时间：2023-03-24 15:25:27
一、峨山村委会社会经济发展现状
XX年，全村有16个自然村，18个村民小组，长住户273户，长住人口1128人。总耕地面积1325亩，其中水田280亩，占总耕地面积的21%。村委会经济落后：XX年，人均粮食产量359公斤，在全县163个村居委会中排名125位；农民人均纯收入718元，在全县163个村居委会中排名163位。交通不便：全村委会仅有一条乡村公路延伸至辖区境内，是一个单线的“死角”，且山高坡陡路难行，畅通率低，晴通雨阻。受教育程度较底：据中村乡党委有关人士调查，解放初期至今，现有高中以上学历人员仅4人，许多通过“两基”教育“脱盲”的人口又“返盲”已成为落后地区难以解开的“结”。交通基本靠走，通讯基本靠吼，治安基本靠狗的社会状况依然存在。多年来，在各级各部门的关心支持下，村党支部为发展地方经济劳苦奔波、呕心沥血，也取得了一些进展，但收效不尽人意。整个村委会还是处于在外地人眼中“谈虎色变”的尴尬境地，要想加快推进该村委会经济社会发展步伐，需要解决的困难和问题比比皆是。
二、该村委会社会经济发展的主要困境
（一）历史的原因与区位的弊端，造成拥有田地不均衡
由于山高箐深和偏远落后，政策的贯彻落实难免会出现不到位的现象。在第一轮土地承包时分田地的主要依据还是延续了旧社会的惯例，旧社会生活富裕的农户家庭，占据了大量田地，承包土地时优先占有了好田好地，而且人均拥有田地严重不均。通过推行计划生育政策，集居高寒山区的少数民族在逐步享受到了少生快富的甜头后，近年来结婚的许多年轻夫妇甚至办理了独生子女证，人口增长得到了有效遏制。全村委会长住人口从1996年的1169人下降到XX年的1128人，减少41人，无形中加剧了田地的不均衡。同时，多年来，该村几乎从未调整过田地，所以，人均占有土地差距越拉越大，形成田地过剩者视其为“鸡肋”，不足者也只好随遇而安，致使整个村委会精耕细作程度低，粮食总产量难以提高，人民生活质量停滞不前。
（二）粮经比例不合理，经济效益低
由于地处高寒山区，科学技术传播少，群众科技意识落后，全村农村劳动力科技素质低，对农业科技知识了解、掌握知之甚少，受陈旧思想观念的束缚，在生产方式上沿袭过去粗放的耕作方式，劳作科技含量低，难以提高生产力。信息闭塞，缺乏商品意识。农村群众一直以来饱受饥寒问题的困扰，“温饱即安”。种植经济作物只视为一种附属品，生产不看市场，在种植、养殖等方面无计划、盲目生产，不能实现经济效益，具有较好经济价值的豆类、薯类难以形成一种经济支撑点。再则，气候寒冷，地势陡峭，土地贫瘠，广种薄收，“巧妇难为无米之炊”，“有钱男子汉，无钱汉子难”，就是该村的真实写照。
（三）人地两居，交通不便，既误时又误工
凡是位居高寒山区的群众，在生产生活中都很难彻底解决人地两居的现状。该村也不例外，由于山高坡陡，气候冷凉，能住人的地方田地少，大部份田地都分散在山头箐底，交通不便，人们来回奔波于田地与住所之间，既误时又误工，身心劳累，劳动效率不高。
（四）男女比例失调，人口递减增速，导致不和谐因素的滋生
受传统重男轻女观念的影响，男女比例失调。通过对户籍人口进行分析，XX年，男女性别比为100：115（女性比为100，下同）,与全县的100:104.3和全州的100:105.2相比，男女比例严重失调。若是针对已进入婚龄而还过着单身的男轻年进行统计，其“光棍”的增长速度会使人深感这个地方和这个地方的人逐步被女青年所遗忘，导致男女比例失调问题恶化。人口递减过快。根据对全村户籍人口进行分析，XX年与XX年相比减少13人；XX年与XX年相比减少26人。人口减少速度之快，其引发的男轻年婚姻问题，赡养老人的问题，社会和谐问题，将成为该地社会经济平稳发展的一大障碍。
（五）经济结构单一，现金收入无源，是难改善生活质量的根本所在
烤烟“双控”，无烤烟种植指标，缺乏经济支柱产业；封山育林，靠山吃山已成历史；粮食产量低，以粮换币不成现实；养殖业，重存栏轻出栏的现状难以改善（XX年期末大牲畜存栏950头，当年出栏仅153头）。其主要原因在于缺乏科学喂养，繁殖率低，生长缓慢。因此，现金收入无源，致使人民生活质量没有得到明显好转。
（六）稀有鱼类不断减少
随着人类活动与环境变迁等因素的综合影响下，该村两条河流里鱼类总体资源量明显下降，其特有的石头鱼等已呈濒危。
（七）红白喜事攀比之风盛行，也是造成当地群众致贫或返贫的一个因素
红白喜事程序繁杂，开支过大。就说取妻所要经过的程序：找谋人、说亲、过礼银钱、订亲、过礼、回门、接连三年中一年两拜年。取妻三日，要准备早点、午饭、晚饭、宵夜，本家户族全到场祝贺，近亲要拉羊放炮送重礼。遇到办丧事，事越急程序越复杂，从事发之日起至所选发送之日止，主人家每天备饭四次，本家户族全到场奔丧，近亲要拉羊吹号外，还要送亡灵饭三天，满月、头年农历六月二十四日和大年三十日聚集坟山各献饭一天。这样繁杂的红白喜事程序，耗费了大量财力和物力，一户一年中只要参与到其中一件事，一年到头粮钱所剩不多。
三、对该村社会经济发展出路的探索
（一）积极贯彻落实退耕还林政策和适时调整土地，有效解决地多田少产量低，粮食收入差距大的问题
由于人口下降，人均占有田地从1996年的1.24亩增长到XX年的1.75亩。人均拥有耕地面积之大，在全县范围内也唯数不多(XX年全县人均耕地面积为0.82亩，全国为1.39亩)，这还不计算自留地和开荒地，如此庞大的耕地面积，应该算是一种过剩。随着社会的进步，计划生育工作的推行，人们意识的转变，想退出多余山地的大有人在。加之，退耕还林优惠政策的实施，部份人视退底产山地为一种甩包袱，既不需劳心费神，又可增加收入，何乐而不为。因此，应进行适当调整土地，平衡田地人均占有量，促进粮食单产的同时，也应积极争取退耕还林政策项目（国家计划安排XX亿元启动第二期退耕还林工程），这样既可使部分劳动力从土地上释放出来从事二、三产业，推动劳务输出，又可扩大林地面积，保持生态环境。
（二）要提高作物经济效益，应加大科技推广力度，提高粮食单产，确保粮食足额供给的前提下转变观念，调整粮经比例
要扩大经济作物种植面积，首要任务是要树立“科学技术是第一生产力”的意识，要把传播农业技术作为地方致富路子，以确保粮食足额供给。就具体而言，总耕地面积1325亩，其中280亩水田只能用于稻谷种植，这是婚丧嫁娶、逢年过节所需大米的根本来源，其余1045亩山地可适当增加种植部份豆类、薯类。其理由是：目前，山地主要种植包谷，所收粮食少部份用作口粮外，主要是喂养生猪及家禽。而喂养过程中，防病治病能力弱，缺乏科学喂养，出栏率极低。XX年，全村生猪期末存栏1029头，当年出栏却才有646头，户均2.4头，扣除自家食用外，户均出售还不到1头；家禽期末存栏4133只，当年出栏也只有3142只。如此之长的喂养时间，所消耗费用与收入仅能达到持平而已。所以要增加群众经济收入，除开办科学养猪、养家禽培训班，提高科学喂养技能外，还要广泛宣传市场信息，及时提供市场需求，激励群众种植经济作物热情，并开办农业科技培训班和科技人员下基层作指导，提高经济作物种植和管理水平。
（三）不断扩修道路，改善运输条件，努力解决人地两居的矛盾和农产品上市难的问题
“如要富先修路”这是真理。可土地承包到户以后，大家都各忙各的，由于无集体经济，小组上难组织开展公益事业，村委会囊中羞涩，爱莫能助。所以，村委会应该形成一种有效机制，村小组也要制定乡规民约，每年定期组织劳动力有计划地扩修乡村道路，尽量做到能用马拉的地方不用人背，能用车运输的地方尽可能用车拉。从而改善时空的限制，提高田地耕作效率。同时，各级政府也有必要积极向上争取资金，及时改善唯一的一条公路，确保长年畅通，逐步解决农产品上市难的问题。
（四）男女比例失调，有利于也是有必要引导劳务输出，使有文化、有技能的人到外地立家创业
地处贫困山区，家庭经济收入微薄，子女受教育程度不高，但具有初中文化的年轻人还是不少，这些人经过长期在艰苦环境中磨练，品行端正，意志坚定，能吃苦耐劳，有些还继承了父辈的一技之长，如果通过耐心引导，使他们走出大山，进入劳务输出行列，能在外立家创业者不乏其人。这样既解决了他们的婚姻问题，改善了他们的生活状况,也能为家乡的发展提供了资金和技术。
（五）无经济来源，可从种植核桃树、中草药、发展刺绣等方面多下功夫
中村乡峨山村委会山林面积广，气候和土壤比较适合于发展核桃种植。七八十年代，成片成林的核桃树是当地居民食用油的主要来源。1992年，听说某地采购大量核桃木板，该村核桃树一夜之间全遭恶运。近年来，由于核桃市场价格连年攀升，以成为该地经济来源的一个重要组成部份。XX年，该村优质的泡核桃价居19元以上，且除昆明外，当地难能采购，可已挂果泡核桃树却少之又少。通过推行退耕还林政策，群众对种植核桃树的热情异常高涨，但疏于管理，成活率低，生长缓慢，应加强技术培训和管理工作。其次是可适当栽培中草药。云南素有植物王国之称，而中村乡峨山村委会历来以森林覆盖面积广而着称，其天然生长的中草药历来是当地居民治病养伤的有力保障。许多市场上走俏的当地草药可进行人工培植，只要有人用心去做，打开销路后定会成为地方经济发展的一个新亮点。再则，是发展地方少数民族刺绣。各个民族有别于其它民族最直观的特征在于服饰，也是一个民族个性的彰显。所以服饰的传承和发扬，就是对该民族文化的追溯与开发。社会上广为流传的是黑彝族服装系列的均多，而中村乡峨山村委会这种红彝族装饰必不多见，因此，发展该民族刺绣具有很大潜力。
（六）如能举全乡之力，建成一个干果示范基地，全村委会经济高速发展指日可待
纵观全县,中村乡盛产板梨和核桃。而中村乡峨山村委会又以出产核桃为名。据统计数据表明，XX年，全县年末实有核桃面积18478亩，中村乡为11500亩，占全县62.24%，该村委会占全乡66.04%(7594亩);全县核桃树298014棵，中村乡为184443棵，占全县61.9%，该村委会占全乡60%(109650棵);全县产核桃122758公斤，中村乡为46860公斤，占全县38.17%，该村委会占全乡27.95%(13100公斤)。通过对以上三组数据进行分析,可以得出以下结论:中村乡峨山村委会实有核桃种植面积位居全县、全乡第一，种植棵数第一，是种植和发展核桃树首选之地，但产量却所占比例很小。这一方面说明群众种植核桃树的积极性空前高涨，另一方面也说明种植起步晚，实际进入挂果期的核桃树还很少。因此，大量种植核桃树的发展空间还很大。如果乡政府每年能够安排出一定的人力、物力和财力，借助科技和资金，以扶持产业的认识高度去认真对待，有了上下联动的基础，该村委会以种植核桃树而快速摆脱了贫穷落后面貌的成功经验一定会成为脱贫致富的新模式。
（七）采取有效措施，充分利用水资源，保护鱼苗繁殖，打造地方品牌
由于自然条件好，环境优越，无污染，在分析致危原因的基础上，应采取相应的保护措施：一是保护水域自然环境。物种保护的最佳途径是保持原有环境，维持自然生态系统的完整性。就鱼类资源而言，其核心是保护水域环境及资源持续利用。二是合理捕捞。坚持合理捕捞是保持资源不衰，保护鱼类生物多样性的重要措施。三是坚持合理引种。四是建立自然保护区。
（八）引用“沼气池”，强化封山育林工作，确保野生菌正常生长
山区群众蒸煮熟食所使用的都是“老虎灶”，燃料均为林木，每年每户要消耗上千公斤成才林，长期如此，破坏森林程度不言而喻。亡羊补牢式的植树造林与每户补助资金建“沼气池”何为最佳？几年前，烧“林碳”之风盛行。据了解，一个成年劳动力，烧“林碳”一天可获50元以上收入。不论刮风下雨，农忙或闲时，满山遍野风烟四起曾为一“壮观”。通过强化封山育林，这一现象已得到控制，但看着满山秃岭，使人黯然神伤。生态惨遭破坏，野生菌也就失去了生存空间，生活于山林间的群众也就失去了经济来源依托。
（九）移风易俗，加强精神文明建设
随着社会经济的发展，民族文化的保护与挖掘，民族风俗也得到了社会的关注，但个性化的民族风俗仅有助于旅游景区的开发。而中村乡峨山村委会，红白喜事攀比之风“蒸蒸日上”，远远超出了群众的收入，这种逢节必有“事”的传统习性至少现在还不适宜。还是要从抓物质文明着手，逐步提高了生活水平后再来追求民族风俗的传承。
一、全市112个村委会集体经济的整体情况
据调查，我市经过"并村改居"后，全市11个镇共有村委会112个，居委会4个。其中：沙坪镇15个、*镇10个（居委会2个）、*镇12个、*镇15个、*镇11个（居委会1个）、*镇15个、共和镇9个（居委会1个）、址山镇8个、云乡镇3个、宅梧镇10个、双合镇4个。村委会的经济发展主要呈现以下的特点:
（一）各个村委会的经济发展不平衡。据调查统计，经济发展较好的村委会(收入在50万元以上),只占全市村委会总数的9.82%；经济发展一般水平的村委会(收入在5-50万元)，占全市村委会总数的83.93%；经济发展较差的（收入在5万元以下的村委会），占全市村委会总数的6.25%。其中：收入在100万元以上的村委会有5个；50-100万元的村委会有6个；30-50万元的村委会有57个；10-30万元的村委会有10个；5-10万元的村委会有27个；3-5万元的村委会有4个；3万元以下的村委会有3个。由此可见，我市各个村委会的集体经济发展十分不平衡，集体经济收入上下差距较大。
