时间：2022-10-26 23:41:28
关键词：生态文明；建设耕地；保护耕地；生态效益补偿
中图分类号： F323.211 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2017.10.009
耕地是重要的生态系统组成部分，除具有为生产提供物质的经济功能外，还具有诸多生态功能，如净化空气、调节气候、涵养水源、保持物种多样性、提供开敞空间等。2009年《中国耕地质量等级调查与评定》成果显示，全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低，优等地、高等地、中等地、低等地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%[1]。耕地资源后备储量不足、质量欠佳，严重制约我国农业综合生产力发展。将耕地生态效益补偿纳入现行耕地补偿，内部化解决外部性，提高耕地的比较收益，从源头激励农民保护耕地尤为必要。
1耕地生态效益补偿的必要性
1.1建设生态文明的重要要求
自1986 年 7 号文件“中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知”，下达之后，政府相继出台“基本农田保护条例”、“进一步加强土地管理，保护耕地的通知”、“耕地总量动态平衡政策”等相关制度，强化对农田的管理和保护；2015年4月25日出台的文件《中共中央国赵汗赜诩涌焱平生态文明建设的意见》（下文简称《意见》）对耕地生态效益的供给提出了更高要求，要适当增加湿地等生态空间；增加湿地碳汇手段，有效控制温室气体排放；加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量；全面推进污染防治，优先保护耕地土壤环境，科学施用化肥、农药。严守资源环境生态红线，划定永久基本农田；健全生态保护补偿机制，健全法律法规，研究制定生态补偿方面的法律法规；健全政绩考核制度与完善责任追究制度，将生态效益等指标纳入评价考核体系，并建立领导干部任期生态文明建设责任制，并将“生态保护补偿制度建设取得决定性成果”作为主要目标之一。
《意见》指出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。要严格源头预防、不欠新账，加快治理突出生态环境问题、多还旧账，让人民群众呼吸新鲜的空气，喝上干净的水，在良好的环境中生产生活。”根据经济发展理论，生活质量的发展会经过贫困、起飞、高额物质消费几个阶段，此后，便进入对生活质量追求的阶段。在追求生活质量阶段之前，人们越是看重的基本物质消费，在此之后，人们对户外消费、公共物品、服务消费的需求就越大。人民有需求，国家有要求，因此耕地生态效益补偿是推进生态文明建设的重要要求。
1.2解决耕地外部性的重要手段
一是耕地生态服务具有很强的非排他性，农民保护耕地的正外部性后无法排斥他人获利。二是耕地资源不仅是农业经济发展的重要物质基础，而且还承担着国家粮食安全、保证社会稳定等功能[2]。《意见》指出要鼓励完善经济政策，推行市场化机制，所以笔者认为科斯产权的方法更甚一筹。PES（Payments for Environmental Services）是一种基于市场的角度，解决外部性的非市场环境服务工具，可以激励提供者保护生态系统，而对其进行经济激励的一种方法。拉丁美洲在采用，哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多等均在实施PES项目，世界银行支助了包括哥伦比亚、哥斯达黎加、萨尔瓦多、墨西哥、尼加拉瓜和南非在内的多个国家的PES实施项目[3]。耕地补偿基于此理，将受到忽视的外部性内部化解决，通过构建外部性市场补偿任何因保护耕地资源，致使发展受到限制的利益相关者。
通过对耕地生态效益进行补偿，可以提高耕地的比较效益，影响农民的最初决策。农民采用保护性的手段使用耕地，这将会改变由耕摘要：面对每况愈下的生态环境供给与日益增加的生态服务需求，本文论述了耕地生态效益补偿的必要性，并指出将耕地本身外溢的生态效益纳入耕地补偿，以提高耕地比较收益，成为激励农民保护耕地的重要手段。
关键词：生态文明；建设耕地；保护耕地；生态效益补偿
中图分类号： F323.211 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2017.10.009地引起的经济利益驱动机制的作用方向，使农民从源头保护耕地成为可能。一定程度上保护耕地的质量。这也与《意见》中的“对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，确保耕地数量不下降、质量不降低”要求不谋而合；一定程度上减少农民贫困，进而激励农民保持耕地生态效益的持续提供。
2结语
面临每况愈下的生态环境供给与日益增加的生态服务需求，公众应该意识到耕地生态服务的珍贵。本文论述耕地生态效益补偿的必要性，并指出通过PES方法可将耕地本身外溢的生态效益纳入耕地补偿，以提高耕地比较收益，激励农民保护耕地。
参考文献
[1]http：///article/ssxw/200912/20091200049678.
shtml
[2]霍雅勤，蔡运龙，王瑛.耕地对农民的效用考察及耕地功能分析[J].中国人口・资源与环境，2004，（03）.
关键词：浅谈 我国 退耕还林 工程 理论基点 分析 问题 建议
目前，我国退耕还林工程仍然是具有历史性意义的伟大工程，对提高我国人民整体福利和发展生产力都会产生重大的影响和重要意义。所以说，我国退耕还林工程于国于民都是一项非常受益的工程。
一、我国退耕还林工程中的理论基点
1.政府制度是作用于社会，用于约束、激励和保护利益主体行为的有效手段。
2.不同的利益主体在政府制度中，根据自身利益的需求，将表现出不同的行为方式。
3.政府制度是衡量我国退耕还林中各利益主体的行为的重要标志。
二、我国退耕还林中各利益主体的行为的分析
1.在我国退耕还林工程中，利益主体有国家、政府、政府人员、管理人员、种植户和其他利益主体。
2.各利益主体都是以自身利益最大化为目标的主体。
3.退耕还林必然是由政府供给的，必然要接受政府的监管或监督。
根据上述分析，我们将对我国退耕还的林利益关系进行探讨：
1.在我国退耕还林工程中，政府与国家利益是一致的，其会强力推动我国退耕还林工程的实施。
2.在政府和种植户中，政府可以在一定范围内对种植户进行限制，使其有效地进行退耕还林。
3.只有当政府补贴大于种植户的利益所得时，种植户才愿意与政府合作，才能顺利完成我国退耕还林工程。
4.政府只有通过合理的监管或监督，才能使退耕还林工程得到有效的实施。
三、我国退耕还林工程中暴露出的问题
1.监督是一种权力，如果监督者不能规范地使用这种权利，那么退耕还林工程就很难得到有效的完善和落实。
2.由于监督者后面隐藏着超额利益，因此，就会有种植户以某种购买方式购买权力监督者手中的权力。
3.由于种苗供给方式的不合理，使得种植户不能自由地完善和促进退耕还林工程。
4.由于监督者和被监督的“串通”，也是致使退耕还林工程不能如实、如期、有效地完善或实施。
5.在现有的制度中，普遍缺乏对监督者的监督。
四、对我国退耕还林工程提出了几点建议
1.退耕还林既然作为一项重要制度，其对
种植户的利益补偿必须大于传统种植利益才能使种植户积极进行退耕还林。
2.加大对退耕农户的补偿力度，真正建立和健全退耕还林的利益补偿制度；只有让农户切实获取退耕还林的利益，真正实现“谁付出，谁受益”，才能使我国退耕还林工程高效率高质量完成，最终实现国家利益的最大化。
3.在退耕还林工程中，尽量减少政府干预，实现市场化运作；虽然退耕还林必须要通过政府才能实施，但是要实现政府指导和监督下的市场配置机制，能市场化的尽量市场化，这样就从根本上根除了政府人员寻租的可能，从而将整个由政府人员主导的寻租和串谋格局打破，实现我国退耕还林的市场化运作。
4.建立完善的监督机制，加强对监督者的监督和激励；在监督者和被监督者之间，建立激励奖惩机制；为防止监督者与被监督者（权力掌握者）串谋，对监督者的监督权可以交给人民大众，并给以保护和奖励。
5.强化对其他利益体的监督和惩罚，并通过诱导使其行为规范。
6.在完善监督条件下切实提高政府人员生活水平和福利水平。
7.实现政府（人员）行为公开透明制度，使政府（人员）行为接受大众的监督，那么，退耕还林工程绩效自然就会得到提高。
8.实现各个利益主体权利的制衡。制度中权利失去制衡，其行为绩效与预期绩效必定相左，权力制衡越小，实际行为绩效与预期绩效相差程度越大。制度只有实现了权利制衡，才能提高其行为绩效。而行为绩效与预期绩效的符合度是衡量一项制度安排的重要标准。
9.在制定制度时，应广泛征求各方面的意见，尽量使制度完善，使我国退耕还林工程得到进一步的完善。
10.提高制度的绩效就一定要从制度本身存在的问题着手，以达到治本的效果。
五、结语
[关键词]精耕细作；天人关系；地主制经济；农业现代化
精耕细作是中国传统农业的基本特征之一，这是学界所公认的；探讨传统农业与现代化离不开精耕细作这个话题。精耕细作不但是中国传统农业技术体系的特点和主流，而且是中国历史发展的一个要素，对社会经济制度及其发展变化产生重大影响，甚至可以说它已经成为中国历史的一个“基因”。这个观点并不是我首先提出来的。许倬云先生在《汉代农业》等论著中对“精耕细作”多所论述，指出它是中国历史发展的三原色之一。也有的学者称“精耕细作是联结中国自然条件和中国社会的中轴，也是中国社会发展一切有异于西欧特点的最终归宿”[1]。其实，它不但影响中国历史的发展，而且影响到中国现代化的道路。我想强调的是，精耕细作之所以能够影响中国的昨天、今天和明天，重要原因之一是由于它比较正确地处理天（自然）与人的关系。我们应该从天人关系的高度来认识精耕细作的成因、内涵和价值。
一、从天人关系看“精耕细作”形成的原因
对精耕细作农业技术产生的原因，学界有不同看法，最常见的是用地主制经济下的小农制或人多地少格局下的“人口压力”来解释。的确，在封建地主制下个体小农（包括自耕农和佃农），比之西欧中世纪的农奴，有较多的人身自由，有较大的经营自主权，甚至可以私有土地，而经营规模狭小，经济力量薄弱，土地所有权或使用权不稳定，这就使得他们有必要、有可能、而且愿意通过多投放活劳动，精细耕作管理，争取在有限的土地上生产尽可能多的产品，以解决一家数口的生计。精耕细作传统的形成发展无疑与此有相当密切的关系。精耕细作的产生，的确需要以一定的人口为其必要的前提。最明显的是，精耕细作首先产生在人口密度相对较大的黄河流域，长江流域及其南境由于地旷人稀，长期实行“火耕水耨”的粗放耕作制度，只是在东汉末年以来大量中原人口的南移以后，才启动了了江南地区新的大规模开发的长期过程，并最终导致唐宋时代南方水田精耕细作技术体系的形成。不过，上述两种因素对精耕细作的形成和发展虽然起过重要作用，但并不可能构成精耕细作产生的初始原因或基本原因。因为在人多地少的格局和地主制经济尚未形成的时候，精耕细作已经出现了。
中国虞夏之际由原始社会进入阶级社会以后，传统农业大体经历以下发展阶段：虞、夏、商、西周、春秋时期的农业以黄河流域的沟洫农业为标识，虽然保留了它所由脱胎的原始农业的若干痕迹，但精耕细作农艺已经萌芽于其中。战国、秦、汉、魏晋南北朝是精耕细作农艺的成型期，北方旱地精耕细作技术体系臻于成熟，并获得系统的总结。隋、唐、宋、辽、金、元是精耕细作农艺扩展时期，我国经济重心由黄河流域转移到长江流域及其以南地区，南方水田精耕细作技术体系的形成并逐步臻于成熟。明、清是精耕细作农艺继续向广度和深度发展的时期。宋以后出现的人口长期趋势的增长达到一个新的阶段，由于人口激增导致原有耕地的紧缺，人们致力于增加复种指数和扩大耕地，土地利用率达到了传统农业的最高水平。
说精耕细作技术出现在战国以前而不是以后，根据是什么呢？在战国以前的沟洫农业中，有三项相互关联的重要技术，这就是垄作、条播和中耕。沟洫体系所形成的畎亩农田实际上就是一种实行垄作的农田，它为条播和中耕提供了基础。我国中耕技术出现很早，商周时中耕就备受重视，当时出现了专用的青铜中耕农具——“钱”和“镈”，它们由于广泛使用甚至发展为最早的金属铸币。是否实行中耕是中西传统农业重要的区别之一；日本学者称中国的传统农业为“中耕农业”，而与西欧的“休闲农业”相区别。中耕是以实行条播为前提的，而条播和中耕都是在垄作的形式下发展起来的。正是沟洫体系下所普遍形成的畎亩农田，为垄作、条播和中耕提供了基础。垄作、条播和中耕技术的结合，加上适当的密植，就可以形成行列整齐、通风透光作物群体结构，使作物的生长由无序变为有序，这成为我国精耕细作农业技术的最初表现形态。这套技术虽然是在《吕氏春秋·上农》等四篇中才获得系统的总结，但它的产生却不晩于西周春秋时期[2]。此外，据《国语·周语上》所载，我国传统土壤学中最有特色的“土脉论”在西周末年即已出现。春秋时代已经有了比较科学的“天时”观念，以二十四节气为核心的传统指时体系也在形成和完善之中。春秋时代的郑子产说：“政如农功，日夜思之，思其始而成其终，朝夕而行之，行无越思，如农之有畔，其过鲜矣。”农功是作为农业主体的人的行为，它要求有缜密的思考和计划，其中包含了对客观规律的认识和掌握，这正是精耕细作精神的体现。
既然精耕细作农业技术早在西周春秋时代即已出现，而这时人多地少的格局和地主制经济均未形成，它们当然不可能成为精耕细作产生的初始原因或基本原因。因为在因果关系的链条上是不可能逆时序的。
那么，精耕细作形成的根本原因是什么呢？
从有关记载看，上面所说的这套精耕细作农业技术是在改造黄河流域低洼盐碱地的实践中创造出来的。上古时代的黄河流域从总体上看是半干旱的草原，但在河流两岸比较低洼的地区有较多的沮洳薮泽，形成气候相对温湿、植被相对丰富的局部生态环境。我国自原始社会末期起，农业向低平地区扩展，这在相当程度上缓解了干旱的威胁，却面临着如何排水洗碱、把低洼地改造成良田的突出问题，中国古代人民用建立沟洫体系的办法来解决这个问题，由此形成了畎亩农田和垄作、条播、中耕配套的技术。因此，可以说，精耕细作农业技术首先是我国古代人民在农业实践中因应自然条件而产生的。其实，这不独畎亩技术为然。形成并成熟于秦汉魏晋南北朝时期的我国北方旱地“耕—耙—耢—压—锄”防旱保墒耕作体系，是当地先民为了缓解黄河流域春旱多风的威胁而创造的。唐宋以来成为全国粮仓的长江下游精耕细作农业区，在《禹贡》所反映的时代是“厥土惟凃泥，厥田惟下下”的，劳动人民为了克服低洼易涝的自然环境所造成的危害，经过长期摸索，建立了治水与治田相结合的塘埔圩田系统，发展了南方水田精耕细作技术，才使这一地区的面貌彻底改变的。我国农民改造利用盐碱地、干旱地、山区低产田等，有许多独特的创造，反映了我国人民适应和改造自然的勇气和智慧。我国自然条件有有利于农业生产的一面，也有不利于农业生产的相当严峻的一面，精耕细作正是我国古代人民充分发挥主观能动性，利用自然条件中有利的一面，克服其不利的一面而创造的巧妙的农艺。
不仅如此，我国古代农业不是象其他文明古国那样发生在自然条件单一的一隅之地，而是发生在十分宽广的地域内，它跨越寒温热三带，在辽阔的平原盆地，连绵的高山丘陵，众多的河流湖泊，丰富的动植物资源；各地自然条件差异很大，形成大大小小有相对独立性的地理单元。活动于不同地理单元的各民族，基于自然条件和社会传统的多样性而形成的相对异质的农业文化，这些文化在经常的相互补充、相互促进，构成多元交汇、博大恢宏的体系。在这样一个农业体系中，中国古代人民的农业实践，无论广度和深度，在古代世界都是无与伦比的。各地区各民族人民丰富的农业实践，他们之间农业文化的交流和融汇，为精耕细作优良传统形成和发展提供了深厚的基础。北方旱地精耕细作体系和南方水田精耕细作体系的形成，在某种意义上，都是各地区各民族农业文化交流融汇的结果。也正是各地区各民族农业文化的交流融汇，使精耕细作体系不断扩充它的地盘，不断丰富它的内容，使之成为覆盖宽广、影响深远，延续不断的体系。从这个意义上讲，可以说精耕细作是多元交汇体系的产物。
