时间：2022-12-25 17:02:37
我国目前的道路运输管理体制中，县级以上地方道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作，包括行政许可、监督检查、行政处罚等，其日常的执法活动必须按照行政法及道路运输有关法规、规章中的行政程序进行。
所谓行政程序是指国家行政机关在行使行政权力，实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，即行政主体实施行政行为的空间与时间表现形式。
在我国存在着重实体轻程序的现象，法律文化传统一向不重视程序法规范的作用。目前的现状是行政权力膨涨，运用混乱、控制不力，公民的合法权益得不到有效的保护;同时生产力发展水平落后，社会主义市场经济体制的建设要求能有高效率的行政权力行使。
基于此，行政程序的作用表现在两个方面：一是限制行政权力的恣意行使，防止对方当事人的合法权益遭受行政权力的侵害;二是使行政决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。
例如，《行政处罚法》第一条就表明了立法目的是保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。《道路运输条例》第一条规定保护道路运输有关各方当事人的合法权益。《道路运输行政处罚规定》第一条规定保护道路运输经营者、旅客、货主和其他当事人的合法权益。
为体现上述精神，道路运输行政法规及规章设立了一系列具体的程序来规范行政权力的运行，略述如下。
1 简易程序和普通程序
行政处罚种类繁多，它对行政相对人利益的影响很大，因此需要对这种权力的行使规定一个正式而严格的程序以保障相对人的切身利益。然而，其中一些较轻的处罚如警告、小额罚款等对当事人的利益影响甚小，而正式、严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较之当事人受到保护的利益更大。《交通行政处罚规定》第十条规定了道路运输行政处罚简易程序即：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。第十五条规定交通管理部门必须对案件情况进行全面、客观、公正地调查、收集证据;必要时，依照法律法规的规定可以进行检查即为道路运输行政处罚的普通程序。两种程序的不同在于普通程序有着严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定，而简易程序较为简便，可以当场作出决定。
2 听证程序
其目的在于保护行政相对人的重大利益，因为听证能扩大相对人的行政参与权，收集各方面意见和建议便于行政决策切实可行，通过为当事人提供辩论、陈述自己观点的机会以避免行政机关片面地作出行政决定。
《交通行政处罚程序规定》第二十五条确定了行政处罚的听证程序。在普通程序基础上，对交通管理部门作出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款等行政处罚《交通行政许可实施程序规定》规定行政许可的听证程序法律、法规、规章规定实施交通行政许可应当听证的事项，或者交通行政许可实施机关认为需要听证的其它涉及公共利益的行政许可事项〔第二十条〕;交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的，实施机关在作出交通行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权力。
听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据。当事人通过这种参与、介入对行政行为的事实和理由加以论证，防止了行政专横和自由裁量权的恣意行使，保持了行政权力与相对人权利的平衡。
3 申辩和质证程序
《交通行政处罚程序规定》第十一条规定当事人有权进行陈述和申辩。执法人员必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳。《交通行政许可实施程序规定》第十四条规定申请人有权进行陈述和申辩。
这些规定，一方面可以使行政主体在作出行政处罚决定时注意到以事实为根据，以法律为准绳，促使依法行政;二是允许当事人申辩、质证，可以澄清事实、避免失误、维护当事人合法权益;三是可以促进法治观念的形成。当事人在申辩质证过程中，可以增强维护主体权利的意识，受到生动的法制教育，有利于法治观念的培养。
4 职能分离程序
(1)办案与决定处罚相分离。在普通程序中，规定由执法人员调查或检查、收集证据，而由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出处罚决定，重大复杂的违法行为导致的行政处罚还应由行政机关负责人集体讨论决定。在听证程序中，要求听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。
(2)罚款决定的机关与收缴罚款的机构相分离。作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关或个人都不得以任何形式私分截留。
5 说明理由程序
《交通行政处罚程序规定》第十一条规定执法人员当场作出行政处罚决定前，应当讲认定的违法事实处罚的理由和依据告知当事人。第二十条交通管理部门告知给予处罚的事实、理由和依据。《交通行政许可实施程序规定》第十七条规定实施机关依法作出不予行政许可的决定的，说明理由
理由，是行政决定作出者对法律、政策和自由裁量权所持的观点的解释说明，也就是对行政决定的事实依据和法律政策适用及其相互之间的对应关系的认识。行政机关如果不对这种理由作出说明，就会使得行政权力行使趋于草率、专横，当事人往往也无法明了其理由及行政机关所执行的法律政策的意义，不利于法律和政策的顺利实施。因此说明行政处罚决定的理由有助于限制自由裁量权力的恣意行使、促进合理、谨慎行政，有助于行政处罚决定的可靠性、稳定性，对人民法院的司法审查也有助益能成立。
6 资讯公开程序
“路径依赖”理论由制度学家道格拉斯•诺思第一个提出。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径(无论是“好”的还是“坏”的)就可能对这种路径产生依赖，即“人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择”。在诺思看来，一旦人们做了某种选择，就好比走上了一条不归之路，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，让你轻易走不出去。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，最终被“锁定”在某种无效率的状态之下而导致停滞。自新中国成立以来，尽管高校思想政治教育在不断地进行变革，但始终呈现出以社会为本位，以政治理论教育为主要内容，以思想政治理论课为主要教育方式，以高校党政、思想政治教育工作队伍为主要管理机制的模式。由此可以认为，我国高校思想政治教育变革中存在着“路径依赖”现象。根据路径依赖理论，良好的路径可能进入良性循环，思想政治教育的实效性会越来越强；不好的路径可能进入恶性循环，思想政治教育的实效性会越来越弱。我国高校思想政治教育形成的这一路径是新中国成立初期“学习苏联”和老解放区经验的产物，它在计划经济、权力集中、文化一元的条件下对大学生思想政治教育发挥了重要作用。但是，随着市场经济、民主政治、文化多元时代的到来，“路径依赖”现象禁锢了人们创新高校思想政治教育的思维空间，继而降低了高校思想政治教育的吸引力和影响力。因此，实现高校思想政治教育的跨越性发展，必须消解“路径依赖”现象。高校思想政治教育政策作为连接高校思想政治教育理论与实践的桥梁和中介，对理论研究和实践活动起着导向和规约作用。因此，从高校思想政治教育政策着手，必然能充分认识高校思想政治教育变革中的路径依赖现象，进而从政策人手消解路径依赖现象。
二、从政策探看高校思想政治教育变革中的路径依赖现象
(一)以社会为本位的价值取向
概览不同时期的高校思想政治教育政策，对目标的表述虽然不同，但基本思路未变，即服务于社会发展的需要。1950年《高等学校暂行规定》总纲规定，高校思想政治教育的目标是革命的政治教育，即使学生“肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，树立正确的观点和方法，发展为人民服务的思想”。进入全面社会主义建设时期，高校思想政治教育强调“培养有社会主义觉悟有文化的劳动者”。如1958年《关于教育工作的指示》规定：“在一切学校中，必须进行马克思列宁主义的政治教育和思想教育，培养教师和学生的工人阶级的阶级观点，群众观点和集体观点，劳动观点即脑力劳动与体力劳动结合的观点，辩证唯物主义的观点。”改革开放以来，高校思想政治教育紧密结合为“四化”培养人才这个中心来进行，具有明显的社会本位价值取向。如1980年《关于加强和改进高等学校思想政治工作的意见》指出：学校必须把思想政治工作放在首位，努力使学生确立正确的政治方向和为人民服务的思想。在社会转型期，高校思想政治教育的目标是“培养一代一代有理想、有道德、有文化、有纪律的献身有中国特色社会主义事业的建设者和接班人”。进入新世纪，高校思想政治教育的目标是“把大学生培养成中国特色社会主义事业的建设者和接班人”。从高校思想政治教育政策对目标的规定来看，始终绕着“革命、阶级斗争、建设”，围绕着“接班人”和“建设者”的思路展开，个体价值目标尚未受到重视，呈现“路径依赖”现象。
(二)以政治理论教育为主的教育内容
我国高校思想政治教育内容丰富，这其中，政治理论教育是主要内容，其他教育内容都是从这一内容发，并以这一内容为基础衍生的。从高校思想政治教育政策来看，1949年第一次全国教育1作会议提出，要“有计划、有步骤地在教师和青年学生中进行政治与思想教育”。十年社会主义建设时期继续强调政治教育，如1961年《关于高等学校共同政治理论课程教学的意见》强调，“政治理论教育是学校政治思想T作的重要环节”。从这一时期课程的内容来看，主要是以阶级斗争教育为主要内容，大量强化学生的阶级斗争意识，促进其思想的革命化。这种极其单一的政治教育一直持续到80年代初。
1982年后，高校思想政治教育政策虽然逐渐规定r思想品德教育、法制教育和心理教育等内容，但从其地位来看，仍弱于政治教育。如1984年《关于加强和改进高等院校马列主义理论教育的若干规定》指，“马克思主义是培养学生无产阶级世界观和共产主义道德理论基础，把马列主义理论课作为必修课，是社会主义大学区别于资本主义大学的重要标志”。1987年《关于高等学校思想教育课程建设的意见》指，“马克思主义理论课是对学生进行系统的马克思_丰义理论教育，是思想教育的基础”。1995年《中国普通高等学校德育大纲》指，“必须重视德育，把坚定正确的政治方向放在学校T作首位”。这表明，我国高校思想政治教育政策在教育内容的规定上存在着“路径依赖”现象。
(三)以思想政治理论课为主的教育方式
由于思想政治理论课更符合学校教育活动的特点，因此高校思想政治教育政策中规定最多的就是思想政治理论课。如1955年《关于高等学校的政治思想教育工作》指出，“政治理论课是高等学校进行经常的、系统的政治思想教育的最基本形式”。1980年《改进和加强高等学校马列主义课的试行办法》指出，“课堂讲授是马列主义课教学的主要环节和基本形式”。
1994年《关于进一步加强和改进学校德育T作的若干意见》指，“政治理论课和思想品德课是系统地对学生进行马克思主义理论教育和品德教育的主渠道和基本环节”。2005年《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》指出，“高等学校思想政治理论课承担着对大学生进行系统的马克思主义理论教育的任务，是对大学生进行思想政治教育的主渠道”。2008年《关于组织高校思想政治理论课骨干教师研修的意见》指，“高校思想政治理论课承担着对大学生进行系统的马克思主义理论教育的任务，是对大学生进行思想政治教育的主渠道，体现了中国特色社会主义大学的本质要求”。因此，思想政治理论课作为我国高校思想政治教育的主要方式，存在着明显的“路径依赖”现象。
(四)以校级党政领导和思想政治教育工作队伍为主的管理体制
新中国成立初期，政府设立了高等学校政治丁作机构“政治辅导处”，对高校思想政治教育进行直接管理。1954年撤销政治辅导处，进而形成了党委统一领导下，校长负责，人事、保•140•卫等各政工部门，政治理论课教师，各级党团组织，辅导员互相配合开展思想政治教育工作的体制。在这种体制下，党政部门和政治理论课教师的作用突显。这种管理体制一直持续到“”结束，之后根据高校思想政治教育发展的需要进一步调整，但调整力度不大。1980年《关于加强高等学校学生思想政治1二作的意见》确立了党委领导思想政治教育的领导体制，不仅专职、兼职的政工干部要做思想政治T作，业务课教师也要做思想政治_T作，特别要注意发挥马列主义理论课教师和各科骨干教师的作用。
1984年《关于加强高等学校思想政治丁作队伍建设的意见》提出，党、政、T、团各系统所必需的专职人员是高校思想政治工作队伍的骨干。1994年《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》指出，“校长都要对学生的德智体全面发展负责”，“在党委(总支、支部)的统一部署下，学校都要建立和完善校长及行政系统为主实施的德育管理体制”。1995年《中国普通高等学校德育大纲》提m，“高校德育队伍包括学生专职政T人员、‘两课’教师和众多的兼作德育工作的业务课教师和党政干部”，“学生专职政工人员和‘两课’教师是德育专职教师”。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》指，“大学生思想政治教育T作队伍主体是学校党政干部和共青团干部，思想政治理论课和哲学社会科学课教师，辅导员和班主任”。从政策来看，始终强调校级党、政和思想政治教师的作用，实际上构成了高校思想政治教育工作的三大主体，即党政领导、思想政治理论课教师、辅导员，呈现出“路径依赖”现象。
三、正确处理政策中的“一”、“多”关系，消解路径依赖现象
“一”与“多”是物质世界普遍存在的关系。我国高校思想政治教育政策的“一”、“多”关系表现在教育目标、教育内容、教育方式和教育管理等各个方面。长期以来，我同高校思想政治教育政策过于强调“一”，而忽视了对“多”的认识和分析。正确处理高校思想政治教育政策中的“一”、“多”关系，是消解路径依赖现象的重要举措。
