积极加大对社区集体经济合同的管理和规范，要求各社区经济合同签订后，必须将合同原件或复印件报到街道财务代管服务中心登记备案。各街道对社区经济合同进行了不定期清查，督导有关社区对不规范经济合同进行了依法补签和完善：着重抓好对土地、厂房等租赁合同的管理，督导社区依法做好租赁费的及时清交，有效遏制了社区集体资产的流失。
依法指导，民主监督。为避免社区居委会干部在签订经济合同时由于决策的失误，给集体财产造成不必要的损失，根据《农村集体资产管理条例》等政策法规要求，城阳区明确要求在签订经济合同时必须启动民主决策程序，必须落实重大事务决策制度和村务公开制度，在社区“两委会”提出意见后，要及时召开民主议事会进行研讨，然后由党员大会讨论，对涉及金额较大的合同，要求反复征求意见，特别是要征求本社区的能人、企业家的意见。通过规范合同签订程序，有效减少了盲目签订合同带来的损失。同时，对运作过程中行成的档案资料，及时进行归档整理，纳入保管范围。
建议与对策
进一步完善关于农村集体经济组织合同管理的指导性意见。应根据国家、省、市相关指导意见，对城阳区《关于加强村级财务和资产规范化管理的暂行办法》、《关于村级财务和资产管理实施细则》、《城阳区社区档案文件材料归档范围和保管期限表》等规范性文件进行进一步修订，指导性意见应从原则上，就经济合同的签订、所遵循的原则、订立的具体要求以及合同的纠纷处理、合同的管理、责任的追究以及档案保管规范细则等进行明确的说明，使农村经济合同的管理工作有法可依、有据可循。
加强组织协调，切实发挥各有关部门的监管职责。由区里相关分管领导牵头，组织司法、工商、审计、农业、档案等部门，根据各自职能，各负其责，依法做好对社区经济合同的监管工作。各街道办事处应在各专业部门的指导下，在继续做好农村财务“双代管”的基础上，依法做好社区经济合同的监督管理，不断完善民主决策、台账登记、集中备案、定期清查、档案监督管理指导等各项管理制度。
进一步提高合同管理人员的业务素质和工作技能。随着农村经济的发展，经济合同的内容越来越复杂，合同档案保管和利用的频率也越来越高，涉及的知识越来越全面，对合同管理人员的要求也越来越高。要通过举办培训班等形式，加强对街道、社区干部的政策法规以及档案业务培训，不断增强其依法管理集体资产的能力，提高社区经济合同的规范化管理水平，更好地促进社区集体经济的健康、可持续发展。
论文关键词：两法一指引，企业集团，监管当局
一、企业集团的特点
企业集团是多个法人企业在共同利益的基础上，通过资产等联系纽带，以实力雄厚的企业为核心组建的具有多层次的组织结构及多种经济功能的大型法人企业联合体，其基本特征为：
（一）组织形式为多法人联合体。企业集团内部各成员单位都是自主经营、自负盈亏的独立法人实体，它们在产权关系、契约等力量的作用下联结成为一个企业集团。
（二）组织结构具有多层次、立体型的特点。企业集团多是通过兼并、控股、参股、联营等方式形成的。企业集团是以母子公司为主体的，从这个角度上说，企业集团的多层次结构表现为母公司、子公司、孙公司等一系列的多层次结构，企业集团少的有二、三层，多的则达六、七层，从而形成立体型的企业网络。
（三）以资本联结纽带为主，多种联结纽带并存。资本纽带使各成员单位间建立起最为持久稳固的关系，同时也是其它联结关系的基础。在资本纽带的基础上，相互建立起人事纽带、技术纽带、信息纽带以及文化纽带等多种联结纽带，使各企业融为一个有机的整体。
(四)采取多元化经营。企业集团形成的动因之一就是为了抵御日益增加的市场风险监管当局，提高竞争能力，获得更多的市场营销机会。因此，企业集团在其形成过程中成为了具有生产、流通、科研开发、多角化经营和国际化经营等多功能的综合体，目前世界各国企业集团大多采用相关多元化经营。
