时间：2022-07-09 01:18:36
事实上，我们不能否认7年前的低保家庭与今天的低保家庭在回答抽样调查时具有显著性的改变，比如绝大多数人突然变得都能够诚恳地回答，或者更加严重地缩小或夸大实际的经济状况。毕竟，低保制度的资格审查尽管有一些变化，但没有发生实质性的改变。至少在我们所调查的范围内，并没有显著性地变化。但这一状况，即将在全国发生显著性变化，2012年9月1日，国发〔2012〕45号《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》正式规定财产审查作为严格审核低保资格的基本条件之一。同年12月12日，民政部在民发〔2012〕220号文《民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知》中，对共同生活的家庭成员、经济状况审查提出进一步的要求，要求各地方政府结合实际制定相应的政策。但这些具有实质性影响的制度变化是后来的事情了。本文的主要分析概念是城市低保家庭的资产。广义的资产包括有形资产和无形资产，本文主要是指有形资产。有形资产通常包括如下8种情况：（1）货币储蓄；（2）股票、债券和其他金融证劵；（3）不动产，主要指房地产；（4）不动产以外的其他“硬资产”，如贵金属等；（5）机器、设备等；（6）家庭耐用品，有以家务劳动效率提高为形式的收益；（7）自然资源；（8）版权和专利。[2]122-123本文涉及到低保家庭所可能拥有的有形资产范围主要是货币储蓄（现金资产）、房产以及耐用品，而没有发现股票、债券等其他资产形式。另外，本文还重点考察了与资产能力相关的收入与支出情况。通常的理解是，收入与资产是两个不同的概念。正如迈克尔•谢若登所言，“即使大部分缺乏想象力的会计也懂得收入与资产之间存在很重要区别”，资产是“家庭中的财富储备”，构成了投资资本，“会产生未来的收入”，当然，目前的资产占有是否能持续增加实际价值，取决于成功的投资。而收入是指“家庭中的资源流动”，是与物品、服务消费和生活标准相联系的一个概念。[2]6，118，121然而，收入与资产也是密切相关的“，收入能被结余而积累为资产，形成未来消费的一个储存，反之，许多资产带来收入流动。实际上，大多数新古典经济学家没有对收入和资产做很大区分”。“收入与资产并不像一个会计所划定的那样清晰……二者之间的界限是很模糊的。”[2]118收入既可以被用于消费，也可以成为资产。收入能否成为资产，关键取决于收入能否被结余而用于储存积累或投资。因此，“低保家庭所拥有的资产数量所反映的是他们以前的资产积累，并不能其在未来积累资产并摆脱贫困的可能性，收入、消费支出以及收支结余就显示了重要意义”[1]39。换言之，考察低保家庭的资产状况时，仅仅考察其现有的资产而不考察其收支状况是不完整的，毕竟收支状况反映了其资产积累的现实能力。表1简要表明了本文所涉及到的城市低保家庭主要收支变量及其构成。
城市低保家庭资产状况分析
（一）城市低保家庭资产分化急剧扩大，房产成为决定因素在2012年所调查的1051户低保家庭中，平均总资产（现金资产与房产）约为24.8万元，单从这个平均值来看，我们似乎应该很乐观，但平均值掩盖了太多的信息。如果我们把是否拥有房产作为一个分类变量，把被调查对象分为有房产和没有房产的两类家庭，情况就发生了巨大的变化。在我们这项抽样调查中，拥有各类房产的城市低保家庭样本数为696户，占总样本66.2%，没有房产的城市低保家庭样本数为355户，占样本总数的33.8%。进一步的分析表明，拥有房产的城市低保家庭所拥有的平均总资产约为37.64万元，而没有房产的城市低保家庭所拥有的平均总资产实际约为-3659元。也就是说，拥有房产的城市低保家庭平均总资产高达几十万，而没有房产的城市低保家庭实际上是负资产。如果我们把房产这一项大额资产扣除掉，单看低保家庭的现金资产总额（家庭储蓄-家庭借贷总额），结果发现：总体上，城市低保家庭拥有的平均资金总额仅为1151元，而平均每个家庭借贷6076元，这样，城市低保家庭的平均现金资产总额为-4925元。如果我们把有房产的低保户与没有房产的低保户分开来看，不拥有房产的低保户平均资金总额为562元，借贷资金总额为4131元，家庭平均现金资产总额为-3569元；而相比之下，拥有房产的低保户平均资金总额为1452元，借贷资金总额为7067元，家庭平均现金资产总额为-5615元。如果考虑到房屋资产，在696户拥有各类不同来源的产权房屋的低保户家庭中，平均房屋资产约为38.20万元，房产因素使城市低保家庭划分为两个群体，拥有房产并享受到近10年来房屋大幅增值的城市低保家庭，在总资产上平均远远超过了没有房产的低保家庭。初步的数据分析表明，当前城市低保家庭从现金资产来看，总体上处于负资产状态，普遍存在着一定数额的现金借贷，拥有房产的低保户家庭比没有房产的低保户家庭的平均现金资产负债总额要高———尽管从现金资产负债率角度来看，前者没有后者高。房产成为城市低保家庭资产状况急剧分化的决定性因素。资金负债情况也表明，拥有房产的城市低保家庭，从金融上拥有更高的信用，相对具有较强的资金借贷能力。上述数据分析表明了当前城市低保家庭资产状况的总体情况，以及房产在家庭资产分化中的决定性地位，但并没有揭示出城市低保家庭中具体资产的分布结构状况。表3的左半部分“2012年低保家庭资产状况调查”中，列出了详细的低保家庭资产分组分布情况。这部分数据显示，如果不包括房产，累计22.5%的被调查的城市低保家庭为负资产，其中1万元以内的现金资产负债的城市低保家庭为13.5%。73.9%的城市低保家庭的现金资产为5000元以内，1万元及其以上的城市低保家庭只有2.8%的比例。而一旦包括房屋资产，城市低保家庭的总资产分布结构就发生了巨大的分化。总资产为负的低保家庭从22.5%下降到7.4%，总资产不到5000元的低保家庭从73.9%锐降至27.2%。总资产5万元以上的低保家庭占65.1%，其中，总资产5-15万元的低保家庭占4.4%，15-50万元的低保家庭占了46.5%，50-80万元的低保家庭占了12.5%，80万元及以上的低保家庭占了1.7%，城市低保家庭总资产超过100万元的也存在。城市低保家庭的总资产分组数据，让我们看得更清楚，房屋资产不仅大幅度地增加了城市低保家庭的财富，而且导致城市低保家庭内部的资产结构分化程度极其严重。然而，无论是从城市低保家庭资产的平均数额角度进行比较分析，还是从低保家庭资产分组结构分布的角度来比较，这些都属于横向的截面数据分析。下面，从与2005年的一项城市低保家庭资产状况调查数据的纵向比较来看，我们就会对城市低保家庭的资产状况及其变化有更深入的认识。2005年在济南市开展的那项抽样调查研究中，“在被调查的803个（城市低保）家庭中有759个对家庭资产做出了估计……如果不包括房产，被调查家庭的家庭资产平均值只有5815元，中位值仅为2000元，这说明如果不包括房产，有一半的低保家庭资产不超过2000元”[1]38。而至2012年7月，距上次在济南市的抽样调查整整过去了7年，在这7年间，济南市的经济和社会发展有了巨大的变化，城市低保标准也从当年的208元增至450元，但这两次的抽样调查数据表明，城市低保家庭的平均现金资产总额却从为5815元降至-4925元，前后相差超过了1万元。这一数据初看起来，貌似与我们的直觉和常识相违背，直觉和常识告诉我们，近7年来，中国（当然包括济南）经济和社会发展得到了长足的进步，作为城市最为贫困的群体也应该从中分享发展成果，现金资产总额即便是不增加，也不应该大幅度变负。然而，这一数据并不能被简单地解读为，近7年来城市低保家庭没有分享到经济社会的发展成果，生活水平发生了大幅度下降，而更可能应该被解读为，近7年来城市低保家庭总体借贷能力有所提升，以及各种有效支出需求日益增多，而低保家庭的收入结构却不能有效应对这一变化。①从分组结构分布的比较来看，不包括房产，2005年被调查的低保家庭中，现金资产为负资产的家庭仅为1.6%；78.4%的低保家庭现金资产不到5000元；5000元到5万元现金资产的低保家庭为17.7%；超过5万元现金资产的低保家庭为2.2%。而至2012年，被调查的低保家庭中，现金资产为负资产的家庭大幅度攀升至22.5%；低保家庭现金资产不到5000元占73.9%，基本上与2005年基本持平或略有下降；5000元到5万元现金资产的低保家庭为2.7%，超过5万元现金资产的低保家庭仅为0.9%，没有10万元以上现金资产的低保家庭。仅仅从现金资产的分布结构比较结果上分析，2012年被调查的城市低保家庭相比于2005年，除了在分组负债结构比例上有较大的变化之外，基本结构还是较为稳定的，尤其是在5000元以内现金资产的低保家庭比例上，都占有7成以上，总体结构并没有实质性的分化。然而，一旦我们考虑到房产因素，2005年与2012年，被调查的低保家庭总资产的分组结构分布就发生了根本性的分化。2005年被调查的低保家庭总资产（包括现金资产与房产）中为负的家庭比例为1.1%，而2012年则为7.4%；2005年低保家庭总资产在5000元以内的家庭比例为43.8%，而2012年则为27.2%；2005年总资产在5000至5万元之间的家庭比例为21%，而2012年则为0.3%；2005年总资产在5到15万元之间的家庭比例为31.2%，而2012年则为4.4%；2005年总资产过了15万门槛的仅为2.9%，而到了2012年则暴增至60.7%，其中15万到50万之间的家庭占46.5%，50万到80万元之间的家庭占12.5%，80万元及以上的低保家庭占了1.7%。这一对比数据，清晰地表明了，2005年与2012年被调查的低保家庭总资产分组结构分布从相对集中到急剧的两级分化的现实，而造成这种两级分化的决定性因素正是房产及其近7年来的急剧增值。通过各种方式，拥有房产的低保家庭，通过这种不动产，参与了改革开放以来中国经济发展成果的分配，而没有这种不动产的低保家庭，则缺少了这种通过房产分享经济社会发展成果的“资格”。尽管拥有房产的低保家庭，至少从调查数据来看，只有仅有的一套住房②———这套住房并不能立即变卖，形成自己的现金收入，如果其还想继续享受低保待遇的话———但由于产权房不仅具有居住属性，而且具有财产、金融属性，即房产具有实在的金融信用能力以及产生收入的能力（属于财产性收入），这就大大拓展了拥有房产的低保家庭的可行选择能力。上文曾解释了拥有房产的城市低保家庭总体上比没有房产的低保家庭具有更高的负债额，这反映了低保户运用不动产金融信用获得贷款融资的现状。实际上，在调查过程中，我们发现了一些低保户运用房产获得财产性收入的个案，下面提供两个比较典型的相关案例。在济南市SZ区EQ街道TE社区中的一位张姓低保户，该低保户为男性，现年62岁，离异，无子女，曾是一名铁路工人，工作了18年，后来因为对单位①事实上，本文提供了两个反驳这种可能存在的误导性解读———即近7年来，被调查的城市低保家庭现金资产由正资产急剧变为负资产，被简单地解读为生活水平下降———的证据。