总之，应该从天人关系（人与自然的互动关系）的高度来理解精耕细作的产生。我们不能昧于“人”而不见“天”，也不能昧于“天”而不见“人”。从天人互动关系来考察，精耕细作形成的真正基础是中国人“应对”既定自然环境的实践。这里说的“应对”，是适应与改造的结合。“应对”观既区别于消极适应自然的地理环境决定论，也区别于无视自然环境的唯人类中心论，比较好地反映了正确的天人关系。
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[1] 席海鹰：《论精耕细作和封建地主制经济》，载《中国农史》1984年第1期。
[2] 《吕氏春秋·上农》等四篇农业技术方面的内容取材于《后稷》农书，它所反映的主要不是战国时代、而是战国以前尤其是春秋时代的情况。参见拙著：《试论<吕氏春秋·上农>诸篇的时代性》，载《农史研究》第9辑，农业出版社，1989年。
二、从天人关系看精耕细作对中国历史发展的影响
精耕细作对中国历史发展的影响是多方面的，今试举其荦荦大者如下：
（一）在中国传统文化中打下了深深的烙印
“精耕细作”是近人对中国传统农艺精华的一种概括，它指的是以土地的集约利用方式为基础的一个综合的技术体系，这个体系的指导思想是“三才”理论。“三才”理论把农业生产看作“天”（主要是农业环境中的气候因素）、“地” （主要是农业环境中的土地因素）、“人”（农业的主体）、“稼”（农业生物）相互联系的统一体。它所包含的整体观、联系观、动态观贯穿于我国传统农业生产技术的各个方面。在“三才”理论的指导下，人们不但重视农业生态系统内部各种因素之间（农业生物之间、农业环境之间、农业生物与农业环境之间）的相互关联和物质循环，而且摆正了人与自然之间的关系。人与天地并列，既不是以自然的奴隶，也不是自然的主宰，而是自然过程的参与者；这样，人和自然就不是对抗的关系，而是协调的关系。在这个基础上才能正确对待自然，才能正确处理发挥主观能动性和遵循客观规律之间的关系。可以说，天人相参和天人相协是精耕细作的灵魂。“三才”理论突出地体现了中国传统思维方式的特点。它是长期农业实践经验的升华。人们常说的“天时、地利、人和”，就是地地道道的农业语言和农业智慧。我在《“天人合一”和“三才”理论》一文中，论述了从农业实践中产生的“三才”理论，如何反过来成为农业生产和其他经济活动的指导思想，并被推广到社会生活的其他领域，渗透到各种学派的学说中，以至在某种意义上成为中国传统文化斑烂的色谱中的一种“原色”。我们知道，中国传统文化是一种农业文化，传统农业影响到中国传统物质文明和精神文明的各个方面。而最能反映一个民族文化深层特点的是思维方式和价值观念，它也打下了以精耕细作为重要特点的传统农业的深刻烙印。英国著名中国科技史专家李约瑟认为，中国的科学技术观是一种有机统一的自然观。这大概没有比在中国古代农业科技中表现得更多典型的了。以致在某种程度上甚至可以说，精耕细作的传统农业塑造了中国的传统文化的面貌。
（二）支撑了中华文明从未中断的发展
由于精耕细作以“三才”理论为指导，正确处理天人关系，因此具有很强的生命力。巳故著名农史学家石声汉曾经指出：中国古代农业尽管遇到无数次大大小小的天灾人祸，但从来没有由于技术指导的错误引起重大的失败。我国传统农业犹如一棵根深蒂固的大树，砍断了一个大枝，很快又长出新的大枝来代替，不但依然绿荫满地，而且比以前更加繁茂了。这是非常正确的论断。事实上，不管遇到什么样的困难挫折，精耕细作传统始终没有中断过，而且，正是它成为农业生产和整个社会经济在困难中复苏的重要契机。北魏时，在长期阶级战争和民族战争中受到严重破坏的黄河流域农业亟待恢复，这时出现了《齐民要术》；元统一后，又一次面临振兴因游牧人蹂躏而残破的农业经济的任务，这时出现了《农桑辑要》和王桢《农书》，这并非偶然的巧合，它一方面说明精耕细作传统延綿不断，另一方面人们自觉或不自觉地把发扬精耕细作传统作为克服困难、振兴经济的重要手段。在古代世界文明中，中华文明是唯一起源既早、成就又大，虽有起伏跌宕，但始终没有中断过的。原因是多方面的，其中重要的一点是，具有的强大生命力的发达的传统农业，为它的持续发展提供了深厚的根基。而中国传统农业强大生命力的来源之一，正是因为它具有一个以精耕细作为主要特点的优秀的科学技术体系。
（三）促进了地主制经济的形成和发展
前面说过，作为精耕细作指导思想的“三才”理论把农业生产看作农业对象（“稼”）、农业环境（“天”和“地”）和作为农业主体的“人”相互联系的动的整体，它强调因时、因地、因物制宜的“三宜”原则，不但要求根据各地不同的自然条件及其变化来确定不同的种植制度和生产内容，而且把精细的管理贯彻到从耕种到收获、保藏全过程的各个环节中。与西欧中世纪比较呆板的种植制度和比较粗放的管理迥然不同。具有较大的经营自主权和较高的生产主动性的劳动者，成为精耕细作农业的内在要求；精耕细作需要有一种具有较强独立性的小农经济经营方式与之相适应。现在看来，正是精耕细作农业技术的产生和发展，使西周以来实行的“公事毕然后敢治私事”的公田劳役制变得不适应生产发展的需要，因而走上了衰亡之路，最终导致了战国初年井田制的瓦解和独立自耕农的普遍出现。战国时期新兴的封建地主制就是在井田制瓦解小农分化的基础上形成的。新兴地主阶级也面临着使用奴隶、雇工，还是使用佃农来经营土地的选择，在战国以后的一个时期，奴隶制的成分确实有一个很大的发展，雇佣劳动一度也比较普遍，但它们都没有发展为主导的生产关系。租佃制的实行开始时尽管并不显山露水，但却是扎扎实实地向前发展，到了西汉中期以后，已经明显地占了优势。这是为什么？重要原因之一是使用奴隶和雇工都难以适应精耕细作农业的要求。在精耕细作已经出现的条件下，农业上使用奴隶，生产效率低，监督费用高，是没有前途的。因为在主人的皮鞭下劳动的奴隶是不可能精耕细作的。驱使雇工种地，监督也有困难，且不容易调动他们的积极性。只有采取分租的形式，使农业劳动者有独立经济，有一定的生产自主权，才适应精耕细作农业的要求。精耕细作对劳动者耕作意愿和主动精神的要求，是租佃关系之所以为人们所接受，获得发展，并最终战胜其他方式取得主导地位的根本原因。实行实物地租的租佃制，正是地主制经济的重要特点。中国封建地主制发展的一个重要方面，是从私属性的租佃制到契约性租佃制，从分成租制到定额租制，佃农的经济独立性逐步加强，其社会地位逐步改善；而这一切都是与精耕细作农业的逐步发展相联系的。我们知道，战国以来长期实行封建地主制是中国传统经济政治制度区别于西欧中世纪的最重要的特点，也是近代中国发展道路不同于西欧的原因所在。精耕细作对中国历史上经济政治制度的重大影响，莫过于促进了地主制经济的形成和发展。
（四）为中国历史上人口的增长提供了动力和基础
中国历史上人口的增长比西欧中世纪快得多，这也是与中国实行精耕细作有着密切的关系。因为第一，在主要利用人畜力耕作的条件下，精耕细作一般要求投入较多的劳动力，因此，在作为精耕细作指导思想的“三才”理论中，“人力”被放在突出的地位；这样，就产生了增殖人口的内在动力，历代统治者一般都注重人口的增殖。第二，精耕细作提高了土地的生产能力，使单位面积土地可能养活更多的人口，这就为人口较快的增长提供了物质条件。中国历史上人口增长的三个台阶，与精耕细作农业发展的阶段性时大致吻合的。我国历史上第一个人口增长较快的时期是在精耕细作形成以后的战国秦汉时代，在籍人口最多时达五千多万。中唐以后，经济重心南移，南方水田精耕细作体系形成；到了宋代，我国人口进入又一个增长较快的、而且是长期趋势增长的时期，人口超过了一亿。清代，中国人口长期趋势的增长进入了一个新的阶段，鸦片战争前夕人口巳突破四亿；这当然有赖于国家统一、社会长期稳定等条件，但其基础仍然是农业的发展，尤其是明代以来精耕细作在广度和深度上的扩展。今天，我们能够以世界上1/7的土地，养活世界1/4的人口，仍然是与实行精耕细作分不开的。
三、从天人关系看精耕细作与农业现代化
中国传统农业虽然曾经创造过历史的辉煌，但在近世逐步落伍了。这是一个隐蔽发生的过程。鸦片战争、尤其是甲午战争以后，由于中国茶叶和生丝的出口受到严重的挫折，问题终于暴露出来了。二十世纪末，许多朝野有识之士发出必须振兴农业的痛切呼吁，纷纷介绍和引进西方的农业科学技术，从此开始了中国农业现代化步履维艰的过程。直到现在，我们仍然面临继续完成农业现代化的任务。
中国传统农业的落伍，既有农业科技外部的原因（封建地主制下小农分散孤立经营，封建剥削的苛重等），也有农业科技内部的原因（重综合轻分析，重定性轻定量，重应用轻机理，注意对农业生物和农业生态系统的外部特征及相互关系的观察和利用，而忽视对其自身要素和内部结构的深入研究，缺乏精确的数据和精确的概念体系等）。由于不属于本文论题，于此从略。
在实现农业现代化过程中，我们无疑应该努力学习和引进西方先进的科学技术和设备，但这并不等于要抛弃传统农业中的一切。我们要抛弃的是传统农业中落后的成分，但对其中合理的成分应当继承和发扬。从根本上说（而不是就所有的技术细节说），精耕细作是传统农业中合理的、仍然具有生命力的成分。
在农业现代化过程中继承发扬精耕细作传统的必要性是很清楚的。上文谈到，精耕细作是中国各族人民在“应对”既定自然条件的长期实践的基础上形成的，包含了对我国自然条件和社会条件的深刻理解，这些认识的正确性是不会由于社会制度的更替而过时的。比起古代，我国自然条件没有根本性变化，人多地少、耕地后备资源不足的情况有增无减，依靠精耕细作，努力提高单位面积产量仍然是发展农业生产唯一正确的选择。扩大一点说，世界人口总是不断增加，而耕地却不可能无限的开垦，所以从总体看，世界农业必然是要走集约经营、精耕细作、提高单产的道路的。
不仅如此，我们还应该从可持续发展的高度上重新认识精耕细作的意义。我们知道，西方式的现代化在物质文明取得巨大成就的同时，也带来了严重的、甚至威胁人类未来的环境和社会问题，因而，实现经济与环境、资源、社会协调的可持续发展，已经成为摆在全人类面前的重大而迫切的课题。今天，我们再也不能离开可持续发展来谈农业现代化。而农业要实现可持续发展，就必须协调天人关系。从这个意义上说，继承和发扬以天人相参和天人相协为灵魂的精耕细作传统，就不单是如何协调传统因素与现代因素之间的关系问题，而是关系到农业现代化走什么道路的根本问题。
从物质再生产过程看，传统农业和现代农业的区别在于，传统农业主要使用人畜力、比较简陋的农具和农家肥，农业生态系统的物质循环是一种内循环，农产品的加工是很初步的；现代农业大量使用机械、电力、化肥、农药，农业生态系统的物质循环是一种外循环，农产品的加工非常深入。归结到一点，就是现代农业有外源的能量（石油）的投入，传统农业则除太阳能利用以外，没有外源能投入。正是由于大量外源能的投入，现代农业才能大幅度提高产量和劳动生产率，使大量农业劳动力从土地上解放出来，去从事其他产业，支持了其他生产和文化事业的发展。但现代农业和现代生活方式过分依赖外源能。有资料说，美国家庭每消耗1卡食物能，要消耗9.8卡石油能，约1比10，相应的熵值为6300千卡，无效耗散系数高达90%。美国的人口只占全世界人口的6%，它的总能耗却占全世界的三分之一。美国人夏季三个月消耗的空调电能，等于中国一年的总用电量。石油能是地球三十亿年以前的森林所固定的太阳能，经地质变化埋入地下而形成的储藏能，是不可再生的，好比没有后续的存款，用一点就少一点。如果这种生产方式和生活方式不加改变地持续下去，就难免有能源枯竭、地球因超负载而崩溃的一天。由于过分依靠外源能，把农业工业化，环境污染、水土流失、病虫害抗性增加、“投入—产出比”下降等一系列弊端已日益暴露。这些情况，引起西方学者的反思，纷纷寻找农业可持续发展的道路。中国传统农学所包含的合理因素、价值和生命力因而再次显露出来了。
以“天人相参、精耕细作”为特点的中国传统农业科学技术，比较注意农业生产的总体，比较注意适应和利用农业生态系统中的农业生物、自然环境等各种因素之间的相互依存和相互制约，比较注意农业生态系统内部物质循环和综合利用，比较注意协调人与自然的关系，因此比较符合农业生产的本性，与现在提倡的可持续农业的原理是相通的，在一定程度上代表了农业发展的方向。现在各地广泛开展的生态农业、立体农业、可持续农业的试验和推广，在某种意义都可视为传统农业中优良传统的延续和发展。但是，可持续农业并非完全排斥外源能的使用的封闭的系统。历史已经证明，没有外源能的投入，不改造传统农业的物质基础，农业要有大的发展是不可能的。在我国农业发展的现阶段，拒绝使用化肥、农药、机械是行不通的。现在应该在强调太阳能循环利用的同时，把石油能的投入和使用控制在合理的限度内，以减少对环境的污染，并尽量恢复使用有机肥料。同时，作为未雨绸缪的措施，应该积极开展开发利用太阳能的新途径和可以替代石油的可再生能源的研究。实行精耕细作要和现代科学相结合，使之适应现代的生产条件，取得精确的表现形式。现代科学技术与精耕细作优良传统的结合，应该成为中国农业现代化的特点和优点。
现在，有些地方的农业现代化仍在照搬西方过时的模式，把我们传统中的好东西丢得差不多了，这是令人忧虑的事情。因此，强调精耕细作的传统仍然是有现实意义的。
intensive cultivation,human-nature relation and agricultural modernization
abstract intensive cultivation is not only the characteristic of traditional chinese agriculture, but also the "gene" of development of chinese history. the cause of formation of intensive cultivation and its meaning and value should be analyzed by studying human-nature relation. intensive cultivation is based on the unparalleled agricultural practice, in which people of ancient china dealed with the vested natural conditions. intensive cultivation represented the traditional chinese culture, supported the continuous development of chinese civilization, facilitated the formation and development of feudalist landownership, and therefore provided impetus and foundation for population growth in chinese history. the spirit of intensive cultivation represent, to some extent, the development direction of agriculture, and should be inherited and developed in the process of agricultural modernization.