(一)教育目标的“一”与“多”
“目标指导着教育行为的方向，可使教育行为成为有意义的、有秩序的活动，避免教育行为、教育方向的盲目性、机械性。”高校思想政治教育目标是一个多层次系统，它有社会目标和个体目标之分。高校思想政治教育的社会目标反映了思想政治教育与国家、社会发展的关系。
因此，社会目标是思想政治教育的第一位目标。但是，“人双重地存在着”，首先是为“他自身而存在着”。因此，高校思想政治教育在确立社会目标的基础E还应考虑个体目标。社会目标和个体目标作为不同层次的目标，相互联结、相互促进。个体目标是社会目标的来源和实现基础，社会目标影响并引导着个体目标的发展方向。长期以来，我同高校思想政治教育政策始终强调社会目标，忽视对个体目标的定位，这易于使“教育沦为政治的T具与政府的附庸”。提倡高校思想政治教育政策的个体日标不是推崇个人主义，而是通过个体目标的建立推动社会目标的实现。教育家叶圣陶讲，“教育的目的就是为了达到不教育”。
从发达国家思想政治教育政策来看，主要是强调个体日标，通过个体目标推动社会目标的实现。现代社会的发展需要大学生具有鲜明的个性、丰富的情感和鲜活的创造力，因此，我国高校思想政治教育政策要在社会目标和个体目标两个向度上形成合理张力，才能产生出一个相互制约的平衡动力。高校思想政治教育政策在目标上的双向选择，决定了一方面要把培养大学生的个人美德、独立人格作为主要价值追求；另一方面也绝不能游离于社会主义的逻辑之外，面临着把大学生推向社会主义事业接班人的发展使命。
(二)教育内容的“一”与“多”
教育内容决定着思想政治教育的方向，是实现思想政治教育目标的基础与保证。由市场经济、民主政治和多元文化的时代特点决定，高校思想政治教育政策还应在内容上重点突出民族文化教育、公民教育和日常生活教育。民族文化教育不仅是指中国古代文化的教育，还包括近代以来的革命传统文化教育。青年学生是传承中华文明的主要力量，他们掌握民族文化的态度与程度，直接决定中华文明未来的性质与方向，因此需要切实加强大学生的民族文化教育。
“我们党在长期的革命和建设中，形成和发展了一整套优良传统和优良作风。这是我们的政治优势，是我们治党治国的传家宝。”大学生作为“接班人”必须了解和传承这些优良传统和优良作风，才能实现中华民族的伟大复兴。公民教育不同于思想政治教育，其目的在于培养大学生的公民意识。公民意识表现在认知上，能充分认识自己在国家政治和法律生活中的地位，了解自身公民角色，知道自己所承担责任及所享有的权利；在情感上，有自己对所属国家或社会的认同。大学生即将走向社会，培养大学生的公民意识是国家和社会发展的必需。
(三)教育方式的“一”与“多”
在高校思想政治教育政策中，能够多次见到关于思想政治理论课地位、作用和教材体系等方面的认识。这意味着思想政治理论课在高校思想政治教育中位于主导地位，从而使高校思想政治教育在教育方式上呈现出“一”与“多”的矛盾。这个矛盾表现在两个方面：一是课堂教授成为单一的教育方式，其他方式被忽视。二是课程体系单一，缺少相关课程体系的辅助运作。面对复杂的文化价值观，单一的课堂讲授方式很难使学生产生心灵共振，甚至使喜欢质疑、独立思考的大学生产生一种莫名的逆反心理。恩格斯说，“我们不知道有任何一种力量能够强制处在健康清醒状态的每一个人接受某种思想”。
对提高领导干部执政能力的几点思考 提高领导干部的执政能力，是我们党执政以来常抓不懈的一项根本性任务。党的十六大对提高各级领导干部执政能力再一次提出总体要求，为新时期加强党的执政能力建设指明了方向。提高领导干部的执政能力涉及到方方面面，笔者谨从以下五个方面谈谈自己的认识。 一、掌握科学理论，提高理论武装能力。重视理论建设、理论创新
更新了，措施是否到位了，经济是否发展了，人民生活水平是否提高了。 四、树立法制观念，提高依法行政能力。不断提高依法执政能力，对于加强党的执政能力建设、提高党的领导水平和执政水平具有重要意义。作为领导干部必须努力提高依法行政的能力，严格按照法律规定的范围、程序、内容和手段行使职权，真正把行政行为和执政方式纳入法制轨道。行政机关和领导干部依法行政的程度，体现着我们党依法执政的能力。政府行政权力涉及经济、政治、文化及其他社会生活的各个领域，广泛联系着社会公共利益和公民个人利益。地方政府依法行政的水平，直接影响着整个地区经济、政治、文化和其他社会领域法治化的进程，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响着法律、法规的尊严和权威。因此，领导干部必须努力增强法制观念，牢固树立权力是人民赋予的观念，权力必须接受人民和法律的监督与制约的观念，在法律面前人人平等的观念，违犯法律就应受到法律制裁的观念，自觉而坚定地做学习法律、遵守法律、执行法律、维护法律的模范，全面推进依法行政，把依法行政落实到政府行为的各个方面、各个环节，不断提高自己依法办事的能力。五、密切联系群众，提高群众工作能力。群众路线是党的优良作风和政治优势，也是党的根本工作路线。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，党的这一整套工作路线，既从本质上揭示了党同人民群众不可分割的内在联系，也揭示了人民群众是我们党的力量源泉和实施正确领导的根本保证。按照“三个代表”的要求，我们既要代表最广大人民群众的根本利益，一切为了群众；又要时刻保持同群众的密切联系，做到一切依靠群众。既要深入群众，深入实际，紧紧抓住群众最关心、反应最强烈、要求最迫切的热点、难点问题，到群众中去找智慧、找经验、找办法，做到“从群众中来”；又要把党制定的正确的路线、方针、政策、措施，宣传和贯彻到群众之中，为群众所认识和掌握，做到“到群众中去”。在新的历史条件下，领导干部提高做群众工作的能力，就要牢固树立执政为民、国以民为本、党以民为基、万事民为先的观念，坚持相信群众毫不动摇、依靠群众坚定不移，把人民群众紧紧地团结在自己的周围，时刻关注群众生产生活、群众创造和群众情绪，切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋；时刻保持与人民群众患难与共、生死相关的深厚感情，把这种真实情感倾注到做群众工作的过程中，坚持用政策解疑心、用保障稳人心、用解困感人心、用真情换真心，不断提高做好群众工作的水平。历史和现实都表明，人心的向背，与事业的成败和政权的兴衰紧密相关。只有代表最广大人民群众的根本利益，我们党才能将人民团结起来，将人民的力量凝聚起来，克服一切困难，立于不败之地。只要我们切实按照“三个代表”的要求，从新的历史时期的特点出发，创造性地坚持、发展和运用好党的群众路线，从群众中汲取智慧和力量，得到群众的信任、拥护和支持，我们的执政能力和领导水平就会在同人民群众的共同奋斗中不断得到提高。
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一、工作完成情况
（一）、加强政治思想学习，用政治理论武装头脑
严格按照自治区厅、公路管理局和地区行署的安排，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深刻领会上级部门的各项会议精神，正确理解党的各项理论、方针、政策，用马克思主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想武装头脑，认真学习政治理论，为构建和谐社会、和谐、和谐__、和谐交通，以更加坚决的态度、更加有力的措施，更加扎实的工作，做好我地区路政管理工作。
（二）、广泛开展宣传活动，营造良好执法环境
针对我地区路政执法工作的实际，为营造良好的执法环境和氛围，做到法律法规深入人心，达到人人皆知的效果，我局大力开展了《公路法》、《自治区公路条例》等相关法律法规的宣传工作。为确保宣传成效，我们针对不同的群体，采取形式多样的宣传：一是专职路政人员负责县城居民及县政府各部门的宣传，将宣传册送到县政府各部门，并邀请电视台对我们宣传工作跟踪报道并制作专题报道；二是深入公路沿线的驻军、个体商户、木材加工厂、乡镇开展宣传；三是地区各县交通局负责乡镇村委会的宣传，力争宣传工作做到基层，做到每户每人。由于我们抓住各种有利时机广泛深入地进行宣传，积极创新路政管理工作机制，使路政执法环境得到了进一步的改善。
（三）、注重执法队伍建设，努力提高整体素质。
建设一支政治合格、纪律严明、作风过硬、办事高效的执法队伍，是形势的要求、发展的要求，为加强执法人员教育，提高路政队伍执法水平，我局组织各段路政人员，集中开展了以《中华人民共和国公路法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等为主要内容的相关法律法规的培训学习，提高执法人员素质。通过组织培训人员参加执法检查、现场办理案件等形式，调动学员工作学习积极性，增强执法的能力。全体执法人员树立了法律意识、民主法制观念、依法行政观念，(来源：文秘站 ）进一步端正了执法队伍的行业风气，为路政管理业树立了良好的执法形象。
（四）、依法行政依法治路，维护公路路产路权
公路作为国民经济基础设施，受国家立法保护，路政人员要坚持原则，依法行政，文明执法，树立信心，打击各种公路违法行为，制止违章现象，依法严厉查处各种侵占、损坏路产及其他违反公路管理法律、法规规定的行为。
截止今年，我地区共发生路政案件12起、破案12起、结案12起，破案率100%、结案率100%。收回公路赔(补)偿费222116.35元，罚款600.00元。办理路政许可11件。
（五）、全力以赴坚定不移，努力做好治超工作
按照“巩固成果、力度不减、突出重点、有效推进”的工作思路，加强相关部门的协作，做好治理超限超载工作。针对“八泽”公路的改、扩建，根据沿线群众及施工单位的反映，该路段车辆超限超载情况突出，诱发交通事故及施工安全的隐患极大，为此，我们严厉查处超限超载车辆，保障公路安全畅通。
（六）、文明执法、优质服务争创路政执法文明“窗口”
深入地开展争创路政执法文明“窗口”活动，把此项工作作为一项重要工作来抓。各单位积极争创营造了良好的氛围，并引起各县的高度重视。察隅、米林公路养护段路政所就被县人民政府受予度“文明窗口”单位。
（七）、积极维护法律尊严，抓好治理“三乱”工作
根据上级指示精神，我局与地区相关部门成立领导小组，并认真组织检查国、省道公路“三乱”情况，同时将该项检查延伸到县、乡公路，经过检查我地区有7个林业及交通方面的合法检查站，这些检查站都有完善的 规章制度及许可证，没有发现有乱收费、乱罚款等现象。
检查中发现巴松错专用公路旅游收费站，为工布江达县旅游局设置的没有自治区批复的检查站，属非法设站，我们建议进行了拆除。
（八）、保持公路路容路貌，清理查处非公路标志
随着人们的经营观念营销理念的变化，各类公路标志以外的其他标志纷纷树立在公路两侧，标牌林立、杂乱无章，不仅影响公路路容路貌，而且影响驾驶人员的行车安全，存在一定安全隐患。针对问题的存在，我们对管辖的全部路段开展了公路用地范围内非公路标志的清理工作，拆除擅自埋设的非公路标志，有效确保了行车安全。
二、主要作法
（一）加强队伍建设，锤炼过硬的执法队伍。
1、狠抓队伍建设。做到三个坚持不放松：一是坚持抓政治理论学习不放松，坚持每月定期学习的制度，进一步提高了全体路政人员的政治理论素质，增强了分析问题和解决问题的能力；二是坚持抓团结务实不放松。使每个执法人员在工作上、思想上多沟通，求同存异，形成大事讲原则、小事讲风格的工作氛围；三是坚持抓廉洁自律不放松。先后建立和完善了一系列规章制度和保廉措施，作为我们的行为规范，有力地保证了各项工作的顺利开展。
3、狠抓素质建设。充分利用集中学习时间，组织执法人员学习路政管理业务知识以及实际操作技能。一是采取了自学与讨论交流相结合的办法；二是采取了学习与培训相结合的方法，在业务学习的同时，组织了执法文书规范制作，现场路政案件处理等业务操作技能培训，并积极参加各种执法培训。
4、狠抓制度建设。我们从实际情况出发，进一步完善了各项管理制度。并建立了经常性的监督巡视制度及投诉举报制度，实现了以机制激励人，以制度管人，以纪律约束人，充分调动全所职工的工作责任心、积极性和创造性。
5、狠抓政治思想工作。及时掌握职工的思想动态，积极引导执法人员树立正确的人生观、价值观、世界观，有力地保证了队伍的稳定、凝聚力及战斗力。
（二）加强行业管理，全面完成年度工作任务
坚持依法治路，保障路产路权不受侵害：一是加大了路政法律法规的宣传力度，开展了多形式、多渠道地路政法规宣传活动：针对群众的宣传，采取发放宣传单和现场宣传相结合的方式，提高了广大群众爱路护路的意识；针对沿线政府职能部门的宣传，采取主动送“法”上门的方式，宣传相关的法律法规，介绍管理机制，奠定了共管机制的良好基础；二是加大了路政巡查力度，突出巡查实效，确保公路的安全畅通，为迎接公路大检查工作，对全区公路进行了多次全面巡查，对公路沿线违章建筑和违章占用公路的行为进行了一次彻底清理，保护了公路路产路权不受侵害；三是狠抓工作重点，针对在公路两侧建筑控制区内架（埋）杆线，以及设置广告标牌，悬挂宣传横幅等情况不断增多的现象，我所采取了抓源头管理，严格控制，部门协调等措施，做到既支持了各项建设，又搞好路政管理工作。四是在办理路政案件时，坚持依法办案，按照程序执法、严格文明执法，杜绝乱收费乱罚款行为，全年无行政诉讼案件发生；五是积极与公路沿线乡镇、国土、城建等部进行工作联系，争取到了他们对路政管理工作的支持与配合，形成了齐抓共管的工作局面，提高了公路的监控力度。
三、下步工作安排
（一）、坚持以“十七大”精神为指导，深入贯彻科学发展观，以构建和谐、和谐__、和谐交通为目标，以维护国家财产、公共产品安全为根本，以创新为动力，以文明服务为荣，积极保护我地区公路路产路权，推进我区交通事业的发展。
（二）、努力做到强化路政许可，事先预防，合理处置。继续做好公路建筑控制区的管理工作。
（三）、要从经济社会发展的大局出发，树立长期作战思想，建立长效机制，全力以赴、坚定不移地继续抓好超限超载治工作。
（四）、继续发扬吃苦耐劳的精神，狠抓路政综合治理工作和路巡路查工作，加大各类路政案件的查处力度，使各类路政案件及时查处，确保公路的安全畅通，尽最大力减少公路损失。