其一，拥有房产的低保家庭借贷总额超过了没有拥有房产的低保家庭（即便是早年房改房时拥有房产的低保家庭———这部分家庭用于购买公房的资金数额非常低———以及通过继承而来的房产家庭的资产负债额也远远高于不拥有房产的低保家庭负债额），这从一个角度说明，拥有房产大大提高了这部分家庭的金融信用，提高了其敢于和能够借贷的信心和能力。经济学常识也告诉我们，家庭的适度负债并不一定意味着家庭生活水平的下降，有时更可能反应的是，家庭金融信用的水平。也就是说，只有有了一定的金融信用，才更有可能借到钱。其二，下文的收支状况调查分析数据，也将表明，城市低保家庭的收不抵支现状长期积累下来，低保家庭总体上负债是必然的。这部分是由于低保家庭开支出现了扩张，原来被压抑的一些支出被释放出来，比如，低保家庭的日常食品性支出所占比例大幅降低，而医疗性支出大幅攀升。被调查的城市低保家庭现金资产由正资产急剧变为负资产的事实，也不能表明，城市低保政策维持性目标没有达到，恰恰相反，城市低保政策维持性生计的目标早已达成，近几年来，并大大拓展了相关的救助水平和附加福利内容，但发展型的生计支出日益被提上日程，各种开支逐渐增多。我们从这一个方面可能需要认识到，低保家庭开支的增多并不一定是一件坏事情。②本次调查没有发现低保家庭拥有两套及其以上的住房，事实上，即便有，也不可能被如实告知，这需要通过住房登记管理部门进行信息核对。但即便是比较保守的住房情况的调查数据以及比较保守的房产估价，也足以说明问题了。待遇不满意，偷盗单位财产被发现，入狱服刑2年，被单位开除，患有心脏病、高血压，右手落下残疾，年老体衰，基本无劳动能力，享受全额低保金450元/月，仅凭低保金以及相关救助，只能维持吃饭等日常开支，难以充分满足医药等多方面的开支需求。该低保户所处的社区属于地段位置较优的地区，该小区房产价格平均在1万元左右。张先生拥有一套从父母那里继承而来的30平米的产权房，为了补贴日益增多的生活开支需求，他偷偷地把房子出租给他人，每月获得800元/月的租金收入，其在城郊租住一套小房子，支付租金200元/月，通过这种办法，他每月稳定地获得600元的收入。（当然，他有自己的办法来应付政府和居委会的经济财产定期审核。）在谈到通过这种换租的形式获得的租赁收入时，张先生反复提到如下话语：“这让我能够安心，心不那么发慌了”、“没有这笔收入，我晚上都睡不着觉”、“低保金说没就可能没了，房子永远是自己的”，等等。这笔收入对满足其日常生活医药支出非常重要，并大大提高了其生活的稳定性，拓展了生活选择的自由度，更重要的是，给其生活提供了不可估量的信心和可贵的独立程度。另一个比较有意思的个案也是发生在济南市SZ区，XLZ街道XL社区中一位户主为T姓的低保家庭中。T为男性，现年50岁，初中文化，患有甲亢，具有一定的劳动能力，从事一些房屋防水修理工作，每月收入不稳定，时好时坏，最高时收入每月能达到2000元，少时收入不到500元。妻子51岁，患有糖尿病，妻子据T介绍基本无劳动能力，没有信心找到合适的工作，且还要照料无自理能力的孩子。现有两个孩子，均为男性，大儿子26岁，患有严重智障和肢体残疾，无生活自理能力。另一个儿子现年16岁，在上高中，身体健康。自2012年1月至7月间，共花费医疗费1万多元。全家享受低保金510元/月，加上相关的救助，也难以维持全家日益增多的开支需求，尤其是医疗、孩子教育需求。家庭拥有一套40平米的房改房，房改时花费全家积蓄2万元获得房屋产权，目前该小区房价市场估值为30万元左右。其岳父母住在同一个小区，为增加收入，其与岳父母合住在一起，把自己的房子出租出去，每月获得租金1200元。这种通过房屋换租等方式利用所拥有的房产获取稳定的财产性收入，在很大程度上满足了日益增多的消费开支或在一定程度上提升了生活质量，增强了生活能力的信心和独立程度，这种资产效应对于穷人非常重要。
（二）城市低保家庭总体上收不抵支，收支结构难以维持调查分析数据显示，城市低保家庭月收入平均为1673.11元，其中工资性收入平均为412.11元，占24.63%；经营性收入平均为25.13元，占1.5%；财产性收入平均仅为3.21元，占0.19%，几乎可以忽略不计；社会救收入（包括低保金、教育、医疗等各种国家制度性救助转支）平均为700.90元，占41.89%；社会捐赠性收入平均为143.64元，占8.59%；家庭老人退休金（生活在一起，财政统一）转支平均为263.35元，占15.74%；社会保险类收入平均为118.28元，占7.07%；其他收入平均为6.49元，占0.39%。其中，低保金平均收入为575.17元，占平均月总收入的34.38%。这表明，城市低保家庭的月收入构成中，社会转支性收入（社会救收入+社会捐赠性收入+社会保险类收入）平均占到月收入的57.56%，接近六成。也就是说，社会转支性收入构成了城市低保家庭收入的最重要基础。在社会转支性收入中，低保金占59.71%，即低保金又占社会转支性收入的六成左右。关于低保金在低保家庭平均月总收入所占的比例，2005年的那项抽样调查以及2006年12月—2008年12月所开展的一项长期追踪研究，都提供了有力的证据：低保金在低保家庭平均月收入中约占三分之一强。2005年在济南开展的抽样调查结果表明，低保金占低保家庭平均收入的33.5%[1]39；2006年—2008年在济南所开展的对33户低保家庭长期追踪研究结果也表明，低保金占低保家庭平均月收入的36.62%[3]119。低保金构成了城市低保家庭收入的重要组成部分。然而，在城市低保家庭平均月收入的构成中，工资性收入是必不可少的组成部分，如果结合着下文的支出结构来看，我们就会发现，单靠社会转支性收入不可能维持基本生活需求。甚至靠社会性转支和工资性收入都不能维持基本生活需求，家庭老人退休金资助也成为维持低保家庭日常生活开支的重要构成。在这次抽样调查中，低保家庭平均月消费支出为1706.62元，其中最主要的几项消费支出项目、各自平均支出费用以及所占比例，从高至低依次是：食品类支出，平均439.18元/月，占25.73%；医疗类支出，平均437.26元/月，占25.62%；养老与医疗保险缴费，平均294.73元/月，占17.27%；儿童教育成长类支出，平均199.49元/月，占11.69%；以及居住类支出，平均156.26元/月，占9.16%。这五大类支出共占据着低保家庭平均月支出总额的近九成，其中食品类支出与医疗类支出两项分别占家庭平均月支出总额的四分之一强，两项合计占据月消费总额的一半以上。如果我们把“X1食品类支出+X2居住类支出+X3日化用品支出+X4服装类支出+X5医疗类支出+X9交通通讯费+X12其他消费支出”加总在一起，构成低保家庭的维持型消费支出，而把“X6成人教育培训类支出+X7儿童教育成长类支出+X8文化娱乐类支出+X10社交类支出+X11养老与医疗保险缴费”加总在一起，构成低保家庭的发展型消费支出，统计结果显示，低保家庭的平均维持型消费支出为1168.32元/月，占月平均总消费额的68.46%；发展型消费支出为538.29元/月，占月平均总消费额的31.54%。尽管本次调查的维持性消费总体比例依然占了近七成，但发展型消费支出占比也占据了三成多。发展型消费支出对于贫困家庭的可持续生计具有重要的意义。这一点与2006—2008年期间对城市低保家庭的追踪调查的饮食消费占比来看，可得到一定程度的佐证：低保家庭用于饮食比例大幅度降低，由42.99%降为25.73%。[3]119综合上文所描述的城市低保家庭收支数据，我们把低保家庭所有的收入———无论是相对稳定性的收入，还是极其偶然的收入———加总平均后为1673.11元/月，而消费性开支却为1706.62元/月，这样，低保家庭的收支结余为-33.51元，总体上收不抵支。如果我们不包括家庭老人的退休金转支，那么，收支缺口将达到296.86元。尽管城市低保家庭消费结构中发展型消费支出的增长，一直是我们期待的变化，但这也意味着城市低保家庭消费项目和消费数额的增加，仅仅依靠社会救收入是远远不够的。
（三）城市低保家庭耐用品总量不足，物质资产微乎其微家庭耐用品不仅仅属于消费品，在一定程度上具有资产属性，属于有形资产的一部分。“家庭耐用品，有以家务劳动效率提高为形式的收益。在某些方面，家庭耐用品对家庭部门来说，类似于工业部门的机器和设备———两者都需要金融资本开支，都被预期增加效率，都有长期的但并非无期限的功用。”[2]123在我们这次抽样调查中，城市低保家庭中耐用品平均最多的几个项目依次为：大型家具，平均为2.99个/户，手机，1.16个/户，彩色电视机，平均0.93台/户；煤气液化灶具，0.85台/户；抽油烟机，0.67台/户；电冰箱、冰柜，0.67台/户；洗衣机，0.60台/户，其余耐用品和物质资产户均数量都没有超过0.5。大型家具以及手机成为城市低保家庭户均拥有超过1个的耐用品。彩电、煤气液化灶具在城市低保家庭中的普及率也接近于户均1台；但抽油烟机、冰箱冰柜以及洗衣机刚刚查过户均0.6台，远远达不到户均1台的水平，这将在很大程度上降低低保户的生活质量和生活效率。值得注意的是，与信息化相关的工具，除了手机超过户均1个之外，电脑的户均拥有量达到0.22台（笔记本电脑、平板电脑户均几乎为0），这一方面说明，电脑在低保家庭中逐渐开始逐渐增多———相对于2008年之前，电脑在很多地方还是限制低保资格的重要工具———但另一方面，低保户家庭中电脑的户均比例还太少。电脑几乎是现代家庭中必备的消费、娱乐、资讯、学习和生产工作的平台工具，因此，大力倡导贫困家庭拥有电脑具有重要的长期效应。低保户的其他物质资本中，电动自行车、固定电话以及空调的户均拥有量非常低，只能达到或接近达到0.3个，而至于汽车①、摩托车等机动车辆则接近于无。
结论与讨论
