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【作者简介】柳青，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业2008级博士研究生。（武汉430072）
【内容提要】公共人事行政的环境、价值与制度是公共人事行政系统的三个核心要素，环境从根本上制约着作为动力机制的人事价值和作为共同秩序的人事制度，而人事行政价值与制度又通过各种渠道对环境进行选择和重塑，三者共同构建了整个公共人事行政系统。这种环境、价值与制度互动的三维结构对我国的公共人事行政研究提供了有益的思考。
【日期】2007-11-19
【关键词】公共人事行政/环境/价值/制度/功能
从理论的宏观性和外延性上来讲，公共部门人事行政是一个很宏大的体系，它不仅仅包括了公共部门的人力资源规划、开发、配置和激励等一系列具有系统性的活动，还涵盖了人事行政制度的历史沿革与发展，人事行政职能的完善与变迁，人事行政价值观的积淀与演变等更为深入的内容。虽然体系庞大、内容庞杂，但贯穿公共人事行政理论和实践有三个核心的概念和要素，或者说可以从三个层次来理解公共人事行政，那就是：环境、价值与制度[1]。它们三者之间相互影响，共同构成了整个公共人事行政系统。
一、基本概念的澄清：环境、价值与制度
(一)人事行政环境：行政生态学和系统论的观点
环境是公共部门人事行政发生的时间和空间领域，整个人事行政活动都在一定的环境中开展，环境是人事系统构架的基础性要素。所谓环境，就是指主体外部一切要素和条件的总和。根据系统论和行政生态学的观点，整个社会是一个具有一定结构和组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。公共人事行政也不例外，它不仅是整个公共行政系统中的一个必要的组成部分，更为重要的是，它自身也是一个组织化程度相当高的系统。在这个系统的周围，围绕着许许多多的其他要素或其他的系统，这个时候，我们就把这些其他的要素和系统称之为公共人事行政的环境。按照里格斯的说法，这些环境要素可以分为五类：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治构架[2]。应该说，公共人事行政系统与这些环境之间的界限并不是那么的明显，它们之间的边界是柔性的，可渗透的，进行着多种能量、物质和信息的输入和输出。
就像系统论所指出的那样，一个系统之外的所有其他一切事物都可以称之为该系统的环境。显而易见，环境概念的外延是十分广泛的，有区别的只是与系统联系的紧密程度和方式不同而已。那么，根据这种紧密程度来划分，我们可以把公共人事行政的环境分为两类：显性环境和潜在环境。所谓显性环境是直接作用于整个公共行政人事系统，对系统的运行产生重要影响的要素的总和，它对公共人事行政系统的影响是直接的、即时性的。例如，一个国家的现实经济状况、政治制度、行政制度、地理位置和国际关系等等。而潜在环境是相对于显性环境而言的，又可称作隐性环境，是指那些间接作用于整个公共人事行政系统的要素的总和，它的作用是间接的，作用的时间周期也较长，譬如整个社会的文化传统和心理积淀等。当然，由于与系统联系的紧密程度只是一个相对的概念，显性环境与潜在环境的区分也是相对的，只是影响的方式、程度和角度不同而已。不管是显性环境还是潜在环境，都对整个公共人事行政系统有着十分重要的影响，在一定程度上可以相互转化。
(二)人事价值：一种动力机制
社会的兴盛与式微，人事环境的优化与平庸，人的勤奋与慵懒，重要的根源在于社会动力机制的构建、运行。任何一个社会的发展，都有其作为动力源的“动力结构”[3]。一个国家政府人事安排是这种“动力机制”推动的产物，公共部门的人事价值是隐藏在人们行为背后的根本动因。人事行政价值是指由人们在长期的行政发展过程中形成的与人事活动相关的看法、思想、态度和观念所组成的价值体系，它不是人事制度和行为本身，而是隐藏其后的根本缘由，是人们进行活动的价值判断。一定国家或民族的价值观念及思维方式，构成其人事行政制度的文化环境，决定了人们的价值形态和观念，并进而通过推动人们的行为直接影响到人事行政制度效能。
公共人事行政中的核心动力机制——价值是否有效，取决于人们对价值的感知、认识及实行，并建立起与这种价值相适应的人事行政制度。如果这种把价值与制度有意识地结合是有效的，那么它就将极大地促进公共人事行政的发展。反之，人事价值必然要求打破不相称的人事行政制度的桎梏，进行制度和功能的创新及更替。在这个过程中，有些价值逐渐被时代的风尘所湮没，而一些新的价值会在冲突中应运而生。在公共人事行政环境、价值、功能和制度这个互动的锁链当中，价值因素的核心动力机制无法被忽略。因此，在公共人事行政的创新过程中，不仅要适应经济、政治体制改革的要求，进行功能、结构和制度的变革，还应充分考虑到其中的价值因素，使外在变革(功能、结构和制度上的)与内在变革(价值与思维模式上的)相一致。
(三)人事行政制度：一种共同知识和秩序
根据制度经济学的观点，制度起源于知识的“构造性危机”①，是人类相互交往的规则，其目的是为了减少交易成本。从本质上讲，制度只是人们所共同拥有的一种知识和秩序。那么，根据这一理解，公共人事行政中的制度是指有关公共人事行政一系列规则的总称。
制度又有正式和非正式之分，非正式制度可以看做是价值的一种具体表现形态，而正式制度则是*权力自上而下以正式的方式推行的。正式的公共人事行政制度是公共人事管理活动进行的依据，是对人事行政主体行为进行约束的一系列行为规范的集合。它是一种稀缺资源，是由政府机构提供的一种公共物品，不同的行政人事制度所导致行政人员的行为有所不同，从而造成公共行政资源配置的方式不同、消耗的资源也不同，行政效率亦有所不同。因此，行政人事活动对正式制度有着很强的依赖性。非正式行政人事制度是人事行政主体在行政过程中所体现出来的一种意识形态，直接反映行政活动和行政关系的心理现象和道德现象。非正式的行政人事制度体现了一个国家的意识形态和文化，它的变迁相对于正式的人事制度来说更不容易发生，产生的影响也更加深远。不管是正式的还是非正式的行政人事制度，都可以说是人们追求一定人事行政秩序的结果，人们力图通过这些行政人事制度为自己的生活构建一个自由、安全和稳定的空间。如果说在正式的行政人事制度的构建中，人们充分运用自己的理性来努力把握未来，减少不确定性，那么非正式的行政人事制度安排就是人们对原发性规则的尊重，依*这些规则(风俗习惯、道德、意识形态)，人们构建了整个隐性的人事行政秩序。
二、公共人事行政系统的三维互动架构
公共人事行政系统大体是由环境、价值和制度三个不同层面和维度的因素构建起来的。其中，价值是公共人事行政架构的核心，环境是制度的一种外生变量，它的改变引起了公共人事行政价值的转变。价值决定采取何种功能，功能依赖于制度来实现，那些回应环境变化而转变了的价值很快就在制度功能及具体的制度设计中得到体现。
(一)人事行政价值、制度对环境的依赖
显然，在由环境、价值与制度三者构成的互动循环中，环境是处于主导地位的，行政人事环境决定了行政人事价值的选择、形成和积淀，进而通过功能选择、制度设计对整个系统发挥作用。应该说，价值和制度二者是依赖于环境而生的，没有特定的行政人事环境，就没有相应的人事行政价值与制度。
首先，公共人事行政价值与制度都是适应环境的需要而产生的。众所周知，任何现代意义上的制度都不是从来就有的，它只是人类社会发展到一定程度的产物。在原始社会，是不存在所谓专门的管理制度和管理机构的，更加不存在严格意义上的人事行政。而随着公共事务的不断增多，国家职能的不断扩大，人事管理向专职化和专业化方向发展，出现了专门的管理机构和管理人员。从这个意义上讲，是环境的变化催生了整个公共人事行政系统，并在历史发展的长河中使之不断延伸和完善。环境是通过价值来作用于整个公共人事行政制度的，环境塑造价值，而价值决定功能选择和制度设计。
其次，人事环境不仅决定了公共人事行政价值与制度的产生与发展，还规定了其内在的目标、规模、结构、行为方式和意识形态
公共人事行政的价值和制度一旦顺应环境的需要产生和建立起来，就需要对整个环境做出回应，来调整主体人员和组织的意识形态和行为方式，从而映射到系统的规模、结构，最终促进整个人事行政目标的达成。从数学函数的意义上来讲，环境是一个自变量，而价值和制度都是因变量，要随着环境的变化而发生改变。从这个角度上来说，人事行政环境是价值选择和价值决定中最为重要的因素，它直接导致了整个人事行政制度的变迁。
再次，人事行政系统中的各种要素，都要从环境中输入，没有环境所提供的物质、能量和信息，公共人事行政价值就不能形成，人事行政制度也就不可能建立。正如系统论所指出的那样，整个公共人事行政是一个大的系统，它的边界是柔性的。不仅内部各子系统间要进行物质、能量和信息的交流，而且还要和外部环境进行物质、能量、信息的交换。只有通过这种交换，价值和制度形成的要素才能获取，各种系统内外的资源才能得到整合，整个公共人事行政系统才能存在和发展下去。
最后，公共人事行政的价值与制度要随着环境的变化而不断发生变化。行动决定存在，存在决定思维。环境是随着人们的活动而不断变动的，而作为一种客观存在，公共人事行政环境要求作为意识形态的人事价值作相应的变动，进而快速反应到人事制度中去。但是，应当注意到的是，价值也是分层次的。深层次的价值形态具有超稳定性，对于环境的变化反应也不是那么敏感。受环境改变的只是人们的一些表层观念、思想。因而，对这种具有超稳定性的深层次的价值形态的改造，是一个渐进的过程。
(二)人事价值通过制度对环境的选择与重塑
虽然公共人事行政环境对其价值和制度有着决定性的作用，但是价值和制度一旦产生，就有着自身的相对独立性。它们不仅仅只是受到环境的影响，还要反过来作用于人事行政的环境。正如唐纳德·克林格勒说到的那样，“公共部门人力资源管理方面的问题与其价值取向有密切的联系”[4]。人事行政的内在价值一旦形成，就会通过人事制度的变迁来作用于整个环境，尽管这种变迁是渐进的、缓慢的。所以，人事价值和制度对环境不仅仅是被动的适应，更多的是能动的改造。
其一，作为动力机制的人事行政价值和作为共同秩序的人事制度，二者紧密地结合在一起，对环境进行挑剔性的选择。从本质上来讲，人事行政价值是人们对于行政人事领域内部的各种行政要素(如人事行政权力、职能、方式)、制度和现象的理解、看法和价值选择的总称。它是人事行政系统的动力机制，也是一种人事行政制度得以建立和运作背后的思想根源，价值与制度二者要从根本上相契合。外在环境因素如此之多，以至于我们分不清哪些才是对系统有真正影响的——一个社会特有的人事行政价值和制度安排会帮助我们对外部环境的投入进行取舍，只纳入与自身相关的那一份投入。
其二，人事行政价值不仅仅通过制度选择环境，更要设法重塑、实现有利的外部环境。首先，价值和制度通过特有的途径和方式(譬如改变人们的行为方式)改善人事行政环境，使环境得到优化；其次，人事行政价值和制度对环境有一定的控制作用，可以使环境按照价值的内在要求和制度的客观需要发展。中国传统思想中有“道”、“器”之分，前者指某种自然之理和人们的道德观念，后者可视为人在这种观念指导下产生的具体世俗礼治和行为表现。人事行政价值、制度之分就如“道”与“器”之别，通过这种里层和表层的相互作用，会从根本上改善人事行政环境。只有认清了里层的价值因素才能真正理解人们的行为进而去改造它，实现更加有利的人事行政环境。举例来说，“官本位”思想已经成为当代中国各层级行政部门中普遍存在的现实顽疾，弊端显见，但是官僚制层级中为什么会形成这种人事行政的价值呢？这是由环境导致的文化传统所决定的，它一定蕴涵着相关人在具体制度环境中的现实思考和利益权衡。而“官本位”的思想也重新塑造着适合它生长的土壤，或许这也是我国封建社会持续如此之久的另一个解释。这就体现了价值、为价值所规定的制度对环境的重塑，认清了这些价值才能真正理解人们的行为。
(三)人事行政功能：制度与价值的媒质
人事行政的价值与制度并不是一个层次上的概念，价值是潜藏于人们心底的、隐性的作用机制；而人事制度却是人们有意识进行制度设计的结果。人事行政的价值决定了我们应当选择什么样的人事行政制度，从根本上讲，二者之间是目的与手段、原因与结果的关系。二者在人事行政体系中的层次不同，必须通过一定的机制相互联系——人事行政功能。
人事行政的价值对制度的影响，取决于人事行政制度功能发挥的程度；而功能的内容和作用方式，又取决于人事价值对其的选择。不同的社会形态有着不同的价值观念和价值取向，这些不同的甚至互异的价值导致了政府功能领域的不同，从而造就了不同的人事行政制度。借用社会学中结构—功能主义的观点，系统结构的优化与否直接影响着系统整体功能的发挥。而在行政系统中，其横向结构(部门化)和纵向结构(层级化)都是由长期所积淀下来的价值取向所决定的，从某种意义上讲，是价值决定了功能的选择与发挥。而通过这种对不同功能的选择和整合，人事行政价值就实现了对制度的重组。
三、对我国公共人事行政的启示
对于公共人事行政中的环境、价值与制度的研究，为我国的公共人事行政开创了一个新的研究视野，我们不再仅仅局限于从某一个方面来理解人事行政，而是从一个更为宏观和更加开阔的角度来看待整个公共人事行政系统。我国传统上是一个伦理社会，人治色彩浓重，缺乏契约传统，行政伦理文化因素在社会生活中起着十分重要的作用，渗透在社会生活的各个方面。在人事行政中，行政主体和行政相对人的许多观念和行为模式都与这种传统的文化环境有着直接的血缘关系，行政人事制度的设计在很大程度上都透露着这些价值的痕迹，譬如，中国几千年的“官本位”思想，经过一系列的制度变迁，它依然在公共行政中留下了或多或少的印记。对公共人事行政环境、价值与制度的三维结构分析为我们进一步改造人事行政中的流弊，进行人事行政系统的创新提供了一些新的思考。
首先，从人事行政的战略环境来看，必须剖析传统文化环境中的负面因素，树立健康、生态、可待续发展的人事环境战略。
传统文化作为我国行政人事环境中的一个重要因素，是一个正负兼容的环境体系。不可否认，其中的一些正面要素如“修齐治平”、“任人唯贤”等观念积极促进了人事行政的发展，影响深远至今。但长期的封建传统形成的等级意识、权力意识等负面因素仍然禁锢着较多人的思想。譬如，以“”为表现形态的“官本位”社会观念仍然濡化着今天的社会；求同思维、“中庸之道”的哲学伦理思想滋长着僵化保守、惰性无为的行为习气等。要实现我国公共人事行政的创新性发展，必须对这些环境中的负面因素进行清理和改造，树立良好的生态行政环境观，实现环境的清理与滤化功能，为新型的人事行政价值与制度的形成打下良好的环境基础。
其次，从人事行政的价值角度来看，为适应建立社会主义市场经济需要，我国对人事行政系统正在进行积极的改革，这项工作取得了较大的成绩，但也遇到极大的阻力，这些阻力主要是价值层面上的，特别是来自于人们思维方式和价值观念上的阻力。
一个典型的例子就是盲目遵从和唯上心理。唯上强调的是下级对上级的绝对忠诚与服从，经过几千年的奴化教育，人们对上级指令不经过反思就本能地盲目遵从和全盘被动接受，按道德规范行事变成了按上级要求办事，这使得我国干部人事制度改革动力来源于各层次决策者的高瞻远瞩和不断的强制，广大基层干部群众对人事制度改革总体上说并没有足够自觉的认识，只是被动地卷入和消极地接受。在这种价值和意识形态下，人事行政系统就不能充分发挥出应有的作用。因而，必须对人事行政价值进行深入的梳理和分析，建立有益于我国公共行政人事制度发展的价值体系。
【关键词】公共人事行政/环境/价值/制度
长期以来，公共人事行政被认为是缺乏理论基础的，其研究大多局限于“操作”领域。当前绝大多数的相关教材、专著对它的阐释，几乎都聚焦于公共人事行政的程序、方法、技术与工具等。但是，如果一门学科被降格为对某项“技艺”的操作训练时，这门学科将难以建立自己的理论范式，从而失去赖以“安身立命”的学科基础，以至于无法构建科学的知识系统，难以建立规范的研究范畴，而没有规范研究范畴的学科是永远不能走向成熟的。有鉴于此，建构公共人事行政的研究范式无疑是亟待研究的理论问题。
我们认为，公共人事行政的架构大体是由环境、价值和制度三个层面的因素构建起来的。环境是制度产生与变迁的外生变量，它的改变引起了公共人事价值的转变；价值是公共人事行政范式架构的核心；价值决定采取何种功能，而功能又依赖于相应的制度来实现，那些回应环境变化而转变了的价值很快就在制度功能及具体的制度设计中得到了体现。从这个意义上讲，公共部门的人事制度都是由价值观所决定的。
一、公共人事行政中的环境、价值与制度
(一)环境：行政生态系统
所谓环境，即系统外部一切要素和条件的总和。根据行政生态学和系统论的观点，整个社会是一个具有一定结构和组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。公共人事行政系统也不例外，它不仅是整个社会大系统中的一个必要的组成部分，它自身也是一个高度组织化的系统。在这个系统的周围，围绕着许多其他要素和子系统，它们构成了公共人事行政系统的环境。按照里格斯的说法，这些环境要素可以分为五类：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治构架。具体而言，公共人事行政系统的环境是历史传统、现实经济形态、工具与技术、意识形态与习俗的综合。公共人事行政系统与这些环境之间的边界是柔性的、可渗透的，进行着多种能量、物质和信息的输入和输出。
(二)价值：动力机制
社会的兴盛与式微、人事环境的优化与恶化、人的勤奋与慵懒，重要的根源在于社会动力机制的构建与运行。任何一个社会的发展，都有其作为动力源的“动力结构”，即一定的动力机制与相应的由社会主体劳动性质所规定的行为动因的结合[1](第29页)。
公共人事行政也是如此，它的发展也需要强有力的动力机制，而价值就是这种动力机制的内核。价值问题是哲学的基本命题，也是其他社会科学探讨的普遍话题。对于公共人事行政理论来说，价值问题的研究是公共人事行政学科研究范式的核心。
公共人事行政的价值是多元跨越与多元共生的统一。多元跨越指公共人事行政中，公共人事价值的发展变化是非阶段性前进的，且新价值是在旧价值内部与其斗争中破土的。它强调的是其动态变化过程。多元共生指公共人事的多元价值依据一定的原则，按照一定的层次关系共同存在，强调静态的存在状态。例如，美国公共人事管理在20世纪80年代后反映出的反政府模式中的个人责任、有限而分权的政府和社区提供社会服务的责任等新价值，是在与传统亲政府模式中的政治回应、效率、个人权利和社会公平等价值共生且相互撞击冲突中，以及在冲突的演变中被社会所认同的[2](第8页)。
