时间：2022-11-04 18:26:41
关键词：城乡规划；专家领衔：项目负责人；权利和义务
中图分类号：TU984
文献标识码：B
文章编号：1008-0422(2009)05-0177-02
1 前言
城乡规划是对一定时期内城乡经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和具体安排，是指导城乡建设和发展的法定依据。新版《城市规划编制办法》和《城乡规划法》的实施推动城乡规划从技术文件走向公共政策，其社会地位和法律效力大幅提升。城乡规划对于有效指导城乡建设，确保经济社会全面、协调、可持续发展具有重大的作用，切实提高城乡规划的科学性已成为当前规划部门和规划行业的当务之急。
提高城乡规划的科学性，关键在于提高规划编制与管理的科学性，根本在于发挥城乡规划领域专家的作用和水平。2006年4月1日施行的新版《城市规划编制办法》提出了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划编制工作模式，以部门规章的形式明确了专家的角色定位。2008年1月1日施行的《城乡规划法》进一步以法律的形式规范了专家参与城乡规划制定和实施的途径和形式。目前，“专家领衔”已经成为城乡规划行业的新特色。
2 城乡规划专家领衔的必要性
2.1 城乡规划公共政策属性的必然要求
公共政策是政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定发展的措施与手段。高质量的公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的公共利益出发，制定和实施各种行为规范。公共政策从形成、确定、执行到评估、修正、终结是一个不断运动的过程，每一个环节都需要掌握足够的信息并对信息进行科学的分析。专家作为信息、知识和经验的相对富有者，参与公共政策的制定，可以提高政策质量。城乡规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要公共政策。制定城乡规划本质上就是制定公共政策，为提高城乡规划科学性，当然需要专家的参与。
2.2 城乡规划学科综合性特点的基本要求
综合性是城乡规划的显著特点。城乡社会、经济、环境等各项要素，既互为依存，又相互制约，城乡规划需要对各项要素进行统筹安排，使得各得其所，协调发展。随着社会经济发展，需要通过城乡规划来协调和解决的各类问题越来越多，单纯的工程技术己无法适应社会经济发展的要求，城乡规划必须综合运用政治、社会、经济、文化、环境等方面的理论和知识。规划工作者应具备广泛的知识，具有全面综合的能力，在工作中主动和有关部门协作配合。然而，规划编制或管理单位的规划师无论其个人水平多高，总受到专业限制，不可能是通晓所有领域和所有学科知识的全才，邀请其它相关专业的专家参与规划编制和规划决策是十分必要的。
2.3 弥补当前人事制度缺限的必要措施
我国当前的人事制度(特别是公务员制度)有着严重的缺限，最主要的是人才分类和限制过于严格，既不利于人才的成长，也不利于人才的流动，无法形成有效的岗位竞争机制。目前，城乡规划领域人才分为行政管理和专业技术两类。行政管理人才位于城乡规划行政主管部门，实行公务员制度，对技术职称和执业资格未作明确要求。目前，各地城乡规划行政主管部门工作繁忙，行政管理人才大多忙于日常事务，学习和研究不足，导致整体业务素质有待提高。专业技术人才主要位于规划编制、科研、教学单位，由于实行职业资格制度和职称制度，迫使其努力学习以提高业务水，因此城乡规划领域的专家大多位于规划编制、科研、教学单位，然而专业技术人才一般无权参与行政决策。这种行政权力与专业技能的剪刀差制约了城乡规划决策科学性的提升，为了取长补短，规划决策需要邀请专家参与。
3 当前城乡规划专家参与机制的不足
3.1 规划编制重单位资质轻个人资格
当前城乡规划编制中对规划编制单位的资质要求作了较为具体的规定，严格规定了甲、乙、丙级规划编制单位资质条件，明确了各自的业务范围。《城乡规划法》更对规划编制单位超越资质等级和违反国家标准编制规划作出了处罚规定，但《城乡规划法》、《城市规划编制单位资质管理规定》和《城市规划编制办法》均未对项目负责人资格作出规定，导致许多高资质等级的单位委派专业技术资格偏低的人担任项目负责人，无法保证规划成果水准。
3.2 专家意见对行政审批缺乏约束
《城市规划法》、《城市规划编制办法》均未明确专家审查或专家论证程序的法律地位，专家意见只是行政决策的参考意见，听从或不听从全由行政领导个人决定。由于专家意见缺乏约束力，专家会议往往流于形式，本身就得不到专家重视，专家作用自然难以发挥。有些专家论证会的举行甚至是为违规项目出谋划策，邀请专家只是为行政决策失误背书，专家对这种“擦屁股”的论证会议最为反感，大多只是应付而已。
3.3 专家参与规划决策机制不健全
当前大多数地方没有建立规范、有效的专家参与制度，对于城乡规划工作中哪些阶段要邀请专家参与，该邀请哪些方面专家参与，如何对待专家意见，缺乏制度规定。专家一般只是参与初步成果的审查，并不是对规划编制实行全过程监控。专家对规划前期条件和过程缺乏了解，无法充分掌握相关信息，难以科学、客观、公正评价方案。专家对评审后规划编制单位是否严格按专家意见修改完善方案也无从把握，难已保证意见被采纳。
3.4 专家资格界定不明确
很多数地方没有成立城乡规划专家组织机构，对城乡规划工作中应配备哪些专业的专家，什么人才具备专家资格，该将什么人纳入城乡规划专家组织都欠明确，影响专家会议的质量。许多行业的专家忙于本职工作，如不统筹安排，难以及时参加规划部门的专家会议，导致一些专家评审或论证因无法邀请到具备真正高水平的专家，常常出现以行政领导代替专家出席专家评审或论证会的现象，导致专家评审或论证会意见并不具备“专家”的水准。
3.5 专家权责不明确
目前各地尚未明确专家权利和责任，专家参加评审或论证会不过是为了完成本单位领导指派的会议任务，最多算是一种荣誉，一般不会高度重视。大多评审或论证会只是开会时
才将资料发给专家，专家对项目难以提前深入、细致的研究，往往是蜻蜒点水、浮于表面。另外，专家出席各种评审或论证会也没有责任约束，专家不发表意见或所发表意见明显错误也不负责任，顶多是有损形象而已。没有责任约束无法强化责任心，当然难以形成高质量的专家意见。
4 城乡规划专家领衔的配套措施
4.1 严格规范项目负责人制
提高城乡规划科学性首先要提高规划编制水平，而规划编制水平主要取决于规划编制单位和项目组的技术力量和管理水平。因此，规划项目委托时，不但要求编制单位具备相应的资质等级，更重要的是承担具体任务的项目负责人要具备足够的能力和水平。项目负责人才是规划编制任务的真正领衔者，是确保规划水平的关键。为此，城乡规划编制应严格规范项目负责人的个人资格条件，甲级项目原则上应由教授级高级规划师担任项目负责人，乙级项目应由高级规划师担任项目负责人，丙级项目应由注册规划师担任项目负责人，真正落实专家负责制。
4.2 专家意见应成为规划审批依据
实施专家领衔，最根本的就是要高度重视专家意见，应将专家意见作为领导决策和规划审批的重要依据，《城乡规划法》第二十六条规定“组织编制机关应当充分考虑专家和公众意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳的情况及理由”。凡规划报批材料中没有专家意见的，审批机关不得批准该规划实施。凡规划内容与专家意见严重冲突的，审批机关应要求组织编制机关重新组织审查、论证，待取得统一认识后再重新报批。如果审批机关无视专家意见导致决策失误而引发后果，应当追究相关责任人的行政责任。
4.3 建立专家机构并明确专家资格
城乡规划专家组织应常设化，各地一般在政府的城乡规划委员会(政府主要负责人牵头的协调领导机构)下设立城乡规划专家委员会，作为政府决策的智囊机构。规委专家委员会应将城乡规划相关部门的专家全面纳入，直辖市规委专家应当有教授级高工职称，省会城市和地级城市专家应有高级工程师职称，县级城市专家应有中级职称或相应的执业资格。由于城市总体规划既要遵循上位的城镇体系规划，又要对下位城镇作出要求和规定，为了提高规划科学性、可行性，规划审查或论证会既要有上位城市的规划部门专家指导，也要有下位城镇的规划专家参与。
4.4 建立并规范专家评审会议制度
城乡规划评审(或论证)会议的地点应相对固定，时间应预先通知，便于专家安排工作。规划文件应提前(时间根据项目复杂程度确定，一般地总体规划项目提前10-20d，详细规划项目提前5-7d)交给参与评审的专家，便于专家充分了解、掌握文件内容并核对相关标准和规范。专家评审(或论证)会宜由资深专家作为“首席专家”主持会议，各部门的专家应于参会前3-5d以书面形式将审查意见提交首席专家，意见书应署名并注明联系方式。首席专家应对各部门专家意见进行归纳总结，认为不妥的应通过沟通、协商统一认识，然后出具专家评审综合意见。首席专家还应对规划成果进行审查，确保规划成果与专家意见一致。为保证专家意见客观公正，必要时应实行回避制。为防止学术专制和权力垄断，首席专家应实行轮换制。为防止权力寻租，出席专家会议的专家名单应通过抽签决定，不能由领导指定。
4.5 明确专家权利和义务
专家是各部门的精英，一般工作较忙，部门领导应为参与规划审查或论证的专家提供便利。规划审查和论证实质上是向专家咨询。政府或相关单位应给予专家一定的报酬。首席专家承担责任更大，劳动强度更大，能力要求更高，因此待遇应适当提高。专家评审或论证本身就是技术工作，参与大型或重要项目的评审或论证，可以作为专家的工作业绩和工作经历。专家在享受权利的同时也应承担相应的责任和义务。专家应当严格遵守国家法律法规和标准规范，维护公共利益和社会公正。专家有按时提交审查意见和准时参会的义务，并应坚守职业道德。专家不恪尽职守，可以解聘；违背职业道德的应将不良行为记入档案，作为年度考核和职称评定的参考；触犯法律的还要追究法律责任。
专家领衔是城乡规划科学制定和科学决策的必然要求，为了保证专家领衔的有效开展，通过配套立法完善相关制度，明确专家职责、权利、义务是当前一项十分紧迫的必要工作。
参考文献：
[1]陈秉钊・著・当代城市规划导论[M]・北京：中国建筑工业出版社・2003。
马龙喜、吴成
某房屋开发公司经拍卖程序取得镇江市针织厂的土地使用权，拟在该地块建造商品房。在镇江市规划局为其核发的建设用地规划许可证上，针织厂原有的一处配电房被列入了拆迁红线范围内。但开发公司直到1999年开发完成后，也未将配电房拆除，而是将其出租给他人经营酒店。原告谢有树的居所紧邻该配电房，他以酒店的噪音和油烟影响其生活为由起诉规划局，要求被告按《镇江市城市规划管理规定》（以下简称《镇江规划规定》）的要求履行其法定职责，限令开发公司拆除该违章建筑。规划局则辩称该房为应当拆迁却未实际拆除之建筑，它不是《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《规划法》）所确定的违章建筑，而属《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）的调整对象，故要求驳回原告的诉讼请求。经查，该地块上连同配电房在内的原针织厂所有房屋的产权证均已在1999年被房管局收回作废。
对本案的处理存在两种截然相反的意见。
一种意见是赞同规划局的观点，认为原告起诉规划局行政不作为缺乏法律依据，其请求应予驳回。
另一种意见认为，该房原先虽有合法的产权证，但此证现已作废。既然其已被纳入拆迁红线范围内就理应拆除，否则就属违章建筑。《规划法》对此所作规定虽然不太明显，但根据《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》（以下简称《江苏规划办法》）第三十八条第五项之规定，规划局应将其作为“其它违反城市规划进行建设的”违章建筑来查处。鉴于规划局未履行该法定职责，故原告的起诉理由成立，其请求应予支持。
笔者同意第二种意见，探讨本案需要解决以下两个问题：
一、开发公司未拆除配电房的行为是否属于违反《规划法》的“违法建设行为”？
根据《规划法》的规定，查处“违法建设行为”是规划局的一项法定职责。从中可以看出，本案被告履行这一职责必须以开发公司的行为属于“违法建设行为”为前提条件。笔者认为，“违法建设行为”是行政违法行为的一种具体表现形式，结合行政违法的四个构成要件（1、主体要件；2、行为要件；3、后果要件；4、主观要件）来谈，能够认定开发公司未拆除配电房的行为确系违反《规划法》的“违法建设行为”。其中1、4要件不难分析，关键在于对2、3要件应如何正确理解。下面针对这两个问题分别进行阐述。
（一）、开发公司具有违反《规划法》的行为。
本案中配电房的性质比较特殊，《规划法》确实未将这样的建筑明确界定为违章建筑。故规划局认为其对该房已履行了规划拆除的职责，而责令拆除该房的义务应由房屋拆迁主管部门（以下简称拆迁办）来履行。但《拆迁条例》亦未明确规定拆迁办可对此进行查处。这样一来该配电房在法律上似乎处于真空地带，既然规划局和拆迁办都管不到它，那它便能得以“合法”存在，而这样的推断结果显然不合情理。笔者尝试从不同的法理角度比较《规划法》和《拆迁条例》之差异，可以揭示开发公司的行为违反的是《规划法》，而非《拆迁条例》。
1、 二者在立法目的、立法内容和立法技术方面的比较。