通过对抽样调查结果的统计分析与相关比较研究，我们得出如下基本结论：第一，当前城市低保家庭资产分化急剧扩大，是否拥有房产成为低保家庭中资产分化的根本性因素。拥有房产的城市低保家庭，在最近十年间，伴随着房产的急剧增值———房产的增值可被视为三十多年来中国改革开放所带来的经济社会发展的主要成果之一———而参与分享了中国经济社会的发展成果。第二，从中国城市低保家庭的资产构成来看，现金资产总体上大幅度减少，由正变负，城市低保家庭金融负债率较高。城市低保家庭现金资产大幅度减少，甚至总体上平均存在负债的调查现状，主要由如下两个方面的因素交互作用的结果：其一，城市低保制度及其相关救助制度实际上只能维持低保家庭的基本生存需要，而伴随着低保家庭医疗性消费增长以及各种发展型消费需求的增多，城市低保家庭的社会性救助收入逐渐不能满足基本生活需要。即便是低保金以及相关救助不断地随着经济社会发展以及通货膨胀因素而相应增长，也无法满足日益增长的消费需求。这本质上是一种救助理念和目标定位问题，现有的低保救助政策的理念和目标定位就是维持基本生活需要。作为较为严格的经济状况审查的救济制度，在制度机制上排斥和抑制工资性收入与经营性收入，甚至在很大程度上，也排斥和抑制发展型消费支出。其二，城市低保家庭的负债在一定程度上也反映了城市低保家庭负债能力的提高，尤其是拥有房产的低保家庭在金融借贷上具有了一定程度的信用。尽管城市低保家庭的现金资产负债及其扩大，是上述两个因素共同作用的结果，但很显然，这两方面因素在性质及其影响地位上是不同的：第一个因素是制度结构性因素，在这种制度结构性框架下，城市低保家庭的负债及其日益增加几乎是必然的；第二个因素在很大程度上进一步扩大了城市低保家庭的平均负债程度，但这种负债的增加往往具有一定的积极主动性。第三，我们对所调查的城市低保家庭的收支状况的结构性分析结果，为第二点结论中的第一个原因解释提供了证据。对城市低保家庭的收支状况的结构性分析表明：尽管低保制度及其相关的救助制度为城市低保家庭提供了重要的转支性收入，但面对着城市低保家庭日趋多元化的消费需求，尤其是发展型消费支出的释放和增长，城市低保家庭流动资金总体上收不抵支，现有的收支结构难以维持。而造成这种收支结构难以维系的主要原因，正在于低保家庭消费结构的多元化及其日益增长的消费支出———尤其是发展型消费支出需求的增长———与社会转支性收入政策目标之间的内在张力。第四，城市低保家庭耐用品总量不足，物质资产微乎其微。在经济审查性救助政策中，某种家庭耐用品以及相应的物质资产是否应成为限定性标准，除了参照与经济社会发展阶段相适应的基本消费水平这个因素外，还应该充分认识到耐用品以及某些物质资产的生活效率功能与生产，而不能仅仅从耐用品以及物品的消费性属性来考量。
在上述实证性分析结论的基础上，结合当前城市低保政策的新变化，尤其是近期关于对低保家庭的“财产性审查”要求，探讨并反思一下这种制度变革的取向及其潜在效果。总体而言，财产性审查的根本目的是排除“显著性超标”行为，但这不应成为城市贫困家庭财产性积累的抑制性因素。首先，需要在排除“显著性超标”行为与兼容穷人资产积累这两项目标之间达到一种适切的平衡。任何一项财产审查利制度都不能完全排除“显著性超标”行为，关键在于尽可能地利用各种有效率的方法去排除这种“显著性超标”行为。2012年上半年，“从国家审计署公布的《全国社会保障资金审计结果》来看，尽管低保工作成效显著，但一些地方仍存在‘错保’、‘漏保’、‘骗保’等问题，全国错保率约为4%”[4]。根据这种估计，显然“骗保”行为存在着一定的数量，无论这种违规行为数量所占比例有多小，但其所造成的影响非常恶劣，决不能容忍这种违规行为。事实上，通过联网信息进行技术性信息审核是一项非常有针对性和高效率的排除“显著性超标”行为的方法。因此，2012年9月1日国发〔2012〕45号文《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》以及在此基础上2012年12月12日民发〔2012〕220号文《民政部关于印发<最低生活保障审核审批办法（试行）>的通知》第一次制度性地要求：“乡镇人民政府（街道办事处）通过县级以上人民政府民政部门与公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、税务、金融、工商等部门和机构，对低保申请家庭的户籍、车辆、住房、社会保险、养老金、存款、证券、个体经营、住房公积金等收入和财产信息进行核对，并根据信息核对情况，对申请人家庭经济状况声明的真实性和完整性提出意见。”这一审核机制是必要的、可行的、高效的。问题在于，各地在制定相应的“禁止性财产标准”时，应该尽可能地制定一些“显著性”财产标准，尽可能地与城市贫困家庭的资产积累相兼容，更不应该显著地抑制城市贫困家庭的资产积累。要在排除“显著性超标”行为与兼容穷人资产积累这两项目标之间达到一种适切的平衡，需要对各种财产性审查标准进行细致地分析，但总的原则应该是强调“显著性”，即把财产审查性标准不要制定得太高，以给穷人资产性积累提供一个适度的、非被抑制性的自由空间。如果各地制定了非常狭窄的财产性限制标准，那么，不仅不利于整体上的反贫困目标，而且会大大增加政策的敏感性，客观上加重制度的运行成本。其次，低保收入与财产性审查周期可以适当放宽，设置一个有利于资产积累的相对宽松的自主空间。2012年12月份的《最低生活保障审核审批办法（试行）》第三十三条规定，“对城市‘三无’人员和家庭成员中有重病、重残人员且收入基本无变化的低保家庭，可每年复核一次。对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的低保家庭，可每半年复核一次。对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭，原则上城市按月、农村按季复核”。需要考虑的一点是，我们是否有必要对城市中“收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭原则上按月”来进行经济状况审查？如此短的经济状况审查显然是通过这种制度机制，督促有劳动能力和劳动条件的低保户成员尽快进入到就业市场中去，并及时发现已进入劳动力市场的低保户成员的收入，以便尽早排除这部分人员继续享受低保。显然，这种规定依然是“准确”地反映了低保制度的维持性生计理念，而非发展型理念。在实践中，不少地方已经积极探索了一些缓解低保救济的财产审查与就业促进之间内在张力的创新性机制，比如，在广东省佛山市禅城区启动了低保与促进就业联动机制，有劳动能力的低保人员应进行求职登记，再就业后其家庭人均月收入达到或超过低保标准的可继续保留一年的低保待遇。
作者：高功敬 陈岱云 崔恒展 单位：济南大学
论文关键词:农地流转 流转意愿 联动机制 城保＋土保
论文摘要:针对中国土地流转尤其是落后地区土地流转不畅，存在一些障碍问题，政府应结合目前的城市化进程，主要从创建土地流转与户籍改革、社保完善联动机制的角度完善土地流转制度。在对农民土地流转意愿进行统计分析基础上，建议政府做出制度安排，加快建立土地流转中介，完善合同，允许永久迁城农民定期保留并流转土地承包经营权，以农保＋土保换取城保＋土保，逐步淡化并最终去土地社保功能化，促进土地流转。
0 引 言
适应城市化和农业现代化的需要，从市场的角度优化土地资源配置，从发达地 区到落后 地区各地政府都不同程度对农村土地承包经营权流转进行了探索，并采取了有效措施 ，这些做法促进了土地的资本化 。以制度安排推进农村土地流转，是 经济发展到一定阶段的必然要求。
1 土地流转的必要性
1．1 农业规模经营需要土地流转
现代农业是农业的总体发展方 向，规模经营则是这一发展方向的前提条件。因为机械化、自动化是现代农业的标志，而一国的机械化率及机械的使用效率与规模农业是有直接关系的。
从表 1看，日本的农业机械化水平按单位面积计算世界第一 ，中国的农机使用数量在亚洲几国中是最落后的，尤其是与 日本和韩国相 比，更是落后许多。由于中国户均耕地面积小于日本，达到日本 目前的机械化水平 ，要求单位耕地面积的拖拉机数量必须超过 日本 ，农机总量还要增加 6倍 ，这会大大增加农机的作业成本 。亟需扩大 中国农业经营规模。而且即使达到最低合理耕作面积，租用耕地也要占9o 以上。中国实现农业现代化唯一的途径是通过长期的大规模流转确保提高土地经营规模。
1．2 提高农业生产效率需要土地流转
兼业农在世界上是普遍现象，兼业分为以经营农业为主的兼业户 (简称“一兼户”)和以经营非农产业为主体，非农业收入大于农业收入的兼业户(简称“二兼户”)。目前 中国农 户的兼业情况 已经相当普遍 ，而纯“二兼户”不利于农业的发展。据统计 ，纯农户 、“一兼户”、“二兼户”的亩均收益 比是 l：0．910．35，纯农户每亩地创造的收益是“二兼户”的 3倍可见，“二兼户”是对耕地资源的浪费。应鼓励其转出土地 ，向纯农户手 中流转和集中，形成适度规模经营，提高效率。
1．3 农村经济发展需要土地流转
农村的发展有赖于提高土地经营规模、增加农民收入。目前 ，中国农村常驻从业人 口中 30岁以下的年轻人 占 24．3 [3]，但由于青壮年劳动力进城务工经商，妇女、老人 、儿童留守农村务农 ，农业劳动生产率无法提高。同时 由于农 户规模太小 ，收入无法达到与城市居民同样 的水平 ，制约农村发展。日本在六十年代即提出培育 自立经营农户 ，其标准包括经营规模和收入水平 ，自立经营农户收入有 了很大提高。中国农村的发展也需要通过土地流转发展规模经营，吸引高素质农民成为纯农户，提高其收入 。
1．4 加快城市化进程需要土地流转
城市化与工业化相适应是发展规律，但 目前中国城市化进程 明显滞后。因此 ，加快 中国的城市化水平势在必行。而农地流转不畅制约着城市化的发展。从 2007年阜新农村地区农地流转的调查情况来看 ，66．67 的不愿迁城者把不愿迁城的原 因归于承包地流转 困难或被收回l4]。据 2009年 8月对于阜彰两县 4个乡镇的调查结果显示，每亩土地流转价格每高出 100、200和 300元 ，愿意进城并长期流转土地的农民比例分别会高出 8、1o、15个百分点。土地流转价格越高，农民迁城积极性就越高。因此，必须健全土地流转机制和其他配套措施 ，以此促进城市化。
2 阜新地区土地流转状况调查结果及分析
发展现代农业是阜新经济转型的一个方向，重点要做好土地流转工作。阜新市下辖五区两县，笔者调研 了彰武县哈尔套镇的梨树沟村、柳树村 、许家村和阜蒙县 大固本 乡的关家村 ，调查采取了入户 访谈和发放调查问卷 的形式 ，人户 8户 ，发放并回收调查问卷 6o份。各村地理位置及经济基础不同，土地流转状况各有特点。其 中，梨树沟村里镇 中心较远 ，搞大田种植 ，土地流转价格价格较低，为 200元／亩左右。柳树村靠近 哈尔套镇，流转土地的数量明显高于远离镇 中心的村，主要种植蔬菜和水果 ，收入较高。这个村种植户为了种植经营方便 ，以 700元／亩价格租赁本村从事大田作物经营的村 民的土地 ，出租方则租种 临近镇 中心所在 的哈尔套村 居 民的土地，地价较低 ，230元／亩左右，从 中赚 取差价 ，因为种植大田作物 ，无需离家太 近。而哈尔套村本村居民之所以转 出土地 ，是 因为利用镇 中心的地理优势经商 ，无暇从事农 业生产。许家村虽然距离镇中心远 ，但 由于招商引资 ，搞大量的反季节蔬菜水果大棚种植 ，流转 土地价格也很高，为 500元／亩左右 。阜蒙县大固本乡关家村每亩土地流转价格 2009年为200元 ，低于前两年 ，因为返 乡滞 留农民工增多 ，回乡务农收回转 出的土地。从总体看 ，四个村土地流转率和转出户 比例都不高 ，为 5 左右。流转合 同其越长 ，价格越低 。流转中，粮食直补款归转出户 。