公共人事行政中的核心动力机制——价值是否有效，取决于人们对价值的感知、认识和施行，以及能否建立起与该价值相适应的人事行政制度。如果这种价值与制度的有意识的结合是有效的，那么它就将极大促进公共人事行政的发展。反之，则必然要求打破不相称的人事行政制度的桎梏，进行制度和功能的创新与更替。在这一过程中，有些价值逐渐被时代的风尘所湮没，而一些新的价值则在冲突中应运而生。在公共人事行政的环境、价值、功能、制度这个互动的链条当中，价值因素的核心动力机制无法被忽略。
因此，在公共人事行政进行功能、结构和制度的变革之时，应充分考虑到价值回应性，使外在的显性变革(功能、结构和制度上的)与内在的隐性变革(价值与思维模式上的)相一致。根据制度经济学的观点，制度起源于知识的“构造性危机”，是人类相互交往的规则，其目的是为了减少交易成本。从本质上讲，制度就是在人类社会当中的人们的行为准则，包括约定俗成的道德观念、法律、法规等，人们依靠制度来衡量自己的行为。根据这一理解，公共人事行政中的制度是指有关公共人事行政一系列规则的总称。
制度可分为正式制度和非正式制度。非正式制度(又称内在制度)是自生自发的，是社会价值或组织价值的具体表现形态；正式制度(又称外在制度)则是人为的，是靠权力以自上而下的方式推行的。公共人事行政中的制度也分为正式和非正式两种。正式的公共人事行政制度是由政府制定的对人事行政主体行为进行约束的一系列行为规范的集合，是公共人事管理的依据。不同的行政人事制度下行政人员的行为不同，造成公共行政资源配置的方式不同，也导致行政效率的不同。因此，行政人事活动对正式制度有着很强的依赖性。非正式行政人事制度是人事行政主体在行政管理过程中所体现出来的一种意识形态，直接反映行政活动和行政关系的心理现象和道德现象。它体现了一个国家的意识形态和文化，相对于正式的人事制度，它的影响也更加深远，其变迁也更为困难。
不管是正式的还是非正式的行政人事制度，都可以被认为是人们追求一定人事行政秩序的结果，人们力图通过这些制度为自己的生活构建一个自由、安全、稳定的空间。如果说在正式的行政人事制度的构建中，人们充分运用自己的理性来努力把握未来、减少不确定性；那么非正式的行政人事制度安排就是人们对原发性规则(风俗习惯、道德、意识形态)的尊重，依靠这些规则人们构建了整个人事行政秩序。
二、公共人事行政之环境、价值与制度的关系
(一)价值、制度对环境的依赖
作为公共人事行政的三个核心概念之一，环境对于整个公共人事行政系统的作用是显而易见的。在由环境、价值与制度三者构成的互动循环中，环境是处于主导地位的，行政人事环境决定了行政人事价值的选择、形成和积淀，进而通过功能选择、制度设计对整个系统发挥作用。可以说，价值和制度二者是依赖于环境而生的。这主要体现在以下几个方面：
首先，公共人事行政价值与制度都是为适应环境的需要而产生的。众所周知，任何现代意义上的制度都不是从来就有的，它只是人类社会发展到一定程度的产物。在原始社会，是不存在所谓专门的管理制度和管理机构的，更不存在严格意义上的人事行政，有的只是柏拉图所说的“哲学王”或中国古代所特有的“圣人”和“德治”。随着生产力的发展，公共事务的增多，国家职能的扩大，才出现了专职的管理机构和管理人员。从这个意义上讲，是环境的变化催生了整个公共人事行政制度，并在历史发展的长河中使之不断延伸和完善。公共人事行政价值的生成演进亦是如此。环境是通过价值作用于整个公共人事行政制度的，环境塑造价值，而价值决定功能选择和制度设计。
其次，环境不仅决定了公共人事行政价值与制度的产生与发展，还规定了其内在的目标、规模、结构、行为方式和意识形态。公共人事行政的价值和制度一旦顺应环境的需要产生和建立起来，就要对整个环境做出回应，来调整组织和人员的意识形态和行为方式，进而映射到系统的规模、结构，最终促进整个人事行政目标的达成。从数学函数的意义上来讲，环境是一个自变量，而价值和制度都是因变量，它们要随着环境的变化而发生改变。从这个角度上来说，人事行政环境是价值选择和价值决定中最为重要的因素，它直接导致了整个人事行政制度的变迁。
再次，人事行政系统中的各种要素，都要从环境中输入。没有环境所提供的物质、能量和信息，公共人事行政的价值就不能形成，制度也就不能建立。按照系统论的观点，公共人事行政系统的边界是柔性的，它不仅要和外部环境进行物质、能量、信息的交换，其内部各子系统间也要进行这种交流。只有通过交换，价值和制度形成的要素才能获取，各种系统内外的资源才能得到整合，整个公共人事行政系统才能存在和发展下去。
最后，公共人事行政的价值与制度要随着环境的变化而不断发生变化。行动决定存在，存在决定思维。环境是随着人们的活动而不断变动的，而作为一种客观存在，公共人事行政环境要求作为意识形态的人事价值作相应的变动，进而反映到人事制度中去。但也应当注意，价值也是分层次的。深层次的价值形态具有超稳定性，对于环境的变化反应也不是那么敏感。受环境改变的只是人们的一些表层观念、思想。因而，对这种具有超稳定性的深层次的价值形态的改造，是一个渐进的过程。
(二)价值、制度对环境的选择与重塑
虽然公共人事行政环境对其价值和制度有着决定性的作用，但是价值和制度一旦产生，就有着自身的相对独立性。它们不仅仅受到环境的影响，还能动地影响着人事行政的环境。就像唐纳德·克林格勒说到的那样，“公共部门人力资源管理方面的问题与其价值取向有密切的联系。”[3](第41页)人事价值和制度对环境不仅仅是被动的适应，更多的是能动的改造。这种能动的改造主要体现为人事行政价值、制度对环境的选择与重塑。
(1)人事行政价值和制度对环境的选择。人事行政价值是人们对于行政人事领域内部的各种行政要素(如人事行政权力、职能、方式)、制度和现象的理解、看法和价值选择的总称。它并非人事行政行为、行政要素和行政制度等概念本身，而是隐藏于行为、制度背后的看法、观念和思考。如前所述，它是作为人事行政系统的一种动力机制而存在的，它是一种人事行政制度得以建立和运作背后的思想根源。作为动力机制和共同的秩序，价值与制度紧密结合在一起，对行政人事的环境进行挑剔的选择。公共人事行政是一个开放系统，它必须从环境中摄取各种物质、能量和信息。而人事行政价值和制度就充当了过滤器的功能——人事行政价值和制度安排在对外部环境摄取过程中进行取舍，只纳入与自身相关的那一份投入。
(2)价值和制度对环境的重塑。人事行政价值和制度不仅仅选择环境，更要设法改善、重塑有利于自己的外部环境。这种重塑体现在两个方面：首先，价值和制度通过特有的途径和方式(譬如改变人们的行为方式)改善人事行政环境，使环境得到优化。其次，人事行政价值和制度对环境有一定的控制作用，可以使人事行政环境按照价值的内在要求和制度的客观需要去发展。中国传统思想中有“道”、“器”之分，前者指某种自然之理和人们的道德观念，后者可视为人在这种观念指导下产生的具体世俗礼治和行为表现。人事行政环境、价值与制度之分就如“道”与“器”之别。举例来说，“官本位”思想已经成为当代中国各层级行政部门中普遍存在的现实顽疾，弊端显见，但是官僚制层级中为什么会形成这种人事行政的价值呢？这是由环境导致的文化传统所决定的，它一定蕴涵着相关人在具体制度环境中的现实思考和利益权衡。而“官本位”的思想也重新塑造着适合它生长的土壤，或许这也是我国封建社会持续如此之久的另一个解释。
(三)价值规划了制度的变迁
制度是按价值所规划的功能要求来设计的，并在新、旧价值的博弈中形成，随价值的变迁而变迁。价值对制度变迁的规划，主要外化为制度的“三性”上：制度合理性、制度合法性、制度现实性。
制度合理性。即在一个由某种理念支持的制度系统内，其制度是否遵守该理念规定的“逻辑”，所表现出来的功能与价值是否与其“理念”具有逻辑上的一致性。例如，制度是否体现了制度的本性与目的，是否推进了社会生产力的发展，在完成其目标上是否有效率，等等。归根到底就是制度的具体内容是否符合制度的内在规律，制度的外在体现是否真正合逻辑、合规范。
制度合法性。马克斯·韦伯的定义得到了较广范围的认同。在韦伯看来，一种秩序系统的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念，也就是说，合法性表明秩序系统获得了该系统成员的认同和忠诚。如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威所制定的制度法规就是合法的。所以，制度合法性是指制度的这样一种特性，这种特性不仅来自正式的法律或命令，更主要的是来自根据有关价值体系所判定的、由社会成员给予积极的社会支持与认同的制度规范的可能性或正当性。它包括两个方面的内容：一方面是制度能否以及怎样以社会价值观念和价值规范所认可的方式有效运行；另一方面是制度有效性的范围、基础与来源。制度合法性的内涵说到底就是公平与正义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[4](第1页)合法性强的制度应该使社会的基本权利和利益分配趋于公平合理。
制度现实性。其内涵至少有以下三个方面：其一，任何制度都必须与它的历史发展阶段相适应，不能超越历史阶段而谈抽象的制度。其二，任何制度都必须具有实际的可操作性和可运作性，不能仅仅停留于理论图景中。其三，任何制度都必须关注其存在及实施成本，成本过于高昂，也会使得制度失去其现实性。
制度的现实性也不完全是客观的，有时候也带有相当的主观色彩。由于一项制度给人带来的边际实际净收益带有浓厚的主观色彩，一种制度实行得久了，其收益和成本都可能被低估，当然两者被低估的幅度可能不会一样。一项旧的制度，由于它高昂的制度维持费用和制度功能实现费用，而易于被人们从“弊端”的发现中感受其成本的存在。一个理想的制度模式，由于其高效率而被人们期待着更大的收益，同时也忽略了其高效率同时也意味着高成本。
由于人们没有意识到制度的非现实性问题的存在，往往就会出现制度乌托邦。这种制度乌托邦大致有以下几种表现：超越历史阶段导致的制度乌托邦；不考虑操作可能性导致的制度乌托邦；不考虑制度成本导致的制度乌托邦，等。
三、功能：公共人事行政的制度与价值的中介
公共人事行政的价值决定了人事行政制度的选择。从根本上讲，二者之间是目的与手段、原因与结果的关系。但这种作用关系并不是直接发生的，而必须通过一种中介机制——功能。
人事行政的价值对制度的影响，取决于人事行政功能发挥的程度。而功能的发挥，又取决于价值对功能的选择。不同的社会形态有着不同的价值观念和价值取向，这种互异的价值导致了政府功能领域的不同，从而造就了不同的人事行政制度。借用社会学中结构—功能主义的观点，系统结构的优化与否直接影响着系统整体功能的发挥。而在行政系统中，其横向结构(部门化)和纵向结构(层级化)都是由长期所积淀下来的价值取向所决定的，从某种意义上讲，是价值决定了功能的选择与发挥。而通过这种对不同功能的选择和整合，人事行政价值就实现了对制度的重组。
罗纳德·克林格勒与约翰·纳尔班迪合著的《公共部门人力资源管理：系统与战略》一书[2](第5页)将人力资源规划、人力资源获取、人力资源开发和纪律与惩戒作为公共人事行政的四个必需的基本功能，它们分别体现了不同的人事行政价值，并在不同的具体制度设计中运行，从而促进公共人事行政目标的实现。公共人事行政的这四项功能基于一个共同的假设——公共工作职位是稀缺的资源，它决定了上述四项职能的贯彻与基本价值冲突的途径与方式。公共工作职位之所以是稀缺资源，是由于他们的设置受到税收收入和支出水平的约束，公共工作职位的分配是公共政策制定中极其重要的内容。正是这种稀缺性和重要性，使得个人为获得公共工作职位的竞争十分激烈。
人力资源规划的主要目标是预算准备和人力资源计划、在政府官员之间划分与分配工作任务(工作分析、职位分类和工作评估)、决定工作的价值(工资或薪酬)。公共部门人事管理者应承担技术人员、专业人员、人力资源管理专家及斡旋者的角色。预算过程表现了政治回应性和效率的价值，科学的工作分类与分析能够提高行政效率，而且有利于社会公正和个人权利被更多地加以关注。工资与福利制度不仅有利于改善雇员的经济生活，而且还有助于提供评判雇员个人价值的相对客观的经济尺度，同时还能够体现个人权利的价值。
人力资源获取的主要目标是招募、选录和甄补政府雇员。公平就业机会、弱势群体保护行动和劳动力多样化计划对人事管理的功能产生了重要的影响。这些计划均建立在社会公平和个人权利的价值，以及用于实现这些价值的弱势群体保护行动的法律和程序的基础上。由于公共职位是稀缺资源，因而在其分配过程中存在着影响人力资源获取功能实现的价值冲突，这些价值是分配公共职位的基础，主要包括回应性、效率、个人权利和社会公平等。
人力资源开发的主要目标是适应、培训、激励及评估雇员，提高其知识、技能与能力。人力资源开发是现代公共部门人事管理的重点和核心，追求工作质量要求雇主在劳动力的知识、技能和能力上给予投资，劳动力的资格条件要求雇员通晓公共服务提供的系统和适应顾客的需求。公共服务系统中的效率价值，为政府应对这些挑战提高了基础。绩效评估体现了个人责任、社会公平、效率和回应性等价值。职业安全与健康则体现了人力资源管理中的主要价值观念——对民选官员的回应、行政效率以及雇员权利的保护之间的难以避免的冲突。
纪律与惩戒的主要目标是确立、保证雇员和雇主之间的期望、权利与义务的关系，建立惩戒途径与雇员申诉程序；健康、安全以及雇员宪法权利等。纪律与惩戒是人事管理四个核心功能中最重要的功能，其过程体现了行政效率、个人权利与有关组织正义的合理作用的冲突。
总的来看，公共部门人事管理的四项功能之间是相互关联、环环相扣的，并且与外部环境处于动态的平衡之中。其中，人力资源规划是基础，是整个人力资源管理体系的蓝图和基石；人力资源获取是手段，是整个人力资源管理体系的砖石；人力资源开发是核心，是整个人力资源管理体系的心脏；纪律与惩戒是保障，是整个人力资源管理体系的安全阀。上述四个方面的功能构成一个有机整体，各个部分之间相对独立，但又相互影响，相互制约。
【参考文献】
[1]萧鸿江：《传统文化模式、社会动力机制与人事环境改造》，载《大连大学学报》1999年第5期。
[2][美]罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪：《公共部门人力资源管理：系统与战略》，孙柏瑛译，北京：中国人民大学出版社2001年版。
人事任免权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。党的十一届三中全会以来，我国民主法制建设步伐不断加快，人大实际政治地位不断提升，人大常委会人事任免工作也逐步得到加强和改进。但是不能否认，人事任免工作仍是人大常委会工作中的薄弱一环，未任到岗、未免离岗、突击任免、不按规定提交任免议案等现象还比较普遍地存在，人大常委会的人事任免权经常处于一种纯粹履行程序的应付状态，既尴尬又无奈，发挥不出应有的主动性。由于任免权行使的不到位，很大程度上也影响了人大的形象和权威。本文试就地方人大常委会如何增强人事任免工作的主动性作初浅的探讨。
一、人事任免工作主动性不够的原因 人大常委会人事任免工作的主动性主要指人大常委会能依照法律规定，相对独立地开展人事任免工作，不受外界环境影响的一种特性。造成当前地方人大常委会人事任免工作主动性不够的因素，分析起来，主要是以下三个方面。 一是权力分配的有限性。虽然法律上，地方各级人大常委会作为本级人民代表大会的常设机关，在同级国家机构中处于全权和核心的地位，其人事任免职权相对独立。但我国特殊的国情和历史条件，决定了党在各项事业中均处于领导地位，人事任免更不例外。地方人大常委会人事任免事项事前是均需同级党委研究同意，并按法律规定由相应提请人向同级人大常委会提请。不久前中共中央通过的《党政领导干部选拨任用工作条例》明确规定，党委向人大常委会推荐干部人选，人大常委会“应当认真贯彻党委推荐意见，带头依法办事，正确履行职责”。这种权力分配体制，实际是将人大常委会定位为党委意图的执行机关。这种定位必然使人大常委会的人事任免工作带有很大的程序性。加之我国尚处于改革和探索时期，地方党委对人大工作的领导还未有制度化、具体化、规范化的形式固定下来，地方党委对人大工作的支持程度往往因地而异、因人而异。不少地方党委在思想上难于真正树立起人大是代行人民当家作力机关的观念和应有的法制观念，只是把人大当作履行程序的虚设机构来对待，单纯要求人大常委会必须绝对服从。而忽视了人大常委会人事任免工作的法定性和严肃性，忽视了人大常委会组成人员在行使权力上的相对独立性，导致人大常委会人事任免工作经常趋于被动。 二是法律规定的缺陷性。《地方组织法》等有关法律法规对人大常委会人事任免工作作了一些规定，但是明显存在一些不足和不完善的地方。对于人事任免工作，法律规定仍有一些空档，直接影响了人大常委会工作主动性的发挥。一是法律没有规定常委会组成人员达到一定人数可以联合提名；二是法律没有规定是否可以实行差额投票进行任命；三是法律没有规定常委会组成人员对于确定的推荐人选是否可以另外投其他人的票。这些法律规定上的缺陷，决定了人大常委会组成人员对于党委推荐的人选，只有“通过”或“不通过”两种选择，而别无第三条路可走。相比之下，地方组织法对人大会选举活动的规定就比较具体、详细，比如：县、市、省三级人大代表10人、20人、30人以上联名分别可以提出候选人，代表对于确定的候选人可以另选他人等。这些规定为代表行使自己的民利留下了自由空间，使代表的投票选举有较大的选择余地。 三是自身运作的软弱性。在实际的工作中，人大常委会自身存在的一些问题，也影响着人大常委会在人事任免工作中的主动性。具体表现在两个方面：一是认识上存在偏差。一部分常委会组成人员把人大常委会不同意党委推荐的干部视为不与党委保持一致，视为没有很好地贯彻党委的意图，怕影响自己的“大好前程”，怕丢掉“乌纱帽”；一部分常委会组成人员认为，任免干部反正是党委说了算，只要推荐过来，就同意任免，“不说二话”。二是人事任免机制不完善、不健全。为了加强人事任免工作，地方各级人大常委会探索、研究、制定了一些制度和办法，也取得了一些成效。但也普遍存在操作弹性较大的问题，如怕有与党委争权之嫌，对任前的考察、调查没有作太多太具体的规定；对任后的监督采取的办法不是很多，且缺乏刚性，等等。由于这些问题的存在，人大常委会要在人事任免工作中显示较强的主动性，一般来说是比较困难的。 二、增强人事任免工作主动性的途径 增强人事任免工作的主动性，是地方人大常委会做好人事任免工作的重要前提和关键。笔者认为，地方人大常委会要与时俱进，大胆探索，在四个方面加大工作力度。 ㈠创新体制，营求互动。 人事任免工作，是人大常委会一项重要工作，也是党的干部工作的重要组成部分。搞好人事任免不仅有利于推进我国的改革步伐，而且有利于巩固党的执政地位。因此，人大常委会在坚持党的领导的前提下，要主动理顺与党委的关系，争取党委对人大工作的支持，求得工作中的互动。一是要争取党委重视和支持人大常委会的推荐。对于由人大常委会任命的职位，人大常委会可以推荐合适的人选交由党委统一研究，党委决定后，再由提请机关提请人大常委会任命。二是差额配置领导人选。一个职位，党委可以配置两名拟任人选，交由人大常委会选择决定任免。三是党委研究拟提交人大常委会任命的干部前，主动征求人大常委会党组意见。对人大常委会提出异议的人选，党委应按规定慎重处理，防止负面影响。四是充分尊重人大常委会的表决结果。如果表决结果与党委意图不一致，党委也应尊重民意，认可结果，不应指责常委会组成人员的选择。 ㈡健全法律，避免盲动。 法律对地方各级人大常委会人事任免工作要有完善的规定。一是要明确人大常委会组成人员的提名权。即参照人代会选举要求，人大常委会主任会议或组成人员联名达到一定人数可以提出候选人。二是要明确差额投票的规定。为增强人事任免的主动性，宜规定设置差额，由人大常委会组成人员无记名投票表决。三是要明确可以另选他人。