《规划法》的立法目的在于通过运用法律手段，对城市总体规划和建设进行宏观调控和微观调整，使之适应城市发展的要求；而国务院制定《拆迁条例》是为了“加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益”。立法目的不同决定了二者立法内容也不一样：前者主要是对城市规划的制订和实施作出规定（见《规划法》第二~五章，全文共六章）；后者则对房屋拆迁的法定程序和补偿、安置办法进行了阐述（见《拆迁条例》第二~四章，全文共六章）。而立法内容的不同又导致二者在立法技术上必然存在偏差：前者侧重于对行政主体的权利和义务作出规定，对行政管理相对方的权利义务涉及不多；后者则强调行政管理相对方（特别是拆迁人）应履行的义务，对行政主体的权利义务规定极少[1]。
通过比较可以看出，拆迁办的主要职责是审查拆迁人的拆迁程序是否合法，是否对被拆迁人进行了合理的安置和补偿，并在此基础上督促被拆迁人将房屋交由拆迁人拆除。本案中拆迁办已经依法履行了上述管理职责，至此房屋拆迁管理法律关系中的法律目的已然得到实现。此后实际拆除配电房的权利便由拆迁人获得，而其怠于行使该权利的行为无需由拆迁办来监督。因为该行为既未妨碍城市建设顺利进行，也未侵害被拆迁人的利益，根本就不属于违反《拆迁条例》的违法行为。事实上在《拆迁条例》的罚则中，确实也找不到拆迁办可对该行为进行处罚的相关条款，原因在于拆迁办根本就不具备此项管理职能。
同一行为当由规划局来处理时，其行为性质便发生了根本转变。首先规划局虽然已将配电房纳入了拆迁红线范围内，但这并不意味着规划局已经履行了其全部的规划职责。因为该地块上原有建筑被拆除后，规划局还要对新建工程制定规划方案，此时若原有的部分建筑仍然存在显然不符合新规划方案的要求。本案中遗留的配电房破坏了新建住宅小区的整体规划，与《规划法》的立法目的背道而弛，所以应认定其性质为违反城市规划的违章建筑。其次从立法技术来看，《规划法》着重要求规划部门去主动履行其管理职责，而管理相对方则应被动地接受管理，严格按照规划部门制定的规划方案进行施工建设，即“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务”。一旦发现管理相对方履行该义务的行为不符合规划要求，规划局就必须对该行为加以纠正。这就是说，规划局不仅要负责规划的制定，而且更要监督规划的实施，否则再完美的规划方案也只能是一纸空文。本案中开发公司的违法行为发生在对规划方案的具体实施过程中，所以规划局对该违法行为是负有查处义务的。
2、 二者所调整的权利关系的性质比较。
《拆迁条例》调整的拆迁人与被拆迁人之间的私权关系（即与私人的直接利益有着联系的那些关系形式）；而《规划法》调整的则是国家管理城市建设的公权关系（即关系到公共关系的那些关系形态）[2]。所以二者所针对的被管理对象其法律性质亦不相同：前者针对的行政相对人较为特定，仅指拆迁人和被拆迁人；而后者针对的行政相对人具有不特定性，任何违反城市规划建设的单位或个人，都会成为被管理的对象。虽然对于管理相对方来说，搞施工建设是其私权，该权利的行使不一定会直接侵害其他私人或集体的利益，但很可能会对“城市经济和社会发展”造成妨碍，这时它侵犯的就是一种社会公共利益，即公权利。本案中开发公司未按规定拆除配电房的行为，侵害的显然是一种潜在的社会公共利益，而非被拆迁人的直接私人利益，所以从这一点来分析，开发公司的行为违反的也是《规划法》，而不是《拆迁条例》。
（二）、开发公司违反《规划法》的行为造成了侵害后果。
行政法意义上的侵害后果是指对行政法所保护的客体造成损害或消极影响。《规划法》所保护的客体是国家对城市规划的管理关系，对被管理人而言，就意味着其行为必须符合城市总体规划的要求，不得损害社会公共利益。首先本案中配电房的继续存在不仅与居民小区的整体风格极不协调、有碍观瞻，而且位置正好在小区的出入口处，妨碍居民出入及过路人的正常通行，明显侵害了大多数人的共同利益。其次以长远的眼光来看，该房亦与城市建筑的主流发展方向不符，不能适应今后城市现代化建设的需要，届时其侵害的可能就是全体市民的公共利益了。再次该房的存在还间接地侵害了原告的私人利益，因为开发公司将其出租给他人经营饭店，该店产生的油烟和噪音不可能不对原告个人的生活造成影响。基于上述理由，笔者认为开发公司违反《规划法》的行为侵害了公私两方面的利益，其造成的侵害后果是客观存在的。
本案中规划局对配电房这一违章建筑放任不管的行为危及的主要是社会公共利益，尽管它也间接地影响到了原告的个人利益，但该利益与公共利益相比是极其微小的。可见原告起诉的主要目的是希望保护因规划局的行政不作为行为而受损的公众的利益，所以该诉讼符合行政公益诉讼的特点，其实质为诉讼主体动用私权的力量来制约行政权之行使，从而保护各种公、私利益[3]。有权利必有救济，有侵害也必需救济，这是法律的一般理论，所以规划局应对城市建设中的这类违法行为采取相应的措施，当其不能依法作出回应时，寻求司法救济理应成为原告最终的维权机会[4]。
二、原告要求规划局履行法定职责有无法律依据？
以上论证从法理角度证明了开发公司的行为系违反《规划法》的“违法建设行为”，根据规定规划局对“违法建设行为”是负有查处义务的。不过此处的“义务”仅仅是一种抽象的法律概念，不能将其与行政主体的法定义务混为一谈。法定义务是指行政主体在实际行政活动中应当要履行的具体义务，其特征为该义务必须要在相关行政法律规范的法律条文中有所体现。所以原告起诉要求规划局履行行政职责，应有具体的法律条款为依据，否则其起诉理由依然无法成立。因为本案系行政案件，而非民商案件，前者定案的证据标准远比后者要严格，通过法理分析得出的这一结论不足以给本案定性。
在《规划法》中，我们确实找不到规划局的这一法定义务，但在《江苏规划办法》中，这一义务却是客观存在的，只是在法律条文中体现得不太明确而已。该办法第三十八条规定：规划部门对于五项违法建设行为应予查处，其中一至四项违法行为所指对象均系新建筑，其行为性质为管理相对方用积极的方式故意违反规划规定以完成新工程项目的建设（如在未取得规划许可证或该证失效等情况下违规进行建设的行为）。而本案的配电房属于旧建筑，开发公司未将其拆除的行为与上述任何一项违法情形都不相符，该行为性质为管理相对方以消极的方式阻碍规划方案的实施。笔者认为，“违法建设行为”既可由积极的行为方式构成，也可由消极的行为方式构成，尽管本案中开发公司的行为其行为方式较为特殊，但究其本质仍应属于“违法建设行为”。因为城市建设有建就必有拆，新建项目怎么建固然应符合规划要求，但旧房若不拆除新房永远只能是空中楼阁。而且类似配电房这样应拆而未拆的旧房还可能由其它的一些客观原因而形成，如因开发公司资金不足或公司被依法注销等原因。此类情况在现实生活中发生的概率虽然较小，但在理论上我们无法完全将其排除，若规划部门对此放任不管，那么这些产权证已被注销的旧建筑将会长久存在，这样的建筑难道不属于违章建筑吗？
可见，《江苏规划办法》第三十八条第一至四项规定涵盖不了现实生活中的诸多“违法建设行为”，针对实践中“违法建设行为”的多样性、复杂性及不可预见性，该条款增加了第五项规定：规划部门对于“其它违反城市规划进行建设的”行为也应查处。笔者认为，本案中开发公司的行为应归类为“其它违法建设行为”，规划局对开发公司的这一违法行为理应进行查处，所以此项规定正是判定本案被告负有行政作为义务的直接法律依据。这一兜底条款从其文字表述内容来看确实不很明确，甚至可以用“模糊”来形容，但在具体适用时，其法律效力却毋庸置疑，这是立法上有意采用“模糊技术”而产生的一种神奇效果。
此外探讨本案时不可避免地要提到《镇江规划规定》，该规定第七十三条列举了“违法建设行为”的九项情形，其中第五项规定：“临时性建设工程逾期未拆除或建设用地范围内应当拆除的建设到期未拆除的”属于“严重影响城市规划的情形”，规划部门应予查处。依照此规定，配电房当属违章建筑无疑，这一规定也是原告起诉时援引的直接法律依据。不过由于镇江市不属于经过国务院批准的较大的市，并无制定地方性行政规章的立法权限（江苏省内仅南京、苏州、无锡、徐州等四城市有此立法权），故其制订的《镇江规划规定》不能作为法院审理行政案件时的参照依据。但该规定第七十三条第五项的内容不仅对于解决实际问题具有积极的意义，而且与《规划法》及《江苏规划办法》的立法精神也相一致，所以它在帮助我们理解“违法建设行为”的丰富内涵时不无裨益。
以上论述证明，本案被告规划局对于配电房这一违章建筑负有责令开发公司限期拆除的行政职责，由于行政权属于法定权，具有不可自由处置性，亦不能自由转让[5]，所以规划局怠于履行其法定职责的行为构成了行政不作为行为。
[1]孟鸿志：《论部门行政法的规范和调整对象》，载《中国法学》，2001年第5期，第58-59页。
[2]孟鸿志：《论部门行政法的规范和调整对象》，载《中国法学》，2001年第5期，第60页。
[3]强雨、周刚：《构建我国行政公益诉讼的理论思考》，载《人民司法》，2002年第9期，第56页。
关键词：风景园林; 景观设计; 综述; 景观设计教育
Abstract：This paper is an introduction to the book Landscape Architecture:The Profession and Education. This book is so far the most comprehensive collection of writings about the profession and education of landscape architecture. The collected papers are some classical writings by some of the world renowned LA educators, including Hideo Sasaki, Carl Steinitz, as well as by some of the Chinese professors from mainland China, Taiwan and Hong Kong The editors called for a revolutionary breakthrough in the profession of landscape architecture in China, in terms of practice and education.
Key words：Landscape Architecture; Landscape Design; Summary; Landscape Architecture Education
编者桉：
2003年4月，在北京大学成立“景观设计学研究院”之际，俞孔坚和李迪华先生编辑了《景观设计专业学科与教育》一书，并于9月由中国建筑工业出版社出版。该书汇集了国内外专家学者有关学科与教育的论述和资料。国际风景园林师协会（IFLA）主席法加多（Martha Cecilia Fajado）为该书作序，予以推荐。此书适应了当前繁荣发展的我国风景园林事业的实际需要，势必产生积极的影响。在拟议发表此书编者所撰写的“导读”的审稿过程中，我刊的几位资深编委为此发表了一些审稿意见，适恰反映了学科迅速发展中业内专家深入思考和学术思想的活跃。我刊征得作者和编委本人的同章，现一并发表，供读者参阅，并欢迎广大读者和专家学者发表意见，将讨论引向深入。
阅读《中国园林》几位资深编委的评论，并参与讨论，发表你的见解！
1 关于景观的含义
景观（Landscape），无论在西方还是在中国，都是一个美丽而难以说清的概念。地理学家把景观作为一个科学名词，定义为一种地表景象，或综合自然地理区，或呈一种类型单位的通称，如城市景观、草原景观、森林景观等[1]；艺术家把景观作为表现与再现的对象，等同于风景建筑师则把景观作为建筑物的配景或背景；生态学家把景观定义为生态系统或生态系统的系统[2、3]；旅游学家把景观当作资源而更常见的是景观被城市美化运动者和开发商等同于城市的街景立面，霓虹灯，房地产中的园林绿化和小品、喷泉叠水。而一个更文学和广泛的定义则是“能用一个画面来展示，能在某一视点上可以全览的景象。尤其是自然景象。”但哪怕是同一景象，对不同的人也会有很不同的理解，正如Meinig所说“同一景象的十个版本”（Ten versions Of the same scene，1976）[4]：景观是人所向往的自然，景观是人类的栖居地，景观是人造的工艺晶，景观是需要科学分析方能被理解的物质系统，景观是有待解决的问题，景观是可以带来财富的资源，景观是反映社会伦理、道德和价值观念的意识形态，景观是历史，景观是美。
作为景观设计的对象，本书所强调的景观（Landscape）是指土地及土地上的空间和物体所构成的综合体。它是复杂的自然过程和人类活动在大地上的烙印。景观是多种功能{过程}的载体，因而可被理解和表现为：
风景：视觉审美过程的对象；
栖居地：人类生活其中的空间和坏境；
生态系统：一个具有结构和功能、具有内在和外在联系的有机系统；
符号：一种记载人类过去、表达希望与理想，赖以认同和寄托的语言和精神空间[5、6]。
2 关于景观设计学
景观设计学（Landscape Architecture）是关于景观的分析、规划布局、设计、改造、管理、保护和恢复的科学和艺术。
景观设计学是一门建立在广泛的自然科学和人文与艺术学科基础上的应用学科。尤其强调土地的设计，即：通过对有关土地及一切人类户外空间的问题进行科学理性的分析，设计问题的解决方案和解决途径，并监理设计的实现。