关键词：基层；耕地质量；建设；管理
中图分类号：F253.3文献标识码： A
前言
近年来，为了更好地落实国家最严格的耕地保护制度，该镇在做好本乡镇耕地数量管控的同时，加强质量管理和生态保护，丰富了耕地保护内涵，在基层打造了耕地数量与质量并重保护，建设和管理的前沿基地。
一、基层国土所耕地管理工作情况
土们岭镇镇处于九台市东南部，是九台市30个保护区之一。国土资源所从事乡镇土地利用总体规划执行等项工作。几年来，一方面九台市落实最严格的耕地保护工作。土们岭国土所从土地利用规划的周密安排，到建立全天候土地动态巡查责任制，实现土地监察网络的全覆盖，用地管制制度全面落实。
该村从前的现状是：“三山一水六分田”，山有省级自然生态保护区之称,一水横穿腹地，水有地灾隐患，田有基本农田保护标准低之忧。该村成立了耕地保护专业合作社，鼓励土地流转，建立日常的管护制度，国土所、水利所、农业站，按照职责，前移服务性工作，确保村民不当利用，发展适度，实现镇政府、企业和农户的多方共赢，确保耕地质量长期持续的发挥效益。经过一年的土地整治,直接改善了该村生产环境和生态环境，田成方、渠相通、路相连、林成行，20多公顷良田呈现在孝子山脚下。目前已山清水秀、土地肥沃、环境优美。由此可见，该村的土地整治试点，对新农村建设的支撑作用是全方位的，它是实现耕地保护由单纯的数量保护向数量质量和生态并重保护策略转型的助推器。改善了农村的生产条件，提高了粮食生产的生产能力。
2011年，九台市国土资源局为促进土们岭镇农村经济组织和农民开展耕地数量、质量建设和保护，推出了约束激励并重，耕地保护补偿机制的村级试点。选择了人均耕地少，农民意愿强，积极性高，日常土地管理严管，无土地纠纷的土们岭村的先行试点，取得了全村耕地数量不减，用途不变，质量提高的效果。具体做法是：
1、加强组织领导，落实耕地数量管控，耕地质量建设与管理的共同责任。土们岭镇政府成立了土们岭镇耕地补偿领导小组，镇纪检、国土所、农业站、财政所成员的领导小组，各部门要积极履行职责，明确分工，加强协作，国土所主要任务是负责土们岭村作为耕地保护面积、位置、范围及保护人等相关情况的调查、登记、造册。农业站负责耕地质量的动态监测，财政所负责资金补贴，镇纪委参与验收，土们岭村村委会与农户做好耕地保护补偿协议的签订村民成立了耕地保护合作社。签订协议的村民自觉养地。形成了上下连动的耕地数量质量保护新格局。
2、明确管护主体，落实管护责任，保障管护奖励。确定通过家庭承包取得的土地承包经营权的377户农民为耕地保护补偿对象；确定耕地保护补偿的方式标准补偿方式，现金直补到户标准每亩10元（大亩）；确定耕地保护补偿的来源：从省返九台市新增建设用地有偿使用费中安排；确定耕地保护周期为一年，时间是2011年4月至2012年4月1日。确定耕地保护责任和奖惩措施。保护的责任的农户要做到基本农田保护村规民约的要求，平时农田保护动态巡查人员要有基本农田管理巡查记录。对没有完成耕地保护责任，经九台市土肥站工作人员检测有机质含量减少，氮元素、磷元素、钾元素指标不高，容重降低，不发当年耕地保护补偿资金。
3、积极探索建立日常的保护制度。建立耕地保护补偿的基础资料台帐，把新一轮土地利用总体规划确定的耕地和基本农田落实到农户和地块，填写土们岭镇土们岭村基本农田及保护地块档案。土们岭村与农户要签订同意参加耕地保护的协议，内容包括耕地数量质量，做到有图可查、有表可对、有册可依。
土们岭村耕地数量质量保护试点经验告诉我们，如2004年中共中央1号文件“一免三补”惠民政策一样，是一项“德政工程”，“民心工程”，从保护耕地的角度来看，村民的思想观念从重用不养转变成能够落实农业科研部门指导的测土配方施，增施有机肥，防止新的点源污染，实现耕地保护由单纯的数量保护转向质量和生态并重保护的新观念，从支持“三农”角度来看，经历耕地保护补偿机制的试点，农民通过签订管护协议提高了参与能力和自我发展能力，提高了粮食综合生产能力，从而达到了粮食增产、农民增收、农业增效的目标。
二、存在的问题
耕地质量建设管理是土地管理所的一项职责和任务，多年前国土所一直认为它是农业站的一项职责。近年来，特别是2012年6月29日国土资源部颁布了“关于提升耕地保护水平，全面加强耕地质量建设与管理”的通知，使基层国土所认识到：土地管理的前沿阵地忽视了一些问题。对耕地质量建设与管理的认识和重视程度还需要进一步提高。提升耕地增产保障能力的综合措施还需加强。管护制度和工作机制还需要进一步的完善。
三、耕地质量管理的目标与建议
1、制定土地质量改良规划和措施。提高认识，加强领导研究和解决改善土地质量提高的重大问题和困难。制定有利于土地质量提高的,有利于粮食安全、有利于农业村民发展的改良计划和具体措施。
2、进一步提高农民对耕地质量与管理认识和重视程度。乡镇政府应该将耕地改良纳入工作日程，积极组织科研院所对农民进行专题培训，提高农民素质，使农民深刻认识到：改善土地质量是为子孙后代造福,是一项增强农业后劲重要措施,农民积极参与土地质量建设,对土壤增施有机肥提高耕地有机质含量，推广深翻、深松防止耕层变浅，根椐作物生长的需要改善土地养分，加强水土保持，只有提升上述耕地增产保障能力的综合措施,才能使这项工程持久坚持下去。
3、坚持进行土地污染防治。从九台市农业部门的地力调查和质量评价来看，土们岭镇所有耕地各种重金属的单项污染指数均小于1，这说明耕地环境尚未受到污染，要使这块“净土”能够长久保持利用下去，就要防止新的污染源。乡镇政府在招商引资的过程中，一定要在防止点源污染放在首要位置，认真贯彻执行有关环保的各种法律知识，在新建项目的审批中，严把环保关,实现一票否决制。
4、建立和完善耕地质量管理的法律法规。严格执行有关法律法规，保护好现有的耕地，关于耕地保护，党中央国务院地方政府已经出台了一系列法律法规，如“土地法”“基本农田保护条例，地方政府也迫切需要制定和完善耕地质量管护制度和工作机制，以制度管事，以制度定责，规范各项管理工作，确保耕地质量建设和管理扎实推进。
5、加大投资力度。农业基础设施建设和管理的滞后加剧了耕地的退化，以耕地数量质量补偿机制的试点、高标准基本农田的建设投资，都是上级部门应对耕地质量改善有效资金支持。广大农民盼望上级政府加大对土地质量改善的投资力度，用行政的经济的手段实现耕地建设与管理的目标。
6、建立耕地改良示范园区。针对各类土壤障碍因素，建设一批不同模式的土壤改良利用示范园区，抓典型、树样板，辐射带动周边农民，推进土地质量改善工作的全面开展。
7、约束奖励并重。按照上级要求，乡镇政府要将耕地质量建设与管理的情况，作用耕地保护的重要内容纳入到镇、村、社耕地保护责任目标考核，严格落实奖惩，通过“以奖代补”、“以补促建”，鼓励农村集体经济组织和农民开展耕地质量建设和保护。
四、结论
耕地质量建设管理，基层国土资源所的工作任重而道远，国土资源部2012年6月29日印发的“关于提升耕地保护水平，全面加强耕地质量建设与管理的通知”从总体上绘就了全面加强耕地质量与管理“路线图”，今后在土地管理的前沿，我们更清楚认识到土地质量建设与管理是落实最严格耕地保护制度的重要内容，是国土资源所重要职责之一，是确保国家粮食安全的根本保障，是优化利用土地资源的有效途径。耕地保护工作进入数量与质量并重保护、并重管理，上到国务院，下到基层所的时代已经到来。
参考文献：
[1]. 邓卫国;郭金辉.对莆田市盘活利用闲置土地的调查与思考[A].科学合理用地 人地和谐相处2008年学术年会论文集.2008
关键词：新疆；耕地资源；变化分析；对策建议
中图分类号：F323.211 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0034-02
一、研究区概况
新疆维吾尔自治区位于我国西北部，总面积约166.49万平方公里。新疆地区距海遥远，地形地貌特征可以概括为“三山夹两盆”，南北疆在气候、水文、土壤、生物资源等方面呈现差异，新疆土地的沙化、荒漠化问题相对较为严重。新疆属典型的温带大陆性干旱气候，年均天然降水量较少，主要靠冰川融雪。由于气候干旱，水资源受季节因素影响，时空分布极不均衡，地表水蒸发量大，致使一些地方水资源不足。新疆山区的水库较少，对水资源的调控能力较差。由于水资源时空分布不均，水资源的调控设施相对缺乏，就导致对部分耕地的灌溉保证程度不足。此外，由于渠系建设滞后，渠系输水过程中，渗漏损失较为严重。进入田间的水资源未得到充分有效的利用，呈现水土不协调的特点，影响了耕地的利用。
在国家改革开放以及“西部大开发”等利好政策的影响下，新疆国民经济快速增长，总体实力明显增强。2011年，新疆地区生产总值达到6 610.05亿元，比上年增长21.57%，人均地区生产总值29 923.27元。产业结构不断优化，一、二、三产业的比重由2005年的19.4∶45.8∶34.8，调整为2011年的17.23∶48.8∶33.97。2011年新疆城镇居民人均可支配收入21 810元，比上年增长14.13%；农村居民人均纯收入6 977元，比上年增长17.88%。
二、研究理论依据
1.稀缺性理论。资源本身具有稀缺的经济特性，资源的市场价格是资源稀缺的主要标志。耕地的主要功能是用作农业生产，保障人们的粮食安全，其稀缺性主要表现在两个方面：第一，用来从事农业生产的耕地总面积是有限的；第二，特定地区不同用途的耕地面积也是有限的。随着人口规模的扩大，对耕地资源的需求量也在加大，人地矛盾在我国表现的愈发明显。耕地资源的稀缺性要求我国必须实行最为严格的土地用途管制，切实保护耕地的数量与质量，调动各方面保护耕地的积极性。
2.可持续发展理论。可持续发展是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的基础上的一种发展，其宗旨是既能相对满足当代人的需求，又不能对后代人的发展构成危害。可持续发展注重社会、经济、文化、资源、环境、生活等各方面协调“发展”，要求这些方面的各项指标组成的向量的变化呈现单调增态势，至少其总的变化趋势不是单调减态势。土地资源的可持续利用是我国可持续发展战略的核心内容之一，是实现社会、经济可持续发展战略的前提。基本农田是重要的耕地资源，它的用途一旦发生改变就很难逆转。因此，以可持续发展理论作为基本农田划定的理论基础，要求基本农田的划定要满足子孙后代的基本需求，实现可持续利用。
3.人地关系协调理论。土地是人类赖以生存和发展的基础，而耕地与基本农田保护就是要协调人类日益增长耕地需求与耕地资源的有限性之间的关系。人口规模的扩大对土地造成巨大的压力，当人口规模超出土地资源的人口承载力时，就可能造成生态环境的破坏，阻碍社会经济的发展。人地关系协调理论要求我们必须将人口规模控制在合理范围内，保证人口增长与土地利用协调发展。同时要求人们提高土地集约利用效率，缓解人地矛盾。
4.空间分布理论。耕地资源具有与生俱来的位置固定性，它不能随着社会经济的发展以及人类需求的变化而移动，对于特定耕地资源的使用只能在特定区域进行。耕地资源的利用与地形地质、水文、气候等自然因素以及当地的社会经济条件有着密切关系，严格的地域性条件限制，导致不同区域耕地利用的方式不同，耕地所面临的压力也有一定差异。
三、新疆地区耕地资源数量变化分析
1.时间变化分析。由下页图1可知，1978―2011年期间，新疆耕地面积相对较为稳定，没有出现较大的波动幅度。1997年以后，新疆耕地面积出现增加的趋势，这是由于新疆进行大规模的棉花基地建设，土地开发工作的展开导致耕地面积增加。
2.空间变化分析。截至2011年，新疆耕地总面积为412.46万公顷，约占全疆土地总面积的2.48%，占农用地总面积的6.54%，全疆人均耕地面积为0.189公顷。据统计资料分析，新疆耕地资源存在明显的分布不均问题，北疆耕地总量占据全疆耕地总量的一半以上，并集中分布在水资源条件较好的地区[1]。
3.耕地资源减少量与补充量分析。新疆耕地资源的减少主要是由于建设用地占用、农业结构调整、生态退耕等原因而导致。其中，农业结构调整是新疆耕地资源减少的主要原因，约占减少总量的一半；政府行为引导下的生态退耕导致的耕地减少量约占35%；建设用地占用的耕地总量约占耕地减少量的8%。
新疆耕地资源的补充主要来源于土地开发、复垦及整理工作，当然，农业结构调整也可能在一定程度上增加耕地总量。其中，土地开发与整理是耕地资源总量增加的重要途径，约占新疆耕地补充量的75%；农业结构调整可以将园地、设施农业用地等调整为耕地，以此增加耕地总量，所占耕地补充量的比例约为20%。
四、新疆地区耕地资源质量变化分析
1.自然质量等别、利用等别及经济等别分析。结合新疆地区独特的行政区划及自然特点，将新疆耕地资源的自然质量划分为18个等级。其中代表耕地质量最好的18等地面积较小，不足耕地总面积的1%，而8等地面积最大，约占24%。新疆耕地资源的利用等别划分为12个，代表利用质量最高的12等地面积仅占0.3%，5等地面积最大，约占32%。新疆耕地资源经济等别依然划分为12个，代表经济质量最好的12等地不到2%，6～9等地面积最大，约占70%。总的来说，新疆地区耕地资源质量总体不高，优质耕地所占比重较小[2]。
2.质量等别空间分布分析。新疆地区东南方向耕地自然质量较高，西北方向耕地资源质量较低，自然质量最高的耕地分布在塔里木盆地南部的和田县，而自然质量较低的耕地分布在伊犁河谷地区。新疆环塔里木盆地的耕地利用等别最高，准格尔盆地的绿洲地区利用等别也相对较高。吐哈盆地区是新疆耕地资源经济等别最高的地区，因为该区土壤熟化程度相对较高，有机质含量较大，农田及水利设施较完善。
五、新疆地区耕地资源总体评价
首先，新疆耕地总量变化幅度不大，但是时空分布不均匀，南北疆耕地分布空间差异较大，人均耕地面积相差很多。其次，新疆地区耕地资源开发难度较大，受到多种因素的制约。耕地面积的补充主要依赖于土地开发与整理，但是由于新疆地理位置的特殊性、自然条件的限制性以及资金和技术方面的限制，耕地资源开发难度较大，成本相对较高。再次，新疆地区生态环境较为脆弱，土地荒漠化逐渐加剧。干旱少雨的自然环境极易出现土地荒漠化，加之新疆特殊的土壤特性，土地次生盐渍化问题较为严重[3]。最后，新疆耕地质量相对偏低。新疆地区耕地养分含量偏低，有机质含量南北疆差异较大，加之重用轻养的利用方式，导致耕地质量不断降低。
六、新疆地区耕地资源保护的对策建议
第一，提高土地集约利用度。传统的经济发展方式浪费了大量的耕地资源，因此要改变这种落后的经济发展方式，走集约化发展道路。要提高人们集约利用土地的意识，增加对土地资源的投入，提高单位面积的综合产值，实现现代化发展[4]。
第二，提高新疆城市土地的利用综合效益。随着新疆城市化进程的加快，建设用地对耕地资源的占用面积越来越大，因此需要制定科学合理的新疆土地利用总体规划来限制建设用地对耕地的占用，并明确规定建设用地与耕地的界线。要积极开展旧城改造工作，加强土地整理，增加城市建设用地面积；积极开发地上及地下空间，提高土地利用率。
第三，在耕地资源管理工作中引进先进科学技术手段。信息时代的到来要求建立信息化的耕地资源管理体系，建立耕地保护动态监测平台，以便时刻记录耕地资源的利用及变化情况[5]。
第四，提高开发深度。在耕地资源数量一定的情况下，要加大对耕地资源的资金投入，采取轮休轮作方式来保证耕地资源的用养结合。加强技术投入，缓解土地荒漠化、盐渍化等问题，逐步提高耕地质量。还应该加强耕地资源的合理配置，保证其永续、高效利用。
参考文献：
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[3] 蔡文春，杨德刚.新疆耕地变化及驱动力分析[J].干旱区资源与环境，2006，（2）.