第三，街道人大工委的机构设置要精简。一般由主任1名、副主任1至2名，委员1至3名组成。主任由街道党工委书记兼任的，应设专职副主任1名。委员由区人大代表或街道专职人大秘书担任。街道人大工委办公室可与街道党政办公室合署办公，但要设专职人大秘书1名。
㈢严格程序，防止被动。
一是要坚持任前考察。人大常委会要行使好任免权，有必要对拟任干部进行任前考察。但这种考察应有别于组织部门的考察；考察重点应放在拟任干部的法制意识、民主意识和依法办事、严格执法情况，不应当是德、能、勤、绩面面俱到。考察的方式，可以参与到组织部门的干部考察中去，也可以在人大常委会党组听取汇报后，再就有关重点问题或不够清楚的问题单独组织调查。考察情况应形成书面材料，供常委会组成人员审议时参阅。
二是要坚持任前审计。人大常委会为了保证所任命干部的廉洁性，对其在原岗位工作期间的经济责任进行审计是非常十分必要的。当然，并不是所有的拟任干部都要审计。笔者认为，审计的对象可以限定为原在经济部门工作的干部和换届时拟留任的部门正职。通过审计，对拟任干部把好廉政关，以促使各级领导干部加强廉政建设，树立清廉从政的良好形象。
三是要坚持任前公示。各级领导干部生活在群众中，他们的德才状况，群众最清楚。而干部考察过程中征求群众意见的面总有一定的局限性。实行拟任干部公示制，不失为一种让群众都有反映情况的机会的好方法。笔者认为，“一府两院”至少在人大常委会会议召开前1个月，向人大常委会提交人事任命议案，人大常委会在会议召开前通过新闻媒体，对这些拟任干部进行任前公示，接受群众监督。
㈣强化监督，发挥能动。
一是要举行颁发任命书仪式。举行颁发任命书仪式，目的是为了增强任命干部的民主观念、法制观念和公仆观念，增强他们权力来自人民、掌权应为人民的意识。目前人大常委会对任命书的颁发，除换届时专门召开颁发任命书大会外，平时个别任命的往往由常委会主任向被任命者个别颁发，也有的在常委会投票结束后向被任命者颁发。笔者认为，个别颁发显得不够庄重、规范，常委会会议上颁发尽管比较庄重，但由于时间仓促，对被任命者的审议意见不能及时告知，常委会也难以提出有针对性的要求。所以，可以考虑在常委会会议后的主任会议上，向任命干部颁发任命书，这样既有一定的气氛，又能将常委会会议上的审议意见经过整理后，向任命干部通报，提出有针对性的要求，促进任命干部履行好岗位职责。
一、分解法庭辩论的内在涵义
辩论权利作为当事人的诉讼权利之一，在我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》的“总则”和“开庭审理”章节都有明确规定，在《行政诉讼法》当中主要体现在总则部分。《行政诉讼法》第九条明确规定，“当事人在行政诉讼中有权进行辩论”。由此可见，法庭辩论是行政案件庭审的必经程序。审判实践中出现的“行政案件不存在辩论程序”或者“行政案件不需要辩论程序”的提法是不确切的。 所谓分解法庭辩论，就是指在肯定法庭辩论为必经程序的前提下，在庭审过程中不单独设立辩论阶段，将辩论内容肢解，分散体现在事实认定、行政程序和适用规范性文件问题的质辩过程当中，以充分展示质辩混合的审理特点，彻底揭示案件争点和争点中的焦点，避免重复辩论，最大限度地发挥庭审应有的功效。
二、分解法庭辩论的可行性
《行政诉讼法》是我国三大诉讼法当中唯一对庭审程序包括辩论程序未作明确规定的程序法。《行政诉讼法》第43条至第53条规定了公开审判制度、回避制度、合议制度以及庭审前的准备工作等，第54条规定了不同的判决方式，中间关于开庭审理程序立法空白。1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》虽然规定审理行政案件“可以参照民事诉讼的有关规定”，但规定的是“可以”而不是“应当”或“必须”，是“参照”而不是“依据”或“依照”，由此可见，该解释的规定一定程度上隐含了行政案件庭审程序包括辩论程序的不确定性和有限度的自由拓展空间。况且《民事诉讼法》第12章第3节的规定以及第127条的规定是否意味着“民事案件法庭审理过程中必须单独设立辩论程序”、“法庭调查必须前置于法庭辩论”，其本身值得商榷。
因此，我国《行政诉讼法》和行政诉讼相关司法解释不仅对分解法庭辩论未作禁止性规定，而且根据条款理解，事实上赋予了合议庭在此问题上的有限度的自由拓展空间。分解法庭辩论从法律角度是可行的。这一点也可以从当前我省行政审判实践中主要参照的省高院《行政案件审判操作规程》的规定中得到印证。省高院《行政案件审判操作规程》全文没有引用“法庭辩论”的概念，但在不同审理阶段规定了“事实证据的举证、质证过程中各方当事人可以进行辩论；案件的适用法律问题进行质证、辩论；行政程序问题进行质证、辩论”，实际上隐含了不再单独设立法庭辩论、法庭辩论内容分解的框架。虽然该《规程》同时又要求在当事人最后陈述之前要“逐一询问当事人对案件处理有无新的意见”，但与传统意义上的法庭辩论有质的区别，我们可以理解为这是行政审判方式改革中的一种中和性规定，至多只能是补充辩论性质的内容，而不能成其为独立辩论阶段。
从诉讼原理上来讲，分解法庭辩论不仅不会剥夺当事人的辩论权利，而且能够使当事人或其人更加清晰自己的辩论思路，更加充分发表自己的辩论观点，更加有可能展示自己的辩论技巧。
三、分解法庭辩论的必然性
行政案件当中的法庭辩论，主要包括以下内容：1、对单项事实证据的真实性、合法性、关联性及证明力展开辩论；2、对被告提供的事实证据是否足以认定行政事实以及原告提供的证据是否足以行政事实展开辩论；3、对规范性文件的效力展开辩论；4、对被告适用规范性文件是否准确展开辩论；5、对被告提供的证明其已经履行相关程序的单项程序证据“三性”及证明力展开辩论；6、对被告行政程序是否合法展开辩论；7、对被诉行政行为依法应予撤销或维持等展开辩论。当然，法庭辩论还应包括个案当中的受案争议、期限争议、处罚公正性争议等等。
对法庭辩论的内容问题，首先一点需要明确的是，对单项事实证据和程序证据的证据“三性”及证明力、对规范性文件效力的质辩是否属于法庭辩论内容？笔者认为是肯定的。对事实证据、程序证据的证明“三性”及证明力、对规范性文件效力的质辩包含两方面内容。一是“对质”，二是“辩论”。质辩双方首先可以通过对质方式确认证据的形式状态、取得方式、待证事实等，然后提出对证据是否符合证据“三性”及证明力大小问题的看法并充分发表自己的理由。在当事人提出看法并加以解析过程中，不可避免地要涉及到相关法律适用问题的争论。因此，证据质辩既是事实调查的过程，又是认定事实问题和相关法律适用问题的法庭辩论过程，是调查和辩论的混合过程。审判实践过程中，有些人将证据质辩理解为“对质辩认”或“对质辩解”，在证据质辩时，只要求当事人陈述“有无异议”、“哪些异议”，不许可当事人解析理由，不许可质辩双方展开辩论，这是对证据质辩的曲解，是人为割裂调查、辩论的做法。然而，证据质辩过程中，调查内容和辩论内容是不可能人为厘清的。
对法庭辩论的内容问题，其次需要明确的是，原告的诉词和被告的答辩是否属于法庭辩论的内容？笔者认为也应当是。一方面，原、被告在诉辩阶段，对被诉行政行为事实证据是否充分、适用规范性文件是否准确、行政程序是否合法提出自己的主要观点，这本身就包含事实问题辩论和适用法律问题辩论的内容。另一方面，原告提出诉讼请求，是原告展开辩论的开端，是原告作为“正方”立论的诉讼环节。反之，被告提出答辩请求，是被告作为“反方”反驳原告观点并同时确立辩点的诉讼环节。在之后的各审理环节，双方对事实认定、适用规范性文件和行政程序问题的质辩过程，就是双方以充分的论据来论证各自论点、抗辩对方论点的辩论过程，至最后陈述结束辩词。这样，才能解释法庭辩论的逻辑结构和庭审架构的内在缜密性质。 由此可见，法庭辩论从当事人双方的诉辩开始，至最后陈述结束，贯穿于庭审的各个环节。单独设立辩论阶段，从理论上是无法解释法庭辩论的逻辑性和庭审架构的。从审判实践来看，单独设立辩论阶段，就必然要将所有辩论内容包括对诉讼请求的辩驳、对证据的辩驳等，一揽子纳入法庭辩论当中。只有这样，才能称其为调查和辩论完全分离，但是这样必然导致当事人在证据质证时只能作出“有或没有异议”的机械陈述，这当然是极其荒谬的。法庭辩论不仅应当分解而且事实上已经分解。
四、分解法庭辩论的可塑性
我省行政审判实践中主要参照的省高院《行政案件审判操作规程》的规定，体现了庭审的调查与辩论混合特点及不单独设立法庭辩论、辩论内容分解于各庭审环节的精神。主要体现在：1、《规程》全文没有引用“法庭调查”、 “法庭辩论”的概念；2、没有单独设立调查阶段和辩论阶段；3、对事实证据、适用规范性文件、行政程序问题当事人可以分别进行质证辩论。《规程》规定的庭审架构总体科学合理，是我省行政审判实践中必须参照执行的，但有几处内容笔者认为仍值得商榷。
其一，《规程》第35条规定了原告、第三人可以对被告提供的事实证据进行质证、辩论。笔者认为，事实证据的质辩主要包括两个方面的内容。一方面是对单项事实证据的合法性、真实性、关联性和证明力问题的质辩；另一方面是对被告提供的事实证据能否足以证明行政事实或者说行政行为所依据的事实证据是否充分、确凿问题的质辩。因此，在事实证据质辩阶段，庭审中应适当提示当事人双方就后一方面的内容展开充分辩论，《规程》当中亦应当作出明示。尤其是在根据不同案件情况，举证、质证采取逐一举证、一证一质的情况下，如果不予适当提示，当事人就会自然按照法庭设置的庭审架构局限于单项证据的“三性”和证明力问题进行质辩，而在此后的审理环节，由于不再有传统意义上的法庭辩论阶段，当事人就没有合适的环节就上述后一方面的问题充分发表质辩观点。
从《规程》关于适用规范性文件问题和行政程序问题质辩的规定来看，对适用规范性文件是否准确、行政程序是否合法，《规程》规定当事人可以展开质辩，那么与此相对应，事实认定质辩问题亦应作出明示，而不应笼统地提示为事实证据的质辩。
人民法院的行政裁判文书，是具有法律效力的法律文件，它关系到国家法律、法规的具体实施，关系到当事人的诉讼权利与合法权益的保护，也关系到人民法院实事求是、依法办案、秉公执法、刚正不阿的形象。它不仅记录了审判权的运用，更重要的是表明权力运用的公正。是诉讼价值的最终体现。但在审判实践中，大量的行政裁判文书不援引法律条文，仅仅叙述案件事实，然后根据“诉讼法”进行裁判。这样的裁判文书让当事人看不到裁判结果的由来，对裁判结果不信服，从而对法院裁判的公正性表示怀疑。这是职权主义审判模式的产物。根据“公开、公正、公平原则”和WTO的“法律透明度原则”，我们应该在裁判文书中援引法律、法规和规章原文，阐明裁判结果的由来，让当事人明白赢在哪里、输在何处，对裁判结果心服口服，从而减少上诉、申诉，减轻讼累。最高人民法院院长肖扬曾指出：“要做到裁判文书无懈可击，使裁判文书成为向社会公众展示法院文明、公正司法形象的载体，真正具有司法权威。”
1、从法理角度看。审判实际上是一个归责的过程，即由国家审判机关依法对行为人的法律责任进行判断和确认。归责是一个复杂的过程，责任是归责的结果，但归责并不必然导致责任的产生。因为“归责”有一个重要原则，即责任法定原则——责任作为一种否定的法律后果，应当由法律规范预先约定，包括在法律规范的逻辑结构之中，当出现了违法行为或法定事由的时候，按照预先约定的责任性质、责任范围、责任方式追究行为人的责任。因而承担法律责任的最终依据是法律、法规、规章和司法解释。审判作为一个归责的过程，裁判结果的得出，法律责任的承担，是适用上述依据的结果，因而裁判文书作为法的适用结果的文书，必须援引。
2、从行政审判的特点看。行政审判是对具体行政行为的合法性进行审查。国家基于保护行政相对人的合法权益，确保行政管理的合法性和有效性，将具体行政行为纳入审判权的监督和审查范围之内。但这是一种有限的审查，仅是对具体行政行为的合法性进行审查，即对具体行政行为的事实、程序、适用法律法规和是否具有作出具体行政行为的管理权进行审查。而行政机关在事实、程序和适用法律上是否合法，是否有管理权，必须以法律、法规和规章为基础，因而裁判文书中必须将适用的法律、法规、规章和司法解释予以援引，从而做到“证据清、道理明、判决公和人心服。”
3、从法律、法规、规章和司法解释的广泛性看。由于行政管理领域的广泛性，行政法律、法规和规章大量存在。据统计，仅2002年至2003年上半年，报送国务院法制办备案登记的各地、各部门制订的法规规章就达2440余件。当事人无法一一读遍，因而如果不引用法律法规和规章的原文，那么很容易让当事人摸不清审判结果的由来，从而输了官司的、赢了官司的都糊涂。而且我国行政审判所适用的一般性法律规范有《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等。这些法律条文具有针对性，审理具体行政管理领域的案件，我们适用这些专门的法律条文，如果援引，则能清楚的阐明裁判结果的由来。
4、从诉讼的性质看。诉讼的性质总是要求一方胜诉，另一方败诉，所以法官的裁判总是会不利于一方而有利于另一方，法律无法以一种完美无缺的公平方法适用于一切情况。因而为了法院公正裁判的结果能够得到当事人的认同，更好的树立法院、法官形象，我们应当将行政裁判文书中用于支撑判决结果的法律条文，全部展示给当事人，不论认定事实、认定证据，还是确认行政机关具体行政行为是否符合法定程序、有无管理职权。从而起到审结一案、教育一片的作用，使审判的社会效果、法律效果有机统一。
二、事实部分应详叙主要事实。
行政裁判文书的理由部分是行政裁判文书的重心，当事人是否理解法院的裁判，关键在于这里。因而裁判的理由部分必须写好。事实部分是理由这个重心的铺垫，只有先写好事实部分，理由部分才能精彩。
1、维持判决，包括（1）证据确凿，（2）适用法律法规正确，（3）符合法定程序，三种情况。应当写明：“被诉具体行政行为确认的事实均有相应的证据证明；各项证据均真实可靠，并且合法；各项证据对待证事实有证明力，并与待证事实之间具有关联性；各项证据相互协调一致；对整个案件的事实构成完整的证明，并能经受住反证的反驳；被诉具体行政行为所依据的事实，必须满足法律预先设定的事实要件。具体行政行为所基于的事实的性质的认定正确；对相应的事实选择适用的法律、法规及具体规范正确，其法律依据与更高层次的法律文件不相抵触。根据相应事实所具有的情节，全面适用法律、法规。符合法定方式、符合法定形式、符合法定手续、符合法定步骤、符合法定时限”等事实。
2、撤销判决，（1）、主要证据不足的，应当写明具体行政行为缺乏根据的事实；（2）、适用法律法规错误的，要写明“应当适用甲法却适用了乙法，应当适用甲法的某些条款，却适用了甲法的其他条款；应当同时适用两个以上的法律法规，仅适用了一个法律法规，应当同时适用法律法规的两个以上条款，仅适用了一个条款；适用了尚未生效的、已经失效的或者无效的法律法规；应当适用特别法，却适用了普通法”等事实。（3）、违反法定程序的，应当写明违反了法律法规规定的“方式、形式、手续、步骤、时限”等事实。（4）、超越职权的，应写明“甲行政机关行使了应当由乙行政机关行使的职权；下级行政机关行使了应当由上级行政机关行使的职权；内部行政机关行使了应当由外部行政机关行使的职权；行政机关超出其行政辖区行使职权”等事实。（5）、滥用职权的，应当写明“主观动机不良，明知违法，却基于个人利益、单位利益，假公济私或者以权谋私，作出极不合理的具体行政行为；不考虑应当考虑的因素；考虑了不应当考虑的因素”等事实。
3、限期履行判决，应写明“符合法定条件，向被告申请颁发许可证，被告拒绝颁发或不予答复的；被告没有依法发给抚恤金的；申请被告履行保护人身权、财产权的法定职责，被告拒绝履行或不予答复”等事实。
4、变更判决，应主要写明“畸轻畸重、同样情况不同样对待或不同情况同样对待、反复无常”等事实。
5、确认判决，确认判决除能够作为当事人提起行政赔偿的根据外，还用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在或者将来的事实是否具有效力，某种行政法律关系是否存在、是否合法，关系双方当事人在此种关系中有什么权利、义务等法律问题。因而应当写明“被告改变具体行政行为，原告不撤诉，经人民法院审查原具体行政行为违法；被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者判决驳回诉讼请求的；被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失”等事实。
行政裁定书包括以下几种裁定：1、起诉不予受理；2、驳回起诉；3、诉讼期间停止具体行政行为的执行，或者驳回停止执行的申请；4、财产保全和先行给付；5、准许或者不准许撤诉；6、中止或者终结诉讼；7、补正判决书中的笔误；8、中止或者终结执行；9、其他事项的裁定。正文部分要写清所依据的法律条款，要写清裁定所依据的主要事实。
三、 理由部分应首先援引所适用的法律、法规和规章，然后简洁概括主要事实，形成三段论推理。
1、关于三段论推理
推理是从已知判断，推出新判断的思维形式，由两个部分组成的，即前提和结论。前提是已知的判断，是整个推理的出发点，通常叫做推理的根据或理由。结论是推出的新判断，是推理的结果。
三段论是间接推理。它是由一般到特殊的推理，即根据一般性知识，推出关于特殊性的知识。它的结论寓于前提之中，只要前提真实，结论必然真实，是一种必然性的推理。