（五）产业与金融相结合。企业集团的发展离不开金融支持。许多企业集团以银行或其他金融机构为核心，还有许多企业集团资金融通的需要，经批准在企业集团内部建立的非银行金融机构—财务公司，就是产业与金融相结合的一种形式，产业与金融相结合是今后企业集团发展过程中的一种趋势。
二、“两法一指引”的推出和实施
（一）“两法一指引”的和实施
中国银监会分别于2009年7月18日和7月23日下发了《项目融资业务指引》和《固定资产贷款管理暂行办法》两个文件，随后又于7月30日了《流动资金贷款管理暂行办法》（征求意见稿）（以下简称“两法一指引”）。2010年2月20日，中国银监会宣布，《流动资金贷款管理暂行办法》正式实施。至此，包括此前已经的《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》在内，这标志着统称为贷款新规的“两法一指引”开始进入全权实施阶段。
（二）与原有制度的对比
“两法一指引”前正式实施的贷款类管理制度主要有三个，其中最主要的是人民银行1996年的《贷款通则》[2]，以及银监会2008年的《商业银行并购贷款风险管理指引》和2007年的《银团贷款业务指引》。
《贷款通则》出台后，各行都根据其规定，制订了相应的贷款管理办法，我们比较研读了中国建设银行《固定资产管理办法》、中国工商银行《固定资产管理办法》，并对两家银行的规定与本次的《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》进行了对比，主要的不同点有：
1、账户管理
“两法一指引”的《固定资产贷款管理暂行办法》第十八条规定“贷款人应在合同中与借款人约定对借款人相关账户实施监控，必要时可约定专门的贷款发放账户和还款准备金账户”；第二十三条规定“合同约定专门贷款发放账户的，贷款发放和支付应通过该账户办理”。建行《固定资产管理办法》中规定“借款合同生效后，借款人即可办理贷款开户手续，并按借款合同约定的用款计划，一次或分次将贷款转入在建设银行开立的专用存款账户，在此账户中支用贷款。”工行《固定资产管理办法》中对开立专用存款账户没有特别要求，且从实际情况来看，建行各分支机构在操作中也未非常严格执行专用存款账户的管理规定。
2、受托支付管理
“两法一指引”的重点内容之一是“受托支付管理”监管当局，《固定资产贷款管理暂行办法》中规定“单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，应采用贷款人受托支付方式”；《项目融资业务指引》中规定“贷款人应当按照《固定资产贷款管理暂行办法》关于贷款发放与支付的有关规定，对贷款资金的支付实施管理和控制，必要时可以与借款人在借款合同中约定专门的贷款发放账户”，其实质就是单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，也要求采用贷款人受托支付方式。《流动资金贷款管理暂行办法》（征求意见稿）中规定具备所列条件之一[3]的贷款资金必须采取贷款人受托支付。而类似规定在工行和建行的办法中未作具体要求，两家银行的办法中对贷款用途也仅规定了一些原则性的条款，如建设银行规定“不得将建设银行固定资产贷款作为资本金、股本金和自筹资金使用”，工行规定“借款人应按项目工程进度和借款合同约定用途使用借款。”
三、“两法一指引”对企业集团的影响
企业集团具有与单个企业显著不同的特点，“两法一指引”的和实施将对其带来不同于一般单个企业的影响：
（一）放慢企业集团扩张速度
企业集团新建、扩建项目贷款大部分符合《项目融资业务指引》中规定的项目融资，即企业集团大部分新建、改扩建项目贷款需要遵循《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》的规定。而这与大部分企业集团近年来以较少资本金撬动大量银行贷款进行新建、改扩建、企业集团成员单位资产负债率较高的现状不符，如严格执行新规定，就需要项目资本金按时到位，相应的可能放缓集团公司的扩张速度。