关键词:耕地保护;利益补偿;社
在生态脆弱的乌昌经济区内保护耕地势必制约经济发展,而经济发展则又要占用大量耕地,在这里,耕地保护和经济发展便成了一对“冤家对头”。然而,通过对乌昌经济区内的农户进行合理有效补偿,一方面,既有利于增强农户保护耕地的积极性、主动性、创造性,也有利于提高耕地保护的经济能力;另一方面,可以促使该地区非农产业向土地节约型和集约型方向发展。
一、乌昌经济区耕地保护中农户利益补偿问题的重要性
对农户利益进行补偿的实际意义主要有:
第一,乌昌经济区是天山北坡经济带的中心区域,在乌鲁木齐这个国际大都市的带动下,该地区的人口增长、工业化、城镇化水平远远高于全疆其他地区,因而需要占用大量耕地。而且,目前实施的乌昌经济一体化战略势必会对乌昌经济区产生更大的生态影响,使人地矛盾日益严重,水污染、大气污染等问题日益突出,生态安全将面临前所未有的巨大压力。同时又由于比较利益的差异等原因,导致耕地用途的转移和耕地的不可持续利用,对新疆的粮食安全和社会稳定也构成了潜在的威胁。
第二,对乌昌经济区内的农户进行合理有效补偿,一方面将有利于增强当地农户保护耕地的积极性,另一方面也有利于提高耕地保护的经济能力。它是乌昌经济区实现粮食安全、生态安全和社会稳定的战略性措施。
第三,对农户保护耕地进行补偿,既有益于保护耕地,也是解决三农问题的重要突破口,同时,也是新疆和乌昌经济区乃至西部地区新农村建设中的重要内容。政府和农户都成为耕地保护的主体,将促进农业生态环境,乃至区域生态环境的可持续发展。
第四,在公共管理领域,合理的政策导向、执行和监督是保护好该区域的耕地,确保新疆生态健康与粮食安全的关键。在此前提下,建议政府出台相关政策,更加有效地保护好新疆现有的耕地,使社会目标和个体目标相一致,追求经济目标的有效性和生态安全性。
对农户利益进行补偿的理论意义主要有:
首先,对农户利益进行补偿是新疆和西部地区甚至全国保护耕地的新观念,通过补偿体系构建,为我国耕地保护研究提供一个有效的思路。
其次,改变以客体为主线的研究思路为以主体利益为研究主线进行补偿问题的研究,将丰富补偿理论,完善我国的补偿制度。
二、乌昌经济区耕地保护中农户利益补偿的基本构架
(一)补偿的原则
对乌昌经济区的农户利益进行补偿,是耕地资源可持续利用的激励手段,应该遵循以下几个主要的原则。第一,公平与效率相结合。耕地资源可持续利用关系乌昌经济区内的公共利益,关系着区域的公平、工农间的公平,因此补偿机制必须要体现公平的原则。同时,制定的补偿措施必须能够对激励的客体起明显的激励和约束作用,产生社会效益、经济效益和生态效益。第二,市场机制和政府机制相结合。由于意识滞后带来的“非理性”、土地供给的有限性等因素的存在,市场在耕地资源配置中存在失灵的现象。这为政府的介入提供了必要性。政府应在对耕地保护、实现土地资源配置效率方面发挥重要的作用。第三,规范性与灵活性相结合。应该结合耕地保护政策制度、农业政策制度和城乡统筹政策等方面建立对农户的利益补偿的规范性体系,使得农户的利益补偿有制度规范,从制度层面得到承认和保护。同时,要考虑乌昌经济区内的地区差异性,补偿的标准、补偿的方式应该有所差异。第四,可操作性。对农户利益的补偿机制要严密,能被激励客体接受,有操作性。
(二)补偿的标准
耕地保护中乌昌经济区内农户利益补偿的数额或程度,对农户有重要的影响力和公平的暗示。补偿的标准包括定性和定量两个方面。对于不同的补偿方式、补偿情况和补偿地区,补偿的标准会有所不同。补偿标准的关键在于补偿依据的选取和农户的利益损益程度的确定。不同的补偿模式,采取的标准不尽相同。对于征地补偿模式,其补偿多以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准,不同的只是市场价格的计算时间。应该在全面评估耕地的价值的前提下,适当提高耕地占用的补偿标准。对于结构调整补偿模式,其补偿标准的确定需要综合参照国内外农业保护价格。对于生态退耕补偿,其标准应随着退耕的类型、当地的生活水平和需退耕的耕地情况而定。对于自然灾毁补偿模式,其补偿的标准应按照耕地灾毁的面积、原耕地的生产情况和当地的生活水平而确定。
(三)补偿的方式
补偿主要分为政策制度补偿、实物补偿、资金补偿和精神补偿等四种方式。第一是制度政策补偿方式。制度政策补偿是对农户的权益和机会的补偿。制度补偿中,土地制度是基础,耕地资源的产权制度是关键。政策补偿,即依据针对农户利益的各项优惠政策的补偿,包括补贴政策、财政转移支付政策等。第二是实物补偿方式。补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿,解决受偿者部分的生产和生活要素,改善受偿者的生活状况,增强受偿者的生产能力。实物补偿有利于提高物质使用效率。对于征地补偿方式采取的物资补偿方式有,土地入股补偿、留地安置补偿、土地债券补偿、替代地补偿等。第三是资金补偿方式。资金补偿是最常见的补偿方式,也是最迫切急、需的补偿方式。资金补偿常见的方式有:补偿金、减免税收、信用担保的贷款、补贴等。通过资金的补偿的直接影响到农户的收入。
三、农户利益补偿的模式构建
对乌昌经济区耕地保护的农户进行的利益补偿分为四种模式,即征地(耕地)补偿模式、结构调整补偿模式、生态退耕补偿模式、自然灾害补偿模式。这四种模式互为一体,体现农户耕地的面积变化可能面临的四种驱动力。耕地保护包括数量和质量的保护。其中,数量保护是基础,质量保障是关键。就大部分农户来说,一定的耕地数量是其生存和基本权利的保障,一定生产能力的耕地是其生活水平提高的保障。四种补偿模式下成本形态及补偿流向分析见表1。
四、 “乌昌一体化”过程中对农户利益进行补偿所采取的措施
(一)经济措施
乌昌经济区内对农户利益进行补偿的经济措施,关键是要使补偿活动市场化,使补偿成为市场性的经济活动。建立补偿活动的市场、补偿市场体系、补偿市场机制,让补偿活动在市场中顺利运行。使补偿与补偿相关者的“权、责、利”相结合,与其长期稳定利益结合,迫使补偿相关者自始至终关注补偿的效率和用途,使其不断创新,运用合理的补偿方式来提高补偿效率。第一是积极培育地产市场,加强地价评估,尤其是农用地损益评估。第二是要设立农地发展权,完善我国土地产权制度,保障失地(耕地)农民的利益。第三是要补偿资金筹集的多渠道化。针对不同的补偿的模式,要采用不同的资金筹集方式。在市场机制和政府机制双重作用下,资金的筹建需要采用委托性和直接性两种渠道。
(二)法律措施
要在乌昌经济区内加强耕地保护,必须要加强相关的法律建设。有关农户利益补偿的法律性规定,有利于耕地保护法的细化和具体化,也有利于促进耕地保护过程各个利益主体之间和谐。其法律性规定包括规范的补偿程序、明确的补偿主体、补偿的义务和权利等方面。
(三)行政组织措施
必须要完善耕地保护中的各项行政工作,特别要加强国土资源部门的各项行政工作。针对耕地保护中的利益补偿,要有严格规范的信息反馈程序,确保农户的利益补偿意愿得到畅通表达和损失利益的有效补偿。耕地保护是一项历史性的巨大系统工程,涉及到各个行业、各类众多的利益主体,而且事关吃饭和发展的问题,因此,需要一个强有力而且擅长业务的专门的组织机构来把握耕地变化规律,协调耕地保护的利益主体,开展政策研究和各项行政工作。
参考文献:
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关键词：比较优势；区域协调发展；利益互动机制；耕地保护；制度创新
中图分类号：F301.0文献标识码：A文章编号：1001-6260(2009)03-0030-08
一、问题的提出
中国耕地资源极其匮乏，人与地的矛盾日趋尖锐，具体表现为两个方面：一是人均耕地数量少、空间分布失衡以及耕地总体质量差。其中：中国大陆人均占有耕地不足1.39亩，低于世界人均耕地水平的40％，在全国2800多个区县中，已有600多个县低于联合国粮农组织(FAO)确定的人均耕地0.8亩的警戒线；全国90％以上的耕地主要分布在东南部地区，人口、工业也都集中于东南部地区；现有耕地中，有灌溉设施的耕地不到40％，有将近亿亩的耕地坡度在25度以上，需要逐步退耕，约30％左右的耕地不同程度地受到水土流失的危害；同时，建设占用耕地的补偿中也“占优补差”而导致耕地总体质量下降。二是工业化与城市化进程的加快，导致国内耕地急剧减少。国土资源部公布的数据表明，1996年以来的10年间全国耕地减少了1.24亿亩，平均每年约减少1240万亩；以2005年的18.27亿亩为基点， 到2020年要守住18亿亩耕地的底线，那么在未来十几年间允许的耕地净减少量不得超过2700万亩，平均每年减少不应该超过193万亩，参照以往耕地占有量的经验数据及其变化趋势，要实现耕地保护的这个总体目标极为困难；同时，污染问题也成为保护耕地的重大障碍，因土质、水质以及空气受到污染必然会导致耕地质量的降低，甚至还使耕地丧失功能，从而使耕地数量减少。事实上，这部分耕地减少在数据统计方面比较困难，也使实现耕地保护的目标隐含了更多的不利变数。如果再加入人口变量，人地关系形势更加严峻。
显然，耕地资源已经成为影响中国经济和社会可持续发展的关键制约因素。近些年来政府和社会各界都高度重视耕地保护问题，学术理论界也产生了一大批颇有影响的成果。事实上，国内学术界对耕地保护问题的研究源于对粮食安全问题的认识，但近年的研究转向了耕地总量动态平衡、区域土地资源配置、耕地保护制度创新等问题上，如：黄贤金等(2001)、艾建国(2003)、谭永忠等(2005)结合中国“耕地总量动态平衡”政策实施的效果，从不同角度指出这一政策存在的问题及带来的影响；刘兆顺等(2005)分析了中国耕地总量平衡政策的缺陷，指出实现耕地的异地占补平衡是中国实现耕地总量动态平衡的有效措施，并具体分析了异地占补平衡的运行机制。在耕地保护制度构建和创新问题上，曲福田等(1998)结合西方农地保护的制度与法规，探索了中国农地保护与管理制度体系，并对与此相关的农地产权制度、土地利用规划、土地用途管制和土地整理等制度建设进行了初步探索；翟文侠等(2003)计量分析了1984―1999年间中国耕地保护政策运行效果，从而为进一步增强耕地保护政策的实施效果提供了依据；吴次芳等(2002)从经济、政治、法律、管理四个角度分析了耕地保护的制度因素，从而提出了完善现行耕地保护制度的构想；梁振杰等(2004)、肖顺武(2006)对完善中国当前耕地资源保护法律制度
作了探讨，提出构建完整的法律制度体系的构想；张效军等(2006，2007)探讨了建立耕地保护的区域补偿机制；刘友兆(2001)、蔡运龙(2001)、钱忠好(2002)、曲福田等(2004)还研究了农业结构调整与耕地保护、耕地保护的行动逻辑、中国农村转型与耕地保护、经济增长与耕地保护等问题；陈志刚(2002)以江苏省为例，从比较优势与区域耕地总量、土地利用的关系入手展开研究，得出了一些符合当地耕地保护的有效的结论；姜开宏等(2004)从比较优势的角度出发，以江苏省为例，研究了区域土地资源的配置问题。
在对国内文献进行综合回顾中我们发现，国内对耕地保护问题的研究基本上是全面的，研究成果的循序渐进性也符合中国经济社会发展的实际。不过相关研究的成果也比较零乱，有“理论丛林”之感，鲜有把耕地保护问题置于经济全球化以及中国市场化改革的背景之下，因此，大多数学者仍未能脱离单纯性的耕地保护思路，还没有摆脱习惯修补式惯性思路的束缚。即使在关于耕地保护的制度设计问题上，几乎很少有人考虑如何突破中国现有的耕地保护制度框架去进行制度创新。可见，在全球化和市场经济改革的背景下，如何突破以往研究的思维框框，从耕地、人口、区域的关系进行解构，从一个全新视角探讨耕地保护制度的构建问题，是值得研究的重大理论课题。因此，开展区域经济发展与耕地保护问题的互动研究，探讨经济发展与耕地资源保护的互动机制、
互动发展模式，实现经济与耕地保护“双赢”的切合点，寻求经济发展与耕地保护两难命题的解决途径，这既符合市场经济改革和发展的价值取向，又与科学发展观及和谐社会架构的基本要求相一致。
有鉴于此，本文在全面系统地分析中国现行耕地保护制度及其制度缺陷的基础上，重点就在市场经济条件下如何实现中国耕地保护制度创新的问题进行深入探讨，研究旨在通过构建区域利益的互动机制，以耕地制度创新来实现中国耕地保护、区域经济发展以及社会和谐发展等多重目标。
二、中国现行耕地保护制度及其效应分析
当前，中国政府面临巨大的耕地保护压力，主要体现在：与世界上大多数国家相比，中国人均耕地数量严重不足、质量下降，而且耕地流失势猛，已经危及到中国农业的进一步发展，弱化了农业生态的良性循环；“新圈地”特指中国分别于1984年前后、1994年、1998―2003年出现过三次大规模“圈地”高潮。[ZW)]现象屡禁不止，耕地总量动态平衡政策走形；在经济发达地区和粮食主产区，非农建设占用耕地的现象尤为突出，中央政