三段论由三个直言判断组成，所以称之为“三段论”。前两个直言判断是前提，最后一个判断是结论。在两个前提中有一个共同的概念，它把两个前提中另外两个概念联结起来，是借助一个共同的概念推出结论的推理形式。
法庭审判就是三段论推理的运用。我国审判工作的基本原则是“以事实为根据，以法律为准绳。”这个原则大体上规定了审判工作的三段论推理过程。这里的“法律”相当于大前提中的一般原则，“事实”相当于小前提中的特殊情况，就是已经查证落实的具体案情。整个审判工作集中到一点，就是把一般的法律规定和具体的案件事实联结起来，从而得出相应的审判结论。
例1、如“某公民诉镇政府土地处理决定案”。由于镇政府提供的证据，均不符合法律规定，因而主要证据不足，具体行政行为被法院撤销。
法院判决的理由部分是这样写的：本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条（九）项规定，不具有合法性和真实性的证据材料不能作为定案依据。被告提供的2002年10月对两家住宅用地进行测量制作的绘图，没有相关人员的签名和盖章；且对两家住宅用地的测量不准确。此份证据不具有合法性和真实性，因而不具有证据效力。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条（六）项规定：经一方当事人或他人改动，对方当事人不予认可的证据材料，不能单独作为定案依据。被告提供的1998年10月测量填报的“土地登记申请书”，申报面积被改动，且原告对此提出异议。因而此份证据在上一份证据不具有证据效力的情况下，不能单独作为定案依据，也没有证据效力。综上，被告所提供的两份证据，均不具有证据效力，而被告镇政府正是以这两份证据为依据，作出的土地处理决定，显然被告具体行政行为主要证据不足，应予撤销。
这个判决的理由部分，连用了两个三段论推理，分别都是由“司法解释”和简洁的事实构成的。由于裁判文书应援引司法解释，《行政诉讼法》已有规定，所以本文没有赘述。
例2、某公民诉房产管理局房屋行政登记案。因被告适用法律法规错误，具体行政行为被撤销。
法院判决的理由部分是这样写的：《城市私有房屋管理条例》第九条规定：买卖城市私有房屋，卖方须持房屋所有权证和身份证明，买方须持购买房屋证明信和身份证明，到房屋所在地的房管机关办理手续。任何单位和个人不得私买私卖城市私有房屋。现买方（第三人）、卖方（原告）没有到被告处办理房屋产权转移手续，仅买方前妻一人，持伪造的房屋买卖契约和买方、卖方身份证复印件前去办理，被告即将买方、卖方的房屋所有权转移，颁发了产权人为买方的房屋所有权证书。被告具体行政行为适用法律法规错误，应予撤销。
这两个判决的理由部分，以援引的法律法规为大前提，以简洁概括的主要事实为小前提，形成三段论推理，非常自然推导出撤销被告具体行政行为的结论。判决结果，另当事人心服口服。
四、 行政裁判文书中不应违反的形式逻辑的基本规律。
形式逻辑是研究思维的形式结构及其规律的科学。各种思维形式的具体规则是不相同的，但是它们都有着共同的规律，这就是形式逻辑的基本规律。形式逻辑的基本规律是指“同一律、矛盾律、排中律和充足理由律”。这些逻辑规律贯穿在形式逻辑的各种思维形式之中，从始至终它们都在发生作用。
1、同一律：关于任一对象的思想的外延和内涵，在对该对象进行论断的过程中，应当严格确定和始终不变。同一律要求我们在论证过程中应保持概念自身的同一。在裁判文书中，避免出现混淆概念、偷换概念、偷换论题、转移论点等问题。
2、矛盾律：在对任何一个特定对象的论断过程中，不能对其同一方面既肯定什么后否定什么，否则，这两个判断不能同真，其中必有一假。裁判文书中不能出现自相矛盾的说法，如果出现互相矛盾的材料，说明案件事实不清。
3、排中律：对同一对象作出两个具有矛盾关系的不能同假，其中必有一真，即排除第三种可能。排中律只适用于矛盾判断。表现在裁判文书中，就是司法人员必须有法必依，执法必严。判决用语不能含糊其辞，模棱两可。
4、充足理由律：在思维过程中，任何一个被确定为真的论断，必须有充足的理由。论断的充足理由要求，不仅内容必须是真实的，而且还必须同论断之间有正确的逻辑联系，即从这些理由能够合乎逻辑的推出该论断。国家的法律法规可以充当充足理由的真判断。体现在判决书中，要求判决书必须证据充分。
参考资料：
1、《行政法与行政诉讼法》
2、《行政裁判文书改革与实例评析》
2001年5月 人民法院出版社
3、《法律逻辑学》
2004年2月 群众出版社
关键词： 网络微叙事 思想政治理论课教学 新维度
在网络“微时代”语境下，网络微叙事平台的兴起为新时期大学思想政治理论课教学提供了新方式、新视角和新理念。大学思想政治理论课教学不能仅仅被动地认识、接受和应对，而应该主动思考、出谋策划，必须充分利用网络微叙事方式，探索新形势下大学生思想政治理论课教学的新策略。
一、网络微叙事的概念及其特点
叙事是人类特有的一种行为，具体而言，可以分为两个部分，即叙述和故事，或者说“讲什么”和“如何讲”，即“通过语言或其他媒介来再现发生在特定时间和空间里的事件”[1]P2。法国结构主义叙事学家热奈特将“叙事”概括为三种含义：“第一是指讲述一个事件或一系列事件的口头或书面的话语，即叙事话语；第二是指叙事话语中讲述的真实或虚构的事件（故事）；第三是指某人讲述某事的行为。”[2]P11叙事原本是文学的一种样式，是以小说为主的叙事文学的主要元素和手法。20世纪中后期以降，叙事研究引起了心理学、教育学、社会学等学科的关注。80年代中后期，美国人格教育学派将叙事研究应用到价值领域，并开发了系列与道德叙事相匹配的课程教学资源，达到了显著的教育效果。洛朗・理查森认为，叙事“是人们将各种经验组织成为有现实意义的事件的基本方式……叙事既是一种推理模式，又是一种表达模式。人们可以通过叙事‘理解’世界，也可以通过叙事‘讲述’世界”[3]P9。之所以，叙事不仅指讲故事，叙事过程实质上也是价值传递过程。叙事作为一种久远弥新的教育方式，可以激发教育的内隐价值，促使教育过程中各要素发生交互作用，在无形之中完成价值观的传递，叙事所特有的潜移默化的价值传递方式为思想政治理论课带来了新思路。
“叙述伴随着人类历史和文化的发展而不断演进。从钻木取火的远古时代对神话故事的讲述，到有文字记载以来历史学家对历史事件进行的编撰、解释，以及电影表达、舞台再现、网络讲述，都是最宽泛意义上的叙述”[1]P2。当今，随着网络信息技术的飞速发展，中国社会已经进入信息传播快速、信息交互便捷的网络微文化时代。智能手机的日益普及和移动互联网技术的不断完善，微博、微信、BBS、QQ空间等成为大学生进行文化思想传播、知识学习与话语交流的重要手段，并将大学生带入了微交往、微传播和信息微循环的时代。网络微叙事平台随之应运而生，人们逐渐体会到网络微叙事是一种亲切、随和、灵活、个性化和人性化的生活样态和文化风格。究竟何为网络微叙事？目前为止没有一个明确概念。在吸取“叙事”及“道德叙事”定义的基础上，我们可以将网络微叙事定义为：指叙事主体通过网络空间，借助文字、图像、表情、视频等再现在特定时间和空间里已发生或正在发生的事件。网络微叙事不仅是一种传播技术，而且是一种文化样态，更标志着日常生活样态的转型。网络微叙事具有超时空性、便捷性、渗透性、世俗化和平等化等特点，它不以抽象的概念或符号压制教育生活的情节和情趣，而是用自由真实的情感、便捷平等的对话呼唤思想政治理论课教学手段要与时俱进，不断创新。然而，其去中心化、动态化、碎片化、零散化、即时化等特征对思想政治理论课教学带来了巨大挑战。当前，在大学生思想政治理论课教学中，网络微叙事研究主要是指，思想政治理论课教学主体通过对有意义的思想政治教育事件进行描述、分析，发掘或揭示其思想政治教育意义与方法的一种研究方式，用另一种方式表达对大学生思想政治理论课教学的理解与阐释。
二、依托网络微叙事平台，打造思想政治理论课教学的“微阵地”
随着数字信息技术的突飞猛进，微叙事平台突破了传统的时空束缚，每个大学生都是信息传播的发起者、传播者和接受者，既受他人的影响，又影响他人。微叙事平台已成为当前高校思想政治理论课教学不可或缺的载体和阵地，发挥思想引导、舆论宣传和氛围营造等功能，为提高高校思想政治理论课教学的实效提供“微阵地”。
（一）综合运用“微载体”，拓展思想政治理论课教学场域。
相对于传统的宏大叙事模式而言，网络微叙事平台具有微型化、个性化、即时性、便捷性、多边性等特质，其符合大学生的价值理念、信息习惯与生活习性，能满足大学生群体思想多元化和追求个性化的需求现状，深受大学生群体的追捧，成为当代大学生进行思想交流的有效平台。在网络微时代语境下，思想政治理论课教学主体可以依托微叙事平台打破传统教育模式的时空局限，针对大学生关注的热点问题和复杂的社会现象，通过博客、BBS论坛、QQ群、微博、微信等即时信息平台，进行深入探讨，及时答疑解惑，使思想政治教育更富有时代性、立体感和生活气息。同时，通过网络“微载体”进行议题设置，引导学生共同探讨社会热点话题，让学生共同参与研讨，引导学生理性对待、辩证思考、全面理解，实现共同探讨、共同进步、共同提高的目标，使网络微叙事平台发展成为大学生明辨“正”“负”能量的“微阵地”。因此，在大学思想政治理论课教学中，要充分利用网络“微载体”，拓展大学思想政治理论课教学场域。
网络时代的大学校园，大学生几乎无处不网，无时不网，无人不网。目前国内大部分高校建立了校园网、BBS论坛、校园微博、辅导员博客、学校微信等网络思想政治教育平台，拓展了新时代高校思想政治教育的新阵地。一些学校还专门建立了网络思想政治教育的“红色网站”，如北京大学的“红旗在线”、清华大学的“红色网站”、南开大学德“觉悟网站”、北京师范大学的“学生党建之窗”、南京大学德“网上青年共产主义学校”、华中科技大学的“党校在线”、河北大学的“红色战线”、重庆邮电大学德“红岩网校”等。在这些平台中，基本都设有红色艺术、经典重读、焦点话题（时事评论）、网上讨论区、两课之窗、党建专题等栏目。学生通过浏览网站的文字、视频、图片、FLASH动画等，较轻松地接受网络思想政治教育。学生也可以在自由讨论区和同学、老师之间进行自由讨论交流，互相学习，提高思想政治教育的亲和力和感染力。随着网络信息技术与网络设备不断更新换代，校园网、校园微博、红色网站等网络平台建设取得很大进步，但在网站创新、主题栏目、内容更新、技术维护等方面存在许多问题。尤其是一些红色网站存在功能比较单一、内容更新过慢、技术维护滞后等问题，造成其对某些大学生的吸引力不强的现状。因此，迫切需要加强网络微叙述平台的建设，弥补网络微叙事平台的不足，增强对大学生的吸引力与影响力。首先，要加强人员培训，培养一支既具有较高的政治理论水平，又熟练网络信息获取与处理技术，具有网络监控防御能力、检测预警能力和覆盖孵化能力的网络思想政治工作队伍。其次，网站内容建设要注重趣味性和生动性，要借助网络多媒体技术进行精心设计、精心布局，将学生关注的热点焦点问题、经典的影视剧作、重大时政新闻放到网上，进行师生之间的有效互动交流。再次，要强化服务意识，充分利用网络的交互性、及时性优势，让师生积极参与，主动沟通，使之成为师生的网上精神乐园和生活中的良师益友。总之，网络“微载体”是将网络技术和思想政治教育相结合的产物，有效拓展了思想政治理论课教学的场域。
（二）建设网络“微文化”，塑造思想政治理论课教学空间。
网络“微文化”是一种开放性的信息表现形式，已成为校园文化日益重要的组成部分，并深刻地影响着大学生的思维方式、情感理念、价值取向、道德标准、行为习惯等。网络“微文化”与社会主义主流意识形态建设紧密相连，网络“微文化”生态中既有丰富并融入到主流意识形态中的积极、健康、向上的公益文化，又有游离于主流意识形态之外的琐碎、平实的“小众文化”。网络文化观念的碰撞、相互依存及由此产生的网络文化变革，对传统文化和思想政治教育造成很大冲击。因此，构建高校网络“微文化”是适应新形势下大学生思想政治理论课教学发展的客观要求，营造良好的网络文化生态环境是当前思想政治理论课教学的一个重要着力点。
怎样创建良好的网络“微文化”，成为当前高校网络思想政治教育面临的崭新课题。首先，要利用网络“微文化”简洁明快、操作简便、覆盖面广、渗透力强的特点，综合运用网络文化媒介，占领思想文化新阵地，弘扬和传播社会主义先进文化，将建设有中国特色社会主义的共同理想作为“微文化”工作的核心内容。其次，要加强专题性思想政治教育网站建设，开辟国内热点问题、国际动态、历史回顾、校园生活等网络讨论栏目，并组成专家进行深度分析与评论，对大学生进行积极引导的同时开展思想政治教育。再次，运用充分发挥网络视频的叙事功能，让大学生在自觉接收信息的过程中进行自我教育。正如丁锦宏所指出：“故事为我们提供了一种重新描述世界的模式，不管是记忆性的，还是虚构的故事，都给我们提供了生活的意义和归属，它们把我们同他人联系起来，同历史联系起来，通过提供一种具有丰富的时间、空间、人物甚至对生活的建议的丰富多彩的画面，使我们在道德上产生共鸣，促进我们对他人、世界和自己的认识。”[4]因此，思想政治理论教育者通过筛选具有教育意义的网络视频，借助网络对故事（包括寓言、神话、歌谣、英雄人物、典故、生活事件、生命故事等）的叙述，有效化解大学生自我价值与主流意识形态间的冲突，帮助大学生消化、吸收、接纳、理解社会主流文化，促进其思想道德水平与觉悟的提高。
（三）关注“微话语”，更新思想政治理论课教学内容的表达方式。
语言是人类活动的重要载体，人在语言中得到了相互理解的可能性。正如伽达默尔所说：“对于人类来说，世界就是存在于那里的世界……但世界的这种存在都是通过语言被把握的。”[5]P10语言创造了人类拥有世界的可能性，话语也是特定社会语境中人与人之间进行沟通的具体言语行为。
在网络虚拟社会系统中，网络流行语是新时代的特殊语言。网络流行语日益盛行并融入到大学生日常生活中，正从“网上”走入“网下”，从小众走向大众。“思想政治教育话语的任务就在于，在一定的语境下如何描述以及能在什么程度上描述思想政治教育内容，推动教育者和受教育者之间的沟通”[6]。主流意识形态的权威性在网络流行语的喧嚣声中受到质疑与挑战，主流意识形态的话语空间被铺天盖地的网络流行语挤占，使得对社会认识尚浅的大学生在价值观的选择上出现迷茫，进而影响大学思想政治理论课教学的有效性。同时，网络流行语不仅是一种交流方式，某些网络流行语的背后也具有一定的正确价值，而且其语言具有时尚幽默、创造性、生活化、内容新潮、形式新颖等特点，深受大学生的青睐，更值得思想政治理论课教学借鉴。例如“把一切平凡的事做好即不平凡，把一切简单的事做对即不简单”、“人长得漂亮不如活得漂亮”、“学习要加，骄傲要减，机会要乘，懒惰要除”等流行话语隐含着正能量。
思想政治理论课教学内容的呈现状态，在一定程度上依赖思想政治教育的话语描述。当前，思想政治理论课教学必须充分利用网络微叙事平台更新话语表达形式，唱响思想政治理论课教学内容的“微旋律”。首先，将网络流行语的语言风格引入微叙事语境下的思想政治教育话语之中，改变其抽象化、命令化的话语传统，消解教育者的话语霸权。网络媒介的兴起冲破了话语霸权的坚固藩篱，开创了一个话语权日益平等、言说方式日益多元的新时代。思想政治教育工作要顺应这一潮流，利用网络流行语的积极作用开展网络思想政治工作，主动争取话语权。其次，要理性的对待网络流行语，汲取网络流行语中的积极因素，从中获取新话语资源。在思想政治理论课教学实践中，对当前流行的、符合马克思主义中国化精神和初级阶段国情的网络流行语进行精选，将具有知识性、哲理性、趣味性、警示性等人民大众喜闻乐见的网络流行语进行分类归纳，进一步提炼出思想政治教育新话语。再次，要关注网络流行语的发展变化，以此了解和把握大学生思想政治状况，探析时代的动向，掌握话语创新规律，创造出更多具有吸引力的网络微叙事话语，提高其实效性。如，多创造一些类似“糖衣炮弹”、“三座大山”、“不要四面出击”、“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”、“科技是第一生产力”等生动形象、易于传播的话语。
（四）引导网络“微舆论”，唱响思想政治理论课教学的主旋律。
思想政治理论课教学内容是历史的产物，也是人的全面发展和社会发展的时代要求。在网络“微时代”语境下，思想政治理论课教学内容应根据当前社会的要求和受教育者的思想实际，有目的、有步骤地将主流价值观输送给受教育者，唱响主旋律。网络舆论属于意识形态领域的范畴，学术界对于“网络舆论”还没有统一定义。谭伟认为：“网络舆论是在互联网上传播的公众对某一焦点所表现出的有一定影响力的、带倾向性的意见或言论。”[7]海量信息容易导致信息“泛滥成灾”，网络舆论的观点如果与意识形态主旋律的方向一致，网络舆论就会促进高校思想政治理论课教学工作的开展；反之，就会削弱高校思想政治理论课教学工作的成效，对意识形态主旋律形成冲击。因此，强化思想政治理论课教学主体的网络舆论引导能力是高校思想政治教育的一项紧迫任务。网络舆论引导其实是一个潜移默化的渐进过程，不具备硬约束力。网络舆论引导要发挥作用：第一，思想政治理论课教学主体要实现从“灌输者”到“引导者”的角色转变，着力构建高校网络思想政治教育的引导机制。第二，要实行教师引导与学生参与相结合，创建一支精干的专兼职相结合的网络评论员队伍，将舆情引导和价值引导有机结合。第三，要实行网上引导与网下引导相结合，综合运用多种现代网络信息交流方式，灵活运用“疏、导、堵”等方式，以平等身份交流，增强网上正面声音，保证网上信息的导向和质量。
三、结语
当代大学生借助互联网建构属于自己的学习与交往场所，创造和发展属于自己的网上精神文化空间。网络微叙事交流不同于正式场合的课堂教学，为大学生提供了一个新鲜、时尚、个性化学习交流平台。利用网络微叙事平台开展大学生思想政治理论课教学，不仅是为了运用一种新的技术手段，更重要的是要用先进文化占领新的思想阵地，塑造大学生的主流意识形态观念。总之，在“微时代”语境下，思想政治理论课教育者必须正视现实，主动适应思想政治教育环境的变化，坚持将长期的、持之以恒的、春风化雨式的网络微叙事作为思想政治理论课教学的补充，不断探索如何利用网络微叙事平台加强大学思想政治理论课教学的实效性。
参考文献：
[1]申丹，王丽亚.西方叙事学：经典与后经典[M].北京：北京大学出版社，2010.
[2]热奈特.叙事话语[M].北京：中国社会科学出版社，1990.
[3]博格.通俗文化、媒介和日常生活中的叙事[M].南京：南京大学出版社，2000.
[4]丁锦宏.道德教育中的叙事方法探究[J].思想理论教育，2003（12）.
[5]伽达默尔.真理与方法（译者序言）[M].上海：上海译文出版社，1999.