[论文关键词]党章修正案；宪法修正案；趋势 [论文摘要]由中共党章修正案到宪法修正案，体现了中国共产党作为执政党依法治国、依法执政的必然历史要求，也是当代中国重要的治宪方式。因此，通过中共十七大党章修正案，可预测中国宪政未来的走向及趋势。 一、由党章修正案到宪法修正案体现了中国共产党依法治国、依法执政的必然历史要求 依法治国、依法执政是中国共产党执政方式的历史性跨越，其关键是要正确处理好执政党的政策和社会主义法律两者之间的辩证关系，实现主要由依政策执政向主要依法执政的转变。这是因为，尽管执政党的政策和社会主义法律在本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面高度一致，都是人民意志和利益的集中体现及反映，但又有如下区别：第一，从制定程序来看，法律是国家机关通过法定程序制定和认可的，具有国家意志属性。而党推行的执政的政策不具有国家意志属性；第二，从表现形式和基本要求来看，法律有特定的表现形式及明确具体的行为规范，是调整人们相互关系的行为准则。政策通常是以决议、决定、纲领等方式表现出来，一般比较原则，常表现在时效性上；第三，从实施方式和手段来看，法律的实施依靠国家权威强制力，而政策的实施主要依靠宣传教育来推行；第四，从调整社会关系的范围和对人的效力来看，政策调整社会关系的范围比法律要广，可以渗透到各个领域，但其约束有限，而法律主要调整国家权力涉及的范围，并对全体公民具有普遍约束力；第六，从稳定性方面来看，尽管法律和党的政策都具有一定的稳定性，但法律具有稳定性强、修改程序较复杂等特点。因此，党要想保证各项方针政策的贯彻落实，使政策成为全体人民共同遵行的准则，就必须将可上升为国家意志力的政策及时转化为法律，依法执政。 党章修正案是中共根据形势和任务的发展变化对党章进行的适当修改，要想贯彻落实党章修正案中确立的最新政策主张，使党章更好地发挥对推进中国特色社会主义建设事业的规范和指导作用，就必须按照党依法执政的基本要求，加强立法，把党章修正案中关于国家事务的重要主张作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序上升为国家意志。特别是应该把党章修正案中确立的最新重大理论观点、重大战略思想、重大工作部署写入宪法，使其成为指导国家和社会生活的重要准则。 二、由党章修正案到宪法修正案 体现了当代中国治宪的重要方式治宪方式系在实际政治生活中存在和通行并经国家认可、具有宪法效力的惯例。尽管中国有内容丰富、结构完整的宪法典，也有大量的宪法性法律，但宪法惯例却顽强地生长着，并开始在中国社会生活中发挥作用。而由党章修正案到宪法修正案就是中国的重要宪法惯例之一。综观新中国成立后中共党章和中国宪法修改的历程可以发现，总是党章修改在先，宪法修改位列其后。并且，每一次宪法的修改都是为了及时贯彻和落实党章修正案的基本精神，都是为了及时确立党的最新路线、方针和政策的宪法地位，使其成为指导国家生活和社会生活的重要准则。可以说，根据党章修正案确立的最新政策来及时修改现行宪法的相关规定，使得宪法能够及时地反映执政党重大政策要求，同时也可以保证宪法始终与中国改革开放的实践要求相适应，进一步增强宪法的“现实性”和“有效性”，这已经成为当代中国现行宪法制度中一项行之有效的宪法惯例。 自从1982年宪法实施以来，中国宪法已进行了四次部分修改，几乎每次修改都是以中共党章修正案为文本，及时、准确和有效地反映执政党的最新路线、方针和政策，用宪法保障执政党的各项方针政策的贯彻落实。例如，1992年10月召开的中共十四大对党章所作的较大修改，1993年3月召开的第八届全国人大第一次会议对宪法作了相应修改；1997年9月召开的中共十五大对党章总纲进行修改后，1999年3月召开的第九届全国人大二次会议对宪法作了相应修改；2002年11月召开的中共十六大对党章进行修改后，2O04年召开的第十届全国人大二次会议对宪法作了相应修改。中共十七大是在中国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。中共十七大通过的党章修正案，体现了中共十六大以来中共中央提出的一系列重大战略思想，把中共十七大报告确立的重大理论观点、战略思想和工作部署写入党章充分体现了马克思主义中国化的最新成果。遵循当代中国的治宪方式惯例，我们应以中共十七大精神为指引，以中共十七大党章修正案为文本，对现行宪法进行第四次修改，通过宪法修改来及时、准确和有效地反映执政党的最新方针和政策，体现执政党的最新执政理念。 三、以中 共十七大党章修正案为文本修改和完善现行宪法 (一)应将“中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系”写入宪法 中共十七大报告在总结中国改革开放和社会主义现代化建设伟大历程的基础上，鲜明地提出了坚持中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系，并指出：“中国特色社会主义道路，就是在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，巩固和完善社会主义制度，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会，建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。”“中国特色社会主义理论体系，就是包括邓小平理论、‘三个代表’重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系。”根据中共十七大报告的有关论述，党章修正案总纲增写了第八自然段，强调改革开放以来所取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。 而中国特色社会主义道路之所以完全正确并能够引领中国发展进步，关键就在于既坚持了科学社会主义的基本原则，又根据中国实际和时代特征赋予其鲜明的中国特色。而中国特色社会主义理论体系之所以完全正确并能够指引中国不断前进，其关键也在于既坚持了马克思主义的基本原理，又根据中国实际和时代特征赋予其鲜明的中国特色。因此，我们应修改宪法，在宪法序言中增加“中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系”的内容，用根本法的形式把我们国家未来要走的道路和要举的旗帜固定下来，为进一步实现民族振兴、国家富强、社会和谐提供方向指引。 (二)应将“科学发展观”写入宪法 中共十七大报告在全面总结中国社会主义现代化建设历史经验的基础上，立足社会主义初级阶段的基本国情，根据新世纪新阶段新的发展要求，提出了科学发展观，并首次对科学发展观作了完整阐述：“科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。”根据中共十七大报告的相关论述，为了推动全党深入贯彻落实科学发展观，推动经济社会又好又快发展，党章修正案增写了第七自然段，来集中阐述科学发展观问题，并把贯彻落实科学发展观的要求体现在党章条文部分的相关段落，还指出：科学发展观是中国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。 这就要求我们应在宪法中确立科学发展观在国家政治和社会生活中的指导地位，使之与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想一道共同成为国家的法定指导思想，成为中国经济社会发展的重要指导方针。可以说，这既是深入推进改革开放、推动经济社会又好又快发展、促进社会和谐稳定的迫切需要，又是提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的必然要求。 (三)应将“和谐社会”写入宪法 构建社会主义和谐社会，是中共以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，反映了建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。中共十七大报告指出：“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”与此相适应，党章修正案增写了中国共产党领导人民构建社会主义和谐社会的自然段，并把党的基本路线关于奋斗目标的内容，由“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”修改为“把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。” 而要构建社会主义和谐社会，就必须坚持共同建设、共同享有的原则，必须依靠全体人民的努力。要在党的领导下，动员全社会力量，调动一切积极因素，齐心协力搞好社会主义和谐社会建设，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。这就要求我们必须全面把握中国特色社会主义事业总体布局，把构建社会主义和谐社会的重大战略任务写入宪法，使之成为全国各族人民共同奋斗的目标。相应地，应把宪法序言中关于奋斗目标的内容，由“把我国建 设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家。”这有利于保护全国各族人民群众以饱满的热情投身到构建社会主义和谐社会的实践中去，有利于国家依法有序、有重点、分步骤地持续推动和谐社会建设。 (四)应将“基层群众自治制度”写入宪法 实行基层群众自治制度，是中共从中国人口众多、地区间经济社会发展不平衡、社会管理层级较多的国情出发提出的发展社会主义民主政治的一种有效途径，是马克思主义普遍原理与中国具体国情相结合的一项伟大创造。它有利于发展社会主义基层民主，有利于坚持和巩固人民当家作主的政治地位，有利于维护和实现人民群众的根本利益。因此，中共十七大通过的党章修正案，将坚持和完善基层群众自治制度写入党章，由此旗帜鲜明地表明了发展社会主义民主政治、进一步扩大人民民主、加强基层民主建设的坚定信念和决心。这就要求我们及时修改宪法，将中国共产党的这一重要主张及时转化为社会主义法律的规定，为中国基层民主的发展提供宪法保障。尽管中国现行宪法早在1982年就规定了“基层群众性自治组织”这一概念，但由于“基层群众自治制度”长期未得到宪法的确认，所以至今尚未形成一套规范的、完整的发展基层民主的制度，并阻碍了中国基层民主的健康发展。因此，将“基层群众自治制度”写入宪法，确立其宪法地位，并与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一道共同成为中国特色社会主义民主政治的四大基本制度，从而为当代中国基层民主的发展提供制度保障，全面实施基层民主选举、民主决策、民主管理，推动民主监督进一步制度化、规范化，实现基层民主自我管理、自我服务、自我教育、自我监督、自我发展、自我运行的现代民主机制
我局依法行政工作以国务院《全面推进依法行政实施纲要》为指导，以《省行政程序规定》为主线，以贯彻实施《省规范性文件管理办法》、《省规范行政裁量权办法》、《省政府服务规定》、《中华人民共和国行政强制法》为重点，以推进依法行政，构建和谐交通为目标，全面落实行政执法责任制，进一步加强依法行政制度建设和执法监督，努力提高执法队伍建设和依法行政的能力，全面完成上级交通主管部门和县人民政府推进依法行政的各项工作任务。
二、主要任务
（一）继续抓好普法和法制宣传
1、继续做好“六•五”普法工作，积极组织全系统行政执法人员参加“六五”普法学习，进一步加强督促指导系统各单位认真组织实施“六.五”普法计划。
2、广泛宣传依法行政知识和行业法规，营造依法行政的良好环境。采取各种形式，宣传交通运输法律法规，加强交通运输法律法规的普及教育，增强全社会了解、遵守有关交通运输法律、法规的观念和意识，形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
（二）继续抓好法制教育培训
1、组织开展运政执法人员业务培训学习。于2月份组织各所分管法制所长和法制员进行培训学习，并要求各所自行组织干职工进行法律法规的学习。计划在6月份，由局法制股牵头，运管所配合，到局属各运政执法二级机构进行案卷评查工作，及时发现问题，解决问题。
4、做好行政执法证件的发放和更换工作。对去年新进人员和停薪留职人员以及行政执法人员有异动的，及时发放和更换执法证件。
（三）推进法治交通建设，深化行政审批制度改革
为深入贯彻执行《行政许可法》、《行政强制法》和县人民政府关于推行行政审批工作“便民、高效、服务”的精神，进一步深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，提升行政服务效能，完善行政权力网上公开透明运行，本系统所有行政审批事项及收费项目由政务中心交通窗口受理，各业务单位具体组织实施。要做到责任明确，程序公开，在行政许可的受理、审查、决定等方面严格遵循法定的程序和时限要求。
（四）建立科学民主决策机制
1、进一步规范完善行政机制和程序，建立健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策相结合的行政决策机制。
2、认真贯彻执行《政府信息公开条例》，建立健全政务公开制度，将我局的决策事项、依据和结果进行公开，促进政府管理的公开、廉洁、规范、便民。
3、建立健全决策后评估机制，对决策机制情况进行跟踪反馈，由行政相对人和有关专家对决策实施情况进行评估，按程序修改完善相关政策措施。
（五）加强规范性文件的管理，提高规范性文件质量
1、依法、科学、合理地结合单位实际制定年度规范性文件制定计划，并积极开展调研工作，主动向社会征集规范性文件立项的意见和建议。
2、建立健全规范性文件专家咨询论证制度，完善规范性文件的制定程序，提高规范性文件透明度。进一步改革规范性文件起草工作，对重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件草案，应当组织论证，广泛听取、吸纳社会各界的意见和建议。
3、规范性文件下发后，及时采取各种方式向社会予以公布。
（六）规范行政执法行为
1、认真落实行政执法主体，加强对执法人员管理，坚决杜绝无执法证人员上岗从事行政执法活动。
2、认真执行《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《省行政程序规定》，严格遵守法定程序行使权力，违法处理做到事实清楚、证据充分、运用法律正确、程序合法，合理行使本局制定的《道路运输行政处罚自由裁量权基准》。
3、加强队伍行为规范建设。贯彻实施《县交通运输局执法队伍形象建设工作规划》，树立文明执法形象。
4、加强案卷评查工作。健全行政执法案卷评查制度，今年继续抓好案卷评查工作,拟在6月份和12月份对全局行政执法案卷分别进行一次评查。评查情况纳入全年行政执法责任制考核内容，并纳入局年度综合目标管理考核。同时进一步完善行政执法案卷归档制度。
三、全面推行行政执法责任制