调查统计结果显示，阜新地区农地流转率平均 为 5．2％，流转对规模 经济的促进存在欠缺。大规模流转较少，转入规模 100亩以上的，哈尔套全镇 只有3户 。总体来讲 ，阜新地区农地流转水平与全 国相差很大。截至 2008年 8月底 ，全国农村土地承包经营权流转的面积已达到 1．o6亿亩，占家庭承包耕地总面积的 8．7 [5]，(陈晓华 ，2008)租人或租 出耕地的农户占农户总数的 14．8 [6]。(张路雄 ，2008全国平均 土地 流转价 格是 293元／亩[7](刘淑 春2008)。实际上，全 国的土地流转也存在滞缓问题非农产业就业劳动力占农村劳动力总数比例是土地流转率的 8倍 。这 说 明政 府对 土地 流转推 动 不利[8]。(张路雄 2008)症结在于种地收入低，社会保障制度不合理 ，土地流转制度不健全。
一是，农业经营收人低，影响土地流转。从 以上的调查情况看 ，发展大田种植的地方 ，土地流转价格就低，转出方没有积极性。转入方种 田的纯收入也不高，流转双方缺乏流转的积极性 。
二是 ，土地仍是农民的基本社会保 障。中国现有土地制度一直使土地成 为农民工养老、失业 的基本保障。目前，绝大部分进城农 民工都没有得到与城市居民一样的社会保 障，作为命根子，土地被他们无偿甚至补贴部分钱让别人种，也没有被放弃。
三是，中介组织缺失。阜新地区各乡镇政府尽管建立经管站，但据调查 ，除了大规模土地流转外多数农户之间流转并不通过经管站。中介组织缺失，转入户完全靠 自己协调转入土地来实施规模经营，交易成本很高。而且没有比较权威的土地流转价格评估机构难以制定合理的长期流转价格，因为粮价和成本是年年变动的，国家的补贴政策也在不断调整 ，多数流转合同没有考虑土地升值和物价上涨因素 ，容易产生纠纷，影响土地规模经营和长期投入。
四是，土地流转合同不规范，短期合 同较多。除了由乡村组织的对企业出租土地一般会签订 比较长期的合同外 ，其他 出租、转包多不签合同，即使签订合同，期限也很短。对阜彰两县的四个村新订 的承包合同统计，期 限在 3年 以下 的占了，合同一年一订的占了 78 9／6。土地流转合 同不规范所导致的土地流转纠纷时有发生。
3 推进土地流转的具体建议
政府应根据实际情况，做出相应的制度安排，推进土地流转。除激励提高农业生产效益，出台土地流转政策 、规范土地 流转合同并完善土地 流转 中介等措施，政府还应采取适宜的城市化策略 ，创设三项制度联动机制的总体思路，适当发挥市场的作用，一定期限内继续保 留户籍分治，但 同时降低获得城市户籍的门槛 ，允许永久迁城农户定期保 留并流转土地 ，实现土地流转 、户籍和社保三项制度的互动，培育土地经营权流转市场，健全土地流转机制 ，降低取 得城市社保过高的机会成本。具体地说，政府应该 从以下几方面进行制度安排推进土地流转。
3．1 坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，建立土地流转服务中心
在农村土地流转工作中应充分发挥信息收集对接、规范流转手续、调处流转纠纷、助推农业招商的工作职能，为有意向的农业企业、经营大户、农民专业合作社与农户、村集体之间搭建土地流转信息共享平台，指导流转合同的签订，监督土地流转程序。借鉴南方土地流转的经验，一是在我市各个乡镇的农经站增设土地流转服务中心，包括土地流转价格评估机构，各村也建立 以村书记或主任为站长的土地流转服务站，提供信息及各种服务，安装电子屏幕，及时将土地流转信息 、工作落实情况到屏幕上 。千方百计推动流转工作，确保土地“流得 出”二是强化措施 ，确保土地“转得动”。以阜新经济转型和调整产业结构为契机，充分利用各种社会关系千方百计引进种养殖大户。三是完善制度，确保土地“稳得住”。由镇土地流转服务中心负责有关土地流转纠纷调处和工作；做好土地流转政策处理合同签订、归档等管理工作。
3．2 以规模经营为目标，完善有关流转合同的政策
在制定土地流转政策时应出台既有利于耕作者，也有利于耕地流转和集中的措施，才能真正促进土地的有效流转。一是对出租给农户的土地，国家应制定标准合同，合同中对地租的数量、租期、承租者的利益保护要给予明确规定，对出租者收 回土地要有严格限定。二是要对流转数目较大者给予一定奖励，如对当前转入土地连片面积达到 5o亩或 100亩以上的大户分别予以奖励。三是鼓励农户间的长期租赁，给予合同期比较长，如 l0年以上转出者奖励。四是要规定本村内的转包应到村集体经济组织(村民委员会)登记，对非本村村民的出租必须到乡政府办理相关手续。同时建议修改《物权法》，允许耕地可以抵押贷款，消除转人大户扩大经营规模的资金瓶颈。
3．3 推进户籍制度改革
以最终取消城乡分治的二元户籍制度为取向的户籍制度改革，是彻底清除土地流转障碍的必要条件。但户籍制度改革宜逐步实施，局部地区先试点，成功后在各地积极推进。在此过程中，政府应充分考虑农民工市民化的能力，必要的进城门槛仍需暂时保留，以防永久迁城成本降低后农民迅速大量涌入城市，给城市基础设施和管理造成太大压力。因此，中小城市可考虑以家庭月收入1500元、并在该城市居住 2年以上为永久迁城条件，并允许获得城市户籍的农民工定期保留承包地，以此确保他们能够承担较高的城市生活成本而不致陷于贫困。
3．4 完善城乡社保制度
(1)以完善农村社保制度促进土地流转 针对城乡社保制度的掣肘，化解中国的土地流转滞缓难题，促进人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同步发展的关键环节，在于实现城乡社保制度的有机衔接，处理好农地保障与城市社保 的关系。在农村社保体系中最重要的是农村社会养老保险，也是推动流转的主要力量，应着手建立新型农 村养老保险制度，弱化“土保”。考虑到农民的缴费能力都很低，完全靠他们自己缴费形成社保是不现实的，而土地承包制的实行又使得农村集体经济实力削弱，农民不同于城镇职工由工作单位缴纳部分费用，借鉴“新农合”和农村低保制度建立的经验，政府在建立新型农村社会养老保险制度中要有所投入。
(2)以完善农民工社保制度促进土地流转 设置农民工进城的另一个接口，即在农民工市民化之前，为之构建相对独立的社保体系，并出台社保关系异地转移接续办法。在城市为农民工建立最低生活保障、医疗保险、失业保险、子女就学和廉租房制度，构成一个福利包。当然，福利包所包含的内容需要考虑财政承受能力来确定 。养老、医疗和失业等险种无需政府直接补贴，可以覆盖全部农民工，这与2020年覆盖城乡的社保目标一致，建立起来无大 的障碍。尤其要把农民工普遍纳入城市失业保险应保人群，这非常重要，它直接影 响土地租赁市场的发育(陶然，2006)。此三项保是农民工市民化的急需，而且从数据上看，财政压力不大，因此可随时根据需要组织实施，但为农民工建立住房保障则需太多的投入，可以定期保留“土保”过渡，通过流转土地获得收益来解决职工住房问题是最优的选择，而且可以减少行政管理的漏出。农民工有了较为全面的社保，会选择留在城市里务工而不返乡，其承包的土地仍可继续转出，直到最终符合加入城市户籍的条件。
(3)以完善城市社保制度促进土地流转农民工永久迁城，获得城市户籍及市民的社保待遇 是中国城市化发展的方向，但按照原有政策 由其所在的集体经济组织 收回承包地，无疑会阻碍土地流转。要促进土地流转，应改变原有 的以“农保”和“土保换取“城保”作为接纳农民工永久迁城前提条件的做法，把允许迁入小城镇的农民保留原承包地的法律规定适用范围扩大，定期保留(如 20年)永久迁入设区市农民的土地，由原来的“农保+土保”换取“城保”的政策改进为以“农保+土保”换取“城保土保”。此时，永久迁城农民势必选择长期流转土地以此项收入获取迁城 资源 ，然后适 时过渡到城市居民和农村居民分别以“城保”和“农保”为主体享有基本社会保障，逐步弱化“土保”，最终剥离土地的社保功能，促进土地流转。
4 结 语
政府以制度安排推进农村土地流转，在于完善土地流转中介，规范土地流转合同，更重要的是通过采取适宜的城市化策略，实现土地流转、户籍改革和社保完善三项制度的统筹和互动，推动农民工市民化。允许永久迁城农民定期保留并流转土地承包经营权，以农保+土保换取城保+土保，逐步淡化并最终去土地社保功能化，按市场规则推进 土地流转，不失为一种资源配置的帕累托改进。
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城乡低保专项清理监察行动，是落实中央、省、市有关“保增长、保民生、保稳定”要求的重要举措，是加强党风廉正建设、政风行风建设、源头治理腐败的重要内容。深入开展城乡低保专项清理监察行动，坚决清查纠正违反低保政策、扩大低保范围、挤占低保资金，以及“人情保，关系保”等社会救助工作中损害群众利益的违规违纪行为，进一步强化政策观念，完善工作程序，加强规范管理，严格责任追究，切实维护和保障好困难群众基本生活权益，促进社会和谐稳定。
二、清理内容
（一）对全区正在享受城市居民最低生活保障待遇的家庭进行全面年审。
（二）在去年全区农村低保全面年审核查的基础上重点清理不符合农村低保条件的救助对象。
三、方法步骤
（一）城市低保年度审核从年3月8日开始，到年6月30日结束，分四个阶段进行。
1、宣传发动阶段
拟订年审工作方案，及时召开会议，对年审工作进行全面部署，并采取多种形式宣传低保年审政策、年审时间及要求，做到低保年审工作家喻户晓。
2、组织实施阶段
由区民政局统一组织，区低保中心落实人员深入各街镇乡进行督促指导，具体分为以下两个步骤：
一是调查摸底：各街镇乡抽调力量，组织专门人员深入各社区居委会、各低保户，摸清、摸准、摸实每个低保家庭详细情况，入户率要达到100%。根据入户调查情况，填写《洪山区城市居民最低生活保障调查评议表》，对符合条件继续享受低保待遇的对象，重新填写《洪山区城市居民最低生活保障待遇申请表》及《武汉市城市居民最低生活保障待遇申请（审批）表》。指导监督各社区居委会对核查结果进行民主评议，并在社区民主评议的记录本上做好记录。
二是集中审批：由区民政局抽调部分街镇乡及社区低保政策较熟、业务素质较高的低保专干，组成审批专班进行集中审批，审批结果要在各社区低保固定公开栏进行公示，接受群众监督。
年审过程中，对经核查及评议后认定为不符合条件的低保对象要坚决取消，并说明原因，对经核查发现有应保漏保的，要按照规定程序及时办理申请审核审批手续，纳入保障范围，做到符合条件的一个不漏，不符合条件的及时清退。
3、整改提高阶段。
对城市低保年审中发现的问题及时进行整改，完善保障对象的档案资料，建好城市低保对象台账，依据年审结果对城市低保基础数据库及时进行更新，全面提高城市低保规范化管理水平。
4、总结汇报阶段
各街镇乡对城市低保年审开展情况要进行认真总结，并于年7月5日之前，将总结报告报区民政局。
（二）农村低保的清理监察：由各街镇乡采取自查自纠的方式重点对第二、三类低保对象按照政策、标准、程序进行清理，对不符合低保条件的、存在“关系保，人情保”的要迅速清退，并在6月20日之前上报自查自纠清理清查总结报告，对清理清查后仍存在不该保的还在享受的现象，出现问题由各自负责。
