时间：2023-01-27 23:47:23
[关键词]农地征用；沿革；现状问题；健全对策
一般说来，土地征用是指国家或政府基于不特定多数人的公共利益目的考虑，将土地所有权强制收为国有，并给予失地人员补偿的一种行为。
在我国，土地征用制度主要是指农地征用制度，是指国家针对集体所有土地的征用制度，也就是国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民以补偿的法律制度。
土地征用在各国(地区)宪法中一般都可以找到明确的法源，这是宪法赋予国家或政府的一种强制性的公权力，是对公民财产私权的最严厉的制约。土地征用制度涉及农业用地向非农用地转化的问题，在我国同时伴有土地所有制的改变。
农地征用制度有狭义和广义之分，狭义的农地征用制度是指土地征用制度本身，广义的不仅包括制度本身还要包括制度的构建及其运行，本文所指的农地征用制度是指广义的。
一、我国农地征用制度的沿革
国家为实现社会主义现代化目标，总是需要进行经济建设和发展各项社会事业，这就产生了对土地占用的需求；在国有土地存量不足或不适合的情况下，从其他土地所有者手中征用土地就成为必然的选择。既然有了大量的土地关系，也就要求有相应的土地征用制度作为保障。
新中国成立以来，我国农地征用制度经历了从无到有，从不完善到逐步完善的发展过程，如今农地征用制度已经成为我国社会经济制度体系当中的一个重要组成部分。
(一)建国初期
在我国建国后的法律法规中，第一次出现“征用”一词，是在1950年11月公布的《城市郊区条例》中。《条例》第十四条规定：国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，须以适当代价，或以相等之国有土地调换之。
随着经济社会的快速发展，国家建设项目的不断增加，土地占用规模也与日俱增，土地征用关系也就变得更加复杂。为了解决不断出现的新问题，1953年新中国出台了第一部专门针对“土地征用”的完整法规《关于国家建设征用土地办法》，在此办法中第一次提出“土地征用”概念。它是指国家或政府为了获得建设项目的实现，可以通过强制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权。
《办法》还明确规定“国家建设征用土地的基本原则是：既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。”“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。”
(二)社会主义土地公有制建立时期
随着农村土地由农户私有制经过改革后变为社会主义集体所有制，为了适应国家建设的需要，妥善处理国家建设中土地征用出现的新问题和由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，新中国又在1958年1月6日，在对原有1953年《关于国家建设征用土地办法》加以修订的基础上，重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》。在这一时期农村的土地所有制关系发生了根本性的变化，农户私有土地变为集体所有土地，因此土地征用关系也做出了相对的改变和调整。除了规定“必须贯彻节约用地的原则”外，还进一步完善了国家建设用地征用的审批程序，并针对人民生活有所提高的现象相应的提高了补偿标准；在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。这一办法和1953年颁布的《关于国家建设征用土地办法》一样，都是专门的直接针对土地征用而制定的，是新中国成立后较早的关于土地征用的行政法规。
“”时期由于国内经济建设基本停滞不前，导致土地征用相关工作基本处于停顿状态。
(三)改革开放以来
十一届三中全会以来，特别是改革开放以后，随着经济建设的发展，大量新增建设项目增多，土地的价值逐渐显现，为了慎重处理在社会经济关系调整过程别是在农村经济关系中由于土地征用所引起的土地关系调整，1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》。这是新中国成立以来的又一部直接针对土地征用而颁布的法律法规。其中第一次明确规定，征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，并在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有：就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非—集体或国有企业安置等。
为了进一步加强我国土地管理力度，合理使用占用土地，1986年全国人大常委16次会议在1982年《国家建设征用土地条例》基础上，结合以往相关土地法律法规和土地管理经验，制定并颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度。[1]
1990年国务院颁布了《中华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例》，从此以后，城市土地走上了有偿使用的道路。但对比城市土地使用改革，农村土地用地制度改革却相对滞后，在农村土地制度方面特别是有关土地征用方面仍然基本上沿用1986年的《土地管理法》(1988年曾做出修订)。
随着我国社会主义市场经济逐渐步入正轨，土地管理制度也迫切需要调整，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对1986年《土地管理法》做出了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准之外，将原有五级土地审批制上升为中央级省级两级审批制[2]以外，针对改革开放以来耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则，以提高全社会在耕地保护上的忧患意识。
但随着经济的不断发展，用地量大大增加，其中出现的一些问题引起了社会各界极大的关注，完善征地制度被提上议事日程。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，有关土地征用方面的是对第十条规定进行的修订：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用给予补偿。”自此，我国从宪法高度确定了对农地征用给予补偿的制度。与此相适应，2004年8月《土地管理法》依据宪法做出了相应修改。
纵观上述我国土地征用的沿革，不难看出，我国农地征用制度(法规)成形虽早，但就形成较为系统的制度(法律)来说，还是近几年来的事。随着经济发展水平的提高，国家建设项目的不断增多和扩大，我国的农地征用制度也随之不断完善。
但我们同时也应该看到，目前我国现行农地征用制度还存在许多问题，征地实际当中暴露出的矛盾和问题十分明显。征地规模过大、范围过广，征地补偿过低，农民利益得不到有效保障，监督力度薄弱等等问题的出现，固然是经济发展过程中不可避免的问题，但其中更重要的是这一征地制度本身相对社会发展的不适应和滞后。“作为土地管理制度的基本法律，《土地管理法》总结了我国改革开放以来我国土地管理工作的基本经验，但又滞后于改革实践的发展”，[3]虽然1998年修订的《土地管理法》在原来基础上从多方面做出了重大调整，例如提高补偿标准、严格审批程序、上收审批权、增加保护耕地条款等，但因其基本精神仍然沿用1982年的《国家建设征用土地条例》，从其本质上来看仍然带有严重的计划经济色彩，因此完善我国现行土地征用制度已经成为我国经济社会发展的客观要求。
二、我国农地征用制度的现状问题
(一)征地范围过广，补偿标准低，农民利益得不到保障
我国现行农地征用制度从实质上看不存在对农地的买卖关系，对于被征农地的补偿标准是国家为补偿农民为公共利益做出的牺牲而给予的一种经济补偿，是由国家制定的一种确定标准，在农地征用过程中并没有将被征用的土地视为一种商品。
从我国现行各种法律法规来看，我国土地征用制度中的征地目的，应该仅是针对公共利益用地而言；但由于我国法律中从未明确界定何为“公共利益”，而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，一些地方政府往往会依据所谓的种种原因需要对“公共利益”进行解释，甚至打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等，这样就在无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。
在补偿方面，《土地管理法》规定要按土地原用途给予补偿，并且土地补偿费和安置补助费总和不能超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。而在目前农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量土地的稀缺性和土地真正的价值。而且许多以“公共利益”名义征来的土地又转手卖给一些开发商进行商业项目。据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，对这些“非公共利益”征地却仍按“公共利益”标准对失地农民进行补偿，即使这样的低补偿在某些地方还会经过层层提留占用挪用等，到农民手中已经所剩不多。这种“低征、高卖”产生的价格差额极大地损害了农民的利益，不仅使农民失去了土地，也将农民排斥在土地增值收益之外，引起了失地农民的强烈不满，也成为农民阻挠政府征地的一个重要原因。
农民利益得不到有效保障也是现阶段我国土地征用当中实际存在的一个不可忽视的问题。在现实征地当中，农民的合法权益常常被侵犯，一些地方因种种原因违反法律规定滥用征地权，强行占地，侵犯农民的土地承包权，在补偿时又不能很好地对农民的土地承包权予以足够的重视；一些地方还存在为了节省成本而随意压低补偿费及补偿费不到位的现象，且往往由于征地补偿分配混乱，乡(镇)、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少，农民往往仅能得到征地补偿的5％～10％，严重损害了政府的公众形象。
(二)征地主体缺乏有效的监督制约机制，征地随意性严重
1998年九届人大四次会议对《土地管理法》进行了修改，上收了征用土地的审批权，将以往征用土地的五级限额审批改为由国家和省级人民政府两级审批。缓解了由于土地多级审批所带来的土地滥用的弊病，加强了国家对土地的管理职能。
但是，其中有一个值得我们关注的问题是，不论是土地的多级审批还是土地的两级审批，作为征地主体的政府部门，至今都缺乏有效的监督和制约，既是征地的执行机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说了算。”[4]
另外，由于我国土地征用相关法律法规条文分散，缺乏连贯性、针对性，以至征地中出现的种种问题，诸如征地补偿款不到位、甚至出现层层克扣挪用，随意压低补偿标准，征地程序不透明屡屡发生却得不到有效解决等问题。而对于征地补偿款的落实，我国的法律有着明确的规定。目前的问题主要是出在执行上存在偏差，因此严格依法办事，建立对行政执行部门的有效的监督制约机制，是做好目前征地工作的前提和保证。
由于执法部门监督力度不得力，征地的随意性也很严重。一些地方打着低价土地的旗号招商引资，盲目搞各类开发区，滥占耕地，因实际需要而随意解释征地条款。有资料表明，截至2002年底，全国共有各级各类开发区3837家，其中省级以下开发区2586家，主要是各种工业园区，圈占大量耕地，规划面积已达3．6万平方公里，超过了全国城市用地面积。这种征地的随意性和缺乏监督性，不仅严重地伤害了农民的感情，而且滥占滥用了大量耕地，这对我国这样一个人口大国来说，不能不说是一个十分严重的问题!
(三)征收征用概念混淆
一直以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。[5]
土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个极为重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有区别的。土地征收主要针对的应是他者的土地的所有权，而且他人的土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。
但就目前我国的习惯而言，我国土地征用制度是指国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民补偿的法律制度。在此期间国家对集体所有农地及附着在其上的他项权利的进行“征用”，土地的所有权发生了改变，实质上行的是“征收”之实。
这种土地征用征收不加以区分的情况，对农地集体所有权、农户使用权以及农民的利益保护十分不利。土地是农民最基本的生产生活保障，能不动农民的土地尽量不要去动，即使动了也应该给予合理的补偿。虽然许多地方的农民收入已呈多元化，但在我国目前农村社会保障体系还不健全、农民整体素质还不高的情况下，中国的大部分农民还是靠地维生，靠天吃饭，土地的收入还是他们最基本的生活来源，失去了土地的农民很容易在不合理地花费了土地征用补偿款之后，变得一无所有。而对于一些临时性的公共利益项目，比如、临时性军事设施建设、临时需要性建筑等，在公共利益完成以后应尽快将土地归还农民，并需给予相应补偿，农户可以在原有土地上继续行使使用权及其相关权利，这样对保护农民土地使用权的长期性和稳定性十分有利。
(四)集体产权主体模糊，农民参与性差
我国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，对这一问题的理解也存在很大争议，目前对农地集体产权的理解总的来说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的；一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。[6]但不论是“多元”还是“缺失”，集体土地产权在目前我国土地制度当中存在的问题都是不可忽视的，尤其是在土地征用过程中出现的一系列问题都不能不引起我们极大关注。
集体所有权是一个总的概念，它是对多种多样的劳动权中集体组织各自享有财产所有权所做的概括。《土地管理法》、《农业法》等法律规定我国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡(镇)三级所有，但究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。从而导致在实际农地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能成为完全代表农地产权的主体。况且从很大程度上讲，乡、行政村和村民小组本质上是一种带有行政意义的垂直隶属关系，乡(镇)一级属于我国行政组织的基层设置，村一级组织是基层行政组织在村一级的派出机关，组又是村的延伸，是行政组织，不是经济组织。因此找不到谁代表集体利益来真正关心土地，并成为土地所有权的体现者。
另外，由于这种集体产权多元化或被架空而实际虚置现象的存在，使得集体土地的“生杀大权”往往被少数村干部所把持，而他们在实际上就成了集体土地的“当家人”，成了其中一些人“寻租”的工具。而在土地征用过程中，由于征地的透明度差，农民的参与权，知情权等权利被严重忽视。农民对土地具有天生的依赖感和亲切感，他们是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不协商”却往往成为一种普遍的现象，辛勤劳作的土地一夜之间糊里糊涂丟失掉，这对农民来说不能不算是一种悲哀，对我们的社会来说恐怕也应该是一个值得广泛关注和解决的重大问题。
(五)失地农民安置措施不完善
失地农民，是伴随城市化和工业化出现的特殊群体。据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万，而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。
农地自古以来就承担着农民的就业社保功能，农民失地以后，就业问题、社会保障等问题就会凸显出来。随着我国经济体制改革的进行，各级各类企业用人制度发生了根本性的变化，政府原有的传统的安置方式逐渐失灵，失地农民问题开始凸现。目前有关土地征用最详细的《土地管理法》中并未对失地农民的安置提出具体的措施，各地最主要的还是采取货币安置方式。但由于各种原因，例如补偿费用低，不合理花销或投资等等，货币化安置方式往往只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失地又失业，况且绝大多数农村的社会保障体系尚属“空白”，所以这些失地农民的长远生计必然成为一个巨大的社会问题。特别是其中年龄较大的农民，在失去土地后，往往会成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。农民失去土地就意味着社会保障能力的丧失，这么庞大的失业大军绝对是我国社会稳定的巨大隐患。
有人认为，暂时牺牲农民利益为现代化发展服务是无可厚非的；但农民自从改革初期就毫无保留的为现代化的实现做着贡献，没理由在国家有能力反哺农民后仍然无条件的继续着他们的牺牲；农民为城市化、工业化和现代化做出了巨大的贡献，他们有理由要求一同享受经济社会发展带来的繁荣。目前土地征用当中出现的问题已经严重的影响到了政府的公信力和农民的信心，如果不高度重视并及时加以解决的话，势必会影响到整个经济的大局，甚至会引起社会危机!