（二）增加企业集团整体财务费用
“两法一指引”正式实施后，从短期和单笔贷款来看，因按需提取，可能会部分起到节约财务费用的作用，但其严格的“打酱油的钱不能买醋”的专款专用要求，将迫使各单位申请更多的贷款资金，降低资金流转效率，从长期来看，会增加各家单位的财务费用。
（三）造成一定的融资困难
“两法一指引”中要求贷款人必须有充足的资金来源才能取得贷款，因此，各家单位“借新还旧”类的流动资金贷款今后将更加困难，对于一些未核准项目来说，取得项目搭桥贷款也将变得比较困难。特别是在融资环境恶化的情况下，企业集团取得贷款将更加困难。
(四)流动性风险进一步加大
“两法一指引”实施后，对于缺乏流动资金的企业集团来说监管当局，如各家单位不能及时将款项支付到收款方，可能造成资金链条的断裂，直接影响生产经营活动。
（五）削弱企业集团资金集中管理力度
国资委和银监会近年来要求中央企业强化资金集中管理的精神相违背。国资委要求强化中央企业资金集中管理，鼓励成立财务公司。企业集团财务公司承担着“归集内部资金、服务集团发展”的功能定位，其运营资金均来自集团内成员单位。“两法一指引”实施后，一旦贷款人受托支付方式广泛应用，企业包括融资资金在内的所有资金就将分散在各银行回笼、周转，大大削弱企业集团资金集中管理的力度。
（六）预算管理需更精准
“两法一指引”中提出的按需提取的原则，以及必须向贷款行提供相应单据才能支付的要求，与原有的贷款资金一次性提取相比，对各单位的预算管理提出了更高的要求，相应的也要求企业集团的预算管理要更上一个台阶。
四、企业集团可采取的应对措施
（一）整合企业集团现有的内部资源
企业集团应对企业集团内部的单位、账户、资金进行彻底稽查，整理现存的网络外账户和资金，将原有的分散的账户和资金尽可能的进行整合。此外应建立账户管理和资金集中的长效机制，对新账户的开立、贷款资金的发放建立严格的报告制度，遇有新的贷款账户开立，优先考虑由企业集团所属财务公司提供资金支持或者组织银团贷款。
（二）统一企业集团融资管理
《项目融资业务指引》第十九条规定“多家银行业金融机构参与同一项目融资的，原则上应当采用银团贷款方式。”企业集团应统一整个集团一定量贷款额以上的融资安排，在增加与银行谈判筹码的基础上，争取成为银团贷款的牵头行[4]和行，即将集团公司融资管理权统一上收，成员单位所有的融资需求由特定的融资管理部门统一调配，每一份贷款合同的签订均需经过审批，在合同条款里争取对成员单位和集团公司整体有利的条件。
（三）加快企业集团信息化建设
企业集团应积极探讨通过内部财务公司作为银团贷款行的可行性，并加强信息化建设，实现财务公司作为第一行，自主选择商业银行作为辅助行，共同完成贷款支付、监管。通过信息化建设监管当局，财务公司实现部分承担银行原有的贷款贷后管理职能的目标，也减少监管当局对贷款资金由财务公司上收后可能流向不明的担忧。
(四)拓展多种融资渠道
企业集团一方面应从融资来源上下功夫，考虑除银行借款外的其他融资，如公司上市、发行信托计划等；另一方面深挖负债融资潜力，争取长期、稳定的融资来源。
（五）做好筹融资预算
企业集团应着手进行筹融资规划，尤其是新建项目，必须提前做好与项目进度相应的筹融资计划，安排好提款进度，保证项目不因贷款资金未及时到位而影响进度。
（六）与各家银行总行沟通协调
《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》均规定“贷款人应依照本办法制定固定资产贷款管理细则及操作规程”，“贷款人应依据本办法《项目融资业务指引》和《固定资产贷款管理暂行办法》定流动资金贷款管理实施细则及操作规程。”因此大型企业集团应积极与工、农、中、建、交等商业银行总行就其制定具体实施细则和操作规程事宜进行沟通，及早获得银行方面的信息，以便对症下药的找出应对措施。