关键词：王安石；政论文；组织特征
王安石，作为“唐宋家”之一，他的散文从古至今都广为流传，尤其是他的政论文，占据王安石散文的半壁江山，是古今大家们相继模仿的范本，历来被人所称颂。南宋的陆九渊就说：“公之文取材百氏，附翼六经，与韩、柳、欧、苏、曾氏，卓然成七大家。并传海内，当与日月争光，岂以刻不刻为公重哉？”（陆象山《序》）。《宋史》中也说其文“属文动笔如飞，初若不经意，既成，见者皆服其精妙。”茅坤在《临川文钞引》中说：“以予观之，荆公之雄不如韩，逸不如欧，飘宕疏爽不如苏轼父子兄弟，而匠心独具，意在言外，神在象先，如入幽林邃谷，而杳然天，恐亦古来所罕者。”作为政治改革家，王安石的文章主要是为变法服务，主张为文“务为有补于世”。这些政论文针对北宋的政治形势、社会热点问题进行详细的论述，注重说理。从文章的组织体例来看，具有层次分明、脉络清晰、说理透辟、论证深刻等总体性特征贯穿其中，文章布局严谨、结构完善，组织特征鲜明突出。
首先，政论文层次分明，脉络清晰，布局相当严密。《上仁宗皇帝言事书》是王安石变法革新的具有纲领性的政治论文，全文大一万字之多，在没有标题、分段的情况下，在结构的安排上却井然有序、层次分明，茅坤评其曰：“此书几万馀言，而其丝牵绳联，如提百万之兵，而钩考部曲，无一不贯。”它首先比较全面地分析了当时的政治形势，指出北宋王朝所以内外交困，根本原因在于统治者“不知法度”，进一步强调选拔和任用有革新思想的人才，是实行变法革新的首要条件；接着，着重分析了教育改革问题，揭露了当前教育的种种弊端，并相继提出了一整套改革教育的和科举制度的措施；最后根据改革运动失败的教训，变法必定会遭受到阻挠，要求仁宗皇帝坚决镇压顽固派的反抗，扫除障碍。文章论述层层递进，相当具有层次性。从中可以看出，王安石的政论文在文意的阐述上是层层递进，极为分明的，能使读者在阅读过程中迅速把握结构和主旨，加深对文章的理解。
其次，王安石政论文的层次性还体现在分条列举上。为了更好地表达、阐述某一观点，王安石政论文常常分条列举，使文章整体上井然有序，极为连贯。现就王安石的《上仁宗皇帝言事书》、《本朝百年无事札子》两篇政论文进行详细解读。如《上仁宗皇帝言事书》中对“所谓陶冶而之者何也？亦教之、养之、取之、任之有其道而已。”进行分条列举，逐条给予详细阐述：
“所谓教之之道，何也？……，此教之之道也。”
“所谓养之之道，何也？……，故曰：此养之之道也。”
“所谓取之之道，何也？……，此取之道也。”
“所谓任之道者，何也？……，此任之之道也。”
《朝百年无事札子》也是如此。文章就“未尝妄兴一役，未尝妄杀一人。断狱务在生之，而特恶吏之残扰。宁屈己弃财于夷狄，而终不忍加兵。刑平而公，赏重而信；纳用谏官御史，公听并观，而不蔽于偏至之馋；因任众人耳目，拔举疏远，而随之以相坐之法。”中的每一点所带来的效果进行分条展开论述，脉络层次极强。可见，分条列举、逐条展开论述，使观点表达更为明确，文章整体的层次也更加清晰明了，这是王安石政论文的一大特色，在诸多文章中都有体现。
而且，王安石的政论文还借助于一些具有标志性、代表性的脉络词语使文章脉络清晰化。现就《上仁宗皇帝言事书》、《本朝百年无事札子》、《才论》对此作具体的分析。如《上仁宗皇帝言事书》中的“方今”一词：
“方今州县虽有学，取墙壁具而已，……”
“方今制禄，大抵皆薄。……”
“方今陛下躬行俭约，……”
“方今取士，强记博育而略通于文辞，……”
“方今取之既不以其道，……”
如《本朝百年无事札子》中的“此”：
“……，此刑平而公之效也。……”
“……，此赏重而信之效也。……”
“……，此纳用谏官御史，公听并观。……”
“……，此因任众人之耳目，拔举疏远。……”
又如“故”一词：
“……，故上下偷惰，取容而已，……。”
“……，故虽俭约而民不富，……”
“……，故天下无事。过于百年。”
再如《才论》中的“此”：
“……，此一蔽也。”
“……，此亦一蔽也。”
“……，此亦一蔽也。”
文章脉络是作者思路的反映，林纾在《文微》中说道：“命脉之所在，曰枢纽，文中有此，虽千波百折，必能自成条理。”刘勰在《文心雕龙・附会》也提到：“悬识腠理，然后节文自会。”也就是说，文章内容的条理是文章内容自然合理的依据，脉络的清晰是文章布局的关键。由这几篇文章可以看出，王安石的政论文通过运用一些标志性的脉络词语，进行分条列举，使文章极具脉络化，这构成了王安石在政论文组织方面的一个总体性特征，颇具特色。
最后，王安石政论文逻辑性强，论据翔实而典型，能够解释和说明所要表达的观点和问题。叶圣陶在《文章例话》中说：“说明文以‘说明白了’为成功。而议论文却以‘说服他人’为成功。”这说明了议论文为了有说服力必须要用典型的具体事实作为论据来证明论点，而王安石的政论文正突出地体现了这一特征。首先，他引经据典作为论据来证明观点，相当有说服力。如《上五事札子》：
“盖免役之法，出于《周官》所谓府、史、胥、徒，《王制》所谓‘庶人在官’者也。”
“传曰：‘事不师古，以克永世，匪说攸闻。’若三法者，可谓师古矣。”
引用《周官》、《王制》、《尚书》等经典著作来说明“免役法”的出处，证明古已有之，有力批驳了司马光顽固派对他推行的变法措施的攻击。如《上时政疏》中为了论证因循守旧会招致灭灭亡的结论，引用了晋武帝、梁帝、唐明皇三个皇帝丧失政权的历史事例作为论据来证明观点，辟理透彻。其次，王安石政论文论证深刻，逻辑性强。如《才论》对“人之有异能于其耳，犹锥之在囊，其末立见。”进行反论证，说明人才不会被埋没的道理。
文章讲究章法，追求结构的科学性，竭力为显示主旨服务。王安石政论文的布局就相当严谨，其文章虽“文无定法”，但“无定之中有一定焉”，在组织上有着论据翔实典型、论证深刻、层次分明、脉络清晰的总体性特征贯穿其中，颇具特色。现代社会，随着社会节奏的加快，信息高速膨胀，文章作为信息交流的载体，人们对其时效性的要求也越来越高，更倾向于主旨明确、结构完善、层次清晰极具条理的的文章，以便迅速掌握文章的信息。因此，王安石政论文的组织特征对今天的文章写作具有一定的意义。我们可以从中加以借鉴并作为文章的组织规范来指导当前的文章写作，使所写的文章层次分明、脉络清晰，让读者一目了然，从而能迅速把握文章的信息来理解文章，成为交流思想、开发智力的重要工具和手段，这既是适应时展的必然性要求，也是满足当下人们对实用性文章的迫切需要。（作者单位：民族学院文学院）
参考文献：
[1]郭预衡：《文白对照唐宋家文钞》（第三册）[M].广东：广东教育出版社，2002
[2]王安石：《临川先生文集》[M].北京：中华书局，1959
[3]谈凤梁、王欲祥：《王安石散文精品选》[M].西安：陕西人民出版社，1995
行政文化是伴随人类社会行政实践活动产生的一种特殊文化形式。它是“指行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的对行政活动的态度、情感、价值观和信仰的统一体。”[1]（p240）行政文化作为行政组织与行政组织成员共享的价值系统，潜在地决定着行政组织管理运行的方向，左右着行政人员的思维方式。任何形式的文化体系都要有一定的文化价值观作为理论内核去支撑。“所以，价值观是决定文化性质、方向和特点的最重要的、最根本的因素。行政价值观在行政文化中的地位与作用也是如此。”[2]（p2）支持行政文化系统运行的内在动力是行政文化核心价值观。行政文化核心价值观“作为上层建筑中意识形态领域的行政文化，它是行政管理的灵魂，是一个国家在特定的历史条件下包括阶级属性、民族文化、物质生产方式、自然生态环境、政治统治制度及行政管理体制与本文由论文联盟收集整理模式相互冲突与融合的产物。”[3]（p31）本文把社会主义行政文化核心价值观的形成过程置于一定的社会历史背景之下，以中国社会发展的历史场域与时代精神发展的文化场景为视角，考察社会主义行政文化核心价值观的内在逻辑理路。
一、社会主义行政文化核心价值观的内在逻辑视域
艾萨克指出，“从事自然科学的人不涉及价值，质子和分子无所谓好坏；然而社会科学家却要涉及价值，因为人是道德的存在，所以社会科学家不可避免地要潜心于价值问题，政治科学尤其如此。”[4]（p80）
社会主义行政文化核心价值观的内在逻辑视域就是马克思主义唯物史观。马克思认为，历史上出现的一切社会关系都是与物质生产力相适合的生产关系。这种社会关系是一种必然发生的，并且不以人的意志为转移的关系。在《反杜林论》中，恩格斯指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找。”[5]（p32-33）历史上出现的一切理论观点，只有联系当时的物质生活条件，并且从这些物质生活条件被引申出来的时候，这些理论观点才能被理解。马克思写道，“我们判断这样一个变革时代也不能以它的意识为根据；相反，这个意识必须从物质生活的矛盾中，从社会生产力和生产关系之间的现存冲突中去解释。”[6]（p32-33）这种唯物史观并不是社会存在决定社会意识，而是社会意识反作用于社会存在的线性历史决定论。社会主义行政文化核心价值观不能只建立在单纯的理论基础之上，还应该下沉到中国社会转型的历史变动过程中。也就是说，在中国社会发展转型期的当下，考察社会主义行政文化核心价值观所应具有的独特信仰和特色文化形式，要通过社会结构的历史变动过程来研究，这样，才能更好地揭示政府行政行为的本质。
（一）社会主义行政文化核心价值观的历史发展视域
当今的行政文化环境是由国家行政组织的技术化管理制度所形成的制度环境。但不容忽视的是，以货币和权力为核心的工业社会制度与市场经济，凭借其强制力与渗透力，以利益最大化为人们思考的范式，从外部直接进入到人们的生活世界，影响着人们的社会行为；使人的生活世界出现殖民化的倾向，社会整合水平开始下降。同时，公民意识不强，公共精神尚未进入到每一个人的心中。因此，直接将西方的政治学、社会学、国家行政组织管理理论移植到中国是不符合中国国情的。党的十报告提出，要构建以社会公平、公正为核心的社会公共治理结构。这就给如何加强国家行政组织管理提出了新的命题，也为确立中国特色社会主义行政文化核心价值观提供了理论平台。换言之，国家既为公民提供了公共生活的舞台，也使公民享有其公民身份资格有了根本保障。但必须承认，“如此重大的问题没有道德的革新和深化，没有对善与正义的意识，没有资源牺牲和团结一致的精神，没有基本的世界观和人性观，也不可能得到解决。”[7]（p268）可见，这里要求的是行政文化核心价值观理论的出场。因为如果没有对核心价值的确认和认同，没有正义秩序的存在，就不会有社会个体对自身责任的认同。因此，构建以社会公平与公正为原则的社会公共治理结构是社会主义行政文化核心价值观理论生成的历史发展视域。
（二）社会主义行政文化核心价值观的时代文化视域
自《共产党宣言》发表以来，社会主义国家成立至今，各种关于社会主义建设的理论不断发展深化，但是，综观社会主义发展的历史，人们对社会主义核心价值观的论述还是较少，尚未形成一致的观点。而中国共产党人却知难而上，不懈地追问什么是社会主义核心价值观？党的十报告提出的“三个倡导”塑造了当代中国特色社会主义文化发展的时代精神气质，是中国共产党对社会主义行政文化核心价值观内涵不懈追求的结果，显示出了中国共产党人敢为人先的理论创新气魄，是对建构中国特色社会主义文化话语体系时代特色的新提法。因为，中国共产党人深知，只有在社会中形成一个大家能够互相认同的价值观理念系统，国家的政治系统与社会系统才能得到双向联动的运行与发展，从而促进社会自身内在运行环境系统的发展变化。因此，“三个倡导”中的价值理念能否与时俱进，适应时展，能否继承与创新，直接影响到一个国家的凝聚力和影响力。“三个倡导”明确了社会主义核心价值体系对社会主义行政核心价值观的理论指导作用，为社会主义行政文化核心价值观奠了价值基调，是中国特色社会主义行政文化核心价值观的时代文化视域，构成了社会主义行政文化核心价值观理论生成的时代文化视域。
（三）社会主义行政文化核心价值观的社会主体视域
行政文化核心价值观体现的是国家行政机构中的行政组织与行政人员在行政活动中所应该具有的共同价值理念、思维方式、行为规范等，其与政治发展、经济发展紧密相连。行政文化的活动主体是行政人员，其活动的目的是使一个政权能够遵守自己的执政理念，实现自己的执政价值，提高自己的执政能力。同时，也是体现行政人员个人价值的过程。马克思主义唯物史观启示我们，行政人员不仅是行政文化活动中的行政活动主体，而且是社会关系中的活动主体，其主体价值是在人的全面发展之中得以显现的。人不仅创造了社会关系，而且人的内在发展也表现为社会关系的现实发展。“人的全面性不是想象的或设想的全面性，而是他的现实关系和观念关系的全面性，社会关系实际上决定着一个人能够发展到什么程度，一个人的发展取决于和他直接和间接进行交往的其他一切人的发展。”[8]（p314）这里涉及到的就是，在行动文化活动过程中，行政人员作为行政文化主体，要用什么样的价值观来引导自己的行政行为，这将成为社会主义行政文化核心价值观理论生成的社会主体视域。
二、社会主义行政文化核心价值观的内在逻辑构序
中央党校校长李君如在谈社会管理创新的理论突破时说，“用西方的政治学、社会学理论的时候，不要忘记党的基本理论，就是我们广大的工人农民是我们稳定的基础。因此，还是要全心全意为人民服务，尤其是为社会底层的基层群众服务。”[9]毋庸置疑，这也应该成为国家行政组织发展的社会心态。“为人民服务”是中国特色社会主义行政文化核心价值观理论逻辑生成的价值视域。“为人民服务”作为社会主义行政文化核心价值观的“理论内核”，贯穿于国家行政组织活动当中，形成了以“正义、协商、责任”为中国特色社会主义行政文化核心价值观的“价值保护带”。
（一）“责任”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑基础
目前，中国社会正处于从生存型走向发展型的社会转型时期。社会阶层分化日益明显、社会矛盾和社会冲突日益加剧、社会结构的经济成分日益复杂化。中国文化并不是西方崇尚个人自由的文化和西方公共精神文化。中国文化还是儒家文化占主导地位。儒家文化讲求个人道德，愿意用好人和坏人将人群归类。在判断事情时，道德评价往往占上风并主导人们的思维方式。在这一背景之下，就需要行政人员思考应该拥有什么样的行政文化核心价值观。“责任”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑基础。当我们谈及责任的时候，需要区分行政责任与责任之间的关系。“行政责任”指的是，在从事国家行政管理活动过程中，行政主体因违反了国家所规定的行政法律规范，不履行自己在行政活动中所应尽的义务而产生的一种责任。“责任”指的是，行政活动主体在行政活动过程中所应自觉遵循的伦理准则。在从事国家行政管理活动过程中，由于行政人员掌握着行政权力，所以，行政人员就更应该具有责任意识，承担一定的社会责任。“责任”意识应具有三个方面的内涵。一是公共精神，二是他者伦理，三是境遇意识。“公共精神”指的是行政人员运用公共理性，从公共利益出发，对自己所从事的公共事务、公共活动、公共生活所表现出来的一种心理关切，自觉地维护人们之间交往空间的公共性。“他者伦理”指的是行政人员能够自觉纠正以“自己”为中心的传统伦理思考范式，行政主体在与其他公民所构建的公共场域中，以他者为公共空间重心，以他者为事物关怀视角，这种视角转换与回应是主体之间建立平等关系的逻辑基础。“他者伦理”是行政人员必须具有的一种伦理意识。“境遇意识”是行政人员在从事行政活动过程中，能够以事物发展的历史现实为解决问题与思考问题的实践境遇，把自己的行政行为放在事物结果中进行考察。“境遇伦理”从根本上是面向道德决策和行动的，它的目的不是构建一个精致而严密的逻辑体系，而是从境遇出发来解决人类生活面临的道德难题。[10]总之，责任就是行政主体所遵循的道德规范以及所表现出来的道德行为。每个行政人员既要充分发挥行政活动主体的作用，还要具有责任意识，运用理性的力量发展自己，拓展自己的社会责任范围，实现自己的人生价值。“这表明任何责任都不是一种纯粹的外部设置，任何责任只有通过将外在的要求内化为个人具体的信念才能发挥作用并得以践行。”[11]因此，“责任”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑基础。
（二）“协商”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑中介
“协商”是人们之间能够以理性的形式说服对方，或者相互交换观点的一个社会过程。协商的原则是以公共利益原则为导向，双方都以积极、平等的心态参与到公共事务的处理之中。只有这样，才能避免不同利益集团之间发生公然的冲突。“作为规范术语，协商是一种面对面的沟通形式，它强调理性的论证和说服，而不是操纵、强迫和欺诈。在协商论坛里，自由和平等的参与者支持一系列程序旨在沟通而不是策略目标”。[12]（p11）协商是国家行政组织与公众交往的对话过程。是在公共政策制定过程中，不同的利益集团为了避免冲突，为了保护自己的集团利益而进行的相互妥协，最后实现多赢的一种理性论证与说服行为。古特曼和汤普森认为，协商作为政府社会治理形式，是指“自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互理解并接受的，协商的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的。随时准备接受未来的挑战。”[13]（p7）通过协商行为，可以促使国家行政组织的行政行为与社会文化发展之间形成理性共识。明确人们的社会公共利益责任，增进人们之间的话语理解，使国家行政组织的程序和决策具有合法性与公共性，最终推动国家行政组织的健康发展。因此，“协商”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑中介。
（三）“正义”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑终点
新公共行政学的倡导者沃尔多认为，“事实上，公共行政是政治的一种表现形式。要理解公共行政，特别是要理解公共行政的价值，必须首先理解政治。”[14]（p7）国家行政组织执行政策的实践活动离不开理论的价值判断与指引。我党的政治价值就是实现中国特色社会主义共同理想。中国特色社会主义共同理想就是把党在社会主义初级阶段的目标、国家的发展、民族的振兴与个人的幸福紧密联系在一起，把各个阶层、各个群体的共同愿望有机结合在一起，在中国共产党领导下，走中国特色社会主义道路，实现中华民族的伟大复兴。如果把国家行政组织和制度作为一个政治系统的“硬件组装”系统，那
关键词：大众传媒 公共领域 政治文明 三鹿奶粉事件
政治文明是社会现代化的重要标志之一，是社会文明的重要组成部分。中国共产党十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。是全面建设小康社会的重要目标。”这一施政纲领的提出确立了政治文明在我国现代化建设中的重要地位。现代政治文明的核心是民主政治，是以人民、权力制约、人权保障、宪法至上为基本内容和特征的文明体现，民主政治的核心就是政治参与，缺乏政治参与，民主便无法体现人民、自由和平等的价值，也不可能建构真正的民主政治制度。公民政治参与，最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”的可能的偏离，实现国家各种决策的科学化和民主化。公民政治参与的前提是政治信息的沟通和知晓，大众传媒(包括报纸、期刊、广播电视、互联网等)是社会的信息传播系统与舆论引导机构，在大众传播信息中有许多政治新闻信息，这对于公民广泛的政治参与可以起到重要的支撑作用，因此，在政治文明建设中具有重要的地位。2008年我国社会生活中发生了诸多公共事件。大众传媒在其中扮演了重要的角色，发挥了重要的作用，对政治文明建设产生了积极的影响。本文以2008年9月发生在我国公共生活中的三鹿奶粉事件为例，分析大众传媒在政治文明建设中可以发挥的作用。
三鹿奶粉事件中大众传媒的作为