三、我国农地征用制度的健全对策
土地征用制度是一国土地制度体系中的重要组成部分之一，尤其是在我国目前城市化进程迅速发展的情况下，土地的征用占用更是不可避免。在这种情况下，必然要求有一个与目前发展情况相适应的土地征用制度。
笔者认为，健全我国土地征用制度的基本思路及对策主要应该包括以下几个方面：
(一)完善并构建相关的法律法规是健全我国土地征用制度的核心内容
一项制度的确立，首先要有相应的法律法规作为基本准绳。我国目前涉及土地管理的法律法规主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》等，其它散见于各类相关法律法规之中。基于以上的内容，笔者认为，应该抓住2004年宪法修订的契机，在总结各地经验的基础上，加快对土地征用相关法律制度改革完善的步伐。
1．完善《土地管理法》及与土地征用制度相关的法律法规
(1)相关法律中应体现《宪法》精神，将征用与征收严格区分开来。目前《土地管理法》已将相关内容修改。尽快将永久占地同临时用地区分开来，这样不仅有利于对农村集体土地的所有权的保护，也有利于农民土地使用权的保护。
(2)改革土地增值收益分配方式。土地违法案件的屡禁不止，其直接原因就是利益驱动。笔者认为，应将土地出让金按一定比例大部分直接列入国家财政收入，然后由国家相关部门加以重新分配，并从中列出一定比例作为土地征用专项基金。此部分资金应划拨到失地农民专用账户，用于支付失地农民养老保险、就业培训资金以及教育资金等，以顾及他们的长远生计和利益。
(3)按照法律关系确定土地承包关系，明确农民土地使用权，尽快制定农村土地使用权法，用法律和制度保障农民土地使用权。从法律上允许并规范农民集体建设用地合理流转。在国家土地一级市场应该向集体土地开放，但要有相应的严格的审批程序，对于基本农田应严禁进入土地市场进行交易，要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。
(4)将公共利益征地与非公共利益用地严格区分开来，在完善公共利益征地政策的同时，提出非公共利益占地的用地政策办法，同严格意义上的征地彻底区分开来。政府应该退出这一领域，按市场规律运作。在土地利用规划范围内，采取“招拍挂”的方式出让土地的使用权。
(5)改革安置办法。在现阶段的情况下，单纯现金安置根本无法满足失地人员长远生活安排和基本保障。所以，在《土地管理法》中除对失地人员应付的安置补助费外，还应突出强调失地农民的就业安置和基本生活保障的问题，探索对失地农民有效的、稳妥的安置方式。另外，安置补助费应严格的专款专用，不得擅自挪作它用。
(6)尽快制定《物权法》。世界大多数市场经济国家都有此法，物权相对于债权来说具有优先权，法律效力更强、更稳定。民法中的物权法应以国际惯例单独分列出来，以视对物权的重视。我国的物权法已列入十届人大常委会的立法规划，有望在近期出台。《物权法》的制定和实施将有利于保护公民的私有财产。
(7)制订《土地法》。该法可作为土地制度运用的框架性、基础性法律。作为调整土地关系的完整框架，世界大多数国家都十分重视对此法的制订颁布，其中应包括对土地产权的明确界定，城乡土地使用的统一原则(解决城乡二元体系)等。
2．制定专门的《土地征用法》，将土地征用纳入法制化轨道
由于我国目前城市化进程日益加快加深，土地的利用会日渐增多，尤其是城市扩充过程中出现的对农村土地的征用问题十分复杂，依据国情以及我国目前所处的社会主义初级阶段的土地利用情况，必须要依照国际惯例，在完善相关土地法律法规的同时，制定专门独立的《土地征用法》，确立土地征用的具体实施措施及操作规程，以弥补《土地管理法》等相关法律具体操作性不强的不足。
笔者认为，《土地征用法》的主要框架应该包括：
(1)明确土地征用范围。明确规定何种条件下可以实行土地征收，将非公共利益用地严格限制在征地之外，即明确严格的公共利益范围。
(2)明确征地补偿标准的计算方法。实行分区域、统一的补偿标准。其中应着重强调失地人员的就业安置方式以及明确对农民土地承包权的补偿。
(3)明确土地征用过程中政府官员、用地单位以及被征地人员的权利和义务，明确具体相关责任人违法后的惩处措施。
(4)制定明确的土地征用程序和征地步骤。要坚决贯彻“以民为本”的原则，征地之前以通告的形式告知当事人，听取相关责任人的意见，必要时按国家规定程序举行听证会。
(5)规定具体的支付赔偿的程序以及最高时限。以防止个别人员和利益集团对土地补偿款的截留、挪用和占用。
(6)明确征地纠纷的处理机构和方式，给被征地人员以质疑和申诉的机会和途径。
(7)规定文物古迹在土地征用当中要受到特殊的保护和处理。
(二)构筑有效的监督体系是健全我国土地征用制度的关键举措
权力的执行要有相应的执行监督机构，建立自上而下的执法监管部门是保证土地征用法律法规确实执行的“达摩克利斯之剑”。
1．严格控制土地审批权，实行责任制，层层负责，出现问题落实到个人
1998年《土地管理法》中已明确规定。将土地审批权上移至国家和省级政府。但一直未能得到很好的落实，尤其是在现阶段，由于新增建设用地的土地有偿使用费大部分归于地方政府的情况下，更是加速一些地方政府征地占地的积极性，市区县供地权仍在各地方占地上起着推波助澜的作用。目前国家正在酝酿土地的垂直管理体制，试图以这一举措来实现对地方土地管理机构人事权力的上收，并由此冻结市、县、乡的土地审批权。实现土地垂直管理体制之后，省级以下政府的土地审批权力将不复存在。但目前改革正在进行当中，所以改革的效果还有待时间证明。
笔者认为，在严格土地管理体制的同时，还应该实行土地管理的领导责任负责制，将土地利用保护尤其是耕地保护同政府官员的政绩挂钩，明确岗位职责，责任落实到个人，实行层层落实、层层负责的制度，并及时加大宣传力度和惩处力度。
2．征地补偿费设专用账户纳入银行体系，设公开查询机构，监督土地补偿金使用情况
设置征地资金专用账户，纳入地方银行体系，并将其按照国家政策分为土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补偿费等(在改革征用补偿费后可相应改变分配方式)，将存折银行卡等发放到失地农户手中，但应探索相应措施尽量避免将补偿费一次性全部发放到农民手中，以防止失地农民对征地补偿费的不合理使用而使其长远生计无法保障。专款专用，可有效防止征地补偿费被截留、挪用等。将土地补偿费及安置补助费的利用情况公布，任何人都可查询其使用情况，这样做，能有效地防止征地补偿款的挪用滥用，增加资金使用的透明度。
3．设立专门土地执法监察咨询机构，加强土地执法监察力度
各地应设立专门的土地执法监察咨询机构。土地监察咨询机构可以由以下人员组成：土地管理部门的专门人员、执法部门专员，土地管理专家学者，失地农民代表等。这几者可形成一种相互制约的机制，类似有限责任公司中的监事会，对土地征用权的行使及补偿安置情况进行公开监督和受询。这其实符合管理学原理上的执监分设原则，在土地管理部门之外设立必要的监督和制约，有利于暴露矛盾和解决矛盾，也给农民提供一个问询相关问题的手段和场所。
另外，在此基础上应该探索设立专门土地纠纷裁决机构，该机构应该在充分考虑农民财产权和基本权利的基础上，具有对土地纠纷裁决的绝对权力，但其案件因涉及到失地农民的根本利益，因此应接受社会公开质询，以增加其案件审理透明度。
(三)鼓励农民参与征地是健全我国土地征用制度的必要条件
1．鼓励农民积极参与征地，使征地过程透明化
在征地过程中要严格履行法定程序，特别是要保护被征地农村集体经济组织和农户的知情权、参与权、选择权等。农村集体经济组织是农村土地的产权所有人，农户拥有承包土地的所有、使用权，尊重农民对土地的所有权即是尊重农民的财产权。所以笔者认为，在征地过程中要实现充分尊重农民的知情权，就要做到在征地之前要充分听取农民的意见。可采取公示制度，参考国外实行听证会制度(但在我国目前现实情况下，范围过大的听证会会加剧征用成本，可小部分或有条件的地方按国家规定实行)。做到与农民协商征地，从而达到在征地过程中的国家政府与农民的“双赢”。
2．探索多种形式，让农民可以共同分享土地增值收益
现行土地收益分配制度在很多方面的影响是负面的，我国《土地管理法》的五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都要专项用于耕地开发。但现实情况则是，在一些财政紧张的地方，土地使用费就成了当地政府的“第二财政”和招商引资的优惠旗号，以“低征”、“高卖”搭乘“公共利益”的便车，并以此方式公开谋获暴利、“与民争利”，严重地损害了政府的公信力。
国土资源部耕地保护司负责人曾指出，现行的土地收益分配办法，往往导致占用耕地越多，地方或部门收益越大的结果，而采用的手段往往是“低进高出”。这种土地收益分配方式往往刺激少数地方政府征地的积极性，十分不利于耕地保护和农民利益。
因此应该探索使农民可以共同分享土地增值收益的多种形式。例如，可以探索土地使用权的合理流转、土地使用权人股经营、增加征地补偿标准，从土地出让金中划出一部分为农民交纳医疗、养老保险等，具体操作方式应因地制宜，各地依据自身条件开拓新路以力保农民失地不失利。
(四)建立妥善的安置方式是健全我国土地征用制度的可靠保障
建立妥善的安置方式就是要探索妥当完善的就业服务系统和社会保障机制，寻找多种途径安置失地农民。目前各地已探寻出各种安置办法，例如采取留地安置，土地入股安置、社会养老保险安置等方法。要解决被征地农民长远生活并无后顾之忧，应探索对不同年龄段的被征地农民实行多渠道、多样化的安置方式，设立失地农民最低生活保障，设立“留用地”，提高支农资金，特别是探索从土地出让金中划拨等方式。积极拓宽就业模式，用地单位工程上马时，在同等条件下应优先雇佣被征地农民等。笔者认为，探索合理的完善的安置方式主要应该从以下几个方面人手：
1．改革城乡二元社保体系，设立专门的失地农民保障基金，将失地农民纳入社保体系
目前农村社会保障尚未立法，在制度建设基本空白的情况下，应尽快将失地农民纳入城市社会保障体系当中，实现与城镇社保的连接。成立失地农民社保基金，帮助农民理财，具体操作方式可仿效城市社保基金运作。
至于基金筹措，可由国家、农民和用地单位三方共同出资。在提高补偿标准的基础上，农民从征地补偿费中拿出一部分，国家和政府从土地出让金当中拿出一部分，用地单位拿出一部分(可计人生产成本)。国家在2004年末已停止划拨土地，这样在一定程度上减低了“暗箱操作”所带来的巨大成本，透明性增加、公开度增强。而事实证明，公开招投标成本要比“暗箱操作”成本要低，并且有利于有实力者脱颖而出。这样就可以保证建设资金及时到位、工程顺利开工、补偿费用及时发放等。此举也会迫使用地单位珍惜较高成本得来的土地，促使其合理利用，使土地浪费严重现象得以相对缓解，从而促进土地征用制度的良性发展。
失地农民应享受基本医疗保障、社会养老、失业保障等基本社会保障，保障金由国家和用地单位从土地补偿金中直接拨付出相应部分支付给当地社会保障部门，参加各项社会保险，并建立基本养老金账户。
失地农民可分年龄段上缴，采取半自愿原则，设立最低限额，除保证最低限额必须上缴外，更高档次由农民自愿缴纳，要以保证农民能领到城区最低生活保障金作为参考，来适当提高现行补偿标准。但事前应该对农民进行充分宣传教育，使农民了解国家的社保政策，尤其是对中老年年龄段的人来说，充分了解国家大政方针政策有助于农民的积极配合。
2．建立完善的再就业培训体系，鼓励失地农民自主创业
失地农民之所以在失地以后很难融入城市生活，一是长期的生活习惯导致对城市的快节奏生活很难适应；二是就业能力差、技术水平低，不适应城市相对较高的生产力发展。完善良好的再就业培训系统是解决这一问题的根本出路，再多的钱也有坐吃山空的一天，但有了一技之长就有了生存的根本，所以再就业培训体系就显得尤为重要。虽然短期不能完全提高农民的竞争力，但起码可以掌握一门简单的技术，加之培训机构的推荐，短期内解决在城市中的生存应该不成问题，不失为一个好办法。
再就业培训体系应该城乡同步进行，将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划，由国家拨专款专用，建议根据不同年龄段和不同文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多地解决农民的就业问题。城市化进程速度在不断加快，以后的若干年内还要有许多农民涌人城市，对农民再就业培训是非常必要的。再就业培训中农民也应交纳部分的钱款，作为督促其学习的压力和动力，毕业考试合格全部推荐工作，做到只要肯出力，就不愁没有工作。目前一些省市已经开始尝试实施这一方式，取得了良好的成效，建议在全国有条件的地方推广开来。
参考文献：
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[4]史娟、姜开勤：《对失地农民财产权益问题的思考》，《农业经济》，2004年6期。
关键词：土地征用集体土地公共利益安置补偿改革
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。土地征用具有下列特征：
1、国家建设征用土地的主体必须是国家。
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性。
国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体-国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要。
国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。
4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。
国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。
国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
一、土地征用制度的现实意义：
1、满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。
我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是历史的产物，也是现实的需要。在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市出了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。
2、适应我国国情，保护农业用地的需要。
我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必影响到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后，方可有偿出让。
二、集体土地征用应遵循的原则
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为
2、保证国家建设用地地原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
三、集体土地征用制度实施状况
国土资源部耕地保护司司长潘明才在日前说，“农民占我国9亿人口，他们的权益能否得到保护，他们的长远生计是否得到解决，是关系到国家和社会稳定的大问题，也是关系到能否实现小康社会的大问题”。
据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍。根据现行法律，如果农民的土地按合法途径由国家征用，相关补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的总和，按规定最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。而按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万多元，仅相当于普通公务员一两年的工资收入。如果说农村集体建设用地的流转是给农民“赚点零花钱”的话，那么征用地的补偿收入则就是他们的“养老钱”、“保命钱”，但他们目前所得到的这笔钱还不足以承担这两项职责。
随着近年我国城市化、工业化、现代化的快速推进，需要以通过政府征用的方式供应大量建设用地。但由于我国征用土地制度存在许多缺陷，使农村土地被征地后的农民利益得不到有力的保障这一问题日益突出。
这些缺陷主要有：一是征地范围过宽。从实践来看，“滥用”征地权现象十分普遍，所有项目凡涉及占用集体土地，农用地转为非农建设用地的一律动用国家征地权。二是征地补偿标准偏低。三是征地引起的社会问题多。由于征地制度不完善，操作随意性大，由征地造成的上访、纠纷居高不下，同时也是产生政府腐败的根源之一。四是征地程序不透明。五是被征地农民安置措施不完善。