（七）争取监管当局的理解
企业集团应积极向监管当局和国资委呼吁考虑企业集团整体的生存发展，正确理解企业集团资金集中管理的作用和意义，不要将企业集团的资金集中管理简单等同于贷款资金挪用，积极争取监管当局同意由企业集团下属财务公司协助贷款行进行贷款资金的监控，财务公司在其中担任“监控”的作用。
参考文献：
1.中国银行业监督管理委员会.项目融资业务指引固定资产贷款管理暂行办法、流动资金贷款管理暂行办法（征求意见稿）,2009
2、龚庆.根据三办法一指引完善贷款管理,经营管理,2009
3、中国银行业监督管理委员会.商业银行并购贷款风险管理指引,2008
4、中国银行业监督管理委员会.银团贷款业务指引,2007
5、中国人民银行.贷款通则,1996
6、中国人民建设银行.中国人民建设银行固定资产贷款评审管理办法、中国人民建设银行固定资产贷款项目评估办法,1989
7、中国工商银行.中国工商银行固定资产贷款办法,1999
一、充分认识做好村级集体资产处置工作的重要性与必要性
村级集体资产是发展村级集体经济和公益事业的重要物质基础。由于各村所处的区域位置、拥有的资源以及经济发展水平不同，村与村之间存在集体资产总量、构成及运行质量的差异。做好集体资产的处置工作，关系到广大村民的既得利益，关系村规模调整工作能否顺畅实施，关系到农村社会稳定和新农村建设。为此，各村要充分认识做好集体资产处置工作的重要性和必要性。坚决克服各种简单的思想，做到思想上高度重视，认识上高度统一，方法稳妥有效，政策合理合法，以确保这项工作积极妥善推进。
二、正确把握村规模规模调整后集体资产处置的原则
村级集体资产处置工作量大，涉及面广，政策性强，情况复杂。要按照“因村制宜，讲究方法，尊重民意，促进发展”的要求抓好这项工作，在具体操作中要把握以下四条原则。
（一）坚持政策稳定原则。村规模调整后，原村经济合作社与农户或有关单位已经签订的土地承包经营，企业承包经营等合同继续有效，但要与新村签订合同，办理合同主体变更手续。原村已分配到户的大田、山林、茶山、果园、水田等，仍按原定政策保持稳定不变。严禁因新村组建而随意收回承包经营权，严禁在新村调整期间打破原有村界进行土地调整或平调。同时，要妥善处理原村在土地征用上的各种遗留问题，切实维护原承包者的正当权益。
（二）坚持因地制宜原则。由于村规模调整的村之间资产状况存在差异，在工作中一定要从当地实际出发，根据不同的情况确定不同的处置方法。
（三）坚持尊重民意原则。对村规模调整中集体资产的处置，要在依法的前提下，按照民主集中制的原则，尊重村经济合作社的资产所有权和财务管理自，尊重村民的意愿，涉及资产融合等重大事项，须经村民代表会议讨论决定。
（四）坚持壮大集体经济原则。村级集体资产处置要立足于保护和发展农村社会生产力，服务于社会主义新农村建设，以改革创新为理念，以发展壮大村级集体经济和提高农民群众生产水平为目标。
三、严格规范村级集体资产处置的工作程序。
为确保村规模调整平稳有序地进行，对村级集体资产的处置要按规定程序，有计划地实施。
（一）选择方案，分类处置。在清产核资的基础上，根据各村人均资产占有量和资源情况，按照资产处置原则和规范程序，因村制宜，采取两种方式进行处置。
1．村账合并：对村规模调整村之间人均占有集体净资产数量基本接近，差异不大的，或双方无大异议，合并条件的可直接把原各村的资产并入新村经济合作社。全镇村规模调整时，原则上采取本方式进行资产处置。
2．统一记账，二级核算：对村规模调整村之间人均占有集体净资产相差悬殊直接并账确有困难的实行有条件并账，在坚持新村统一管理，一支笔签字的前提下，经镇同意实行新村统一记账，二级课目核算。进行有条件并账的，超额资产定向使用，主要用于原村公益事业建设。调整前原村集体资金、资产和农户资料由新村管理，但其产权、收益权以及债权债务仍归原村村民所有，调整后新建各类公益事业遵循“谁受益谁负担”的原则筹措建设资金。并在以后逐步引导实行资产完全合并。