根据解决问题的性质、内容和尺度的不同，景观设计学包含两个专业方向，即景观规划（Landscape Planning）和景观设计（Landscape Design），前者是指在较大尺度范围内，基于对自然和人文过程的认识，协调入与自然关系的过程，具体说是为某些使用目的安排最合适的地方和在特定地方安排景恰当的土地利用而对这个特定地方的设计就是景观设计。
景观设计学与建筑学、城市规划、环境艺术、市政工程设计等学科有紧密的联系，而景观设计学所关注的问题是土地和人类产外空间的问题{仅这一点就有别于建筑学}它与现代意义上的城市规划的主要区别在于景观设计学是物质空间的规划和设计，包括城市与区域的物质空间规划设计，而城市规划更主要关注社会经济和城市总体发展计划。尽管中国目前的城市规划专业仍在主要承担城市的物质空间规划设计，那是因为中国景观设计发展滞后的结果。因为，只有同时掌握关于自然系统和社会系统双方面知识、懂得如何协调人与自然关系的景观设计师，才有可能设计人地关系和谐的城市。
与市政工程设计不同，景观设计学更善于综合地、多目标地解决问题，而不是单一目标地解决工程问题，当然，综合解决问题的过程有赖于各个市政工程设计专业的参与。
与环境艺术（甚至大地艺术）的主要区别：景观设计学的关注点在于用综合的途径解决问题，关注一个物质空间的整体设计，解决问题的途径是建立在科学理性的分析基础上的，而不仅仅依赖设计师的艺术灵感和艺术创造。
3 关于景观设计师
景观设计师（Landscape Architect）是以景观的规划设计为职业的专业人员，他的终身目标是将建筑、城市和人的一切活动与生命的地球和谐相处”。
景观设计师的称谓由美国景观设计之父奥姆斯特德（Olmsted）干1858年非正式使用，1863年被正式作为职业称号[8]，奥姆斯特德坚持用景观设计师，而不用在当时盛行的风景花园师（或曰风景园林师，Landscape gardener），这不仅仅是职业称谓上的创新，而且是对该职业内涵和外延的一次意义深远的扩充和革新。
景观设计师有别于传统造园师和园丁（Gardener，对应于Gardening）、风景花园师（或称风景园林师，Landscape Gardener，对应于Landscape gardening）的根本之处在于:景观设计职业是大工业、城市化和社会化背景下的产物，是在现代科学与技术（而不仅仅是经验）基础上发展出来的；景观设计师所要处理的对象是土地综合体的复杂的综合问题，绝不是某个层面（如视觉审美章义上的风景问题） 景观设计师的所面临的问题是土地、人类、城市及上地上的一切生命的安全与健康及可持续的问题。他是以土地的名义、以人类和其他生命的名义，以及以人类历史与文化遗产的名义，来监护、合理地利用、设计脚下的土地及土地上的空间和物体。
4 关于景观设计专业的发展
与建筑学一样，景观设计职业先于景观设计学的形成，在大量景观设计师的实践基础上，发展和完善了景观设计的理论和方法，这便是景观设计学。
农业时代中西方文化中的造园艺术，前科学时代的地理思想和占地术（在中国称为风水），农业及园艺技术，不同尺度上的水利和交通工程经验，风景审美艺术，居住及城市营建技术和思想等等，是宝贵的技术与文化的遗产，它们都是现代意义上的景观设计学的创新与发展的源泉。但景观设计学决不能等同于已有了约定俗成的内涵与外延的造园艺术，或园林艺术，也不能等同于风景园林艺术（Landscape gardening）。
正如算术之干数学，中国的针灸之于现代医学，不能同日而语一样，任何一门源于农业时代的经验科学或技艺，都必须经历一个用现代科学技术和理论方法进行脱胎换骨的过程，才能更好地解决大工业时代的问题，特别是城镇化带来的人地关系问题。早在1858年，美国景观设计之父奥姆斯特德就认识到了这一点，而坚持将自己所从事的职业称为景观设计（Landscape architecture），而非当时普遍采用的Landscape gardening（风景造园，或译为风 景园林），从而为景观设计专业和学科的发展开辟的一个广阔的空间，绵延100多年。
同样的理由，奥姆斯特德给这个专业和学科定义的空间决不应是景观设计学科当今发展的界限。早在20世纪60年代，另一位美国景观设计学科的领袖人物麦克哈格（McHarg）就是针对当时景观设计学科无能应对城市问题和土地利用及环境问题，而扛起生态规划的大旗，使景观设计学科再次走到了拯救城市、拯救人类和地球的前沿。
又有半个世纪过去了，城镇化的深入和蔓延，信息与网络技术带来的生活方式的改变，全球化趋势，都将提出新的问题和挑战，都将要求重新定义景观设计学科的内涵和外延。可持续理论、生态科学、信息技术、现代艺术理论和思潮又都将为新的问题和挑战提供新的解决途径和对策。我们既没有必要用新瓶子去卖老酒，更不应该用老瓶子去装新醋。
但无论学科如何发展，景观设计学科的一些根本的东西是不变的，那就是热爱土地与自然的伦理（天地）、人文的关怀（人）和对待地方文化与历史的尊重，对待脚下土地的敬畏、归属与认同（神）。
参考文献：
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一、加强调研，着力思考完善行政区划设置，发挥区划管理职能作用
加强对统筹区域发展研究。以统筹余慈地区发展为目标，加强调研指导，组建了相关研究课题组，起草了调研提纲，并开展调研。加强与市余慈办的联系，分解落实余慈地区统筹发展年度目标考核任务，做好余慈地区综合交通路网与余慈两地地名规划路网名称的统一落实。
（二）开展行政区划调研。以完善行政区划设置、促进经济社会发展为目的，开展有关区域行政区划的基础性调研，掌握区划调整报批工作流程和上报材料要求。根据毛光烈市长在对上海市部分区行政区划调整报道上的批示精神，赴上海市民政局作了专项调研，并完成了批示件办理。完成了市政协委员2件有关区划调整提案的答复办理。慈溪市地名办就去年部分镇（街道）行政区划调整后异议地段存在的问题开展调查，并形成调研报告。
二、攻坚克难，基本完成地名公共服务工程建设，扩大服务成效
今年是实施地名公共服务工程的收尾之年，我市以全面完成地名公共服务工程建设为目标，开展攻坚克难和创新服务行动，通过采取落实绩效考核、加大专项事务督查力度和加强工作交流等措施，已基本完成了地名公共服务工程建设任务。
（一）地名规范化有序推进
1、地名工作体制、机制进一步完善。各地重视地名工作体制、机制创新，慈溪市调整了地名委员会，明确了镇（街道）地名管理职能科室，成立了地名学会，建立健全了地名工作决策、管理和研究队伍。北仑区在镇（街道、乡）建立了地名协管员队伍，加强了基层地名管理力量。
3．开展地名规范化检查。市和有关地区地名办对城区路牌等地名标志的拼写进行了专项检查，对标志上错拼、漏拼及时作了纠正，确保地名标志文字书写规范、拼音正确。镇海区地名办抓住迎接国家三类城市语言文字工作评估契机，发动社区干部对城区内路牌、门（楼）牌等地名标志进行纠错检查。
4．无居民海岛名称标准化方案完成报审。有关县（市）、区继续开展无居民海岛名称标准化管理工作，在会同有关部门认真做好辖区内无居民海岛甄别和名称论证的基础上，拟定了无居民海岛名称标准化、重名（同音）处理和名称注销方案，并报当地政府审议通过。市地名办积极会同海洋与渔业等部门，严格审核各地上报资料，认真进行分类汇总，并赴奉化、宁海等地，对无居民海岛作了甄别。按照省厅要求，对509个无居民海岛名称的专名、通名分别进行了规范化、标准化处理，制定了全市无居民海岛名称标准化、重名（同音）处理和名称注销方案，报经市政府审核通过。目前，有关材料已上报省政府审批。
（二）地名规划编制基本完成
1．抓好《**市城市地名总体规划》的贯彻实施。为加强地名规划实施力度，落实以保障措施为重点的相关配套政策制度，市地名办分别召开部分市地名委员会成员单位和城区地名工作座谈两个会议，针对《规划》贯彻落实中出现的问题听取不同层面意见，共商对策措施。并走访市规划局、市建委等部门，加强横向联系。3月份，组织县（市、区）民政局同志赴广州、深圳等城市考察学习了地名规划工作，努力提升《规划》的执行力度。
2．全力完成县（市）地名规划编制工作。按照省厅地名公共服务工程考核标准，各县（市）地名规划的完成率必须100%。针对各县（市）地名规划编制进度不一，市局分管局长和业务处长赴象山、奉化等地进行督促指导，要求加快推进地名规划编制工作，全面完成规划编制的攻坚任务。目前，象山已完成规划文本的编制并报省地名学会预审，奉化地名规划根据省级预审意见又作了修改并报市级评审。余姚、宁海地名规划完成市级专家评审，已进入向当地政府报审阶段。慈溪地名规划已经市政府常务会议审议通过。
（三）城乡地名标志设置巩固完善
1．健全城区地
2．农村地名标志设置不断完善。按照城乡公共服务均等化的要求，我市各地积极开展农村地名标志设置“回头看”活动。余姚对全市农村门牌进行查漏补缺，宁海开展了完善农村门牌设置试点工作，奉化在2005年完成农村门牌编制工作的基础上，对辖区所有乡镇、街道的农村地名标志进行全面清理核查，有287个行政村的11万块门楼牌、70路牌、70个村牌等地名标志进行招标、制作，预计于8月份完成制作、安装。
四）数字地名取得新进展
按照“突出重点、分步实施，统一格式、整合共享”的要求，各地完善地名管理信息化系统，提高地名管理的科技化水平。稳步推进地名数字库建设，进一步落实地名数据库动态管理措施，做到新命名一批标准地名就即时录入地名数据库，不但丰富了数据库信息量，更有效地避免全市地名重名现象的产生。实现网站信息的及时更新，上半年更新录入信息500余条，确保地名信息的完整性、准确性和即时性。余姚市完成“城区电子门牌录入系统”1000条数据的整理更新。继**、余姚、慈溪、奉化、宁海五家地名网站开通后，象山地名网于6月开通试运行，至此，我市6家独立地名网站已全部建立，更好地发挥了地名宣传和公共服务的基础作用。
与此同时，我市不断探索地名信息化服务新载体，进一步增强和完善地名网络服务功能。江东、海曙等地积极发挥社区资源优势，开展地理信息系统数据调研，着手建立仿真三维地名信息系统触摸屏和数字地名软件。
（五）地名服务形式多样化
1．积极慎重做好提供地名证明服务。随着经济社会发展，工商登记、房产交易等各类经济活动较频繁，其中涉及门牌地址变更的为数众多。为方便企事业单位和群众办事，各县（市）、区积极应对，或通过委托下放地名证明权限，或实地踏勘现场出具证明，或窗口专人负责等方法提高办事效率，解决实际困难。据统计，上半年各地共出具地名证明5000余份。
2．大力做好地名资料的开发与应用。为方便人们出行，便于社会管理，充分发挥地名公共信息基础性作用，全市积极做好地名资料开发和成果应用。《**市政区图》和《城区街巷地名图》编制已完成前期调研并进入审报招标阶段。鄞州、北仑、象山出版政区图、街巷地名图8800份，镇海启动新一轮《地名志》的编纂工作，并已完成初稿的审核。
3．借力借势，扩大地名宣传力度。镇海、慈溪、宁海纷纷抓住文明城市创建和旅游节有利契机，加大地名宣传力度，开展地名路牌专项整治，增加公益广告版面，树立地名权威性和严肃性，充分发扬地名导向和指位作用，服务社会，服务大众。
三、完善机制，开展平安边界建设创优活动，确保边界地区平安和谐
今年以来，我们按照省厅要求，积极开展平安边界创优工作，制定下发了《关于全面推进平安边界建设创优工作的通知》，对创优工作任务、目标、步骤予以明确。市、县两级界线管理保障经费基本到位，界桩基座硬化及界桩警示牌设置的设计方案经层层选优已经确定，并开始实施。目前,共有10余个市、县级界线界桩落实了基座硬化和警示牌设置工作，慈溪市完成了“余慈线”界桩基座硬化和警示牌设置工作。
通过开展市、县两级界线毗邻双方的定期走访，加强有关界线跨界建设问题的协调督促，落实“四位一体”的界线管理长效机制，有力地推进了平安边界建设。一些地区注重平安边界建设的制度建设，江北区民政局协调区委平安建设领导小组办公室联合下发了《关于开展平安边界建设的实施意见》。加强管界队伍建设，海曙、江北、镇海、鄞州、慈溪、余姚等地相继召开行政区划界线工作培训会议，颁发界桩管理员聘书，明确各级职责。
第二轮界线联检工作全面推进。市级界线“宁台线”和“海鄞线”、“北慈线”等11条县级界线联检工作稳步实施，制定了联检工作实施方案，结合平安边界创优活动，搞好界线联检工作。
在肯定工作成绩的同时，我们也要清醒地认识到工作中存在的问题和不足：主要表现在：对完善行政区划设置和管理模式的理论学习与调查研究不够，不规范的地名时有出现，地名信息化建设进展相对缓慢，地名管理协作机制需要进一步完善，平安边界建设配套政策措施研究力度不够，个别县级界线不平安因素尚未消除，这些问题都需要我们在今后的工作中更加重视并不断解决。
下半年主要工作安排
按照2009年工作要点和省厅要求，下半年要着力抓好以下工作。
一、积极稳妥做好行政区划工作
1．加大行政区划调研力度。以促进经济发展和维护社会稳定为原则，继续注重完善行政区划设置的思考和理论研究，加强与发改委等部门的联系，掌握区划调整基础性资料和动向，熟悉相关区划调整的论证、报批等工作程序，发挥好民政部门在区划调整工作中的职能作用。加强行政管理体制改革理论学习，探索减少层次、降低成本、提高效率、增强活力、协调发展的行政区划新格局的模式和机制。
2．加强对统筹区域发展研究。以统筹城乡和区域协调发展为目标，注重对统筹区域发展的研究，重点探索培育中心镇的发展，引导小乡镇的产业、人口资源向中心城区集聚，优化资源配置，促进经济、社会、环境的协调发展。完成统筹余慈地区发展相关课题的调研。