我国现行土地征用制度所存在的这些问题，一部分是实施中的问题，如面积不准确、地类不准确、产值不准确、不按法定程序征地、拖欠农民补偿费等。但有一些是制度本身的问题，或者说是土地征用制度落后于整个经济体制改革所产生的问题，如各项补偿标准偏低、农民安置或再就业等问题。显然，由于经济体制的转轨，原来在计划经济体制下逐渐形成的土地征用制度越来越难以适应新的形势，许多问题开始暴露出来。而征地问题产生的最根本原因是长期以来无视和任意侵害农民的土地产权利益，农民的土地权益没有得到法律上明确的界定和保护。事实上，1998年修改后实施的新《土地管理法》，本质上仍然是以计划经济的思路为指导，征地管理的指导思想主要是满足国家建设需要，对农民集体土地的征用并没有充分考虑按市场公平的原则进行补偿。由于上述缺陷的存在，我国征地制度与社会经济发展的需要不相适应，在一定程度上导致征地过程中农民的权益常常受到侵犯，这已经成为建设用地中违反法律亟须被关注的情况。一些地方政府违反法律规定滥用征地权，强行征用农民的集体土地，侵犯农民的土地承包权；或为增加招商吸引力，压低征地补偿费标准；有的国家重点工程和地方基础设施建设项目为多获取土地收益，或为节省工程投资，普遍存在压低征地补偿费标准的情况。另外在征地费管理和使用上，存在征地补偿费不到位的情况，严重影响了被征地农民群众生产和生活的安置。特别是一些地方政府将征地补偿费层层截留、挪用，这些侵犯农民利益的行为，不仅严重损坏了政府形象，而且加剧了对耕地的乱占滥用，造成无地少地农民的不断上访。据有关部门统计，近年来土地上访案件占整个上访的1／3，而其中相当一部分是因征地补偿安置问题。但目前农村土地产权制度不健全，土地产权主体不明晰，权能设置不完整，农民无法有效地运用法律武器维护自己的权益，保护耕地。
因此，与我国加入WTO后加快建立社会主义市场经济体制的大环境相比，现行的土地征用制度已经到了非改不可的地步。
那么如何改，其方向又在哪里呢？笔者有以下几点不成熟的建议：
1、制度改革的整体思路
前文提到，目前农村集体土地征用制度带有明显的计划经济成分，要想一改土地征用现状，首要解决的必须是对现行制度的改革。对此，党中央、国务院在中央农村工作会议和相关意见中早已明确强调要“进一步完善农村土地征用办法，逐步建立符合社会主义市场经济要求、有利于经济社会协调发展、有利于保护耕地、保护农民利益的土地征用制度。”
从目前各方的意见来看，征地制度改革的总体思路和模式有多种可能的方案。一种观点认为，土地征用应严格区分为公益性用地和经营性用地两类：公益性用地继续实行现行的征地补偿制，由政府直接向农民征地；经营性用地实行市场购买制，由土地使用者直接向农民集体购买，政府只管审批、监管、收税和登记。这种方案较之现行的土地征用制度是向前迈进了一步，但最大的问题是对农民的不公平。因为同样位置相邻的土地，可能由于分别属于公益性用地和经营性用地而导致补偿价格相差巨大，农民很难服气。其次放开经营性用地，允许土地使用者直接向农民集体购买土地，可能会使政府对城市土地一级市场和土地供应总量的管理失控，同时也使耕地保护失控。此外，由于在体制转轨过程中，公益性用地和经营性用地在很多情况下难以区分，这势必造成新的腐败寻租空间。
第二种观点认为，可以像西方市场经济国家一样，实行完全的市场购买制。即由土地使用者直接向农民集体购买土地，政府用地也向农民集体购买。其优点是，可以实现完全的市场公平，有利于保护农民利益。但缺点也非常明显，政府对城市土地一级市场和土地供应总量的管理很可能失控。同时，农民出于自身的利益，在土地产权转移的谈判中可能漫天要价，导致成本推动型的地价上涨，对城市地价水平和房地产市场带来巨大影响，这在市场经济国家是常见的。
第三种方案是，实行政府征购制。即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地，再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这样既有利于保护农民利益，实现市场公平，又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护，有利于土地供应总量的控制，其体制变迁的障碍也比较小。当然，这个方案也有其难点，即如何实现市场公平，其关键又在于如何形成公平的土地产权的市场价格。
从以上各种方案的优缺点进行比较，并结合我国的现实国情，毫无疑问，我们的选择应该是第三种方案。
2、制度改革的目标
从建立社会主义市场经济体制的总要求来看，土地征用制度改革的最终目标应当是：通过明晰和完善农民集体土地产权体系，以市场公平交易的原则实现土地产权的转移，即以新的征购制度代替原来的征地补偿制，切实保护农民土地产权利益，合理依法分配土地增值收益，建立农民进城再就业和社会保险的新机制，保障合理的建设用地的需求，加快城市化进程，最终建立与国际接轨的市场经济体制。
3、制度改革的指导原则
实现土地征用制度改革的指导原则应该包括：农民集体的土地产权利益得到明确体现和保护；保障国家建设和各项经济建设对土地合理和正常需求的供给；土地增值收益得到合理分配；建立农民再就业和社会保障的法律、法规；从我国现实国情出发，与现行土地管理中的土地用途管制、规划管理、计划管理、登记管理等制度相衔接，建立政府对资源和市场进行透明、公正、高效监管的新体制；与相关方面的改革衔接配套。
4、土地征用制度的法律环境调整
从现行制度的法律环境来看，由于农村土地产权中一些问题尚未得到最终确定，这对建立新的土地征购制度必然带来影响。例如，关于农地非农建设发展权的问题。有人认为，明确确立国家拥有农地转为非农建设用地的发展权，可以明晰土地产权关系，有利于保护耕地，有利于规范土地市场，有利于推动土地管理体制的改革，并为国家提供稳定的财政收入。
从实际情况来看，农地非农建设发展权无非是归属于农民集体土地产权或者是由国家持有。如果该权利归于农民，则任何组织、企业或者个人征购或购买农地用于非农建设时必须包括此项权利，即征购土地的价格中应该包括此项权利的价格；如果此项权利归国家所有，则国家征地时就无需向农民购买此项权利，征地价格就只包括农地的农用价格和农地的社会保障价格，而其它任何经济组织或个人购买农地用于非农建设时除了必须向农民购买农地的经营使用权外，还要向国家购买农地非农建设发展权。这一点其实和现行的征地制度非常相似，因为按照目前实际，用地者购买城镇国有出让土地使用权所付的价格与政府从农民手中征地所支付的征地价格的差额，实际即为农地非农建设发展权的价格。
笔者认为，虽然从现实的情况看，农村集体所有权中似乎确实不含有此项权利，此项权利目前似乎确实仍然是由国家所持有。这是目前的一个现实，但是并不必然表明它就是合理的，究竟将此项权利划定给农村集体还是明确设定在国家手里，此事涉及各方利益，事关重大。一方面，农地非农建设发展权在多数情况下只是一项隐性的权利，其权利的实现即显性化需要具备一定的条件：有明确的现实的转化为建设用地的需求，符合土地利用规划，得到政府的农地转用审批。另一方面，从完善农村集体土地产权体系，保护农民土地产权利益，建立符合市场经济体制的征地制度的总要求来看，农地非农建设发展权还是放在农民集体手中更为合理。其理由是：
首先，如果农地发展权不给予集体土地所有权，则所有权本身是不完整的，从产权体系理论来说是讲不通的。其次，国家建立农地转用审批制度的目的是为了控制农地转为非农地的数量和速度，是为了保护耕地，而不是为了剥夺农民土地利益。作为国家或者政府，要获取或调节土地收益的分配，完全可以采用其他的办法，如征收土地增值税，而没有必要去争得一个在现实中很难加以明确的产权。第三，如果农地非农建设发展权在国家手中，则农民在申请宅基地建房、以及农村集体企业建设申请用地时，都应该花钱向国家购买此项权利，这不仅不合理，也不符合现实的实际。第四，将农地非农建设发展权放在国家，这与当前正在进行的农村集体建设用地流转改革的方向也不相符，因为此项改革的根本就在于承认农民集体建设用地的产权性质，而农民集体建设用地的产权就包含了农地的非农建设发展权。
因此，从总体思路上来说，基于农民的土地产权为全产权，即农地的非农建设发展权归农民所有的权利假设，新的土地征购制度可以概括为如下模式：
1、国家建设和城镇建设用地实行完全的政府征购制；
2、征购农民集体土地应按照公正、公开、平等的市场价格定价的原则进行；
3、农民集体土地产权进入市场转移（包括被政府征购），要按照市场管理法则，缴纳各种法定的税费，包括土地增值税；
4、失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持，并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。
完整的农村土地产权制度是构建新的土地征购制度的基础。为了构建符合市场经济体制的新的征地制度，必须要对农民集体土地中的各项产权，包括集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体土地各项有限处分权、以及政府对农民集体土地所拥有的征购权，即强制购买权等进行明确的规定。
作为一个系统工程，土地征用制度改革牵一发而动全身，涉及观念、体制、法律法规、利益调整等方方面面，很难在短期内一蹴而就。因此，在指导思想和实施步骤上应当采取分步实施的方式：第一步先解决当前土地征用中最迫切需要解决的问题，包括提高征地补偿的最低标准、征地程序的公正透明、杜绝非法截留补偿费、保护农民的基本生存权力等；第二步逐步对所有征地不分何种项目类型均过渡到征购制，初步实现现有土地权利转移上的市场公平；第三步是在土地法制订过程中，按照市场经济体制的要求，对农村土地产权体系加以明确和规范，从土地产权管理和土地产权流转的意义上规范城镇和国家建设用地的取得和供给，最终实现与国际接轨的市场经济体制。
主要参考书目：
1、《房地产法》符启林著法律出版社2002年版。
2、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林著法律出版社2000年7月版。
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社。
4、《土地管理法及配套规定新释新解》梁书文黄赤东主编人民法院出版社。
【关键词】土地征用；土地征用制度；补偿；外部性
目前学术界对土地征用问题的研究主要是从比较和分析的角度描述土地征用制度的不足及农民权益受损等问题，缺乏精细的分类研究，提出的建议比较粗糙。因此本文试图从以下几个不同层面对现有关于我国土地征用的文献进行较为全面的梳理，以期对土地征用问题及其外部性形成一个较为清晰的认识。
一、关于土地征用制度问题
大部分学者认为土地征用制度是国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定和法律程序，将农民集体所有土地转变为国家所有，并给农民集体和个人一定补偿的法律行为。但目前土地征用过程中由于“社会公共利益的需要”没有严格界定，存在征用范围过宽情况。陈立根从经济学成本和效益性角度分析了政府土地制度征用过宽的诱因，认为在行使土地征用权对政府具有潜在净收益的情况下，政府为谋求更多的利益，在行使土地征用权时，可能会超出公共利益的目标。陈晓军教授则从中国与德国土地的征用土地对比分析指出，我国土地征用制度变革的重点应是征地程序和补偿，应当复原农民集体的土地所有权，并且区分公益用地和商业用地做出不同的制度安排。张慧芳则在文章《新制度经济学国家理论与我国土地征用制度改革》中以新制度经济学国家理论为基本分析工具，论证我国土地征用过程中由于外部效应的出现严重导致土地资源的浪费、农民权益的受损和社会的零效应问题，因此我国的土地征用制度可以基于新制度经济学国家理论来进行改革和创新。
二、关于土地征用价格和补偿等相关问题
国内对失地农民安置和补偿问题的研究主要集中在土地补偿价格的确定上，大部分学者认为现行的土地补偿价格采用明显偏低，因为现代农业已不是传统农业，其产值都是高附加值，而非传统的粮食和蔬菜等产值可比。刘燕萍认为，应以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地补偿价格；陈波中等认为征地补偿价格应包括一次性补偿和持续性补偿两部分，一次性补偿主要包括农民的货币收入、培训费用和社会保障费用，而永久性补偿主要是土地的增值收益；陈锡斌等认为，经营性用地不应具有强制性，农民应可以分享土地增值带来的收益；而李平等在借鉴美国征地补偿制度的基础上，提出补偿应以市场公平价为基准，同时规定最低补偿标准，即定下限不定上限。卢海元则提出农民失地是以土地换保障的过程，其理论基础是由于土地自身的生产性而具有保障作用，也因为土地的增值过程与失地农民的产生过程具有同步性，另外还因为土地的财产功能。关于目前以货币安置为主的失地农民的安置方式，应以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据制定征地补偿标准，确立“以人为本”和“就业优先”的政策思想，将货币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置、社会保险安置结合起来，已划地安置、住房安置和社会保险安置为主，突出社会保险安置，切实免除失地农民的后顾之忧。
三、关于土地征用外部性表现与问题分析
外部性概念最初是由剑桥大学的马歇尔（A.Marshal1）和庇古（A.c.Pigou1）在20世纪初提出的。他们在研究中发现，在商品生产的过程中存在着社会成本与私人成本的不一致，两种成本之间的差距就构成了外部性。萨缪尔森在《经济学》中给外部性做了更为精确的描述：外在性就是当生产和消费中一个人使他人遭受到额外的成本或收益，而强加在他人身上的成本或收益没有经过当事人以货币的形式进行补偿时，外在性或溢出效应就发生了。外部性分正外部性与负外部性。正外部性就是个人收益不等于社会收益，负外部性就是个人成本不等于社会成本。肖屹、郭玉燕在《对土地征用中外部性的经济学思考》中认为土地征用过程中的外部性主要表现在过低的征地补偿费使得政府在从征地过程中得到了大部分土地增值收益的同时，也使得外部成本增加，减少了社会福利，阻碍了城市化和工业化的进程。刘玫在论文《规范政府土地征用行为的思考》中认为土地征用外部性的主要体现在公共利益范围界定的粗略化及自相矛盾，导致行政机关自由裁量权的滥用，对不属于公共利益用地同样行使征地权以及集体土地所有权权能不完整，受到限制，无力对抗土地征用，致使征地权行使范围肆意扩张，各种建设项目借助征地的强制性在法律的保护下不断侵害农民集体的权益等等。在分析造成土地征用外部性的主要原因时，肖屹、郭玉燕认为土地征用过程中的外部性主要是来自于政府土地征用的强制性和土地补偿标准的规定性，使得政府征地的成本低于市场交易的土地价格，促使地方政府的征地规模大于社会最优的征地规模。孙文哲在文章《建立土地征用市场机制》中运用经济学的供求平衡理论，分析得出的结论是：“在缺乏市场机制的情况下，政府地价强制征地会带来征地规模过大、补偿费用过低等不良影响，这不仅损害农民的切身利益，而且与国家耕地保护政策背道而驰”。邹卫中在其文章《农地征用中的利益分配与利益博弈》中运用博弈论分析所的结论：“土地征用最后的结果是，农民失去的成了地方政府收益的来源，地方政府得到的是来源于对农民财产权的剥夺，农地征用过程就是一场零和博弈”。
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征地补偿标准长期以来是征地矛盾的核心，本文试图从农民发展权收益分析其缺失部分，提出了被征地农民征地补偿应该包括基于土地的发展权收益，并以阳市征地案例为资料，测算了农民参与分配土地增值收益的比例。
【关键词】
征地补偿；社会保障；发展权收益
一、土地征收补偿制度现状
我国历次征地补偿制度改革中，征地补偿基本依据是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，现行主要方法有“年产值倍数法”和“征地区片法”，但这两种方法均是基于被征收土地原农业利用方式下的补偿，没有考虑到土地的潜在利用价值或市场价格的补偿。
在我国土地使用制度改革和土地管理相关制度中，没有把土地发展权作为一项土地权利上升到法律制度层面，同时，农村集体土地发展权的归属也是当前理论界争论的焦点之一。土地发展权的归属实际上是土地增值收益的分割问题，对于土地利用中涉及的政府、土地所有者和土地使用人三方来说，要达到效率最优，就应努力找到一个利益分配的均衡点，让三方在这一权利的实施中均有利可得，真正做到保护失地农民的利益。
二、基于未来用途的征地补偿构成设想