四、工作要求
（一）提高认识，加强领导。城乡低保年审、清理工作时间紧、工作量大、任务重、要求高，各街乡镇要成立城乡低保专项清理监察工作领导小组，抽调专门人员，充实工作力量，组织人员培训，确保专项清理工作顺利开展，按期完成。
（二）严格程序，依法办事。城市低保年审工作要严格按照个人申请、社区民主评议、街镇乡审核、区民政局审批的工作程序进行，坚持公开、公平、公正和“三榜公示”的原则，规范操作，动态管理，切实做到不重保、不错保、不漏保。各街镇乡、各社区居委会进行的入户调查、民主评议和张榜公示，要保留规范、详细、齐全的档案资料，做到会议有记录、评审有材料、公示有存根，档案填写规范、资料完整、手续齐全。建立调查、审查、审核、审批签名制度，实行谁主办、谁负责，对优亲厚友、徇私枉法等违法违纪行为要严厉查处，坚决杜绝关系保、人情保、权力保。
（三）严明纪律，实行责任追究。在城乡低保年审、清理工作过程中，要严明工作纪律，明确责任，对参与城乡低保年审、清理的工作人员，实行“谁审核，谁签字，谁负责”，严格按程序操作、阳光操作。对年审、清理中违规违纪行为将依据《武汉市城（乡）居民最低生活保障实施方法》（武政〔〕63号）文件精神追究相关人员责任。
民贫困程度偏高，反贫困任务非常艰巨。为此本文对湖南省的贫困现状进行诊断分析。
一、城镇贫困问题仍很严重
1.城镇贫困人口规模大
城镇贫困人口主要包括：下岗职工、失业人员、无业人员、困难企业职工、因健康状况差或残疾不能工作的人员、无亲友抚养或赡养又无储蓄的人员、多子女家庭、重灾重病户家庭等。城镇低收入的主体已由传统的“三无”人员（无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人）转为特困职工、失业人员及其家属。从湖南省民政厅2003年和2002年发放最低生活保障的人口构成情况看，贫困人口主要是下岗、失业和其他无业者。2002年，这三类人口占全省社会保障总人口的85.26%，2003年占86.34%。
2.城镇贫困人口分布广泛
(1)城镇贫困人口的地域分布。从地域分布情况看，总的说来，自然资源短缺、经济发展比较落后的地区，低收入人口的比重比较高。据调查统计，按湖南东、中、西三个地带划分，2003年东部地区城镇贫困人口发生率为8.4%,比2000年的5.7%上升2.7个百分点;中部地区为11.3%，比2000年的7.2%上升4.1个百分点；西部地区为12.4%，比2000年的7.4%上升5个百分点。从东部地区来看，该区沿京广一线和湘潭等6个市城镇非农业人口，占全省城镇非农业人口的比重为52.2%，贫困人口占全省的44%；中部的5个市城镇人口占全省城镇人口的比重为39%，贫困人口占全省的39%；西部地区的两市一州城镇人口占全省城镇人口的比重为13.3%，贫困人口占全省的17%。湖南省中西部地区地域广阔，经济欠发达，城镇人口占全省城镇人口的比重为47.8%，贫困人口占全省的56%。按大中城市和小城镇划分，大中城市市区人口占全省非农业人口的44.5%，贫困人口占全省贫困人口的37.1%，贫困发生率为8.3%，比全省平均水平低1.6个百分点；小城镇非农业人口占全省非农业人口的55.5%，贫困人口占全省的62.9%，贫困发生率为11.2%，比全省平均水平高1.3个百分点，比大中城市市区高2.9个百分点。由此可见，中西部地区和小城镇是贫困人口多发生地。
(2)行业分布情况。城镇低收入群体就业人员主要分布在一些收入水平相对较低的行业，如制造业、批发零售贸易餐饮业、社会服务业、建筑业等，就业人员比重分别为37.9%、19.0%、13.1%和4.9%，比平均水平分别高出7.5、6.2、4.5和1.9个百分点。相对而言，在电力、煤气、水生产供应、金融保险、卫生体育、教育文化艺术、国家机关社会团体等收入水平相对较高、且比较稳定的行业中，就业的比重明显偏低。
3.城镇贫困人口生活质量低
据2005年全省城镇10%的最低收入户全年收入及消费资料显示：贫困家庭收入水平低，生活艰难。
(1)入不敷出。2005年低收入户人均可支配收入为2970.38元（平均每人每天收入8.14元），不足以支付其人均3142.82元的生活消费支出。其中收入最低的5%的户人均可支配收入仅2515.61元，其人均生活消费支出为2723.22元，入、出缺口更大。
(2)平均每人每天购买4.12元食品。10%的低收入户全年平均每人购买食品支出为1502.21元，人平每天约4.12元；其中5%的最低收入户购买食品支出仅1337.83元，每人每天仅3.67元，而10%的高收入户每人每天13.1元。
高低收入户食品支出的差异主要体现在烟酒副食和在外饮食上。10%的低收入户平均每人每天购买1.45元肉禽蛋水产品，低于全省2.11元的平均水平。但低收入户的糖烟酒饮料的支出人均95.27元，仅及全省平均水平的34%、10%最高收入户人均589.93元的16.1%。
(3)每人不到四件廉价服装。10%的低收入户平均每人衣着消费支出为198.48元，其中购买服装每人3.74件、支出141.65元，不到最高收入户的1/10。
(4)家庭用品花钱不多。10%的最低收入户人均家庭用品和服务支出为127.56元，仅为全省平均水平的28.3%、高收入户的9.6%。
(5)医药费用每天0.734元。10%的低收入户人均支出医药费267.93元，比全省平均水平低55.5%，仅为最高收入户的17%。
(6)交通通信费用少。2005年10%的低收入户人均支出交通费73.29元、通信费173.18元，分别为全省平均水平的24.7%和34.3%。低收入家庭交通、通信开支少，没有汽车，百户拥有摩托车仅6.37辆，百户分别拥有固定电话71.77部和移动电话62.95部。
(7)除了电视收视费没有其他文娱开支，学杂费占了可支配收入的14.9%。10%的低收入户人均文化娱乐用品及服务支出为70.07元，比全省556.5元的平均水平低87.4%。低收入家庭文娱消费主要是看电视，订报刊的很少，仅有不到4.3%的家庭有电脑，1.5%的家庭接入了互联网。
人均教育支出为443.31元（包括给在外就学子女的144.03元），尽管比全省平均水平低43.5%，但却占了低收入家庭可支配收入的14.9%。
(8)房租、水电、燃料支出占11.7%。10%的低收入户人均用于房租、水电、燃料支出368.65元，占消费总支出的11.7%。低收入家庭几乎没有购房户，人均住房建筑面积19.2平方米，低于全省28.35平方米的平均水平。有30.22%的家庭住的是租赁房。
(9)没有购买珠宝首饰、手表等贵重物品。10%的低收入户人均其他杂项商品和服务支出62.16元，仅为全省平均水平的23.8%。低收入户没有购买珠宝首饰、手表等贵重物品的。
二、城镇贫困人口的特征和类型
1.城镇贫困人口的基本特征
城镇贫困具有多方面、复杂的原因。从对城镇贫困户的情况分析，具有以下基本特征：
(1)户均人口规模较大。2005年末平均每户3.35人，比全省平均水平多0.42人。
(2)劳动力就业程度低、负担系数高。平均每个就业人员负担人口3.15人，比全省平均水平多1.1人。多数家庭有下岗失业人员或老弱病残人员。
(3)文化程度低。70%的低收入人口文化程度为初中及以下水平，而城镇总人口中文化程度为初中及以下的比例为49%。据2004年对3688个下岗失业人员的调查，高中及中专文化程度者占43.24%，初中文化程度者占38.06%，小学及以下文化程度者占7.98%，三者相加达89.28%。从技术等级分，初级工及没有技术等级的人员占52.6%，中级技工占38.9%，高级技工及技师占8.5%。也就是说，下岗职工中有一半以上的人技术只有初级水平，在激烈的市场竞争中，他们明显处于弱势，难以找到合适的工作，陷入失业困境的概率比较大。
2.贫困人群的六种类型
从贫困家庭未就业的人群分析，主要有以下几种情况：
(1)国有企业和城镇集体企业改革和调整导致失业的群体。
(2)资源枯竭型城市里大量具有正常劳动能力的城市居民。
(3)退休较早、仅依赖退休金生活的老年人。
(4)流入城市、成为城市新贫困阶层的农村人口。调查户中有3.1%为进城农民。这部分城市新进入者，尽管他们能吃苦耐劳，但由于文化程度低，缺乏技术，往往难以找到固定的职业，或者只能从事一些城镇居民不愿干的重体力劳动或脏活等低收入劳动，他们中有1/3的人其收入低于贫困标准。
(5)因灾害、事故、疾病等导致无法正常工作的病残人员。
(6)因犯罪、懒堕等自身原因没有就业的人员。
三、城镇贫困的致贫原因分析
综合上述情况，我们对城镇贫困的进一步作因果分析（如图），导致城镇居民贫困的主要原因是：
1.贫困的主要原因是贫困者家庭劳动就业水平低、负担系数高
深层原因是经济发展水平不快，产业发展不平衡和劳动力人口多，劳动力和社会产品出现结构性剩余，必然导致一部分人下岗失业或者就业不充分。如2002年～2005年，全省城镇登记失业率分别为4%、4.5%、4.4%、4.3%，在农业劳动力转移与城镇经济结构特别是企业结构战略性调整的双重压力下，全省现有城镇承受着很大的就业压力。除4.3%的登记失业人员以外，还有一部分处于半失业状态。每年还有20%左右的高校毕业生找不到就业岗位（2005年降到17%）。
图城镇贫困因果关系图
2.贫困家庭就业水平低是由于劳动者接受教育不够，其中有的是因为家庭贫困，有的是因其他原因放弃了学业
教育资源不足且分配不合理，贫困家庭往往因交不起学杂费而辍学。如长沙市城市居民家庭子女从上幼儿园到大学毕业的19年间，要支付教育费用56080元（不包括集资费、择校费、伙食费），其中幼儿园每年3600元，3年共需10800元；小学每年1480元，6年共需8880元；初中每年3200元，3年共需9600元；高中每年3600元，3年共需10800元；大学本科每年4000元，4年共需16000元。如果加上各个阶段的择校费、集资费，寄宿伙食费，预计要支出教育费用10至15万元。低收入家庭特别是贫困家庭面临的是孩子越来越读不起书，有的小学或初中毕业就辍学了；有的勉强读完高中考上大学，却因交不起高昂的学费，不得不与高等教育绝缘。据对衡阳市的调查，该市市区2005年初中考入高中的学生为8523人，占应届初中毕业生的67.7%，加上考入职中、中专、技校的学生，其升学率达到了86%以上；而在县市一级，2005年应届初中毕业生考入高中的只有42615人，占应届初中毕业生总数的43.2%，加上考入职中、中专、技校的学生，其升学率在64%左右，比市区低22个百分点。
3.贫困家庭买不起必需的生活消费品