1、进一步推行和完善行政执法责任制。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。建立以局领导为核心的执法责任体系,明确执法责任范围、任务、权限和执法目标。切实做到工作环节到位，工作任务落实到位，责任明确到位。
2、加强评议考核，落实执法责任。积极探索完善本单位行政执法绩效评估和奖惩办法，健全执法过错（错案）责任追究制。完善听证、协商制度，保障公民、法人和其他组织依法维护自身权益。
四、加强行政复议和应诉工作
加强我局行政复议能力和诉讼建设，力争不发生行政复议、诉讼案件和经行政复议、诉讼被撤销案件。加大宣传力度，畅通复议、诉讼渠道，依法积极办理涉及我局的行政复议案件和行政诉讼案件，自觉履行上级的行政复议决定或法院的判决和裁定。
五、提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
1、加强和完善领导干部学法制度。局领导和干部要带头学习和掌握宪法、行政法及交通运输有关的法律、法规、规章，全面落实年初制订的学法计划。增强宪法和行政法律意识，不断提高与依法行政和履行职务相适应的法律素质和能力。于2014年2月20日至21日以两天的时间组织机关全体干职工学习《行政许可法》、《行政处罚法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《国内水路运输公路条例》、《公路安全保护条例》、《公路法》等多部法律法规。
2、广泛宣传依法行政知识，营造依法行政的良好环境。采取各种形式，宣传交通运输法律法规，加强交通运输法律法规的普及教育，增强全社会了解、遵守有关交通运输法律、法规的观念和意识，形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
论文摘要：在“依法行政”已经成为行政行为准则的今天，广州市民以“拍违”的形式参与行政管理的合法性受到普遍质疑。作者通过对公民参与行政管理法律现状的分析，指出应尽快完善相关法律建设，为改革时期涌现出的新型管理模式提供法律保障。
公民参与行政管理在近年已不是新鲜话题，学界及管理层对此给与了足够重视，相关实践也有了长足发展。调动广大公民的积极性和参与意识，对于变“强制行政”为“服务行政”，提高行政效率，最大程度地减少失误，加强行政监督有着极其重要的意义。
广州市公安局2003年7月11日《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》（穗公[2003]278号）称：“为加强道路交通管理，消除交通事故隐患，充分调动群众参与交通管理的积极性……根据《中华人民共和国道路交通管理条例》的有关规定，决定从2003年7月15日起，凡年满16周岁、具有完全民事行为能力以及广州市户籍的公民都可针对在广州市注册登记的机动车辆违章行为进行拍摄……”此举为公民参与交通管理提供了广阔的平台。
然而，在日益倡导依法行政，法无明文规定行政行为不得为之的今天，公民参与行政管理活动的合法性受到极大质疑，广州市民拍违事件的社会反响也极为强烈。公民参与管理的方式是什么，有无明确法律依据等问题已经成为亟需在理论上澄清的环节，否则对今后公民进一步参与行政管理的实践发展极为不利。
一、公民参与行政管理的重要意义
“参与”意指参加（事务的计划、讨论、处理），而“参加”则可进一步解释为：“加入某种组织或某种活动，提出意见”。应松年先生也曾讲：“行政机关的行政行为，无非就是两大类，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。”所以，公民参与行政管理无非在两种意义上展开，一是公民可针对行政管理计划、方针和政策（亦即制定规范的抽象行政行为）提出建设性意见，发表自己的看法；二是可深入到某个具体行政事务（亦即具体行政行为）的处理活动中。无论选取哪种模式，公民的参与对于行政管理而言，都将产生重大而深远的影响，社会与法律价值不可估量。
首先，公民参与抽象行政行为，可大大提高政府政策和立法的科学含量，增强可操作性。立法也好，政策也好，制定之目的都是付诸实施，而实施能否顺利，相当程度上取决于是否科学，是否为百姓所接受，操作是否便当。检验这一切，不能仅靠行政管理者的努力，被管理者的观点甚为重要。在管理者与被管理者的互动中，不断修改、磨合，最终产生为双方都能接受的方案，使之顺畅贯彻实施。
其次，公民积极参与具体行政管理活动，对提高行政效率大有益处。在社会经济快速发展的今天，人们已经认识到，管理工作的最高境界应是作为被管理者的公民的自我管理才是一种积极管理、主动管理，即所谓“无为而治”。试想，能有什么方式比公民自我约束，使之符合整个社会的评价标准和法律规范更便捷、更有效的呢？虽说命令行政的最终目的也是要被管理者服从管理目标，但由于其模式“管理者管理＋被管理者服从”与“被管理者主动服从”相比较增加了管理环节，于行政效率的提高极为不利。
二、公民参与行政管理的法律依据
现代法制社会，行使行政管理权必须依法进行，“合法性”是一切管理行为的基本要求。何谓“合法”，需从三个方面认识：第一，行政职权必须基于法律的授予才能存在，行政主体只能在其法定权限范围内行使职权，不得越权；第二，行政职权必须依据法律行使，既不得违反行政实体规范，也不能违反行政程序规范；第三，当发生行政授权和行政委托时，必须有法律依据，符合法律宗旨。唯此才能有效地规范行政权的行使，避免权力滥用。
行政机关行使管理权尚且要求法律出处、不得逾越法律界限、恪守法律程序，则公民参与管理活动也不能脱离“依法”的框架。反观中国的行政法制建设历程，尽管已经取得了相当的成就，但公民参与管理活动的法律规范还很不健全，亟待完善。
首先应当肯定的是，“行政听证制度”的建立，为公民参与抽象行政行为提供了法律保障。自1996年听证制度在我国正式建立以来，公民在立法及价格政策制定方面享有了充足的参与权利，可左右其走势和内容。
如1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”2001年8月正式实施的《政府价格决策听证暂行办法》也指出：“公民对公用事业价格、公益价格和自然垄断经营的商品价格制定和调整具有‘知情权’，相关部门在价格决策前必须举行听证会。”
再如《中华人民共和国立法法》第58条指出：“行政法规在起草过程中，应当听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”然而我们看到，在公民参与具体管理行为的时候，法律依据很模糊，甚至没有，这种现状已成为阻碍公民发挥参与能力的障碍。此次对广州市民拍违事件持否定观点的一个理由就是此举于法无据，“行政机关的执法权实际上体现在一系列的过程和环节，拍摄违章照片实际上是搜集调取和收集证据的过程……现在等于让一般的市民……来行使一个权力，这就容易造成权力的异化。”广州部分人大代表也出面干预，使市民拍违事件陷入尴尬。
论文摘要：在“依法行政”已经成为行政行为准则的今天，广州市民以“拍违”的形式参与行政管理的合法性受到普遍质疑。作者通过对公民参与行政管理法律现状的分析，指出应尽快完善相关法律建设，为改革时期涌现出的新型管理模式提供法律保障。
公民参与行政管理在近年已不是新鲜话题，学界及管理层对此给与了足够重视，相关实践也有了长足发展。调动广大公民的积极性和参与意识，对于变“强制行政”为“服务行政”，提高行政效率，最大程度地减少失误，加强行政监督有着极其重要的意义。
广州市公安局2003年7月11日《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》（穗公[2003]278号）称：“为加强道路交通管理，消除交通事故隐患，充分调动群众参与交通管理的积极性……根据《中华人民共和国道路交通管理条例》的有关规定，决定从2003年7月15日起，凡年满16周岁、具有完全民事行为能力以及广州市户籍的公民都可针对在广州市注册登记的机动车辆违章行为进行拍摄……”此举为公民参与交通管理提供了广阔的平台。
然而，在日益倡导依法行政，法无明文规定行政行为不得为之的今天，公民参与行政管理活动的合法性受到极大质疑，广州市民拍违事件的社会反响也极为强烈。公民参与管理的方式是什么，有无明确法律依据等问题已经成为亟需在理论上澄清的环节，否则对今后公民进一步参与行政管理的实践发展极为不利。
一、公民参与行政管理的重要意义
“参与”意指参加（事务的计划、讨论、处理），而“参加”则可进一步解释为：“加入某种组织或某种活动，提出意见”。应松年先生也曾讲：“行政机关的行政行为，无非就是两大类，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。”所以，公民参与行政管理无非在两种意义上展开，一是公民可针对行政管理计划、方针和政策（亦即制定规范的抽象行政行为）提出建设性意见，发表自己的看法；二是可深入到某个具体行政事务（亦即具体行政行为）的处理活动中。无论选取哪种模式，公民的参与对于行政管理而言，都将产生重大而深远的影响，社会与法律价值不可估量。
首先，公民参与抽象行政行为，可大大提高政府政策和立法的科学含量，增强可操作性。立法也好，政策也好，制定之目的都是付诸实施，而实施能否顺利，相当程度上取决于是否科学，是否为百姓所接受，操作是否便当。检验这一切，不能仅靠行政管理者的努力，被管理者的观点甚为重要。在管理者与被管理者的互动中，不断修改、磨合，最终产生为双方都能接受的方案，使之顺畅贯彻实施。
其次，公民积极参与具体行政管理活动，对提高行政效率大有益处。在社会经济快速发展的今天，人们已经认识到，管理工作的最高境界应是作为被管理者的公民的自我管理才是一种积极管理、主动管理，即所谓“无为而治”。试想，能有什么方式比公民自我约束，使之符合整个社会的评价标准和法律规范更便捷、更有效的呢？虽说命令行政的最终目的也是要被管理者服从管理目标，但由于其模式“管理者管理＋被管理者服从”与“被管理者主动服从”相比较增加了管理环节，于行政效率的提高极为不利。
二、公民参与行政管理的法律依据
现代法制社会，行使行政管理权必须依法进行，“合法性”是一切管理行为的基本要求。何谓“合法”，需从三个方面认识：第一，行政职权必须基于法律的授予才能存在，行政主体只能在其法定权限范围内行使职权，不得越权；第二，行政职权必须依据法律行使，既不得违反行政实体规范，也不能违反行政程序规范；第三，当发生行政授权和行政委托时，必须有法律依据，符合法律宗旨。唯此才能有效地规范行政权的行使，避免权力滥用。 转贴于
行政机关行使管理权尚且要求法律出处、不得逾越法律界限、恪守法律程序，则公民参与管理活动也不能脱离“依法”的框架。反观中国的行政法制建设历程，尽管已经取得了相当的成就，但公民参与管理活动的法律规范还很不健全，亟待完善。
首先应当肯定的是，“行政听证制度”的建立，为公民参与抽象行政行为提供了法律保障。自1996年听证制度在我国正式建立以来，公民在立法及价格政策制定方面享有了充足的参与权利，可左右其走势和内容。
如1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”2001年8月正式实施的《政府价格决策听证暂行办法》也指出：“公民对公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格制定和调整具有‘知情权’，相关部门在价格决策前必须举行听证会。”
再如《中华人民共和国立法法》第58条指出：“行政法规在起草过程中，应当听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”然而我们看到，在公民参与具体管理行为的时候，法律依据很模糊，甚至没有，这种现状已成为阻碍公民发挥参与能力的障碍。此次对广州市民拍违事件持否定观点的一个理由就是此举于法无据，“行政机关的执法权实际上体现在一系列的过程和环节，拍摄违章照片实际上是搜集调取和收集证据的过程……现在等于让一般的市民……来行使一个权力，这就容易造成权力的异化。”广州部分人大代表也出面干预，使市民拍违事件陷入尴尬。
关键词：群众路线；民主政治；理论来源；实践基础
中图分类号：D082 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）04-0047-05
群众路线是我们党在领导人民革命、建设和改革实践中形成和发展的，是我们党在新的历史条件下实现科学执政、民主执政和依法执政的工作路线，同时也是中国特色社会主义民主政治建设的生命线。群众路线和民主政治建设具有共同的理论和实践基础：马克思主义的唯物史观和中国传统文化思想是理论来源，中国共产党领导人民群众进行的新民主主义革命、社会主义革命和建设、中国特色社会主义建设是实践基础。二者统一于实现中华民族伟大复兴的实践中。
一、 群众路线与民主政治建设的理论基础
（一）马克思主义唯物史观是党的群众路线和社会主义民主政治建设的理论基础
马克思主义所揭示的无产阶级政党与人民群众的关系是建立在阶级性、人民性、民族性和生产资料公有制基础上的政治上层建筑关系，所以是根本利益一致的关系，这就划分了无产阶级民主和资产阶级民主的根本区别，马克思主义唯物史观是群众路线和民主政治建设的理论基础。
1.群众路线与民主政治建设理论中的马克思主义党群观
民主起源于西方和资本主义的私有制，有其历史条件和合理性，但在私有制基础上的民主必然以阶级差别、阶层差别、不同利益集团差别和各种社会差别为前提，民主的实质是各种不同利益的博弈或斗争的表现，占有物质资料的阶级必然占领民主政治的舞台，在民主的代表性上往往是不同“资本”的代表，这也决定其民主的局限性和相互之间的对抗性。不可否定“资本”取代“君本”、“民主”取代“专制”是历史的一大进步。民主政治的开辟，民主形式的构建，民主竞争的推进，为现代化和现代文明注入了强大的政治动力，也为人类社会开启了新纪元。今天的发达国家无不受益于此，但它本身与生俱来的病根无法消除。政客的民主表演，民粹思潮的搅动，人群关系的彼此分裂，社会矛盾的积累和私有利益的对抗，使社会关系的分裂、破裂的潜在表现成为常态，这本身也为西方社会所诟病，对西方式的民主也提出了种种质疑和批判。从一些后发展国家来看，跟随西方的民主发展模式，也使其屡遭挫折、乱象丛生、南辕北辙。而西方却要把自己的“成功”强加在别人的头上，自以为是地推行“普世价值”，其中不乏强权政治的战略图谋。
我们党的群众路线所提出的“一切为了群众，一切依靠群众”是建立在公有制、共同富裕的基础上的，这就决定了党的领导与人民当家做主有了公有制为主体的经济基础，它不必然导出西方政党代表的资本性、集团性与社会的分离性；我们党的“从群众中来，到群众中去”的工作方法，也就消除了政党与民众的博弈，使民主的直接性、整体性和长期性得到了有机的结合，使民主真正做到了“人民当家做主”，这符合马克思主义的唯物史观。