从补偿的构成来看，目前的征地补偿涉及了对土地资源及其地上投资、搬迁居住等几个方面的补偿，只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于土地本身增值、预期收益、养老保障、社会稳定等价值功能以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿未能有所体现。遵循“完全补偿原则”和补偿标准的可操作性，本研究认为征地补偿标准的构成应包括土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费和发展权收益。对比现行政府补偿制度，缺失的正是农民以土地为基础的发展权收益。
三、发展权收益的测算
土地发展权价格是转让土地发展权所取得的货币补偿，即土地发展权的交换价值。本文所研究的农村集体土地发展权价格实质上是征收过程中土地用途改变后的土地价格与现状利用性质下的土地价格之差，也即土地增值。增值产生的主体是土地，农民作为原土地所有权人，理应享受增值；同时，被征土地区位条件的改善、基础设施的完善等是土地产生增值的主因，而这个主因中政府的作用是明显的，相关费用也来自政府投资，所以政府理也应享受增值。基于公平原则，土地增值收益的分配，应按照农民和政府双方的成本比例作为分配标准。
（一）农民成本的核算
征地过程中，农民失去土地及失去土地的社会保障费，因此，可以通过核算土地市场价格和发展权收益作为农民成本。
1、土地市场价格：结合当前征地工作面临的形势及被征地集体经济组织和农民对征地补偿的诉求，根据现代产权制度建设要求，以城市国有土地市场评估相同的理论和方法作为指导，采用市场比较法、收益还原法、假设开发法等传统方法测算被征土地的市场价值。
2、社会保障费测算：依据现行政策，并结合当地自身的实际情况，如经济承受能力、农民实际状况等，建立适合于当地被征地农民的社会保障制度。目前的征地补偿中，应为失地农民建立社会保障体系，其主要内容包括医疗保障、养老保障与再就业保障。
医疗保障费：按城镇居民医疗保险的缴费标准进行测算，农民未来承担的交费义务的贴现值，作为失地农民的医疗保障费用，其计算公式为：
P医疗保障=S r×11 （1+r）n
n=A预期寿命A失地农民平均年龄
式中：P医疗保障失地农民医疗保障费用；
S依据缴费标准，农民每年自己承担费用；
r折现率；
A预期寿命征地区域公民的平均预期寿命；
A失地农民平均年龄被征地农民平均年龄。
养老保障费：按城镇居民养老保险的缴费标准进行测算，农民未来承担的交费义务的贴现值，作为失地农民的养老保障费用，其计算公式为：
P养老保障=S r×11 （1+r）n
n=A退休年龄A失地农民平均年龄
式中：P养老保障失地农民养老保障费用；
S依据缴费标准，农民每年自己承担费用；
r折现率；
A退休年龄征地区域公民的退休年龄；
A失地农民平均年龄被征地农民平均年龄。
再就业保障费用：失地农民失业期间保障基本生活每月所需费用的现值，采用征地所在区域城镇居民最低生活保障费用为标准来进行测算，计算公式为：
P再就业保障=S r×11 （1+r）n
n=A退休年龄A失地农民平均年龄
式中：P再就业保障失地农民再就业保障费用；
S征地区域城镇居民最低生活保障费用；
r折现率；
A退休年龄征地区域公民的退休年龄；
A失地农民平均年龄被征地农民平均年龄。
（二）政府成本的核算
征地过程及被征土地转向国有土地市场的过程中，政府是基础设施建设、土地市场化的主要投资者和推动者，因此其成本主要包括市政基础设施建设有关费用及利息、土地管理费、法定工作经费、土地储备办理各项报批手续费用、招标、拍卖和挂牌交易服务费和土地出让底价评估费等及其他费用。以上费用可以通过土地征地案例调查和查找相关文件确定。
按照上述论述，则农民发展权收益
Pd=Pa×CP/（CP+Cg）=（PCPCg）×CP/（CP+Cg）
式中：Pd农民发展权收益；
Pa被征土地增值；
四、结论
按照现行征地补偿标准，不能完全补偿失地农民损失，特别是其发展权收益没有得到保障，本文摆脱“按照被征收土地的原用途给予补偿”的限制，提出基于被征土地的未来用途测算失地农民应分配利益，并尝试性提出了相应的测算方法。就笔者调查收集安阳市近年征地资料测算，农民应分配的增值收益平均比例为48%。
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关键词：股息红利；双重征税；理论模式；税收处理
中图分类号：F810．2 文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2008)12-0077-05
一、导 言
股息红利既是公司分配利润的组成部分，也是股东个人所得的组成部分。在公司所得税与个人所得税并存的条件下，如果对公司与个人的全部所得同时征税，就必然会发生股息红利的双重征税问题。
对于股息红利的双重征税，是否需要进行免除？如果需要免除，应当采取什么措施？在世界各国，不仅存在着不同的认识，而且有各种不同的处理办法。为进一步完善中国的所得税制度，需要对此做出清晰的说明和理性的选择。
围绕股息红利双重征税的税收处理问题，本文首先分析了股息红利双重征税税收处理的理论模式，并对各种模式的优缺点进行了比较全面的比较。随后，以OECD成员国为样本系统考察了各国所采取的股息红利双重征税税收处理办法，分析了它们的演变过程、目前状态和未来的发展趋势。在此基础上，本文考察了中国现行股息红利双重征税的税收处理办法，并从理论与实践的结合上，分析了它的利弊得失，明确了它的发展方向。
二、股息红利双重征税税收处理的理论模式
对股息红利双重征税的税收处理问题，各国学者从逻辑的或历史的角度进行了长时期的研究。由于研究的角度不同，得出的结论自然也不同。并且，从逻辑角度进行的研究和从历史角度进行的研究，没有实现应有的统一，而从历史角度进行的研究，无论在逻辑关系还是术语方面，都存在着一定程度的混乱。例如，在《财政理论与实践》一书中，马斯格雷夫夫妇从逻辑的角度将股息红利双重征税的税收处理办法划分为独立课征制与归并课征制两大类。其中，归并课征制又分为完全归并制与部分归并制。[1]在《经济合作与发展组织成员国的税收政策――协调与冲突》一书中，麦锡尔从历史的角度将股息红利双重征税的税收处理办法划分为古典制、归集抵免制和分配利润降低课税制三大类。其中，古典制又分为未修改的古典制和修改的古典制，归集抵免制又分为部分归集抵免制和完全归集抵免制，分配利润降低课税制又分为差别税率法、股息扣除法和零税率法。[2]在“公司税应采取什么形式”一文中，科诺森将股息红利双重征税的税收处理办法划分为非一体化的古典制、完全一体化的溯源制和分配利润的一体化三大类。其中，分配利润的一体化又分为公司层次一体化和股东层次一体化，公司层次的一体化又分为股息扣除制和分离税率制，股东层次的一体化又分为归集抵免制和分类申报制。[3]十分明显，这里不仅存在着逻辑与历史的矛盾，而且存在着对历史的准确理解和科学概括问题。
为了更好地分析股息红利双重征税的税收处理问题，本文首先建立了一个逻辑清晰、逻辑与历史相统一并包括各种实践形式在内的股息红利双重征税税收处理的理论模式，如图1所示。
由图1可见，对股息红利双重征税的税收处理，以是否采取免除措施为标准，可以划分为独立课征制与归并课征制两种基本模式。独立课征制依据“法人实在说”，对公司和个人分别征收所得税，并且，对于股息红利的双重征税，既不在公司层次也不在个人层次采取任何免除措施。在西方的财政文献中，独立课征制习惯上被称为古典制。归并课税制依据“法人虚拟说”，在公司所得税与个人所得税并存的条件下，对股息红利的双重征税采取各种不同的免除措施，在西方的财政文献中有时也被称为公司所得税与个人所得税的一体化。两种基本模式相比，独立课征制不减少财政收入，在税收管理方面也比较简便，不足之处在于对公司组织与非公司组织、债务资本与股权资本、保留利润与分配利润存在着税收歧视，有利于非公司组织的发展，不利于公司组织的发展；有利于增加债务资本，不利于增加股权资本；有利于扩大保留利润的规模，不利于扩大分配利润的规模。相对而言，归并课税制则要减少财政收入，在税收管理上也比较复杂，它的优点主要是可以全部或部分地消除对公司组织与非公司组织、债务资本与股权资本、保留利润与分配利润的税收歧视，保持税收中性，维护经济效率。
归并课征制中，以免除股息红利双重征税的环节为标准，可以划分为公司层次归并制和股东层次归并制两种模式。公司层次归并制是在公司环节免除股息红利双重征税的制度。股东层次归并制是在股东环节免除股息红利双重征税的制度。两种模式相比，都要减少财政收入，都能增强税收中性；差别在于：在税收管理方面，公司层次归并制涉及的纳税人数量比较少，依据的账簿也比较齐全、清楚和准确，从而比较简便并具有确定性，个人层次归并制涉及的纳税人数量则比较多，依据的账簿也不够齐全、清楚和准确，从而比较复杂和具有不确定性；从经济效应方面看，在存在着跨国投资与跨国所得的情况下，如果不是所有的国家都实行公司归并制并普遍签订了税收协定，实行公司层次的归并制，不仅免除了国内投资者股息红利的双重征税，而且免除了国外投资者股息红利的双重征税，等于牺牲了公司所在国的财政收入，保护了公司所属国的经济利益。相对而言，实行个人层次的归并制，只免除本国股东股息红利的双重征税，不免除外国股东股息红利的双重征税，则有利于保护本国的经济利益。
实行公司层次的归并制，为免除股息红利的双重征税，可采取股息扣除和差别税率两种方法。股息扣除法是允许公司从所得中扣除支付的股息红利，仅就扣除后的所得计算征收所得税。差别税率法是对公司的保留利润按正常税率征税，而对公司的分配利润按较低的税率征税。两种方法相比，如果股息扣除的比例与税率降低的幅度相一致，则无论是减少的财政收入还是产生的经济效应，都没有实质性的差异，在税收管理方面也没有大的区别。
实行股东层次的归并制，为免除股息红利的双重征税，可采取税收减免和归集抵免两种方法。税收减免法是对股息红利给予减税或免税的方法，在西方的财政文献，通常又被称为改进的古典制（注:改进的古典制是一个形容语的矛盾。如果说，古典制的基本含义是对股息红利双重征税不采取任何免除措施，那么，改进的古典制就只能是对股息红利的双重征税采取了免除措施的不采取免除措施的制度。事实上，所谓改进的古典制，指的是对股息红利双重征税实行减税或免税的制度，将其称为税收减免制更加科学。)。归集抵免法是在计算征收个人所得税时对股东的股息红利所缴纳的公司所得税给予抵免的方法。两种模式相比，如果公司所得税与个人所得税的税率水平相一致，则无论是减少的财政收入还是产生的经济效应，都没有实质性的差异，从税收管理方面说，税收减免制比较简单，容易实行，归集抵免法的计算则比较复杂，对税收管理水平的要求比较高，推行的难度也比较大。
税收减免法的具体方法有股息减免法和差别税率法。股息减免法是在税基方面对股息红利实行税收减免的方法，其中，只对部分股息红利征收所得税的称为部分计征法，将股息红利全部扣除的称为股东免税法。差别税率法是在税率方面对股息红利实行税收减免的方法，即对股息红利按较低税率征税的方法。归集抵免法包括部分归集抵免和全部归集抵免两种具体方法。部分归集抵免是抵免部分已经缴纳的税款，完全归集抵免全部已经缴纳的税款。这些具体方法的差异，主要是技术方面的，而不是政策和管理方面的。
三、股息红利双重征税税收处理的国际经验
从历史的角度看，在世界各国，对股息红利双重征税的税收处理存在着如下的演变趋势：
首先，在所得税诞生初期，由于缺乏认识，几乎所有的国家都实行了独立课征制。随着认识的深化，为了降低资本成本，促进投资，同时也为了消除税收歧视，提高经济效率，越来越多的国家先后放弃了独立课征制，实行归并课征制。
其次，在归并课征制实施初期，一部分国家从税收管理的优越性出发选择了公司环节的归并制，一部分国家从保护本国利益的优越性出发选择了个人环节的归并制。20世纪末，伴随着世界经济的一体化，越来越多的国家将维护本国利益放在更加突出的地位，先后放弃了公司环节的归并制，实行了个人环节的归并。目前，0ECD所有的成员国都实行了个人环节的归并制。
再次，在个人环节归并制实行初期，多数国家从彻底免除双重征税的角度出发选择了归集抵免制，只有少数国家实行税收减免制。20世纪末，人们对税收制度的复杂性表现得越来越难以忍受，将税收的简便原则放在更加突出的地位。在这种情况下，越来越多的国家先后放弃的归集抵免制，实行了税收减免制，即所谓的改进的古典制。
目前，在OECD成员国中，实行独立课征制或所谓古典制的国家占26．7%，实行归并课征制或所谓公司所得税与个人所得税一体化制度的占66．7%。在实行归并课征制的国家中，100%的国家放弃了公司环节的归并制，实行了个人环节的归并制。在实行个人层次归并制的国家中，70%的国家选择了税收减免制，只有30%的国家选择归集抵免制。在实行税收减免制的国家中，采用税基减免和税率减免的国家各占50%。具体情况见表1所示。
四、中国股息红利双重征税的税收处理
长期以来，对于股息红利，中国一直实行独立课征的制度。在企业所得税环节，对利润总额，包括分配利润和保留利润，征收企业所得税。同时，在个人所得税环节，对各项所得，包括股息红利所得，征收个人所得税。2005年，为免除股息红利的双重征税，以鼓励投资，消除税收歧视，开始在个人环节，以税收减免的形式，实行了归并课征制。财政部、国家税务总局《关于股息红利个人所得税有关政策的通知》(财税［2005］102号)规定：对个人投资者从上市公司取得的股息红利所得，暂减按 50%计入个人应纳税所得额。
目前，中国正致力于进一步完善个人所得税制度。股息红利的双重征税问题，又一次引发了人们的思考。进入21世纪后，若干欧洲国家放弃了归并课征制，回归到独立课征制。这是不是一种新的趋势？中国是否要附会这种趋势？或者，从理想的角度说，实行股东免税制能够更好地解决股息红利的双重征税问题，中国要不要实行这种制度？
本文认为，对国际化程度比较高的小国来说，国外投资所占的比重较大，实行归并课征制确实要大幅度地减少财政收入。从保证财政收入的角度说，实行独立课征制是有一定道理的。对于大国特别是发展中国家的大国来说，国内投资所占的比重较大，降低资本成本和消除税收歧视的要求相对而言更为突出。中国现阶段，国内投资约占社会总投资的90%。努力促进国内投资，消除税收歧视，是一个十分重要的问题。在这种情况下，选择归并课征制应当是符合实际的。
此外，实行股东免税制，确实可以更好地免除股息红利的双重征税问题，但为此需要政府放弃更多的财政收入，承受更大的财政压力，并且上市公司越多，这种压力就越大。中国是一个处于经济起飞阶段的发展中国家。从发达国家的经验看，在经济起飞阶段，经济社会对财政收入具有较大的需求，财政收入占GDP的比重需要有大幅度地快速提升。在这种情况下，过多地放弃财政收入，是不利于经济社会发展的。
上述分析表明，最少在现阶段，中国还应当继续实行部分计征制，而不能实行独立课征制和股东免税制。
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The Study of Tax System of Dividend and Bonus Double Taxation
MA Guo-qiang，LI Wei-ping
（Dongbei University of Finance and Economics,Dalian Liaoning 116025,China）
Abstract:
关键词:森林生态效益补偿费 可持续发展 补偿费征收制度
中国森林资源虽然呈现一定好转趋势,但形势依然不容乐观。制约中国林业发展的一些因素依然没有消除。目前,影响中国森林资源培育的主要因素是森林生态效益补偿制度的不健全,其中原因之一就是森林生态效益补偿资金不足或不能到位。因此,征收森林生态效益补偿费,扩大资金来源渠道以缓解森林生态效益补偿资金不足的压力,应是一种有效的策略和手段。而森林生态效益补偿费征收制度的建立将为森林生态效益补偿费征收提供强有力的制度保障。
森林生态效益补偿的内涵
森林不仅为社会、经济发展提供木材等有形产品,而且还为社会和经济发展提供生态产品与服务等无形产品。由于森林资源为社会和经济发展提供了具有正向外部性的生态产品与服务,客观要求对受益群体进行补偿费的征收,以实现经济外部性内部化,从而使生产要素得到最优配置。因而,笔者认为森林生态效益补偿不再简单理解为传统意义上的生态效益补偿,而包括更为广泛的内涵,其外延也应得到延伸。既包括对森林生态产品与服务提供者所带来的正向激励,如补偿费(补助)、直接投资等,也包括对森林生态产品与服务受益者所带来的负向激励如森林生态效益补偿费征收。
森林生态效益补偿费的理论基础
经济理论基础
公共物品理论 森林资源无形的生态产品与服务是一种公共产品,大家对其都有使用权,因而个人对此种资源的损耗、枯竭和消费不必承担相应的成本。由于其缺乏安全、专一、排他性的产权,使得森林资源的生态产品与服务不能自由地投向最有效的用途,所有人无节制的追求其经济效益最大化而置其生态价值于不顾,这就导致了“公地悲剧”不可避免地发生。