（二）经济发展较好的村委会只集中在城区范围。据调查，我市集体经济收入50万元以上的村委会共有11个，其中属于沙坪城区范围的有9个（包括中东西、赤坎、文边、镇南、黄宝坑、小范、杰洲、仓边、汇源等村委会），占了81.82%，其它镇只占2个（包括有*的福迳、址山的四九村委会），占了18.18%。由此可见，除城区范围的村委会，其它镇的村委会集体经济发展还比较慢。
（三）部分村委会的集体经济收入偏低。至20*年底，在全市112个村委会中，集体经济收入5万元以下的有7个，其中3万元以下的还有3个（包括有*镇的城西村委会、坑尾村委会和双合镇的双桥村委会，属贫困村委会）。这7个村委会，最高收入的村委会是4.7万元，最低收入的村委会只有2.8万元，平均收入3.67万元。
二、对贫困村委会的扶贫工作经验
据了解，2002年前我市共有贫困村委会16个，20*年减少至8个，至20*年底剩下3个。从近两年的扶贫工作做法，有不少好的经验：
（一）各级领导重视，落实帮扶措施。近年，市委、市政府为落实帮扶贫困村委会发展经济，解决脱贫解困的问题，市先后颁发了鹤字[20*]57号、鹤字[20*]38号等文件，对帮扶贫困村委会工作制定了一系列的措施。市四套班子领导和有关单位实行包点挂钩帮扶，市成立市扶贫办公室，派出扶贫工作队，进村落点，对贫困村委会包括在资金上、人力上、措施上进行帮扶，使扶贫工作取得明显的效果。
（二）根据实际，制定切实可行的脱贫措施。20*年我市对16个帮扶的村委会派出6个工作队进村落实帮扶措施，因地制宜，找准发展的路子，发展集体经济。如对*镇的云南村委会通过改造旧校舍出租的办法，为村委会增加收入4000多元。又如宅梧镇的荷村村委会通过改造龙潭水电站每年预计增加收入15万元。对一些资源缺乏的村委会，扶贫工作组采取"异地发展"的方式，利用扶贫资金，在圩镇或工业区建造厂房或购买商铺出租来增加村委会的收入。如对*的坑尾村委会、城西村委会，驻村工作队通过筹集资金在*新市场附近建综合楼（扶贫楼），预计商铺建成后出租每年可为村委会增加收入5-6万元。
（三）多方筹集资金，落实扶贫项目。近年，我市分别对16个集体经济年纯收入低于3万元的村委会进行包点挂钩帮扶，共筹集资金382万元，新上项目18个。其中：20*年我市共筹集资金159.3万元，新上经济项目6个。20*年我市共筹集资金182万元，新上项目8个。使宅梧镇的漱云，双合镇的凤凰、联群、榕树、双石、庆丰，*镇的群丰、霄南，*镇的万和，*镇的茶山等10个村委实现脱贫目标。
三、制约贫困村委会发展的因素
根据调查，我市经济发展慢的村委会有多方面的原因，主要有以下的因素所制约：
（一）部分村委会的资源短缺。由于部分的村委会所处的地理位置偏离城区，交通相对不便，加上原来的低子差，没有任何的经济发展基础，难以发展一些有效益的项目。如双合镇的双桥村委会，集体拥有的最大资源是土地，但由于地理位置问题，村集体经济很难发展，扶贫工作队只能采取"异地发展"方法，通过建商铺出租来解决村委会的经济收入。
（二）村委会领导班子质素仍需提高。个别村委会干部的发展意识滞后，依赖思想严重，带领导村民致富能力不强。思路决定出路，没有致富的意识，难以带动当地的经济发展。
（三）部分扶贫项目投资失当。在扶贫工作中，一些投资种养业的项目，不能持续发展，预计可以脱贫的村委会，很快又返贫了。因此，扶贫项目一定要选准方向，最重要的是要持续发展。
（四）扶贫资金到位率不足。据统计，20*年我市预计筹集扶贫资金172.5万元，但实际到位的资金是159.3万元；20*年我市预计筹集扶贫资金343.2万元，但实际到位的资金是182万元。资金到位率不足，影响了一些项目的落实，预计当年可以脱贫的村委会未能脱贫。
四、对加快发展村委会集体经济的建议
切实解决农村、农民问题是当前一项艰巨的任务，扶贫工作只是解决"三农"问题的一个方面，更重要的是带动群众发展致富，使村镇经济可持续发展。对加快发展村委会集体经济提出建议如下：
（一）扶贫工作要从根本抓起。扶"贫"先扶"志"，要从村委会的班子抓起，培养他们树立"为民"、"利民"的思想，提高他们带领群众奔康致富的能力，这样才能有利于村委会的持续发展。
（二）抓好扶贫项目的落实。近年，我市通过上级的支持，市政府和有关挂钩单位的扶持，通过"四个一点"的办法，扶持贫困村委会落实了10多个项目，由于部分项目资金不到位，项目进展缓慢，必须要抓紧抓好项目的落实，尽快使项目见效益。
关键词 村集体经济；问题；对策；云南巍山
中图分类号 F321.32 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）06-0319-02
农村经济中最重要的组成部分之一就是村集体经济，发展村集体经济直接关系到整个农村经济发展大局。村集体经济的发展壮大，是事关小康社会全面推进的大事，不仅具有巨大的经济意义，还具有重大的政治意义。切实壮大村集体经济实力，可以加强农村基层党的建设，巩固党在农村的执政基础，从而促进经济发展和实现共同富裕[1-2]。现就新形势下如何加快巍山县村集体经济发展进行探讨。
1 巍山县村集体经济发展的基本情况
1.1 巍山县村集体经济发展现状
2008年底，全县83个村委会（社区）集体经济共有293.3万元。从收入来源看，当年无任何资产出租和经营、管理性收入村委会（社区）47个，“空壳村”占56.6%；当年有一定资产出租和经营、管理性收入的村25个，收入152.2万元，分别占全县行政村数和全年集体经济总收入的30.1%和51.9%；有非资产出租和经营、管理性收入的村37个，收入141.1万元，分别占全县行政村数和全年集体经济总收入的44.6%和48.1%。在有一定资产出租和经营、管理性收入的25个村中，收入最高的达80万元，最低的只有0.44万元；收入在1万元以下的有5个，占20%，5万元以上10万元以下的3个，占12%，10万元以上1个，占4%。从资产出租和经营、管理性收入村委会（社区）分布情况看，全部村委会（社区）均为“空壳村”的有2个乡，占20%；“空壳村”数在1/2左右的3个乡，占30%；绝大多数为“空壳村”的7个乡，占70%。从资产出租和经营、管理性收入渠道看，村办街场收入的村委会（社区）11个，收入33.8万元，分别占有收入村委会和资产出租和经营、管理性收入数的44.0%和22.2%；铺面出租收入的村委会（社区）15个，收入23.5万元，分别占60.0%和15.4%；发包、租赁土地、山场等收入的村委会（社区）4个，收入4.2万元，分别占16.0%和2.8%；经营种植业收入的村委会（社区）1个，收入1万元，分别占4.0%和0.7%；经营或者入股经营工业企业收入的村委会（社区）1个，收入80万元，分别占4.0%和52.6%。村委会一级集体资产主要是村委会的房屋、村办街场、小库塘、较少的山场等。
1.2 当前巍山县村集体经济发展的主要形式
农村实行以家庭联产承包经营为基础统分结合的双层经营体制改革和林权制度改革后，村民小组集体所有的土地、山林、果园、荒山、荒滩、小水塘、机井、抽水站、机器、场房等绝大多数都由农户承包经营。农村税费改革前村民小组和村委会的集体收入主要是对承包户的村提留和政策性费用，实行农村税费改革后各种农村税费取消了，村集体多数无任何收入。当前巍山县村集体经济发展的主要形式如下。
（1）股份合作制集体经济。这是运用股份合作制改造传统集体所有制经济的有益探索，其最大的特点是“产权明晰，受益明确”。农民具有劳动者与股东的双重身份，劳动合作与资本合作、劳动集体共同所有与劳动者个人利益有机地结合起来，既继承了合作制的优点，实现了规模经济，又融入了股份制的长处，调动了各方面的积极性。
（2）农民专业合作经济。为了提高市场竞争力和增加成员收入，从事同类农产品生产经营的农民、经济组织和其他人员自愿组织起来，成立农村专业合作经济组织，实现在信息、资金、技术、加工、购销、储运等环节的自愿合作、自我管理、自我服务、自我发展。农村专业合作经济组织提高了农民进入市场的组织化程度，促进了政府指导农业方法的转变。巍山县创办了河西蔬菜协会、马鞍山红雪梨协会、永建镇永胜刺绣协会等一大批协会，并在农村经济发展中起到了明显的积极作用。但当前巍山县的这些专业协会大多还处于起步阶段，村集体尚未从中获得收益。
（3）村集体兴办市场，出租房屋、铺面、水塘等资产。在2008年中，村委会一级通过租赁市场摊位、房屋、铺面、水塘等获得收入的村委会有23个，占25个有收入村委会的92%，收入71.2万元，占资产出租和经营、管理性收入总数（152.2万元）的46.8%，成为巍山县村集体经济收入的主要来源渠道。如永胜村委会先后投入近50万元建设西山街市场，建成了数十间铺面出租；大仓村委会先后筹资逾300万元兴建大仓农贸市场、建设商铺逾290间和大量摊位；牛街村委会参与开发小集镇建设。村民小组出租、发包小水塘、机井、抽水站和由集体管理和经营的公益林、水源林、经济林。如营盘村委会出租由其管理的中药种植场；庙街镇新华、古城、北桥等村的村民小组将集体所有的小水塘按一定的承包费发包给村民养鱼等。
2 巍山县村集体经济发展存在的问题
2.1 村干部发展集体经济的观念不强，思路不活跃
许多基层的干部群众缺乏发展经济的意识，认为发展集体经济已过时，在市场经济条件下，只要通过个体经济、民营经济实现农民增收致富，集体经济的发展无重要意义。很多村干部认为当地没有资源、没有资金，他们发展壮大村集体经济的思路还没有被激活，对村集体经济建设积极性不高，存在“等、要、靠”思想。
2.2 农村集体经济收入总量小，收入来源单一，发展不平衡
2008年，全县83个村委会（社区）集体经济总收入不足300万元，平均每村3.5万元，按农村人口计算，人均不到11元，处于较低水平。绝大多数村集体经济收入来源于铺面、房屋租赁、街场管理、摊位出租等收入，只有个别村以村办企业为主要收入来源，收入来源渠道单一。以乡镇为单位，村委会一级集体经济“空壳村”或者“空壳村”占大多数的乡镇占全县乡镇总数的70%以上，以村委会为单位集体经济“空白村”超过了1/2，达到56.6%。资产出租和经营、管理性收入最高的村与无收入的村相比相差在几十倍，发展极不平衡。
2.3 缺乏有特色的生产经营性项目
巍山县农村集体经济发展整体素质不高，“少、小、乱、低”的问题十分突出。目前有收入的项目，一是有部分村委会在集镇所在地的村采取办市场、出租房屋等获得一定收入，对活跃和促进当地经济发展有很好的作用，但举办市场的村投入较大，收入主要用于还贷款；二是村委会对其管理的水库、机井收取水费收入，但此项收入基本用于维持水库和机井的正常运转，确保生产正常用水。一些村委会曾举办过养殖、种植、加工业等培训，但由于没有选准合适的发展项目，大多以失败或者低微收入、资不抵债而告终。
2.4 缺乏资源性资产
农村实行土地承包、集体林权制度改革以后，由于没有足够注重集体经济发展问题，除无法分给农户的库塘、机井、抽水站外，其余的资源性资产均分给农户经营，公社时期发展的加工作坊、农机修配厂、集体果园、养殖场等社队企业，也基本上拍卖或转让，收取的出让金已分光。仅有的少量集体土地、山林、渔塘等资产，绝大多数所有权属归村民小组，现有“空壳村”中，95%以上没有资源性资产，启动集体经济困难重重。
2.5 集体经济发展面临体制机制制约
一是双层经营体制中“统”与“分”的矛盾制约。巍山县村组仅保留的集体必须统筹对库塘、机井、抽水站等的经营管理，绝大多数都是支大于收。二是自治组织与经济组织的矛盾。在市场经济条件下，村委会职能定位不清、政企不分，发展机制缺乏，激励政策缺失。三是村干部任职年限与集体经济组织长期经营的矛盾。村干部任职期仅3年，思想不稳定，短期行为突出，不愿想，不愿闯，不愿作长远规划；而集体经济组织的发展壮大是一个长期过程，没有多年的积累难以形成规模。同时，缺乏具备一定经营管理能力的带头人引领集体经济发展，是当前集体经济薄弱的又一大制约因素，这不仅使集体经济创业难，还存在对已有经营实体管理不善，难以适应市场经济的要求，面临被淘汰的危险等问题，因此村集体不敢轻易投资创业。
3 发展壮大村集体经济的对策
3.1 制定优惠政策，加大对村集体经济发展的扶持力度
在广泛深入调查研究的基础上制定出台县级关于发展壮大村集体经济的优惠政策和扶持措施。一是在扶贫整村推进和小康村项目规划中，对具备条件的，可以增加发展村集体经济收入的项目，重点帮助经济薄弱村尽快增强“造血”功能，使其自我完善，自我发展，不断壮大。二是在统一规划的基础上，筛选和储备一批项目，通过积极争取省农业、扶贫、市场建设等项目，整合部门资金，县财政适当配套等，每年扶持10～15个“空壳村”，每村补助30万元左右，作为村集体资本金发展集体街场、停车场、特色林果种植等经济发展项目的资金。三是对工商企业等单位和个人成片租用农户承包土地建设农产品生产基地的，村集体可按照其使用原集体投入的基础设施，收取一定的使用费或折旧费，扩大增收渠道。四是对农村中小学校撤并后的校址、房产无其他更为合适用途的，可以无偿划拨给村委会管理，作为仓储、养殖场、客场、停车场等用途，由村委会经营或者出租；对村集体兴办街场、停车场，符合布局和实际需要，有经营前途，符合土地管理规划的，建设、商务等部门给予规划、设计指导帮助，国土部门积极给予办理报批手续，政府给予免收土地出让金，并在基础设施建设方面积极给予争取相关项目扶持资金。