2.群众路线与民主政治建设理论的马克思主义利益观
在公有制基础上党和人民群众的利益是根本一致的，共同利益带来共识，决定共同的利益诉求。虽然在公有制为主体、多种经济成分共同发展的经济关系中，利益关系和利益诉求不可能完全一致，人们客观存在的差异性、差别性是民主存在的前提，而且党群关系、党政关系及各种社会关系也不会天然契合，民主的形成和发展必然是在社会矛盾的磨合中实现的。但是，毕竟在根本利益一致的基础上，这种矛盾没有一方战胜另一方的社会对抗性，没有以社会分裂为代价的志在必得，在此基础上的执政党和人民群众之间的民主关系是建立在党内统一和党群统一的关系上的。所以，党的领导、人民当家做主和依法治国的三者统一是中国特色社会主义民主政治的有机组成，这是基于我们党自身的性质和长期执政的表现。我们党没有自身的特殊利益，不代表某个特殊的阶级、阶层或团体，它把阶级性、人民性、民族性高度统一起来，把“协商”民主、“选举”民主、“自治”民主有机结合起来，我们的民主政治的建设不可能也不需要照搬西方民主模式，我们通过自身创造性的“群众路线”来探索、来实现中国特色的民主政治道路。“一切为了群众”是宗旨，是根本的政治基础，执政党全心全意为人民服务是民主追求的目的，除此之外民主不可能有其他目的；这一目的本身是由经济基础和上层建筑的关系所决定的。“一切依靠群众”是由人民代表大会这一根本制度所规定的，在民和人民的主体地位通过人民代表大会得以集中体现，人民代表大会制度的健全与完善只能按照群众路线去进行；并且我们党在更广泛的社会生活中通过各级党组织和广大共产党员密切联系群众，紧紧依靠群众，使群众的积极性、创造性得到充分的调动和激励，使“从群众中来，到群众中去”的工作路线有了可靠的组织保证，也使“从群众中来，到群众中去”成了党的路线方针政策科学决策的方式。
3.群众路线与民主政治建设目标的一致性
内容决定形式，什么样的内容决定什么样的形式，民主建立在私有资本决定的基础上，那它必然是利益博弈的形式表现，在阶级的组成上，在权力的划分上，在制度的相互制约上，在利益的代表上都必须使私有资本得到充分体现，而整体利益、社会利益不过是斗争的一种表现。民主建立在社会主义公有制为主体的经济基础上，其根本目标是为民的，而群众路线则是从民主的根本性质和目的出发，从党必须代表人民、为了群众出发，并最终以人民群众的根本利益和是否满意为归宿。所以，我们党的民主政治内容的设定和实现形式都是依靠群众路线来进行的，是按照群众路线的实际状况来推进的。虽然群众路线并不直接等于民主政治的具体体现，但是民主政治的本质内容和实现途径只能是群众路线。
（二）中国传统文化思想是党的群众路线与社会主义民主政治建设的理论来源
中国传统文化的家国理念和民本思想，即天下观中的“统一”理念，家庭中的“亲缘”关系和社会生活中的“民本”思想，是中国历代带着亲情、伦理、追求“合一”的政治观，是群众路线和建设中国特色社会主义民主政治的文化背景。
1.传统文化中的“民本”因素
一个民族悠久的传统文化有其强大的生命力和整合力，它本身就是我们今天的文化基因，影响着中国特色民主政治的形成。在物质上的一穷二白可以通过“白手起家”、“拿来主义”的方式解决，但在文化上我们本身就是传统的产物和吸收外来文明的本体。或许我们可以从反封建的角度对传统文化加以简单的否定，但是当我们回归理性，回归民情，面对历史的时候，我们应该正确对待。中国传统社会的国家治理模式，由于近代社会以来我们被西方的器物、商品和民主打败了，基于对封建专制腐朽落后的痛恨，整个社会文化思潮的主流都将传统的国家治理思想否定了、抛弃了，以至于认为但凡传统中的东西都是落后的，而看不到传统社会治理思想中的客观性、必然性、合理性和优越性。用一百年否定掉五千年，“破旧立新”的结果是 “破”易 “立”难。君主专制的糟粕是要抛弃，但是仁爱天下、以民为本、崇尚道德、和合统一的优秀传统是值得借鉴和传承的，而群众路线所形成的理论内涵和成功实践都是中华民族传统在现代民主政治中的体现。历史的发展证明，社会意识具有自身的独立性和继承性，“温故而知新”才能延续历史发展的脉络。
2.传统文化中的“德治”因素
其实中国传统的“人治”社会并不完全是孤立的“个人”之治，是“人伦”、“人情”、“人心”等构成的道德治理体系，它所定格的文明形态和文化特质是我们建设现代民主的源流。如：中国传统文化中的“家”传统是一种内存差异而又亲情融合的统一体，它虽然确认亲疏贵贱，但它更强调“家”的统一和谐。面对矛盾纠纷、面对内忧外患、面对共同敌人，它更强调仁爱亲情，更强调和衷共济、内外有别。“徒法不能以自行”，法治与德治是相互作用的。法的内涵有道德的诉求，法的施行有道德的认同，法所不及需道德的自律，更何况法的构建和完善是一个长期的过程，没有传统道德的滋养和维系，法治社会是无法建立的。法治是民主的外在体现和保障，道德却是民主的内心认同。群众路线更在意探究民主的实质和目的，更在意法治是对民权的保障和民心的维护，它的道德观和价值取向必然是民主法治的内在要求。
3.传统文化中的“和合一统”因素
和合统一所强调的“天地合一”、“天人合一”、“家国合一”、“君臣合一”和大一统的社会、大一统的思想、大一统的天下观，使其统治理念以 “统一”、“和谐”、“合一”为核心，在社会矛盾的关系上以弥合统治者与被统治者的分离、割裂为主旨，其“君羊”为群的“牧民”思想，虽有等级但更强调相互依存。这与西方的思维方式和价值取向有所差异，因为西方的私有化、商品化发展得比较充分，加之民族大迁徙和战争征服，血缘家庭关系被解构，个人、个性突显，形成了个人主义价值观的主导地位。而中华文明与之相反，私有化并不充分、私有财产的积累并不巩固，又是以自然经济为主导，更谈不上商品化，五千年一脉相承的文明不是征服而是同化，奉行“齐家、治国、平天下”的集体观，必然倡导集体主义的价值观。如中西差异为“集权”与“分权”、“集体”与“个体”、“家人”与“个人”、“尚德”与“尚法”、“大公”与“重私”、“大一统”与“分彼此”等。中西两大文明本身不分高下，只是在文明起源的“轴心时代”就各彰其质，形成东西走向。中华文化在社会生活中，更多的是突出“仁爱礼义”的德政，“君臣父子”的忠孝。“官”是父母，“民”是子女，以“水舟”关系加以告诫“水可载舟，亦可覆舟”之道理，以“爱民如子”甚至“民贵君轻”加以亲密、加以自律。它不刻意放大差别、激化矛盾，倡导的是“不分彼此”的“四海之内皆兄弟”和“天下一家”的“和谐万邦”。所以，“团结统一”是中华民族的优良传统和价值核心。为此，中国数千年文明赖以维系，历代君王都以此为纽带执政，它的“民本”“爱民”“亲民”的理念可为今天的“人本、为民”思想所借鉴，群众路线的内涵也体现了这一点。
4.传统文化中的“亲情”因素
群众路线的提出与实践本身就带有浓厚的中国传统道德的内涵与色彩。“一切为了群众，一切依靠群众”具有政治性更有道德性；“从群众中来，到群众中去”具有方法论更具有人情味。群众路线的实质是以党的领导为前提，但并非使党的领导高高在上，而是强调党来自人民，植根人民，为了人民；它所指的群众是党依靠的力量、服务的主体和领导的基础，它强调的是“党群一体”，所以是“血肉联系”、“鱼水关系”。它在思想情感方面切合了中国传统理念而深入人心，它把民本思想提升为人本理念和民主意识而推动了社会的进步，党和人民群众的政治联系就有了传统文化的根基，而群众路线所包含着的中国人的血脉与情感在民主政治发展中的表述，就是同志提倡的“为中国老百姓喜闻乐见的中国作风、中国气派”[1]（P534）的体现，这表现了东方式的民主特色和内在的生命力。
二、群众路线与民主政治建设的实践基础
（一）新民主主义革命、社会主义革命和建设是群众路线与民主政治建设早期的实践基础
群众路线在党领导的民主运动中产生和发展，在中国走向现代民主政治过程中丰富和完善，特别是在中国特色社会主义民主政治的建设中，探寻出了一条中国特色的民主政治道路。我们党从诞生到现在紧紧依靠人民群众取得了新民主主义革命的胜利、进行了早期的社会主义建设，探索和开创了中国特色社会主义建设的道路。在这一历史进程中，我们党的群众路线、我们党的宗旨，一以贯之从未动摇。这是马克思主义与中国实际相结合的产物，是马克思主义中国化的生动体现。
党与人民群众的血肉联系是在残酷的革命斗争中建立的，是在血与火、生与死的考验中建立的。党来自人民，植根人民，服务人民，为了人民，“血肉联系、鱼水关系”是其深刻而又形象的表述。因为我们进行的革命是“人民革命”，我们进行的战争是“人民战争”，我们所建立的国家是人民共和国。新民主主义革命是一场中国特色的“民主主义”革命运动，因为民主的内涵、目的和方式独特，它不是西方的民主形式，不是普选、不是分权而治，而是共产党领导的，为了民族独立和人民解放的，用“群众路线”的方式开展的，最终依靠人民的力量取得的，所以我们说党的领导地位是“历史的选择、人民的选择”。
在新民主主义革命中，我们的群众路线是基于民主理念、民主追求和民主革命产生的，只不过它是无产阶级的民主、人民的民主、中华民族的民主。所以，它的民主本质和民主形式为群众路线所体现，这与西方民主和资产阶级民主截然不同。由于民主概念、民主理解的多样性、复杂性、交织性，或者说我们对民主还没达到“自觉”，一方面我们用民主来唤起群众，一方面把民主做武器与做斗争，而在实际工作中我们是用自己创造的群众路线来实现新民主主义革命目标的。如：我们形成了“三大作风”、 “思想活的灵魂三个基本方面”，其重要的组成部分都有“群众路线”。我们党秉持的“红军是战斗队、工作队、宣传队”“人民群众是真正的铜墙铁壁”“兵民是胜利之本”“人民战争的大海” “群众是真正的英雄”等群众路线的理念和表述是民主实质的具体展现，共产党“从小到大、从弱到强、从挫折走向胜利”。革命如此，建设如此，改革开放亦如此。哪怕是我们党在民主探索中犯错误、遭失误、遇挫折都是靠群众路线得以纠正，靠群众路线得到人民群众的谅解，靠群众路线走出困境。因为我们党没有谋取私利，因为我们党代表最广大人民群众的利益，因为我们党是追求民主价值的，是能够以人民的利益来修正自己，靠人民的力量来支撑自己，在群众路线中践行民主的。这是我们党最大的政治优势、最可宝贵的政治资源、最优良的政治传统，只要我们在新的历史条件下继续坚持，不断丰富，加以创新，就可以一如既往地得到人民群众的拥护支持。今天我们党作为执政党，民主执政是其本质要求，把群众路线和民主政治高度有机地结合在一起，以此顺势而为，推进社会主义民主政治建设，探索中国特色社会主义民主政治道路。
（二）建设中国特色社会主义是群众路线与民主政治发展完善的实践基础
中国共产党执政60多年，中国特色社会主义建设进入关键时期。基于对历史任务的全新认识，今天，党对群众路线和社会主义民主政治建设做出了全新的解读。
1.在社会主义市场经济条件下，党的群众路线和社会主义民主政治建设有了更加广泛深入的领域和空间，有了更加丰富的新内容
社会主义市场经济使人民群众为主体地位，主动性得到更充分的体现，利益诉求多元、多样、多层次，人民群众对执政党的要求更高、更新、更期盼，党的执政方式需更民主、更法治、更清廉，党的领导要从管理转向服务、从坚持转向创新、从权威转向民主，对科学执政、民主执政、依法执政的要求更高。要解决好这些问题，除了坚持和创新群众路线别无他途。改革开放以来我们党多次提出党群关系的重要性和脱离人民群众的危险性，产生了一系列的新论断、新表述，其阐述越来越全面、越来越深入，如提出了“三个有利于的标准”，“三个代表”重要思想，“科学发展观”和“中国梦”；提出了 “群众答不答应、高不高兴”“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”和“实现好维护好发展好人民群众根本利益”“人民民主是社会主义的生命”“健全社会主义协商民主”等，这些都很好地阐述了社会主义市场经济条件下，我们党对群众路线和社会主义民主政治建设的新认识。
2.坚持走群众路线，在民主政治建设中破解现实问题
全面深化改革进入了攻坚期、深水区，改革的价值取向会存在不同，改革触动既得利益和既得利益集团比“触动灵魂更难”。改革、发展、稳定的三者关系的平衡，改革的重点、力度、节奏在动态变化中进行。改革激活了不同的利益诉求，我们面临的问题和挑战前所未有，我们更需要改革的勇气和智慧。为此，我们党能不能做到凝心聚力、攻坚克难，事关改革成败。其关键点是在全面深化改革中推进民主政治建设，全面深入贯彻党的群众路线，让人民群众成为改革的主体和改革的受益者。改革是一切为了群众，改革就只能一切依靠群众。越是攻坚克难越是要凝聚力量，众志成城；越是啃硬骨头、涉险滩，越是要依靠群众同舟共济。群众路线就成为推进社会民主政治建设，实现全面深化改革的方法选择。
3.群众路线教育实践活动是民主政治建设的实践创新
今天我们开展群众路线教育实践活动所面临的时代环境和历史任务更具有现实的针对性和紧迫性，特别是民主政治的建设和发展处于关键时期。政治体制的改革、民主政治的构建都需有所突破和创新，但它的突破口在什么地方？党的十八届三中全会做出了全面的回答，《决定》提出“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革”[2]（P19）“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”[2]（P22）。这些表述不仅是群众路线的新定位，也是群众路线在推进社会主义民主政治建设中走向“制度化、规范化、程序化”的更高要求。把握改革的全局要“顶层设计和摸着石头过河相结合”[2]（P22），“摸着石头过河”实质上是强调群众在全面深化改革中的主体性、实践性。党还提出了“健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”[2]（P46），特别是提出了“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在民主政治领域的重要体现。”[2]（P47～48）这些精辟的论断是新时期党的群众路线与民主政治建设相结合的最新典范。党的“群众路线教育实践活动”是我们党的一次政治自觉、政治自省、政治自信的展示和体现，是我们党对民主政治建设这一重大历史课题的主动回应和思考，是执政党回归民主政治的自我认知。中国特色社会主义道路是一条群众路线的道路，中国民主政治建设的路径是一条群众路线的路径。具有中国特色、时代特色和实践特色的群众路线必将为中国民主政治建设开辟出广阔的前景。
[参考文献][1]选集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991.
[2]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2013.