森林生态效益补偿费征收制度的设立就是为了更好的保护森林生态价值不被“公地”化,同时又要为市场提供其不能生产的公共物品。鉴于森林生态价值的内在特点,单纯通过市场很难保证其生态产品与服务价值得到有效的保护。因为在生态环境保护领域,个人理性并不必然产生集体理性,个人所追求的最大利益化与集体或社会利益往往是背道而驰的。因此,只能由政府进行必要的干预,即通过对所有森林生态产品与服务的受益者收取价格的方式来体现森林生态效益价值。
外部效应理论 所谓外部性,就是行为个体的行动不是通过价格而影响到其他行为个体的情形。当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本,个人收益不等于社会收益时,就存在外部性。外部性有两种:一种是负外部性,即它把一些成本转嫁给社会,森林资源的破坏导致的沙漠化就是最典型的例子。另一种是正外部性,比如造林会给社会带来正效应,但造林者并不能直接得到这些效益,如果效益的外溢导致造林者收益过少,造林的积极性就会受到抑制。因此,为了有效地解决外部性内部化问题,政府必须做出适宜的制度安排,通过规章制度的制定或鼓励措施的实施迫使个人在决策、经营中承认森林的生态价值,引导森林资源的消费者改变其生产或消费行为,从而确保外部成本内部化。这便是森林生态补偿费征收制度的理论基础和依据。
可持续发展理论基础
首先,完整意义上的可持续发展应是生态环境、人类社会与经济发展三者协调一致的结果,是一种具有综合性和总体性的社会发展理论。可持续发展理论要求从本质上消除向后代延伸的外部性。在我们品尝前人遗留下来的因森林资源退化而造成的水土流失、洪水泛滥等环境恶化的苦果时,更应注意在发展经济的同时保护好现有的森林资源,否则会将更为严重的后果转嫁给我们的后代。可持续发展理论要求政府在保证当前经济发展的同时,通过各种手段保留给后代人不少于当代人所拥有的机会。森林生态效益补偿费的征收正是要将这一部分外部成本内部化,真实的反映森林资源的社会边际成本,让内含森林生态价值的价格机制正常地发挥作用。
其次,在经济日益全球化的今天,森林生态效益补偿费的征收对一国国内林木产品价格和相关产业的国际竞争力产生着重大的影响,森林生态效益补偿费征收制的设立及实施更需要国际间的合作和一致。因为与其他市场失灵不同的是森林生态环境的破坏所导致的环境恶化具有超越国界的扩散性。所以以全球可持续发展理论为基础的森林生态效益补偿费征收制度还应涉及各国的木材进出口关税政策以及相关税费制度的协调问题。因此,现代意义的森林生态效益补偿费制度应该基于此理论来构建与设想。
法学理论基础
法学理论侧重于对森林生态效益补偿制中的权利、义务的研究。应该看到,森林(尤其是国有林)并不是无主物,而是全体人民的共有财产,政府只是为了全体国民及其子孙后代管理好这个财产。政府通过管理和利用森林资源参与社会生产和消费活动,从而实现社会的整体利益。因而,政府作为森林资源管理权的主体有权征收森林生态效益补偿费。它利用其政治权力将其上升为具有强制性的法律规范,就形成了本文所言的森林生态效益补偿费征收制度。
众所周知,人对其权属的关系应首先是一种人与物的关系,然后才是人与人的关系。为此,强调人类对森林资源的尊重,赋予森林资源以其固有的、按生态规律存在并受尊重的权利,拓宽法律调整的范围就很有必要。因此从法学的角度来看,森林生态效益补偿制度的设立不仅仅在于平衡人与人之间的权利与义务关系,更将着眼于人与物之间的权利义务关系。
完善森林生态效益的对策与建议
依托法治完善森林生态效益补偿费征收制度
就我国目前而言,仅仅依赖国家的财政补助是不能满足森林生态效益补偿的现实需要,因此推行森林生态效益补偿费征收政策,将弥补我国传统的森林生态效益补偿制度的不足,为我国林业生态建设提供强有力的政策保障和资金支持,为实现林业跨越式发展注入新的动力。实行森林生态效益补偿费征收制度,不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源,实质是对森林生态效益价值的承认,是从根本上解决林业发展的动力和机制问题。而要保证其长期有效的运作,就得依托于法治来巩固其制度基础。具体来说,以下几项措施的确立与完善是不可或缺的:
补偿费征收法治化 国家应尽快出台《森林生态效益补偿费征收管理条例》,《条例》出台后,各地方要严格遵守和执行《森林生态效益补偿费征收管理条例》,并结合实际情况,制定实施细则。坚持依法治林,确保补偿费征收管理制度化、规范化和法制化。对补偿费的使用要加强监督检查建立资金使用违规违纪的责任追究制度。具体而言,森林生态效益补偿费征收法治化包括以下几个方面: (1)征收要素法定性:它的含义是征收补偿费要素的全部内容及其程序等必须由法律规定。国家应通过制定《森林生态效益补偿费征收管理条例》给予明确规定其相应的补偿标准,不得由地方政府机关或领导自行规定。 (2)合法性:由于森林生态效益补偿费是一项具有强制性的制度,因此在收费要素充分满足的前提下,有权机关无权自行降低征收标准、确定征收范围、改变征收环节、暂缓征收期限等等,必须依法律的要求和步骤征收。 (3)程序保障性:补偿费的征收和缴纳是森林生态效益补偿费的实施过程,它必须以适当的程序行使,而且对其争议也必须以法律规定的公正的程序予以解决,这就是法定主义要求的“程序保障性”。如补偿费征收制度上的处罚、追溯、争讼和复审应有公正的程序保障。
立法决策程序民主化 我国可以在制定《森林生态效益补偿费征收管理条例》时,将其纳入有关立法决策程序中,引入立法听证制度。立法听证是立法主体在立法活动中进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时,给予利害关系人发表意见的机会,由立法主体听取意见的程序的法律制度。制定条例时,要广泛听取林农的意见,充分了解事实和林农的意愿。在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。这样的立法,既可以兼顾民主与效率,又可以预防立法的偏颇与缺乏,从而保证法律的合理性、可行性,提高立法质量。毫无疑问,进行立法听证不但是一种有效的宣传手段,而且也为法案通过后获得最广大林农的自觉遵守创造了条件。
提高森林生态效益补偿费在林业税费中所占的比重
目前和今后一个相当长的时期,完全由国家承担森林生态效益的补助是不现实的。主要原因在于中央财政(包括地方财政)尚难以支撑如此巨大的补偿金额。因此只有在不加重国民税费负担的基础上提高森林生态效益补偿费在林业税费中所占的比重,才是解决问题的有效途径。因此,笔者认为应降低林业税费中的其它税费比例。如实行精简机构,减少人员,把一些由育林基金等供养的人员纳入财政预算系列等。这一系列改革将为森林生态效益补偿费的征收开辟更广阔的通道。
森林生态效益补偿费制度的安排设想
在未来森林生态效益补偿费制度安排中,应着重从几个方面解决问题:开展森林环境宣传运动以提高公众的环境意识,并对森林环境服务受益群体进行教育,以增强其交纳补偿费的自觉性;建立受益者参与决定环境服务价格的机制并引进支付系统,阻止受益者免费搭车;支持建立受益者管理协会,依靠内部力量保证所有受益者支付环境服务并采取更加有效的行动,排除不支付费用的人获益。严格执行森林生态效益补偿费征收制度,实行补偿费专款专用并加强研究费改税的问题。引进机制确保当地供给者参与确定支付水平的高低和收益分配;强化森林资源生态效益计量与评价方面的研究,并建立适当信息扩散渠道,使计量和评价结果能够为社会各界所接受。实行“共同但有区别”的责任承担原则,加强对弱势群体的保护;规范政府寻租和乱收费行为,建立一套有效的监督约束机制;调整和完善森林采伐限额制度,推行“收费补偿式”的经济手段替代传统的“强制命令式”的行政手段。
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关键词：阐释；过度阐释；强制阐释；意义场域；前见；场外征用
中图分类号：I206.2 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）01-0062-05
由张江先生《强制阐释论》一文所引发的讨论，在当前学界引发了热烈的回响。在诸位参与者严谨认真的交流中，一系列相关问题得到了细致的探讨，达成的共识也越来越多。从涉及的广度和深度而言，这场讨论所取得的成果值得重视与肯定。这场讨论所引发的思考，不仅是对文学批评当前存在与未来发展的关切与反思，也是对文学理论及其与实践关系的总结与反思。它不仅成为中国反思西方理论误区的重要契机与成果，也代表了当前文学批评自觉与反省的程度。对相关概念的重视与反复辩驳，是此探讨显著的特征之一。这种探讨深化了对相关问题的认知，对于推动当前的讨论至关重要。本文将从此次讨论所涉及的三个基本概念的辨析入手，期望能所有裨益。
一、阐释的界定
阐释、诠释源于“Hermeneutics”，二者并无区别，是由翻译造成的术语差异。何为阐释？一般意义上，阐释指对对象的理解与解读。二者前后相连，具有时间的先后、程度的深浅与价值高低的关系。理解是对对象的顺向认识，是初步的、基础性的认知，以忠于对象为原则；解读则是对对象的深层认知，是在理解之上的进一步探究与发挥，会带有主体的个体特征与差异。文学阐释是指以作品（文本）为中心的理解与解读行为。文学阐释的目的是获得意义，它可理解为意义的寻找与赋予过程。换言之，阐释是意义的生成，意义生成于阐释之中，二者是一体的。文本并非意义，也不拥有意义，它只是拥有潜在意义的载体。阐释是文本潜在意义的现实化。
从现实构成来看，阐释包括读者与文本。阐释的主体是读者，文本是其对象。二者并非主客关系，而是主体间性关系。阐释是一种对话行为，是读者与文本的对话。在对话中，读者由文本获得认知，生成意义，得以建构、确证自我。文本因读者的阐释得以现实化（不再是物质化对象），获得相应的价值与地位。在阐释中，主体与文本相互生成，相互建构。读者的阐释行为是以文本为对象进行的，若无文本，阐释便无法进行。文本不仅是阐释的对象，还是意义的来源与载体。整个阐释活动是以文本为中心进行的，读者围绕它进行活动并确立了其中心地位。因此，文学阐释的中心是文本。
阐释的目的是获得意义。就阐释的构成而言，似乎意义的生成只与文本和读者有关。实际上，涉及阐释与意义生成的因素远不止二者。艾布拉姆斯提出文学的四要素：作家、作品、读者、世界①。我们发现，它们均会对阐释产生影响。
所谓一千个读者眼中有一千个哈姆雷特，便是指文学阐释中意义的相对性。文学阐释从来就不具有唯一性与绝对性，阐释及其意义从来只是相对的。它可能无限逼近绝对，但并不存在绝对。从结果来看，合理的阐释所生成的意义是相近似的，形成了一个意义的集合。换言之，文学阐释是一组意x的集合，或者说文学阐释生成的意义是相近似的集合。此处的阐释不单指某一次行为，而指全部的阐释行为。究其本质特征，文学阐释生成的意义是家族相似性的存在。阐释活动所生成的意义构成了一个意义圈或意义场域，这一场域存在着边界。任何进入此场域的阐释都是合理的、有效的，反之，则是不合理的、无效的。所谓的权威解读在此意义场域中才称得上有效。权威解读的权威性不在于解读者或角度，而是在于其接近绝对的无限性中。那种标榜唯一的权威解读的实质是一种霸权或欺凌行为，其生成的意义虽具有合理性，却不具备合法性。因为它阻碍了其他合理阐释与意义的生成，与阐释的本质相违背。
那么什么才是合理的阐释？或阐释的合理性存在于哪里？在文学四要素中，作品是核心，由它把其他三要素勾连起来。文学阐释的中心是文本，它是意义的来源与载体。文本一旦完成便具有了固定的要素与结构，保持不变。意义便产生于对此要素与结构的阐释中。这些要素与结构所产生的意义虽不确定，但却有着基本的指向性。换言之，任何文本都会传达一个相对集中且清晰的意义，这是文本存在的主要目标与任务。在此，我们将此意义称为基础意义。基础意义是恒定不变的，它构成了文本意义的第一层与底层。阐释中的理解便是对此层面的把握，而解读则是在此之上的深入探究与阐发。如《哈姆雷特》的基本情节是哈姆雷特复仇，它传达的基础意义便是哈姆雷特实施复仇的过程及在此中表现出的人生困境。这一层面构成了剧作意义的基础层，是绝大部分读者公认的和容易把握的。基础意义既包含主要的因素与意义，也包含次要的因素与意义。如《哈姆雷特》的基础意义既包含哈姆雷特向叔父复仇及其表现出的生存困境，也包含次要人物、情节及其意义等。如奥菲莉亚与哈姆雷特的爱情悲剧，及由此体现的女性的悲剧命运。合理的阐释首先必须准确地把握作品的基础意义，这是最基本的要求。只有做到此，才能顺利进入下一步的解读环节。如果连基础意义层面都把握不住，其阐释就难以言及合理、有效。基础意义的关键不仅在于准确理解各要素，还在于能准确把握各要素的关系及其在文本中应有的地位与价值。例如针对奥菲莉亚的阐释不能颠覆《哈姆雷特》是表现哈姆雷特复仇及其生存困境这一核心层面，否则就难言合理。
基础意义并非阐释的全部，它只是阐释的初级层面。基础意义本身存在着许多未待精细、深入的空间，需要读者进一步的深入解读。解读所获得的意义是在基础意义上进行申发的，因此可称之为延伸意义。文本意义便由基础意义和延伸意义构成。以阐释的两个方面来对应，理解获得的主要是基础意义，解读所对应的主要是延伸意义。延伸意义是在基础意义上建立的，是对后者的进一步阐发。阐释是主体的阐释，它并非对文本的机械解读，而是主动的建构。换言之，阐释总是主体的自我建构，它在建构中必然带有个体特征。加之时代、读者不同，及文本的话语蕴藉属性，就会使得对文本进行深入解读时产生诸多差异，这便形成了阐释的不确定性，即意义的相对性。所谓的意义相对性指的是延伸意义，而非基础意义。基础意义是相对恒定的，延伸意义则是多元的。因此，延伸意义是一个相近似的集合。合理阐释包含基础意义与延伸意义两个方面，一是基础意义把握准确，二是延伸意义不能与基础意义相违背。这两方面构成了判定阐释有效与否的标准。
二、过度阐释与强制阐释的区分
一般而言，阐释没有对错之分，只有合理与否。所谓的合理与否，关键在于是否准确把握了基础意义，延伸意义与基础意义是否相违背。能准确掌握基础意义，延伸意义与基础意义不相冲突，便是合理的阐释，反之则是不合理的。二者亦可以正读与误读代之。误读的种类有很多，最为常见的为过度阐释与强制阐释。从主体角度而言，过度阐释与强制阐释都带有强烈的主观意图，具有明显的主观指向性。从涉及的意义层面而言，二者都扭曲了基础意义与延伸意义的正常关系。不过二者的关系与边界是什么？学界似乎并没有对此作出明晰的区分。在“强制阐释”诞生之前，学界对过度阐释的理解包含强制阐释这一层面。随着“强制阐释”作为一个特定概念的提出，我们有必要对二者进行区分，以获得更为深入的理解和认识。
在张江先生提出“强制阐释”之前，学界更为熟悉的是“过度阐释”一词。过度阐释是意大利学者艾柯在20世纪90年代提出的概念。艾柯认为当前的文学解读过度强调阐释者意图，超越了文本的既定视域，从而使阐释陷入了无止境的任意阐发。他倡导对文学的解读要以文本为基础，以文本意图为边界。“在最近几十年文学研究发展进程中，诠释者的权利被强调得有点过火了。对于文学作品的开放性阅读，必须从作品文本出发，因此，它会受到文本的制约。”② 不过艾柯并未对过度阐释进行明确的界定。依艾柯的思维，过度阐释是指阐释者肆意发挥主观意图，超越文本的既定视域而任意阐发的行为。在此，本文对过度阐释的理解不再依据艾柯，而是按照自己的逻辑进行界定。我们把文本意图理解为基础意义，把读者的肆意阐发理解为延伸意义。从涉及的意义层面而言，过度阐释指文学阐释中延伸意义超越了基础意义，从而导致了过度解读的行为。如果对过度阐释的构成条件进行划分，大致可归纳为以下条件。条件1：立足于文本之内，基础意义理解准确；条件2：延伸意义超出了基础意义所容纳的范围；后果：对理解文本产生了消极后果，但不严重。由此可以看出，过度阐释涉及基础意义与延伸意义两个层面，其内涵主要是指延伸意义。过度阐释在基础意义层面并未出现问题，它准确把握住了文本的基础意义，但在延伸意义及二者关系上出现了问题。在过度阐释中，延伸意义虽立足于基础意义之上，但其最终超出了基础意义的范围，发生了属性的变化。换言之，过度阐释的延伸意义的属性发生了质变，脱离了基础意义，逸出了合理阐释的场域。过度阐释是阐释中经常出现的现象，较难判定。它时常让人不自觉地信服，也往往成为阐释活动变革的起点。在文学阐释中，常允许一定程度的过度阐释的存在。过度阐释虽具有一定的合理性，却不具备合法性。
过度阐释产生的原因很多，例如读者个体的差异，这包括解读能力、知识范围、文化水平等；再如时代背景或文化语境的差异，都可能会形成过度阐释。此二者是产生过度阐释的重要原因，我们以例为证。在当代生态批评与研究中，挖掘古代文本中蕴含的生态思想，以获得历史支撑与资源，这是一种比较普遍的倾向。在这些解读中，普遍认为古人寓有生态思想，这种阐释可归为过度阐释。古代的山水文本确实涉及了大量的自然描写，从中可以看出古人对人与自然关系的认知。但这只是古人对人与自然关系的朴素性认识，并非现代性的生态学意义上的认知。这些文本涉及了生态思想所关注的人与自然关系，这是其基础意义。但这是一种前生态观念，将其误认为现代性的生态观，便属于过度阐释。