（二）公布结果，办好移交。在新村账册合并时，要将村级集休资产核对的结果和处置情况作一次专项公布，既要公布村规模调整前后各村的资产情况，又要公布村规模调整后新村的资产情况。对在村级集体资产处置过程中形成的清产核资资料，村民代表会议及其他有关材料，整理归档，永久保存。
（三）合并账簿，规范管理。各新组建的村要针对规模调整后出现的新情况，按照“五个统一”的要求，完善各项管理制度，确保村级财务与集体资产的规范管理。
1．统一建立账薄。镇村级财务管理服务中心，要根据调整后的村对原村集体资产的处置法，按照清产核资结果及时结束旧账，建好新账，做好会计核算。
2．统一开设账户。村规模调整后，新村统一开设银行基本结算账户。对采用“直接合并”或“统一新账，二级核算”两种资产处置方式的，要及时进行原村经济合作社的资金划转，做到一村一账户，严禁多头开户，严禁以任何理由公款私存，私设小金库。
3．统一财务审批。无论采用何种办法管理原村的集体资产、财务都实行统一审批，由新村按照全市现行村经济合作社财务管理办法执行。
4．统一保管资金。在规模调整后，每个新村设一个专职报账员，负责资金的收支，财务结报等日常业务工作，将原村移交后的有关资料统一保管，村集体专用收款收据由新村统一领用、保管。
5．统一民主监督。村规模调整后，要及时选足配强监督小组成员，认真做好财务公开。
四、新村运行经费的筹集
（四）对实行二级科目核算的新村的运行经费按下列方式筹集：
1．由镇财政给予新合并村启动资金，基数是两个村合并的为万元，每增加一个村再增加万元；
2．以原村人口规模为基数，根据“均筹负担的原则，按人口筹集；
3．新村成立后的项目建设收益；
4．新村成立后的原村集体固定资产、对外出让出租，承包的原则上``纯收益不少于%比例提取；生产资料（山场、田地、水库、水塘）对外承包、出让、出租流转的原则上按纯收益不少于%比例提取；
5．新村成立后土地征用及上级对原村的项目扶持资金，原则上按不少于%比例提取；
6．上级对原属经济薄弱的村级运行经费补助及其他经济补助费用（无偿），全部作为新村的集体收入；
7．其他收入。
五、规范程序，确保村账合并有序推进。
各行政村要组织召开新村村民代表会议，研究确定资产处置方式（直接并账或二级科目核算）。如采用二级科目核算的村，对新村运行经费筹集也应进行表决，并上报镇政府。
六、对村级集体资产处置工作的领导
村规模调整后村级集体资产的处置直接关系到广大村民的切身利益，关系到农村的稳定和今后集体经济的发展。因此各村必须统一思想，高度重视，切实加强对这项工作的领导。
1．建立组织，加强领导。我镇建立村级集体资产处置工作领导小组，组长由镇主要领导担任。分管领导任副组长，实行班子领导分项抓，具体业务工作由镇村级集体资产处置工作领导小组负责抓好落实，各调整村也要建立以合作社长为主要负责人的工作班子，加强领导，确保工作有序开展。
2.周密安排，精心实施。镇政府将制订工作计划，精心组织。采取分片包干，任务到人，各负其责，确保完成的形式，集中力量，认真抓好落实，确保8月底按时完成。
集体合同制度是我国《劳动法》创设的劳动合同制度，其法律源渊源自西方民主国家的独立工会劳资协商谈判机制。独立工会是西方民主国家普遍实行的跨党派工会组织，以争取和维护工人权益为宗旨，是民主国家政治社会生活中一支重要的政治力量。西方民主国家企业工人的基本权利常常有独立工会代表工人行使和维护，比如劳资工资协商、职工福利保障、休假休息权或者劳资纠纷等等，均由独立工会代表工人与资方协商、谈判，以争取工人利益，从而充分保障工人的合法权益。我国是具有中国特色的社会主义国家，坚持四项基本原则是我国宪法规定的基本制度，我国《工会法》也明确规定，各级工会组织均应在党的领导下开展工作，因此，西方民主国家的独立工会制度不适用我国，理论上我国各级工会组织完全可以在党的领导下维护企业工人合法权利。但是，独立工会劳资协商谈判机制的维权模式，为我国创设劳动法集体合同制度提供了很好的借鉴。我国集体合同制度是具有鲜明中国特色社会主义的劳动合同制度，深深地铭刻着中国特色烙印，与西方民主国家独立工会的劳资协商谈判有本质区别。