三鹿奶粉事件是2008年发生在我国公众生活中的重要事件，这一事件被新华社和时代周刊评为2008年国内及国际十大新闻事件之一。其重要影响不言而喻。这是一起公共安全事件，2008年6月至9月中旬，在我国许多省出现了婴幼儿因为长期食用三鹿奶粉而导致的肾结石病症。9月17日，据国家卫生部统计的数字。肾结石患儿达到6244例，其中158例重症，3例死亡。从9月11日开始我国各级媒体对此事件做了全方位的报道，面对这样一种情况。我国政府开展了事故原因调查和食品卫生全国性检查。经调查，儿童患病的直接原因是奶粉中含有的三聚氰胺物质，三聚氰胺是一种化工原料，由于其中含有大量氮元素，常被不法商贩冒充成高蛋白物质加入。以提高检测时食品中蛋白质检测数值，还能大幅度降低成本。我国政府采取了一系列行动，这些行动包括：启动国家重大食品安全事故1级响应、全力开展医疗救治、全面开展奶粉市场治理整顿，废止食品质量免检制度、追究相关企业及相关责任人的法律责任等(省略，2008-09-19，大洋综合)。在这起举国震惊的食品安全重大事件中，大众传媒扮演了重要的角色，起到了重大的作用。其实，早在2007年年底，问题奶粉生产企业三鹿集团就陆续收到消费者投诉，反映有婴幼儿食用该集团生产的奶粉后尿液中出现红色沉淀物等症状，2008年5月17日三鹿高层接到产品出了问题的报告；7月16日，卫生监管部门甘肃省卫生厅就接到婴儿患肾结石病例明显增多的报告，这期间事态并没有得到有效控制，直到患病儿童数量增加至6000多例，2008年9月12日三鹿奶粉才被卫生部彻底查封，而在这期间，我国新闻传媒所做新闻报道对于问题的发现、对于问题的揭示、对于问题的解决却起到了举足轻重的作用。首先，甘肃媒体在9月9日报道了问题奶粉导致儿童致病的严重问题。使奶粉致病一事浮出水面。之后，全国多家媒体相继发出同样问题的报道，向社会发出了食品安全警示。9月11日，上海《东方早报》指出了问题奶粉的生产企业――河北省三鹿乳业集团，紧接着中央、省、市各级媒体报道了全国各地问题奶粉致病相关新闻，报纸、广播、电视、互联网等大众传媒运用各自的媒体优势，通过各种报道形式，反映问题奶粉导致的严重影响以及社会各界的反应，中央人民广播电台、中央电视台以及地方电子媒介也都在重要时段了有关三鹿奶粉事件的各种新闻报道，可以说在这一公共危机事件中，大众传媒构筑了公众生活中的公共领域，媒体的联动最终形成舆论合力，对于政府行为的积极介入，对于政府迅速处理事件发挥了重要作用。
大众传媒在我国当代政治文明建设中的作用分析
现代政治文明的核心是民主政治，传媒业的兴起与参与社会政治生活，是现代民主政治发展中的重要影响因素之一。新闻传播带来的政治信息沟通的普及化和公开的政治意见表达渠道，同决策民主化、公民的广泛政治参与以及民主政治所要求的对于政治过程和政治人物的监督等都有着密切的联系。从三鹿奶粉事件中我们再次看到了大众传媒在推进社会主义政治文明建设中的作用，这些作用具体体现为：
大众传媒在公众政治生活中可以发挥环境监测的作用。大众传媒通过及时发现社会生活中危及公共利益的社会事件，调查探讨这些事件下潜藏的社会政治问题，为政治文明的健康发展起到守望作用。英美国家对此有一个相关的概念叫媒体的“看门狗”作用，也就是说媒体要维护公众的利益，看公共利益这个门，为使公共利益免受侵害。大众传媒要及时就危机情况向公众发出警告。我们从三鹿奶粉事件中看到，媒体对于公共管理中存在的问题确实起到了监测与警示的作用。这次事件涉及面之大、危害之严重，如果没有新闻媒体的及时报道，后果则不堪设想，那些一箱箱被下架、被烧毁的有毒奶粉也许会成为更多儿童的充饥之物，新闻媒体的报道向公众发出了危险警示，也向社会政治系统发出了相应警示。为公共管理决策、公共管理行动提供了充分的事实信息。大众传媒由于其畅通的传播渠道、先进的传播手段和巨大的社会影响力。在社会环境监测中可以发挥其独特的作用，为政府公共管理行为提供及时有效的信息。
大众传媒可以为政治文明建设中公民知情权的实现提供支持。知情权是民主政治的基础，也是公民行使参与管理权的前提，媒体满足受众知情权的实现对于政治文明的建设与发展会起到不可低估的作用。默多克在《数字鸿沟：通讯／传播政策及其矛盾》一文中指出：“充分的公民权依赖于五种基本的文化权利：(一)获得同作出个人决定和政治抉择相关的信息：(二)获得主要的知识框架以将信息整合成关于世界的清晰连贯的解释；(三)获得对于相互竞争的解释和政策的批评意见：(四)获得能充分而公平地反映所有社群的生活及抱负的表述；(五)获得作为参与
者和旁观者介人公共文化的机会。”大众传媒是信息的职业机构，而政治信息的广泛流通，是实现民主政治的重要前提，公民的政治参与。是政治民主的重要标志，而在公民的政治参与行为中，不论是参与政治决策、参与对公共事务的评议，还是参与社会政治活动，都需要以获取政治信息、了解政治情况作为前提。我国的大众传媒在性质上都属于国有，因此，在传递政务信息，满足公众知情权方面具有得天独厚的优势，可以在民主政治中发挥重要作用。
大众传媒可以在政治生活中发挥公共事务意见平台的作用。政治文明的标志之一就是在公共事务处理中，公民都有发表意见的机会，以保证政府决策的民主化、科学化。大众传媒由于具有构筑政治生活中公共领域的能力，可以在这一领域中让更多的公民参与进来，平等自由地发表自己对公共事务管理的看法，因此，可以在政治文明建设中发挥公共事务意见平台的作用。这一作用的实现可以使社会管理层在掌握多方声音、多方意见的基础上，对社会事务管理作出最佳决策。传统媒体的读者信箱、听众热线、观众来稿等以及网络媒体的网民论坛、聊天互动等都是大众传媒所构筑的公共领域空间，是大众传媒社会公器性质的具体体现。三鹿奶粉事件在国内外引起强烈反响，同大众传媒构筑的公共领域平台有着直接的影响，在整个事件的发展过程中，更多的公众通过大众传媒参与了此事的关注、报道与评论，使这一事件成为全民事件，为政治决策的科学化提供了有利资源。由此，我们可以看出大众传媒所构筑的公共领域对于政治文明建设所能起到的积极作用。
大众传媒在政治文明建设中可以发挥舆论监督的作用。舆论监督是公众通过新闻媒介对党务、政务和一切公共事务的公开，对国家机关各级公务人员的施政活动，以及社会公众人物(包括政治家、演艺明星、上市公司等)的监督，这种监督既包括揭露和批评。叉包括评价和建议。新闻媒介对坏人、坏事，特别是腐败行为的揭露和批评是我国现阶段舆论监督主要的和常见的形式。对于政治生活中存在不合理、不科学的管理问题，或者各种违法乱纪问题，媒体可以通过议程设置，调动公众意见，形成舆论，对相关事件当事人施加压力，保障权力处在公共监督的视线之下，这是腐败及其他政治不文明行为最为惧怕的有效手段。由传媒作为中介的舆论监督，是现代民主政治中对权力进行制约的重要方式之一，在西方新闻传播史上，舆论监督对于政治生活构成影响的案例不胜枚举。众所周知的美国“水门事件”就是《华盛顿邮报》等媒体率先对美国政治丑闻的揭露抨击，是导致尼克松下台的导火线，媒体在西方公众的政治生活中发挥了重要的作用。在我国，近年来的反腐倡廉过程中，大众传媒也发挥了重要的舆论监督作用，总书记在主持中共中央政治局第十二次集体学习时说：“要进一步加强各项监督制度建设，把党内监督、专门机关监督、群众监督和舆论监督紧密结合起来，保证把人民赋予的权力真正来为人民谋利益。”因此，大众传媒进行舆论监督报道。发挥舆论监督功能是促进政治文明建设的有力手段。
内容提要: 刑事政策与犯罪构成关系密切。从渊源上考察, 是近代刑事政策催生出科学、公正认定犯罪需要的犯罪构成, 故刑事政策对犯罪构成具有先决性, 这也使得在内容上刑事政策要求犯罪构成应具有人权保障的功能和机制。从二者演进发展历程看, 即使在近代刑事政策产生之前, 古代朴素刑事政策即已对认定犯罪产生影响。自启蒙思想始, 科学主义刑事政策、人文主义刑事政策、人道主义刑事政策都对犯罪构成的体系及内容产生过深刻影响, 犯罪构成成为刑事政策在规范刑法中的延伸。作为舶来品的我国的犯罪构成从产生到现在都与我国的刑事政策相脱节, 其应对当今刑事政策之人道和法治原则、宽严相济之内容等进行应有的回应。
刑事政策与犯罪构成存在密切关系。上个世纪70年代德国刑法学家roxin 提出“目的理性犯罪论体系”, 认为犯罪论体系的构建必须以预防的目的作为指导原则, 不仅在刑罚论而且在犯罪论中都应该考虑刑事政策问题。[1] ( p4) 在我国刑法理论上, 刑事政策对刑罚、刑事责任的影响理论上论述已较多, 但对刑事政策与犯罪构成的关系则鲜有论及。本文拟对二者关系进行分析, 在探讨相互关系的基础上, 以期在新的刑事政策理念下为重新审视我国的犯罪构成提供一个新的视角。
一、刑事政策之于犯罪构成的预先规定性
作为对犯罪的反应方式, 刑事政策和刑法自古即已在事实上存在。WWw.lw881.com在二者缘起的问题上, 究竟是刑事政策缘起于刑法还是刑法缘起于刑事政策, 是一个纠缠不休的问题。但可以肯定的是,人类对犯罪现象的思考, 同时蕴含着对如何认定和预防犯罪的思考, 在犯罪产生的同时, 抗制犯罪的刑事政策与刑法就同时产生了, 在此意义上, 我们几乎不可能考证在缘起上二者究竟孰先孰后, 从而二者产生的先后问题, 是一个先有鸡还是先有蛋的伪命题。但不可否定的是, 刑事政策与刑法的关系经历了一个复杂的演化过程。[2] 这种演化无疑会对刑法之核心的如何认定犯罪的犯罪构成产生深刻影响。刑事政策学的出现及现代刑事政策人道主义和法治主义的确立, 使刑事政策的内容在其历史演变过程中出现了完全的转折, 这种转折也给犯罪构成带来了完全不同的气息。
我国古代的刑法文化非常发达, 虽有“严刑峻法”、“刑期于无刑”等严酷、威慑的刑事政策, 但仍留下了诸如“刑罚世轻世重”、“明德慎刑”、“以德为主、宽猛相济”等即使对今日的法治建设仍具有重要借鉴意义的刑事政策, 在其中亦不难找到现今宽严相济刑事政策的痕迹。可以这样说, 刑事政策在我国刑法文化的历史中扮演着主角地位。但如此发达的刑事政策思想和刑法文化却没有孕育出独立的犯罪构成理论, 以至于我国的犯罪构成理论从其产生便是彻头彻尾的舶来品。而且, 在不乏相当科学性的刑事政策思想下, 我国古代认定犯罪的方式却体现了客观归罪或主观归罪的明显特征, 其“犯罪构成”的罪过责任和结果责任几乎贯穿了我国封建社会的整个时期, 刑事政策与犯罪构成出现了某种程度的背离。西方在19世纪初期之前, 几乎没有系统的刑事政策思想, 极少的刑事政策也仅仅停留在威慑的阶段, 滥用暴行的倾向极为明显, 强调以死刑为中心的暴行手段进行威慑来达到防止犯罪的目的。[3] ( p7) 此后西方刑法进入以1791年至1810年法国刑法典的制定和颁行为标志的刑法近代化改革阶段, [4] ( p6) 在同一时期, 刑事政策的概念在西方首次正式提出, 但并不是现代意义上的概念。[5] ( p1) 至19世纪中后期, 在短短几十年时间内, 反对专制主义、限制司法擅断、尊重和保障人权等刑事政策思想在西方迅速普及, 罪刑法定、罪刑相适应、刑罚人道等刑事政策得以正式产生, 由此也要求和迅速催生了科学的认定犯罪方法的出现。在1840年, 犯罪成立的理论体系开始出现雏形。[6](p28) 刑事实证学派则在启蒙的基础上使刑事政策进一步走向成熟, 其科学性得到进一步加强。[7] 此时后期古典学派以ernst beling于1906年发表《犯罪的理论》为标志确立了古典犯罪论体系, 犯罪构成正式登堂入室。
可以发现, 我国几千年丰富的刑法文化没有催生出科学的认定犯罪的“犯罪构成”, 虽然我国传统刑事政策内容丰富且不乏现代性价值因素。相对于我国几千年多样的刑法文化和刑事政策而言, 西方刑事政策的历史无疑是短了些, 但犯罪构成最终在西方出现并形成成熟系统的理论,从刑事政策的角度思考, 或许能够寻找到答案。
在整个封建社会时期, 我国刑法在实质上都是国权性质的刑法, 刑法讲求国家的权威, 一切以国家为出发点, 以国民为规制对象, 通过限制国民的行为来保护国家的利益。因此, 刑法是为国家服务的, 在“朕即国家”的时代, “国权刑法”实际上往往演变为“皇权刑法”, 在君主专制中央集权制下皇帝的权力是无限的, 皇帝的话就是法, 因此刑法是可以按皇帝的意思随意解释和适用的, 此即中国古代皇帝的“立诛权”、越法裁判权。[8] 因此任意的司法和专权可以因皇帝的旨意和心情喜好随意进行, 人治成为其烙印, 这是传统中国刑法文化的重要特征。即使在今天这种思想仍然影响着中国的司法。[8] 因此罪刑法定化在彼时之中国是难以实现的, 而且皇权需要直接排斥罪刑法定。而犯罪构成作为法定之认定犯罪的方法, 其要求对于犯罪首先应有法律的明文规定, 其次司法亦需依法进行, 罪刑法定原则实为犯罪构成的灵魂和内在支撑, 如果犯罪构成是法定的, 则其由此应成为罪刑法定原则在立法中的规范性征表。很明显, 在“朕即国家”的时代, 罪刑法定原则难以产生, 犯罪构成就无从谈起。因此, 尽管表面上我国刑事政策内容丰富且具有相当科学性和现代价值, 但始终丝毫没有罪刑法定的精神。而且罪刑法定的真正要义在于刑事法治, [9] ( p3) 在此意义上, 在传统之人治中国, 没有任何产生法治或者刑事法治的土壤, 基于刑事法治下人权保障功能的罪刑法定主义就更没有出现的可能。因此, 没有罪刑法定主义这一最重要的刑事政策的产生土壤, 犯罪构成自然在我国难以产生。西方刑事政策的古代资源虽然没有我国丰富, 但受启蒙思想的影响, 在刑事政策概念提出之后的几十年, 迅速发展出具有现代法治精神的罪刑法定等刑事政策, 反对司法擅断要求人权保障的罪刑法定之精神要求科学认定犯罪方法的出现, 由此犯罪构成的产生具有了最深和最强的内驱力, 这也要求认定犯罪之方法能真正体现人权保障的要求, 负担起罪刑法定的使命, 而不应仅仅是防卫社会的功能。因此只有在近代具有法治精神之刑事政策的土壤下才能催生出犯罪构成, 而在传统封建中国, 根本没有犯罪构成产生的土壤, 其自然不可能在我国出现。
从以上基于渊源的分析可以得出结论, 刑事政策对犯罪构成的产生、内容都作了先决性规定, 而且这种规定是必然性的, 犯罪构成的人权保障价值由此来看是与生俱来的, 因此合理的犯罪构成必须能够具有人权保障的机制和功能。
二、刑事政策之于犯罪构成的内容决定性
刑事政策对犯罪构成有着先决性的影响, 如果从两者的具体内容来看, 这种影响体现的尤为明显。而在内容上分析二者关系, 必须借助于对犯罪现象的认识进行。对犯罪现象的认识影响着犯罪构成体系的建构, 而刑事政策作为对犯罪的反应方式, 必然要以对犯罪现象的认识为前提。以大陆法系刑事政策学的体系来看, 对犯罪现象的认识是其体系的重要组成部分。因此本文对犯罪现象的理解乃基于刑事政策的语境进行, 使其成为分析刑事政策和犯罪构成关系的工具。
在犯罪构成正式产生之前, 认定犯罪的方法无论在古代中国还是在近代之前的欧洲都充满了主观归罪或客观归罪的色彩, 甚至在上个世纪末期, 美国和印度等国家还出现了对动植物定罪判处并执行刑罚的趣闻。[10] ( p93) 或许可以认为, 这是结果责任主义在今天以加强人的法治意识、提高人的法治观念为目的的另一种形式的复活。虽然在主观归罪和客观归罪下也不是完全不考虑客观危害结果和主观罪过状态, 但对定罪而言已无多大意义了。[11] ( p6) 采用如此定罪的方式, 单纯的报复或威慑是最直接的原因, 深层次的原因在于对犯罪的认识。在犯罪产生最初, 人们用超自然主义的犯罪观解释犯罪, 认为犯罪是邪恶的精神力量、恶魔等所引起。[4]( p19) 至中世纪时仍把犯罪和其他异常行为归谬为恶魔鬼怪, 犯罪是中了邪魔的结果。[12](p34) 由此, 对犯罪人的惩罚就是对魔鬼的惩罚, 而对魔鬼的惩罚当然可以用尽一切方式, 认定魔鬼的方法当然不可能也无需具有科学性, 或者是凭客观的结果, 或者是依主观的罪孽作为认定犯罪的方式就是自然的了。因此从人类对犯罪现象的认识来看, 在现代刑事政策产生之前, 古代刑事政策在事实上即已经产生, 而且这种刑事政策对人类对犯罪的处理产生了相当的影响甚至是决定性作用。这种影响或作用归根结底是人类对犯罪现象的认识而致, 而在对犯罪现象的科学认识之前这种影响或作用就成为一种必然。在这个意义上, 是古代对犯罪认识之刑事政策造就了认定犯罪的主观归罪或客观归罪方式, 由此可以得出结论, 刑事政策对认定犯罪的犯罪构成自刑事政策产生始即已具有了决定作用, 在古代朴素的刑事政策下, 犯罪构成在一定程度上成为刑事政策对犯罪进行规范化认识的体现。
至受启蒙思想的影响, 人类开始了理性认识犯罪的进程。在19世纪的欧洲, 经验科学的方法论渗透到了所有科学领域, 刑事政策的思潮是科学主义, [3] ( p10) 自然科学对刑事政策产生了重要影响, 进而通过刑事政策渗透于犯罪构成。在自然科学的影响下, 刑事古典学派着眼于外部事实因素, 开始从实在的角度认识犯罪行为。强调行为的物理特征和责任的事实状态, 试图建立如自然科学般精准的犯罪成立理论。[6] ( p32) 在自然科学强调行为的实在性和客观性的前提下, 刑事古典学派以行为中心构建犯罪论体系, 其犯罪构成也体现了明显的行为中心主义的色彩。在犯罪构成体系初创时期, ernst beling提出了行为、构成要件该当性、违法性和有责性的体系, 其将行为置于犯罪成立的第一个层次, 凸显行为中心主义, 并且认为构成要件该当性是纯客观中性无色的, 违法性也与行为人的主观因素无关, 仅仅是客观的价值评价, 其因果关系坚持自然行为论, 均表明了犯罪论体系各个要素的自然主义色彩, 这种状况的出现其实亦是科学主义刑事政策催生的结果。由于科学主义刑事政策运用经验科学的方法对犯罪原因进行解释, 刑事实证学派故提出“天生犯罪人”等对犯罪现象认识的命题, 强调犯罪先天决定性等观点必然使得对因果关系采自然行为论和构成要件应客观中性之结论, 这样行为只是一种自然意义上的类机械行为, 在行为中心主义体系下, 整个犯罪论体系也在科学主义刑事政策下被刑事古典学派塑造成以自然科学的视角来对待的体系, 古典犯罪论体系由此发散出科学主义刑事政策的气息和色彩。
然而科学自然主义的犯罪观透露出冰冷僵硬和机械的气质, 其缺陷在人文主义刑事政策来临之时便显露无余。19世纪末, 尤其是进入20世纪以后, 新康德主义的兴起使人文主义的思潮迅速发展, 从价值上强调人是一切的出发点和归宿, 人文主义的关怀成为刑事政策的内容。在人文主义刑事政策的思潮影响下, 刑事古典学派认为个性尊严的丧失、受压抑以及社会机会的不平等使人走向犯罪。[11] ( p175 - 176) 他们将犯罪构成体系进一步发展, 认为行为是构成要件的一个要素而不是一个独立的犯罪成立条件, 构成要件存在主观的要素, 不是中性无色的, 违法是对社会共同生活所要求的文化规范的违背。在此种人文主义刑事政策影响下, 刑事近代学派主张以行为人为中心建立犯罪论体系, 重视违法的反社会性和行为人的危险性, 使对构成要件应进行价值判断的观念得以确立。在违法性的判断上, 近代学派的犯罪论体系也摆脱了古典学派的违法性之从客观事实出发的观点, 使得对事实和法规范判断不再是仅从客观形式上进行, 从而违法性本身获得了价值色彩, 超法规的违法阻却事由的出现更是体现了强烈的人权保障之人文关怀。在有责性判断上的期待可能性的确立, 尤其是超法规的责任阻却事由的存在, 也使得犯罪论体系具有了浓郁的人权保障之出罪价值, 正如大塚仁教授所言, 期待可能性“正是想对在强大的国家法规范前喘息不已的国民的脆弱人性倾注刑法同情之泪的理论”。至此, 犯罪论体系在人文主义刑事政策的影响下得到发展并成熟, 而此犯罪论体系中的人权保障价值之人文关怀更是展现了人文主义刑事政策之精神真谛。由此, 大陆法系犯罪论体系的基本结构和格调便具有了人文主义刑事政策之人权保障的精神和内容, 通过人文主义刑事政策对科学主义刑事政策的批判和发展, 客观色彩的古典犯罪论体系发展至近代具有人权保障色彩的犯罪论体系, 犯罪论体系中的科学主义刑事政策的精神内核被人文主义刑事政策的精神内核最终取代, 作为犯罪论体系灵魂的刑事政策之精神便以规范的形式在犯罪论体系中延伸, 人文主义刑事政策对此做出了最佳的诠释。
至上个世纪后期, 社会防卫运动出现, 人文主义刑事政策发生分化分解, 西方刑事政策的发展进入人道主义阶段, 对犯罪预防给予极大关注, 讲求合理的组织对犯罪的反应, 对刑法进行大规模改造, 刑法在具体运用上更加灵活。[13] ( p72) 人道主义社会防卫刑事政策的出现对犯罪构成同样产生了重要影响。roxin教授提出了目的理性的犯罪体系, 认为犯罪的该当、违法、有责和可罚均应以预防犯罪的刑事政策为指导。而jakobs教授在“安全刑法”、“预防刑法”等刑事政策的指导下, 提出了纯粹规范论体系, 认为犯罪论体系的各成立阶段、各构成要件要素的理解, 诸如行为、因果关系、结果、罪责等均依此重新表达。[6] ( p85 - 89)
可以发现, 刑事政策内容的每一次变动都会在犯罪构成中得以表现, 犯罪构成成为刑事政策在规范刑法中的合理延伸, 刑事政策成为犯罪构成发展的灵魂, 当下及未来之刑事政策势必同样对犯罪构成产生影响。
三、犯罪构成对刑事政策之应有回应