由于资源分配的不合理，导致贫困家庭在用较高价格购买生活必需品的同时，还得拿出一部分购买必需品的钱去购买本应由政府及社会提供的公共必需品。如基础教育及劳动力职业培训、养老、公共医疗、社会保险、儿童教育等，政府既不能充分提供，又在制定的最低工资标准等制度上没包括上述内容，这是制度性缺位与失效产生的城市贫困。2005年全省参加基本医疗保险的城镇居民490万人，仅占城镇居民总人数的21.95%，有近80%的城镇居民得不到政府的基本医疗补助。养老保险覆盖面太窄。目前除了一些效益较好的国有企事业单位、外资企业、私营企业的员工享受了养老保险、医疗保险外，绝大多数的下岗职工、失业人员、农民工、城镇低收入和贫困人群没有享受到养老保险、医疗保险等待遇。经营效益差的企业无力为职工参保缴费；私营企业、个体工商户因社保意识淡薄而不愿参保；私营企业、外商投资企业的养老保险费征收权限由地税部门负责，劳动保障部门扩面力不从心。
4.部分企业在改制过程中，往往以牺牲职工利益为代价，使部分职工下岗失业或给予低补偿
许多企业在转制过程中仅视职工工龄长短给予补偿，低的不到1万元，多的也只有2万～3万元，并且一次结清，从此就不再管了。这点钱仅能维持一个家庭一到两年较低标准的基本生活，面对日益上涨的医药费、房租、子女教育费以及吃、穿、用品开支的不断增加，下岗失业人员生活压力相当大，根本无钱继续交纳基本养老费和医疗保险费，更不可能购买商业保险。年纪轻一点还可以找点事做，而那些女性年龄40岁左右，男性50岁左右的下岗人员，没有其他的工作技能，难以找到工作，子女要读书，妻儿老小要抚养，生活压力之大可想而知。更糟糕的是在他们老了之后，将面临生活费无着落、医疗费无力开支的局面。
对非公有制企业职工而言，他们大多没有参加养老、医疗保险，这些职工因退休、失业、生病等，必然导致其生活水平下降。据对427家非国有企业进行的一次养老保险的专项调查表明：在427家非国有企业中，仅有210家参加了社会养老保险，占被调查企业的49.2%，其中全部职工参加了社会养老保险的企业只占15.7%，50.8%的企业没有参保。从参保的人员比例低来看，被调查的非国有企业共有职工50199人，已参加社会养老保险的职工为20045人，仅占职工总数的39.9%，其中个体私营企业职工参保的只占私营企业职工总数的30.4%。从医疗保险来看，非公企业特别是一些工业、建筑企业大多数没有给员工购买医疗保险，职工有小病拖一天算一天，如患大病，企业也基本不承担医疗费用。
近几年来，湖南对城镇居民实行了低保制度，但补助标准偏低，补助对象不能覆盖全部低收入户。目前，湖南省对低收入户及贫困户的补助标准由各地自行确定，除了长沙、株洲、岳阳、常德等经济较发达地区标准稍高外，其他地区的都偏低，往往是省财政安排的能及时到位，地方财政承担的因财政困难难以到位。由于补助标准偏低，给予低收入户及贫困户的补助金不仅不能解决贫困对象最基本的吃饭问题，更无法解决他们在就医、子女入学、住房等方面的困难。比如，邵阳市属于经济欠发达地区，财政状况较差，可用的财力很少，因此社会救助的标准偏低。目前全市城镇居民最低生活保障线为140元，实际每人每月补助标准只有70元左右，在省内属较低水平。从救济后仍有6.01%的贫困发生率和1.8231的缺口指数来看，低保远未实现应保尽保的目标。
5.收入分配政策和行政管理偏差导致收入差距不合理
关键词:宁波城区集中供热 特征 发展路径 思考
中图分类号:F293.33 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)10-217-03
一、引言
宁波市城区集中供热起步于1997年,通过10余年的发展,城区集中供热已达到了一定规模。截至2008年底已建成供热管网长度达100多公里,热用户覆盖海曙、江东、鄞州三个区170余家,全年销售汽量近150万吨,集中供热的发展提升了宁波市的城市品质,改善了生活居住环境。在节能减排、节约城建用地、缓解电力需求等方面社会效益明显。随着城市和经济的发展,居民生活品质的提高,城区集中供热的需求将会进一步扩大,发展城区集中供热,必将在南方城市中迎来一个快速发展阶段。
二、南方城市集中供热的特点
根据宁波城区集中供热的实践和总结,南方城区集中供热与为保证冬季居民采暖的北方城市或直接用于企业生产的工业园区、开发区等集中供热形式既有共性,也有很大区别,主要有以下四个特征:
1.热用户用热的季节性、时段性较强。宁波城区的热用户中,90%以上为宾馆、饭店、商场、学校、医院等商业热用户,其用途是空调、热水、饮食加工等生活需求。季节性主要体现在用热方式上,暖、冷空调和热水,冬季、夏季热负荷明显较大,春秋季明显减少;而时段性则主要体现在热用户的行业特性上,用热集中在白天工作时间,夜间少用,甚至不用。间断性用热导致热负荷波动较大,影响热电厂机锅效率,增加管道热损耗,造成企业成本增加,同时也对热网的整体稳定性造成一定干扰。随着宁波城市化进程的加快,大量工业企业热用户从城区迁出,这一特征还会日益突出。
2.热用户分布点多面广较为分散。经统计,截止2008年9月,宁波城区集中供热热用户总共170余家,除江北区以外,热用户遍布宁波城区的主要商业、工业区,分布区域主要有三大块:市区、鄞州中心区、明州工业园区。其中市区海曙热用户共17家,覆盖中山路、开明街、药行街、解放南路及其延伸段一带主要街区;市区江东热用户共26家,北至宁波卷烟厂,南至李惠利医院,覆盖江东北路、百丈路、彩虹路等;鄞州中心区热用户共75家,涵盖南部商务区、鄞州高教园区等;明州工业园区热用户共60家。从以上这些分布数据可以看到,虽然集中供热热用户较多,但较之所覆盖的宁波城区地域面积,供热密度就明显小了很多,热用户分布总体上呈现出横纵向跨度大,分布较为分散的特征。热用户点多面广分布分散的这一特征造成热力管道敷设成本提高,管线损耗增大,热网运行效率降低。
3.热用户对象以服务业、小用户为主。宁波城区集中供热现有热用户170余家,市场用热需求较大,但基本上以服务业、小用户为主,大流量工业用户数量较少。平均热负荷15T/H以上的有3家,10~15T/H的有3家,5~10T/H有8家,这三档为优质热用户,其总数占总热用户数的比重略小于8%,另外,平均热负荷1~5T/H的有74家,其占总热用户数的比重为42%,余下,平均热负荷小于1T/H的热用户总共有90家,占总热用户数的50%以上,主要是公建部分的宾馆、饭店、商场、学校、医院等商业用户,还有纺织洗涤、食品加工、电镀车间等工业小用户。平均热负荷不足1T/H的,同时往往也是间断性用热户。从热网用热量统计的数据结果来看,平均热负荷小于5T/H的,用热总量仅占总热负荷的20%,而在数量上,则占了总热用户的92%以上。
4.热网管线建设投入大。根据城市规划要求,城区热网管线全部采用直埋形式敷设,结构复杂。相对于工业区中惯用的架空形式,城区直埋敷设在前期审批、主材、施工过程等各方面的投入均大大增加。具体表现在:相对更高的文明施工要求,更多的不确定性因素,涉及市政修复工程等等,都大大提高了施工难度,直接或间接地增加了施工费用。同时,由于南方沿海城市的特殊地下土结构,外套管防腐、土建施工工艺等方面的投入费用是一般架空管的2~3倍。
可以看出宁波城区集中供热的发展,存在着热网投入费用大,生产、运行成本高的问题。加之原煤价格持续上涨,使热电行业的生产经营出现全面亏损的困境。因此,宁波城区集中供热如要摆脱被动的现状,就必须从技术、效益、政策等诸多方面着手,消除瓶颈促进发展。
三、推进城区集中供热发展的构想
1.依据热力输送技术参数布局热源点。热力输送过程中的压力、温度等蒸汽品质参数,受热力管道管径大小、热用户当时用热量多少和距离远近发生变化。根据管道流动沿程阻力损失公式hw=λ可知,沿程阻力损失与管线距离成正比,与管道管径成反比,即在其他条件一定的情况下,管线输送距离越长,管径越小,沿程阻力损失就越大;根据伯努利方程,压力降ΔP也越大,即初始压力一定的情况下,蒸汽终端压力就越低。同时,由气体状态方程可得,温度也会随着压力的降低而降低。再来看与热用户用热量的关系。在管道设计中,为提高管道利用效率,一般是以需要承载的热负荷来定管径的,即每条管道都有一个设计热负荷,当沿线用户用热量与设计热负荷保持一致时,该管线运行效率最高,沿途凝结水量最少,蒸汽压力、温度基本达到设计参数值;当上游用户用热量过大超过设计热负荷时,管内压力会下降,蒸汽出口品质参数特别是下游用户处会降低;当用户用热量过小而少于设计热负荷时,管内压力会升高,但由于管道散热,沿途凝结水量较大,管道热损耗会大大增加。
2.建设热力主干线、支线、用户线输送网络。重点放在主干线建设。改造原来一厂一网,管网功能不明显的管道,形成布局合理,覆盖面大,运行高效的大热网,力争实现热源厂供汽能力、管网输送能力与用户用汽能力的完美匹配。
从宁波城区集中供热现状管网结构和热力输送特性来看,应在江东、海曙、明州建设热力主干线,改变原各热网热用户分布不均匀而造成供热系统整体效率降低的现象。如曾出现的庆丰热网和明州热网热负荷较小,造成局部资源浪费,供热损耗大;而长丰热网的热负荷在用热高峰时已经超出热源厂供热能力,供热参数难以达到供热合同规定数值。自2008年初天童路、鄞奉路、明州复线热网工程建成后,宁波城区集中供热多热源联网格局基本形成,上述情况有一定改善,但由于原有管道的结构及传输特性,网络瓶颈仍然存在,热网热用户分布不均,个别管线热损耗偏大现象未能彻底解决。另外,伴随城市经济的发展,新的集中供热需求不断增加,热网的联网高效运行要求日益迫切。据测算,近年内,市区(江东、海曙)热负荷将新增50T/H,因此,在庆丰热源厂关停、长丰热源厂供热能力有限的情况下,通过管网建设来提高长丰热源厂对市区的供热能力,扩大明州热源厂的供热范围是完善供热系统的必由之路。与此同时,随着明州工业园的起步与发展,明州热负荷将大大增加,明州热网也必将制约着明州热源厂的蒸汽出口能力。据此,在江东、海曙、明州建设新的主干线,完善供热管网,疏通网络瓶颈,畅通用户是集中供热的重要环节。除此之外,为方便供热设备日常维护检修,增强网络灵活性,在相对经济的条件下应尽可能增加热网小环路,保证供热连续性,提高用户服务质量,为扩大市场占有率奠定基础。
毋庸质疑,建设热力主干线、支线、用户线输送网络,实现布局合理的多热源联网可以优化生产和运行方式,增加热力运行的灵活性、互补性,提高系统的经济性和可靠性,但整个系统对自动监控、微机仿真等技术要求较高,为此,在建设管网硬件系统的同时,配套的软件系统也须同步跟进。在确定联络主干线前,可以根据实际需要,有选择地应用供热系统最优化研究的成果――优化设计软件,如热网最佳布置,多热源共网环行网络优化设计,供热网能力分析及最佳方式等;在形成多热源环网运行后,可以采用热网在线监测等先进技术,为热网调度、优化配置热资源提供技术支持,切实保障供热系统的经济高效运行。