以相同的方法来探究当前所讨论的强制阐释，那么其构成因素可w结如下。条件1：阐释之前预先设定阐释目标与结论；条件2：生成的意义遮蔽、扭曲了文本的基础意义；后果：对理解文本意义产生了严重的消极后果。由此可见，强制阐释与过度阐释在三个构成因素上均有所不同。强制阐释在一开始的条件1上形成了偏差，它在基础意义层面上便出现问题，更何况其延伸意义。过度阐释是在条件2才出现问题，其对文本基础意义的理解是准确的，问题主要出现在后面的环节，即延伸意义脱离了基础意义，发生了属性的变化。强制阐释一开始就脱离了文本，主观预先设置了阐释的目标与结论，之后的阐释只是对这一目标的具体推演与论证。在此过程中，文本的基础意义被遮蔽与扭曲，其延伸意义更是逸出了合理阐释的意义场域。不过在强制阐释中，其基础意义与延伸意义虽不属于合理的意义场域，但二者并非对抗性关系。强制阐释意义的生成不依赖于文本，而是依赖于主体。主体在阐释之前早已预先设定了意义，阐释无非是把前置结论置入文本中进行证实的过程。换言之，强制阐释是一个自动过程，其意义产生于过程之前，而不是过程之中与之后。强制阐释具有强烈的主体自我建构性。就其生成意义而言，其基础意义与延伸意义的区分已无实际价值。在强制阐释中，所有意义都是一种纯粹的自我建构意义，与文本并无关联。进一步而言，在强制阐释中，文本并非其中心，只是其验证工具与手段。如果文本不能顺利地验证前置结论，其后果不是强行验证，就是将文本抛弃。对强制阐释的中心进行分析，我们便会发现主体（读者）代替文本成为中心，结果（前置结论）代替过程成为中心。强制阐释是对文本的逆向认知，其生成的意义是文本之外的，而非文本之内的。强制阐释背离了文本的基础意义，完全脱离了合理阐释的范围。它所生成的意义不仅与文本没有关系，还对文本进行肆意肢解或强迫性解读。它与阐释的本质属性相违背，是一种裸的霸权行为。与过度阐释相比，强制阐释的消极后果是十分严重的。强制阐释对人们理解文本产生了强烈的干扰，甚至剥夺了文本的真实存在。正是由于强制阐释具有严重的消极后果，故而文学阐释需要极力避免它的发生。张江先生在文章中所列举的肖瓦尔特对《哈姆雷特》进行的女性主义解读便属于典型的强制阐释。③ 至于强制阐释的其他事例，诸位先生所举甚多，在此不再另行列举。
过度阐释和强制阐释具有一定的积极意义，例如它们深入挖掘了文本所具有的各种可能性，有时会引领未来的阐释重心，或者成为阐释活动变革的转折点。但从整体而言，其消极意义大于积极意义。从阐释的意向性来看，过度阐释与强制阐释都是主体性泛滥的结果，但区别亦是非常明显。从阐释的中心而言，过度阐释仍然以文本为中心，其主体依然受到了文本的制约。强制阐释则完全以主体为中心，主体不受文本的制约。从意义的生成方式和属性而言，过度阐释不提前设置结论，其意义生成于文本之中。它对文本基础意义的掌握是准确的，但在延伸意义环节出现了问题。强制阐释则提前设置结论，文本只是验证结论的工具。它在基础意义层面便出现了问题，其生成的意义是文本之外的，而非文本之中的。在阐释的后果上，过度阐释虽对理解文本有消极影响，但并不严重；而强制阐释则扭曲、遮蔽了文本的真实状况，对理解文本产生了非常严重的消极后果。通过这几个方面的对比，我们可以较为清晰地将过度阐释和强制阐释区分开来，便于对二者进行更深入的研究分析。
三、理论的强制阐释
人类对事物的认知依赖于既有的知识经验，它是人类认知得以进行的必要前提。即若无知识经验，认识便无法完成。在认知活动中，既有的知识经验与对象交流融合，其自身得以丰富和发展。认知的过程便是不断生成获得新经验，并转化为既有的知识经验的过程，文学阐释亦是如此。阐释者持有既定的知识结构与立场，这是阐释得以发生的必要前提。在关于强制阐释问题的讨论中，这一知识结构和立场被称为前见。关于当前讨论前见与立场的区分，实无必要。任何知识经验都会形成特定的视角与立场，这是其特性。以自觉程度区分前见与立场，只存在程度的差别，而非本质性区别。正如朱立元先生所指出的那样：从一般的语义学角度来理解立场的话，它与前见解、一般见解、观点没有根本性区别。④ 既然强制阐释是一个普遍存在的问题，那么对其涉及的基本概念应采用普遍意义，方不至于产生误解。阐释即是前见与对象对话的过程，双方相互交流，最终生成一个融合性、交往性的话语形态或意义空间。前见并不可怕，它是人类认知活动得以展开的前提。可怕的是前见始终固执，不与对象进行交流，把对象当作验证自我的工具，甚至超越对象而存在。这是强制阐释的典型特征之一。
依据前见的系统程度，大致可区分为经验与理论两类。经验源自于人类的感官，是人类的感性认识。理论则是指人类的理性认识，是经验的系统化与体系化。依据前见的层次，文学阐释可以分为经验阐释与理论阐释。所谓经验阐释是指阐释者依据实际的文本阅读经验，对文本进行理解、解读的活动。经验阐释中的经验既包含以往的阅读经验，也包含正在进行的阅读经验。中国古代的批评形态主要是经验阐释，西方的印象主义批评也可归属此类。理论阐释是指阐释者以某种理论作为阐释的立场与视角，切入文本，阐发与此相关的意义层面的行为。西方现代文论史上的诸多流派大致可以归入理论阐释。经验阐释与理论阐释均可能会导致强制阐释，但也未必一定会造成强制阐释。二者与强制阐释的关系在于其是否符合强制阐释的条件。经验阐释与理论阐释只是依据阐释起点进行的区分，并不涉及对阐释过程与结果的优劣判定。二者互有优缺点，并无优劣之分，且一方的优点正可弥补另一方的缺点。至于文学阐释到底是以经验阐释为主，还是以理论阐释为主，这并非截然的对立。任何一种阐释都要结合文本，结合具体的阅读经验。理论阐释只要与文本相结合，与文本形成有效的对话，亦有其存在的必要性。朱立元先生认为阐释的最佳状态是二者的结合，确有其道理⑤。经验阐释与理论阐释更像是两种不同的阐释路径，其本身的出发点决定了各自的特征，倒不必纠结于此问题。
细究张江先生的文章，其强制阐释主要指理论的强制阐释。与经验阐释相比，理论阐释确实比较容易走向强制阐释，这是由理论的特性决定的。理论一旦形成，便具有某种程度的自觉的自足性，这是维持理论存在的边界。理论亦有着开放性，表现为其在实践中不断修正发展自我，这是维持理论发展的必要条件。理论都具有一定程度的强制性，之所以如此是因其自足性。理论的存在以维持自身为前提，这就决定了理论在实践验证时倾向于维持自身的存在。即理论的实践总是带有某种程度的指向性，这主要表现为对自我的验证，而非对对象的验证。理论的强制性便是指其自我验证性，它是先天存在的。一般来说，合理有效的理论总会在实践中对此强制性进行克服，以修正理论的不足或偏见。但在某些时候，这种强制性一旦占据了主导地位，就会导致理论的强制性的产生。张江先生所言的强制阐释便是指此。在《强制阐释论》等一系列文章中，张江先生对强制阐释进行了界定：“强制阐释是指，背离文本话语，消解文学指征，以前在立场和模式，对文本和文学作符合论者主观意图和结论的阐释。”⑥ 他指出了强制阐释的四个基本特征：场外征用、主观预设、非逻辑证明与混乱的认知路径。这一定义分析入微，切中肯綮，击中了相当多阐释行为的要害。
理论阐释合理与否的关键在于理论与对象能否形成有效的交流对话，从而在二者间找到结合点与平衡点。理论是对某一问题的集中、强化表达，具有在此方面的聚焦作用。以理论来研究对象，其涉及的此方面会得到集中体现，可以更好地了解此方面在对象中的呈现，更为清晰地认识对象。但这种集中体现并不是以此来确定对象的属性，也不是要阻挡对对象所涉及其他方面的研究，更不是以此来证明理论的绝对性。以理论研究对象并非提前设置结论，其结论是在研究过程中与之后自然呈现的。前置结论会导致在研究过程中为了证明结论而不顾对象的实际情况而强行论证的现象。前置结论是以理论为中心，而非对象为中心。它是一种单向对话，而非双向交流。前置结论颠倒了正确的研究路径，是一种错误的研究方法。对象是否具有理论所阐发的属性，这需要结合对象的具体情况来确定。不能因涉及此方面，便强行认定对象具备这一属性。强制阐释恰恰在这一点上本末倒置。张江先生揭示的强制阐释的几个特征――前置结论、非逻辑证明与混乱的认知路径，确实极为精彩。
在此，我们把场外征用排除在外，对其纳入强制阐释持有保留意见。原因在于场外征用是否一定导致强制阐释的发生？在张先生那里，场外征用指理论的场外征用，它构成了强制阐释的核心特征之一。张先生指出场外征用有三个明显特征：强制、解构、重制。透过这一描述，我们可以看出，张先生所说的场外征用带有明显的指向性，是指“理论第一、文本第二，用理论裁剪实践”，“文本必须符合理论的需要，符合论者的前在意图”⑦。如果理解没有偏差，此处的场外征用是指征用非文学的场外理论阐释文学时，出现的以理论为本，以理论强制文本，用文本验证理论的行为。由此可见，张先生所言的场外征用是一种极端情况，并非普遍意义上的内涵。剔除这种极端性，放在一般意义上审视场外征用，我们便会发现，它并不一定具备以上的特征，也未必会产生强制阐释。换言之，场外征用并非强制阐释的充要条件。理论作为一种思想方法与指导原则，虽源于对特定对象的研究，但其应用对象却不是固定的。理论具有开放性，它不规定其适用对象。理论提供方法的启示与视角的赋予，并不规定某一特定结论，亦不前置结论。以理论研究某一对象，目的是揭示其所涉及的因素在对象中的构成状况，及对对象的影响、价值与地位。至于对象的属性是否就是由理论所涉及因素决定，这需要结合文本本身的基础意义才能做出判定。场外征用是当前理论应用时的普遍情况，其能成行就在于理论的开放性。场外征用恰当与否的关键在于能否与对象相吻合，形成有效的交流对话。
从当前的学科发展而言，场外征用已经成为常态。尤其是在跨学科、跨领域交流融合的背景下，场外征用对于拓展学科视野，开辟新的发展方向与空间，有着极为重要的作用。强制阐释不单针对理论阐释，经验阐释也会导致强制阐释。即使涉及场外征用，强制阐释的问题不在于场外征用的理论本身，而在于是否合理使用场外征用。场外征用使用合理，便不会造成强制阐释。即使是非场外征用，如新批评、俄国形式主义等专门的文学批评理论，如果使用时仍以理论为中心，那么它们也会形成强制阐释。如果场外征用时以理论为中心，以理论强制文本，便会产生强制阐释现象，便自然产生前置结论、非逻辑证明与混乱的认知路径等问题。从普遍意义上而言，场外征用并非强制阐释产生的普遍条件，它只构成了理论的强制阐释的源头。从逻辑上而言，场外征用不一定会造成强制阐释，它不构成强制阐释的充要条件。张江先生所言的场外征用是在特殊意义上的界定，并非其普遍内涵；鐾庹饔貌⒎乔恐撇释的充要条件。因此，将其归为强制阐释的种类，而非普遍特征，更能彰显其合理性。
注释：
① 艾布拉姆斯：《镜与灯――浪漫主义文论及批评传统》，郦稚牛等译，北京大学出版社1989年版，第5―6页。
② 柯里尼编：《诠释与过度诠释》，王宇根译，生活・读书・新知三联书店2005年版，第24页。
③⑥ 张江：《强制阐释论》，《文学评论》2014年第6期。
④ 朱立元：《也说前见和立场》，《学术月刊》2015年第5期。
⑤ 朱立元：《从文学批评性质、功能的定位说开去》，《北京师范大学学报》（社会科学版）2015年第4期。
[关键词] 语义 表征 顺应性
表征是一个认知心理学的术语,指信息在大脑中存在的方式。人类语言由形式和语义两部分组成,被存储在记忆里,这种记忆即为表征。语言的表征就是语言材料所负载的信息在头脑中存在的方式。语言形式的表征包括词和语句的形式结构;语义表征包括概念、范畴和命题等超语言的抽象形态。双语学习者掌握了两种语言以后大脑中有两套语言系统,双语语义表征理论的焦点是:双语者两种语言的语义是共同存储在一个语义系统中还是分别存储在不同的语义系统中;两种语言的形式是如何相互转换的。
一、语义表征理论
关于双语者语义表征的理论主要有三种:共同表征理论、独立表征理论和混和表征理论。
1.共同表征理论
共同表征理论认为,两种语言的形式分别存储在不同的表征系统中,但是与同一语义表征系统相联结,有共同的语义表征,存储在同一个语义系统中。两种语言在形式层次上是分别表征而在语义层次上共同表征,即两个独立存储的语言形式系统与一个语义系统相联结。共同存储理论的支持者认为,两种语言形式之间的转化可以通过形式层次上的词汇联结进行,又可以通过概念的中介进行。
2.独立表征理论
独立表征论认为,两种语言的语义表征是彼此独立的,它们分别储存在不同的语义系统中,既有各自的形式表征,又有各自独立的语义表征。独立存储理论的支持者认为,人关于世界的知识绝大部分是通过语言来编码的,由不同语言编码的经验不可能完全相同,所以,不同的语言形式、语义分别储存在不同的系统中。
3.混合理论
20世纪90年代后,学者们又提出混合理论。混合理论认为两种语言的语义一部分是共同表征,一部分是独立表征的,其语义表征的方式依赖一定的条件而变化。两种语言在形式层次分别表征,而在语义层次则根据两种语言之间的形态的相似性呈现不同的存储特征。形态相似的部分共同表征,形态不同的部分分别表征。其中一个重要的条件就是一种语言的词汇及其翻译词的语义重叠程度。如果两者语义重叠程度高,它们共同表征,否则独立表征。混合理论对两种语言相互转化的方式的看法与同一表征理论和独立表征理论是相同的,即语言形式的转化既可以在形式层次上进行,也可以通过语义中介进行。
二、顺应论的基本观点
语言具有三个基本属性:变异性、商讨性和顺应性。其中,顺应性指能够让语言使用者从可供选择的项目中做出灵活的变通来满际需要的属性。顺应过程是一个认知过程,是语言使用的机制和根本,它要求交际者以恰当的方式在可能的范围内做出顺应交际需要的语言选择,从而完成交际的目的,顺应现象可以发生在语言组织的各个层面上。
顺应理论是Verschueren提出的,其著作Understanding Pragmatics一书从顺应的角度系统而全面地阐释了人类语言运用的动态过程,认为语言的使用过程指的是语言的选择过程,人们在选择过程中总是在努力顺应语境和语言结构,动态地根据不同的心理意识程度而做出顺应。语言使用过程中所做出的语言选择必须顺应交际环境和交际对象。语言的顺应性是人类语言的特征,它包括语境关系顺应、结构客体顺应、顺应的动态性和顺应过程的意识程度四个方面。这四个方面相互依存、相互制约,语境关系和结构客体规定顺应的范围,动态顺应指出顺应的动态特征,意识程度表示顺应涉及心理因素。
语言的选择必须与语境相顺应。语境可分为交际语境和语言语境两个方面。交际语境包括社交世界、物理世界和心理世界。在这三个方面中,社交世界是非常重要的一个方面,因为语言使用者是生活在具体的社会文化环境的人,他们的语言受到社会、文化规范的制约。语言语境即通常所说的上下文,它不仅在一定程度上制约着语言符号的使用,同时又能推动对语言符号的理解。
三、顺应论对语义表征的解释
1.语义表征混合观
顺应论主要研究语言使用的动态过程中的顺应,认为语言使用者为了达到最佳的交际效果,不仅选择语言形式,还对语言形式所传达的意义进行选择,以达到“形式――意义”的最佳搭配。这一理论同样可以解释语义表征现象,从顺应的角度讲,语言使用者所掌握的两种不同语言其语义在大脑中是混合表征的。
双语语义一部分是独立表征的,一部分是共同表征的,视具体条件而定。某一概念在两种语言中的接近度决定双语语义表征的状态。若两种语言中某一概念是等同的或者两者之间具有较高的相似度,即两种语言对该概念的编码相似程度高,那么两种语言中的这一概念是共同表征的。在语义表征过程中,相似意义的共同表征能够使双语者在使用语言时尽快提取相应的语言形式,使大脑进行有效的工作。如果某一概念在两种语言中有较大差异,其在语言系统中的编码相似程度弱,那么该概念在两种语言中分别表征。这种表征方式使双语者能够准确地表达意义,避免产生混淆。
2.混合表征的顺应性
在交际过程中,交际者需要根据交际意图选择能够最好、最快地满际需要的方式对意义进行表征,所以有关语义表征的研究不仅仅是一个纯粹的心理过程,它还受到实际交际过程的影响,是一个语用的过程。顺应理论为语义表征的研究提供了一个新的角度和方法。
语义表征的方式应最大程度地满足语言使用过程中语义提取的要求,有效的表征方式顺应提取要求,包括提取的准确性和提取速度,低效或无效的表征方式则被淘汰。在语言使用过程中,语言使用者大脑中首先有要表达的意义,该意义激活与之相关的语言表达形式,在表达该意义的可选择的语言形式当中选择能够最好地表达意义的语言形式。
四、小结
语义表征是一个心理过程,人对语义表征方式的选择是根据人在交际过程中对语言的提取速度以及提取的准确度的要求而做的顺应性选择,是在准确表达意义的前提下,以最经济的方式进行意义表征。两种语言的语义共同表征能够缩短语言提取所需要的时间,若共同表征影响所表达意义的准确性,则采取独立表征的方式。语义表征的方式没有固定的模式,而是顺应不同交际者的交际需要,根据人在语言使用过程中所表达的意义以及两种语言的距离进行选择。
参考文献:
[1]KolersP.A.Interlingual Word Associations[J].Journal of Verbal Learning and Verbal Behavior,1963,(2):291-300.