集体合同是指企业职工一方代表企业工会与企业方代表根据法律、法规的规定就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项在平等协商一致基础上签订的书面协议。签订集体合同的主体必须是企业工会和企业，行业集体合同的主体为行业协会工会和行业协会，区域集体合同的主体为区域地方政府与区域地方工会。集体合同的内容为劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项。
我国集体合同制度源于1995年《劳动法》。《劳动法》第三十三条“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。”“集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”第三十四条“集体合同签订后应当报送劳动行政部门；劳动行政部门自收到集体合同文本之日起十五日内未提出异议的，集体合同即行生效。”第三十五条“依法签订的集体合同对企业和企业全体职工具有约束力。职工个人与企业订立的劳动合同中劳动条件和劳动报酬等标准不得低于集体合同的规定。”上述规定基本确立了集体合同制度、明确了集体合同的形式、内容、程序和效力。同年劳动部为配套《劳动法》的实施，颁布了《集体合同规定》的规章，对《劳动法》集体合同规定进一步规范，明确规定了集体合同签订、集体合同审查、集体合同争议处理等内容，特别是确立了集体合同审查机制和集体合同争议处理，突破了《劳动法》第三十四条集体合同报送制为报送与审查结合制，明确规定“县级以上人民政府劳动行政部门的劳动合同管理机构负责集体合同的审查”，以及审查内容、审查程序以及制作《集体合同审查意见书》，对集体合同争议处理的范围、程序也作了明确规定。《集体合同规定》实际是集体合同实施细则，具有明显的操作性。
20xx年《劳动合同法》在《劳动法》集体合同规定范围内又规定“企业职工一方与用人单位可以订立劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同”，确立了专项集体合同以及行业性集体合同、区域性集体合同制度。从而使我国集体合同制度更为充实和健全。
我省有关集体合同制度的地方性立法，主要有20xx年《江苏省劳动合同条例》，20xx年《无锡市企业工资集体协商条例》。《江苏省劳动合同条例》第四十六条将“用工管理事项”列入了集体合同范围。《无锡市企业工资集体协商条例》则明确了企业工资集体协商机制以及工资专项集体合同规定。
我国劳动法规定集体合同制度，其立法意图和目的是为了充分保障企业职工依法享有工人的合法权益。如《无锡市企业工资集体协商条例》对企业职工工资集体协商及签订工资专项集体合同作出明确规定，从而保障职工获得劳动报酬，并保障职工劳动报酬获得一定增长。集体合同制度实质上保障的是企业职工最基本的固有单方权益，如获得劳动报酬权、法定工作时间权、劳动安全与卫生权、休息休假权、保险福利权等。而如自由择业权、辞职权等双务权利和义务，则不属集体合同制度规定范围。集体合同的主要法律属性是充分保障职工权利，而不是消弱或限制职工行使合法权利，也不能另行规定职工义务，职工义务应当由企业与职工本人以签订合同的形式约定，任何企业都不能利用集体合同，约定或强制职工承担额外义务和负担。《江苏省劳动合同条例》第四十六条中的“用工管理”显然包含要求职工应承担义务，因此用工管理不应当属集体合同范围，将“用工管理事项”列入了集体合同范围，明显超出了《劳动法》规定的集体合同范围。20xx年《劳动合同法》规定的集体合同范围仍然限于《劳动法》规定范围，根据下位法从上位法、旧法从新法的法律适用原则，《江苏省劳动合同条例》第四十六条将“用工管理事项”列入集体合同的规定应视为无效。