3.建立调峰用户群和调峰运行机制。不同季节、不同时段的热网热负荷差异较大,用热峰谷现象相当明显,特别是夏季与冬季时节,尤为突出。这就给近百公里的热网运行带来巨大的挑战,用热高峰时,管内压力易下降,有时甚至满足不了末端用户需求;用热低谷时,管内冷凝水增多,管损将增大。因此,为进一步增强热网的稳定性与经济性,既做到畅通用户保证供热品质,又提高管网的有效利用率,降低热损耗,可以尝试建立调峰用户群及调峰运行机制。即一方面,培育一批自己有条件在用热高峰时,启动自备锅炉,解决自己用热及支援热网的调峰用户,缓解热网用热压力,减少实施局部停限汽紧急预案,进而起到整合城市供热资源的作用;另一方面,在在线智能监测系统的指导下,建立完善热网运行调度机制,根据热源厂及热网实际热负荷的变化情况,决定启用或隔断某些热网管段,通(下转第221页)(上接第218页)过切换管段优化管网运行方式、合理调配热资源来提高整个热网的运行效率。
4.构建良好的集中供热外部环境。(1)出台供热管理办法。加快城市供热立法工作,尽早做到依法供热、依法管热、依法用热。规范城市供热的规划、建设、运营、使用和管理,明确政府、供热企业和热用户的权利、责任和义务,并承担相关法律责任。(2)实施热力专营。规范市场、有序竞争,减少重复建设造成的浪费,保证热用户的用热质量。在宁波城区实施供热特许经营,可避免业内不良竞争,有利于城区集中供热事业的规模化、集约化,对城区集中供热的持续发展具有重大意义。(3)理顺供热价格机制。影响集中供热成本的最主要因素是煤炭价格,宁波市物价局根据燃煤价格猛涨,热源生产企业、经营销售企业生产经营难以为继的现实,及时出台煤热联动的价格政策,并对城区的季节性、间断性用户的热价采用与其他用户的热价相区别的价格标准,使用热成本与用热价格趋于一致,大大增长了集中供热抵御高煤价冲击的能力,也为热用户满足用热需求提供了保障。但在实施中,存在种种阻力和困难,要坚定不移、全力以赴加以推进,形成科学合理的价格运作机制,为集中供热提供经济保障。(4)政府在热网建设、税收上出台鼓励政策。建议地方政府能完善价格、金融、财税政策,对热电企业予以部分奖励,如对其缴纳的增值税,能够采取“先征后返”的鼓励政策等等,促进集中供热健康发展。
四、结束语
在市场竞争日益激烈的趋势下,宁波城区集中供热欲取得持续健康发展,供热企业就必须内外兼修,对于那些客观存在的外部不利因素,或许不能改变,但能动作用肯定能取得效果。只要尽一切力量去完善供热系统,优化资源配置,优化运作方式,争取更多政策支持,就有理由相信,在宁波经济转型的契机下,在科学发展观的指导下,宁波城区集中供热将为南方城市发展集中供热走出一条新路子。
参考文献:
1.王振铭.我国热电联产集中供热的总体状况和政策
2.国家发展计划委员会、建设部等.关于发展热电联产的规定
3.市政公用事业特许经营管理办法
各县市区人民政府，市人民政府各工作部门、派出机构、直属事业机构：
近年来，我市各项改革深入推进，经济社会发展迅速，人民生活水平提高较快，社会大局和谐稳定。今年上半年全市经济总体呈现“回升态势明显，指标增速加快，结构不断优化，民生持续改善”的良好态势。但是，城乡居民收入增长幅度相对较低、城市化水平偏低、县域经济总量不大已成为影响我市加快发展的突出问题。其中上半年，城镇居民人均可支配收入、农民人均现金收入的增速仍在全省排名靠后，同时城镇化发展步伐和县域经济总量扩张也不够快，不仅给顺利完成全年目标考核任务造成一定压力，而且已经成为推进转变发展方式，促进经济社会又好又快发展的重要制约性因素。为此，市政府决定，从下半年开始，在全市集中组织开展以提升城乡居民收入、提升城镇化率、提升非公有制经济比重和提升县域经济总量为主要内容的“四提升”专项工作。现就有关事项通知如下：
一、“四提升”专项工作的目标。实施“四提升”专项工作，既是贯彻落实省委十一届六次全会、省政府全体会议和市委五届八次全体（扩大）会议精神，着力突破“城乡收入水平低、城市化水平低、经济外向度低”三大难题的一项长期性任务，也是加强和改进经济工作中的薄弱环节，确保顺利实现今年“三个千亿”和增加城乡居民收入目标的阶段性工作举措。各县市区、各部门要紧紧抓住国家实施新一轮西部大开发战略和《关中—天水经济区发展规划》的有利时机，着力解决好影响城乡居民收入水平提高的突出问题，找准提升城镇化率和非公有制经济比重的着力点，强化加快县域经济发展的工作举措，到年底，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入均增长达15%以上；南部6县城镇化率提高2个百分点，北部5县提高1.5个百分点，全市城镇化率达到42%以上；非公有制经济占GDP的比重力争达到49%；全市县域GDP平均规模达到58亿元以上。
二、着力提升城乡居民收入。认真落实《省实施七大工程促进农民增收规划纲要》，以粮食高产优质化、果品特色品牌化、畜牧小区集约化、蔬菜绿色设施化为方向，加快实施粮食单产提高工程、果品提质增效工程、百万亩设施蔬菜工程和畜牧收入倍增工程，促进群众增产增收。大力发展“一村一品”，建设“一村一品”达标示范村50个、“一乡一业”示范乡镇12个。继续实施好“百万农村劳动力转移就业计划”，进一步扩大转移就业规模，不断增加群众的转移性、经营性、工资性收入。把扩大就业、鼓励创业、完善收入分配制度、提高社会保障标准作为重要抓手，千方百计提高城镇居民收入。建立健全职工收入与经济效益协调增长机制，完善企业工资指导线和最低工资制度，在提高企业经济效益的基础上逐步提高最低工资标准和离退休人员待遇。
三、着力提升城镇化率。大力实施城镇带动战略，促进土地、资金、技术等要素向城镇聚集。做好城市总体规划修编和泾渭新区各项规划编制工作，完成县城总体规划修编和城乡一体化规划的编制评审报批工作。加快实施泾渭新区“3511”工程、城建“十大工程”、“三万”工程，提高城市品位。深入开展城市环境品质提升活动，扎实做好整改达标、查漏补缺和长效机制建设；积极推进市县双创联动，确保顺利通过国家卫生城市和省级环保模范城市验收；开展城镇建设“回头望”活动，各县市区要主要查看城镇建设投入足不足、项目进度快不快、发展亮点多不多，通过全市城镇建设观摩会促进城镇化水平提升。认真落实市委、市政府《关于加快统筹城乡发展的意见》，推进在县城和重点镇建设经济适用房小区试点工作，引导农民向城镇集中，力争8万左右农民工落户城镇；及时将因项目建设、旧城改造而集中到城镇居住、符合条件的农村居民身份转变为城镇居民身份。推进乡镇机构改革，年底前完成乡镇机构和人员调整工作。同时，抓好户籍制度改革、土地流转以及社会保障衔接等工作，解决好群众入住城镇的后顾之忧。
四、着力提升非公有制经济比重。认真贯彻落实国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》、《关于鼓励民间投资健康发展的若干意见》和全省非公有制经济发展座谈会精神，把培育市场主体作为首要任务，进一步落实平等准入、公平待遇的原则，制定扶持中小企业和非公经济发展的优惠政策，着力解决非公有制企业发展中遇到的困难和问题。发展小额贷款公司，壮大中小企业融资担保体系；加大对民营企业家金融知识的培训，积极搭建平台，促进银企对接，帮助解决非公经济融资难题。抓好一产企业的转型提升，促使农村个体户、专业户向中小型企业发展；实施规模以上企业“培育工程”，对成长性好的中小企业予以重点扶持，下半年再发展个体工商户10000户，帮扶400户农村个体户、专业户向中小型企业发展，促使更多中小企业向规模企业跃升。完善全民创业扶持政策，引导更多群众参与到全民创业、家庭创业、自主创业中来，推动非公有制经济发展壮大。
五、着力提升县域经济总量。坚持“东进、西联、北强、中富”的县域经济发展布局，深入开展“争先进位”竞赛活动，加快农业产业化、县域工业化和城镇化进程。进一步调整优化农业产业结构，培育壮大龙头企业，带动农产品精深加工业加快发展；健全社会化服务体系，引导农民专业合作社快速发展。落实十大产业调整振兴计划，在壮大能源化工、装备制造、电子、纺织等传统产业的同时，积极发展新能源、新材料、环保、生物医药等新兴产业；加快县级工业园区建设，培育县域经济新的增长点；加大对企业技改和技术创新的投入，年内省级企业技术中心达到25户，新增市级企业技术中心10户；继续扩大规模企业总量，全年新增企业不低于100户；加快组建市电子信息、纺织、建工等企业集团，促进资产优化重组；进一步强化服务意识，帮助企业做好水、电、油、气、煤、运的协调保障工作。加快重大项目建设和招商引资工作，大力发展旅游文化、商贸流通、新兴服务业和特色经济，促使县域经济总量不断扩张，力争彬县进入全省十强县，其余各县在全省县域经济排名中的位次前移。
六、加强对“四提升”专项工作的领导。“四提升”专项工作虽是一项长期任务，但也必须分阶段完成阶段性目标。为了加强对此项工作的领导，市政府成立“四提升”专项工作领导小组，同志担任组长，四项工作分别由市政府各位领导同志牵头落实。其中，提升城乡居民收入增速由同志负责，提升城镇化率由同志负责，提升非公有制经济比重由同志负责，提升县域经济总量工作由同志负责。各县市区政府、市级各相关部门也要成立相应机构，加强对“四提升”专项工作的组织领导和协调落实工作。要进一步加强对经济运行的分析研判，针对四项工作中存在的问题，及时提出具体的改进措施。要夯实责任，加强考核，严格奖惩，确保目标任务圆满完成。
一、救助对象
凡具有本县常住户籍的城乡居民，具备下列条件之一的，均可申请享受临时救助：
（一）城乡低保户家庭因病、因灾（非自然灾害）或遭遇突发性事件等导致基本生活暂时出现较大困难的家庭；
（二）在城乡低保制度和其他专项救助制度覆盖范围之外，因病、因灾（非自然灾害）或遭遇突发性事件等造成基本生活出现暂时困难的城乡低保边缘户家庭（月人均收入在低保标准120％以内的家庭）；
（三）县政府认定的应当救助的其他特殊困难人群。
因流域性水灾、旱灾、风雹灾等自然灾害，以及较大范围遭遇环境污染、破坏性灾害和不可抗拒因素造成社会性灾害的救助，依照重特大自然灾害救助办法处理。
有下列情形之一的不予实施临时救助：
（一）因打架斗殴、交通肇事、酗酒、、吸毒等违反法律法规等原因导致家庭生活困难的；
（二）拒绝管理机关调查，隐瞒或不提供家庭真实情况、弄虚作假的；
（三）县政府认定的其他不予救助的人员。
二、救助标准
临时救助标准原则上按照申请对象困难程度实行分级、分类救助。
（一）城乡低保户家庭，因患重症病造成基本生活暂时出现较大困难，经其他各种救助帮困措施后（当年个人负担医疗费累计超过10000元），仍难以维持基本生活的，常补对象：年累计救助金额不超过2000元；非常补对象：年累计救助金额不超过1000元；
（二）城乡低保户家庭因灾（非自然灾害）或遭遇突发事件，造成家庭生活出现较大困难的，常补对象：年累计救助金额不超过4000元，非常补对象：年累计救助金额不超过2000元；
（三）城乡低保边缘户家庭，因患重症病造成基本生活暂时出现较大困难，经其他各种救助帮困措施后（当年个人负担医疗费累计超过10000元），仍难以维持基本生活的，年累计救助金额不超过1000元；
（四）城乡低保边缘户家庭因灾（非自然灾害）或遭遇突发事件，造成家庭生活出现暂时困难的，年累计救助金额不超过2000元。