3.2 积极探索村集体经济发展的有效模式
一是有效实现资本运营，探索盘活集体资产增收的发展模式。为了增加村集体收入，实现集体资产保值增值，要积极建立资产有偿使用制度，采取多种方式盘活村集体存量资产，包括股份合作、承包经营、租赁、公开拍卖等，使村集体货币资产、村集体闲置水塘和厂房、废弃的学校等设施优化组合、合理流动。二是运作土地经营，探索以地生财的发展模式。通过有效利用村集体所有的留用地、非农建设用地，有偿转让土地使用权，如物业租赁经营等方式，提高村集体收入；进行二、三产业设施建设，如休闲娱乐设施、服务设施、停车场、厂房等，合理利用土地资源。因地制宜，开发荒滩、荒山等村集体资源，可以实行村集体单独开发，也可以吸收其他资金。农户无实力进行承包开发的，村集体可以采用反租承包或合股经营的形式进行开发，按一定比例与农户进行收益分配。通过村庄整治、土地开发整理等工程，实现村集体所有土地的有效增加，利用增加的土地进行农业生产，实现村集体收入稳定增加。三是发展特色经济，探索“一村一品”发展模式。突出乡村特色，有效利用各地自然资源和人才资源优势，壮大农村经济，打造农产品品牌，带领农民增收致富。四是整合资源开发，探索依托资源开发增收的发展模式。充分挖掘各种自然资源，如风景、矿产、水、林、山等，以及历史文化、人文资源，对村集体资源其进行综合发展，吸收其他资金参股共同开发，从而有效增加村集体收入。五是创新运营机制，探索经纪人角色创收的发展模式。通过农民专业合作社和农业龙头企业的发展，开拓农产品深加工和销售实体，逐步实现产加销一条龙，增加农产品附加值的同时降低农民单独经营的风险。村集体作为经纪人，通过收取服务费用增加收入[3-4]。
3.3 加强农村基层组织建设，选准村集体经济发展领头人
一是配强配好村级班子。提拔、重用经营管理能力强、具有科技水平的青年人才，让其在村级领导岗位发挥重要作用。二是加强村两委班子成员的培养和教育。增强其在新时期带领群众致富的创业意识，更新和解放思想观念，提高责任感。加强村干部培训，提高村干部在市场经济条件下的管理水平和科技素质。三是进一步完善激励机制。通过物质和精神奖励方式，建立和完善制度，充分调动村干部工作积极性[5]。
3.4 强化监督管理，规范农村集体经济经营管理
一是完善积累机制。落实集体项目责任制，及时收缴承包金或租赁费，归集资金；集体收回农户长期粗放经营甚至荒芜的承包项目，重新招投标承包经营；采用有偿使用机制，有效利用村集体的水域、山地资源。二是制定村集体经济使用约束和民主决策科学决策制度。严格控制非生产性开支占村级当年可支配收益的比例，村收入要有一定的比例服务于发展生产，合理制订村干部报酬标准，减少村组拿补贴干部的人数，遵循因事设人的原则；为避免决策失误，村民大会或村民代表会对重大事项进行决策，一事一议。三是健全完善村组账乡代管、会计委托制、村级财务电算化等多种形式的财务管理新办法。四是加强村级财务民主监督。进一步规范和完善村务、财务公开制度，建立村级财务审计制度，对村主要干部实行经济责任审计，增强村干部分配使用集体资金的约束力。县、乡、村经营管理部门要加强对村级财务的监督管理，采取有效措施化解债务，坚决制止新的不良债务的产生[6-7]。
4 参考文献
[1] 刘志辉.关于村级经济管理的初步探讨[J].经济视野，2012（11）：5.
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[3] 王洪波.发展壮大农村集体经济的措施[J].农民致富之友，2012（6）：45.
[4] 宋宝国.农村集体经济财务管理中存在的主要问题及对策[J].农民致富之友，2012（6）：48.
[5] 郭慧娟.积极发挥村级组织基层作用创新发展新型农村集体经济[J].现代园艺，2012（22）：187-188.
关键词 新农村；乡村治理；管理体制；自治机制
中国分类号 C912
文献标识码 A
文章编号1672-2426(2006)05-0033-02
十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务、中央提出按照“生产发展，生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。这表明社会主义新农村建设是一项系统工程，新农村建设不仅需要基础设施的完善和经济社会生活的发展，更需要一种新的制度安排，需要日趋完善的社会主义新农村的乡村治理机制。
一、社会转型期的乡村管理体制
计划经济年代，我国乡村实行的是“三级所有，队为基础”的管理体制，实行党的一元化领导，“党政不分”，公社权力集中在党委，形成了高度集中的组织和管理体制。高度的公有制和高度的计划管理是计划经济时期乡村管理体制的两个根奉性的标志。这种高度的计划经济管理体制扼杀了农民的积极性和创造性，造成了农业经济的瘫痪。20世纪70年代末80年代初，席卷农村的家庭联产承包责任制，最终促使体系崩溃和解体，集体经济的时代结束了，新的村民自治组织应运而生。1982年《宪法》将村民委员会规定为基层群众自治组织、1987年11月的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》、1998年11月的《中华人民共和国村民委员会组织法》规范并且推动了村民自治制度。
村民自治制度反映了社会转型时期，国家对计划经济时期乡村管理体制的调整，国家行政权力从基层农村社会全面撤出，乡镇政府成为国家在农村的基层政府。村民委员会作为基层群众自治组织，实行村民自我管理、自我教育，自我服务。这种制度安排实际上是对家庭联产承包责任制及其引起的诸多变革的社会关系的一种确认，村民委员会制度在很大程度上引发和推进了国家与乡村社会关系的重构。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确指出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民，承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。村民委员会依照法律规定，管理本村届于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
村民委员会的政治目的是村民自治和民工，即通过民主的方式自我管理，它同时兼具经济发展和道德提升的目的。《中华人民共和国村民委员会组织法》和其他相关规定，使得村民委员会不仅具有公共管理意义上的、以民主为基础的强制力，如公共服务融资所需要的强制力，更具有了在经济管理上的强制力和道德上的强制力，在现代社会里，公共权力组织的权威通过民主得到保障，其强制力的危害被民主程序和法治化解；经济组织的强制力表现为内在的组织能力和外在的竞争能力，而其强制力的危害则由市场经济的自由竞争和国家法治化解；道德组织的强制力，往往通过其非赢利性和成员的自愿性得到了化解。
二、社会转型期乡村管理体制中存在的问题
社会转型时期，我国乡村民主政治建设虽然取得了明显成效，但也存在小容忽视的问题，这些问题既有来自体制内部的，也有来自运行机制层面的，还有的问题是形势变化带的新问题，这些问题的存在巳严重影响了乡村民主政治建设的巩固和发展。伴随着农村冲突的不断升级和组织化程度的提高?中国农村面临着诸多治理危机。
1．“乡政村治”造成权责分界不清和权力运行中的体制摩擦、村级自治组织与乡镇政权组织的关系，是我同农村管理体制中的基本政治关系，因而乡村关系中的矛盾成为乡村民上政治建设的主要制约因素，山于乡镇行政权与村庄白治权的来源不同，形成现行治理结构中权责分界小清和权力运行小的种种摩擦。首先是乡镇领导体制和领导方式上的不适应。尽管法律意义上乡镇政府与村委会是指导、支持和帮助的关系，但因这种界定过于抽象，具体操作时弹性过大，乡镇政府还是习惯于以行政强制的方式领导村委会。其次是村级自治组织行政化的偏向。从制度安排看，村委会不是一级行政组织，也不是乡镇政府的派出机构。但实践中，由于乡镇管理要依托村委会去实施，村委会实际上同时承担了自治和行政双重职能，而民现行制度安排并没有明确区分两者的界限。在实际运作中，当两种职能发生矛盾时，往往是自治职能让位于行政职能，其后果既抑制了村自治组织的积极性，又削弱了乡镇行政的效能。
2．“两委”关系定位不清，形成权责交错的局面。从制度安排来看，“两委”关系是明确的，村党支部处于领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治，但实践中存在许多不容忽视的问题，这些问题在各地的表现形式不同：有的是村党支部包办村委会的工作，使村委会处于从属地位。有的是以村民自治代替党支部领导，村党支部核心作用弱化。但普遍的表现形式是村党支部书记和村委会主任之间“将相不和”，工作不协调。一是个别村委会成员片面强调自治，认为村委会是几千村民选出来的，村党支部只是几十个党员选的，在思想和行动上排斥党支部的领导。二是片面强调党支部书记的“一把手”地位，代替村委会决策，干预村委会自治事务。三是有的村委会工作缩手缩脚，村主任看村支书的脸色行事，对村里的事务不敢管或者不愿承担责任。
3．村自治组织内部运转不协调，存有机制上的障碍。从目前情况看，机制的障碍主要表现在村务决策和监督方面。根据国家制度规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大事务民主决策的主要形式，但实际上却没有实质性的决策权力，没有发挥应有的作用。一是重大村务决策动议随意性大，各地通行的做法是由村委会召集村民会议或村民代表会议，但哪些属于该交村民参与决策的重大村务，什么时候提交讨论，往往取决于少数人的主观意志。二是村务决策的民主化、程序化远远不够：有些本该由村民会议决定的事务往往由村委会决定，有些本该由村委会决定的往往由“两委”或党支部来决策，而几村支部书记往往在决策中处于主导
地位，并不同程度地控制着决策的运作，班子成员难以发表不同意见。二是村务决策的质址难保证，由于信息不对称和议事程序制度安排不健全，即使召开村民代表会议，往往也是临时将村领导班子形成的决策文村民代表讨论，实际上把村民代表会议变成了任务布置会。从各地反映出来的情况看，有相当部分决策未能充分反映村民利益和意愿，实际上并没有达到民宅决策和民主监督的目的。
三、新农村的乡村治理机制
基于在制度转型时期，村民治理出现的失控或者真空地带，使得传统的地缘空间成为投有治理的空间。没有治理的乡村是一个没有秩序的组织，村民之间的交易成本必然加大，不可能衍生出高效率。立足于我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的实际，立足于我国农业还处在艰难的爬坡阶段的现状，立足于全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村的现实，以科学发展观为指导，中央提出建设社会主义新农村的重大战略决策。按照这一要求，我们应当主要从以下三个方面来加强乡村治理机制的建设：
1．充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，为建设社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障，农村村民自治，必须在党的领导下依法进行。各地在积极探索协调“两委”关系，推进乡村民主政治建设的实践中积累了不少成功的经验，这些经验既调动了村民行使民利的积极性，又发挥了基层党组织和党员的作用，解决了制约党支部自身发展的一些难题，密切了党群、干群关系。比如，加强农村基层组织的阵地建设，加大政策理论、法律法规和实用技术培训力度，引导农村基层干部发扬求真务实、踏实苦干的工作作风，广泛联系群众，增强带领群众增收致富的决心和能力。关心和爱护农村基层十部，加强基层党风廉政建设，巩固党在农村的执政基础。充分发挥农村共青团和妇联组织的作用。
村民委员会主要职责
（一）依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，编制并实施本村经济和社会发展规划及年度工作计划，管理本村财务，教育村民爱护公共财物和设施，珍惜土地，合理开发利用自然资源，保护和改善生态环境。