刑事政策发展到今天, 就其原则发展趋势而言, 人道主义和法治主义成为其重要的趋势。[14] ( p19 - 21) 刑事政策的人道主义是指对人性尊严的尊重, 不允许残酷的和野蛮的刑罚。在诉讼中将被告人视为正常的人, 享有一切应有的诉讼权利。人道主义实际上是尊重人权的要求和体现, 对人权的关注要求贯彻于刑法运行的始终, 因此作为认定犯罪成立的犯罪构成也自应体现人道和人权的要求。法治主义是指刑事政策的制定和实施应受到法律的支配, 而现代刑事政策本来就是在人权观念勃兴的时代产生的, 因此本身具有人权保障精神的刑事政策必然要求对之能法定化的法律应是良法和善法, 是实质正当和合理的法律。这要求刑法对个罪构成的规定应该具有实质的合理性。就刑事政策内容特征来看, 非犯罪化和非刑罚化已成为一种潮流和趋势。非犯罪化旨在限制刑罚处罚范围, 因此要求在立法上合理界定犯罪圈, 将原来作为犯罪行为处理的行为合法化或者仅作行政违法行为处理, 非刑罚化要求以刑罚之外的方法代替刑罚进行制裁。[15]( p24 - 25) 就具体刑事政策观察, 轻轻重重、轻重结合的刑事政策已成世界性的趋势, 在我国则体现为宽严相济的刑事政策。
刑事政策原则发展之人道和法治趋势应该成为犯罪构成发展的灵魂, 犯罪构成的人道化和法治化应成为今后的课题。犯罪构成的人道化要求犯罪构成蕴含人权保障的内在精神, 其本身应具有人权保障的机能和机制, 而不应仅是在刑事诉讼的过程中通过诉讼机制解决, 在犯罪构成体制之外依诉讼的过程解决罪犯的人权保障, 可能会因诉讼程序本身的不完善以及司法者自身的职业素质欠缺而无法真正实现辩护权, 如果犯罪构成自身包含着出罪的人权保障机制, 则在任何刑事案件中对犯罪的认定都无法回避必须的、预先设定的出罪判断。如此再辅之诉讼过程中被告人辩护权等诉讼权利的行使, 刑事司法的人权保障价值才能真正从实体上和程序上得到充分体现。以此来审视我国的犯罪构成, 可以发现, 现今我国的犯罪构成只对被告人是否构成犯罪进行判断,而不具备对犯罪人是否不构成犯罪进行专门认定的机制, 即没有否定不构成犯罪的出罪机制。四要件构成体系作为从前苏联引入我国的舶来品, 从一开始其就完全割断了与我国传统刑事政策的联系, 而其对于当下刑事政策发展之人道趋势也没有产生合理的回应。因此从我国犯罪构成的产生而言, 由于先天性缺少人性关怀之人权保障的功能和机制, 故在人道性刑事政策勃兴的时代,其缺少人权保障之出罪机制的现状必须被改变。在刑法语境中, 刑事政策之法治化实际上就是刑事政策的刑法化, 亦即刑事政策不能直接作为裁判案件的依据, 否则会助长法律虚无主义, 导致刑事案件惩罚无法规格化和明确化, [16] ( p103) 这是刑事政策刑法化最一般和基本的内容。如果刑法是经由刑事政策而来或者至少刑法条文体现着刑事政策的基本精神, 则此时的刑法应该是一种良法, 其所规定的犯罪构成自然应该体现刑事政策的基本精神和要义, 符合良法的基本要求的, 不仅个罪构成所依附的法条在形式上合理, 在实质上也能符合社会正义的要求。这应该成为刑事政策法治化的另一种解读, 但却常常被忽视。如果以此来观察我国刑法规定的个罪之犯罪构成, 可以发现其和良法的要求仍有一定距离, 如存在最高司法机关违法之解释、构成要件过于粗疏等均不符合良法形式之美, 对不同对象的保护采取差别待遇、公民权利保护滞后等不符合良法实质之善等诸多问题。
刑事政策内容之非犯罪化和非刑罚化趋势应该成为犯罪构成发展的具体方向。犯罪构成之非犯罪化要求立法上合理划定犯罪圈, 将实质上不具有社会危害或刑法对之根本无效的行为排除出犯罪的范围。犯罪构成之非刑罚化要求在犯罪构成划定的犯罪圈中以非刑罚的方式处理被认为构成犯罪的行为, 西方国家的转处、易科、社区矫正处遇都是犯罪构成非刑罚化的体现。非犯罪化和非刑罚化并不是两个层面的问题, 在非犯罪化后, 通过非刑罚化进一步限制刑法的打击面, 实现轻缓化, 因此非刑罚化是对非犯罪化的进一步发展, 这样实际上犯罪构成的非刑罚化和非犯罪化就可以作同一性理解, 犯罪构成的非刑罚化就不再是一个虚设的命题, 犯罪构成的非刑罚化应该得到提倡。我国犯罪构成的非犯罪化问题近年来似有紧缩的趋势, 如司法解释不断扩大某些个罪的犯罪圈, 以专项斗争形式存在的严打仍声势高涨, 死刑适用的范围过宽, 刑罚的替代措施几乎为空白等。
作为我国刑事政策最新的发展成果, 宽严相济之具体刑事政策如果成为司法实践的指导, 犯罪构成应成为其具体的载体, 即我国犯罪构成重构的方向应体现宽严相济之具体刑事政策。一般将宽严相济的刑事政策理解为刑罚适用时的宽和严。[17] ( p17) 如果宽严相济之刑事政策对我国的犯罪构成将产生影响, 则其不应仅是刑罚适用的政策, 还应是犯罪构成应遵循的规格。换言之, 宽严相济之刑事政策不仅应是刑事司法的指导, 也应该成为刑事立法的一种思路。从目前的研究来看, 存在过于关注宽严相济之刑事政策的刑法解释之司法指导功能而忽视了其对刑事立法的应有意义。如果在立法上将宽严相济之刑事政策作为一种指导思想, 除了在刑罚的设定上应宽与严相济之外, 更重要的是在犯罪的成立规格之犯罪构成上同样应宽与严相济。犯罪构成的宽严相济之命题实际上是合理划定犯罪圈的问题, 更进一步讲是犯罪设定的犯罪化和非犯罪化和谐相济的问题, 因此应设定宽之犯罪构成和严之犯罪构成的概念并作犯罪化和非犯罪化指向下的解读。
宽之犯罪构成要求对构成犯罪的行为刑法应从行为性质的角度设定其具体构成, 而不对其作过多限制。这并不与非犯罪化相矛盾。非犯罪化是将不应构成犯罪的行为排除出犯罪圈, 宽之犯罪构成是在非犯罪化后设定的犯罪圈内对已设定成犯罪的行为规定的一种方式。严之犯罪构成不仅指刑事法网的“严密”, 而且也应指刑事法网的“严明”, 换言之, 犯罪构成不仅严密而且严谨明确。宽与严之犯罪构成不仅是相协调的, 而且在一定程度上严之犯罪构成是对宽之犯罪构成的限制, 即通过犯罪构成的明确性限制犯罪构成的宽疏性, 从而达到犯罪构成的社会防御和人权保障的双重价值。以我国刑法对个罪构成的规定来看, 对客观行为多数进行程度上的限制, 同时对大多数犯罪又作了情节上的要求。从行为程度上设定犯罪实在是立法上的一个难题, 而从行为性质上设定罪的构成关系到对轻微行为的处理。以日本刑法的以行为性质之立法例来看, 通过不起诉、转处等方式最终作为犯罪处理的情况并不是想象的那样多, 而我国采取行为定量立法的方式其弊端是难以克服的。[18] ( p113) 采取行为性质的立法可以将一切涉嫌犯罪的行为纳入刑事诉讼程序中, 与对轻微行为采取行政处理的方式相比, 可以扩大被告人对抗国家刑权力的权利, 从而实际上能够缩小刑法的打击范围, 也能保证犯罪构成规定的明确性。从司法的可操作性上讲, 由于性质清楚明确, 故能保障法运行的安全性。因此我国刑法对行为之量的规定有必要转变为对行为性质的规定, 实现犯罪构成之宽的要求。我国刑法对构成之情节的要求表面上符合严的要求, 但实际上由于情节的模糊性和非法定性, 因而可能产生扩大解释, 导致实质上犯罪构成的松弛, 同时犯罪构成之严谨明确性的要求几近丧失。如果采取行为性质的立法模式则自然可以取消相当一部分关于情节要求的规定, 因此严之犯罪构成实际上成为宽之犯罪构成的反向表述。在这个意义上, 行为性质之立法方式能够同时达到宽与严之犯罪构成和谐一致的合理状态。因此表面上行为性质的立法有扩大犯罪圈之形式可能, 但实际上并不会产生如此后果, 行为性质之立法与严之犯罪构成并不矛盾, 由此采取行为性质的立法方式应成为犯罪构成最核心的内容。
一个简短的结论: 刑事政策对犯罪构成的影响是深刻的。我国的犯罪构成应对刑事政策的精神、内容等进行合理回应, 犯罪构成应符合良法的公平正义理念并具有人权保障的出罪机制存在, 具有运行的安全性价值。在当代刑事政策下, 刑法关于个罪构成的规定应以行为为中心, 以行为性质之规定作为立法的基本方式。当然, 犯罪构成的产生及演进, 乃诸多原因综合作用的结果, 切不可将刑事政策视为其发展的唯一助力。这是本文写作的基本结论。
注释:
[1] 何秉松. 犯罪论体系研究[ j ]. 政法论坛, 2003, (6).
[2] 卢建平. 刑事政策与刑法关系的历史演变[n ]. 法制日报, 2007—09—16 (14).
[3] [日] 大谷实. 刑事政策学[m ]. 黎宏译. 北京: 法律出版社, 2000.
[4] 邱兴隆. 刑罚的正当性反思[m ]. 北京: 中国政法大学出版社, 1999.
[5] [法] 米海依尔•戴尔玛斯———马蒂. 刑事政策的主要体系[m ]. 卢建平译. 北京: 法律出版社, 2000
[6] 方泉. 犯罪论体系的演变[m ]. 北京: 中国人民公安大学出版社, 2008.
[7] 蒋熙辉. 西方刑事政策主要流派及其特点[ eb /ol ]. http: / //politics/">政治与法律, 2005, (4).
一、人民政协理论是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的重大理论成果
科学理论是无产阶级认识世界、改造世界的思想武器，是共产党制定正确路线、方针和政策的理论依据。中国共产党自成立以来，坚持以马克思主义科学理论指导实践，坚持走适合中国国情的革命、建设和改革道路，努力推进马克思主义的中国化，形成了思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想三大理论成果，开辟了马克思主义发展的新境界。在这一奋斗历程中，中国共产党把马克思列宁主义的统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国的具体实践相结合，团结带领各派、人民团体和各族各界人士，建立和发展了人民政协组织，提出了一系列关于人民政协的重要思想和观点，形成了科学系统的人民政协理论。人民政协理论植根于中国革命和建设的伟大实践，既坚持了马克思列宁主义的一般原理，又具有鲜明的中国特色，是马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的重大理论成果，是思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的重要组成部分，是中国共产党人政治经验和智慧的结晶。
第一，人民政协理论继承和发展了马克思列宁主义的统一战线理论，阐明了人民政协作为统一战线组织存在和发展的重要性和必要性，强调充分发挥人民政协的作用，不断为党和国家事业的发展增添力量。统一战线是马克思列宁主义的一个基本战略策略问题。马克思、恩格斯在《共产党宣言》等一系列重要著作中，阐述了无产阶级统一战线的一般原理和原则，为马克思主义统一战线理论和策略奠定了基础。列宁明确使用了“统一战线”这个概念，强调无产阶级要尽最大的努力联合同盟军，并精辟阐述了工人阶级内部的统一战线问题。中国共产党始终把统一战线作为中国革命、建设和改革的一个基本问题，作为党开展工作、团结人民、争取胜利的一个重要法宝，在实践中创造性地丰富和发展了马克思列宁主义统一战线理论。人民政协从一诞生起，就是统一战线的组织形式，它标志着中国人民不仅在思想上政治上而且在组织上形成了坚强的团结。同志曾指出：“人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶级、各派、各人民团体及各界民主人士的伟大统一战线的政治组织，在全国人民中有很高的威信。我们必须巩固这种团结，巩固我们的统一战线，领导全国人民稳步地达到自己的目的。”十一届三中全会后，邓小平同志当选为第五届全国政协主席，他在领导和推动政协工作恢复和发展时，强调指出，“在新的历史时期，人民政协作为统一战线组织，任务是十分光荣的，工作是大有可为的。”同志对人民政协的性质和作用也有过许多重要论述，他指出，人民政协是共产党领导的统一战线的重要组织形式，应该充分发挥它在我国政治生活中的作用。进入新世纪新阶段，面对新的形势和任务，同志进一步强调，必须充分发挥人民政协作为中国人民爱国统一战线组织的作用，不断为党和人民事业的发展增添力量。这些重要论述既坚持了马克思列宁主义统一战线思想，又体现了中国革命、建设和改革的实践要求，为我们在新的时代条件下正确认识和把握人民政协事业的发展规律，更好地推进人民政协事业发展提供了重要理论依据。
第二，人民政协理论继承和发展了马克思列宁主义的政党理论，阐明了人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商机构的特点和优势，强调切实搞好参加政协的各党派、无党派人士之间的团结合作，不断推进我国社会主义多党合作事业。无产阶级政党在革命斗争中必须联合其他民主政党，这是马克思主义政党理论的一个重要内容。马克思、恩格斯认为，“共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调”。列宁进一步丰富和发展了马克思、恩格斯的多党合作思想，并且在实践中进行了尝试。中国共产党运用马克思列宁主义的政党理论，深刻分析我国社会中各政党的实际，建立了适合中国国情的一种新型的社会主义政党制度――中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党人在多党合作的长期实践中认识到，多党长期存在并在共产党领导下团结合作，这是人民政协存在的根据；政治协商、互相监督则是我国多党合作的主要内容。中国共产党同各派在国家重大问题上进行民主协商，有利于国家在重大问题上民主决策、科学决策，中国共产党和各派互相监督，有利于改善中国共产党的领导，有利于加强参政党建设。必须充分发挥人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构的作用，不断加强中国共产党同派的合作共事、巩固中国共产党同党外人士的联盟。这些重要观点进一步丰富了马克思列宁主义政党理论，对于我们坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，更好地发挥我国社会主义政党制度的特点和优势，推进社会主义多党合作事业具有十分重要的意义。
第三，人民政协理论继承和发展了马克思列宁主义的民主政治理论，阐明了人民政协在我国政治生活中的不可替代作用，强调善于运用人民政协这一民主形式，不断发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。民主政治是社会主义的重要特征。列宁曾明确指出，“没有民主就不可能有社会主义”。中国共产党自成立之日起就以实现人民当家作主为己任，在领导中国人民进行新民主主义革命斗争的实践中，自觉运用马克思主义民主政治理论，积极探索能够使广大人民群众广泛参与国家事务的方式和途径。1949年中国人民政治协商会议的召开和中华人民共和国的成立，标志着中国实现了从几千年的封建专制政治向人民民主政治的历史跨越，开创了中国历史上从未有过的人民当家作主的新纪元。党的三代中央领导集体和以同志为总书记的党中央，高度重视人民政协在我国政治生活中的重要地位和作用。强调发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，最重要的就是要坚持好、发展好人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度。明确人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。要求把政治协商纳入决策程序，通过政协和其他渠道，广泛听取各派以及其他各方面的意见、建议，接受各方面的批评监督，真正做到集思广益，做到国家的大事大家来出主意、想办法，大家来办。这些重要思想，为我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路，充分运用人民政协这种民主形式，促进社会主义政治文明建设指明了方向。
总之，人民政协理论同马克思主义的这三大理论有着内在的、本质的联系，是一脉相承而又与时俱进的。它既来源于中国革命、建设和改革的实践，经受了实践的检验，又对实践起到巨大的指导作用，是做好新世纪新阶段人民政协工作的行动指南。我们要认真学习人民政协理论，大力开展对人民政协重大理论和实践问题的研究，为进一步推进人民政协事业发展提供强有力的科学理论指导。
二、人民政协理论是内容丰富、结构完整、相互贯通的科学思想体系
人民政协理论是一个完整的科学的思想体系。它回答了人民政协的性质、地位、指导思想、政治基础、主要职能、工作原则、自身建设等基本问题，创造性地提出了一系列关于人民政协事业发展的新思想、新观点和新论断，是推动人民政协事业发展的强大思想武器。今年初，中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，集中概括了党的三代中央领导集体和以同志为总书记的党中央对人民政协理论的创立和发展所作的重要贡献，进一步科学回答了人民政协理论与实践中的一系列重要问题，确立了人民政协理论的基本框架，对人民政协理论的发展具有十分重要的意义。我们要认真学习贯彻《意见》精神，着眼于马克思主义理论的运用，着眼于党和国家工作的全局，着眼于人民政协事业的实践和发展，准确把握人民政协理论研究的基本方向，不断丰富和完善人民政协理论的科学体系。人民政协理论的内容十分丰富，其主要观点有：
（一）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政，各派同共产党亲密合作，是这一政党制度的本质和鲜明特点。衡量中国政治制度和政党制度，最根本的是要从中国国情出发，从中国革命、建设和改革实践的效果着眼，一是看能否促进社会生产力的持续发展和社会全面进步；二是看能否实现和发展人民民主，增强党和国家的活力，保持和发挥社会主义制度的特点和优势；三是看能否保持国家政局稳定和社会安定团结；四是看能否实现和维护最广大人民的根本利益。要坚持走中国特色社会主义政治发展道路，立足我国国情，总结实践经验，借鉴人类文明的有益成果，决不照搬西方政治制度的模式。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，要认真贯彻中国共产党同各派和无党派人士长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强参加人民政协的各党派和无党派人士的团结合作，巩固和发展中国共产党领导的多党合作的政治格局，保持和促进我国政党关系的和谐。
（二）人民政协在我国政治生活中具有十分重要的地位和不可替代的作用。人民政协是我国政治体制的重要组成部分。在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。
（三）马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是人民政协做好工作、发挥作用的根本思想基础。高举马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，是人民政协坚持正确的政治方向的思想保证。十六大以来，以同志为总书记的党中央，与时俱进、继往开来，提出了一系列治国理政的重大战略思想。我们要在党的指导思想指引下，在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的基础上，广泛团结海内外中华儿女，维护和发展团结稳定的政治局面，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，为实现振兴中华、统一祖国的宏伟目标而共同奋斗。要把思想理论建设摆在人民政协各项建设的首要位置，坚持用发展着的马克思主义武装头脑、指导实践、推动工作，不断研究新情况、总结新经验、解决新问题，更好地认识和把握人民政协工作的特点和规律，使人民政协事业真正体现时代性、把握规律性、富于创造性，始终保持旺盛的生机和活力。
（四）团结和民主是人民政协的两大主题。在中国共产党的领导下实行团结和民主，是人民政协性质的集中体现，是人民政协产生和发展的历史根据，是人民政协继往开来的方向和使命。人民政协团结和民主两大主题密不可分。实现紧密团结，发展民主才更有基础；发扬广泛民主，加强团结才更有力量。坚持把团结和民主作为人民政协的主题，有利于团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，集中全国各族人民和全体中华儿女的意志、智慧和力量，为推进中国特色社会主义事业而共同奋斗。牢牢把握团结和民主两大主题，把这两大主题贯穿于人民政协工作的各方面、贯穿于人民政协事业发展的全过程，人民政协就能不断增强感召力、凝聚力，更好地履行职能，发挥优势，不断开拓工作新局面。