府面临巨大的食品安全压力，国家粮食安全受到挑战和威胁；后备耕地资源严重不足，且开发潜力较小，有限的耕地资源与高速发展的工业化、城市化对耕地的渴求之间的矛盾日益尖锐，等等。可见，实行最严格的耕地保护制度，是党和政府根据中国人多地少、人均占有耕地量不足的基本国情，为满足当前和未来十几亿中国人的粮食需求，促进中国经济和社会稳定健康发展而制定的重大战略决策。
(一)基本的制度框架
耕地保护制度是围绕着耕地保护目标的一些法律法规、管理机构及其运行机制的总称。而《中华人民共和国宪法》应该是耕地保护制度的基石，《宪法》(2004年修正)第九条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用；禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十一条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这些条款确立了土地管理相关法律法规的基本精神和法理基础。
事实上，中华人民共和国国土资源部的设立以及《土地管理法》的修订标志着中国耕地保护制度框架的基本成型。目前，中国有关耕地保护的法律法规主要包括：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》与《基本农田保护条例》、《耕地占补平衡考核办法》、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等一些考核办法和实施细则，以及1999年以来连续下发的一些相关重要文件。
概而言之，中国现行耕地保护制度以保障国家粮食安全、社会稳定和经济可持续发展为宗旨，以合理利用土地、切实保护耕地为主线，遵循确保耕地总量动态平衡、严格实施土地用途、强化国家集中统一管理以及加强土地执法监察的基本原则，通过土地用途管制制度、农用地转用审批制度、耕地总量动态平衡制度、耕地“占补”平衡制度、基本农田保护制度、耕地保护目标责任制度、耕地保护法律责任制度等一系列制度安排，实现中国耕地总量、经济发展与生态环境的统一。
中国耕地保护制度的基本框架见图1。
(二)制度效应分析
出于粮食安全问题以及国内耕地资源相对稀缺性的考虑，自1999年以来中央政府一直致力于推行最严格的耕地保护制度及其政策措施，如严格的耕地占用审批制度、基本农田保护制度、耕地“占补平衡”等制度及政策措施，近年来已经显现政策效果，这一方面可以通过全国耕地总面积的变化情况得到反映，具体数据参见表1。2001―2008年的8年间，全国耕地年净减少全国耕地净减少量为各类建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整以及灾毁耕地等因素引起的耕地减少量与土地开发、整理、复垦等耕地增加量的差值。分别为61.73万公顷、168.62万公顷、253.74万公顷、80.03万公顷、36.16万公顷(542.4万亩)、30.7万公顷(460.2万亩)、4.07万公顷(60万亩)、1.27万公顷(29万亩)，在这些年份的耕地减少量中相当一部分主要是由于政府加强了退耕还林以及促进产业结构调整措施的缘故，尤其是自2007年以来耕地减少速度呈现急剧下降趋势，从2007年的0.03％降到2008年的0.01％，使耕地减少的势头得到明显的控制；来自于对全国各省(区、市)耕地“占补平衡”的达标情况的检查，1998年全国达标17个，1999年24个，最近几年在中国大陆31个省(区、市)几乎都实现了省域内的耕地占补平衡。
数据对比分析表明，伴随着上个世纪末以来的非理性的三次“新圈地运动”，耕地总量经历了一个高速的锐减时期，国土资源部提供的资料显示，1997年中国的耕地总量为19.51亿亩，2006年则下降到18.27亿亩，10年间耕地面积减少了1.24亿亩，年均减少1240万亩；而自2005年以来，特别是在政府加强了对耕地最严格的保护之后，耕地减少趋于明显减缓，如，2008年耕地总面积为18.2574亿亩，耕地净减少仅29万亩，耕地变化幅度仅0.01％，参见图2。
(三)制度缺陷的内生性
自实施最严格的耕地保护制度以来，中国虽然在保护耕地上收到了较为明显的成效，使全国耕地总面积目前仍没有突破18亿亩的保护底线。但我们也应该清醒地认识到，尽管耕地减少的速度得到了延缓，但并没有从根本上加以杜绝和遏制，即使按照目前的低速度，突破警戒线也只是一个时间的问题。事实上，加快推进的工业化和城市化战略、急剧膨胀的人口、日趋恶化的生态环境、频繁的自然地质灾害以及目前国家扩大内需的政策为在全球金融危机的背景下实现8％的经济增长目标，中国政府启动的4万亿新增固定资产投资计划，所涉及的七大领域无不需要土地的有效支撑，这些投资项目将有可能催生出新一轮的圈地热。等因素成为中国保护耕地的主要障碍，进而会加剧耕地总量动态平衡目标的脆弱性，而区域经济的非均衡发展又弱化甚至扭曲了中国现有耕地保护制度，这些都充分暴露出中国现有耕地保护制度的缺陷。
1.背离了市场经济的基本原则。随着中国市场经济体制不断完善，市场机制在配置包括耕地资源在内的各种生产要素的过程中正发挥着基础性作用，以比较优势为基础的区域产业结构的空间布局也日趋合理。但问题是，由于各地产业结构的差异以及社会经济发展的非均衡，加上各地的工业化和城市化进程也不同步，因此，各地所面临的土地资源稀缺程度及压力也不一样，这就对现有的耕地保护制度提出了挑战，显然，以县级以上政府为耕地保护目标责任单位的“占补”平衡耕地占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地总量不减少。的制度安排，将导致各地区在耕地保护方面以邻为壑，既不利于发达地区充分发挥自身的产业和区位优势，也不利于欠发达地区加强耕地资源开发，发挥其土地资源优势。
2.阻碍了区域经济协调发展。现行耕地保护制度强调全国耕地总量目标和区域性耕地保护责任单位，没有考虑到中国不同地区耕地资源分布和经济发展水平的差异，忽视了区域之间的合作以及区域经济的协调发展。如中国东部长三角、珠三角、京津塘环渤海湾地区中的一些省、市，由于其工业化和城市化水平发展快于中、西部地区，农业产业结构调整力度也较大，要实现本区域内耕地“占补”平衡政策目标相当困难；另一方面，政府主导型的耕地“占补”平衡政策模式导致了福利的流失和低效的制度运行，一些经济发达省份在确立地区发展规划和实施经济产业布局时顾虑重重。有研究表明，中国现有耕地保护制度不利于构建区域间的利益互动机制，也不利于区域之间利益“双赢”和成果“共享”。
3.扭曲了耕地动态平衡机制。耕地“占补”平衡制度的创立初衷就是通过确保各个区域内耕地的总量和质量，进而在全国范围内实现耕地总量、质量和结构的动态平衡。事实上，在具体运作中发现，发达地区由于工业化和城市化进程的加快，耕地及其后备土地资源不足甚至于枯竭，因此，一方面对耕地有强烈的渴求，但另外一方面却存在“无地可补”，通常一般选择“占多补少，占优补劣，占近补远”来应付考核；同时，对于欠发达地区则往往面临“无钱开发”的窘境，最终使其潜在资源难以发挥应有的作用。这种制度安排最终不仅使得全国耕地动态平衡目标难以真正地达到，也使全国耕地质量水平下降。
此外，现行制度还存在着不健全、不配套以及执法不力等问题，难以遏止的“大学城热”、“开发区热”、“高新园区热”，“化整为零”的报批方式，等等，已经充分地暴露出现行制度的缺陷。
三、基于区域利益互动的中国耕地保护制度框架
(一)区域利益互动机制的基本内涵
当前，我们处在全面建设小康社会的关键时期，国家“十一五”规划明确提出了促进区域协调发展和健全区域协调互动机制的要求，这为区域内部和区域之间建立互动机制提供了发展机遇。因此，在市场经济条件下，建立中国东、中、西部地区之间、区域内部经济发达地区和经济欠发达地区之间在耕地保护方面的合作机制，关键是在区域内部和区域之间建立起多维的以利益为纽带的互动机制，这样既有利于耕地保护目标的实现，也有利于实现区域经济社会的协调发展。显然，随着中国市场经济的进一步发展，商品市场以及劳动力、资本、土地、技术、人才等各种生产要素市场已逐渐成熟，市场正在资源配置中起着主导性作用。借助市场可以充分发挥各地的比较优势，实现东部的富余资金、技术与中西部丰富的人力资源、自然资源的全方位整合，通过制定适宜的区域经济发展政策，发挥区域间利益互动机制的功效，在保持国民经济总体较高增速的同时，着力缩小各地区之间的差距，实现东中西部以及区域内部的全面协调可持续发展。
互动发展观是科学发展观的重要组成部分，它以区域之间互利为目标，在和谐发展的基础上关注生产要素之间的相互作用，构建良性的互动发展模式。具体而言，就是区域间各利益主体以互惠互利为宗旨，从动态的、开放的、全方位的良性角度纵横联合、相互合作、协同发展，促使资源、知识和技术等生产要素在流动和扩散的过程中不断实现优化配置与整合，形成促进、诱导、反馈激励效应，最终达到区域增值创新、协调“双赢”的跨越式发展目标。这是一种强调坚持均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略。这种新型发展战略使得国民经济在发展过程中既能保持区域经济整体的高效增长，又能促进各区域的经济发展，使地区间的发展差距稳定在合理适度的范围内并逐渐收敛，实现各区域的协调互动、共同发展。
由于在区位优势、资源禀赋以及产业优势等方面的差异，中国东、中、西部三大经济带以及各区域内部在经济社会发展水平上存在着很大的差异。事实上，这些差异也为开展各层次的区域互动发展提供了广泛的合作基础，因此，在耕地保护方面构建区域之间以及区域内部的多维利益互动机制有着良好的前景。事实上，国家实施“西气东输”、“西煤东运”、“西电东送”和“南水北调”等战略性工程既有力地说明了区域发展存在着很强的互补性，也为耕地保护的区域利益互动机制的构建提供了良好的范本。如何实现区域优势的互补以及经济社会的全面协调发展，如何促进公平与效益的有机结合，理应成为中国区域经济研究的焦点问题。
(二)从区域利益互动发展实现耕地保护：一个新视角
众所周知，中国耕地资源禀赋存在明显的区域差异。一直以来中国东部地区土地资源相对稀缺，人口密度大，而且伴随着中国经济中心的东移以及这一地区工业化和城市化进程的加快，又激化了该地区人地关系的矛盾，耕地资源已经成为影响中国东部和东南部沿海地区实现经济可持续发展的瓶颈；相应地，中国中西部地区虽在经济和产业发展方面相对落后，缺乏经济发展的资金、技术及其人才等基础性平台，但却拥有丰富的土地及耕地资源；同时，各省区内部在土地资源优势上也存在不均衡，这就为各省区内部以及省域之间在耕地保护方面开展合作、建立利益互动机制提供了现实条件。因此，区域互动发展将有利于各地区充分发挥自身的比较优势，通过优势互补和利益互动，实现区域经济的全面协调可持续发展。在实践中我们注意到，中国东部地区由于过快的工业化和城市化压力，土地及其耕地已经成为该区域实现经济进一步发展的根本性制约因素，如何突破制约，有三条基本的现实途径本文审稿专家提出：是否在本文中提出人口迁移的思路，即通过人口迁移缓解区域的人地矛盾，最终实现区域人地资源的均衡状态。这是一个“固地流人”新思路，作者深受启发，但由于涉及问题较大，作者考虑将另撰文专题探讨，借此感谢匿名审稿专家。[ZW)]：一是区域内部和区域之间可以通过产业合理优化布局，在东部地区建立土地集约型的产业布局，而在中西部地区则要发展土地密集型的产业，立足市场实现耕地资源的合理配置和利益共享；二是通过东部地区的产业西移，实现产业的东中西部的梯度转移，既缓解了东部地区的耕地压力，又带动了中西部地区的经济和社会发展；三是东部地区可以在国家耕地保护规划的基础上，允许有一定的耕地占用指标的浮动空间，其所多占的耕地指标可以利用市场交易的方式从中西部地区购买，中西部地区可以由此获得耕地开发的补偿，通过这样的利益互动机制，中西部地区既享受到东部地区经济发展的成果，又获得了实现本地区经济发展所需要的资金。
显然，前两条途径是中国经济社会发展进程中所常见的，与此相比，第三条途径以经济利益为纽带，摆脱了耕地资源不动性特点的束缚，突破以往耕地保护狭隘的视角，实现了耕地保护在更大区域范围的合作，通过构建耕地保护的利益机制，既可以实现确保粮食安全和耕地保护的总体目标，又实现了区域产业优势的合理布局和提升，还能促进东中西部区域经济的全面协调和可持续发展。因此，在全面推行科学发展观和构建和谐社会的现实背景下，从区域利益互动角度探寻新的耕地保护制度，完全可以实现区域经济发展、耕地保护和市场化改革三个目标的统一。其中，关键的问题是在区域经济发展过程中如何实现区域利益互动，形成经济发展与耕地保护良性互动稳定发展的长效机制，因此，在耕地保护方面实现区域统筹发展与优势互补，开展区域经济合作，这一制度创新丰富了互动发展观的内容。
(三)基于区域利益互动的中国耕地保护制度创新