（二）巩固和壮大村集体经济，管理本村村民集体所有的各类经济组织；支持和组织村民发展各种形式的合作经济和其他经济；维护以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制；尊重集体经济组织和其他经济组织依法独立进行经济活动的自；保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙者的合法的财产权及其他合法的权利和利益；承担本村生产的服务和协调工作，促进本村经济发展。
（三）编制并实施本村建设规划，按照规划修建村道，指导村民建设民房，整顿村容，发展公益事业，搞好公共卫生，改善居住环境，提高村民健康水平。
（四）促进村民团结和家庭和睦，照顾五保户、特困户和军烈属，依法调解民间纠纷；教育村民加强团结，互相帮助、互相尊重；代表本村处理与邻村的纠纷，维护村与村之间的团结；协调处理村民小组之间的关系；协助有关部门维护社会治安和生产生活秩序；协助有关部门对被依法剥夺政治权利的村民和劳教释放人员进行教育、帮助和监督。
协助有关部门维护社会治安和生产生活秩序；协助有关部门对被依法剥夺政治权利的村民和劳教释放人员进行教育、帮助和监督。
（五）开展多种形式的精神文明活动，提高村民思想道德素质和科学文化水平，移风易俗，树立社会主义新风尚。
（六）宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民自觉履行纳税、服兵役、计划生育等依法应尽的义务，执行计划生育的基本国策。
（七）协助乡镇人民政府开展工作；向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，维护村民的合法权益。
（八）召集村民会议和村民代表会议并报告工作；执行村民会议和村民代表会议的决议、决定。
村民委员会工作制度
（一）坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，积极做好村委会各方面工作。自觉接受上级人民政府对村民委员会工作的监督指导，搞好农村各项工作。
（二）村民委员会成员应当遵守国家宪法、法律、法规和各项政策规定，办事要廉洁公正、作风民主，积极主动为村民服务。
（三）村委会要结合村的实际，制定村经济、文化教育、农业科学、公益事业等整体发展规划，村干部要落实工作目标和岗位责任制，组织村民逐项实施，依时完成上级下达的各项任务，努力促进本村经济和各项事业发展。
（四）积极带领村民开展多种形式的学法、用法宣传教育活动，搞好三个文明建设，不断提高村民的政治思想素质。
（五）坚持每季度召开一次村民代表大会，广泛听取村民对发展经济、村务公开和各项工作的意见，研究解决群众关心的热点问题。
（六）坚持落实村干部轮流值班制度，方便村民办事。
村民会议和村民代表会议制度
（一）村民会议有本村18周岁以上的村民的过半数参加或者有本村三分之二以上的户代表参加；村民会议所作的决定应当经到会人员的过半数通过；村民会议一般每半年举行一次，有十分之一以上的村民提议应当召开村民会议。
（二）村民代表会议由村民代表、村民委员会成员和居住在本村的各级人大代表参加；召开村民代表会议应当有三分之二以上的村民代表会议成员参加；村民代表会议所作的决定应当经村民代表会议成员的过半数通过，村民代表会议的决定不与村民会议的决定、决议相抵触，村民代表会议一般每季度举行一次；特殊情况或有三分之一以上村民代表会议成员提议，可以临时召开村民代表会议。
（三）召开村民会议或村民代表会议，必须做好会议签到和会议记录。
民主选举制度
（一）民主选举的原则：实行直接、差额和无记名投票。
（二）村委会成员的设置：村委会成员由主任、副主任和委员3—7人组成，成员中应当有妇女干部。村委会每届任期三年，届满应及时举行换届选举，可连选连任。村委会成员不脱离生产，可享受适当补贴。
（三）选民资格：1、年满18周岁；2、户口在本村；3、有政治权利和民事行为能力。选民名单应当在选举日的20日前登记公布。
日的20日前登记公布。
（四)投票选举的形式：提前五日公布投票选举的具体时间、地点及有关事项；召开选举大会，由村民选举委员会成员主持；设立中心投票会场和秘密写票间，每个投票站和流动投票箱（须经镇选举工作指导小组审批）必须有三名以上监
票人员负责监督。(五)选举结果的确认：有选举权的选民过半数参加投票，选举有效；获得参加投票的选民的过半数赞成选票，始得当选。
民主决策制度
下列事项由村民会议或村民代表会议讨论决定：
（一）依法选举、罢免和补选村民委员会成员；审议决定村民委员会成员的辞职请求。
（二）决定聘用本村财会人员和其他村务管理人员；决定本村享受补贴人员及补贴标准。
（三）听取、审查和批准村民委员会的工作报告、财务收支计划和执行情况报告；审议决定本村建设规划、经济和社会发展规划及年度工作计划，以及有关公共事务，公益事业的其他重大事项。
（四）审议决定本村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，决定村集体经济收益的使用。
（五）审议决定镇统筹款的收缴办法、村提留款的收缴和兴办公益事业的经费的筹集办法。
（六）审议决定征用集体所有土地各项补偿费的使用和宅基地分配、计划生育指标安排的方案。
（七）决定对村级财务和村民委员会主要负责人任期经济责任进行审计，评议村民委员会成员的工作。
（八）制定和修改本村村民自治章程、村规民约等规章制度，并报镇人民政府备案。
（九）撤销或者改变村民代表会议、村民委员会不适当的决议、决定。
（十）审议决定村民会议认为应当由其决定的涉及村民利益的其他事项。
经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定本制度第二项至第七项涉及的事项。
民主管理制度
（一）必须发挥村党支部的领导核心作用。党支部要保证党的路线、方针、政策在本村贯彻执行，保证完成上级党委、政府布置的各项任务；对本村重大事务要及时研究讨论，与村民委员会共同形成意见并提交村民会议或村民代表会议讨论决定；组织党员和群众监督村民会议或村民代表会议决定的实施情况。
（二）必须保证人民当家作主。给予村民充分的知情权、决策权、管理权和监督权；重大事务必须通过村民会议或村民代表会议，由村民民主决策；日常村务管理要让村民参与，向村民公开，接受村民监督。
（三）必须坚持少数服从多数。村党支部、村民委员会讨论决定问题时，不能由村党支部书记或村民委员会主任一人说了算，也不能由少数成员说了算，而应按多数成员的意见办理；对村民自治范围内的事务，当村党支部、村民委员会的意见与大多数村民的意见不一致时，要尊重群众意愿，按照大多数群众的意见办理。
（四）必须坚持村民代表会议服从村民会议。
（五）必须坚持依法办事。村党支部、村民委员会及村民会议和村民代表会议所作的每一项决定、决议，都不得与党的路线、方针、政策和宪法、法律、法规相抵触；村务管理人员（包括村党支部委员会成员、村民委员会成员、村集体经济组织负责人及村聘用的管理人员）要带头执行村务民主决策程序和民主管理制度；村民既要享有民利，也要履行应尽义务。
线、方针、政策和宪法、法律、法规相抵触；村务管理人员（包括村党支部委员会成员、村民委员会成员、村集体经济组织负责人及村聘用的管理人员）要带头执行村务民主决策程序和民主管理制度；村民既要享有民利，也要履行应尽义务。
民主监督制度
（一）依法成立村务公开监督小组。
村委会设立由5至7人组成的村务公开监督小组，其成员由村民代表会议推选产生。村务公开监督小组的任期与村民委员会的任期相同。村民委员会成员（村党支部成员）及其近亲属不得担任村务公开监督小组成员。
（二）按时公开村务情况。
下列村务至少每半年公开一次，涉及财务的事项每月公开一次，应当及时公开的事项随时公开。
1、本村经济社会发展规划、村民委员会年度工作计划及执行情况；
2、年度财务计划及各项收入、支出和债权债务情况；
3、集体资产及其经营管理情况，包括土地、物业等生产资料的经营情况和集体企业承包经营方案、投标结果、承包费收缴、合同履行情况；
4、村集体经济收益及其使用情况；
5、兴办村集体经济项目和公益事业的经费筹集以及招标投标、建设承包方案及实施情况；
6、征用集体所有土地各项补偿费的收入和使用情况；
7、救灾救济、扶贫助残、拥军优属、社会捐赠等项款物的接收、发放、使用情况；
8、上级政府下拨的补助经费、专项经费的收支情况；
9、农民负担各种费用情况；
10、村合作医疗费的收缴和开支情况；
11、村干部工资、奖金、补贴及其他福利，公务活动方面的开支情况；
12、当年宅基地的申报、批准和使用情况；
13、安排计划生育指标、落实计划生育节育措施和计划外生育费的收缴、管理、使用情况；
14、协助上级政府开展工作情况；
15、十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表要求公开的其他事项。
（三）民主评议村民委员会成员。
1、每年年终请镇党委派人组织召开村民代表会议和党员大会，对村委会成员的工作进行民主评议。
2、评议分优秀、称职、基本称职和不称职四个档次，并将评议结果向村民公布。
3、评议前先由村委会成员按岗位责任制的要求和德、能、勤、绩、廉等方面作全年工作总结报告。
财务管理制度村民委员会和村集体经济组织要配备财会人员。村党支部、村民委员会和村集体经济组织领导成员的直系亲属不得担任本村财会人员。
建立健全内部控制制度，严格执行账、钱、物分管制度，严禁公款私存，会计管账，出纳管钱，非出纳人员一律不得管理现金。财务保管员负责财物的登记管理，严格执行入库、领用手续。财会人员要依法履行审核村里的一切资金收付，坚决抵制违法违规行为。资金开支必须具备合法的原始凭证，有经手人、证明人签名，手续不完备的，出纳员不得付款。
村日常的小额开支，实行“两笔会签”制度，其中村民委员会主任一支笔，村务公开监督小组组长一支笔，缺少任何一支笔均不得入账报销。村委会主任经手的开支，由村党支部书记审批；村党支部书记兼任村委会主任经手的开支，由村委会副主任审批。意见不统一、无法“两笔会签”的，提交村党支部讨论决定。
为贯彻落实“三个代表”重要思想和市县党代会精神，巩固党在农村的执政基础，扎实推进农村基层组织“先锋工程”建设，根据《中国共产程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》有关规定和市委组织部文件精神，结合我县实际，现就调整和完善农村基层党组织设置提出如下意见：
一、调整和完善农村基层党组织设置的社会背景和重要意义
基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，其整合各种社会资源功能的强弱，首先取决于组织设置是否与经济发展水平和社会结构形态相适应。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新阶段，农村经济结构战略性调整深入推进，城镇化水平不断提高，“四个多样化”日益明显，以行政村为单位设立党支部、以村民小组为单位设立党小组的传统党建模式面临新挑战；行政村区划调整后，村级区域规模成倍扩大，社会事务更加繁重，党员人数急剧增长，有的行政村党支部难以适应领导农村改革发展和加强党员教育管理的需要；农业产业化和市场化进程的加快，各类新经济组织和中介服务组织的大量兴起，农村党员从业结构逐步呈现多样化，客观上需要完善基层党组织体系，改进党员活动方式，充分发挥农村基层组织的战斗堡垒作用和农村党员的先锋模范作用。适时合理地调整和完善农村基层党组织设置，对于适应农村经济发展和社会进步，创新党建理论和变革党员管理模式，全面推进“先锋工程”建设，提高农村基层组织建设整体水平，都具有重要意义。
二、调整和完善农村基层党组织设置的指导思想和主要原则
指导思想：坚持以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，紧密结合农村城镇化、农业产业化以及党员队伍结构变化实际，依章有序、因地制宜、综合配套、注重实效，创新农村基层党组织设置，健全农村基层党组织体系，加强农村党员教育管理，增强党组织整合功能，巩固党组织在农村各种组织和各项工作中的领导核心地位，促进农村改革发展稳定，为提前基本实现农业农村现代化提供坚强的组织保证。
主要原则：（1）依章有序。调整和完善农村基层党组织设置，既要解放思想、实事求是，与时俱进、大胆创新，又要严格遵守《中国共产程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》规定。尊重党员的民利，充分听取党员群众的意见，耐心细致做好党员思想政治工作。认真实行党组织设置的有关审批制度，积极稳妥推进。（2）因地制宜。调整和完善农村基层党组织设置，要根据行政村党员队伍状况、经济发展水平、党建工作基础等客观条件而定，从实际出发，该新建的新建，该升格的升格，该调整的调整，不搞一刀切。要根据农村经济发展和社会进步的不平衡状况，允许多种结构、多种模式的党组织并存和发展。（3）综合配套。调整和完善农村基层党组织设置，要与加强非公有制企业党建、社区党建、新社团党建结合起来，健全农村基层党组织体系；与加强和改进乡镇党委对村级党组织的领导结合起来，增强农村基层党组织整体功能；与加强党员教育管理结合起来，发挥党员先锋模范作用；与完善各项规章制度结合起来，健全村级党组织领导下的村级工作运行机制；与加强干部队伍建设结合起来，推动农村基层干部转变工作作风、提高领导水平。（4）注重实效。调整和完善农村基层党组织设置，要有利于促进农村经济结构战略性调整，有利于推进农村城市化进程，有利于加强农村基层党组织建设。党组织设置调整和完善后，要赋予相应的职责、健全相应的功能、发挥相应的作用。既不能使党组织设置滞后于经济发展和社会进步，也不能不顾客观需要盲目升格党组织。