The Mass Line and the Democratic Politics Construction of the Party：
the Theory and Practice Foundation
CHEN Xiang-hong
（Party School of CPC Kunming Municipal Committee， Kunming， 650215， Yunnan， China）
关键词：法治依法治国依法治市依法行政
一、法治理念是依法治市的灵魂
法治理念，是关于法治的原理、精神及法治化的操作技术，它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。1“什么是法治”这一问题，是对法治理念的把握和解释。对于“法治”问题，近代以来的中国已进行过多次各式各样的沦战。对法治之义的把握及其价值界定、法治化模式与道路的探索和追寻都体现出了一个国家法治的精义和理念，在建设社会主义法治国家的进程中，最紧要也是第一步的工作是解说“法治”。
（一）对法治及其理念的认识
早在公元前4世纪，古希腊著名思想家亚里士多德就对“法治”作过经典性的解释：法治应包括两重含义：巳成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身足制订得良好的法律。
这种解说，既有概念上的缜密分析，也有理念上的价值诠释。在中国，整个80年代法治问题的讨论是在中国社会步入全面改苹的背景下进行的，对于“法治”与“人治”的争论，使对法治的理解逐步接近法治的精义利内核。1999年3月15日，第九届全国人人第二次会议通过宪法修汇案，宪法第五条增加一款，作为第—款：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。至此，法治再次成为热门活题。可以说，建设社会主义法治国家治国方略的提山，是对社会主义认识的一次伟人飞跃2学术界对于“法治”的理解和认识也异常活跃，纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里十多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释，认为法治的基本精义在于法的至上地位利法的善德质素，后者决定着前者，更具有根本意义。法的至上地位意味着不只只有手段的功用，而且有目的和价值意义；法的善德质素要求法治不只在实施层而，更在立法层面。同时，法治作为价值理想，与自由、平等、止义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。3有学者从价值理念的角度出发，认为法治除了“治国方略”之外，是一种理性的办事原则，是一种理性的法制模式，是一种理性的法律精神，是一种理性的社会秩序。4
对法治的认识，不仅在对法治内涵和精义的把握上，而且表现在向“法治国家”、“法治社会”等概念的延伸与扩展。一个健全的法治理念在明了法治的精义之后必须对法治社会、法治国家的构成或标志做一回答。因为这种回答，不仅是对法治精义的拓展，而且是对法治及法治国家的一种设计和构想。90年代以来，中国法治理论研究关注的一个重要问题，就是法治国家的标志或标准。对于此问题法学界讨论的很多5，在一定程度上促进了我国法治理论的发展和深化。统而观之，主要有以卜儿方面：
第一，实行民主政治。民主与法泊具有内在的同一性，民主意味着任何权力都不是无限，无所制约的，而法治则意味着法比任何权力都更有权威。在社会主义国家民主政治需要法治、支持法治，同样，法治必须保障民主、支持民主政治，使民主不可侵犯。现代民主的精髓是“人民”原则，在建设社会主义法治国家的进程中，既要实现“民主法制化”又要作到“法制民主化”。一句后，“社会主义法治的实质就是社会主义民主的制度化、法律化。”6
第二，法治必须是良法之治。“良法”的标准从实体上看，应当充分体现现代法的精神即要尊重和保障人权，伸张社会正义，善待公民权利，达成公共权力与个体权利的平衡，具有民主性和科学性（合理性）等等：从形式上看，“良法”应是部门齐全、结构严谨，内部和谐，体例科学的法。
第三，法律至上，法律具有至高无上的权威。所谓法律至上，就是指以法律形式体现的人民意志至上，这种意志在国家生活中具有至高无上的权威。一切党派、机关、和个人都必须受法律的约束，在法律允许的范围内活动，不能超越其外，更不能凌驾其上。7社会主义法治国家必须坚持法律至上，这是人民权利和自由的保障，也是社会经济进步和国家长治久安的基础。
第四，权力制约。法治的基本要求是限制权力，在宪法和法律的范围内，国家、政府、执政党享有的公权力必须接受法律、权利和权力的制约，禁止滥用权力，政府和官员的行为应当与法律保持一致，不仅要坚持依法行政，而且要强化法律监督机制；不仅应坚持“法律面前人人平等”，而且要特别强调政治家和各级官员效忠于法律，严格执行法律。
第五，司法独立和司法公正。在中国，要真正走向法治之路，必须实现司法独立，必须积极、稳妥地进行司法制度的改革。8司法独立是现代法治的一项重要原则，也是衡量法治国家的一个重要标志。司法权与行政权关系制度的理性化要求司法权独立于行政权，一个独立的司法权，既能处理由于政府和公众在法治框架内活动而引起的各种问题，又是实现司法公正的先决条件，更是维护社会正义的最终的保障。
第六，民众对法治的信仰。“法律必须信仰，否则它将形同虚设”。9法治的理念必须把信仰视为法治的精神意蕴，法治主要表达了社会公众对法的一种神圣的法律情感；法治表明社会公众通过对法律的高度认同普遍形成了一种珍视和爱护法律的态度；法治反映的是社会公众的独立意识和自觉意识；法治意味着社会公众有权充分地表达自己的愿望、期待和要求，并对法律的好坏善恶作出判断；法治意味着政府的绝对守法义务和社会公众的相对守法义务。10可以说，法律信仰的本质是通过法律对人类终极价值的关怀，只有当法律关怀人类的终极价值，每个人才会在其情感、梦想中关切法律、尊重法律，才会为法律献身。
从中国走向法治的历史进程，特别是近20年来的发展来看，“依法治国”方略的制定，已经为我们勾画出了中国实现法治国家的美好前景，法治目标的确立为推行法治，进行政治体制改革指明了方向。
（二）依法治市与依法治国的关系
1.依法治市是法治的具体实践。
“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略及其实践得到了法学界广泛、热切而深入的理论回应。理论界始终讨论“什么是法治？为什么要法治？怎样走向法治？”的论题，其中，“怎样走向法治”这样一个中国化的问题，关切度最高、涉及的范围最广。近几年来对中国法治化的道路进行探讨，形成了各种不同的见解和土张，它们相互交锋、对话，大致可以归纳为以下几种思路：（1）人文主义的法治之路。强凋以尊重人，关怀人的价值和尊严为主旨来建构中国当代的法制模式。（2）改良主义法治之路，强凋政府在法治建构中的主导地位，即通过政府推进型的法制发展战略，使中国实现法治。（3）历史主义的法治之路，主张中国当代法治的建立和形成，应循渐进发展的模式；法治必须从中国的本土资源中演化而来。（4）“折衷主义”的法治之路，主张走政府推进型与社会演进型相结合的道路，以政府推进法制的改革为主导，辅之以社会、民间自然生成的具有现代法治精神的制度、规范和力量。11学者们对中国法治之路的分析、论证，体现了经验理性与建构理性两种法治理论倾向，这标志着中国法治理论由宏观理论没计向具体操作层面的推进。但是，中国法治理论构建的不足也是明显的，尚缺乏法治深层历史底蕴、终极关怀及法治发展趋向的总体把握能力，从而导致了对中国法治进程的理论和解说的有限性。所以，有学者认为，要解决这一问题应到市民社会理论框架中寻求答案，进而认为，如果不上升到市民社会与国家的理论视野层面，是难以克服其理论局限或困惑而更好地促进中国法治进程的。12从中国法治化进程的实践来看，应当说，中国法治化进程是由国家启动的，基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上，反映了市民社会与国家二元化的必然要求。法学界也逐渐认同了这样的发展模式。
“依法治国，建设社会主义法泊国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应，需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择，需要理论与实际的结合，而依法治市的出现为中国法治之路的实践，开辟了一条切实而新型的道路。
依法治市是依法治国的重要组成部分。法律从群众中来到群众中去，最终为人民服务，这才符合依法治国，建设社会主义法治国家的本质要求，依法治市是实践依法治国基本方略的必然要求，是推进依法治国方略实施的有效途径。城市的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现，是法治社会成熟与否的标准。伴随着中国城市化进程的加快，依法治市在依法治国中的作用越来越大，依法治市在依法治国战略体系中日益显现出举足轻重的地位，全面推进城市的民主法制建设，严格依法来管理城市的政治、经济、文化事务和社会生活等各项公共事务，最终实现市政活动的法治化，它必将对规范市政行为、提高市政效能、维持城市社会有机体的和谐生存与良性发展，从而推进城市社会乃至整个国家的法治文明建设都具有重大的意义。
依法治市是依法治国方略的局部实践。依法治市是城市文明和社会进步的重要标志，它是一种与市场经济，民主法治，社会文化紧密联系、互相渗透的社会现象。建设社会主义法治城市是依法治国的必由之路，它反映了举国上下对法治的呼唤和迫切要求。依法治国不仅需要在理论上深入进行研究探讨，更需要在实践中去探索、不断总结经验，通过依法治市的法治实践可以不断丰富、完善依法治国理论，使其理论的指导作用更具有针对性和可行性，更加符合中国的实际。依法治市是依法治国在地方行政区域的具体实施，它使依法治国方略得以启动和深入，使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中，从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。13
2.依法治市是法治的具体化、地方化和基层化。
依法治市是适合中国国情，建设社会主义法治国家的特色之路，法制建设有个历史过程，不可能一蹴而就，必须经历一个不断积累和渐进的历史发展过程。依法治国是广大人民群众参与民主法制建设的渐进历史过程，只有通过各种形式的依法治理活动，依法治国基本方略才能得以贯彻实施，建设社会主义法治国家的目标才能逐步实现。14 1986年，辽宁省本溪市人大常委会率先通过《关于依法治市的决议》为全国的依法治市工作开了先河。随后，各地的依法治市（省）工作也相继展开，1997年底，江苏省委贯彻落实党的十五大精神，作出了《关于推进依法治省工作决定》，江苏省人大第六次会议作出了《关于推进依法治省工作的决议》，对江苏省依法治省工作提出了明确的目标，进行了全面部署。1999年8月，上海市制定了《上海市进一步推进依法治市工作纲要》，明确提出了要“努力建设社会主义法治城市”的目标。2001年8月，苏州市为加快苏州市法治化建设的步伐，积极提升依法治市水平，建立社会主义法治化城市，特制定了《苏州市2001—2005年依法治市工作规划》等等。各地的依法治市工作的指导思想：是在邓小平理论的指引下，全面贯彻落实党的十五大和我国宪法提出的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，依照国家宪法、法律、法规全面推进城市的各项事业向依法规范、依法管理和依法运行转变，从整体上统筹政府法制建设的各个环节，包括立法、执法、司法，切实保障人民群众管理国家事务和社会事务的权利，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，法律面前人人平等，逐步形成城市良好的法治社会秩序。各地的依法治市工作在地方党委的领导和人大指导监督下，结合本地实际制定了相关的纲要或规划，明确了指导思想和目标、主要任务、方法步骤、保障措施、领导机构等，为依法治市的具体实施提供了指导和方向。可以说，地方的依法治市是在依法治国方略和区域依法治理之间寻求的一种承上启下的有效形式，依法治市是实现依法治国方略的最直接、最重要的前提。
依法治市主要治什么？对于立法部门来说，主要是其在权限范围内立法。对于行政部门来说，主要是治政务，即作为国家权力机关的执行机关，依照宪法和法律的规定，行使行政权。对于司法部门来说，主要是治审判、治检察，要求公正司法。对于企业来说，主要治企业经营事务、管理事务，要求依照经济法律法规办事。依法治市涉及的主体和范围是广泛的，它包括本原性主体——城市人民和执行性主体——市政组织，15具体有从市到区到乡镇（街）到各行业、系统，各机关、事业单位社会团体、社会经济组织到各类基层单位，包括村、工厂，居委会，学校、商店、市场。要求其根据宪法、法律和各类法规，结合各级、各地区、各行业（系统）、各单位的实际情况，从宏观上研究如何完善各自的立法或完善各类规章制度。而后有计划地制定法规或制度，使一切都纳入规范化、制度化的轨道，从而实现法治。这些包括工作范围的方方面面。宏观上有含政治的、经济的、文化的和社会的；具体涉及到人事、财务、党务、政务、业务、学习教育、宣传等事务。这些必须是合法的、全面的、科学的、规范的、具有可操作性的、符合实际的、有具体责任的。这些要求在地方的依法治市纲要或规划中都有所体现。笔者以上海市依法治市工作纲要为例：
上海市依法治市的主要任务：（1）继续推进社会主义民主政治建设。结合本地实际，继续推进政治体制改革：逐步实现重大问题决策的科学化、民主化；坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；进一步扩大基层民主，推进民主建设。（2）推动和保障经济持续健康发展。严格执行国家法律和行政法规，健全和完善实施性、补充性的法规、规章，加速形成保护各类企业合法权益和公平竞争的市场环境，建立比较完善的社会主义市场经济运行机制等。（3）加强城市建设和管理。严格实施城市规划，将城市规划管理纳入法治化、规范化的轨道。健全和完善建筑市场管理的法规、规章，严格执行建设工程招标投标制度。完善市区“两级政府、三级管理”和郊区“三级政府、三级管理”的体制，深化行政执法体制改革，依法加强城市公共安全管理等等。（4）加快社会主义文化建设。贯彻和实施发展科学技术方面的法律、法规，加强教育法制建设，完善教育执法及监督的机制，加大教育执法力度，不断深化教育改革，加强卫生和体育法制建设等等。（5）确保上海的政治稳定和社会安定。依法严厉打击各种犯罪活动，切实保障人民群众的生命和财产安全，严格执行社会治安综合治理的法律、法规，依法调解和正确处理人民内部矛盾，加强基层人民调解工作等等。16
总之，依法治市的范围和事项与依法治国的要求是一致的，它是依法治国的具体化、地方化、基层化。