（五）政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的主要职能。人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。人民政协的参政议政是党政领导机关经常听取参加人民政协的各派、人民团体和各族各界人士的意见和建议，切实做好工作的有效方式。认真履行人民政协的各项职能，是发展社会主义民主政治、建设社会政治文明的重要内容。要大力支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，坚持国家和地方的重要问题在决策前和决策执行中进行协商的重要原则，自觉接受人民政协的民主监督，努力为人民政协的参政议政创造条件，不断推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化。
（六）围绕中心、服务大局是人民政协履行职能必须遵循的原则。继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展，是中国共产党在新世纪的三大历史任务，是需要包括各派、人民团体和各族各界人士在内的全国各族人民共同为之奋斗的宏伟目标。发展，是解决中国当前各种问题的基础，是海内外中华儿女的共同愿望。人民政协只有围绕国家发展的大目标，立足整个国家建设的大格局，才能有所作为、多做贡献。人民政协开展工作，要坚持把促进发展作为履行职能的第一要务，牢固树立和全面落实科学发展观，按照聚精会神搞建设、一心一意谋发展的要求，为实现国民经济又好又快发展服务，为维护改革发展稳定的大局贡献力量。构建社会主义和谐社会，是中国共产党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的。在构建社会主义和谐社会的历史进程中，人民政协必须充分发挥协调关系、汇集力量、建言献策、服务大局的作用，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐。要坚持“和平统一、一国两制”的基本方针和现阶段发展两岸关系、推进祖国和平统一进程的八项主张，以及新形势下发展两岸关系的四点意见，为实现祖国完全统一贡献力量。要高举和平、发展、合作的旗帜，坚持贯彻独立自主的和平外交政策，积极主动地开展人民外交，加强同各国人民的友好往来与合作，努力为我国改革开放和现代化建设争取良好的国际环境和周边环境，为建设持久和平、共同繁荣的和谐世界贡献力量。
（七）加强党派合作、突出界别特色、发挥委员主体作用和重视政协机关建设是人民政协自身建设的“四位一体”的任务。人民政协在组织构成上具有鲜明的特点。各派和无党派人士是人民政协的重要组成部分，由界别组成是人民政协组织的显著特色，政协委员是人民政协履行职能的主体，政协机关是人民政协开展工作的重要保障。人民政协组织构成的特点决定了人民政协自身建设“四位一体”的总体布局和特有内涵。要积极促进党派合作，支持各派和无党派人士参与国家重大方针政策的讨论协商及其履行职责的各项活动，尊重和保障其履行职责的各项民利。努力突出界别特色，合理设置政协界别，丰富界别活动形式，完善界别活动机制，通过界别渠道密切联系本界别群众，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。切实发挥委员履行职能的主体作用，认真组织委员学习，尊重和依法保护委员的各项民利，积极为委员履行职责创造条件。大力加强政协机关的思想建设、作风建设、制度建设、组织建设，不断提高政协机关的工作水平。
（八）坚持中国共产党的领导是加强人民政协工作的政治保证。按照党总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和改善党对人民政协的领导，支持人民政协依照章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决人民政协工作中的重大问题。各级党委要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式为实现党的总任务、总目标服务，从政治原则、政治方向和方针政策上加强对政协的领导，把是否重视政协工作、能否发挥好人民政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容。人民政协要自觉接受中国共产党的领导。政协中的中共党组织、政协组织中的共产党员，肩负着重要的政治责任，要坚定不移地贯彻执行党的路线方针政策，继承和发扬党的优良传统和作风，努力成为同党外人士合作共事的模范、发扬民主的模范、廉洁奉公的模范，把各方面代表人物紧密团结在党的周围，并通过他们去团结更为广大的群众。努力创造全党全社会重视和支持人民政协工作的新局面，积极组织并大力推动关于人民政协的理论研究、宣传和教育工作，形成有利于人民政协事业发展的浓厚氛围。
人民政协理论作为科学的思想体系，经过几代人的探索奋斗，经过实践―认识―再实践―再认识的循环往复过程而逐步形成并不断深化。人民政协理论从来不是封闭、一成不变的，而是不断发展的。这样一个过程将贯穿于人民政协存在与发展的整个历史进程中。随着人民政协事业的发展，人民政协理论必定会得到进一步的发展和完善。
三、努力开创人民政协理论研究工作的新局面
当前，我国经济社会发展处于新的历史起点上，人民政协事业也进入了一个新的发展阶段。党的指导思想不断与时俱进，为人民政协理论研究工作指明了前进方向；中国特色社会主义事业的蓬勃发展，对人民政协理论研究工作提出了新的要求；党中央的高度重视和坚强领导，为人民政协理论研究工作提供了强大动力。面对新的形势和任务，我们要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，把思想理论建设摆在人民政协各项建设的首要位置，深入实际，深入基层，深入群众，进一步加强调查研究，推动人民政协理论不断向前发展，努力开创人民政协理论研究工作的新局面。
第一，坚持正确的政治方向，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。坚定正确的政治方向，是确保人民政协事业和人民政协理论研究工作不断发展的首要前提。做好人民政协理论研究工作，必须坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验不动摇，自觉抵制和反对任何形式的否定和偏离指导思想的错误倾向。必须自觉坚持中国共产党对人民政协事业的领导，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，积极借鉴人类政治文明的有益成果，决不能照搬西方的两党制、多党制、两院制和三权鼎立的政治制度模式。必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。必须坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为人民政协工作和理论研究的出发点和落脚点，夯实人民政协存在和发展的理论基础和实践根基。
第二，坚持面向实际，深入研究人民政协工作中的一系列重大问题。理论研究应以实际问题为中心，以我们正在做的事情为中心，这是理论工作能够有所建树的基本经验。人民政协理论研究必须立足于人民政协实践，关注实践中的重大问题。随着人民政协事业的不断发展，需要我们回答的问题越来越多。这其中，既有需要从理论上进行抽象概括的问题，也有需要从理论上解释说明的问题。比如，如何坚持把马克思列宁主义的统一战线理论、政党理论、民主政治理论同当代中国改革和发展的实践、人民政协工作的实践结合起来，开创人民政协事业的新局面；如何以科学发展观统领人民政协工作全局，为实现经济又好又快发展和社会全面进步服务；如何坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长；如何坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路；如何发挥人民政协的优势，为繁荣社会主义先进文化、建设和谐文化服务；如何发挥人民政协的特点和优势，加强各党派团体、各族各界人士的团结和谐；如何在爱国爱港、爱国爱澳旗帜下，团结港澳各界人士，为维护香港、澳门长期繁荣稳定服务；如何发挥人民政协的独特优势和作用，为维护台海和平稳定，推进祖国统一大业服务；如何加强同海外侨胞和归侨侨眷的联系，凝聚侨心、汇集侨智、维护侨益、发挥侨力，共同致力于中华民族伟大复兴；如何积极主动地开展人民政协的对外友好交往，为推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界献计出力；如何按照“四位一体”的要求，全面加强人民政协自身建设，不断提高履行职能的本领，等等。要组织广大理论工作者和实际工作部门的同志，深入调查研究，加强理论分析，对人民政协事业发展迫切需要回答的这些重大理论和实际问题、热点和难点问题，作出及时的探索和正确的回答，在不断推进人民政协事业发展的伟大实践中全面推进人民政协理论研究工作。
第三，坚持科学的研究方法，把理论研究不断引向深入，务求取得实效。用科学的方法观察问题、指导研究，是人民政协理论研究工作取得实效的重要前提。辩证唯物主义和历史唯物主义是马克思主义的科学方法，也是人民政协理论研究工作必须坚持的根本方法，需要我们在实际工作中认真领会，全面贯彻。要注重总结经验，对于多年来政协工作中的好经验、好做法，对于那些有利于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有利于政协有效履行职能、被实践证明是成熟的经验和做法，要进行提炼、概括，上升到理论高度，运用到实践中去并接受实践的检验。要注重理论创新，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，用发展的眼光和创新的精神推动理论研究工作，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来，不断提高运用科学理论分析和解决实际问题的能力，努力通过理论创新推动工作创新，为人民政协事业的发展提供强有力的理论指导。
第四，坚持协调配合，努力形成人民政协理论研究的强大合力。人民政协理论是一门综合性很强的学科，人民政协理论研究是一项庞大、复杂的系统工程，需要加强方方面面的协调配合。各级党委政府要充分认识加强人民政协理论研究的重要性，认真做好指导、组织和协调工作，努力为理论研究创造良好的条件，推动形成重视人民政协理论研究的良好氛围。要把加强理论研究作为推动政协事业发展的一项基本工作，作为提高政协工作水平、提高政协委员和机关干部素质的重要途径，切实摆上重要议事日程。要把人民政协理论研究纳入马克思主义理论研究和建设工程，纳入我国哲学社会科学总体发展规划，整合党校、行政学院、社会主义学院、哲学社会科学研究机构等方面力量，推动理论研究的合作与交流。要注重发挥报刊、广播电台、电视台、互联网等在理论宣传中的作用，做好人民政协理论的宣传普及工作，促进研究成果在工作实践中的转化和应用。要加强研究队伍建设，努力造就一支政治素质好、理论水平高、业务能力强的政协理论研究队伍，为提高政协理论研究水平提供重要的组织保障和人才保障。
注：本文是贾庆林同志2006年12月20日在中国人民政协理论研究会成立大会暨首次人民政协理论研讨会上的讲话，略有删节。
（《求是》2007年第2期）
2006年12月20日至21日，中国人民政协理论研究会成立大会暨首次人民政协理论研讨会在京召开。12月20日，会议通过全国政协副主席王忠禹、刘延东、罗豪才、陈奎元为研究会名誉会长，选举全国政协秘书长郑万通为会长。研究会的成立是人民政协理论建设工作的一件大事，也是人民政协事业发展进程中的一件大事。
会议听取了郑万通关于研究会筹备情况的汇报，审议通过了研究会章程和研究会第一届理事会选举办法，选举产生了第一届理事会理事。第一届理事会第一次会议选举出了理事会常务理事以及会长、副会长、秘书长，通过了名誉会长、顾问名单。会议还决定了设立研究会秘书处等有关事项。
中国人民政协理论研究会是在全国政协领导下，从事中国共产党领导的多党合作和政治协商会议制度、人民政协理论研究和宣传的全国性学术团体。它的主要职责是制定人民政协理论研究规划，确定理论研究方向和课题；组织、推动人民政协理论和实际问题的研究，建立和扩大人民政协理论研究队伍；组织会员之间的协作，交流学术思想和理论研究信息，评选优秀研究成果；开展人民政协理论政策的宣传，编辑出版刊物和资料；反映人民政协理论工作者的要求，维护会员的正当权益；接受委托开展咨询和培训工作；开展对外交流和国际学术活动。
在下午召开的人民政协理论研讨会开幕会上，全国政协副主席刘延东、罗豪才、李蒙作了大会发言。
全国政协副主席王忠禹、白立忱、张克辉、郝建秀、陈奎元、徐匡迪、李兆焯、黄孟复、张怀西等出席会议。
当天，中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林出席会议并作重要讲话。
12月21日，中国人民政协理论研究会第一次理论研讨会在京闭幕。全国政协副主席王忠禹出席闭幕式并讲话。王忠禹在讲话中指出，要高度重视人民政协理论研究，正确处理好人民政协理论与实践的关系，一方面，要通过人民政协理论的确立和理论研究的深入开展，为政协开展工作提供理论依据；另一方面，要通过政协工作的大量实践和创新为理论研究提供依据，丰富和发展人民政协理论。同时要不断促进理论指导并运用于实践，让理论创新的成果切切实实地推动工作创新，变成实实在在的工作成果。王忠禹说，进一步加强人民政协理论研究工作，一要提高思想认识，加强和改善对人民政协理论研究工作的领导，二要加强协调配合，形成人民政协理论研究工作的合力，三要注重培养人才，造就一支高素质的人民政协理论研究队伍，四要加大人民政协理论的宣传，推动形成关心和支持人民政协理论研究的良好氛围。
这次研讨会共收到论文270余篇，这些论文以《中共中央关于加强人民政协工作的意见》为指导，内容涉及人民政协产生的理论依据，人民政协与中国的民主政治建设，人民政协与构建社会主义和谐社会，人民政协的性质、地位、作用、主题、职能、自身建设以及与国外的比较研究等。与会代表认为，这是继2004年纪念邓小平诞辰100周年暨邓小平关于人民政协理论研讨会以来，特别是《意见》颁布实施以来，人民政协理论研究最新成果的又一次集中展示。
1．处理依据性对生产安全事故进行调查和处理是行政机关的法定职责。按照国务院2007年颁布施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》，事故调查报告经过人民政府批复后，有关机关应当根据人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。可见，经过人民政府批复的事故调查报告是对事故责任人进行行政处罚或行政处分的依据，也是将涉嫌犯罪的事故责任人移送司法机关追究刑事责任的依据。
2．行政确认性事故调查认定在行政法学上属于行政确认行为。行政确认在我国还是一个学理概念，现行法律尚未将其作为一个法律概念使用。行政确认行为可以从广义和狭义两个方面来理解，广义的行政确认包括非独立的行政确认行为和独立的行政确认行为。事故调查认定即是行政机关所作的独立的行政行为，其行为效果就是制作生成具有法律意义的事故认定结论。在生产安全事故调查处理中，经过人民政府批复的事故调查报告具有行政确认的法律效力。
二、事故调查报告作为刑事证据利用存在的问题及风险
1．违反证据裁判原则在刑事诉讼中，法官直接采纳事故调查报告的结论并据以作出刑事裁判有违证据裁判原则。应当承认，事故调查报告完整地阐述了事故发生单位概况、事故发生的时间和地点、人员伤亡和经济损失、事故发生原因等内容。经过人民政府批复的事故调查报告具有行政法上的效力。相关行政机关必须依据经过批复的事故调查报告对责任人进行行政处罚或者行政处分。而刑事诉讼的基本原则要求，对被告人定罪应由人民法院进行，认定案件事实只能以经过法定程序查证属实的证据为依据。不经过刑事证据认定而直接采纳事故调查报告结论的做法违反了证据裁判原则。
2．违反直接言词原则作为一项证据法原则，直接和言词原则对证据的法律资格提出了专门要求，也就是所有证据必须在法庭上由法官亲自接触，经控辩双方当庭质证，才能作为定案的根据。从消极的角度来说，那些未经法官当庭接触，未经控辩双方当庭质证的证据，原则上不得作为定案的根据。具体而言，这一原则要求所有提供言词证据的证人都应当出庭作证，证人所作的庭外证言不具有证据能力。法院如果对公诉方提交事故调查报告的内容不加区分地一律采纳为定案的根据，就违反了刑事证据法的直接言词原则。
3．在崇尚行政权威的法制环境下，事故调查报告容易成为司法机关办案的唯一依据有观点甚至认为，“事故批复的实施机关，主要包括行政机关和司法机关两类国家机关。”这种将司法机关视为行政命令执行者的观点背后所蕴含的司法工具论是不可取的。同时，由于各种因素的影响，法官在面对经人民政府批复同意的事故调查报告时，怠于行使判断权和裁量权，只对其进行形式审查，几乎不可能改变事故调查报告所认定的事实和结论，以求得刑事裁判法律效果与社会效果、政治效果的高度统一。
三、事故调查报告在刑事诉讼程序中使用的规范和限制
事故调查报告作为刑事证据利用固然存在上述问题和风险，但完全排斥事故调查报告在刑事诉讼中使用的做法也不值得提倡。一方面，事故类犯罪案件与一般刑事案件相比有其特殊性，尤其是在案件事实和责任的认定上，专业性比较强，行政机关比司法机关具有一定的专业优势;另一方面，一律由司法机关重新调查取证的做法也浪费了本已非常紧张的司法资源。应该将解决问题的视角放在如何对待调查报告的证据效力上，即事故调查报告的哪些内容可以作为刑事证据使用，被告人、辩护人对调查报告有异议时如何处理，法官应该如何审查事故调查报告。
1．调查报告应附具原始证据材料国家安监总局印发的《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》“经过批复的事故调查报告的正文部分由组织事故调查的安全生产监督管理部门按照国家有关规定及时在政府网站或者通过其他方式全文公开，但依法需要保密的内容除外。”据此可知，一份完整的事故调查报告，至少包含了“正文部分”和正文以外的部分。从安监总局法制机构工作人员的相关论述中也可以得到印证:调查报告及其证明材料包括主报告及其附具的调查记录、讯问笔录、鉴定报告、物证、书证、视听材料和其他相关材料。所谓“主报告”大致可以视为能够公开的“正文部分”，而调查报告中事实认定所依据的证据，以涉及国家秘密为由不对外公开。但在刑事诉讼中，调查报告所附具的证据材料应当为被告人、辩护人、审判人员所知悉。未附有证据材料的调查报告不得在刑事诉讼中使用，更不得以国家秘密为由，拒绝辩护律师查阅、摘抄、复制调查报告所附具的证据材料。
2．调查报告正文不具有证据效力在刑事诉讼中，调查报告所附具的证据材料应当为被告人、辩护人、审判人员所知悉。不仅如此，在庭审中就事实部分进行的法庭调查环节，公诉人应该优先出示调查报告附具的证据材料，而不是直接引用调查报告正文中的文字内容。这是因为附具的证据材料才是能够证明案件事实的第一手材料，而报告正文是行政机关根据所调查收集的证据得出的事实认定意见，报告正文不具有刑事证据的效力。调查报告正文只对法官具有参考意义。法官通过审查判断后对于报告主文中的结论意见可不予采信。
3．在辩方提出异议时，调查报告所附言词证据应由司法机关重新收集在2012年修订的《刑事诉讼法》中，就行政执法与刑事司法关于证据衔接的问题已经有了明确规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”结合刑事诉讼法关于证据形式的规定，行政机关收集的证人证言等言词证据、鉴定意见以及勘验笔录等笔录类证据在刑事诉讼中是否可以作为证据使用尚有争议。在事故类犯罪案件中，如果被告人对于行政机关在制作事故调查报告过程中收集的所有证据没有异议，法官对其予以采纳，确认行政机关所收集的证据具有证据资格尚不成问题。但如果被告人、辩护人对于调查报告所附言词证据提出异议时，就不能够对该证据予以采信，应由司法机关重新收集。