三、调整和完善农村基层党组织设置的主要措施
在具体实施中，要抓住以下三个主要环节：
1、调整和完善党组织设置。（1）依托农村专业合作经济组织，组建跨行政村的基层党组织。农业产业化发展较快、农民组织化程度较高的，可依托乡镇专业经济合作社（协会），把参加专业经济合作社（协会）的农村党员从原行政村党组织中分离出来，另行组建跨行政村的基层党组织。跨行政村的专业经济合作社（协会）党组织隶属于乡镇党委。依托农村专业合作经济组织建立党组织，要兼顾加强村党组织建设的需要，不能削弱村党组织的领导核心作用。（2）根据行政村发展需要，升格村级党组织。对行政村党员人数超过50名，或党员人数接近50名，经济比较发达、党员发展预期良好的村，经乡镇党委批准，成立党的总支部委员会。对行政村党员人数超过100名的村，根据工作需要，经县委批准，成立党的基层委员会。村党委隶属乡镇党委。新设的村党总支（党委）下设党支部。党支部的设置可采用两种模式：一是按行业分类设置。经济比较发达、党员从业结构比较复杂的村，可设置工业、农业、综合（包括商业、个体、三产）、老年等若干党支部，党员按从业情况分别划到相应的支部。村内各种所有制的经济组织或各类中介服务组织中，有3名党员以上且没有家族化倾向、有合适支部书记人选的，应单独建立党支部，一般隶属于村党总支（党委）。二是按地理区域分类设置。对那些党员从业结构比较单一的村，可按居住区域划分党支部，但必须尽可能打破撤并前“小村”的局域。（3）按照党员队伍结构状况，重新划分党小组。行政村党员人数在50名以内，不具备改建党总支条件的，应根据经济社会发展和加强党员教育管理的需要，按行业相近、地域相邻或作用类同原则，重新划分党小组。外出党员外出时间较长、分布集中、地点固定的，村党组织要在外出党员中单独建立临时党支部或党小组，并主动与所在地党组织协商确定其隶属管理关系。
2、选好配强党组织领导班子。乡镇党委要组织新成立的基层党组织及时做好领导班子的选举工作。（1）坚持选人标准。注意把能够自觉学习实践“三个代表”重要思想，带头带领群众调整经济结构、发展农村经济的优秀人才选拔到党组织领导岗位上来，尤其要选优配强党组织书记。专业经济合作社（协会）或村内缺乏合适书记人选的，可通过机关干部下派等途径解决。（2）从严控制职数。领导班子职数设置要体现精干高效原则。跨行政村专业经济合作社（协会）党组织领导班子职数，视合作社（协会）中的党员人数确定。村党总支（党委）一般设委员5人，提高村两委会成员的兼职比例，提倡村委会中的党员成员通过党内选举，兼任村党总支（党委）委员。村党总支（党委）下设党支部有党员7名以上的，一般设支部委员3人。村党总支（党委）下设党支部委员会的书记，一般由村党总支（党委）委员经组织程序兼任，有利于加强领导和管理。（3）严格依法选举。跨行政村专业经济合作社（协会）党组织班子人选，在广泛征求党内外群众意见基础上确定候选人，再召开党员大会选举产生。村党总支（党委）委员采取“两推一选”办法产生。村党总支（党委）下设党支部委员，在民主推荐和测评基础上，召开支部党员大会选举产生。
3、提高规范化管理水平。（1）明确各级各类党组织职责。以调整和完善农村基层党组织设置为契机，明确跨行政村专业经济合作社（协会）党组织、村党总支（党委）和村党总支（党委）下设党支部、党小组的职责任务。明确村党组织和专业经济合作社（协会）党组织发展党员必须经过乡镇党委审批。要认真研究乡镇党委如何加强和改进对村党总支（党委）领导和管理、跨行政村专业经济合作社（协会）党组织如何发挥作用、村党总支（党委）如何发挥下设党支部作用等系列问题，促进农村基层党组织发挥更大效能。（2）健全村级工作运行规范。健全完善村级决策程序、议事规则、财务管理、村务公开、党务公开、公共事务管理、联系服务群众、干部评议考核等制度，建立村内各级党组织统分结合、上下协调的工作机制，健全村党总支（党委）领导下的村民自治运行机制，提高村级组织自我管理水平。（3）加强农村党员教育管理。建立健全农村党员活动、党费收缴、党员评议、党员考核等制度，明确发展党员责任、优化党员队伍结构，推动党员分类管理、发挥党员先锋模范作用，保持党员队伍的先进性。（4）夯实发挥基层党组织作用的组织基础。引导和推进农村各种群众性自我服务组织的建立，若条件具备，村内成立老年党支部的即筹建老年协会，成立商贸党支部的即筹建各类供销协会，成立农业党支部的即筹建各类专业性种养殖业协会，在提高农民组织化程度的同时，进一步夯实党支部发挥作用的组织基础。
四、有关要求
1、统一思想，加强领导。各乡镇党委要从贯彻落实“三个代表”重要思想、巩固党在农村执政基础的政治高度，充分认识调整和完善农村基层党组织设置的重要性、必要性，切实增强工作的主动性、自觉性，把这项工作作为“先锋工程”建设的一项重要内容，摆上重要位置，周密部署、精心组织，切实加强领导和指导。各乡镇党委要成立领导小组，向有关行政村派出工作指导组。指导组要认真履行调查研究、指导把关、沟通联络等职责，及时发现和解决工作中出现的苗头性倾向性问题，确保这项工作的顺利进行。
几年前,江西省部分县区针对本行政区域内人口分布不均的状况,为了整合行政管理资源,提高村委执政能力,节省财政支出,采取人口少的村撤村为组或者拆村分组,并入邻近村,以加强管理。我县按照省政府规定实行了部分行政村委合并。去年我局选择了两个合并后的村委进行了审计调查,就其财务状况和运行结果进行了对比,发现村委在合并时“虚”、“实”不一,有的村委没有真正合并,直接影响了合并后村委的经济实力和执政能力。
一、撤并村委财务管理存在的问题
我们审计时发现,有一个撤并村委资产如实合并,有一个撤并村委资产虚假合并,通过对比、分析两个村委的财务状况和运行结果发现,前者财务管理规范,而后者存在资产不完整、财务管理混乱等一系列问题。
有一村委由原来的相邻的两个村委合并而成。我们在审计时发现,该村委在合并时,他们严格按照有关规定,将属原两村委的资产、负债、损益等全部实行账物、实物合并,如原村委的两个小林场合成了一个大林场,一个榨油加工厂由新村委所有,通过资源整合,全体村民受益。村委合并达到了既减少行政开支、又增强经济实力和执政能力的初衷。几年来新村委办了不少实事,一是投入了80.9万元在“路”上,其中:投入3万元养护13公里的村公路,投入7.9万元修沙子路、桥涵,2006年投入了70万元新修了两条水泥路,资金主要来源于村委林场的林木收入,至审计时仍未向村民集资,保障了村路通畅,有“路”才有发展;二是投入3.4万元在“山”上,长年请护林工护林,平时请临时工造林、抚育,现有上千亩林地,林木蓄储量大,生产发展后劲大,留得“青山”在,不怕没“柴”烧。新村委组建后民心稳定,经济实力不断增强,执政能力不断提高,村委基层组织得到进一步巩固和发展,为建设社会主义新农村、建设和谐社会奠定了良好基础。
另一村委也是由两小村委合并而成。其合并方法是,在新村委与村小组之间另设了两个自然村,即将原两村委改为自然村,新村委仅是财务上将财务数据在账面上简单相加,同时也接管了一些债务,但原来的资产实物及其收益等全部归各自然村所有。合并后财务从零开始,村委真正的固定资产实际只有一台电视机,收入来源仅仅依靠农业税附加返还、转移支付等,如此一来,新村委成了一个“空壳”。另外,原村委的资产、收益归自然村所有、使用,新村委根本无权过问。其中一小村委原有宾馆、礼堂、店面等资产,每年有不少的出租收益,现在都由该自然村自主使用,已失去了村委一级组织的监督,容易造成集体资产流失。村里有关救灾救济款物的发放情况,水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他财务事项等情况,也没有定期公开,接受村民的监督,集体经济失去了应有的监督。涉及村民利益的,如乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用;本村享受误工补贴的人数及补贴标准;从村集体经济所得收益的使用;村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;村民的承包经营方案等经济事项,等等,都未通过村民委员会讨论决定。新村委毫无经济基础,无力替村民办实事,村委干部威信不高,行政能力单薄,基层组织政权得不到巩固,不利于农村和谐稳定。据调查反映,撤并村委存在此类问题的仍有不少。
二、撤并村委规范财务管理的对策
村集体资产的处置,是调整村委会规模的重要环节。如何既把集体资产处置好,又能确保集体资产不流失,保证新设立的村委会正常运作,发展壮大集体经济,针对审计中发现合并村委存在资产虚假合并、财务管理混乱的问题,笔者认为,财政、农业经管部门和乡(镇)政府应在村委清产核资的基础上,积极探索和建立各项运行机制和管理体制,不但要管好集体资产,更要采取措施确保集体资产保值增值,防止集体资产流失。建议财政、乡(镇)政府、农业经管等部门应组成专门清理整顿小组,以邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观理论为指导,坚持确保新村委会正常运作和保障集体资产不流失的原则,原来各村委会集体经济由新村委会统一管理和统计;坚持有利于发展集体经济的原则,合并后通过整合资源优势,尽快培育集体经济新增长点。全面清理合并村委所有资产,以巩固农村税费改革成果,其清理范围和主要内容应包括:
1.清理整顿的范围为:近年来按照上级有关文件要求合并的村委及属于集体所有的经营性、非经营性和资源性资产。
2.主要内容为:(1)清查资产。对合并村委原有和现有的各种资产(包括现金、银行存款、有价证券、林产、房产及收益)、负债和所有者权益进行全面清理核实。严格进行财务交接手续,交接主要包括:账簿、报表、支票、收款收据、财务专用印章(银行预留印章和印鉴卡)、会计文件(合同、协议等)等;(2)资产评估与价值重估。对合并村委原有和现有的无原始凭证的非经营性资产酌情进行评估;对合并村委原有和现有的经营性资产中账目价值与实际价值背离较大的主要固定资产进行价值重估;(3)界定资产所有权。依据国家法律、法规和有关政策规定,确定合并村委原有和现有的各种资产所有权归属;(4)核实资金。依照国家有关规定,对合并村委原有和现有的各种资产,经估价或价值重估并界定所有权后,重新核实资产的实际占用量,确定集体资产的价值总额;(5)登记产权。对合并村委占有的资产依法进行所有权归属登记;(6)建立健全规章制度。督促合并村委根据清产核资中暴露出的矛盾和问题,完善经营方式,建立健全有关规章制度,加强管理,防止资产流失,提高资产使用效益。加强财务管理,撤并村委会要实行开支审批制度,民主理财制度,加强对集体资金的安全管理,健全村委会财会组等各项管理制度。
此外,对那些村委合并时存在账务数字合并、而资产实物收益不合并的村委,或在村委与村小组之间另设一级组织的村委及其他虚假合并的村委,应重新清理原两村委的资产、债权、债务后再移交合并,同时撤消擅自设立的自然村,做到账务、实物、产权的真正合并。对应由村委经营使用的资产作到产权明晰、责任明确,保持资产所有者的合法权益,促进资产合理利用和保值增值,提高村级经济实力和执政能力,让集体经济都纳入村委一级组织管理,以杜绝撤并村委资产虚假合并、财务管理混乱而带来的行政村委经济实力和执政能力薄弱的问题。
(作者单位:峡江县审计局)
中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山近日在“社会转型背景下的农村公共服务”论坛上表示，随着城镇化進程加快，农村改革与发展進程中乡村治理机制逐渐暴露出新问题，例如乡村集体经济蜕变为“干部经济”。
新的问题：乡村集体经济蜕变成为“干部经济”
农村改革与发展進程中，乡村治理机制暴露出四点问题：
第一，乡村集体经济蜕变成为“干部经济”。由转变为家庭承包经营后，原有的“政社合一”体制不复存在，但是集体经济却没有找到新的实现形式。集体经济是农民集体所有的经济，农民是集体经济的所有者，村干部是人，有责任用好集体经济的资产，使其保值增值。然而，现在农民和村干部之间产生的矛盾，焦点就集中在集体经济的资产使用上。一些农村干部利用集体经济谋一己私利，使集体经济蜕变成“干部经济”，最终使村级组织变成了空壳，基本没有了集体经济。