我们注意到，对现有耕地保护制度的简单修补无助于解决当前经济发展与耕地紧缺的矛盾，也难以达到区域经济协调发展与国家耕地保护相统一的目标。究其根源在于，现有的耕地保护制度变革思维并没有真正摆脱原有行政区划观念的束缚，只是强调单纯的耕地保护问题，一味地追求保护耕地数量、质量的硬性指标来安排耕地保护制度。这是传统的固守耕地的做法，它必将造成耕地保护制度改革方案的片面性与冲突，从而难以满足市场经济条件下的耕地保护诉求，也有悖于我们当前所倡导的科学发展观和和谐社会构建的初衷。因此，要统筹兼顾耕地保护目标、区域经济协调和市场化改革的价值取向，对中国耕地保护制度进行彻底创新。
基于上述分析，在区域经济协调发展中创新中国耕地保护制度的基本思路是：以政府耕地保护的基本规划为指导，充分发挥市场机制的基础性配置功能，立足于各地区的产业及其资源优势，通过构建以经济利益为核心的耕地保护多维的区域利益互动机制，实现耕地保护总体目标、区域经济协调发展和市场化改革的统一。
1.加强政府在耕地保护中的调控作用。政治家基辛格曾言：你控制了石油， 就控制了所有国家；控制了粮食， 就控制了人类。耕地作为事关国家粮食安全和社会经济稳定的战略性资源，同时，耕地资源具有较强的外部性以及不动性等特点，这就决定了市场在面对耕地资源时会存在“市场失灵”，因此，政府“看得见”之手在耕地保护中进行调控成为必要。但是，值得注意的是，政府的调控不是通过行政规划固化现有的耕地资源的非均衡分布，而是通过对国家耕地资源的科学合理规划，完善耕地保护的法律和行政法规，严格耕地用途及其转用的审批，加强对耕地占用进行执法监督，通过激励制度强化人们的耕地保护意识，综合运用各种手段确保耕地目标的实现。
2.充分发挥市场机制在耕地保护中的基础性配置作用。耕地保护的实质就是合理配置和利用耕地资源，耕地保护也应该顺应市场经济的基本规律，要发挥市场机制的主导作用，在遵循市场规律的基础上展开。作为配置资源或要素的手段，市场机制有着较强的渗透性，其利润标准能够摧毁各种障碍，因此，发挥市场机制的功能有助于打破现有的区域行政性界限，以经济区域来整合包括耕地要素在内的各种资源。市场机制的价值取向使各主体的经济利益通过交易的方式来实现，因此，基于区域利益互动的中国耕地保护制度创新就是要通过建立区域之间的利益纽带，实现资金、劳动力、耕地等资源在全国的合理配置。
3.建立多维的区域利益互动机制。区域利益互动机制有助于各区域拓展经济发展的空间，以便于突破区域内部资源的限制。因此，建立各区域在耕地保护上的利益互动机制，实质上是通过区际耕地资源和要素的移动和重新配置，变静态耕地保护为动态耕地保护。该机制将有助于实现区域经济发展和国家耕地保护的目标，有助于实现区域经济发展成果的共享。其多维性体现在该利益互动机制省域内部的各地之间、省域之间、大经济区域之间、三大经济带之间以及彼此交叉的利益纽带关系。
4.实现耕地保护、区域经济发展和市场化改革目标的统一。通过区域利益互动机制，可以在区域内部和区域之间进行耕地占用指标的交易，确保国家在耕地保护目标总量和结构上的动态平衡；通过该机制，各地区可以合理布局产业分工，充分发挥各地的资源和产业优势，实现区域经济协调和可持续发展；通过该机制，有助于完善中国的市场体系，将耕地资源纳入到市场经济的框架之内，适应中国市场化改革的方向。
四、结论及政策建议
随着中国市场经济体制不断完善，市场机制在要素配置中正发挥着基础性的作用，以比较优势为基础的区域产业布局日趋合理，各地区的工业化、城市化不同步以及区域经济的非均衡发展，对中国现有的以县级以上地方政府为耕地保护目标责任单位的耕地“占补”平衡制度提出了挑战。显然，政府绝对不能在全国用整齐划一办法来解决耕地保护问题。因此，有必要通过构建区域利益互动机制对现有耕地保护制度进行创新，使其既保证发挥各地区的比较优势，又能确保全国耕地总量的稳定，既促进区域经济的快速发展，又使其经济成果在更大地区获得共享，这不仅符合市场经济体制的根本要求，也是科学发展观以及和谐社会构想的题中之意。为此，政府需要加强以下方面工作：
1.科学合理地制定耕地保护的长远规划。根据国情，科学确立耕地保护的总量和结构目标；结合各地实际，合理制定各省区耕地总量指标指导性的浮动限度；科学设置耕地质量的评价体系，确保耕地质量的改善；完善耕地保护的行政法规，落实耕地占用的执法监督，运用各种激励手段，强化全社会保护耕地的意识。
2.加强市场机制在耕地保护中的作用。充分发挥市场机制在耕地保护中的作用，将耕地保护任务和指标市场化，通过引入市场竞争机制和公平交易原则，打破行政区划限制，提高耕地保护效率。
3.完善耕地保护的管理体制。中央政府要在实施耕地的集中统一管理的基础上，给地方政府合理的自，以便其发挥耕地保护的积极性；要对耕地保护的区域合作加强引导，通过设立专门转移账户制度，确保区域之间利益互动关系的顺畅。
此外，要完善耕地保护的配套政策，为区域合作提供良好的基础环境。
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On Institutional Innovation of Cultivated Land Protection in China：
A Basic Analysis Frame from the Perspective of Harmonious Development among Regions
HU Minhua
(School of Management， AnHui University of Finance and Economics， Bengbu 233030；
College of Economics & Management，Nanjing Agriculture University，Nanjing 210095)
关键词：耕地资源社会价值；市场替代法；沈阳
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-06-0069-2
耕地是人类食物的重要生产基地，在农业乃至经济社会发展中具有不可替代的基础作用。但由于耕地种植效益低，许多农民都选择弃耕外出打工，同时一些地方政府片面追求政绩，过量征用集体土地，导致耕地大量流失。长期以来人们对耕地资源社会价值的认知较为单薄，我国现行的征地补偿制度在征地补偿上一直以粮食价格为主要依据，没有或很少考虑耕地存在的其他作用，导致失地农民补偿过低，引发了一系列社会矛盾，失地农民的生存保障也无法落实，增加了社会的不稳定因素。因此，对耕地资源的社会价值进行分析测算，对耕地利用保护、切实保障农民利益提供了一个重要的基础。
1 耕地资源社会价值的含义
耕地资源本身具有的自然经济和社会属性决定了耕地的基本功能。从我国目前的现状来看，耕地资源本身所具有的增值与保值功能、信用担保功能、承载功能养育功能等对我国广大农民来说，仍然是他们最基本的养老、生活等可靠的物质基础的重要来源。所以，耕地资源社会价值即是耕地资源社会保障价值与社会稳定价值之和。
耕地资源的社会保障价值，是耕地资源替代政府的社会资金而承担的保障农民个人生存生活和延续后代的价值，是农民生存安全价值的体现；耕地的社会稳定价值，主要是指耕地具有的保障国家粮食安全的功能，国家的粮食安全价格是指国务院从国家的粮食安全战略角度出发，通过采用土地利用规划、土地利用用途管制等方式，强制性地确保国家所需要的耕地数量和质量而投入的价值。
2 耕地资源社会价值测算方法
2.1 社会保障价值测算方法
考虑到研究区域的实际情况，在沈阳市耕地社会保障价值测算研究中，其社会保障价值的确定取决于政府对城镇居民和农村人口的社会保险费用支出的差额，运用分解求和、替代法、收益还原法等对其社会保障价值量进行测算。用公式表示如下：
式中：VSB为社会保障价值；V1城镇社会保险价值；V2为农村社会保险价值；r为还原利率。
式中：V1为城镇社会保障价值；R1为基本医疗保险缴费比例；R2为养老保险缴费比例；R3为失业保险缴费比例；R4为工伤保险缴费比例；K为沈阳市社会保险最低缴费基数。
基本医疗保险费由用人单位和职工个人共同缴纳，用人单位按在职职工缴费基数的8.6%（含生育保险0.6%），在职职工按缴费基数的2%比例缴纳基本医疗保险费，R1为10.6%。
养老保险费由用人单位和职工个人共同缴纳，用人单位按在职职工缴费基数的19%，在职职工按缴费基数的8%比例缴纳基本医疗保险费，R2为27%。
失业保险费由用人单位和职工个人共同负担。用人单位按在职职工缴费基数的2%缴纳失业保险费，在职职工按缴费基数的1% 缴纳失业保险费，R3为3%。
工伤保险费由用人单位负担。一类行业用人单位按在职职工缴费基数的0.5%缴纳工伤保险费，二类行业用人单位按在职职工缴费基数的1%缴纳工伤保险费，三类行业用人单位按在职职工缴费基数的2%缴纳工伤保险费。本论文中，由于二类行业在社会中更具有代表性，故R4为1%。
式中：V2为农村社会保险价值，Y1为新农合价值，Y2为新农保价值。
辽宁省政府于2009年11月25日下发了《辽宁省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，按规定新农保的个人缴费标准分为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档，市、县政府对正常参保人员在个人缴费的基础上实行补贴，目前沈阳市标准为每人每年30元。本文中采用中间档为计算依据，故Y1为330元。
目前，沈阳市的新型农村合作医疗（新农合）工作已经全面铺开，新型农村合作医疗制度也实行个人缴费，集体和政府补助相结合的筹资办法。依据沈阳新农合“1号文件”（沈新农合字［2010］1号），农民个人缴费为每人每年30元，各级财政补助为每年135元，故Y2为165元。
2.2 社会稳定价值
耕地的国家粮食安全战略纯收益可以通过国家对占用耕地所收取的费用、保护现有耕地所必要的耗费以国家对耕地利用的补贴来计算。
式中：VSW为社会稳定价值，R为国家对占用耕地收取的费用，CP为国家因保护耕地支出的费用。
国家对占用耕地收取的费用主要包括耕地占用税、耕地开垦费。
国家因保护耕地支出的费用主要有灾毁耕地的复垦费用、对改善耕地生产条件的土地整理资金、农业综合开发资金、基本农田保护资金等。
3 实证测算――以沈阳市为例
3.1 沈阳市概况
沈阳市是辽宁省的省会，东北地区最大的中心城市，下辖9区1市3县，市域面积12880.88km2，市区面积3471km2。市域常住人口734万人，城镇人口541.7万人，城镇化率为73.8%。非农人口为446.3万人，占户籍总人口的64.3%，农业人口247.6万人，占户籍总人口的35.7%。2009年全市农用地面积989964hm2，占土地总面积的76.86%；耕地面积682492.06hm2，占农用地面积的68.94%。
3.2 耕地资源社会价值测算
3.2.1 耕地资源社会保障价值 沈阳市2009年城镇居民社会保险最低缴费基数为246260×60%=1477元，根据上述公式，可以计算出城镇居民一年的社会保险费用：
依据辽宁省2010年统计年鉴，沈阳市2009年农业户口人数为252.3万人，1990年到2009年间沈阳市职工平均工资增长速度为15.16%，还原利率参考现行银行一年期存款利率2.25%，进行修正后得出r=2.25%/(1+15.16%)=1.96%
故耕地资源社会保障价值：
3.2.2 耕地资源社会稳定价值 依据沈阳市规划和国土资源局和沈阳市财政局有关资料统计，2008年以来平均每年因耕地保护投入的费用在5亿元，按照现行沈阳市土地开发整理项目投资标准，亩均投资1000元，估计需投入95亿元。沈阳市耕地占用税以沈北新区、辽中县的征收税额28元/平方米为标准进行计算，耕地开垦费按10元/平米进行计算：
计算得出沈阳市耕地资源社会价值：
4 讨论
通过对沈阳市的实证研究，测算出沈阳市的耕地资源社会价值为11274.0377亿元，按照现状682492.06hm2的耕地面积， 可以折算出沈阳市的耕地资源社会价值单价为165.1892万元/hm2。目前，沈阳市执行的征地补偿平均价格远远低于这个数值，失地农民得到的补偿根本不够维持长远生计，这既是严重损害了农民的利益，也造成了大量的低效利用的耕地资源。耕地资源的社会价值虽然对耕地所有者作用不明显，但却对整个社会发展产生重要影响。
参考文献
[1] 黄贤金.农地价格论[M].北京:中国农业出版社,1997.
[2] 单胜道.农地资源价格研究[J]．国土与自然资源研究,
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[3] 王万茂,黄贤金．中国大陆农地价格区划和农地估价[J].自然资源,1997(4):1-8.
[4] 刘慧芳.论我国农地地价的构成与量化[J].中国土地科学,
2000(5):15-18.
[5] 王瑞雪,陈银蓉.国内外耕地资源价值研究综述[J].中国农业资源与区划,2005,26(3).