3、加强对政府驻地迁移的管理。各地要继续加强对辖区内政府驻地迁移的管理，积极做好向各级领导的宣传，严格按照上级有关文件精神，切实做好辖区内政府驻地建设立项审批和搬迁的报审工作。
二、全面完成地名公共服务工程
2．加大规划实施力度。象山地名规划要根据省地名学会的预审意见，认真修改后争取在7月中旬报市局，由市级专家进行评审；尚未向当地政府报审地名规划的地方要抓紧修改完善工作，力争在8
月底前报当地政府审批。地名规划经批准实施后，有关地区要大力做好地名规划的宣传和组织实施工作，明确相关部门的贯彻执行职责，加强与规划相配套制度建设，建立跨部门的地名规划协同执行机制，确保地名规划真正落到实处。
3．健全地名标志长效管理机制。继续开展老小区门楼牌的更新和东部新城路标调研工作，推行住宅小区住宅分布平面导向图设置，完善农村门牌设置，提升地名标志规范化、美观化功能。要加强对地名标志质量的监督和检查。
4．探索地名信息化建设新途径。整合利用社会资源，积极拓展以地名查询触摸屏等地名信息化服务新途径。以地名信息资源共建共享为原则，完善各级地名网站、电子地图等公共服务功能为重点，加强网站的日常管理和数据库的更新，着力推进地名信息化建设，不断提高地名信息电子政务和公众服务的能力。
关键词： 社区体育；配套设施；体育场地；法律规制
中图分类号： G 80-05文章编号：1009-783X（2012）04-0346-04文献标志码： A
1研究目的
中国政府提出科学发展观以来，关注公众健康，发展社会体育，促进社区体育的建设，成为体育事业发展的新潮流；但是，社区体育场地设施建设不足伴随大城市人口稠密越来越成为我国社会体育发展的桎梏。探讨这个桎梏形成的原因，特别是探讨我国社区体育场地设施建设的法律规制及执行状况，可对解决这个问题具有独特的作用。
2研究对象与方法
2.1研究对象
我国及北京市城市社区体育场地设施建设相关法律规制，备查在实施过程中的监督机制和执行力。
2.2研究方法
2.2.1文献资料法
查阅国家及北京市关于社区体育体育场地建设标准文件，调阅北京市规划委员会对相关社区建设规划资料。
2.2.2访谈法
访谈国家及北京市规划委员会相关部门专家、北京市体育局相关部门负责人、街道文体负责人和基层社区居委会领导。
2.2.3实地调查法
根据北京社区公共服务系统信息显示北京“老八区”目前共有城市街道和地区119个，下属的城市社区共有1 905个。本文将北京城八区的城市社区分为4类，即传统社区、单位社区、新型社区和边缘社区，采用分层随机抽样的方法，随机抽取20个新型社区进行实地调查，见表1。
2.2.4数据统计法
通过运用微软EXCEL 2003及相关统计方法对所获取的调查数据在计算机上进行数理统计分析。
3研究结果与讨论
3.1北京城市新型社区体育场地设施配建标准的发展与演变
3.1.1国家职能部门规章的发展与演变
1986年11月，城乡建设部、国家体委共同拟定了《城市公共体育运动设施用地定额指标》 （以下简称《1986指标》）。这是我国目前尚存较早的一部关于体育场地设施建设的参照标准。1993年7月，GB 50180—1993《城市居住区规划设计规范》（以下简称《1993指标》）为强制性国家标准，由建设部颁布并于1994年2月起执行。2002年建设部及相关单位对《1993指标》进行了修改，但关于文化体育的配建标准没有变化。2005年11月，由国家体育总局主编，建设部、国土资源部批准并3个部门共同颁布了《城市社区体育设施建设用地指标》（以下简称《05指标》）。该指标在《1993指标》的基础上，确定了分级规模和人均用地指标双重控制的指标控制体系，并就用地的统计计算规则、用地类别的归属等问题进行了规定。该指标在国内首次提出了19个社区体育的“基本项目”，并根据竞赛规则和社区体育活动的特点，确定了其相应的场地面积指标。该指标无论是在社区体育场地设施的人均指标上还是项目设置上都较以往有所突破，为我国城市社区体育的可持续发展提供了物质保证，对我国城市社区体育场地设施的建设具有深远的指导意义。其中不同人口规模的城市社区体育设施分级面积指标见表2。
3.1.2北京市政府规章的发展与演变
1994年12月，北京市政府颁布了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》（以下简称《1994指标》），《1994指标》中规定了文化体育设施的配建标准，把居住区分为规模居住区（人口为3万～5万的居住区和人口为7 000～1万5 000的居住小区）和非规模居住区（人口7 000以下和1万5 000～3万以及超过5万的居住区）2类（见表3）。非规模居住区的文体设施配建参照规模居住小区的文体设施配套标准执行。
2002年北京市城市设计规划研究院对《1994指标》进行了修改，由北京市政府颁布并于同年9月施行，修改后的指标（以下简称为《2002指标》）。《2002指标》中对居住区的人口规模作了修改，即居住区（4万～6万人）、居住小区（1万～2万人）。其中文化体育设施在配置项目上把门球场改为文化广场并在相应的场地面积上有所增加。居住小区（1万～2万人）的文体设施配建指标见表4。
2006年北京市规划委员会对《2002指标》进行了修订，重新制定了《北京市居住公共服务设施规划设计指标》（以下简称《2006指标》），由北京市政府专题会讨论通过，北京市规划委员会颁布并于同年6月起施行。《2006指标》中重新划定了城市居住区的级别，即居住区（人口3万～50万人）、居住区（人口7 000～2万人）、居住区（3 000～5 000人）。这是北京首次提出对居住区（3 000～5 000人）明确规定配套文体设施。《2006指标》中把文化体育设施配建项目分为室内文体活动中心、室外文体活动场，在内容配置方面提出了指导性建议，场地面积指标上有所增加。
3.2北京新型社区体育场地设施建设达标（北京市指标）分析
3.2.1北京市不同年代社区体育场地设施配套建设状况
本研究将社区按开发时间划分为3个阶段，即1990—2002年、2002—2006年、2006—至今，其依据分别是《94指标》《2002指标》《2006指标》。划分阶段的目的主要是考察和对比相关法规颁布后的具体执行情况。调查结果（见表5）表明，各阶段开发的社区体育设施配套建设均严重不足。
3.3北京市社区配建体育场地设施的法律规制及监管
3.3.1国家部门与地方政府相关规章差异分析
深入分析表明，国家部门的《05指标》和北京市的《06指标》对居民居住地的称谓，实际上是对同一事物从不同角度进行的命名。首先，对居民居住地的称谓，国家部门称之为社区，北京市政府称之为居住区。其次，国家部门的《05指标》和北京市的《06指标》对同样的规模的居民居住地，国家部门的标准高于北京市政府的标准。
中华人民共和国《立法法》第5章第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”注1由于部门之间缺乏协调，因此，在现行操作过程中只能“二选一”。由于北京市的指标低于国家的指标，即选择了“就低不就高”的政策，并存在“文体一家”的规定，实际上，国家部门的《05指标》没有得到有效实施。
3.4.2现行法规缺少明确的指向性和强制性
1986年，原国家体委会同城乡建设部联合的《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》及国家技术监督局和国家建设部1993年制定1994年2月实施的《城市居住区规划设计规范》。其中《城市居住区规划设计规范》具有强制性；但是，对社区体育场地设施的要求被列为“选项”；因此，实际上，这种《暂行规定》《设计规范》对社区体育场地设施的要求的约束力明显弱化。
北京市有地方法规《北京市体育设施管理条例》及地方政府规章《北京市居住公共服务设施规划设计指标》，但是，缺乏明确的操作方法与强制执行能力。可以看到，设计指标“文体不分家”，给出的面积指标是“文体一家”，体育场地设施的配置指标不是“硬”的独立指标。如2006《北京市居住公共服务设施规划设计指标》中规定：文化活动站60 m2/千人，内容配置规定包括文化康乐、图书阅览；文化广场100 m2/千人，内容配置规定包括户外健身、集会、救灾场所。那么，究竟体育场地设施包括多少，是什么样的设施并没有明确。
3.4.3规划缺失，管理缺位
3.4.3.1主管部门起始规划缺失
要建设好城市，必须有一个统一的、科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设。经调查发现，城市规划行政部门在审批“总平面图”时，大部分对公建设施用地只作相关规定，在公建设施用地指标中没有对“体育设施用地”作明确的说明，甚至在公建设施配套指标中根本没有预留体育设施用地。
3.4.3.2主管部门过程缺失
在实地调查社区的过程中还发现，不少社区有体育场地设施规划；但是，在建设过程中，特别是社区居民入住后，这些场地设施却不见踪影，多被占用或改为其他用途。笔者在访谈中发现：居住区在建设的过程中，一般由多个建设单位来完成，由于体育场地设施属于公共配套服务设施，在建设过程中各建设单位都为了降低成本获得更大利益，尽力回避体育场地设施的配套建设。由此导致，在原规划中存在的体育场地设施逐渐丢失，还无法追究责任的现象。
3.4.3.3主管部门缺位
2000年，由北京市人民代表大会常务委员会通过并施行的《北京市体育设施管理条例》中第9条规定，城市规划行政主管部门审批新建、改建、扩建公共体育设施的规划方案时，应当征求市体育行政部门的意见。第11条规定，公共体育设施和居住区配套体育设施的竣工验收，应当通知体育行政部门参加。然而在研究调查中发现，居住区的规划与建设从项目选址、立项、规划、建设一直到验收，所涉及的政府主管部门有国土资源局、规划委员会、建设委员会、交通局、卫生局、消防局、园林局、环保局等多个部门。体育行政部门作为一个主管体育工作的职能部门，却没能参与居住区配套体育场地的竣工验收（实际在起始审批中也没能参与）。
4结论与建议
4.1结论
1）我国相关城市社区体育场地设施配套建设的法规不断发展，不断细化。
2）北京市新型社区体育场地设施配套建设有相关法规依据；但是，由于法规指向性不明确，导致社区体育场地设施建设从源头规划上就显得“弱势”。
3）北京市体育主管部门管理和监管的“被动缺位”，建设法人的更换，使新型社区建设过程中，体育场地设施配套建设逐渐递减（还无责任可纠），多数社区体育场地设施配套建设不达标。
4）北京市政府对建成后的社区体育场地设施保护不力，使弱势群体的体育权利得不到很好的保障。
4.2建议
首先，通过立法程序，确保《城市社区体育设施用地指标》得到进一步明确、有效执行。其次， 通过法律程序，保证体育行政部门进入社区体育场地设施规划、建设及验收流程。
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在国庆57周年以及十六届六中全会前后，又一波省部级官员的调整骤然来临。
此前两天，10月10日，北京市的两位新任副市长高调亮相――47岁的北京市发改委主任丁向阳和40岁的北京市规划委主任陈刚，填补了自今年6月以来，因被撤职、张茅调任国家发改委任副主任后，空缺了四个月的副市长职位。
稍早几天，北京市委又传出消息，朝阳、西城两区区委书记李士祥、吕锡文晋升市委常委。
国庆节前夕，9月29日，团中央第一书记被派往湖南省任代省长，取代了在湖南工作近40年的周伯华；河北省省长季允石则走进北京，出任人事部副部长、国家外专局局长。
近期，京津沪湘等地一些官员因涉及违纪受到追惩。刚刚闭幕的六中全会则公布了十七大的大致会期。此时，高级官员人事变动颇受关注。
中央党校教授叶笃初告诉记者，大多数的官员岗位调整都是十七大换届之前的正常动作，“今后几个月各地人事变动将更为频繁”。
学者走马上任统计局长
在国家统计局工作了24年、出任局长之职刚满7个月的，10月12日下午被免职。
这个消息显得有些突然。
国家统计局一位司长告知记者，当天上午，邱局长还在全局会议上传达了十六届六中全会精神，下午5点，中组部就在全局处级以上干部会议上宣布，由谢伏瞻接替，则被免职。
拥有北京师范大学经济学博士学历的，被认为是统计系统中的“明星”，今年3月他以48岁的年龄出任国家统计局局长。
上世纪80年代初，初到统计局时，还只是个经济系的本科毕业生。一些同事还记得，那时的常常在下班后独自留在办公室看书。由于工作勤奋，业务突出，1988年，他被破格提升为综合司见习司长。
1991年，以《对三年治理整顿的反思与回顾》一文扬名中国经济界。他的文章针对中国在1988年出现“抢购风”后进行的整改提出反思，直言“治理整顿已经可以结束，留存问题应在继续深化改革中解决”。
最近一次出现在公众视野中，是距免职整整一个月前。在国新办的新闻会上，称，在公布了“绿色GDP”核算情况后，国家统计局还计划推出幸福指数、人的全面发展指数、地区创新指数以及社会和谐指数等新的统计内容，一时引起热议。
接替的谢伏瞻，是国家统计局的常客。研究宏观经济和区域经济的他，时常和国家统计局的工作人员一起讨论工作。
湖北天门人谢伏瞻今年52岁，被称为是典型的学者型官员。自1986年获得硕士学位后，32岁的谢伏瞻就在国务研发展研究中心工作至今，目前已是享受国务院颁发的政府特殊津贴的专家。