第二，农村社区由强人领导可能出现问题。一些发达地区的建制村，已经演变成为政企合一的集团公司，村社精英基本主导了权力与资本的配置。然而，村社精英领导是可以长期拥有权力的，并可将权力继承转让。如果强人能够秉公办事，社区就能稳定发展；如果强人不公正，或，社区就会矛盾重重。
第三，谁来代表行使“集体所有”权？《中华人民共和国农村土地承包法》第12条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包”，也就是说集体经济组织和村委会都有权占有和管理农村土地和其他集体资产。然而，随着经济社会发展、人口流动等因素影响，“集体经济组织的成员”与“村民”的身份不再同一。户籍不在该村，但居住一年以上的人，就可以参加村选举，所以，村民的范围大于成员。村委会对全村進行管理，提供公共服务，仅靠政府给予的经费是远远不够的，在现有财税体制和行政管理体制下，村组层级的政企分开、政资分开很难做到，由此也引发了一系列矛盾。
第四，村社领导人公私权力界限不清。取消农业税后，村干部拿地方政府的补贴，某种程度上成为地方政府的人，出现了行政化倾向。其次，新农村建设兴起以后，农村基层组织可能掌握一部分国家下拨的专项资金。此外，在农地转非农建设用地时，村集体也可以获取一部分增值收益及其他收益。然而，很多村委会或党支部的领导人，可能由地方政府用政策鼓励回乡的企业家所担任，他们既要带领群众致富，又要为自己的企业谋利，就可能出现公权力与私权力界限不清的现象。
解决之道：建立村领导权力监督与制衡机制
针对暴露出来的问题，张晓山说，首先，要界定清楚集体经济组织与社区组织（村委会、村民小组）之间的关系。村委会（居委会）的公共财政经费由财政解决，村委会承担村庄的公共职能，把土地集体资产的管理权完全剥离到集体经济组织手中。应制定《村集体经济组织法》，明确集体经济组织的内涵、外延、权能，成员的退出机制、责任、义务等。
其次，落实农村基层民主，做到民主决策、民主管理、民主监督。对村领导進行监督的同时，建立权力的制衡机制，限制权力的运用，避免权力的滥用。成功的经验有，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，使其成为决议机构，村委会成为具体的执行机构，让权力在阳光下运行。
最后，乡村治理主体的多元化是必然发展趋势，应鼓励和提倡农村培育多元化的社会或经济组织形式，发挥自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用。
一、行政干预因素
根据《法制日报》2002年2月18日报道，2001年12月7日江苏宿豫县皂河镇阎集村举行 第6届村委会换届选举，镇党委副书记带队监督选举工作。候选人中陈翔以高票853票当 选村委会主任，另一个候选人孙庭院仅得408票而落选。12月12日，镇党委撤销陈翔村 委会主任职务，任命孙庭院为村委主任。此事造成很坏的影响。值得欣慰的是此事在上 级有关部门的过问与调查下，已得到圆满的解决。
从媒体披露的情况看，此类乡镇干部干预村委会选举的事例很多，这只是其中一个典 型案例。据统计，在村民选举中，特别使群众不满的是一些乡镇党委、政府受“人治” 意识的影响，随意对村委会选举工作及村民民力进行干涉；操纵村委会选举过程， 将自己的意志强加给村民，使村民的选举权流于形式；或违反法定程序，撤换任期未满 的村委会成员，侵犯选民的罢免权；更有甚者，有些乡镇不经民主选举，强行任命村委 会成员。以上这几种情况的产生有复杂的深层次的原因，最基本还是传统思想、制度和 经济利益方面的原因。
传统“人治”思想的影响。一般说来，自秦汉以来直到清末，县是最基层一级地方组 织，由于其行政职能简单，没有必要在乡级设立行政机构，而只在村级设一替县政府“ 勾摄公事”的职役人员。直到民国时期，始在乡级建立行政机构，时称乡公所或镇公所 ，但是其行政职能也十分简单，主要替上级政府催征赋税和征兵以及维护地方治安[1] 。新中国成立以后，政府对村一直实行行政控制的制度，尤其是时期对村一级 的控制更加严密，在公社和大队之间是一种非常强的行政关系。从以上行政管理的历史 演变过程可知，村民自治以前中国的政府管理基本上是处于“人治”的环境之中。“人 治”文化源远流长，“权大于法”的观念根深蒂固。这种传统文化思维影响着社会的每 一阶层，包括掌权者和普通百姓。由于“思想支配行为”，以致造成村委会选举过程中 行政违法行为时有发生。
乡政管理与村民自治权责影响。国家对乡村的管理要通过乡村来实现，由此赋予村民 委员会天然的行政功能，正因为如此，实际上村委会扮演着办理政府事务和村民事务的 双重角色。乡政管理与村民自治的交叉压力，使村委会政务和村务相互冲突，行政权和 自治权相互博弈。在博弈中“村民委员会双重角色存在内在的紧张……行政干预往往占 上风……因为与行政权力所拥有的强大组织和强制资源相比，分散的农民力量实在太微 不足道了。这也正是强大的行政干预会造成自治效能弱化，许多村民委员会只是基层政 府附属物的重要原因”。[2]现实中，我们形式上建立了一套法规完整、结构具备、人 员落实的村委会自治组织，但在治理上仍是过去传统的行政命令管理模式。据华中师范 大学农村问题研究中心徐勇、张厚安两教授统计分析，目前这类行政化村占全国村庄总 数的60以上。由此可见，行政权与自治权划分不清也是导致行政干预的一个重要因素 。
经济利益影响。物质决定意识，意识支配行为。由于乡镇干部与村干部在经济上有着 千丝万缕的联系，自然乡镇干部就会力保某些村干部当选，如果此村干部落选，就只好 采取行政命令的方式，撤换当选村委会主任。说穿了，乡镇干部是“拿人钱财，替人消 灾”，完全是为个人利益着想。那种认为农民素质低下、缺乏参政的热情、不适合搞民 主选举的说法，也许只是他们干涉村民选举的借口，其醉翁之意在于金钱，在于物质利 益、个人利益。这也许是当前干预村民选举的一个最重要的原因，他们才是农村基层民 主政治建设真正的绊脚石和拦路虎。只是这样的事例比较隐蔽，不易揭发暴露而已。此 外，乡村干部素质问题，也是不可忽视的因素。
二、家族因素
据《农民日报》2001年11月6日报道，抚州市东馆镇下龚村以龚平贵为首的家族势力把 持村级基层政权，致使村级计划生育工作以及农业税等无法开展和收缴，还经常搞打砸 抢活动，扣车扣人事件时有发生，群众对此反映强烈。
中国社会科学院农村所张军在对山西省长治市1996年第4次村委会换届选举进行调查时 ，发现传统宗族观念、血缘关系的抬头和复苏，也逐渐渗透进选举，影响到选举的公正 、公平。根据他对49名选民的调查，有18人在选举投票前与其他成员进行商量，占被调 查者的36.74。其中，有11人是在与家族成员进行商讨后投的票，占49人的22.45，占 18人的61.11。有5人是在与朋友进行商讨后投的票，另有2人是在其他压力下投的票[3 ]。
从以上的两个例子可以看出，当前在有些地方，家族势力有所抬头并且公开左右选举 ，由家族中的权威人士出面推出代言人，通过串联、游说和操纵，利用族大票多的优势 取得村委会选举的胜利。由于掺杂家族的因素，一些村民不能按德才兼备的原则选出自 己满意的村委会主任，而是在家族势力的影响下，盲目随从，投违心票，使公正、廉洁 并且有能力的候选人不能当选。为什么家族势力在一些地方的村委会选举中越演越烈? 我们可以从传统的家族观念的演变以及国家在农村管理体制变化中寻找答案。
传统家族观念
影响。所谓家族，指同一血统的几代人所形成的社会群体[4]。英国社会 人类学家W H·里弗斯认为，Family可以有狭义和广义之分，广义的Family包括所有的 亲属，也就是我国所说的家族[5]。中国的家族系统相当广大，其中有男系亲和女系亲 、父系亲和母系亲、直系亲和旁系亲、尊系亲和卑系亲之分。由于家族聚集而居以及由 此产生的经济利益的共同性，使得农民对自己所属的家庭这一血缘共同体具有高度的心 理认同，并因此形成鲜明的家族意识。这种思想在我国古已有之，已有三千余年根深蒂 固的历史。儒家伦理以家族为中心，深入民间，牢不可拔。儒家学说的核心“仁”、“ 礼”及其强调的“三纲五常”等都体现了人与人之间的血缘关系，突出强调家族意识。
家族具有为每一个成员提供便利的功能、为获得生存资料而相互帮助合作的功能、对 家族利益进行保护的功能，其家族利益包括财产、名誉等方面。孙中山先生也看到了家 族文化掣肘力量的强大。他在《三民主义》中写道：“中国人最崇拜的是家族主义和宗 族主义，没有国族主义，……中国人对于家族和宗族的团结力非常大，往往因为保护宗 族起见，宁肯牺牲身家性命。”[6](P4)
从以上的分析中不难看出，由于受传统家族观念的影响，在村委会选择中，利用家族 观念、宗派势力上门游说、拉选票，甚至利用家族势力操纵选举是不难想象的。据对某 地20个乡镇16个村民委员会换届选举情况的调查，认为家族势力的干扰是构成某些村民 委员会选举质量不高的主要因素。
基层政权管理体制因素。同志把“家族系统”与“国家系统”、“鬼怪系统” 相提并论，可见“家族系统”在中国社会结构中具有至关重要的地位。由于准确 地把握了这一点并且看到其明显的消极作用，对其进行彻底的改造[6](P3)，所以自现 代以来，不断的社会变革和政治变革对村落家族意识及势力造成了持续的强大的冲击， 使其逐步走向衰解。
但由于我国基层政权管理体制在由政社合一向政村分离的转轨过程中，乡村管理机构 功能有所削弱，乡村家族凭借其自身的特点趁机填补政府机制弱化的空白，从而造成家 族势力的抬头。“首先，农村实行家庭承包经营责任制之后，一家一户独立的政治经济 功能得到加强，而基层组织在组织、协调农民行为，保护农民利益方面的综合作用降低 ，使农民在心理上产生一种失落感。他们便把原先对基层组织的依靠和寄托转移到同族 强人身上，并从中体验到血缘关系所带来的好处和便利，借助家族的势力保护他们的利 益。其次，近年来社会治安状况不好，也使一些农民感到人身安全得不到保障，没有几 双‘拳头’，很难在社会上立足。于是一些农民尤其是那些势力单薄的开始萌发家族观 念，寻求家族的庇护。”[7]
从以上的分析可以看出，由于目前乡镇管理功能的弱化，家族成员之间利益的一致性 ，致使在一些农村的村委会选举中，越来越多的掺杂着浓厚的家族色彩。
三、经济利益因素
国内外的历史经验表明，经济利益驱动是民主政治发展最本源的动力。经济发展程度 高低，特别是农村集体经济的发展，对村民选举的高质量运转有重要的意义。强大的集 体经济对村民参与村委会选举以及对候选人具有很大的影响力。下面从村民及候选人两 个角度进行分析。
对村民参与选举的影响。经济发展水平较高，村集体收入较多，村委会控制的资源也 较多，因此村民参与选举的程度也较高。“经济发达的厦门市湖里区禾山镇每个村委会 的年集体收入都在300万元以上，经济发展中等水平的厦门市集美区灌口镇的村委会的 年集体收入一般都有数十万元，而经济落后的寿宁县的村委会一般只有数万元的年集体 收入，有的甚至只有数千元。从经济发展程度不同的三种类型的农村看，经济发达的厦 门市湖里区禾山镇共有11个村委会，选民25328人，参加投票选民数为24112人，投票率 为95.2，高于全省的平均投票率90.1；经济发展程度处于中等水平的厦门市集美区灌 口镇，共有16个村委会，选民22271人，参加投票选民数20580人，投票率为92.4，略 高于全省平均水平；经济落后的寿宁县下辖14个乡镇，共有198个村委会，选民132455 人，参加投票选民105004人，投票率为79.3，大大低于全省平均水平。”[8](P56)
从以上的投票率可以清楚地看出经济发展对村民参与选举的影响。在经济发达地方， 村民积极参与选举，除了出于对自己相对独立的利益保护的考虑之外，还出于从公共事 务中获得更多的利益的考虑，也就是说，通过积极参与在公共利益中分配到更多的份额 。这样一定的公共利益(强大的集体经济)存在就成为吸引村民积极参与选举的重要驱动 力。反之，在经济落后的地方，如果没有任何公共利益存在，村民对村委会选举就会失 去兴趣。大量的事实表明，一些集体经济“空壳”村，即集体经济一无所有的村，村民 参与选举的积极性很低。这一点从下面村民竞选村干部中也可以看出来。
对候选人的影响。当前，许多人竞选村干部主要是出于经济利益的考虑，当选上村干 部后，不仅可以得到规定的工资和补贴，甚至还有一些“隐形”收入。这种情况在经济 发达地区尤甚：“厦门市集美区由于搞开发区建设，不少‘征地村’拥有不少集体资产 ，有的数百万，有的达上千万。这是许多村委、小组长竞争激烈的原因。与些同时，一 些在外面做生意发了财的‘大款’也积极回村参选。”[8](P104)目前，一些农村村级 财务管理非常混乱，收入不入账、财务不公开、白条充账现象普遍，这也许是村干部“ 隐形”收入的主要来源。
当然，在经济落后地区，当村干部经济收入太低甚至经常领不到工资时，就会大大降 低农村能人竞选的兴趣，以至许多能力较强者外出打工经商，从而造成农村干部队伍后 继乏人。
四、对策分析