我国集体合同制度自1995年《劳动法》创设近十年间，现实实践中几乎空白，鲜见有企业签订集体合同，也鲜见司法实践和案例，这与我国企业工会缺乏独立性，以及我国社会经济发展水平、产业结构、劳动力市场的发展水平等因素有关。随着我国和谐社会的发展，经济高速增长，以及劳动合同法的实施，企业人力资源管理愈显得更为重要和迫切，集体合同制度规范劳动用工、化解劳资矛盾、助推企业发展的优越性逐惭显现，许多企业开始尝试以集体合同规范企业的用工行为，目前企业大都采用的是工资专项集体合同。然而由于长久以来现实实践的空白，许多企业仍不清楚国家设立集体合同制度的目的、宗旨和作用，以及集体合同的规定范围、内容，导致许多企业误认为企业的所有劳动合同、用工管理均可纳入集体合同，以集体合同替代劳动合同，甚至出现企业就保密协议、竞业限制、劳动纪律等事项签订专项集体合同，更有企业将集体合同视为约束职工权利的新工具，剥夺和制约职工行使合法权益。如果劳动合同监督主管部门疏于审查监督，或与企业主串通一气，则必定严重损害职工的合法权益，违背劳动法设立集体合同制质的目的和宗旨。
例如：上市公司江苏雅克科技股份有限公司因自身人力资源管理的问题，部分员工没有签订保密协议、竞业限制协议，与员工约定劳动权利和义务的仅仅只有一纸格式化的劳动合同，且没有约定保密义务和竞业限制条款。20xx年下半年起，因各种原因雅克科技公司许多重要技术岗位上的员工要求辞职，或自行就业，或受聘其他竞争企业。公司为阻止重要员工辞职，或受聘其他竞争企业，于20xx年2月按集体合同签订程序，由公司与公司工会签订《竞业限制专项集体合同》，该专项集体合同不仅对公司员工的保密义务、竞业限制义务作了全面规定，而且规定员工违反竞业限制义务应承担违约金、赔偿金，同时还规定了员工服务期，违反服务期应承担违约金、赔偿金，并限制竞业限制员工及服务期员工单方辞职。该合同几乎没有规定公司员工可以享有的权利，通篇规定员工应承担的义务和责任，显然是想借助专项集体合同的合法形式，维护公司利益，限制员工权利。更奇怪的是，该合同经当地劳动监督监察部门宜兴市劳动人力资源和社会保障局审查，居然作出《集体合同审查意见书》，认定雅克科技公司“集体合同合法有效”，从而导致该公司《竞业限制专项集体合同》最终生效。类似这种可笑结果，也许是中国特色国情所致吧。
竞业限制实质是对职工自由择业权的限制，和保密义务同属劳动合同协商条款，应当经企业与职工本人协商一致，并应当签订竞业限制条款或竞业限制协议约定，服务期约定也应经职工协商同意。竞业限制、保密义务、服务期约定均不属《劳动法》和《劳动合同法》规定的集体合同范围。而且《劳动合同法》规定的专项集体合同仅限于劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等事项。上例该公司以集体合同形式强制规定员工承担竞业限制义务、保密义务和服务期义务，违反了法律规定。因此，该公司签订《竞业限制专项集体合同》没有法律依据，且合同内容严重侵害了员工的合法权益，应当认定无效。
我国设立集体合同制度，是为了充分保障企业职工的合法权益，而不是消弱或限制职工行使权利，更不应是强制规定职工承担义务的工具。集体合同制度具有规范企业劳动用工、化解劳资矛盾、助推企业发展的优越性，加强和落实集体合同制度对当前我国经济转型期新型劳资关系和谐和稳定，加快企业转型发展，提升企业竞争力具有重大作用，对我国企业创建和谐劳动关系，促进社会经济的科学发展具有重要意义。