谢伏瞻在国务院发展研究中心工作期间，曾先后担任宏观部和产业经济部负责人。他曾主持和参与联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行的课题研究，执笔完成“八五计划与十年规划思路研究”，“亚洲金融危机的跟踪研究”，“国有企业改革与发展”等课题，近年来还主持了“金融改革与经济安全”，“完善社会主义市场经济体制”等课题研究。曾获国家科技进步二等奖、孙冶方经济科学奖等。
作为研究者的谢伏瞻，主要研究方向是宏观经济政策、公共政策、区域发展战略和企业改革等。他对于各类经济问题的观察分析曾多次见诸媒体，涉及宏观调控、经济增速、县域经济、流通产业、个税调节等。谢伏瞻还曾担任“CCTV年度经济人物评选”的评委，对于媒体亦毫不陌生。
有与谢伏瞻相熟的人士称，谢最近正在研究房地产和城市化的课题。
有媒体分析说，长期的研究工作决定了谢伏瞻更能从社会现象中发现问题，再通过数据进行论证，而不是简单地从数据出发再到数据结束，从而导致结论和现实有很大落差。谢伏瞻既有领导经验，又有更为宽泛的视野，将更有助于统计事业的发展。
成为“湖南人”
9月29日这天，团中央第一书记调任地方，而河北省省长季允石则到中央部委任职。
在工作了11年后，说，能够成为一名湖南人，他“深感无比荣幸，备感责任重大”。
10月1日，调任湖南省委副书记、代省长的，选择参观韶山纪念馆，作为履新后的首次公开亮相。
据湖南当地媒体报道，在向铜像敬献花篮后，并非第一次到韶山的，“对纪念馆里的每一件文物都仔细端详和询问”。他表示，在建国57周年之时，“我们更加缅怀共和国的缔造者。”
2日，来到长沙街头，走进人流汹涌的商场，和市民握手，询问售货员生意如何。他说，湖南的“超女”在全国很有影响力，长沙市的年轻人也很有朝气。
46岁的，以硕士学历毕业于西南政法大学法律学专业，进入司法部工作。此后10年间，他曾任办公厅副主任、法制司司长。1995年11月，调入书记处，三年后，以38岁的年龄接替出任第一书记，2003年再次当选这一职务。
在湖南省以55岁上下、湖南本地人为主的高层官员中，的年轻引人注目。而一些网站更在履新的消息后，链接了出自的其他省部级官员的介绍。
“常怀感激之情，常葆进取之心，常存敬畏之念，清清白白做人，干干净净做事。”面向湖南省人大常委会组成人员，面向湖南省6700万人民，在任职发言中这样说。
他表示要“科学谋划湖南发展，认真办好湖南的事情”。他说，自己将进一步加强学习，提高驾驭全局的能力，深入调查研究，尽快熟悉省情。
还郑重承诺，将深入群众，深入基层，体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，多为群众办实事，多考虑群众的利益。
提及刚刚卸任河北省长的季允石，知情人士把他在河北四年的主要业绩归结在经济发展上。季允石上任之初，河北生产总值是6122亿元，财政收入540亿元。到去年底，河北生产总值突破1万亿元，财政收入突破l000亿元。
季允石在经济发达的江苏供职20多年，2002年从江苏省委副书记、省长任上平调入河北省。“他从经济发达地区带来的工作经验，对河北这个农业大省非常有用。”河北省委一位中层干部这样告诉记者。
目前正在筹建中的京廊津塘、京保石和京唐秦三大高新技术产业带，正在实现季允石给河北定下的走高科技、高附加值、低能耗、无污染的新型工业化道路。除了发展经济，生态保护是季允石关注的另一重点。河北已设立生态经济特别示范区，要为京津阻沙源、保水源。
据分析，季允石已年过60，如无特殊原因，这次出任人事部第一副部长，“很可能就是他退休前的最后一班岗”。
低调的北京副市长
低调――丁向阳和陈刚身边的工作人员，不约而同地用这个词形容这两位性格迥异的官员，他们说，丁向阳的低调相当大气，陈刚的低调更显务实。
北京市发改委几乎是除了市政府之外职能最多的一个综合部门，文化、教育、经济、建设无所不管。硕士学历的丁向阳曾有丰富的国家部委工作经验，据北京市政府网站上的资料显示，在出任北京市发改委党组书记、主任前，他曾在国家煤炭部、能源部、经贸委、国务院办公厅等多个部委的办公厅和人事部门工作。
“丁向阳是个视野开阔、行事果断的人。”一位和北京市发改委有多年合作关系的人士告诉记者。
这位新任北京市副市长被评价为善于用人、长于平衡各方关系。北京市发改委一位中层干部告诉记者，丁向阳选干部有一套，或从全国招来经济学博士硕士，或从区县发改委中选拔工作能力强的年轻人；管干部也有一套，各部门的干部定期轮换，处级干部竞聘上岗。“这些制度可避免干部和利益集团勾结，保证能力强的干部有奔头。”
去年5月，北京市发改委甚至开出50万元年薪的高价，向全球公开招聘五位奥运经济专家，引进人才的魄力由此可见一斑。
这位干部还说，在丁向阳治下，发改委几乎成为京城最具有活力的政府部门。丁向阳力推基础设施市场化改革，特别是在地铁、高速公路、水务、煤气等重要公用事业改革方面力度很大。去年3月底，国家发改委主任马凯到北京市调研时，对丁向阳的工作表示了肯定。
两个多月来，“有魄力有思路”的丁向阳成为新任副市长的热门人选。观察人士认为，他有望在统筹城乡发展、政府体制改革、基础设施建设方面发挥自己的特长。
比丁向阳小7岁的陈刚是名技术型干部。清华大学城市规划专业硕士毕业的他，1997年通过北京局级干部公开招考进入北京市规划委，出任副主任时，年仅31岁，成为同龄人中屈指可数的厅局级干部。
谦和而不张狂，北京市规划委一位中层干部如此评价当时的陈刚，他高度的政治敏感性、踏实的工作作风也为人称道。
自2002年出任规划委主任至今，陈刚已成功完成了北京城市总体规划修编和历史文化名城保护等规划工作。部委林立的北京，城市规划工作相当难做，既要体现专业水准，又要协调各方关系。在陈刚手里北京规划的难题得到初步解决。修改后的北京总体规划方案，从法律上明确了保护老城的思路，对北京城20年后的城市功能定位、新城开发等都做了详细规划。
据介绍，作为北京市规划委主任的陈刚，同时兼任首都规划建设委员会办公室党组书记、主任，首都规划建设委员会是一个比市规划委高半级的市府下设机构，大部分奥运规划工作实际上都由这个单位负责。
目前，北京市政府尚未对两位副市长的新工作做出具体安排，不过依据和张茅之前的工作分工，陈刚应该顶替，负责城市规划，建设等工作，丁向阳则接替张茅，负责发展改革工作。
新升任北京市委常委的两位区委书记李士祥和吕锡文，来自京城出名难管的两个区――朝阳和西城。
作为北京市面积最大的近郊区，朝阳区汇聚的是北京城整体情况。区内既有CBD、使馆区也有城乡结合部，既有现代金融业也有城郊经济，区政府既要服务商务人士、外籍人士、文化人士，也要顾及17万左右的农民。
从中学老师“转业”进入政界的李士祥，在北京郊区的通州和昌平都工作过，十几年前从昌平县长调任朝阳区工作。口才好、理论佳、观念超前。这就是他留给下属的印象。
西城区的情况比较特殊：文物多，中央部委多，管理这样一个区域，政府机构需要在众多历史遗留问题中平衡前进。
论文关键词：职教公共政策； 职教发展联盟； 职教论坛； “两型社会”课程
论文摘要：高等职教在武汉城市圈“两型社会”建设中大有可为。推进高等职教科学发展，是一项系统工程。政府、企业、高职院校、承担着相应的责任和义务，三者协作联动，营造良好的发展环境，加快共享平台建设，提高高等职教的办学质量，服务于武汉城市圈又好又快发展。
武汉城市圈成为全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，部级层面的“政策效应”和“创新空间”将引发武汉城市圈新一轮的科学发展。武汉城市圈新型的发展模式，更加注重人力资源的开发和高素质技能型人才的培养。高等职教在武汉城市圈新一轮发展进程中，拥有前所未有的机遇。政府、企业、高等职业院校在前所未有的机遇面前，承担着相应的责任和义务，三者应协作联动，致力于办好高等职业教育，服务于武汉城市圈又好又快发展。
一
职业教育与经济社会发展关系最密切、最直接、最广泛。一个地区的职业教育发展的状况，可以折射出其经济社会的发达程度。在市场经济条件下，政府在高等职业教育发展中肩负着重要的责任，政府应该通过把握高等职业教育的办学方向，扩大公共服务，建立有益于高等职业教育发展的制度环境来领导高等职教，并在引导和宏观调控方面发挥着重要的作用。[1]要建立健全武汉城市圈“1+8”城市整体联动机制，制定发展高等职教适宜的公共政策，营造高等职教科学发展的环境与空间。
（一） 制定“1+8”武汉城市圈职教发展总体规划
规划对接是思路对接、观念对接的集中体现。制定一个科学的、指导性强的武汉城市圈高等职教发展总体规划，对于强力推动武汉城市圈两型社会建设具有至关重要的作用。湖北省共有独立设置的高等职业院校51所，其中有43所分布在武汉城市圈，武汉城市圈高职院校数量及在校大学生人数均占湖北省高职院校的84%以上。目前，武汉城市圈中的高等职教，在一定程度上存在结构同化、分工不明、功能趋同、竞争过度等现象，这与没有一个切实可行的武汉城市圈职教发展总体规划有关。圈内“1+8”城市的政府及其教育部门应加强合作，编制武汉城市圈职教发展总体规划，以规划的形式，确立“1+8”城市圈内职教（含高等职教、中等职教、初等职教）的发展目标、特色布局、崛起思路和创新路径，以高等职教为龙头，带动武汉城市圈整个职教的良性发展。
（二） 倡导新的技能型人才观念营造“人才洼地”效应
湖北是高等职教大省。但是从20世纪90年代以来，湖北高等职教培养的人才，存在“孔雀东南飞”的现象。时至今日，这个问题和现象还未从根本上得以解决。人才的流失，是最大的资源浪费。武汉城市圈获批两型社会综合改革试验区，这对吸引人才在武汉城市圈就业无疑有一定作用。但是，仅此不够。政府应制定相应的服务于技能型人才优惠政策，营造“人才洼地”效应，吸引更多的技能型人才在武汉城市圈就业、创业、乐业。要确立技能型人才是另一种类型人才的观念，要进一步提高技能型人才的社会地位，要在社会舆论、人才使用、职称评聘等方面向技能型人才倾斜，在全社会形成“尊重技能人才、尊重技术创新”的氛围。做好产业人才的规划，引导优秀人才向优势支柱产业聚集，向人才紧缺产业领域转移。[2]要制定技能型大学毕业生最低工资制度，保障技能型人才的经济收入保持在适当的水准。要改善技能型人才的学习、工作、生活条件，提高技能型人才的社会保障水平。让技能型人才在武汉城市圈两型社会建设中充分发挥聪明才智。
（三） 推进校企合作相关制度建设
产学结合是高等职教的必由之路。校企合作是高职院校培养高素质技能型人才的决定因素之一。目前，武汉城市圈高等职教领域，校企合作存在校企不对等性、脆弱性、风险性和缺乏体制、机制的保障，在实践中表现为：由于一方是有积极性而没有主动权的高职院校，一方是有主动权而没有积极性的企业，本应是平等互利的合作双方，难以达到对等和均衡的关系。由于合作关系的不对等，只要一方没有利益驱动，合作就没有了互利，合作关系难以持久。由于缺乏制度的约束和保障，任何一方都可以在不需要付出多大代价的情况下随意退出合作。从整体上看，校企合作的层面还比较低，合作的稳定性、长期性还比较差，合作的效能还没有充分发挥。校企合作要健康发展，就必须打破双方不对等的合作关系，降低合作风险，调动企业的积极性，增强合作的稳定性，而这些仅靠市场机制来调节是远远不够的，只能由政府建立起校企合作的体制、机制等制度加以保障，才会使校企合作成为培养高素质技能人才的根本途径和发展模式。一是建立政府主导的校企合作管理体系。建立各级校企合作指导委员会，分布在武汉城市圈各级政府、学校和企业。政府建立的委员会，应由劳动保障、发展改革、教育、科技、财政、人事、国资等部门以及工会、共青团、妇联等人民团体的参与。二是要制定完备的法律政策体系。武汉城市圈的“1+8”政府要出台相应的地方规章，明确高职院校与企业在职业教育方面的权利和义务、地位与作用，规定校企合作双方的法律责任和应尽义务，确立奖罚并重的原则，确定校企合作中政府的责任和职能。要制定完备的政策体系，确定校企合作培养高技能人才的机制和模式。[3]三是要建立校企合作的评价体系和有效的激励机制。四是要建立校企合作的政府投入机制。校企合作政府管理体系的运行需要成本，必须建立公共财政对校企管理体系的投入机制；政府应设立导向性和调节性资金的投入机制，或设立政府奖励资金、补贴资金，充分发挥管理职能，综合运用导向资金，促进校企合作健康发展。
（四） 破解新一轮“脑体倒挂”现象
在20世纪80年代到90年代的大约十年时间里，“脑体倒挂”是热门话题。当时，从事脑力劳动的知识分子的收入远远低于体力劳动者。顺口溜“搞原子弹的不如卖茶叶蛋的，拿手术刀的不如拿剃头刀的”是这一现象的反映，“读书无用论”也随之流行。如果说，21世纪初也存在“脑体倒挂”现象，可以将其称为新一轮“脑体倒挂”现象。新一轮“脑体倒挂”现象的实质，是指很多大学毕业生接受高等教育的成本与其得到的回报差异很大，前者过高，后者过低。在一定时期内，很难收回教育成本。对那些举全家之力供孩子上大学的贫困家庭来说，这一点尤其明显。新一轮“脑体倒挂”现象所涉及的群体，主要是刚毕业的大学生，不是“读书无用”，而是这些大学生“读了很多无用的书”。政府是破解新一轮“脑体倒挂”现象的主导力量。一是要解决高校专业设置与社会需求脱节的问题，制定一系列政策促进高等教育质量的稳步提升。二是政府应强力推进、严格执行劳动力就业准入制度。三是营造正确的社会舆论、制定财政补助政策等，提升高等职教的社会地位，大力支持高职院校培养“财富的直接创造者”。
二
武汉城市圈内的高等职业院校在全省高等职教领域内，占有举足轻重的地位。抓住了武汉城市圈的高等职教，就抓住了湖北省高等职教的“牛鼻子”。要积极启动武汉城市圈高等职教共享平台建设，以体制、机制、资源、信息、就业等形式，强力推进武汉城市圈高等职教的合作与共赢。