关键词 耕地资源；经济发展；协整分析；Granger因果关系；协调性；江苏省
中图分类号F301.21 文献标识码 A 文章编号1002-2104(2009)03-0082-05
耕地保护与经济发展是关系社会经济可持续发展的重要课题。学术界对其的研究成果颇为丰富。但在耕地与经济发展数量关系的研究方面，主要采用的是线性回归分析方法直接对耕地面积变化与GDP等社会经济因子进行回归。这种数学方法的运用，暗含着时间序列变量平稳的假定。一个序列是平稳的，则其生成过程不随时间的变化而变化，不管什么时间测量，其均值、方差、任意滞后阶之间的协方差都是稳定的。美国学者Nelson和Plosser曾在其研究中指出，多数的宏观经济时间序列都是不稳定的。因此，在未对变量时间序列的平稳性进行检验的情况下，直接对其进行回归分析，极容易产生伪回归问题，从而导致所建的回归模型没有解释意义。另外，虽然有关耕地资源与经济发展的研究很多，但对于两者变化发展的协调度在当前研究中还很欠缺。鉴于研究方法与研究内容的不足，本文采用近年来在经济领域广泛使用的协整理论，对江苏省耕地面积变化与经济发展两长序列进行计量分析，以探讨耕地数量变化与社会经济发展之间是否存在长期均衡关系与因果关系。另外，在借鉴经济与环境协调性研究的基础上，计算江苏省耕地面积与经济发展之间的协调度并对二者进行协调性分析。通过以上研究，以期对耕地资源可持续利用及社会经济可持续发展有所启示。
1 研究方法及数据来源
1.1研究方法
(1)计量分析：协整分析和Granger因果关系。协整是指两个或两个以上的非平稳时间序列的线性组合能构成平稳的时间序列，则称这些非平稳时间序列是协整的，从而说明这些变量之间存在长期的均衡关系。为了检验两个时间序列xt和Yt是否协整，Engle和Granger于1987年提出了两步检验法，称为E―G检验法。其基本原理是，若序列xt和Yt都是d阶单整，用一个变量对另一个变量进行回归，有：Yt=a+bx1+et；对模型残差的估计值进行平稳性检验，如果残差序列是平稳的，则两变量之间具有协整关系，如果残差序列非平稳，则两变量之间不具有协整关系。
Granger因果关系是指对于服从平稳随机过程的两个变量x和y，如果用x、y各自的过去到现在的值预测y，比不用x的现在及过去的值预测y所得的预测值较为优良，那么，就存在着从x到y的因果关系。也就是，如果x有助于对y的预测，则x是y的Granger原因，否则x不是Y的Granger原因。
在进行协整分析与因果关系检验前，要首先对变量的平稳性进行检验，以避免时间序列不稳定性导致的伪回归现象。平稳性检验、协整分析与Granger因果关系检验通过Eviews 5.0软件计算完成。
(2)协调性分析：借鉴经济与环境协调性模型，即cxy=(x+y)／x2+y2。其中cxy表示经济发展与耕地资源的协调度，x为经济发展的提高速度，y为耕地资源的变化速率。
1.2数据来源及预处理
本文选取1978―2006年作为研究的时间段，涉及的变量指标有耕地面积和经济发展水平(用地区生产总值衡量)。变量数据均来源于《江苏统计年鉴(2007)》。为增强数据的可比性，首先对数据进行预处理。
(1)耕地数量指标。由于我国在1996年后采用了新的耕地普查数据，使公布的耕地数量统计口径不一。为得到连续时间序列的数据，本文对1996年以前的耕地数量进行平移，以实现数据对接。这样处理数据不会导致原序列之间相对差距的变动，只对1996年与1995年数据对接产生影响，但平移后的耕地面积更加符合我国的实际情况，并且这种方法已经在研究中得到应用。具体办法是1996年减少的耕地数量取前3年减少的平均值，从而获取1996年末耕地面积的理论值，然后用1996年的实际值减去理论值，得到平移数值为64.32×104 hm2。将平移数值加到1978―1995年的耕地面积上，从而重建了这段时间内的耕地面积数据。为消除数据中的异方差，对耕地面积取自然对数，记为CLS。
(2)经济发展指标。为消除价格因素对地区生产总值(GDP)造成的剧烈波动，同时考虑数据获取方便性，本文根据以1952年为基期的GDP指数，将GDP换算成1952年不变价格计算的GDP。这样不影响数据的可比性。为消除数据中的异方差，对变量取自然对数，记为GDP。
2 江苏省耕地资源与经济发展的计量分析：协整性与Granger因果关系检验
2.1变量序列的平稳性检验结果及分析
耕地数量和经济发展是宏观经济数据的组成部分，其时间序列有可能是非平稳的。为得到可靠的分析结果，本研究首先检验耕地数量、经济发展序列的平稳性。平稳性检验的方法采用单位根检验(Unit Root Test)，具体运用ADF检验法。检验结果见表1。
通过ADF单位根检验发现，未差分前，各变量代表的耕地数量和经济发展的ADF检验值均大于5％显著水平下的临界值，未能通过检验，表明序列是非平稳的。但各自经过一阶差分后，ADF检验值均小于1％显著水平下的临界值，表明序列已经平稳。由此可见，各序列是一阶单整的，即CLS―I(1)，GDP―I(1)。因此，耕地数量和经济发展的时间序列均呈非平稳波动趋势。这意味着直接对CLS与GDP进行回归分析很有可能得到虚假的结果，由此推断出的结论是不可靠的。
2.2变量之间的协整关系分析
尽管耕地数量与经济发展序列呈非平稳变化趋势。但
仍然可能是协整的，具有长期稳定的数量关系。协整分析的前提是各序列必须同阶单整，对于不是同阶单整的时间序列，不可能协整。平稳性检验表明CLS、GDP都是一阶单整序列，符合协整分析的前提条件。因此，本文进一步使用E-G两步法来检验CLS与GDP之间的协整关系。
运用Eviews 5.0软件，在主命令窗口输入：Is CLS cGDP，即进行OLS回归；然后输入命令：series et=resid，即提取残差序列，记为et。对et进行ADF检验，得到表2的结果。由于-2.3412小于显著性水平5％时的-1.9544，可以认为et是平稳序列，表明耕地数量(CIS)与经济发展(GDP)之间存在协整关系，也即两者之间存在长期均衡关系。
2.3耕地数量与经济发展的Granger因果关系检验
协整分析的结果表明，CLS与GDP之间均存在协整关系，但这并不说明变量之间必然存在因果关系以及因果关系的方向如何。下面对江苏省耕地面积、GDP之间的Granger因果关系进行检验，不断调整滞后阶，得到表3的检验结果。
从表3可以看到，“GDP不是CLS变化的Granger原因”的原假设在滞后阶1―3时，即分别在50.92％、45.67％、68.91％的置信度下拒绝原假设，即经济发展是耕地数量减少的Granger原因。而“CLS不是GDP变化的Granger原因”的原假设在滞后阶1―5时概率均较大，不能拒绝原假设，即耕地数量减少不是经济发展的Granger原因。因此，江苏省经济发展是耕地数量变化的单向Granger原因。
上述结论表明，随着江苏省区域经济的快速发展，耕地消耗已成为经济发展的代价。但从统计推断上看，耕地数量减少对经济发展的影响在统计上并不显著，在引起与被引起关系的推断上得不出耕地数量变化引起经济发展的结论。固然，耕地减少包括建设占用、农业结构调整、生态退耕以及灾毁等，其中某些途径(如灾毁)减少的耕地无法产生经济效益。但对于能够产生经济效益的途径(如建设占用)对经济的推动作用也显得细微，以至于统计推断上对经济发展变化的解释力很弱。这表明大量的耕地转为建设用地后，因土地的粗放利用而不能实现其应有的经济效益。因此，在当前经济增长越来越注重经济质量提升的背景下，盲目地把耕地资源作为发展经济的投入的做法是不可取的。
3 江苏省耕地资源与经济发展的协调性分析
3.1协调度模型
协调度是度量系统之间或系统内部要素之间协调状况好坏的定量指标。耕地资源数量与经济发展的协调度是衡量不同经济发展水平阶段，耕地资源承载力与区域经济发展水平之间的耦合程度。借鉴经济与环境协调度的研究，设定耕地资源与经济发展水平的协调度模型为：
cxy=(x+y)／x2y2
其中，x为经济发展的提高速度(其值为区域GDP增长率)，y为耕地资源的变化速率(其值=(当年耕地面积一上年耕地面积)／上年耕地面积×100％)。cxy表示经济发展与耕地资源的协调度，-1.414
3.2协调度测算结果及分析
根据表4的耕地资源与经济发展协调度模型，江苏省1979―2006年耕地资源与经济发展水平协调度的计算结果及相应的趋势变化如图1。在研究的整个时段1978―2006年内，由于协调度模型采用的是耕地资源的变化速率和经济发展水平的提高速率，因此，这里的协调度从1979年开始统计。
图1表明，1979―2006年间，江苏省耕地资源与经济发展的协调度总体表现较为平稳但协调度值偏低，协调度数值都在0.8～1.0之间，即处于调和状态。这表明经济增长是以牺牲耕地资源为代价的，这与上述经济发展是耕地变化的原因的统计推断相一致。处于调和型状态的发展模式，耕地资源虽然能够保持在承载力的阈值范围内，但这样的发展只是在短期内可以接受。
另外，江苏省耕地资源与经济发展的协调度虽然整体上处于调和状态，但在时序上也表现出一定的层次性和阶段性。1979―1991年问，除个别年份外，耕地资源与经济发展的协调度较高且比较稳定，基本上都保持在0.980以上。这个时期耕地资源与区域经济发展的协调度比较高，其原因是其间经济发展水平相对较低，对耕地资源的占用相对较少。之后年份里，耕地资源与经济发展的协调度基本上在0.98以下，相对第一阶段有所下降且波动较大。这是因为伴随着区域经济的高速增长，大量的耕地被占用。特别是2001―2004年，经济发展与耕地资源相互作用最强烈，两者的协调度呈不断下降趋势。2005年之后，在经济持续增长的情况，耕地资源与经济发展的协调度得以回升。这表明，经济发展到一定水平后，由于土地集约利用，经济发展对耕地资源的压力相对减小。已有研究证明，经济与环境协调度的变化大致呈“u”型变化。江苏省耕地资源与经济发展的协调度在经历了较高协调(1979―1991)、协调度下降(1992―2000年特别是2001―2004年)之后，协调度逐步回升(2005、2006年)，初步呈现出“u”型的变化趋势。但仅依靠2005年和2006年两年的数据，还不能乐观地认为江苏省耕地资源与经济发展的协调度已处于“u”型曲线转折点后的上升期。协调度的稳定上升，尚需依赖于经济增长质量的提高，以减少经济发展对耕地的盲目依赖。
4 主要结论及政策启示
4.1主要结论
本文从一个宏观的角度证明了江苏省耕地资源数量与经济发展之间的协整关系以及它们之间的单向Granger因果关系，即经济增长是以消耗大量耕地资源为代价的，但耕地面积减少却不是经济增长的原因。这是由于大量的耕地转为建设用地后，因土地的粗放利用而不能实现其应有的经济效益。这种发展模式，使耕地资源与经济发展之间的协调度值低，仅处于协调度模型的调和状态。此时，耕地资源虽然能够保持在承载力阈值内，但只是短期内可以接受。协调度的稳定上升，尚需建立在经济发展减少对耕地的盲目依赖。
4.2政策启示
本文的结果揭示，耕地消耗将带来社会经济发展水平提高的良好愿望在实践中并没有实现。本文对耕地资源数量与经济发展关系的澄清，有助于减少经济发展和水平提高对耕地资源消耗的盲目依赖。因此，解决当前耕地保护与经济建设的“两难”困境，提升耕地资源与经济发展的协调度，将沿着控制耕地非农化、促进土地集约利用水平、重视经济发展质量的路径进行。
关键词：耕地总量动态平衡；土地开发复垦与整治；保护与改造利用；可持续发展
1.耕地总量动态平衡的内涵
目前，我国对耕地总量动态平衡的内涵有多种看法，其区别在与对耕地总量的认识不同，主要有以下四种观点。
1.1第一种观点认为耕地总量是耕地面积的总量，耕地总量动态平衡就是保证耕地数量的动态平衡。这一观点已被广大的土地行政管理部门所接受和使用，在新一轮土地利用总体规划中得到实施，但其可能导致土地质量下降。
1.2第二种观点认为耕地总量是耕地的数量和质量的总和，保持耕地总量动态平衡是保持一定质量的耕地数量的动态平衡。其能保证耕地的数量和质量，较前一观点有较大进步。其保证的耕地总量依然是一个绝对的概念。
1.3第三种观点认为耕地总量是耕地面积总数、耕地质量水平和耕地产出水平的总和。此观点与前两个观点的最大区别是耕地总量是一个相对概念，所谓保持耕地总量不变是保持耕地的产出不变，因我国提出保持耕地总量动态平衡就是为了满足人们的粮食要求。这一观点提出了一个系统观。
1.4在江苏南通市，市委、市政府在1997年提出在本市内力争实现跨世纪人均耕地动态平衡的新目标，而且提出了相应的条件和实施措施。其所指的耕地总量是人均耕地面积。
前述四种观点，无论耕地总量的内容和内涵如何，都是现状水平，没有考虑人口、科技对粮食生产的影响；而且耕地问题只是人地问题中的一部分。因此我们讨论耕地问题应放在人地关系这一大的系统中去探索、思考，在可持续发展的前提下，去处理耕地问题。在这种思路的指导下，耕地总量是指在规定的生活质量和营养水平下，按正常水平的科技投入，其产出能满足我国人口高峰年人口的食物需求的耕地；而保持耕地总量动态平衡就是保持前述耕地数量及质量的动态平衡。在这种观点的指导下，我们能保证人口对粮食的需求，也能保证社会、经济的健康、持续和有序发展。
2.我国耕地资源的现状和主要问题
2.1耕地总量锐减，人均耕地面积不断下降
近10年来，因各项建设占用、农业结构调整、灾毁等减少耕地达1.03亿亩，周期开发复垦增加耕地7400万亩，增减相抵，耕地净减少2899万亩，年均净减少耕地290万亩，相当于每年减少了3个中等县的耕地面积。
从人均耕地面积看，建国初期我国人均耕地面积约2.7亩，而从1978年到1994年，人均占有耕地又从1.55亩减少至1.19亩，相当于世界平均水平的1/4，全国有1/3的省（区、市）人均耕地不足1亩，其中广东、福建、浙江人均耕地在0.6亩以下，已低于日本人均0.7亩耕地的水平。
2.2耕地质量严重衰退
2.2.1水土流失
全国耕地水土流失总面积为6.81亿亩，每年流失土壤10亿吨。其中黄土高原和西南地区最为严重；其次东北、华北和长江中下游地区。人为因素是造成水土流失的主要原因。随着人口不断增加，涵养水土的林地和草地面积越来越少，特别是在许多不宜开垦的陡坡地进行开垦，造成严重的水土流失。
2.2.2耕地沙化
全国沙化耕地面积为3800多万亩，其中东北、华北和西北地区的11个省（市），占全国沙化耕地面积的80%以上。耕地沙漠化的主要原因是过度开垦、过度放物、工交城建破坏植被、水资源利用不当等人为因素。
2.2.3土壤盐渍化
我国盐渍化耕地面积为11450万亩，主要分布在黄淮平原，黄土高原和沿海地带。盐渍化土壤的有机质含量低，微生物活动能力差，土壤板结。这是我国主要中低产耕地类型之一，严重制约了水稻、玉米、大豆、小麦等农作物产量的提高。
2.2.4耕地污染
耕地污染主要来自工业“三废”和农业大量使用化肥、农药，尤其是乡镇企业对耕地造成的污染较为严重。此外，污水灌溉利用不当，也使耕地受到金属和有机物质的污染。
2.2.5地力衰竭
由于缺乏地力补偿机制，以及农业收入太低，农民负担太重，造成农民忽视培肥地力，采用粗放经营，掠夺性使用土地，结果使耕地肥力不断下降，农业生产发展后劲日渐不足。而且，由于农民缺乏养肥土地的知识，用肥结构不合理，使耕地有机质含量低，地力下降速度加快。
2.4耕地保护措施不力
2.4.1土地使用审批不权不当
一些省（区、市）以地方立法的形式层层下放土地审批权，造成土地审批失控。另外，普遍存在建设项目用地不按规定权限和程序审批的情况。
2.4.2土地的宏观调空能力弱
由于土地利用规划和计划执行不力，削弱了土地的宏观调空能力，很多地方对开发区域或大面积的建设项目用地，在没有投资或项目的情况下一次性供地，造成土地闲置。
2.4.3土地法律法规不健全，执法不严
现有法律法规对集体非农业用地流转管理规定不具体、不明确，制止自发交易较难，致使集体土地流转秩序混论，造成大量耕地浪费。此外，土地法律法规等的执法力度不够、执法不严、执法难的问题长期没有解决。
2.4.4现行土地产权制度不合理
土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利总和。在现行城市土地产权制度中，由于城市土地产权主体不明确直接导致耕地难以有效保护；城市土地产权结构不合理，加速了对耕地的蚕食。在现行农村土地产权制度中，集体土地所有权产权不明确；集体土地产权界定不明晰；现行集体地产权结构不合理；集体土地产权制度安排不合理，导致土地资源配置和耕地质量保护困难。
2.4.6中低产田大量存在
据国家土地管理局的研究材料，我国中低产田面积约为总耕地面积的80%以上。如在今后20~30年中能将中低产田全部加以改造，以亩增100公斤粮计，则可获1600亿公斤粮，按当前亩产算也等于增加耕地7亿亩。
3.实现耕地总量动态平衡的措施
目前，探讨方法主要从技术角度出发，提出了“开源、节流、挖潜”及相应的技术手段。
3.1制度创新
所谓制度创新是指能够使创新者获得追加利益的现存经济体制及运行机制的变革，而产生一种更有效益的变迁过程。一个较高效率制度的建立能充分协调耕地问题各方的关系，优化配置土地，使劳动、资本、技术等充分发挥作用，从而促使社会的协调发展。我国改革开放的实践已经证明了这一点。
3.2技术创新
科学技术的每次突破性进展总能导致人地关系的组织水平、组织结构、组织形式的革新。据有关专家的研究，中国粮食单产的提高主要依靠科技的进步。1976年开始推行杂交水稻，水稻平均亩产量提高了20%，七八十年代的农业科技革命使粮食单产提高40%。因此，应在种子、栽培、农药、灌溉、农机、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不断创新，提高粮食作物的单产，改善耕地质量。
3.3文化创新
我们常说思想是行动的指南，只有在思想上人人都了保护耕地的意识，才能保证各项政策的顺利执行。首先要在全民中进行国土资源教育，纠正以往“地大物博”的不正确思想，改变传统社会中不自觉保护环境、保持耕地的机制和规范，建立完善的“人口、资源、环境”协调发展的意识；其次要摒弃掠夺性的生产方式和生活方式，创造新的生活方式；再次紧跟世界潮流，追踪科学技术的发展，具有创新精神；最后，要发挥民族文化，辨证地吸收其他国家的生活方式，使其符合我国的国情。
3.4加强耕地资源的综合管理
针对前述的我国耕地资源现状和现有问题，要进行加强耕地资源的综合管理。目前，由于数据管理、更新、辅助决策等方面的原因，而使耕地资源几套数据并存的状况，需要形成一套完整可靠的分级耕地动态监测和管理系统，以实现对耕地资源的有效保护和耕地的分级目标管理责任制。各地政府和有关部门还要继续加强有关耕地资源的信息交流。要计划使用耕地，国家重点企业建设用地，应进行论证，尽可能用非耕地和次等耕地；城镇扩建要尽量少占优质耕地。制度、技术、文化创新是解决耕地问题的相互关联的子系统，制度创新是保障，技术创新是动力，文化创新是前提，三者的结合导致最终目标：耕地总量动态平衡。
参考文献：
[1]唐世界.耕地总量动态平衡及实施措施,2000年1月.