二、依法治市的实现
由于中国是发展中国家，在走向法治化的道路上不可能要求法治实现的一致性、同步性。从西方法治先进国家的历史进程来看，法治实现过程的差异也是存在的，国家之间、一国地区之间在法治化的发展程度上也千差万别，很难要求达到一致的水平。所以，在中国推进依法治国的进程中，如何具体实现法治的方略，体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。依法治市的开展和深入，作为依法治国在地方行政区域内的法治实践，为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。依法治市以市政活动的法治化为根本价值追求，它要求城市治理过程中的内容和形式各方面的法治化。17可以说，依法治国是从宏观上国家发展的整体角度来看的，依法治市则是从微观视角对一国地方（城市）的法治发展要求；是依法治国方略从抽象到具体，从宏观到微观，从国家到地方的生动体现；相对依法治国方略的系统工程，依法治市则是“地方工程”，是实施依法治国方略的延伸和全面实践。自从我国确立依法治国的方略以来，“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡”、“依法治村（水、教、税、路）”等“依法治理”也随之展开。从这些依法治理工作的价值追求和目的来看，应该是与依法治国相对应的，可是从对“依法治理”的现状观察和分析来看，我们不难发现其中蕴含着某些形式主义的“法治国”因素，甚至出现“三治三不治”的不良现象，即“治下不治上”、“治外不治内”、“治民不治官”。行政机关往往借助手中的“立法权”，纷纷使行政权力扩张法律化，也借助手中执法权力及对司法权的影响，来扩大其职能和实现其效用，以“维护社会序”，权力制约、权利保障和民主法治精神因此受到侵蚀。这种“依法治理”严重悖离了法治精神与原则。这也是导致立法交叉冲突、执法效果差的一个重要原因。长此以往，不仅会使民主法治进程受阻，建立社会主义法治国家的目标难以实现，而且还会危及社会秩序。18“依法治市”是口号？是运动？还是人治？对于“依法治市”与依法治国的关系、依法治市的必要性等在此不再赘述，但是对于“依法治理”的范围到底有多大？在哪些领域中实施依法治理？这些在实践中都存在着问题和弊端，也使许多人包括法学理论研究者和法律工作者对口号式的“治理”表示怀疑和抨击，相应地对“依法治市”的合理性和合法性提出了诸多质疑。
（一）依法治市实现的前提
从“依法治市”的实施现状看，也确实存在着不少问题。19所以我们应该冷静地思考分析，正确对待实践中出现的问题和矛盾。
首先，依法治市必须保证国家法治的统一性。法治既是整个人类社会的共同文明成果代表着人类社会数千年来的政治管理、经济管理和社会管理方式上的理性思考与选择，又是一个国家在特定的经济、政治和文化条件下依据法治规律所创建的现代治国模式，体现着该国人民构建制度文明的创造精神。20各国在走向法治的道路上既要遵循共性的法治规律，又要适应个性的国情差异，而如何将二者创造性地结合起来，则无疑是各国实现法治面临的首要问题。地方的法治实践，必须在国家依法治国宏伟蓝图的规划和指引下进行，必须遵循法治的规律，必须在国家的体制下、宪法范围内展开，必须协调和正确处理好宏观与微观、中央与地方、国家利益、公共利益与个人利益、国家权力与公民权利的多重、多维度的关系。将法治规律与具体国情结合起来，需要在维护国家法制统一的前提下，结合实际严格执行国家法律和行政法规，健全相关的法律体系；需要树立宪法、法律的权威，维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，加强党政机关和城市人民的法律意识、法制观念和法治的信仰，使依法治国、建设社会主义法治国家的观念深入人心。
其次，依法治市必须充分发挥立法的创造性和灵活性。“良法”是法治的前提，依法治市要求城市法律体系统形式完备、内容完善、协调和谐，形成自身特色的城市地方规范性法律文件体系，这要求地方立法机关在国家法制统一的前提下，进一步加强地方立法工作，积极灵活地结合本地实际，突出重点，制定和完善与社会主义市场经济发展和现代化城市管理相适应的地方性法规和政府规章，逐步建立与国家法律体系相配套、与国际通行惯例相衔接、与改革开放和现代化建设需要的地方性法规框架，提高立法质量，市人民代表大会及其常委会制定的地方性法规和市人民政府制定的规章，要充分体现人民群众的意志，维护国家和人民群众的根本利益。把立法同党对改革、发展、稳定的重大决策结合起来，增强立法的公正性、一致性、针对性和可操作性。
最后，规范监督权力是依法治市的关键，法治意味着法律对权力的支配，或法律必须限制权力。“一切有权力的人都容易滥用权力”、“权力必致腐化”，正如邓小平所说：“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督、有制约”21.城市国家权力机关，即市人民代表大会及其常委会的立法监督居于核心地位，既要监督法律、法规在本市的实施，撤销一切与之相抵触的地方规章等，又要制约政府、检察机关和审判机关的工作。建立健全权力监督制度，完善执法检察监督、听取和审议工作报告、计划预算监督、工作评议、个人申诉、控告、检举等。加强对人民代表大会常委会任命的国家机关工作人员的述职评议，加强社会公众和新闻舆论对行政执法和司法工作的监督，逐步推行议事公开制度，全面确认人民直接监督制约形式——参与、审议、调查、建议、批评、检举、投诉、控告等，和人民间接监督制约形式——选举、招考、弹劾、撤换、罢免等制度。加强对人事权力的监督，推进干部人事制度改革。加强民主决策制度建设，规范决策程序、方式和权限，建立完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制。
（二）依法行政是依法治市的重点和核心
依法行政是依法治国的关键环节，也是依法治国的实践工程之一，严格依法行政，推进依法治市对贯彻实施依法治国方略具有重要意义。
首先，依法行政是依法治国的应有之义，是建立法治国家的关键。要贯彻依法治国方略在很大程度上依赖于行政机关的依法行政，同志说：“千部依法决策，依法行政，是依法治国的重要基础”22.朱绍基同志1999年7月6日，在全国依法行政工作会议上的讲话中指出：实行依法治国，是我过社会进步的重要标志，也是国家长治久安的重要保障。行政机关是国家权力机关的执行机关，宪法和法律，法规的体系规定是要靠行政机关来执行的，各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大的责任。依法治国，对政府机关和政府工作人员来说，最基本的要求就是依法行政，依法办事。23依法治国，建立社会主义法治国家的方略要求法律必须严格实施，我国的法律80％以上由行政机关组织实施，最终的执行者是行政机关的执法人员，大量的政治、经济、文化利社会事务的管理要通过政府的行政行为来完成。行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。24
其次，依法治国为依法行政提供了大环境。依法治国方略的确立，为实现依法行政开辟了道路创造了前提条件。它使依法行政有了生长的土壤，依法治国的本质是法大于权，确立法律至上的原则，建立对权力的法律约束机制，国家政治体制改革的法治目标的确立，为依法行政创造了氛围。依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，它反映了社会从人治向法治转变的历史过程，是当代政府普遍遵循的行使行政权力的基本准则，也是行政法的基本原则。依法行政原则的确立，它保证行政管理为人民服务的目标，保证行政管理的统一性、连续性和稳定性，保证提高行政效率，保证对行政管理的监督有统一的标准和程序。依法行政对实施依法治国基本方略具有决定性的意义，是现代行政管理的重要标志，也是改进领导方式和领导方法的重要方面，在我国具有划时代的意义。25
自20世纪80年代末提出依法行政原则以来，学术界对其作出了比较深入的探讨。依法行政就是行政机关使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。大致包括以下原则：（1）职权法定（2）法律优先或法律优位（3）法律保留（4）依据法律（5）职权与职责统一。26这对于我们了解、认识和把握依法行政的内涵具有理论上的指导意义。在实践中，如何落实依法行政，如何在依法治市的过程中具体操作，这是依法治国中的难点，也是依法治市的核心和重点。在依法治巾的过程中，全面推进依法行政必须作到以卜儿个方面：
第一，坚持以依法治国方略和党的十五大精神为指针，贯彻落实国务院和省（市）委、人大关于依法治市的决定、决议，以宪法和法律为依据，以依法办事为核心，全面推进依法行政，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，保证法律、法规、规章的正确实施，保障人民依法享有参与管理经济、文化和社会事务权力的实现，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，为城市经济和社会发展目标的实现提供法制保障。
第二，加强政府法制建设，提高行政机关依法行政的能力和水平。政府除采取措施确保国家法律法规的贯彻执行外，还要在职权范围内，根据改革开放以及社会主义市场经济的需要，结合城市发展的实际，加强地方规章、规范性文件的起草和制定工作。同时，为了保证依法行政，各级政府和行政执法部门要重视规范性文件的审查、备案和清理工作。严格按照法定职责、法定程序行使行政职权，建立科学的行政决策、行政管理制度，做到：信息接收的规范化、法律化；市政决策的规范化、法律化；市政执行的规范化、法律化；市政监督的规范化、法律化，确保行政机关的行政行为合法、适当、有效，把依法行政、廉洁勤政、高效务实作为政府自身建设的首要任务。
第三，进一步加强行政执法工作，规范行政执法行为。各级政府和行政执法部门要正确对待和依法行使行政权力，严格按照法定的权限和法定的程序办事，切实做到有法必依、执法必严，违法必究。严格执法，是依法治市的重要环节，但目前有法不依、执法不严和违法不究的问题还很突出，各级政府、部门、各单位都必须坚持立法和执法并重的原则，维护社会主义法制的尊严。建立健全行政执法责任制，明确执法主体，界定执法范围，确定执法责任，规范行政行为，依法行使权力，依法履行义务，提高执法效率，把执法行为和执法效果统一起来。
第四，积极推进制度建设，努力把依法行政落到实处。除了进一步推进行政执法责任制外，还要大力开展政务公开、建立行政管理公示制度，积极推行科学的行政决策和行政管理机制，逐步建立和完善政府重大行政决策听证制；完善行政处罚听证和罚缴分离制度，规范行政处罚行为，积极探索行政处罚权相对集中的执法新模式；建立行政评议考核制度、行政损害赔偿制度，健全行政机关内部的自我监督、层级监督制度；认真执行行政监察法和行政复议法，正确履行行政复议职责，依法开展行政应诉工作；完善执法监督检察制度，建立检查执法的工作程序，建立和完善对不履行法定职责或违法行使职权行为的过错责任追究制度；推行政府法律顾问制度，提高依法办事和依法决策的水平；全面贯彻公务员条例，提高公务员的综合素质，严格行政执法主体和人员的资格管理制度和培训制度。
第五，加强领导，建立健全法制工作机构，为依法治市提供组织保证。依法治市，涉及领域广泛，关系复杂，必须建立强有力的领导，建立健全政府各级法制机构，并成立专门的领导机构、配备人员使机构设置、人员配备与依法行政的要求和所承担的各项职责相适应，为政府法制队伍有效开展工作，保证必需的经费，改善装备和工作条件以进一步提高法制工作的现代化水平。
六，深入开展法制宣传教育工作，努力提高城市人民的法律意识和法律素质。在推进依法行政的工作中，各级政府及工作部门要加大法制宣传教育的力度，开展不同形式的法制宣传教育活动，坚持和完善领导干部法制讲座制度，理论学法制度，法律培训制度，重大决策前的法律咨询审核制度及任前法律知识考核考试制度。坚持司法、行政执法人员学历教育制度，大力推行法人代表和企业经营管理人员法制教育培训制度。进一步加强青少年的法制宣传教育，积极组织多种形式的法制宣传教育活动，结合我国宪法实施日即12月4日，作为城市统一的法制宣传日。全面推进法制宣传教育工作的制度化、规范化和科学化，努力实现由提高公民法律意识向提高公民法律素质的转变，由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，为整体推进依法治市工作奠定坚实的基础。
1程燎原著：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第28l页。
2周永坤著：《法理学——全球视野》，法律出版社2000年5月版，第524页。
3孙莉：《法治与自由论析》，载李龙主编：《依法治国论》，武汉大学出版社1997年版，第124页。
4孙笑侠著：《法的现象与观念》山东人民出版社2001年版，第325页。
5主要参见李步云：《实行依法治国，建设社会主义法治国家》；王家福：《论依法治国》；郑成良《论依法治国之法理要义》，以上均见刘海年土编：《依法治国建设社会土义法治国家》一书。杨海坤：《社会主义法泊的理论与实践》，载《法学研究》1991年第1期。
6杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年5月版，第8页。
7王家福、刘海年、李步云：《论法制改革》，载《法学研究》1989年，第2期。
8杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》中国人事山版社2000年5月版，第8页
9[美]伯尔曼：《法律与宗教》，粱治平译，三联书店1991牛出版，第2日页。
10姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，载《吉林大学学报社科版》1997年第2期。，
11程燎原著；《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第306页。
12马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年2月版，第11-15页。
13袁曙宏：《依法治国的局部实践》，载《求是学刊》1999年第4期。
14司法部司法研究所编：《依法治国基本方略论文集》，法律出版社1999年版，第7页
15汪习根：《论依法治市的模式》，载《政治与法律》1998年第3朋。
16参见《上海市进一步推进依法治市工作纲要》（沪委[1999]17号1999年8月18日）
17汪习根：《论依法治市的模式》，载《政治与法律》1998年第3期。
18参见马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年2月版，第277页。