关键词:圈地运动 征用 制度
诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨说，新制度经济学从新的视角来解释制度并检查它的结果。本文以中英两国农村土地强制征用现象为研究对象，从新制度经济学的视角来分析其原因、过程，同样处于工业化进程中，由于彼此的产权制度的不同，相应的一系列制度设计也就不同，导致的结果也是截然不同。本文认为抛开意识形态的制度分析，明确中国土地产权制度改革已是历史的必然。
原因及背景比较
15-18世纪是英国由封建制度向资本主义急剧转变时期，是资本原始积累和资本主义工场手工业快速发展时期。特别是随着新航路的发现，国际贸易的扩大，英国出现两种引人注目的现象:羊毛的需求量逐渐增加，羊毛价格大幅度上涨;村镇牧场逐渐出现“羊口过剩”，每公顷耕地上的牲畜头数，由于牧羊收益过高而猛烈增加。英国“圈地运动”最早从工商业发达的东南部农村开始的，新兴资产阶级、新贵族和大牧场主出于对养羊的预期收益大于农业收益的考虑，自发性实行圈地，后来英国政府出于政治原因通过议会立法保护新贵族和新兴资产阶级的私人产权，颁布法令批准他们圈占农民的土地。最初圈占公地把排他性的共有产权界定为排他性的私人产权引起“公地悲剧”，然后圈占小佃农的租地和公簿持有民的份地，被赶出家园的农民成了无家可归的流浪者，这就是所谓的“圈地运动”。
中国作为经济转型国家，随着工业化和城市化进程的加快，以建设用地为主的资源消费急剧扩张，农用地转化为工业等其他用地是一种必然趋势。在中国土地产权制度不明晰，农村集体中每个成员对集体土地拥有全部的产权，但是这个资源或财产(土地)并不属于每个成员。缺少民主监督和上级政府约束，为各级政府随意征用农民土地提供了空间。地方政府出于发展地方经济、增加就业、获取地方财政收入及主要是政绩工程的需要，作为稀缺资源的土地一级市场的垄断性经营者大肆以土地开发的名义招商引资，抬高土地建筑价格，这必然引起土地的圈占和浪费。政府官员在行使行政职权时也具有经济人角色，必然把地位、权利、收入作为主要动机。这样，在计划经济体制下的土地征用制度和市场经济体制下的土地流转制度直接侵害土地征用过程中农民的合法权益。在土地价格人为扭曲的条件下，作为征地主体的地方政府可以用比较低廉的价格取得土地产权，再以市场价格卖出，在土地产权交易中获取高额垄断利润。
作为不同土地产权制度，由于圈地原因不同且出于不同目的考虑，会引起截然不同的结果。英国的“圈地运动”是地主、贵族出于经济动因，自发进行圈占。中国的这种土地征用是由于产权制度模糊，地方政府作为主体出于政治动因，进行“寻租”而“征用、圈占”农地。
运动过程的制度变迁比较
(一)英国的制度变迁
笔者认为，英国“圈地运动”过程是诱致性到强制性制度变迁的过程。英国圈地运动最初同意限制公地上容许养羊的头数，但是监督和管理这类协议既困难，费用又高，于是发展到第二阶段在个人之间划分牧场，并给每个人经营专属权，这样作为大的牧场主就可以凭借政治经济优势圈占其他人的专属权。英国的圈地运动经历了一个从自发性诱致制度变迁到强制性政府主导的制度变迁的转换过程。大牧场主出于其经济利益考虑，自发性进行组织圈地，增加公地养羊的数量，利用自己的优势赶走租种他们土地的农民。由于诱致性制度变迁团体面临风险，圈地转换、扩散的时间长，与农民的谈判成本过高，产生外部性和搭便车，所以把政府和法律引入制度变迁中来。这样，从1688年起，政府公开支持圈地，资产阶级大力鼓励圈地，政府通过立法使圈地合法化。因为正如达尔曼“强迫圈地的力量如此强大以至于没有任何法律可以阻止它，更不要说扭转它了”。18世纪到19世纪英国议会通过4763件有关圈地法案，共批准圈占269万公顷共耕地和公有地。在这种政府主导的强制性变迁中，圈地的组织成本降低，变迁的时间缩短，可以更好的发挥圈地的规模经济优势。
(二)中国的制度变迁
首先，政府为经济建设和公共利益的需要，依照法律程序强制性的把集体土地变为国家所有土地。如《宪法》第三款规定“国家为公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用”;《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”。我国的土地征用是在国家法律规定下通过行政手段来实现的，而非市场手段，征地过程体现地方政府的强制性。各级政府拥有行政审批权，在国家监管不健全的情况下，在征地审批过程中出现一些弄虚作假的行为，农民在与政府谈判时处于弱势地位。所以土地征用法规的完善是一个缓慢的过程，体现其诱致性，随市场经济的发展趋于科学合理。
其次，土地征用制度遵循诺斯的路径依赖理论II:在起始阶段带来报酬递增的制度，当阻碍了生产发展，而从中获利的利益集团为了既得利益尽力维护它，此时这个社会陷入无效制度安排，“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。中国低成本的征地制度在建国之初及以后的很长时间为城市的发展和基础设施建设做出了重要贡献。改革开放以后，中国经济体制从计划经济向市场经济转变，但仍延续了计划经济体制时期的征地制度。国家和地方各级政府在征用农民土地时按计划经济方式运作，采用行政干预，对农民只进行低水平补偿，而出让农民土地时按市场经济方式运作，与土地开发商共同瓜分绝大部分土地的增加价值。所以这些组织和利益集团不会推动现有土地制度的变迁，只会加强现有制度，而这种极强的制约作用阻碍新路径的选择和变更。
中英两国在农民土地强制征用过程中，遵循不同的路径依赖和制度变迁理论。英国地主、贵族从开始自发的诱致性变迁到国家政府通过立法施行强制性变迁，促进“圈地运动”的实现。中国的法律对征地的模糊规定，完善过程的缓慢，遵循强制性诱致变迁理论和诺斯的路径依赖理论，却又强化了现有的制度。
影响和结果比较
英国“圈地运动”对农民产生负外部性。英国圈地运动过于迅速、突然，因而成为社会不安定因素。运动的不断进行以及农业经营规模的扩大，一批又一批农业劳动者被赶出土地成为城市无产者，这些除自身劳动力之外一无所有的无产者，成为雇佣工人和产业后备军。他们不得不进入生产羊毛和其他产品的手工工场，成为资本家的廉价劳动力。同时，圈地运动对英国资本主义的发展提供有利的条件，促进英国资本主义大农业经济的出现，农村阶级结构转变为大地主、资本主义农场主和农业产业工人三个阶层，这促进了农业资本主义生产的发展。大农业经济的出现有利于资本对农业的投资和集约化经营，有利于加强对农业的经营管理和农业科学技术的改革，为工业提供资金积累、原料、粮食保障，同时为工场手工业提供廉价劳动力，推动资本主义的发展。马克思主义的历史辨证法提供了一个完整的分析框架和结论，即圈地运动既是一场资本主义的工业和农业变革，又是一场农民与土地强行分离为特征的残酷运动。
中国的“圈地”对国家的负外部性和对农民的负外部性都很明显。各级地方政府为自身利益需要违反城市总体规划，追求时尚、相互攀比，不切实际地建设宽马路、大广场、大草坪、主题公园，有的以建大学城和高尔夫球场为名，大搞房地产开发。据对22个省(区、市)的不完全统计，截至2006年初，在建和拟建的大学城有46个，占地面积超过40万亩;全国已建、在建和拟建的高尔夫球场多达306个，遍及26个省(区、市)，占地面积48.8万亩。中国某些地方政府无规则征用土地面积的扩大，大量“圈地”的荒废，高产区农地转为非农用地，国家损失大量耕地。据国土资源部统计，近几年因建设用地、房地产开发、结构调整等共占用优质良田达1300万亩，其中相当部分已很难恢复种粮。中国农耕地的面积从1996年的1.3亿公顷减少至2005年的1.22亿公顷。2003年到2005年，中国人均拥有耕地面积已从0.095公顷减少至0. 093公顷。现代农业经济理论认为每征用一亩地就伴随着1.5个农民失业。1987-2001年，我国非农建设占用耕地3394.6万亩，70%以上为征地，意味着至少有3400万农民因征地而失去或减少了土地。
由于中英两国“圈地”的原因和遵循制度变迁过程的不同，这种结果就非常明晰了:英国“圈地运动”引起对农民的负外部性和对国家的正外部性结果。而中国 “圈地”结果却是失地农民的增加，地方政府的盲目扩建和高产耕地的荒废。
结论
通过对中、英两国不同时期圈地运动的比较，本文认为，由于产权制度不同，政府征用国家土地和私人圈占土地，引起的结果也是截然不同。针对中国土地产权模糊不清引起的土地征用圈占问题，笔者认为应建立二级土地产权结构，即国家对土地拥有终极所有权，农民对土地拥有终身使用权。农民根据市场经济和国家监管下调整土地进行投资，便于土地联合产生集约化经营，改变农民对土地的产权在土地征用和流转过程中处于弱势地位。这样可以利用耕地和减少对地方政府的监督成本，加强土地规划管理，充分发挥土地利用计划对农用地转用总量、结构和布局的调控作用。二级土地产权结构有利于激发国家、农户双方合理开发利用农地资源，减少地方政府的寻租行为和“公共利益”需要泛化的土地圈占。所以，只有对中国土地产权界定明晰，才能更好地优化土地资源配置，进行市场交易。但是这种产权界定下的市场交易是有成本的，必须遵循国家法律、政策安排，这样国家指引资源实现其最有价值的用途，便成为合理的选择。
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党的十八大以来，“新型城镇化”成为媒体的热点话题，不少学者认为未来十年城镇化将是中国经济发展的主要动力。尽管李克强总理一再强调未来的城镇化要注重“人的城镇化”，然而农村土地制度的缺陷，户籍问题尚未解决，使得城镇化进程依然面临众多困难。而城市开发中农村土地征用也在各地如火如荼地展开，鉴于我国农村土地归集体所有，产权界定不清晰，国家对土地的征用又具有一定强制性，被征地农户往往处于信息不对称的劣势地位，地方政府出于经济利益，在对农地征收补偿中有失公允的做法比比皆是。因此，探究农地征收补偿中出现的农民与地方政府之间矛盾产生的根源，不仅有利于土地征收补偿制度的完善，为城市开发提供决策的理论依据，同时也能促进社会公平与和谐稳定。
1 文献回顾
国外以土地私有制为主，涉及土地征收方面的研究相对较少，Lin[1]以台湾为例，认为政府出于公共利益需要进行土地征收，应给予被征收者现金赔偿，并且土地所有者应该以入股方式与开发商联合开发，实现共赢；Louw[2]以荷兰为例，提出一种政府综合规划，银行占主导地位的土地整理、土地银行和土地征收一体化模式，土地被征收者以入股的形式享有开发带来的增值收益。国外在城市房屋拆迁方面也有一些研究，如Reimann[3]以东柏林城市拆迁为例，认为赔偿的原则和结果必须根据财产的属性不同有所差异，这些差异包括财产所属城市的规模和所在城市内财产的分配状态；Adams[4]通过介绍香港政府城市更新机构的转变过程，认为城市拆迁本身比新建项目更复杂，政府制订的拆迁计划不一定适合地区的发展。
在国内，虽然农村土地权益问题一直存在，但由于近年来我国城镇化进程加快，学者们长期关注的焦点仍是城市房屋拆迁方面。如施国庆等[5]分析了我国城市房屋拆迁补偿制度的缺陷及根源，建议政府发挥职能，提高对被拆迁人权益的保护；彭小兵等[6]认为应引入市场机制并加强监管，对当前城市房屋拆迁制度进行完善，保护被拆迁者的利益；彭小兵[7]讨论了我国城市拆迁制度变迁过程中的一些至今未能有效解决的制度性缺陷，重新设计出我国城市拆迁中政府有效约束自身、拆迁人和被拆迁人行为和规范城市拆迁市场的政策机制框架；王克稳[8]认为必须彻底改革现行的补偿制度，改革的内容包括建立城乡统一的拆迁补偿制度、建立房地统一的拆迁补偿制度、建立完全市场化的估价制度、实行拆迁补偿裁决的司法化等；李家鹏[9]利用线性回归理论计算区位基准价格，利用模糊预测中的贴近度理论，在房屋重置价格基础上，对拆迁补偿金额进行估计。
而土地征收的问题是在最近几年才得到学界的深度关注。李国健[10]对国内外被征地农民补偿安置的做法进行了分析比较和经验借鉴，对山东省补偿安置被征地农民的一系列实践探索进行了实证分析。张鹏[11]采取规范分析和实证检验相结合，对农地价值的内涵、影响因素、评估、增值及分配、农地产权主体的经济补偿进行了探讨，并对长三角经济发达地区的土地征收制度创新的经验进行了分析借鉴。穆向丽[12]通过实地考察和问卷调查，实证分析了农户农用地使用权征用意愿的关键影响因素；唐鸣等[13]就“城中村”改造中的征地拆迁引发的地方政府与业主的纠纷，提出国家应强化对征地拆迁的监督和规范，尊重业主的合法权益。而在博弈论应用方面，以往的研究也往往侧重于城市房屋拆迁方面，如洪开荣[14]应用博弈论方法，对城市开发中现行投资困境、优势区位、行政介入及可持续开发问题进行了研究；闵一峰[15]以南京市为例，运用博弈论对拆迁各主体间利益矛盾予以阐释：被拆迁户的弱势地位使得其不得不通过“拖延”、“对抗”策略来维护其权益。刘怡[16]基于演化博弈发现现有的西安市房屋拆迁补偿机制易引起纠纷的原因，并结合大明宫遗址拆迁实例提出建议；许广等[17]基于公平互惠理论对政府与开发商房屋拆迁的博弈进行分析，认为各利益主体在公平互惠思想的心理效用值影响下，会朝着社会福利增大的方向行动；法丽娜等[18]从博弈论角度分析多方利益冲突，从法律方向定位各职能、政策的依存关系，对城市拆迁的主要问题提出相应对策。
国外由于政治法律环境不同，其农村土地征收的研究成果并不适用于我国的国情。而国内关于土地征收补偿问题的集中探讨出现较晚，且很多局限于制度设计的研究框架中，缺乏对征收冲突起因的深入研究；另外，尽管也有一些通过博弈模型论证城市房屋拆迁的研究，但应用博弈论来解释农地征收本质的文章却很少。事实上，城市房屋拆迁与农村土地征收之间在涉及到的主体、对象、法律关系及补偿程序等方面都有一定区别。城市房屋拆迁针对的是城市规划区内的国有土地，而国家建设征收土地指向的是农村集体土地所有权；城市的房屋拆迁一般可获得房屋产权的等价调整或价值交换，而农地征收后意味着集体土地所有权的消灭，农民一般只能获得土地补偿金和安置补偿金；而且土地征收的程序也要比城市房屋拆迁复杂得多，涉及到国土资源局、乡镇政府、农民等多个经济主体。基于此，运用演化博弈对农村土地征收补偿进行分析，一方面可以多角度发掘博弈主体的行为动机，弥补以往研究对土地征收纠纷原因阐释的不足；另一方面也为完善农村土地征收制度、城镇开发决策提供新的视角。
2 征收补偿演化博弈模型的引入
演化博弈论是由进化生物学发展而来，梅纳德?史密斯出版的《演化与博弈论》（《Evolutionarily Stable Strategy》）奠定了演化博弈的理论基础。博尔丁的《演化经济学》与纳尔逊和温特的《经济变迁的演化理论》进一步推动了演化博弈在经济学中的运用。与传统博弈“完全理性”假设不同的是，演化博弈在有限理性的基础上，关注长期博弈的动态均衡。
农村土地征收补偿涉及到当地政府、中央政府及农民三方的博弈，当地政府希望以较低的成本征地，以获取最大土地利益，甚至不惜采取违法手段。而失地农民要维权，则只能上访，然而上访需要面临各种阻挠以及不菲的成本，即便中央政府得知了消息，对此进行核查也需要成本。另外，中央政府需要委托当地政府与农民谈判，达成补偿协议。因此在三方博弈中，地方政府往往处于优势，是否采取违法征地这一策略取决于地方政府的态度、农户的维权成本、征地补偿标准、中央的检查成本以及中央政府对地方政府违法征地的经济惩罚等因素，并且与地方政府的态度和农户采取维权这两个因素直接相关。
基于此，首先建立二元演化博弈模型，博弈主体为地方政府和农民，涉及的变量如下：
C――地方政府补偿金额；
T――地方政府征地时给农民提供的其他交换条件（如解决就业、提供社保等）的价值；
I――提高的补偿额；
F1、F2――农民采取斗争策略所需的成本（包括上访、寻求法律和媒体援助等维权成本，F1>F2）；
G1、G2――地方政府应对农民的斗争策略所花费的成本（包括增加的谈判成本、可能受到的中央政府的经济处罚、政府声誉及公信力受损的潜在成本等，G1>G2）；
B――地方政府从征地中获得的利益。
博弈方1（地方政府）的策略集合为S1（斗争，妥协），博弈方2（农民）的策略集合为（斗争，妥协）。在得益方面，无论被征地农民是否阻挠，征地都势在必行，当地政府一般先与农民们进行协商，协商不成功方采取强硬措施，双方得益用（u1，u2）表示。则有以下博弈结果：①博弈双方策略为（斗争、斗争）时，双方得益为（C-F1，B-C-G1），即农民对征用者给出的协商补偿金额不满意，采取斗争策略，地方政府与之协商不成，也采取斗争策略。结果农民的土地被强制征用，未能获得更多的补偿，且付出了额外的斗争成本F1；政府征得了土地，获得了土地收益B，支付了补偿金C和应对农民斗争的成本G1；②博弈双方策略为（斗争，妥协）时，双方得益为[C+I-F2，B-（C+I）-G2]，即农民不满最初的补偿协议而采取斗争策略，最终政府妥协了，提高了I个单位补偿金额，但此时农民付出了额外的斗争成本F2，由于这次的斗争比①中的情形遇到的阻力小些，因而F2