农村基层民主选举，实行村民自治是利国利民的千秋伟业，任重道远，正如彭真同志 所说：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的艰巨的工作，不能把它看得那 么容易……”[9]。千里之行始于足下。当前，我们要抓住机遇，采取切实有效的措施 ，依法搞好村委会民主选举工作，推动村民自治事业的健康发展。
首先，搞好制度建设。搞好村民自治，制度建设是根本。对于村级民主选举制度要加 强和完善。由村民直接选举村委会干部，真正把思想好、作风好、办事公道、群众威信 高的人选进领导班子，带领群众共同致富。应逐步规范候选人提名方法和提名程序，在 选举中坚持差额、直接和秘密投票原则，建立村民选举委员会执行选举工作，制止选举 中出现的家族势力、，及时公开公布选举结果。
同时各地应根据《村民委员会组织法》尽快制定配套法规，合理明确界定村务和政务 的范围界限，促进乡镇管理和村民自治的有机连接。只有通过制度化手段明确政务和村 务的划分，村民自治才能有章可循，从而从制度上防止行政干预村民选举事件的发生。
其次，强化教育，提高村民整体素质。按照列宁的观点，文
3月16日，全省农村集体产权制度改革工作座谈暨专家评审会在遂宁市射洪县召开。在对《四川省稳步推进农村集体产权制度改革实施意见（征求意见稿）》的讨论修改中，参会人员各抒己见，积极支招。
2个多月前，省委农工委、省委组织部、省农业厅等我省七部门联合出台了《关于深化农村集体产权制度改革发展农村新型集体经济的试行意见》，对四川农村改革发展作出部署。相关人士指出，7部门意见侧重发展集体经济，而征求意见则侧重为改革搭建架构，作为农村集体产权制度改革的“五年规划”蓝图。
密集的意见出台背后，是我省骤然加速的农村集体产权制度改革。
在经济新常态的大背景下，一方面维护农民的财产权利显得越来越紧迫，另一方面，农民的持续增收遇到多种困难制约。如何通过改革激活农村各类要素潜力，盘活“沉睡”的资产？如何保障农民权利，让农民有更多获得感？省委农工委相关负责人表示，本轮改革将推动实现调动个人积极性与发挥集体经济优越性的统一，我省规模庞大的潜在农村市场经济主体有望因此被激活。
探索：一项增添农业农村发展“新动能”的改革
法律规定，农村范围内所有资源性资产，包括山水田林路，其土地所有权都是村社（组）集体的。作为这笔巨大且宝贵的资源资产所有者，农村集体经济组织却一直缺位。集体资产名义上人人有份，实际如镜花水月。
农业部数据显示，过长期发展积累，目前全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元。为“唤醒”这笔巨大的沉睡资本，我国于2015年部署在全国29个县（市、区）开展积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点。2016年4月，在小岗村农村改革座谈会上强调，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。
2016年8月，国家级农村改革试验区贵州省湄潭县宣布成立该省首批村级集体股份经济合作社。2015年，湄潭县启动了农村集体产权制度改革试点试验工作，如今全县16个试点村先后完成了集体经济组织成员确认、集体资产清查和股权设置与量化等工作。
湄潭县的探索并非孤例。在安徽省旌德县，通过探索农村集体资产确权到户和股份合作制改革等“股改”试点，许多集体经济“空壳村”、贫困村甩掉了“穷帽子”。
“从全面深化农村改革的大布局来讲，农村集体产权制度改革可以说是继农村土地‘三权分置’重大制度创新之后，中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革。”今年全国“两会”，农业部部长韩长赋在国务院新闻办新闻会上指出。
改革农村集体产权制度，发展农民股份合作等多种形式的联合和合作，有利于激活农村各类要素的潜力，完善现代农业经营体系，增添农业农村发展的“新动能”。
试点地区的探索，证明了改革的效果。上海市闵行区梅陇镇华二村通过改革，集体年收入从2005年的3300万元增加到2015年的8100万元，年均增长超过9%；广东省佛山市南海区，2015年村组78万名社员股东人均分红达5172元，占该区人均可支配收入的20%。
目标：建立现代农村新型集体经济
再看四川现状，目前我省还有20%左右的村是没有集体经济收入的“空壳村”，全省村平均经营性收入只有几万元，主要来源于集体资产资源出租，经营水平、收入水平普遍较低。
另一方面，脱贫攻坚重任也倒逼改革提速。贫困村退出的一个重要指标就是要有集体经济，村民集体经济收入人均6元以上（民族地区3元以上）。“对贫困群众来说，除农村低保、扶贫政策外，最直接最有效的渠道就是集体经济组织内部帮扶，实践也证明，这种方式精准度很高、效果很好。”省委农工委改革处负责人介绍，集体经济发展较好的村，普遍都对贫困人口作了特殊保障安排。
实际上，农村集体产权改革，我省已有探索。2007年，温江在全国率先一批开展集体产权改革试点；2015年，射洪县等10个县市区启动农村集体资产股份合作制改革试点。到2016年底，21个市州共53个县市区为改革试水。
今年1月，在中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》后，省委农工委、省委组织部、省农业厅等我省七部门日前联合出台《关于深化农村集体产权制度改革发展农村新型集体经济的试行意见》（以下简称《意见》），对四川农村改革发展作出部署。
这是一项牵一发动全身的重大改革任务，将惠及四川所有农民。
在省委农工委负责人看来，《意见》有不少重大突破，相对于传统集体经济而言，最终是要通过改革建立起现代农村新型集体经济。
“新”主要体现在三方面：组织形式新、经营方式新、发展路径新。《意见》明确，农村集体经济组织是特殊的经济组织，现阶段可由县级以上地方政府主管部门发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续。这个定位是个重大突破，也是对不久前中共中央、国务院首次发文明确农村集体经济组织市场主体地位要求的贯彻落实。
文件对集体经济经营方式指明了多种可实现的形式。可自己干，也可合作干，还可设公司干。在发展路径上，《意见》则给出了发展农业适度规模经营、农村服务业等新方向。省委农工委负责人表示，我省不可能走东部沿海发展物业经济为主的模式，首先要聚焦适度规模经营等。
标准：是否有利于农村集体经济发展和集体经济组织成员增收
2月28日，全省农村产权制度改革动员部署会在温江召开，为改革划出路线图。会议明确提出，今年全省1/3以上县要启动农村集体资产股份合作制改革。会议要求全省各地在推进农村集体产权制度改革方面，要把握好改革方向，坚守改革底线，尊重农民意愿，分类推进。
目前，全省农村集体经济组织共有集体资产378.5亿元，集体资产总量庞大，但集体资产产权归属不清晰、保护不严格、流转不顺畅等问题突出，严重制约了农村集体经济的发展壮大。
“要把有利于农村集体经济发展和集体经济组织成员增收作为检验改革成败的标准。不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了；不能把农民财产权利改虚了、改少了、改没了。既防止外部资本侵占，又防止内部少数人控制。改革涉及重大事项都要让农民自己做主。条件成熟的率先推进，不成熟的可梯次推进。”会议强调。
清产核资是推进农村集体产权制度改革的重要基础性工作。我省将瞄准清产核资、组织成员身份确认、集体经营性资产股改、建立集体经济组织、发展集体经济等重点推进改革，这中间将面对不少“硬骨头”。
产生上述问题的主要原因是，村级组织职责不明、关系不顺。虽然，国家的法律、法规和党的有关文件对村级各种组织的职责都有明确的规定，但在具体的实施操作过程中，一些村干部不是全面、准确地去理解、把握，而是取其一点，排斥其余，断章取义，为我所有，出现有的事情无人负责，有的事情争着负责，唯恐失权；有的甚至把《村民委员会组织法》与《农村基层组织工作条例》割裂开来、对立起来，不了解和不懂得任何国家法律都是党领导人民制定的，都是党的意志、人民的意志的法律化，国家法律和党规在本质上是一致的。一大批新人当选为村委会领导成员，他们年纪轻、朝气足、热情高，有着为民办事、取信于民的强烈愿望，但往往缺乏领导经验，缺乏对党的基本政策和基本知识的了解。因此，不能很好地摆正自身的位置，处理好村委会与村党支部的关系。此外，村党支部的自身建设未能适应新形势新任务的需要，也是产生上述问题的原因之一。针对村级组织建设上出现的新情况新问题，关键是明确职责，理顺关系，形成合力。
一、找准位置，明确村级组织的职责
一个村各种组织不少，但主要是党支部、村委会、经济合作社。容易造成职责不明、关系不顺的也是这三种组织。因此，有必要根据国家法律、法规和党的方针政策以及我市的实际，对这三种组织的职责加以明确。
(一)村党支部的职责
村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村级各种组织和各项工作的领导核心。具体的职责有六条：(1)贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及其本村党员大会的决议。(2)领导制定本村经济发展规划，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民代表会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民代表会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。(3)领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。(4)搞好支部委员会自身建设，对党员进行教育、管理和监督。(5)负责村干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。(6)搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。
(二)村民委员会的职责
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其主要职责有六条：(1)办理本村的公共事务和公益事业。如修桥建路、兴修水利，兴办学校、幼儿园、托儿所、敬老院，整理村容村貌、美化环境，扶助贫困、救助灾害等。(2)调解民间纠纷。当村民之间、邻里之间、家庭内部发生诸如婚姻、家庭、继承、房屋、财产、借贷、宅基地、林权、地界、赡养、赔偿等纠纷时，村委会及下设的调解委员会有责任进行调解。(3)协助维护社会治安。宣传和组织群众做好以防盗、防火、防治灾害事故为中心的安全防范工作；协助公安部门组织群众搞好治安联防、维护公共秩序；协助公安机关依照法律规定对被管制的、被剥夺政治权利的、监外执行的、假释的人员进行监督管理和教育；及时制止和向公安部门报告违法案件。(4)向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。(5)支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济。(6)协助乡镇人民政府开展工作。
(三)村经济合作社的职责
村经济合作社是农民群众自愿互利基础上组织起来的集体所有的区域性合作经济组织，是具有生产服务、协调管理、资产开发、兴办企业、资产积累等职能的独立经济法人。其主要职责是：(1)对本村农民集体所有的土地依法行使经营、管理权。负责集体所有的土地、山林、滩涂、水面等资源的保护开发和利用。(2)兴办、管理集体企业，发展农村第二、第三产业，实行农工商综合经营。(3)组织农田水利基本建设，管理、维护农业基础设施，兴办社员生产经营所需的技术、信息、良种、植保、机耕、排灌和加工、贮运、销售等服务项目。(4)完善各业生产责任制，管理各业承包合同。(5)维护社员家庭承包经营自，支持社员家庭或联户发展自营经济，为社员家庭或联户生产经营提供有偿服务。(6)建立健全集体提留制度、劳动积累工作制度、农业发展基金制度和健全积累机制。
应该说，按照上述明确的职责，村党支部、村委会、村经济合作社都能够找到自己的位置，积极有序地开展工作。但在实际操作中，仍然遇到了一些问题，需要作进一步的界定。
一是关于农民集体所有制的土地和其他财产的管理权问题。村委会和村经济合作社都坚持认为自己拥有管理权。村委会的理由是，《村民委员会组织法》规定，“村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。那么这里依法管理的“法”是什么呢?我们认为，它不是指《村民委员会组织法》本身，而是指《土地管理法》。《土地管理法》第8条第二款规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体所有的，由村内各该农村集体组织或者村民小组经营、管理”。根据这一规定，属于全村农民集体所有的土地，建立有区域性村集体经济组织的，由集体经济组织作为发包方，将土地承包给村民经营；没有区域性集体经济组织的，由村委会作为发包方，将土地承包给村民经营。本村的其他财产也应按照此原则决定。鉴于我市农村普遍建立村经济合作社的现状，应由村经济合作社来经营村农民集体所有的土地和其他财产。村委会要尊重村经济合作社依法独立进行经济活动的自。