19育观点认为在政法、财贸、工交、城建等不同行业和部门有不同的表现，总的来说主要是：地方立法体系不完善，政府的行政管理缺乏统一性、稳定性和合法的程序性，执法人员素质低下，监督失衡等。参见朱未易等：《法治：社会主义现代化进程的必然选择——“依法治市理论与实践学术研讨会”综述》，载（南京社会科学》1998年第11期（总第117期）。
20袁曙宏：《依法治国的局部实践》，载《求是学刊》1999年第4期。
21《邓小平文选》第3卷，第256页。
22应松午：《论依法行政》，载《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998午版
23姚锐敏：《依法行政的理论与实践》，法律出版社2000年11月版，第10页。
24应松年：《依法行政论纲》，载《中国法学》，1997年第1期。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-056-02
最近阶段，我国行政学课题研究热点开始广泛围绕相关法令以及调节潜质进行优化设计，透过研究过往行政法归控经验之后，联合最新热点、成果内容进行主流架构调整。我国行政法体系延展力度的确可圈可点，由于法律制度不尽完善，加上组织法令的欠缺状况，使得后期行政法监督、完善途径遭受全面限制，涉及中心突破点的挖掘工作已经势在必行。依照目前我国行政法规划条件进行科学评估，将细化的瓶颈因素全面陈列，为完善方案的拟定贡献科学构建力量。
一、我国行政法归控状况论述
依照过往评估资料进行客观验证，说明我国行政法管理条件大致处于完备、欠缺两类极端观点内部，涉及这部分内容的科学、精准评估显得相当重要，这是决定后期行政法令科学调节的必要疏导渠道。如若行政法自身管理能度较高，细化法律制度设计与体系规划效益自然美不胜收。因此，现下发展理念就是联合既定制度内容进行局部调节，疏导过程中一旦说发展能力有限或者支撑体系不够健全，就有必要针对延展思路进行体系改造。
（一）内部法律制度不能有效映衬行政结构整体延展方向
行政管理核心理念就是强调公民的权力保障效用，同时联合政府良性竞争机制，实施既定成本效益灵活分析策略。为了尽量贴合这一调试要领，政府架构开始转向扁平化形态，内部行政权力也开始转向基层政府，达到地方自治的系统格局。而目前我国行政管理人员需要做的就是透过各类细致化方案进行成本规模校验，并将后期效益规模最为稳定的方案提炼、制备完全。行政问责制度属于我国最近阶段开发的归控内容，在这种形势下，涉及中央、地方政府部门需要联合当地人均GDP、生育条件、法治优势指标进行综合评价。关于问责制在全国各地区的推广工作已经布置得足够优越，下级单位开始积极探寻负责机理，并逐渐形成某种导向型政府结构。在这种体制背景下，行政单位对于公民个体诉求不再出现敏感反应。这类结果深刻验证了，我国现下行政法治建设工作的重点内容在于导向渠道的开拓，而并非建设公民导向政府主体。
我国行政管理部门一直将细化规范内容进行重点设计，确保程序衔接的流畅效果，争取为各类机关权力行使动机大开方便之门。此类方案会造成行政个体主观创造能力失控隐患。这部分权力交由公共行政机构实施贯彻、发扬，属于我国行政法令的必要准则，由于长期以来我国在市场优化配置过程中缺乏对行政效率的重视，因此后期协调能力也基本不忍直视。
（二）限权转型工作未能处理到位
无论借用管理细则还是平衡要论，这些一直都是困扰行政法疏通目标的要素。依照管理标准审视，行政法作为某种归控媒介，在行政处理对象的权力维护上不够细致；平衡要论则强调义务和利益的同步跟进结果，就是保证个人、公共利益的兼顾成果。结合总体窥探视角进行细致审定，我国行政单位依然采取限权处理手段，尽管诉讼、复议法内容多少与平衡论理念沾边，但是上述两者要素属于限权法机理。所以，我国目前行政法则仍旧不能摆脱传统内容的束缚。
现下行政改革的有效出路就是服务型政府的转变，其在具体发扬职能秩序维护精神基础上，确保政府能够承接大部分公共服务职务。这种变化现象需要行政法控制权力向服务类型转化。我国行政法基本联合公共秩序进行延展，涉及服务细则内容基本毫无空暇，尽管铁路、公路交通法则应有尽有，但是大部分也是利用秩序管控理念进行开发设计，在服务型政府转换范围中，行政法依然忍气吞声，没有任何大动作可言。
（三）行政法体系有待完善
行政法内容主要包括行为、组织、监督三大项目，我国在这三类细化内容中都不可避免的遗留体系缺陷问题。依照西方国家归控标准验证，优先贯彻组织法令，之后配合程序、司法机构进行审定优化，无疑是一种可行路径。这种组织法完善条件的强调传统，在西方行政管理活动中大面积受用，但是中国特色社会主义讲求因地制宜，在制定行政救济法之后，联合程序、行为细节进行创新途径挖掘。这就使得组织法的传统功效不能及时贯彻，法治规范力度欠缺便也如家常便饭一般。这种组织法的欠缺结果将严重制约行政组织的规范条件，进一步扩大行为、救济法的需求力度。我国必须针对各式各样的行为、程序进行检查、审核，使得细致任务长期堆积不说，有关经济成本也大面积流失，这是行政法调整阶段中遗留的重大问题。
（四）行政法律制度设计环节中引发的问题
行政处罚、强制、赔偿、诉讼等法令都是我国行政管理环节中不可或缺的支撑内容，但是初始设计阶段中滋生的隐患问题也五花八门。
我国在处罚法设定上，基本联合处罚方案实现机构分离制度，这使得各类违法行为得不到有效抑制，并给处罚实践造成极大的困扰。关于行政处罚条文的设定上，问题分布现象过于明显，按照制定设计和执行人员分配标准断定，公安交通等领域执法能度已经相当模糊。依照经济结构的扭转局势分析，涉及行政处罚当场处罚以及数目增大成为必然结果。例如：道路安全法则明确规定，公安机关在面临200元以下罚款事务中，可以直接向本人索取。这反倒加剧了行政处罚与道路安全法的矛盾状况，使得二者的适用潜质成为社会大众广泛争议的话题，相应地给执法部门、人民法院处理细务带来不必要的麻烦。
二、中国行政法进一步改良、优化的途径挖掘
结合过往开发实践经验论述，我国行政法延展方向具体包括三类：首先是传统行政格局的打破，其次是强化管理活动的约束效能，最后是裁决机构的专业化改造。另一方面，公共服务是时候融入行政领域内部，此时行政法令必须做出及时响应，并且承担服务行为的创新任务。但是，仅仅依靠发展方向的研究是远远不够的，需要相关管制主体能够针对细化问题进行有力克制。
（一）中国行政法改革的重点内容
我国行政法管理效能不够优越，因此实施全面规划方案有待商榷，现下需要做的就是重点内容的筛选工作。这部分重点开发范围应当是规范力度最为低下的领域，尽管我国尚未明确规划行为、收费细则，但是强制、处罚条例基本颁布完全，重点行政处理活动已经达到有法可依的要求。在改革过程中，涉 及某类限制问题值得有关单位深思，尽管许可、处罚制度已经全面设定、实施，但是权力滥用问题根源并未清除。这主要是因为行政主体已经将内部组织作为规划重点项目，在支撑结构较为完善的前提下，疏导行为已无存在价值；如若组织架构有待完善，那么即便是行政行为法令再过健全，管理人员也难以稳定组织行为的客观性价值地位。因为行政组织法令管控力度不够严格，行政法后期发展重点便基本围绕组织法进行有力开设，并注意发挥二者的同步跟进潜质。
（二）行政体制规划与组织法协调发展关系研究
行政体制改革工作需要借助内部组织法进行全面护航，为了尽量稳固组织法的正常效用，管制主体需要联合行政机构改革与组织发展关系进行深入探析，并在二者优先调整流程中做出适当取舍。需要注意的是，地方政府组织法作为行政管理活动的重要支撑要素，在地方尚未全面协调优化行政体系过程中，我国盲目进行地方行政机理改造是不现实的。要做到这方面内容的优化处理，就可以优先考虑实施地方自治管理方案，同时清晰拆解中央、地方政府的交流关系。必要时，我国可以考虑制定地方政府行政改革制度，加快政府权力的划分进程，明确划分各级政府管理权限和依存关系。在有力规划政府管理权力前提下，针对各级地方政府组织法要领进行协调设计；为了有效凸显地方政府组织法、规划体制的交互性归控优势，国务院机构有必要设置专业的体制改革中心。
（三）完善行政组织法的必要措施分析
经过行政法治内容的整合、分析之后，有关学术界开始科学预测中国后期管制格局，并且将行政法内部缺陷问题罗列清晰。毫无疑问地讲，我国规范动力最为不足的就是行政组织法，针对这一方面内容进行有力改善已经是不争的事实，透过管理型向服务型转变属于我国现下公共行政部门改革的必然结果，所以关于服务、社会行政法的突进历程也成为当下社会结构规范局势的重要之举。
依照过往行政救济、程序法的交接准则进行科学审视，发现尽管我们制定的行政管制内容比较详尽，且内部条文规范力度明确，但是整体完善质量仍旧不入法眼。产生这类限制性危机的主要原因在于，我国行政组织系统规范意识不够强烈。所以，我国需要全面引进先进国家调试经验，并借助行政主体规范渠道进行全面拓展，适当扩充行政组织法比例范围，并利用行政主体的规范措施来减少行为、程序法的错误处理现象。
适当考虑制定完善形态的行政程序法则，这是我国目前社会机理改造过程中的重大项目内容。由于这部分规划力度已经逐渐达标，这才为后期公民行为、救济事宜创造优越的适应条件。自从组织法得到尽量完善处理之后，行政主体的一系列行为便得到科学规范，相应地对行政法需求便也不再那样急迫了，使得立法程序交接效率全面提升。另一方面，行政主体延伸地位、支撑架构得到优化塑造之后，管制主体在权力划分、人员监督上的细务就更加全面了，保证程序法的及时出台成果。针对行政组织要论进行行政主体独立财政、行为的完善，能够有效促进经济制度的规范力度，确保单位行政复议工作能够有力完善，这对于后期行政归控前景来讲，无疑是一项重大的支持出口。结语：综上所述，行政法作为社会结构调整的必要支撑媒介，其主张配合多元化方法论架构进行理论成果维护。依照目前我国社会科学、以及人力资源的规整成果进行解析，行政学已经成为文化、交通、政治领域中不可多得的衔接对象，相信在组织法、强制管理法等内容不断强化的基础上，后期学术结构领域和人文秩序都将获得全面新生。这是中国特色社会主义与行政要论决定的事实，应当引起有关管制人员的全面重视。
参考文献：
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王亚利.当前我国行政法发展的新气象.社科纵横（新理论版）.2010（4）.
李鹰.行政法的全球视野——行政法学研究的新方法.环球法律评论.2011（6）.
[关键词]民族平等；界定；学术思考
[作者]郑昆亮，新疆石河子大学政法学院副教授。新疆石河子，832003；邢梦芸，新疆石河子大学政法学院硕士研究生。新疆石河子，832003
[中图分类号]C957 [文献标识码]A [文章编号]1004－454X(2012)02－0042－006
本文系教育部人文社会科学规划基金项目(项目批准号：10YJAZH136)阶段性研究成果。
民族平等是马克思主义民族理论的核心概念之一，也是马克思主义解决民族问题的根本原则之一。长期以来，学界关于民族平等问题的研究成果颇丰，对民族平等的规定性提出多视角论断，也从多学科对民族平等进行研究。其中不乏有自己的学术见解，理论表述鲜明且有所突破，在学界产生较大影响。但也有观点表述易产生异议，缺乏清晰度，或准确性值得商榷。
一、民族平等和民族团结政策是党和国家民族政策中的总政策
中国是一个各族人民共同缔造的统一的多民族国家。新中国成立以来，中国共产党始终将民族问题作为建设中国特色社会主义的重大问题来抓，将民族工作作为关系党和人民事业发展全局的重大工作来抓，并在不同历史时期根据新情况、新问题适时作出正确的决策和部署，不断促进了各民族的平等团结和繁荣发展，开创了具有中国特色的解决民族问题的正确道路。
为有效解决我国的民族问题，党和国家分类制定了各项民族政策，并以民族区域自治制度、宪法和法律等作为保证。党和国家的民族政策涉及到民族的政治、经济、文化、社会等各个领域，学者创新性地提出民族平等、民族团结是党和国家各项民族政策的总政策。“我国主要的民族政策都是民族平等团结这一总政策在各个领域的具体体现，都是为了充分实现和保障民族平等和民族团结的。”将民族平等、民族团结作为党和国家各项民族政策的总政策的提法，笔者在文献资料的查阅中，较早发现于中央民族大学金炳镐先生的文章，指出：“民族平等，是马克思主义解决民族问题的根本原则，也是中国共产党处理国内民族问题的总原则、总政策。”在以后的著作中，金炳镐先生进一步表述为：“中国共产党和国家的一系列民族政策中，民族平等、民族团结政策是总政策，民族区域自治政策是基本政策。”同时，其它文献也有同样含义的表述。
将民族平等、民族团结作为党和国家各项民族政策的总政策的提法，笔者认为不但体现了金炳镐先生的学术造诣，也体现了金炳镐先生的理论创新品质。这一提法具有依据和其合理性。这一提法的核心词是“总政策”，“总政策”的涵义在《辞海》中解释为见“总路线”，“总路线”涵义为：“通常指国家、政党在一定历史时期制定的指导各方面工作的基本准则。常与总政策或总任务并用。是制定和指导各项具体工作路线和政策的依据，各项具体工作路线和政策受总路线的制约并为它服务。中国共产党在领导我国革命的过程中，把马克思列宁主义的普遍真理与中国革命的具体实践相结合，根据不同历史时期的特点，先后制定了各个时期不同的总路线，如新民主主义革命总路线、过渡时期总路线、社会主义建设总路线等。”这一概念的要点：总路线与总政策或总任务并用，是指导各方面工作的基本准则，是制定各项具体工作路线和政策的依据。而我国各项民族政策的制定体现着民族平等、民族团结和各民族共同繁荣原则，也是为了充分实现民族平等、民族团结和各民族共同繁荣。民族平等、民族团结成为我国各项民族政策制定的基本准则和依据，符合马克思、恩格斯的基本思想，符合我国基本政治制度诉求，国内学者也有相关论述。恩格斯指出：“这种平等要求更应当是，从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言的这种平等中，引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年修正版)序言的第二段指出：实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。有学者提出“民族平等是马克思主义民族纲领的基石”的观点。总之，民族平等、民族团结不但是我国民族立法的基本准则，也是我国所制定的各项民族政策的基本准则和依据，各项民族政策是这一总政策的具体化。
二、民族平等和民族团结是马克思主义解决民族问题的根本原则
民族问题是社会发展总问题的一部分。马克思主义者历来重视民族问题的解决，始终围绕着民族平等和民族团结这个中心展开斗争和进行工作。中国共产党在处理民族问题上，依据基本国情，坚持把民族问题作为建设中国特色社会主义必须处理好的一个重大问题，坚持把民族工作作为关系党和人民事业发展全局的一项重大工作，不断丰富和发展马克思主义民族理论，确立民族平等和民族团结是马克思主义解决民族问题的根本原则这一指导思想，在各个历史时期适时作出正确的决策和部署，保证了我国民族问题的正确解决。