（一） 成立武汉城市圈职教发展联盟
充分运用非政府的资源和力量推动武汉城市圈高等职教的发展，形成武汉城市圈高等职教的行业力量和声音，搭建资源共享平台。加强联盟内部成员校之间的联系与合作，编辑、出版、发行有关职业技术教育方面的资料，倡导并宣传联盟的整体形象；定期举办公益性培训、宣传、交流活动；发现并举荐人才，表彰、奖励在职教发展中取得优秀成绩的加盟院校、校长、教师以及学生；开展丰富多彩的学习和教学、技能方面的竞赛活动，推广品牌教学、学习和考试体系。代表武汉城市圈高等职教与圈外、国内外职教界的联系、交流与合作。 "
（二） 举办武汉城市圈职教发展论坛
建设武汉城市圈两型社会，办好武汉城市圈高等职教，需要论坛的平台。与成立武汉城市圈职教发展联盟相配套，办好武汉城市圈职教发展论坛。武汉城市圈职教发展论坛每年举办一届，可采取由武汉城市圈“1+8”城市轮流举办的方式进行。武汉城市圈职教发展论坛在创建阶段，可吸收城市圈内的政府、非政府组织、职业院校、企业参加，待办出影响后，可邀请国内相关城市群，如上海浦东新区、天津滨江新区、成渝新区、长株潭城市圈等参加，范围还可进一步扩展。通过武汉城市圈职教发展论坛，为武汉城市圈职业教育发展提供决策建议和理论支持。
（三） 整合资源错位竞争 （四） 共建共享互惠共赢
随着武汉城市圈加快一体化进程，高等职教界的共建共享已成必然的趋势。政府以及高等职教界，要对武汉城市圈“1+8”范围内职教资源分布情况进行调查、登记、评估。要建立高等职教界资源共享平台，采取租赁等形式，支持高等职教界的固定资产、现有资源发挥最大的效益，避免职教领域固定资产的盲目投资和重复建设。整合高等职教的职教师资力量，采用发放津贴、补贴、奖金等多元方式的组合师资力量，节约师资资源，发挥师资潜能。综合利用职业教育现有资源和资产，建设实验实训、教研科研、课程教材、产业开发、就业推荐等方面的共享机制，整合、节约职教无形资产和有形资产。
三
质量是高等学校的生命线，在高职院校大学生已占我国高等教育半壁江山的今天，提高高职院校教育教学质量具有十分重要的意义。高职院校要以人才培养为中心，以提高教学质量为核心，深化教育教学改革，培养适应武汉城市圈两型社会建设的高素质技能型人才。
（一） 对接武汉城市圈，办出特色水平
高职院校的使命，在于扎根区域经济，在与区域经济社会的无缝对接中“同步共振”。高职院校要抢抓武汉城市圈两型社会试验的机遇，研究武汉城市圈，研究两型社会，寻求高职院校与武汉城市圈的联接点，寻找高职院校与两型社会的结合点，寻思高职院校的新的增长点。要用服务武汉城市圈、服务两型社会这个目标，来重新调整学校的办学定位。要进一步解放办学思路，更新办学观念。要进一步优化专业布局，办好涉及第一、第二产业的领域专业，又要办好第三产业领域的专业；要根据学校所在城市、学校所处行业在武汉城市圈中的地位、方位，调整办学方向，彰显办学特色。
（二） 注重内涵建设，推进校企合作
要切实从外延扩张转移到内涵建设上来。推进高职院校的内涵建设，从硬件建设方面来讲要增强硬实力。要坚持以人为本，大力加强双师型教师队伍建设，建设多层次的教学团队；要加大实验实训设施建设的力度；加大校企合作、工学交替的力度，在校企合作的链条中培养人才；要深化教学方法、教学方式、教学手段的改革；开发实用教材，推出校本教材，推进高职院校的内涵建设，从软件建设方面来讲，就是要加强文化软实力建设。德育为先，立德树人。要大力加强校园文化建设和思想政治工作，用社会主义核心价值观来教育学生，用主流舆论来熏陶学生，注重学生“知行统一”和“品质内化”。要加强校园文化建设的规划，加大校园文化建设的投入力度，形成良好的育人氛围，培养高素质的技能型人才。
（三） 大力开展职业价值观教育，开设两型社会相关课程
建设武汉城市圈两型社会，是一项艰巨的系统工程，没有多少现成的经验可以借鉴。建设武汉城市圈两型社会，需要一批又一批高素质的技能人才。高素质技能型人才的标准，在经历了资历取向、能力取向之后，正向素质取向发展，“职业忠诚与责任感、专业进取与创新、团结协作与职业规范、节约资源与和谐友好”等职业道德、态度以及作为其内涵的价值观，将成为武汉城市圈两型社会选人、用人的重要标准。职业价值观不能凭空产生，需通过教育载体，内化为学生的素质和能力。高职院校要发掘厚重的中华传统文化，特别是发掘荆楚文化、孝文化中的合理内核，使之与时代精神相协调、相适应。高职院校要注重开发以中华传统文化开展职业价值观教育的教材，开发以“两型社会”为主要内容的教材，让中华传统文化与职业价值观、让武汉城市圈与两型社会进教材、进课堂、进学生头脑。[4]
（四） 服务新型工业化、城镇化，培养新生代农民
高职院校服务社会的职能，既包含学历教育，又包含技能培训。提高高等职教的教学质量，一方面要提高高职院校学历教育的质量，另一方面又要提高技能培训的质量。要服务于武汉城市圈新型工业化、新型城镇化，大力开展企业职工在岗培训、转岗培训，大力开展农民工培训，培养新生代农民，提高武汉城市圈人力资源的素质。
所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系，非农业活动发达的地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。
2都市区行政组织与管理模式的建立
都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中，出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制，亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝，不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。
我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。
3明确都市区政府与各级地方政府的职能
在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题.
多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例，对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行合理分工是极为重要的。
4都市区内地方政府利益的协调
从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为都市区研究的热点。
在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.
加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界.
应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。
尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。
5都市区行政组织管理的法制建设
市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。
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关键词：行政办公建筑 风格特征北京
中图分类号：TU243 文献标识码：B 文章编号：1004-8537(2008)05-0158-05
在北京，以各区政府以及下属职能部门为代表的区级行政单位数目众多，承担了北京各区的行政管理工作，与市民联系紧密。与之相对应，当代北京区级行政办公建筑十分多元，类型多样，呈现出十分丰富的面貌。与部级或市级行政办公建筑相比，区级行政办公建筑与公众关系更为紧密，空间也更为开放。它们承上启下，在保持与上层机构联系的同时，又要与辖区内居民保持紧密联系，为他们提供各种行政服务。因此，区级行政办公建筑的组成有其独特的地方。首先，各区政府为了能更好的管理基层、服务市民，均向基层派出行政机构加强管理：为了加强与基层普通居民的联系，更好地开展服务工作，近年来北京各区还纷纷设立了由多个职能部门集中办公、专门提供行政服务的行政服务中心，有些职能单位还专门将行政服务功能剥离出来成立行政服务大厅。这些新类型建筑的出现也正说明了区级行政办公建筑组成的独特之处，它们包含着从行政机构、建筑规模、空间特征都相差甚多的多种类型。
本文首先从空间分布以及建筑形式这两个方面对北京区级行政办公建筑进行整体论述，其后本文从各区政府和下属职能部门这二大类区级行政办公建筑展开论述，深入考察区级行政办公建筑类型，揭示它们的特征和规律，最后本文对北京区级行政办公建筑的发展提出了建议。
空间分布
与其他级别行政办公建筑相比，区级行政办公建筑的分布明显要集中的多，区级行政办公建筑一般比较集中在各区的适中地点，并且一般会以区政府为中心，下属职能部门主要集中在区政府周边，少数较分散，个别职能部门、专业局离的较远。
区政府是整个区级行政办公建筑的核心，这一点在区级行政的空间分布方面体现的也十分明显。在各区的区划范围内，区政府往往位于较为中心的地段，交通情况也十分良好，方便到达。作为承上启下的一级行政办公建筑，除了位于区域中心影响下属职能部门分布以外，区政府的分布也明显的受到了城市中心的辐射影响。以城八区政府分布为例，内城四区(西城、东城、宣武，崇文)的区政府均位于二环内，它们已经处于整个城市的中心，因此交通情况是否良好成为区政府选址的最重要因素，西城区与宣武区政府就位于西二环边。而外部四区(海淀，石景山、丰台、朝阳)的区政府选址在考虑交通情况的同时纷纷向内城一侧偏移，这四区区政府并未完全选址在各区的区划中心。其中，石景山区政府区位最远，但仍位于长安街边，海淀区政府位于三、四环间，丰台区政府位于四环边，朝阳区政府则位于二、三环间，很明显它们的分布均向城中心发生了偏移。
除了各区政府外，各区下属职能部门的建筑规模并不大，一些新建的职能部门已经实现了集中规划建设。这些区在新建行政办公建筑时设置了集中办公区并设计了规模较大的建筑单体，以实现多部门集中办公。因此，与其他级别政府机构不同，各区下属的很多职能部门的分布是相对集中的。另一方面，虽然这些区下属职能部门实现了集中办公，但由于自身建筑形象不明显、建筑风格不突出，因此辨识度比较低。再加上这些职能部门往往位于城市次干道边或胡同中，可达性和辨识度更低。与这些地处偏僻、形象并不明显的职能部门不同，当前新出现的各区行政服务中心呈现出了全新的面貌。行政服务中心是近年来在我国建设“服务型政府”的背景下出现的一类以提供公共服务为主要目的行政机构，是“政府有效整合其职能，在一个集中的办公地点为公民提供全程式、快捷、公开、透明服务的一种公共服务形式”，主要以集中的开敞大厅为办公地点，空间开放而透明，向市民及企业提供各种行政服务。由于它们要为企业和公民提供各种服务，因此交通便利、方便寻找成为了区县行政服务中心选址的首要考虑因素；另一方面，由于行政服务中心还承担着一定的招商引资功能，因此行政服务中心选址除了考虑交通便利之外，还要尽量选择优越的地段。作为区级行政办公建筑，与其他部门的联系成为决定行政服务中心选址的又一因素。
建筑形式
一提及行政办公建筑，人们总是把它们的形象同“威严、庄重、封闭”等词联系起来。这说明行政办公建筑在发展过程中已经形成了一定的风格特征。但区级行政办公建筑却与人们传统观念中的行政办公建筑有所不同，它们类型十分多样，除少数建筑如各区政府仍然具有“威严、庄重、封闭”等传统行政办公建筑特征之外，大量的区级行政办公建筑形式非常多元，本文试图从借用古典形式、布局中轴对称以及形式活泼多样这三个方面介绍它们的建筑形式特征。
1 借用古典形式
区级行政办公建筑形式的一大特点就是对于古典形式的借用。在传统的行政办公建筑中，建筑形式大量借用了民族传统的形式，体现了建筑对于我国传统形式的探索。对于民族传统形式的追求，既能体现传统建筑创作手法中的轴线、序列、对称等造型方式，形成建筑空间的庄严气氛，符合了中国人传统的审美需求，更为重要的是，传统民族形式从文化认同的高度强化了政府对于国家管理的权威性和合法性。因此，当代北京区级行政办公建筑也大量借用了我国传统的民族形式，如大屋顶、斗拱柱式等。
另一方面，区级行政办公建筑在借用我国民族传统形式之外，大量新建的区级行政办公建筑还借用了西方古典的建筑形式。这些建筑体量很大，通过三段式立面以及拱券等古典形式处理手法来加强建筑的庄严感：而建筑细部更是大量借用线脚、柱式等西方古典建筑手法。这些建筑试图借用西方古典的建筑形式来表现政府的权威。
2 布局中轴对称
区级行政办公建筑尤其是办公主楼一般采用中轴对称的平面布局，具有明显的对称性。可以说，造型的中轴对称也一直是传统行政办公建筑的一大特征。大量的区级行政办公建筑便借用对称的形式强化庄严的气氛，给人稳定、安全的感觉，强化国家政府的权威。通过对称轴线组织起来的建筑群体更为庄重严肃，也更符合行政办公建筑的建筑性质。在中轴对称的空间布局中，大门、入口广场和主楼形成的中轴对称的主入口空间序列最为典型，对城市空间影响也最大。它一般位于空间的正前方，面向城市的主要街道，在空间组织上往往运用对称、轴线等手法。为了强化对称的空间布局，这些建筑还往往通过轴线序列来组织绿化，雕塑、大片铺装等空间元素，起到衬托主体建筑对称布