二是关于村级财务的审批权问题。除村办企业比较发达的可单独设立厂级财务外，一般村只设村级财务。日常经费的支出原则上由村经济合作社社长“一支笔”审批；数额较大的经费支出，开村党支部、村委会、村经济合作社领导干部联席会议讨论决定；数额巨大的经费使用和支出，应在联席会议的基础上提交村民(社员)会议或村民(社员)代表会议讨论决定。三种审批形式的具体经费数额可视村规模大小、村集体可用资金多少等实际情况，由各地自行决定。
三是关于确定村干部报酬问题。村干部的误工补贴或工资报酬不能由村干部自己来决定。应根据村人口、地域规模及其村社会经济发展速度和效益，由乡镇党委政府实施考核，确定具体标准，并提交村民会议或村民代表会议讨论通过。
二、着眼大局，处理好村级组织之间的关系
为了防止村级各种组织及领导干部之间争大小、比高低，影响以党支部为核心的村级组织的战斗力和凝聚力，村级各种组织都应着眼于本村经济和社会发展的大局，正确处理好以下三种关系：
(一)正确处理好村党支部与村委会之间的关系。村党支部与村委会之间的关系是领导与被领导的关系。那么村党支部怎样才能实施有效的领导呢?一方面，村党支部要敢于领导，善于领导。村党支部的地位不是自封的，而是国家法律的庄严规定，是农村现实的客观需要，也是实现村民自治的根本保证。任何放弃领导责任、放任不管的做法都是错误的。村党支部要把党的方针政策及自身作出的有关决策及时向村委会通报，并通过宣传教育，将党支部的决策转化为村委会和广大村民的自觉行动。要加强对村委会干部的教育、管理和监督，帮助村委会干部提高政治素质和领导水平，及时发现和纠正村委会工作中存在的不足和问题。同时，要支持和保障村委会依法独立开展工作，对于干扰破坏村委会和村民自治的行为，要理直气壮地予以斗争和制止。对村委会作出的正确决策，要求党员带头落实，作出样子。另一方面，村委会要自觉置于村党支部的领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作。村委会在涉及党的路线方针政策以及群众生活中的重大问题时，应由党支部讨论决定后，再提交村民会议或村民代表会议通过，然后付诸实施。村委会要定期向党支部汇报工作，特别是在工作中遇到问题时，应及时向党支部报告，争取村党支部的支持，确保村委会工作的健康开展。
(二)正确处理好村党支部书记与村委会主任的关系。村党支部书记和村委会主任作为村级两种主要组织的负责人，他们的关系如何，将直接影响农村基层组织建设和各项工作的开展。假如两者之间矛盾重重，互不服气，相互拆台，内耗严重，可以想象，村级组织肯定是涣散无力，各项工作难以开展。那么，怎样处理两者之间的关系呢?总结以往的经验和教训，应注意做到以下几点：
一是分清职责，紧密合作。从理论上讲党支部书记主持负责村党组织工作，村委会主任主持负责村委会工作，职责是明确的。但实际上，村党支部的工作和村委会的工作在有些方面是交叉、渗透的。因此有必要根据工作需要和各自的素质，按照优势互补的原则，围绕党支部和村委会的工作目标，确定各自分管的内容，使责任明确，各负其责，避免推诿扯皮或相互争权。但同时又要做到，既分工明确，又密切合作，提高工作的整体效益。
二是相互交流，沟通思想。村党支部书记应及时向村委会主任传递上级的指示、工作信息，积极支持村委会主任独立工作，依法行使职权；在作出重大决策前，村党支部书记与村委会主任应碰头通气，统一认识。
三是襟怀坦白，理解支持。相互间的友谊、谅解和支持是最重要的。村党支部书记与村委会主任要自觉做到不争权力大小、只比贡献多少，以事业为重，大局为重，大事讲原则，小事讲风格，不计较个人得失和恩怨，一切为了共同把村里的各项工作搞好。
四是发现矛盾，及时化解。在村党支部书记与村委会主任关系处理不当发生矛盾时，乡镇党委及联村干部要及时发现，分清是非，做好工作，化解矛盾，不要等问题成了堆，再去处理解决。
(三)正确处理好村委会与乡镇政府的关系。按照《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村委会不是领导与被领导的关系，而是指导与协助的关系。乡镇政府对村委会的工作要给予支持和帮助，但不能干预村民自治。同时，村委会也有义务接受乡镇政府的指导、支持和帮助，不能拒绝乡镇政府符合法律规定的指导、支持和帮助。村委会作为群众性自治组织，不是乡镇政府的派出机关或基层政权组织，但有责任协助乡镇政府开展工作。这是因为，公民和社会组织都有遵守法律和服从政府管理的义务，村委会也不能例外。村委会协助乡镇政府开展工作，包括协助乡镇政府做好环境保护、土地管理、建设规划、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等等。协助的主要形式是宣传做好某项工作的目的意义，动员群众积极参与，教育群众哪些事是应该做的，哪些事是国家禁止做的，并及时向乡镇政府反映基层在工作中遇到的困难和问题以及群众的意见和建议等。另外，如有必要，在乡镇政府承担行政责任的前提下，受乡镇政府委托，代表政府办理有关政府事宜。
三、落实措施，形成协调高效的工作合力
明确职责、理顺关系，为村级组织形成协调高效的工作合力提供了前提。但要真正做到心往一处想，劲往一处使，齐心协力建设现代化社会主义新农村，还必须着力加强以下三方面工作：
(一)切实加强村党支部自身建设。村党支部在村级组织中处于核心地位，发挥着领导核心作用。村党支部自身建设的好与差直接决定和影响着村级组织建设的好与差。加强村级组织建设，着先要把工作的着力点放在抓好村党支部的自身建设上。一是要加强党员学习教育。《农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》是指导村级组织建设的总纲领。广大党员要带头学习，深刻领会，自觉贯彻。使党员一言一行严格规范在党规国法的范围内，为群众作出样子。二是不断扩大党内民主，用党内的民主带动和影响村民民主自治，用村民民主自治来促进党内民主。村党支部要认真贯彻民主集中制的原则，坚持集体领导与分工负责相结合，坚持民主决策，坚持民主评议党员干部，自觉接受群众监督。绝不允许在党内搞家长制、一言堂，个人游离于组织之外或凌驾于组织之上，防止党内民主落后于村民民主进程的现象。三是要选配好村党支部书记。村党支部书记作为农村各项工作的“领头雁”，具有举足轻重的地位。一些地方党支部的领导核心作用难以发挥，个别的甚至受制于村委会，这与村党支部自身缺乏战斗力，特别是村党支部书记素质低下有很大关系。因此，要通过“选、派、请、聘”等多种形式选强配好村党支部书记。对于各方面素质、能力明显高于村党支部书记的村委会主任，不是党员的要积极培养发展其入党，是党员的，可以通过换届或届中调整，充实到党支部书记队伍中来。总之，要把农村最优秀的分子吸收到党内，选拔到党支部书记岗位上来，从而在制度上和干部素质上保证党组织的领导核心不动摇。
关键词：农村 财务管理 规范化建设
1 农村财务管理工作重要性
1.1 农村集体资产与财务管理历来是农村经济管理工作的基础。早在农业合作化时期，农村经营管理工作就从财务会计管理工作开始起步；联产承包后，农村经营管理工作又率先从财务会计的改革突破；90年代农业进入新阶段后，土地承包管理和农民负担管理实际上都是以财务管理为基础的。
1.2 做好农村财务管理工作是解决当前农村矛盾的需要。如何处理好国家、集体和农民利益关系的问题，关系到农村的稳定和经济发展。这些涉及经济利益关系的问题最终都要反映到农村集体资产和财务管理工作上。因此，加强农村集体资产和财务管理是解决当前农村突出矛盾和问题的基础，是维护农村稳定和促进农村经济发展的重要措施。
1.3 加强农村财务管理是搞好农村基层民主的要求。十七届三中全会提出科学执政、依法执政、民主执政。村务公开、民主管理工作的重点和核心是财务公开，农村财务与农民群众的利益息息相关，是广大农民群众最为关注的一项工作。因此，农村集体财务管理工作决不是简单地算个帐、填个报表的问题，建立健全集体财务管理和财务公开的各项制度，是搞好村务公开、民主管理工作的重要环节，是加强基层民主建设的要求。
1.4 农村财务管理工作是完善社会主义市场经济体制的重要方面。要提高农业的竞争力，十分紧迫的任务就是要尽快把农村市场经济体制建立健全起来，进一步理顺经济关系，规范经济秩序，为农业和农村经济的发展创造良好的环境。
2 农村集体资产与财务管理方面存在的问题
各级农村经济管理部门在农村集体资产和财务管理方面做了大量而卓有成效的工作，但是由于客观形势的发展和农村改革的不断深化，在农村历史形成和积淀的深层次矛盾仍然没有得到有效解决的情况下，新的矛盾又凸显出来。主要表现在：
2.1 农村集体资产流失严重。一是个别地方村集体土地、资产、资源发包、出售、出租，不公开、不透明，个别村干部暗箱操作，从中渔利，群众监督和部门监管不到位，造成集体资产流失；二是土地征占中被征地农民要求将大部分或全部征地补偿款分配给被征地农民，否则就到处上访，致使村集体应当得到的补偿费得不到，造成集体资产损失；三是在国家极力鼓励兴办农民专业合作社，村集体的部分职能将逐步被专业合作社所取代，村集体经济组织已经面临撤销或解体，村民(成员)要求分掉全部集体资产。
2.2 农村集体债务沉重。截至2008年末，以哈尔滨市宾县为例，全县村级债务达1.27亿元，村均88万元，债务多的村400余万元，严重制约了农村经济发展，削弱了村集体为农民提供服务的功能，部分村干群关系紧张，社会矛盾突出。特别是在新农村建设中，一些村不顾自身的经济实力，盲目举债或赊欠搞达标，个别村为了得到项目资金匹配，借债而增加新的债务。
2.3 个别村财务管理混乱。全县村级财务管理整体水平是好的，但仍有个别村财务混乱。主要表现在：村干部独断专行，有章不循、有法不依、财务制度形同虚设；收入不入账、坐收坐支、资金管理混乱，核算不及时；建设项目不招投标、集体资产出售、发包暗箱操作，集体资产流失严重，大额开支不透明，弄虚作假；管理不民主，财务公开流于形式等等。
2.4 村财务会计委托制工作仍不完善，方式尚不够规范。部分乡镇根本没有实行村财务会计委托制；多数乡镇只是对村转移支付资金核算，没有村级的全部会计业务，存在会计核算“两层皮”的现象；乡镇机构的人员业务素质不适应，部分乡镇经管中心人员配备不齐，缺少专业人员，致使无法开展制工作；财务工作流程、账务处理还不够规范。
3 规范农村财务管理建设的措施
解决农村面临的财务管理问题，要以科学发展观为指导，创新工作思路、内容和方法，严格实行纪检监督下的村级集体“三资”委托工作制度。
农村集体“三资”即村级的资金、资产和资源。委托即把村级“三资”以书面形式委托给乡镇成立的“三资”服务中心管理，实行资金委托代管、资产统一监管、资源联合协管，严格按照农村财务管理规范化建设的模式运作同时有纪检监察部门的监督，这是强化村级财务管理的有效方式。农村集体经济组织“三资”委托服务制，是指在坚持农村集体经济组织“三资”所有权、使用权、审批权和收益权不变的前提下，各村集体经济组织与乡（镇）农村集体经济组织“三资”委托服务中心签订委托协议，对“三资”实行统一管理。
3.1 搭建一个服务平台。乡（镇）成立一个“三资”委托服务中心，以乡（镇）农村经管中心为依托，成立由乡(镇)领导和相关人员参加的“三资”委托服务中心。“三资”委托服务中心办公室设在乡（镇）农村经管中心，内设专职总会计、总出纳员各1名，记账员若干名，负责办理各村会计业务和“三资”管理业务。这样村级财务统一在乡（镇），有利于形成一个模式的业务规范化效果。
3.2 健全“两套”工作流程。建立健全统一的农村集体资金和农村集体资产、资源监管工作流程。一是健全农村集体资金流程。村集体经济组织的一切收入必须及时、足额存入村集体设在乡（镇）“三资”委托服务中心的资金收入专户，统一管理。对村级支出实行预决算审核审批制度，根据年初预算或临时性支出，经村民主理财小组审核，村民大会或村民代表会议讨论决定，报乡（镇）“三资”服务中心审核审批，在村务公开栏及时公示，接受群众监督，并及时入帐核算。二是健全农村集体资产、资源监管流程。村集体经济组织资产和资源出售、转让、承包、租赁时，由乡、村两级制定处置方案，经村民大会或村民代表大会讨论通过并公示后，报乡（镇）“三资”服务中心审核，对资产资源价值进行现场核实评估，实行严格的招投标，签订规范的制式合同，同时将相关的会议记录、合同文书归档管理。按照相同条件本村村民优先的原则，由村集体经济组织采取竞价方式进行公开发包或招标。资产处置和资源经营结果必须在村务公开栏内及时公开。