关键词：退耕还林，成本有效性，结构调整，经济可持续性
一、引言
水土流失是我国面临的诸多环境问题中最严重的问题之一。根据世界银行报告，“就全世界而言，中国是世界各国中水土流失最严重的国家之一”（World Bank，2001）。，全国水土流失面积已达到360多万平方公里，占国土面积的37.5%，而沙化土地面积已达到174万平方公里，占国土面积的18.2%（Liu ，2002；Huang ，2000）。
在越来越大的生态压力和多种经济、社会和政策因素的作用下，我国政府自上世纪90年代以来启动了几项大型或超大型生态保护工程，以遏止水土流失加剧的趋势。这些工程包括国家天然林保护工程、环京津风沙源治理工程、退耕还林工程等。其中，退耕还林工程无论从覆盖地理范围、财政预算规模，还是对农业生产、经济结构调整效应，以及农户参与程度等方面看，都表现出鲜明的特点及特殊地位。
首先，就整体规模和扩张速度而言，退耕还林工程远远超过其他生态保护工程。1999年，退耕还林工程试点工作在陕西、甘肃和四川三省率先开展。2000年，工程扩展到西部13个省（市）的174个县。截止到2001年，整个试点工作已完成1743.6万亩的退耕还林还草任务和1501.8万亩的荒山荒地造林任务，累计投入资金达76.8亿元。工程试点期间就有400多个县、5700个乡镇、2.7万个村、410万农户参加。到2002年，工程正式全面展开，其范围从以西部为主的的20个省（区）进一步扩展到全国25个省（区、市），1897个县。2002年中央就安排了3000多万亩的退耕计划，相当于试点阶段年均退耕规模（550万亩）的6倍。2003年又新增退耕面积5000万亩，同时配套荒山面积5000万亩。到2003年底，退耕还林覆盖了全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户。五年来，全国共安排退耕还林总任务2.27亿亩（其中退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山荒地造林1.19亿亩）。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截止到2010年，退耕地造林总面积将达到2.2亿亩（1467万公顷），工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也是史无前例的。[1]考虑到工程如此巨大的规模，以及涉及地区地理条件、参与农户特点、参与地块在生产力和水土流失程度等方面存在的高度异质性，工程的瞄准效率（targeting efficiency）以及工程整体的成本-有效性（cost-effectiveness）问题就特别值得关注。
其次，相对于我国已经和正在开展的其他生态保护工程，退耕还林工程政策目标的双重性和政策设计思路的逻辑注定了其目标实现的难度和操作上的复杂性。根据中央政府以及主管部门的设计，该工程要达到的政策目标，不仅在于通过退耕减少水土流失、保护环境，而且在于改变工程参与地区和农户在较长时期形成的土地利用模式和农业生产方式，从而在全面调整退耕地区农业和农村生产和收入结构的基础上，使参与农民逐渐转出那些相对“不利于水土保持和生态保护”的种植业，而转入“环境或经济可持续”的林业、畜牧业和非农产业，以达到保护生态环境和增加农民收入的双重目标。从政府在退耕还林上的操作方式来看，工程隐含的一个假设是，农户退耕是农业生产模式和土地利用结构转换的先决条件：只有在农民首先进行退耕后，上述结构调整和转换才有可能、也应该会进行，而不是相反。这种政策思路和相应的工程操作方式决定了退耕还林总体上是一个自上而下推动的工程，[2]而恰恰是工程这种自上而下的特点，加上政府预期实现目标的多重性，决定了工程实现目标的难度和政策操作上的复杂性。
第三，与其他生态工程的直接参与主体为政府林业、水利部门和相关国有（林业）的情况不同，退耕还林的主要参与主体是千百万原本从事种植业的农户。这就意味着，为确保工程的成功，政府在政策设计上必须考虑到参与农户的激励相容问题。从短期看，政府的补贴应该超过农民种植业生产的机会成本，以使农户认为参与该工程有利可图；从长期来看，如果政府的目标是在补贴期限过后确保土地不被复垦，工程参与农民或者必须转向更有收益的其他农业生产或非农生产，或者退耕土地在未来能够直接为农民带来稳定的收益。如果上述农业和农村生产和收入结构的调整没有到位，退耕农户将有激励在补贴期后复垦。
随着退耕还林工程规模的迅速扩大，政府有关决策和执行部门、学术界和整个社会对工程的成本有效性及其带来的社会、经济和生态效益的关注程度日益提高。在历经了3年试点、且全国范围内大规模推广也已经两年后，对这一巨型工程的成本有效性进行一个中期评估，并在更长时期内推断工程在经济乃至生态层面的可持续性，就成为摆在学术界面前的一个重要课题。本文将研究以下两个方面的主要问题：
1）评估退耕还林工程的成本有效性。我们将通过分析退耕地块瞄准效率，并比较退耕地块的机会成本与国家提供的补贴来评估退耕还林工程的成本有效性，以研究工程实施是否存在成本节约的空间；
2）从参与农户的视角分析工程在经济上的可持续性。主要是通过评估退耕还林工程对参与农民的不同来源收入的，分析在补贴期内国家补贴对农户收入的重要性，从而推断补贴期过后潜在的农户行为。
由于篇幅和/或数据的限制，本文不打算全面讨论退耕还林工程在决策和政策操作的整体逻辑，也没有涉及和推断工程实施可能带来的生态效益等方面的问题，也不准备仔细讨论工程实施过程中出现的中央—地方博弈和地方治理等方面出现的诸多问题。我们将在为评估退耕还林工程所撰写的其他系列论文对这些问题进行进一步分析。
本文使用数据基于2003年由中国科学院农业政策研究中心组织对甘肃、陕西和四川三个1999年开始退耕还林的试点省份的调查，调查涉及的所有样本县、乡、村和户都按照随机原则选取。调查涵盖6个样本县、18个样本乡。在确定样本乡的基础上，调查队在每个样本乡分别选取2个样本村，对共计36个样本村进行了村基本情况的调查。在每个样本村，调查队又分别抽取10个农户进行了详细的住户信息访问。访问的信息不仅包括他们当时（2002年）的家庭、生产、收入和资产等信息，对于所有指标，调查员也询问了他们在退耕还林工程实施前一年（1999年）的情况。共有360户农户接受了访问和调查，其中270户是退耕户，90户是非退耕户。经过数据整理，最终农户数据的有效样本是348户，其中264户为退耕户，84户为非退耕户。由于调查资料包括农户所有地块详细的投入产出数据，我们可以出农户所有参加退耕地块的机会成本并与补贴进行对比，以研究工程的成本有效性问题；同时，由于数据不仅同时涵盖退耕还林参与农户和非参与农户，而且包括农户参加退耕前（1999年）和退耕后（2002）年的种植业、畜牧业、非农产业以及其他收入信息，这就为使用公共工程评估中广泛使用的倍差法（Difference in Differences ）评价参与工程对农户各类收入及其结构转化的净效应提供了数据基础。本文安排如下，第二部分首先简要介绍退耕还林的政策操作模式，然后根据样本地块和农户的调查数据，评估工程的瞄准效率和样本地区（退耕还林试点三省）工程的成本有效性，并对决定该工程成本有效性背后的政策因素和背景进行了一个初步阐释；第三部分基于农户数据，运用倍差法分析参加退耕工程对参与农户各种收入的影响，以判断退耕工程在推进农民转移出种植业生产的同时，是否实现了农户从其他产业进行的结构转移。最后是本文的结论和一些进一步的讨论。
二、退耕还林工程的成本有效性
成本有效性指的是以最低的成本实现某一既定目标，或在既定的成本下谋求特定目标收益的最大化。成本有效性不仅可用于直接判断工程补贴资金的使用效率，而且也有助于推断政策成本的节约空间，并从政府财政视角评判分析工程的持续性。以下我们将首先简单介绍退耕还林工程的操作模式，然后用计量评估工程的瞄准效率，最后，基于退耕地块样本资料，通过详细分析地块被退耕补贴收益与其机会成本的关系，评估工程的成本有效性。
（一）工程操作模式
为吸引农民参加退耕还林还草工程，中央政府制定了相当优惠的补偿方案和一系列配套政策措施，其中包括：（1）向退耕户提供粮食补贴。实施的标准依流域划分，长江流域每亩地每年补助原粮300斤，黄河流域每亩地每年补助原粮200斤。每斤粮食按0.7元折算，由中央财政承担，补贴年限为生态林8年，经济林5年，草地两年，并要求生态林和经济林的比例要达到4：1.（2）向退耕户提供现金补贴。在补贴年限内，现金补贴标准按每亩退耕地每年补助20元安排，用于补贴农民的医疗、等方面必要的开支。（3）向退耕户无偿提供种苗。退耕还林（草）所需种苗，由林业部门负责组织供应。经费标准是每亩地50元。（4）实行个体承包。（5）实行“退一还二、还三”甚至更多，即农民接受一亩地补贴的条件是必须承担一亩或一亩以上宜林荒山荒地造林种草任务。（6）实行报帐制，即农户按规定数量和进度进行退耕还林（草），由林业部门对退耕还林（草）进度、质量及管护情况组织检查验收，农户凭发放的退耕任务卡和验收证明，按报帐制办法领取粮食和现金补助（国家林业局，2000）。
论文摘要：通过实地调查和统计分析方永州市耕地保护现状以及耕地保护中存在的实际问题，明确了耕地的必要性和重要性，明确了保护耕地的现实意义，提出了相应的保护耕地对策和建议；粮食安全问题已向人们发出警告，保护耕地刻不容缓，耕地保护的问题不仅存在于永州，还广泛存在于全国各个省市县，因此，如何在全国范围内建立一个有效的耕地保护体制，将是我国今后很长一段时间内的工作重点。
一、03年到06年耕地保护状况及面临的困难
首先，耕地保有量稳中有增。一是新增耕地超过建设占用耕地。2006年与2003相比，永州市新增耕地比建设占用耕地多0.3065万亩。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量为513.7382万亩。比与湖南省政府签订的目标责任面积增加0.4343万亩，完成了湖南省政府下达的耕地保护责任目标任务。其次，基本农田保护基础工作有所加强。一是完成了基本农田数据库建设。二是落实基本农田保护制度。建立、健全和完善了各项法律制度。及时掌握了全市基本农田保护动态情况，确保了基本农田面积不减少。三是开展了耕地保护情况调研。对发现的问题，及时督促县区加以整改，增强了县区保护耕地的意识和责任。第三，实现了耕地占补平衡目标。建设占用耕地严格控制在省下达的年度计划指标内，从源头上保护了耕地。同时，凡经批准的建设占用耕地的项目，一律实行了先补后占或按规定的标准足额缴纳了耕地开垦费，严格执行了补充耕地与建设用地项目逐一挂钩制度，确保了占补平衡目标的实现。第四，认真实施土地开发整理。2006年，永州市全市实施土地整理项目12个，争取国家、湖南省投资6397万元，整理面积3164.19公顷，新增耕地471.12公顷，使2万人受益。第五，违法违规占用耕地案件得到严肃查处。2006年，永州市共查处土地违法案件369宗，其中违法占用耕地29.61公顷，查处率100％。乡镇、村组企业违法违规占用耕地18宗，面积9.5公顷，100%查处并结案；农村村民违法违规占用耕地建房357宗，面积15.5公顷，大部分已处理到位。
同时，耕地保护中面临着人均耕地面积少、项目建设占用耕地面积逐年增大、农业结构调整和退耕还林减少耕地多、乱占滥用耕地现象比较严重、耕地质量下降等困难和问题。
二、对策建议
（一）建设用地要有序规划，力求"少而精"
近几年的统计数据显示，除生态退耕外，耕地减少的最大影响因素是建设占用耕地。因此，首先必须要明确用地的用途，若是工厂，一定要远离农田，不能影响农作物产量；其次，在进行用地规划时，尽量少占耕地或做到不占耕地，确保耕地占补平衡任务保质保量完成。再者，铁路、公路的修建应尽量避开耕地，如绕道、打隧道或在穿过农田保护区的区域上方架桥，车辆从桥上通过，桥下耕地则不受影响；此外，还应加强旧城区的改建。永州市零陵区是一座古城，对于一些既无文化价值又不能作为居住用途的建筑应该拆除，另行规划重建。除此之外，还可以考虑通过增加容积率、开展共同协作的方式以减少辅助设施的占地等方法来节约用地。
（二）补充耕地要“多而广”
1．开垦荒山，增加耕地。荒山不仅可以作为建设用地扩张的考虑对象，也可用于耕地的开垦，如在坡度适宜的荒山上改良土壤，开垦梯田。
2．进行土地整理。有些地方农田并不宽裕，而各类农宅村舍还零散地点缀在农田之中，更将农田挤得支离破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也给规模耕作制造了障碍。解决这些问题，最好的办法就进行土地整理，提高土利用率。
3．回收土地，增加土地储备量。土地的收回对象包括土地使用合同到期的、使用划拨土地单位搬迁的、停止使用原划拨土地的以及公路、铁路报废的。但在实际工作中，这项工作往往会拖上几年甚至几十年，有的时候收回的土地得不到再利用，导致因建设需求而进一步蚕食耕地。此外，村集体也应加大土地回收的力度，以便进行统一管理，更好地利用、保护耕地。
4．及时复垦。因挖损、塌陷等造成耕地破坏的，由用地单位和个人负责复垦；灾区耕地的恢复，首先安顿好受灾人员，而后对损失面积全面核查、落实责任到乡、村、组和每个灾民，各方协助，及时全力进行复垦和整理，以期重新利用，尽快种上农作物。
（三）严禁占用耕地和随意扩大建筑使用面积。
当前，出现了随意增加建筑使用面积的现象，房产证上规定的是150m2，调查结果却达到了180m2，这种现象多出现在农村，村民们通常会在屋后、农田的旁边、或者干脆就在农田上加盖矮房矮棚。对于这种违法行为，基层政府所要做的不仅是强制执法，更要进行教育。
（四）加强思想认识，作好基础工作，预防耕地再度损毁。
永州市曾因强降雨而致受灾面积大，灾情严重，损毁的多为基本农田，恢复的难度较大。我们要做的，一是要加强耕地保护的认识，二是完善体制，加强基础建设，由政府牵头组织农业、水利等有关部门，对农田、塘坝和河道进行勘测和规划，投资建造和加固防护堤、防护坝，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；还可以在耕地的周围挖造水沟水渠，便于引流排水和拦劫水源，防止水旱灾害的再度重创，将损失降低到最低限度。
三、结语
不仅在永州市，在全国各个省市县区都或多或少地存在不同程度、不同类型的耕地保护问题，但总的来说，就是耕地数量的减少与耕地质量的下降。近十几年，我国已从一个粮食自给自足的国家转变成一个粮食的净进口国。根据我国人口的增长及粮食需求量增加，以及我国粮食单产的增产与耕地复种指数的逐年提高的情况，到2010年，如果我国粮食完全自给，则需要的耕地量为19.2亿亩，若实现95%的自给量，则需要耕地18.24亿亩。而耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率就会下降1个百分点[1]，按照目前耕地减少速度，不用几年，18亿亩的耕地保有量将会很快被打破，因此，如何在全国范围内建立一个行之有效的耕地保护体制，同时又如何保证所制定的政策体系的有效实施，将是今后很长一段时间内必须要做的工作。