局的作用。总的来说，这种中轴对称的形式既符合区级行政办公建筑的庄重性质，又使建筑形式带有了一定的中国传统特色。
3 形式活泼多样
虽然大量的区级行政办公建筑形式并没有摆脱传统行政办公建筑的影响，但不可否认的是，由于区级行政办公建筑的独特性，它们与普通市民距离更近，它们的建筑规模也并不大，因此很多新建的区级行政办公建筑也摆脱了传统的束缚，呈现出活泼多样的建筑形式。这些建筑与以往敦实、厚重的行政办公建筑形象不同，建筑形象更为多元，风格也十分活泼。这种形象风格上的多元使得空间更为亲民，摆脱了传统行政办公建筑以自我为中心的封闭的空间形态。可以说，这些区级行政办公建筑已经初步形成了与政府建筑性质相呼应的、既能表达行政建筑的庄严、又较为亲民的建筑形式特征。
建筑类型
本文从区政府、及下属职能部门这二大类展开论述，进一步深入考察区级行政办公建筑。
1 区政府
在整个区级行政办公建筑体系中，区政府建筑无疑是规模最大、形象最为气派的，它们对于城市空间的影响也最大。一定程度上，它们对于城市空间所产生的影响甚至超过了某些部级、市级的行政办公建筑。
(1)建筑规模巨大
在区级行政办公建筑中，区政府建筑规模最大。以城八区的区政府为例，八栋建筑的平均建筑面积达到近4万m2，其中海淀区政府面积达到5.8万m2，而居于内城的西城区与宣武区政府面积也均达到了4万多m2。通过对区政府建筑分布情况的介绍，我们知道，这八栋建筑均位于城市中心地带，其中内城四区区政府均位于二环内，它们已经处于整个城市的中心，而外部四区区政府也纷纷向内城一侧偏移。在这种情况之下，这些规模巨大的政府建筑无疑会对北京内城城市空间产生压迫，建筑的巨大尺度必然对周边城市空间产生巨大影响。
(2)建筑形象庄严
通过调研发现，区政府建筑不同于其他区级行政办公建筑，不仅建筑规模巨大，而且建筑形象更为庄严气派。建筑物多呈对称状布置，整体气氛偏向于稳重和庄严；政府主楼居中，两侧是辅助用房，之间是围合而成的广场或庭院；建筑群四周通过围墙与城市空间相隔，形成一个独立、较为封闭的院落空间。由于具有独立的轴线、封闭的院落，因此能够营造出政府办公建筑特有的庄严肃穆气氛。区政府建筑主楼往往高大，壮观，采用大的建筑尺度，并均为中轴对称的布局，以此成为局部城市空间的中心：主楼前一般布置广场，广场除了作为停车、疏散之用，同时可以对主楼起到烘托的作用，可以为展示主楼建筑立面提供一定的视距。
(3)建筑空间封闭
区政府建筑的另一个特点就是建筑空间较为封闭。区政府建筑规模较大，具有自己的独立用地，用地周边均以围墙相围。虽然当代建筑周边实体性围墙并不多，围墙往往是视线可通过的栏杆等隔离物，但区政府与公众的隔离依然存在，政府建筑前的广场仍然被政府所占据内部使用。即使通过各种手段处理，如围墙透空、加入大片草坪绿化等，空间视觉上对公众开放了，但内外也只能隔墙相望。另外由于建筑的轴线布局、中轴对称，以及区政府前保安人员的巡视等等原因，当代区政府建筑依然十分封闭。
2 下属职能部门
(1)实现集中办公
各区下属职能部门的建筑规模并不大，面积从数百到数千不等。与其他级别政府机构不同，一些区的下属职能部门实现了集中规划建设，这也是各区县下属职能部门建设中的一大特色。这种做法能够提高政府办事效率、方便民众办事，同时也能形成相对辨识度较高的行政办公建筑。如崇文区政府在建设下属职能部门时，将所属多个部门集中在一栋大楼内办公，同时将区行政服务中心设置在大楼底层，方便了各部门的联系协调。总的来说，对于规模较小的部门而言，单独建楼并不经济。为了节省政府投资、使建筑布局更为合理，可以在区下属职能部门建设中安排两个甚至多个部门在同一栋办公楼内办公，既方便了各部门业务联系交流，同时也方便了民众办事。
(2)建筑空间开放
各区下属职能部门建筑规模虽然不大，但建筑形式往往十分多元，较为活泼。同时，这一类建筑空间更为开放，与公众联系也更为紧密。而在建设服务型政府的背景之下，当前越来越多的各区下属职能部门出于服务公众的需要，纷纷将自身承担的服务职能剥离出来专门成立了下属的行政服务厅，此类空间以服务大厅作为建筑的主体部分并直接对外，因此空间更为开放。
(3)利用现有空间
由于条件所限，大量的区县下属职能部门是借用旧有房屋来办公的，在发展过程中，这些老旧房屋已经不能满足不断增长的办公需求，因此北京一些区县下属职能部门对办公用房进行了改建，采取加建或局部改建的方式，依托于现有空间来建设新办公空间。虽然改建的办公空间一般没有完全新建的宽敞，但同样整洁、舒适，也具有较好的办事环境。此类空间对于充分利用城市空间、提升城市空间品质有重要作用。当前城市空间中仍然存在大量一般的、并不引人注目的、不甚美观的城市空间，一些区职能部门正是利用这些并不引人注目的城市空间进行改建，建设新办公空间如行政服务大厅，这样既能节省城市用地，又能变消极为积极。更为重要的是，这种因陋就简、不追求豪华的精神一改以往衙门形象，真正实现了亲民的、透明的、开放的服务型政府形象。因此，这种利用现有空间的做法值得大力提倡并加以推广。
发展建议
尊敬的组长、尊敬的各位专家：
大家上午好！
今天，我们非常高兴地迎来了省四星级中等职业学校现场评估考察组的各位专家。首先请允许我代表中共**区委、*区人民政府和全区120万人民，对各位专家的到来表示最热烈的欢迎和最诚挚的敬意！
*原为县级**市。历史上交通发达，商贸繁荣，文化兴盛，名士辈出，系漕运枢纽，名人故里，美食之都，全国历史文化名城。在这片沃土上，孕育了优秀的*儿女：“汉赋鼻祖”枚乘、枚皋父子，“西游之父”吴承恩，“兴汉三杰”之一韩信，巾帼英雄梁红玉，民族英雄关天培，医学专家吴鞠通等。特别是诞生在*的一代伟人，为中华民族发展史增添了光辉灿烂的篇章，更使*为世人所瞩目。
改革开放以来，*区经济和社会事业取得了长足发展。综合实力显著增强，工业化进程速度加快，农业农村经济稳步发展，服务业发展步伐加快，城市面貌明显改观。先后获得江苏省文明城市、江苏省平安城市、全国园林城市和全国卫生城市的称号，创造了更加适宜人居和创业的新*。
省委、省政府提出要“把**建成能够辐射周边地区2000万人口的苏北重要中心城市。”为*加速发展提供了强大的动力。目前，全区正在着力打造“文*、景*、金*”这一城市品牌。我们将进一步突出工业主导产业，加快推进新型工业化，重点实施大项目、发展大产业、培育大企业，全面提升工业总量和运行质量；努力增加农民收入，建设社会主义新农村；大力发展商贸旅游，全面提升服务水平。实现这些目标，需要教育的支撑，人才的支持，为此，我区在狠抓经济建设的同时，始终把教育事业放在优先发展的位置，特别重视职业教育的发展。党的十七大明确提出要大力发展职业教育。我们也深知职业技术教育担负着培养数以亿计高素质劳动者的重要任务，是教育事业中与经济社会发展关系最直接、最密切的部分，是国民经济和社会发展的重要基础；是提高劳动者创业能力，促进劳动者就业的重要途径。今天的职业教育就是明天的人才和经济。为此，我区在“十一五”规划中明确提出：“整合*现有职业教育资源，着力提高职业教育大众化水平，扩大职业技术教育的规模和比重。”2017年，我区顺利完成了职业教育的布局调整。全区现有公、民办职业学校各一所，乡镇成人教育中心校27所。
为了适应时展对我区职业教育提出的更高更新要求，为了建设高水平示范性职业学校，培养更多更好的技术人才，进一步增强职业教育服务地方经济社会发展的能力，2008年我们决定将*职教中心创建成为省四星级中等职业学校。创建工作得到了市委、市政府，区委、区政府的高度重视和大力支持。市政府将创建工作列为2018年的工作目标之一，区政府与市政府签订了目标责任状。区政府于2016年10月20日召开区长办公会，专门研究职教中心的创建工作。会议决定成立由区政府有关领导、区有关部门主要负责人为成员的创建工作领导小组，负责创建工作的组织领导和协调工作。2017年7月29日，区政府再次召开区长办公会议，决定在*工业园区规划建设占地300亩的*职教中心新校区，新校区基础设施建设全部由政府“买单”。目前，规划红线已经划定，正在筹划拆迁和规划论证等前期工作。
多年来，特别是近一年多来，职教中心全体师生开拓创新，拼搏进取，先后将学校创建成为“省合格职教中心校”、“部级重点职业中学”，将机械制造与控制、计算机及应用、电子技术应用3个专业创建为“十三五”省级新一轮示范专业，数控技术和电子技术应用两个实训基地被认定为省紧缺人才培训基地。学校先后被授予“省德育先进学校”、“省模范学校”、“省职业高中教学管理先进学校”、“省职业教育先进单位”、“省和谐校园”等荣誉称号。学校为*的经济建设和社会发展培养了大批懂理论、会操作、实践能力强、敬业精神好的技术人才，同时积极开展下岗职工再就业培训、“两后”培训、农村劳动力就业转移培训、退伍军人技能培训等，很好地策应了政府的中心工作。*职教中心的工作，得到了区委、区政府的充分肯定，受到了*用人单位的高度评价，赢得了学生家长和老百姓信赖。
今天，各位专家亲临指导，这是*职教中心的荣幸，也是全区百万人民的荣幸。这必将进一步推动职教中心和全区教育事业的健康发展。在此，我恳请各位专家对创建工作多提宝贵意见和建议，以便我们今后更好地改进工作。这里，我代表区委、区政府向各位专家表个态，在新校区的建设过程中，区委、区政府将在各个方面给予最大限度的关心和支持，确保*职教中心新校区建设顺利进行，按时、高标准建成。“木欣欣以向荣，泉涓涓而始流”。希望职教中心全体师生以今天的评估为新的起点，站在新的历史起跑线上，继续努力，扎实工作，为创建全国高水平示范性职业学校而奋斗。
最后，衷心地祝愿各位专家在*期间生活愉快，工作顺利，诸事顺心！
谢谢！
关键词：城市经营；博弈；经营风险；制度创新
城市经营是近些年来城市管理和学术研究的热门问题，在我国许多城市也得到了有益的尝试。虽然城市经营便显出来的形式多种多样，但其内涵和本质是实现城市资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。
城市经营风险是与城市经营过程结伴而生的，狭义地讲，它主要是指城市管理人员由于自身知识水平、管理经验和业务能力等的不足，及国际国内局势、政策导向的不利影响，未能实现城市可持续发展的预期目标，导致城市资产损失或处于风险状态的可能性。导致城市经营风险的因素很多，大致可以分为城市社会影响因素、经济影响因素以及环境影响因素[7]。其中，城市社会内生因素的矛盾显得尤为突出，这主要表现为城市经营的制度缺陷，即特殊国情的约束条件下，政府追求自身效用最大化与作为整体的社会财富最大化之间的偏离，并且这种内生的制度缺陷无法仅凭外部竞争有效化解，而必须切实转变政府职能，促进城市经营制度的创新，有效弥补城市经营的制度缺陷。本文将从城市经营中的几个典型政企博弈问题来深入分析城市经营的制度风险。
一、城市经营中政企博弈关系产生的原因
城市经营中的博弈是用系统观点即用辨证的思维方法去看待竞争问题，包括全局观点、动态发展观点、信息的观点等。[1]从博弈论的角度来看，城市经营的博弈主要可以反映在两方面，制造博弈和参加博弈。从微观角度来说，城市经营是制造政企博弈场所，管理政企博弈行为；从宏观角度来说，每一个城市经营的主体都是城市经营过程中的博弈者）都可能成为博弈者，参加更大范围的经济博弈活动。城市经营政企博弈关系产生的原因可以概括为以下几个方面：
1、城市经营中政府企业目标的不一致
在城市经营活动中，政府部门较少考虑项目本身的经济效益，更多注重的是宏观经济效益、社会效益和环境效益。如南京地铁一号线的建设以改善市区内交通环境和改善居民出行条件为目标，秦淮河综合整治工程以环境综合治理与提高居民生活环境质量为目标。其效益主要通过城市居民生活满意度和舒适度指数提升、出行时间缩短以及交通拥堵现象缓解等得以体现。而企业考虑的目标则不同，他们关心的是营业额、利润、经济回报率等指标的高低。为了实现各自的目标，政企双方不得不根据各自所掌握的知识和信息采取各自的博弈行为，从而导致博弈关系形成。
2、城市经营中政府企业的信息不对称
由信息经济学我们知道，现实世界除了信息不完全以外，还存在信息分布不对称的问题，即博弈双方拥有的信息量是不对等的。在城市经营的政企博弈关系中，对政府来说，企业常常会隐瞒自身情况，往往具有信息优势，处于人的地位；政府处于委托人的地位。在城市经营活动中，信息不对称就意味着理性的企业可以利用其信息优势谋取自身利益，从而发生逆向选择和道德风险。对企业来说，城市经营是一种全新的城市建设与管理的理念，城市政府尚处于一种尝试摸索的阶段，企业更缺少相关经营的经验，有时很难把握政府的政策，因而对城市经营中公共设施的投资风险缺少明确的把握，不敢贸然投资。
3、经济转型过程中政府企业关系的转变
我国的政府与企业之间在过去很长一段时间所存在的是一种行政命令关系，由于资源支配权的高度集中，政府对企业具有高度的控制能力，企业对政府制定的政策性措施不能及时作出市场反应并采取行，造成了所谓的“博弈缺位”。当我国经济逐步转人市场经济轨道后，政府与企业的关系发生了巨大的变化，其中较为重要的趋势就是政企关系向着契约式和交易性方向发展。政府与企业必须充分考虑对方的利益，否则，契约就无法达成，交易就不能实现。同时，政府与企业也必须对对方可能采取的行动保持高度的警觉。因此，从某种意义上来看，政府与企业之间博弈关系的形成，是我国经济转型的结果[2]。
4、城市经营中政府相关制度框架的缺陷