根据土地征用的实际情况可知：
u1（斗争，妥协）≥u1（妥协，妥协）≥u1（妥协，斗争）≥u1（斗争，斗争）
u2（妥协，斗争）≥u2（妥协，妥协）≥u2（斗争，妥协）≥u2（斗争，斗争）
即：C+I-F2≥C+T≥C≥C-F1
B-C≥B-（C+T）≥B-（C+I）-G2≥B-C-G1
整理得：I-F2≥T≥0 （1）
G1≥I+G2≥T≥0 （2）
假定被征地农民采取斗争策略的概率为P，则采取妥协的概率为1-P；地方政府采取斗争策略的概率为Q，妥协的概率为1-Q。P和Q都为时间t的函数。
那么，被征地农民采取斗争策略的平均收益为：
U1f=Q（C-F1）+（1-Q）（C+I-F2） （3）
被征地农民采取妥协策略的平均收益为：
U1C=QC+（1-Q）（C+T） （4）
被征地农民的总平均收益为：
■1=PU1f+（1-P）U1C （5）
有限理性博弈分析的核心是博弈方策略类型比例的动态变化速度，选择“斗争”策略的农民比例，其动态变化速度可用动态微分方程（亦称策略的复制动态方程）表示如下：
F（P）=■=P（U1f-■1）=（1-P）（U1f-U1C）
=P（1-P）[I-F2-T+Q（F2-F1-I+T）] （6）
同理，当地政府采取纯斗争策略的平均收益为：
U2f=P（B-C-G1）+（1-P）（B-C） （7）
当地政府采取妥协策略的平均收益为：
U2C=P（B-（C+I）-G2）+（1-P）[（B-C+T）] （8）
当地政府的总平均收益为：
■2=QU2f+（1-Q）U2C （9）
当地政府的策略复制动态方程为：
F（Q）=■=Q（U2f-■2）=Q（U2f-U2C）
=Q（1-Q）[T+P（G2-G1+I-T）] （10）
方程（6）、（10）构成了被征地农民和地方政府之间的动态复制系统。令F（P）=0，F（Q）=0，可得到复制动态的稳定状态的解为：E1（0，0），E2（0，1），E3（1，0），E4（1，1），E5（■，■）。
3 演化博弈稳定策略的稳定性分析
根据演化均衡理论，要达到策略的稳定状态，F（x）的一阶导须小于零。现运用雅克比（Jacobian）矩阵的局部稳定分析进行检验如下：
建立雅克比矩阵：
J=（1-2P）[I-F2-T+Q（F2-F1-I+T）] -P（1-P）[F1-F2-T+I） Q（1-Q）[G2-G1+I-T] （1-2Q）[T+P（G2-G1+I-T）]
矩阵J的行列式为：
detJ=■ ■-■ ■ （11）
矩阵J的迹为：
trJ=■+■ （12）
由上述方程（11）和（12）可得出矩阵J在5个平衡点的行列式及其迹的值，并结合式（1）、 式（2），可得到稳定性分析结果（表2）。
由表2可知，该动态复制系统中有两个局部平衡点是稳定的：E2（0，1）、E3（1，0），分别对应着策略组合（妥协，斗争）、（斗争，妥协）。E1和E4不稳定，E5为鞍点，其博弈的动态变化过程如图1所示。
该图描述了博弈双方策略互动的演化过程，由不稳定平衡点E1、E4及鞍点E5连成的折线为系统收敛于不同状态的临界线。初始状态位于该折线右下方区域的所有点收敛于演化稳定策略（1，0），即当被征地农民采取斗争策略而当地政府妥协时，博弈趋于平衡。初始状态位于该折线左上方区域的所有点收敛于演化稳定策略（0，1），即当农民采取妥协而地方政府采取斗争策略时，博弈趋于平衡。即：地方政府与农民在该征地补偿博弈中存在两个稳定策略：（斗争，妥协）、（妥协，斗争）。
4 结论及改进对策
4.1 结论
从上述分析中，得到土地征收补偿博弈的两个均衡结果（斗争，妥协）、（妥协，斗争），都不令人满意。演化博弈收敛于这两个均衡点意味着博弈的任何一方采取斗争策略都会给土地征用增添阻力，都会导致某一方利益受损，换言之，土地配置并没有达到帕累托最优。
该博弈均衡的现实含义是：当农民不满意征地补偿而采取拖延、上访等抗争策略时，地方政府出于中央政府、媒体等的压力，或是为了尽快将土地投入建设而采取妥协，提高对农地征收的补偿。农民们从这样的实例中意识到斗争带来的收益更大，纷纷学习、模仿，最终博弈的结果是所有农民趋于采取“斗争”，而地方政府采取“妥协”策略的均衡状态；而另一种现实情况也是当前普遍存在的情形是：地方政府占据博弈的优势地位，农民们在法律知识、政策信息方面处于劣势，土地权益界定不清晰，农民们甚至尚不清楚自己对土地有哪些权利，再加上普通民众与政府抗争的成本较高，采取“斗争”策略的农民还是占少数；种种不利条件导致几乎所有农民一开始就只会被动地接受地方政府给出的征用补偿协议，而其他地方政府一旦发现了农民的“软弱”性，也会互相效仿，从而获得更大的经济利益。
4.2 改进对策
考虑地方政府在该博弈中扮演着十分重要的角色，地方政府应让农地征用更加公开化、市场化，改善其在公众中的形象；此外，应尝试将地方政府的良好声望和社会公信力收益化（设为M），比如中央对社会公信力高的地方政府划拨一定财政奖励或优先给予重大项目的审批等，由此激励地方政府给被征地农民提供更多的非货币补偿（设为T′）；农民被征地后生活有了保障，甚至得到了一定改善，接受补偿协议的农民比例增大，地方政府和农民双方的斗争成本都得到了降低，形成良性循环。另外，针对地方政府滥用政治权利强制性征收农民土地的行为，中央应加大处罚力度，即提高其采取斗争策略的成本（设为G′）；当然，中央政府需要耗费较大的监督成本，因而可以建立媒体和公众检举的监察机制，为上访者提供一些便利渠道，这同时可以降低农民采取斗争的成本（设为F1′）。由此，可以得到改进后的博弈收益矩阵（表3）。
从表3可知，当地方政府提高了被征地农民的生活保障，丰富了补偿方式如就业、新房安置、社保、户口等，农民选择妥协策略的收益大于选择斗争策略的收益，即C+T′>C+I-F2时，若B-（C+T′）+M>B-C，即M-T′>0，也就是说地方政府给予农民诱惑条件所花费的成本没有超过其从中获得的声望和公信力收益时，地方政府采取妥协策略得到的收益将大于采取斗争时的收益。此时，博弈均衡趋于在（妥协，妥协）策略组合下达到稳定。
关键词：行政征用；行政补偿；制度完善
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）15-0032-03
行政征用作为我国行政补偿制度研究的重点，是一项重要的政府行政行为。政府为维持国家机构的正常运转，需以一定的财产作为基础。而财产取得一般通过民法或行政法上合同的方式，但其仍然无法满足政府行政工作的需要，于是作为补充形式的强制性手段取得财产的行政征用手段被越来越多的国家采用。
在我国，除宪法中对土地征用作出规定外，还有《土地管理法》、《森林法》、《渔业法》、《防震减灾法》等十一余部法律、法规对行政征用作有规定。社会主义法律体系已经形成，行政征用的补偿制度是这一体系中不可或缺的一部分，现行的法律制度构成了我国行政征用制度的规范基础。
1 行政征用与补偿制度的法理分析
1.1 行政征用的概念
在我国，行政征收与行政征用虽仅一字之差，然而旨趣却截然不同。法学界对两个概念的界定众说纷纭，主要有两种观点：一种观点认为行政征收是上位概念，包括行政征用这个下位概念。法学界一直都没有停止过对行政征收与行政征用两个概念的讨论，归纳起来大概有两种：一种观点认为行政征收是行政征用的上位概念。作为行政征收的一个种类，行政征用与行政收费，行政收购，行政征调相并列地位，共同属于行政征收的范畴。北京大学姜明安教授在一本教材中认为，所谓行政征收是指行政主体根据公共利益的需要，依法从行政相对人处获取一定财务或劳务的行政处理。另一种观点认为，行政征用与行政征收是相互并列的两个分立的概念。总结得出，行政征用的内涵应当是行政主体以公共利益为出发点，依法以强制方式有偿取得行政相对人财产使用权或劳务的一种具体行政行为。其具有公益目的性、强制性、法定性、有偿性等特征。
1.2 行政补偿的内涵
行政补偿概括为：当行政主体基于公共利益的考量，根据法律法规相关规定，征用公民、法人或其他组织的合法财产，同时造成权益遭受损害，由国家负补偿责任的制度。
1.2.1 行政补偿的特点
（1）行政补偿的前提是合法、正当行为造成损失。这个前提的最大特征在于合法性，具体来说指行政机关及其工作人员合法行使公权力行为或是相对人为维护国家、社会公共利益实施的正当行为而遭受损失，因此尽管有损失结果发生，但却不存在违法行为，这也就区别于因行政违法、不当行为致使相对人受损害而承担行政赔偿责任的行为。
（2）行政补偿的目的具有救济性。相对人的权益因合法公权力行为遭受到损失，或由于特定情形下，为保证国家、公共利益的实现受到损失，相对人应该享有受到补偿的权利。同时，通过行政补偿的方式，弥补相对人因此受到的损失也是公平、合理的。
（3）行政补偿是行政主体的法定义务。国家在享有行政征用这项权利时，其理所应当要承担一定的义务，这也就与公民享有受到补偿相对应，实现了权利、义务的平衡。
1.2.2 行政补偿制度的原则
所谓行政补偿基本原则是指行政补偿中应当遵循的一些基本的规则。对比西方国家相关法律制度，综合比较，补偿标准基本表现为三种形式：完全补偿、适当补偿、公平补偿。现阶段，就我国法律、法规的相关规定来看，其中对行政征用补偿的标准规定为“适当补偿”和“相应补偿”。在具体制度实施中，出于对我国国情的考量，行政征用的补偿往往不足以补偿行政相对人的全部损失，使得相对人自己承担了征用后的损失。因此，基于我国行政补偿现状，行政征用补偿至少应遵循以下两个原则：一是合理补偿原则，即根据具体情况，灵活应用标准，对相对人的补偿不完全死板的计算，而是在保证公共利益的基础上，最大限度的弥补相对人的损失，做到合理配置资源；二是事前补偿原则，是指在行政征用前，就可能造成的损失先行补偿，违反事前补偿原则的征用，行政相对人可以进行抗辩。这样的补偿规则对于具体实践有着重要的意义，避免了很多因补偿而引起的纠纷。
2 国外行政征用及行政补偿制度概述
2.1 各国行政征用制度
（1）在法国，行政征用制度包括公用征收和公用征调两个方面。公用征收指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序.法国的公用征收适用1977年的公用征收法典，其中，公用征收程序是最为重要的部分。
（2）在英美法系国家，虽然没有像法国那样专门的法典，但也有一些关于行政征用制度的规定。如美国1789年宪法第5次修正案规定：“……私有财产不得未获公正补偿即遭占取”美国的行政征用可以由联邦政府实施，也可以由各州政府实施。其对象主要针对的是不动产，也包括一些动产和劳务。这些相关的宪法类文件的规定，构成了美国和英国行政征用法律制度的基础和法律渊源。
（3）在日本，公用收用代替了行政征用的概念。即为实现公共利益和建设特定公共事业，在强制取得私人的特定财产权后给予补偿的制度。公用收用的法令根据有：《土地收用法》、《关于取得公共用地的特别措施法》等，规定了公用收用的权力主体、相对人、对象、目的以及行为程序等内容。
2.2 国外行政补偿制度
国外具有相对比较成熟的关于行政补偿的理论和立法，对我们国家相关的理论和实践有非常重要的参考价值。借鉴其他国家和地区的经验和理论成果，可使我们少走弯路，节省摸索和试验的成本，从而在博采众长的基础上发展科学合理、适合我国国情的行政补偿制度。
（1）法国的行政补偿制度。
作为最早确立行政补偿制度的国家，源于其特有的行政法发展渊源。在1789年的《人与公民权利宣言》中，法国人就宣布私有财产神圣不可侵犯，并作了明确规定：“除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”这是行政补偿制度得以建立的思想渊源。在经过了一个多世纪的行政立法与判例的补充，法国逐渐形成了颇具特色的行政补偿制度。由于法国行政补偿制度在理论上的成熟性和实践中的有效性，从而为其他资本主义国家所效仿。
法国的行政补偿制度是随着对私有财产的保护和公共权力对其征收征用制度的建立而确立起来的。在法国，行政主体的征用行为分为公共征收行为和公用征调行为，与此相对应，其行政补偿也分为公用补偿制度和公用征调补偿两种。
（2）德国的补偿制度。
在“古典征收”盛行的时代，主要是希望国家及其他行政机关尽可能地不要侵犯人民基本权利。以绝对性的保障私有财产为出发点，抑制国家公权力的侵犯。后发展为“扩张征收”的概念，体现在《魏玛宪法》第153条第2款：“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿，有关征收之争讼，由普通法律审判之。”由此，可以看出，财产权在保证期神圣不可侵犯的同时，还背负着一定的社会义务。
（3）日本的补偿制度。
日本对行政补偿奉行正当补偿的原则，早在明治宪法时，损失补偿制度完全由宪法以下制定法来规定，而没有上升到宪法地位，并且认为可以低于完全补偿标准，原因是为了公共利益，且公权力的行使是合法的。1946年的《日本国宪法》规定了损失补偿制度，使得私人财产被征用后有获得补偿的宪法性权利，使得国家或公共团体收用私人财产受到宪法的限制。
（4）英国的行政补偿制度。
英国的补偿制度发展得较晚，其并不注重法律概念的界定，而是更注重其实用性，对行政赔偿与行政补偿在概念上亦不加以细致区分。在英国，行政上的赔偿责任是作为弥补越权行为的一种救济手段。英国没有法国式的公务过失理论和行政契约理论，不论是公法关系或私法关系中的赔偿责任都适用相同的法律原则，这就是英国人自夸的法治原则的特点。英国的行政补偿遵循公平补偿原则。
（5）美国的行政补偿制度。
尽管美国关于行政补偿制度的界定不具有开创性，但是美国也和其他西方国家一样，强调财产权的社会义务性。由此“私有财产权神圣不可侵犯”在美国也并不是完全没有例外。
3 我国行政征用补偿制度存在的问题
3.1 行政补偿制度设计不完善
我国目前还没有制定专门补偿法，没有统一的关于补偿制度规定来遵守，而仅仅只能从单行法律、法规之中找到有关行政补偿的法律规定。这些零星的法律规定虽然具有较强的针对性和可适用性，实践意义较强，但由于行政补偿的广泛和特殊性，这些单行法律、法规根本无法满足补偿制度的适用要求，很多补偿事项无从查找法律依据和来源。因此，制定专门的法律和规章制度，通过专门的关于补偿的法典，才能够真正解决我国行政补偿中出现的很多疑难问题，才能保证我国的行政补偿的高效和公正。
3.2 行政征用补偿制度的范围较窄
补偿原则具体体现在补偿范围上，德国和日本补偿原则不尽相同，因此，两国的关于补偿范围的规定也大相径庭。德国《建设法》于第93条第2项规定对实体损失和其他财产损失应给与补偿。实体损失包括被征用土地以及其他征用之标的价值，而其他财产损失指超过实体损失范围之外的存在于个案中的特别损失，包括营业损失、残余地价值减少、迁移费、律师或专家的费用、权利维护费用等，另外，为补偿城市建设所给市民带来的生活影响而造成的经济损失，德国的《建设法》还特别规定了急难补偿。而根据日本《土地收用法》的相关规定，国家除了补偿公民因被征用所造成的损失之外，还要补偿由于征用了同一土地所有权人所有土地的一部分而使残余地价格减少，亦或是使被征用人支付了地上附属物的迁移费。在我国，根据《土地管理法》第47条的规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”相较于德国和日本的补偿范围，我国的补偿范围比较狭窄。
4 完善我国行政征用补偿制度的建议
法国率先建立和实行了行政补偿制度，开创了制度之先河，在1789年的《人权宣言》已就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”以人权宣言的为根本精神价值追求，经历了十多年的理论、实践的探索，法国就初步建立了损失补偿制度，并得以有效施行。对比之下，我国相关的补偿制度还存在诸多不足，但我们坚信，随着《国家赔偿法》不断实施，行政补偿立法问题研究和行政补偿制度的落实会不断取得进步和发展。
（1）制定行政征用补偿法。在《宪法》基本原则指导下，将零散的已实施的关于行政补偿法律法规集中到一起，处理好便于条文之间的衔接，并贯彻统一的立法精神，明确补偿标准、形式，避免制度间的冲突和漏洞，制定系统的、专门的、科学的行政征用补偿法。
（2）引入司法救济。司法权与行政权相互独立，又互相监督，这是我国人民代表大会制度政体下，保证行政权、司法权独立行使的科学制度。司法救济是公民维护自身权益的最后一道屏障，笔者认为，应当引入司法救济，作为保证行政补偿行政相对人权益的维护的最后救济途径。
（3）使行政补偿程序正当化。自然公正作为普通法的古老立法原则，听证制度是自然正义原则的体现，同时也是正当法律程序的核心内容。我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则，从而保证补偿程序的正当性。而目前我国的补偿制度中没有听证这一程序规定，使得相对人的程序权利无从保障。
关键字：行政征收 公共利益 补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