除上述因素外，城市经营活动中政企博弈关系的形成还有制度缺陷的原因。按照新制度经济学的解释，任何个人或组织都是追求“约束条件下的效用最大化”，而不是传统经济学所认为的“利润最大化”。城市政府作为城市经营的一个行为主体，其追求自身效用最大化，与作为整体的社会财富最大化之间的偏离，这就是城市经营中包括制度风险在内的各种风险产生的根源。我国现阶段的“特殊国情”，在制度方面可大致概括为“渐进式改革”以及政治体制改革滞后于经济体制改革。如对于城市而言，包括以公有制为主的产权结构，政府财政预算软约束，以任期内经济增长为重点的政绩考核制，以及政府身兼“裁判员”与“运动员”的双重身份等，直接造成各种城市经营风险的产生。
二、城市经营中典型政企博弈问题制度分析
1、城市经营的政府介入问题
新制度学派突破了把政府干预作为“外生变量”的传统方法，而是把政府干预当作经济发展过程中的一个“内生变量”，从而大大拓宽了政府在经济发展中进行合理而有效干预的空间。城市政府是城市经营主体之一，政府有必要介入城市经营经济活动，但政府的介入必须是有条件和有原则的。通常来说，政府在运用行政手段来参与城市经营活动的时候，必须遵循间接干预原则，即不直接参与企业之间利益的分配，而是以制定公平的企业行为规则作为政府的主要工作职责。由于政府的基本功能之一是作为企业利益和社会利益的调节者，所以政府对企业经济博弈的直接介入将有违公平，必然会诱发相关的社会经济问题。而且，政府主体定位的错乱更会干扰市场机制的正常运作，优胜劣汰的市场机制将会失去效力，企业主体结构的恶化就难以避免了。
甲（优秀企业）
投资不投资
乙（不合格企业）投资-5+G,-51+G，0
不投资0，100，0
图1城市经营政府介入问题
如图1，相对一个特定项目而言，尽管甲企业是一个优秀开发企业，乙企业是一个不合格企业，甲企业在实际开发能力上也远远胜过乙企业，但由于存在政府对乙企业的不适宜支持（G），当这个支持足够大（G>5）时，劣质企业就一定会投资，因为投资已是其优超策略，此时，两个企业的博弈将出现乙企业投资、甲企业放弃的均衡结果。正是由于政府对企业利益分配格局的直接介入，使不合格市场主体以一种不公平方式战胜了合格市场主体，从而导致了社会利益过大损失的负面后果，投资主体结构也大大恶化了。[4]从上述博弈分析可以看到，解决行政介入问题的基本途径是：政府放弃这种对于特定企业的直接支持，而代之以确立一致性的企业行为规则。当然，要避免政府支持随意出现，要防止行政权力被滥用，就需要确立多元化的社会主体，需要建立对于行政权力的有效制衡机制。
2、城市经营土地拍卖问题
招标与拍卖，是市场化运营的典型，也是非对称信息博弈的典型。在我国城市土地的有效利用一直是人们关注的焦点，所以，土地也就成为早期城市经营的对象。有偿使用土地，进一步使土地资源市场化运营是改革的方向，但我国城市土地的市场化仍还不成熟。作为土地市场化程度标志的招投标拍卖制度仍存在许多缺陷。造成这种现象的深刻原因是由于我国城市土地制度的创新与城市政府密切相关。更进一步说，制度的创新是城市政府和城市企业博弈的结果，渐进式改革的造成城市政府与企业的合谋。假设政府收入来自两方面，一是企业的税收，二是来自土地的收益，政府希望二者之和最大化；企业希望得到土地方面的优惠，以达到增加利润的目的。考虑下面博弈：
政府
市场化非市场化
企业进入4，410，8
不进入5，15，0
图2城市经营土地拍卖问题
上述城市政府与企业博弈的结果是NE（进人，非市场化），政府只要从企业税收中得到的收益大于土地的收益，那么政府就会采取土地的非市场化的策略，并作为优惠条件来吸引企业和支持本地企业的发展。反之，则会实行市场化的运营。当面临沉重财政压力时，许多城市政府认识到只要从土地市场化中获得的收益大于从企业税收中获得的收益，市场化经营土地就会变成一种发展趋势。寻求一种较好的方式，即政府设计一种机制在非对称条件下与土地的使用者博弈，以取得土地收益的极大化。[3]可见，城市土地的市场化经营是基本原则，而设计最优的土地市场化运营机制才能减少制度风险，取得最优的城市经营绩效。
三、城市经营制度风险防范对策——制度创新
传统经济学理论认为，经济增长的核心要素是土地资金、技术和劳动力，而将制度作为一种既定不变的假设。而制度经济学却认为，制度创新是经济增长非常重要的一个因素。制度经济学的先驱美国学者科斯就认为交易成本影响着经济增长。当交易成本增大到一定程度影响经济发展时，需要通过制度创新、技术发展来降低交易成本，进而刺激经济增长。在城市经营中，应以制度创新为中心.充分、合理地挖掘利用城市的各种资源要素，提高城市持续的竞争能力。从而有效的防范制度风险及其所造成的一连串各种经营风险。应着重在以下方面加强制度创新：
1、找准定位，切实转变政府职能
转变政府职能是政府体制改革的核心，也是政治体制改革的组成部分。只有合理界定和明确城市政府在城市经营中的地位和职能，才能积极高效地履行职责，有效地引导、规范、推动城市经营战略的实施。
新时期的高效的城市经营所要求的城市政府职能应当是：（1）政府与微观经济活动保持一定距离，以宏观指导为主的经济管理职能。城市政府主要应行使提供公共服务、创造并维持经济运营的环境，而不应成为独立的利益主体，必须从直接干预和管理经济活动领域退出。（2）政府作为国有资本管理者与所有者的职能必须分开。加强对政府经营国有资本、公共资源的监管是提高政府效率的必要步骤。（3）从强调政府“依法治国”向建设“法治”社会转变。法治强调法律而不是政府在社会、经济管理中拥有主体地位，法律面前、人人平等，法治首先就是要治政府，来约束政府行为、规范城市经营。[5]
2、建立促进竞争、保护产权的有效制度
产权制度改革是当前一个比较棘手的问题，政府应积极的进行经济和行政体制改革，尤其是要在个人权益制度的完善方面多做努力，要建立、健全有效保护自然人、法人的人身及财产权益的产权制度。要建立规范政府，特别是规范政府与城市企业关系的制度，消除政府与企业之间的“不正当关系”，加快建设刺激创业者创业动力的贡献与报酬相对称的经济刺激制度，同时要把目前大量产权边界模糊，政企职责不分，内部管理混乱的经济单位改造成为真正的企业。创造一个公平、公正、公开的竞争环境。[8]
3、完善城市规划制度，提高规划的科学性、开放性和稳定性
城市规划是我国实施城市管理的一个重要手段，但是相当一部分城市的规划存在着朝令夕改、变化性大、规划对某些方面限制过死、操作性不强、缺乏科学性、普通市民无缘参与城市规划的编制、城市规划不透明等问题，从而造成城市经营的成本过大。[6]因此，科学地编制、实施规划是十分必要的。城市规划制度创新的核心是提高规划的科学性、开放性和稳定性。为此，要进一步规范我国城市规划编制程序。尤其是要保证公众参与这一程序能得到落实。城市规划的编制应该慎重，其实施应得到落实。城市规划一旦编制完成审批通过，就应该作为法律规范进行实施，对规划的修改调整亦应遵照法定程序。
4、加大土地市场管理力度，促进土地市场管理制度的创新。
城市土地具有高度稀缺性特点。近年来我国的城市经营，则是以土地出让为重点，部分城市更是将土地出让作为城市经营的全部，以至于土地出让速度过快、供给过多，造成土地贬值、国家财富流失。因此，城市经营也必须注意加强对上地市场管理的创新。必须实行统一管理、统一出让的制度。进一步规范土地出让的程序，控制土地出让的速度和数量。完善土地出让招投标制度，将协议出让土地控制在最小的范围内。处理好农用地征用过程中用地权属转换过程中的利益矛盾。必须给予农民必要的利希补偿和发展出路，以有利于城市发展为前提，兼顾城市政府与农民的利益。另外，还须加强土地出让后的后续检查，建立起规范的土地二级市场、三级市场，保障土地在法律范围内进行流通。
参考文献
[1]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海三联书店，1996
[2]尤建新，陈强.对城市建设活动中政企博弈问题的探析[J].同济大学学报：社会科学版，2002，(2):56-60
[3]踪家峰.从博弈论看城市管理中的几个问题[J].城市，2001，(2):37-39
[4]洪开荣.城市开发问题的博弈分析[J].城市发展研究，2001，(6):50-53
[5]吴超，魏清泉.城市经营中制度创新的思考[J].现代城市研究，2004，(2):39-41
[6]谢涤湘，袁利平.城市经营与制度创新[J].长江建设，2003，(4):12-14
一、认真贯彻落实科学发展观，在努力实践党员先进性方面争做楷模。
水利是国民经济和社会发展的基础产业，水资源是基础性的自然资源、战略性的经济资源，是生态和环境的控制性要素，在构建社会主义和谐社会中发挥着十分重要的职能作用。在南水北调中线工程*供水区水资源规划过程中，他是技术负责人，并执笔编写规划报告书。针对*缺水城市的现状，在确定我市南水北调需水量时，按照科学发展观的要求，以对全体*市民负责的态度认真计算预测每一个数据。“规划报告”出来后，省专家组评审认为：“规划报告”技术数据翔实，具有前瞻性，符合*市经济社会发展对水资源的要求。规划结果被*市政府采纳，以市政府文件形式上报，作为向国家申请南水北调水量的依据。
地下水保护行动计划——东区水系治理工程包括开挖天宝河、学院河，整修许扶运河，建设清潩河建安大道橡胶坝和前进路橡胶坝等工程。作为总工程师，从规划方案的提出、现场查勘、实施方案的编制，到省发改委、水利厅报批项目，淮河水利委员会、国家水利部争取建设资金以及工程的建设管理，他都亲自写、亲自跑、亲自做。由于时间紧、任务重，他任劳任怨，经常利用晚上和星期天加班工作，编制上报材料。为了能为*市争取到更多的建设资金，20*年，从5月16日开始到11月12日，他4次进京、5次去*淮委汇报工作，评审项目，省外出差达40多天。6月21日，就在他第二次去北京汇报工作的前一天晚上，他儿子不小心胳膊骨折，由于太晚，当天夜里只作了简单的处理，第二天才能打石膏，为了不耽误工作，第二天天一亮给妻子简单交代后就匆匆去了北京。功夫不负有心人，经过艰苦努力，工程立项终于批复，而且最大限度地争取到了上级资金补助，工程建设得以顺利实施。此工程建设实施后，水利局获得了市政府的通令嘉奖。目前，作为地下水保护行动计划项目中之一的东城区水系治理及补源一期工程建设已初具规模，为争创‘三城’、实施碧水蓝天工程创造了良好的条件。
二、认真落实党在农村的各项政策，在社会主义新农村建设中成绩突出。
水利是农业的命脉，农村水系治理是新农村生态良好、环境整洁的基础工作。市委、市政府决定建设*至长葛城乡一体化推进区符合中央关于社会主义新农村建设的要求，城乡一体化推进区是我市新农村建设的示范区，水系建设是重要的基础性工作。为了科学地搞好推进区水系规划，他冒着酷暑徒步查勘推进区曹操饮马河、机场河等7条河流，加班加点认真细致地计算可调水量，分析论证工程的可行性和必要性。他查阅大量资料，走访征求城建、交通、林业等多个部门的意见，按照市领导对推进区建设“慢不得”的要求，那段时间节假日、星期天他没有休息过。经过辛勤的工作，规划成果《推进区水系规划》和《曹操饮马河林水一体景观带规划》以及《推进区坑塘治理方案》分别被市规划委员会和推进区联席办审查通过。目前，清潩河关庄拦河闸、曹操饮马河进水闸、机场河、双清河以及23座湖泊和坑塘治理试点工程相继建成，推进区水系已初具规模。其它工程正在分批按计划实施。
三、在抗洪抢险工作中提供智力支持，成绩显著。
20*年7月2日，我市北部地区突降特大暴雨，石象等乡镇6个小时的降雨量达320毫米，为历史罕见，颍河发生洪水，禹州橡胶坝下泄流量达到每秒1300立方米。同时，*县老潩水流域发生大面积严重内涝，积水深达1米多。毛书记、李市长等领导连夜赶到市防办坐镇指挥，相关防指单位领导立即到位，成立了宣传、技术、救灾等7个工作组，*同志被市防汛指挥部任命为技术组组长（许防指[20*]14号），他带领有关专家吃住在办公室，24小时不休息，饿了就吃一盒方便面，连续作战，认真分析雨情、水情、工情、灾情，为领导决策提供智力支持。他认真预测颍河洪水推进规律，在预测到洪峰不会对下游河段造成严重威胁时，及时建议下游*县抗洪军民撤离河堤，减少不必要的工作量。*县老潩水流域发生涝灾，有人主张要大规模转移群众，他提出：老潩水无河堤，降雨超过排涝标准，不能及时排除，但在一定时间内即可退去，无需成千上万大规模转移群众，只将居住在危房中的群众撤离危房，避免发生人身伤亡事故即可。7月3日晚，洪水已漫过清潩河枪张老公路桥桥面，造成严重阻水，这时有人向市领导建议对老桥实施爆破，*同志建议：清潩河后续洪水正在消退，无需爆破老桥，晚上爆破，又在水下作业，爆破的难度极大，如果不能粉碎性爆破，炸毁的桥体会更加阻水。他的这些正确建议都及时被防汛指挥部领导采纳。后来的总结会上，市防指领导这样评价：技术组科学预测，建议正确，发挥了很好的参谋作用。
四、工作认真，勤于钻研，成绩显著。
在工作实践中，他善于分析，刻苦钻研，勤于总结，在做好本职工作的同时，多篇，有多项科研成果获奖，并获得荣誉称号。
20*年，论文《*县生态环境现状研究及对策建议》获河南省第八届自然科学优秀学术论文三等奖。论文《*市南水北调供水与当地水资源的优化配置》于20*年获*市自然科学优秀学术成果一等奖。“简易人字闸拦蓄雨洪水技术研究应用”于20*年获*市科学技术进步奖二等奖。科研成果“*市城区地下水超采及水系生态治理模式研究”于20*年获河南省水利科技进步奖一等奖。20*年被省水利厅考核确定为“省水利基本建设项目勘察规划设计专家”和“省级建设项目水资源论证报告书评审专家”。