三、申请、审核和审批程序
（一）申请临时救助的家庭，以户为单位，由户主向户口所在地的乡镇人民政府提出书面申请，如实提供家庭成员户口簿、身份证、城乡低保户提供《低保证》、城乡低保边缘户出具收入证明、单位和社会救助帮困的情况证明以及其它能够证明其困难程度的有效证明材料。如遇突发事件还应提供突发事件（故）证明或现场目击证明材料。
（二）乡镇人民政府自接收申请材料之日起5个工作日内，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实，由乡镇民政办指导申请人填写《*市城乡困难群众临时救助申请审批表》，提出初步意见后连同申请人提交的有关证明材料报区民政局；
（三）县民政局自收到乡镇人民政府上报材料之日起10个工作日内进行审查，对符合临时救助条件的家庭，通知乡镇民政办在申请救助家庭户籍所在居（村）委会张榜公布。无异议的，按照批准的救助金额一次性发放给申请救助家庭。对不符合条件的家庭，书面通知申请人并说明理由。
对申请临时救助的城乡低保边缘户家庭收入的核定与计算，按照《*市城市居民最低生活保障办法》（*市人民政府第100号令）、市民政局、市财政局《关于建立农村最低生活保障制度的通知》（*民发〔20*〕199号）执行。
对患重症病的城乡低保户、城乡低保边缘户的核定，按《*市民政局、*市财政局关于进一步完善城乡医疗救助制度的实施意见》（*民字〔20*〕56号）执行。
四、资金筹集和管理
（一）资金筹集。临时救助资金以政府投入为主、社会捐赠为辅。为确保临时救助资金的长期连续使用，20*年市、县财政暂分别按辖区总人口不低于0.12元/人年、0.24元/人年筹集安排临时救助资金，列入年度财政预算。今后，根据经济发展逐年加大资金投入。鼓励社会组织和个人为临时救助提供捐助，捐助资金纳入临时救助资金帐户，专项使用。
（二）资金管理。设立临时救助资金，实行财政专户管理，专帐核算，专款专用。年度结余资金可结转下年使用，不得用于平衡预算或挪作他用。逐步实现临时救助资金社会化发放，临时救助资金使用情况定期向社会公布，接受社会监督。
五、工作要求
（一）提高认识，加强领导。各相关部门、各乡镇、各村（居）委会要从贯彻落实党的十七大精神、深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识建立临时救助制度在社会救助体系建设中重要作用，切实加强对临时救助制度建设的领导，摆上重要议事日程，纳入社会救助体系建设总体规划。要按照建立公共财政的要求，把临时救助资金列入财政预算，不断加大投入。及时研究和解决临时救助中遇到的困难和问题，探索和建立符合社会主义市场经济要求和切合广大城乡困难群众需要的临时救助制度，广泛宣传临时救助政策，动员社会力量参与临时救助工作，在全社会弘扬中华民族扶贫济困的传统美德。
（二）明确职责，狠抓落实。县民政局负责临时救助的管理与审批工作；县财政局负责按规定预算安排本级财政资金；县审计局、县监察局等部门负责对城乡临时救助资金的使用运行情况进行监督和审计。
一、总体目标
以建立和完善住房保障体系，切实解决城市低收入家庭住房困难和农村贫困家庭房屋安全问题为总目标，进一步完善廉租住房、公共租赁住房为主的住房保障体系，通过组织建设公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造工程和农村危房改造工程，增加保障性住房供应，逐步扩大住房保障范围，年度建设的保障性住房套数达到当地上一年度城镇家庭户数的以上，市区不低于，县城不低于，为到“十二五”期末，城镇居民住房保障覆盖面达到奠定基础。
（一）廉租住房制度建设
年全市继续采取发放住房租赁补贴和实物配租方式对城市低收入家庭实施住房保障。廉租住房制度保障范围收入线最低标准为上一年度城镇居民人均可支配收入倍以下，各县区可根据年度保障责任目标适当调整收入线标准,并向社会公布，实物配租主要面对符合住房保障条件的孤老病残和其他亟需救助的家庭。全市全年新增廉租住房租赁补贴户数户，新建廉租住房套。
（二）经济适用住房建设
年经济适用住房供应对象收入线标准为家庭人均可支配收入在上一年度城镇居民人均可支配收入线倍以下,具体收入线标准由各县区根据实际确定，并及时向社会公布。全市新建经济适用住房套。
（三）公共租赁住房建设
增加公共租赁住房供应，解决城市中等偏下收入家庭、新就业无房职工和外来务工人员的住房困难问题，在加大政府投入的同时，鼓励各类企业、事业单位和产业园区利用自有土地，建设公共租赁住房。政府组织建设的公共租赁住房主要面对家庭人均可支配收入在上一年度城镇居民人均可支配收入线1倍以下的家庭,具体收入线标准由各县区根据实际确定，并及时向社会公布。各类企业、事业单位和产业园区建设的公共租赁住房主要面向本单位、园区新就业职工和外来务工人员。全市全年组织建设公共租赁住房套。
（四）限价商品住房建设
加快发展限价商品住房，确保中等收入家庭的住房需求，全市全年组织建设限价商品住房套。
（五）棚户区改造
积极推动城市棚户区、国有工矿（煤矿）棚户区、林场危旧房和垦区棚户区改造工作。全市通过城市棚户区改造解决户居民住房困难；通过国有工矿棚户区改造解决户居民住房困难；通过国有煤矿棚户区改造解决户居民住房困难；通过林场危旧房改造解决户居民住房困难；通过垦区棚户区改造解决户居民住房困难。
（六）农村危房改造
加快推进农村危房改造试点工作，全年解决三种贫困程度（五保户、低保户、其他农村贫困户）户农村困难群众基本居住安全问题。
各县区年度保障性安居工程具体责任目标详见附表。
二、工作要求
（一）继续将住房保障工作纳入县区政府绩效考核目标。解决城市低收入家庭住房困难和农村困难群众住房安全问题，是政府公共服务的一项重要职责，各县区人民政府是住房保障工作的责任主体。年继续将住房保障工作纳入县区政府和市直有关部门年度工作实绩考核评价内容，进一步加大考核力度，对住房保障工作实行“一票否决”。此项工作由市委、市政府两办督促检查室会同市住建局负责。
（二）完善住房保障机制。进一步强化政府职责，按照“财权与事权一致”、“属地化管理”的原则，市级住房保障部门负责协调、督导全市城市住房保障和农村困难群众危房改造总体目标落实，县区政府负责年度责任目标的具体实施。各县区政府要按照住房保障工作总体目标要求，扩大住房保障范围，加大保障性安居工程建设力度，完善以公共租赁住房、廉租住房为主的住房保障体系。
加大保障性住房建设用地供应。年度保障性住房和棚户区改造住房建设用地要达到当年住宅建设用地的25%以上，并落实到具体地块，供应计划实行单列，并优先供应，未按规定落实用地指标的，不得进行土地“招拍挂”。保障性住房采取集中建设和配建相结合，以配建为主，凡新出让的住宅建设用地，须按照项目总建筑面积（为廉租住房、为公共租赁住房）以上的比例配建保障性住房，并作为土地出让条件，具体配建比例，由住房保障部门会同国土、规划等部门确定。配建的廉租住房产权归政府所有。确实无法配建的特殊开发项目，要经当地政府审批，并报上一级政府住房保障部门备案。未按规定落实配建的项目，不得进行土地出让，不得办理建设用地规划许可、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、商品住房预售许可等手续。
严格按照规定渠道，足额筹集建设资金，确保项目建设资金落实到位。住房公积金贷款风险准备金达到住房公积金贷款余额1%时，当年不再提取住房公积金风险准备金。自年起，直接按宗提取土地出让总收入的5%以上作为保障性住房建设资金。要认真研究国家、省政府保障性住房建设资金支持政策。发挥住房保障投资融资平台作用，加大与国家开发银行合作，加大融资力度。要积极组织做好中央、省级专项资金的争取工作，确保足额争取到位，要加强资金使用的监督和管理，确保资金安全使用。
落实项目建设现行税费优惠政策。各类棚户区改造项目回迁安置楼建设一律免收行政事业性收费和政府性基金，并享受国家现行保障性安居工程建设税收优惠政策。林区、垦区和国有工矿（煤矿）棚户区，要坚持居民个人出资，政府、企业给予政策支持和适当补助的原则，充分考虑职工承受能力，合理确定个人和企业的出资比例。
保障性住房建设用地供应由市县区国土部门负责，项目建设资金和工作经费的筹集、管理由市县区财政部门负责，审计部门负责监督，管理机构建设由县区政府负责。
（三）抓好项目落实、加快项目建设进度。各县区政府要尽快将各类保障性安居工程落实到位、落实到地块。凡列入本年度建设计划的项目，已经开工的，要在保证工程质量前提下加快建设进度；未开工的，要抓紧完善各项建设手续，要在月日前完成土地审批手续，争取8月底前开工建设；新谋划项目必须在月底前开工建设，年底前形成明显的实物工作量。使用中央预算内投资补助项目，按要求开工建设。各县区要确定个保障性安居住房项目示范工程，市中心区要结合新城区建设，在新城区内确定个示范工程，发挥示范工程带动作用，最大限度的争取省级示范工程奖励。
大力发展公共租赁住房建设。各县区政府要加大公共租赁住房建设力度，鼓励社会各类投资主体参与建设、经营公共租赁住房，用工集中的开发区、产业园区和住房困难职工较多、有闲置土地的大中型企业及单位，可以按照集约用地的原则，利用符合城市规划的自有土地投资建设公共租赁住房，面向园区内或企业就业人员出租。对当地企事业单位、社会团体和个人的各类在租、空置房源及集体宿舍进行排查摸底、统计建档。按照谁有产权谁受益的原则，将其纳入公共租赁住房监督管理，最大限度增加公共租赁住房房源，发挥既有房源的公共属性和租赁作用。符合公共租赁住房政策标准建设的人才家园项目，纳入公共租赁住房规划和年度计划。新建公共租赁住房套型建筑面积以平方米左右的小户型为主，要控制在平方米以内。以集体宿舍形式建设的公共租赁住房，要认真落实《宿舍建筑设计规范》等有关规定。公共租赁住房租金标准应适当低于同地段同档次市场价租金，一般不低于市场价租金的，以确保建设资金在合理周期收回，使公共租赁住房实现良性发展。
（四）组织做好住房配售工作。各县区政府要合理确定当年住房保障对象的住房困难、家庭收入（财产）具体标准，并于月底之前向社会公布。进一步完善申请、审核、公示、轮候、复核制度，健全住房保障、民政、公安、金融机构和社区协作配合的家庭收入（财产）审核机制，认真履行责任，加强日常管理，主动接受公众监督，确保配租配售过程公开透明，结果公平公正。保障性住房申请人应当如实申报家庭收入、财产和住房状况，提交住房和家庭资产查询委托书，并对申报信息的真实性负责。
规范廉租住房、公共租赁住房合同管理，明确承租对象的权利和义务，载明租金水平、租赁期限、转借或转租的处罚以及其他违反使用规定的责任等事项。公共租赁住房只租不售，租赁合同期限一般为年。租赁合同期满，承租人要退出住房。仍符合规定条件的，可以申请续租。公共租赁住房不得进行土地分割登记，不得按套、按户进行房屋登记发证。各县（区）要制定公共租赁住房建设实施方案，于年5月底前完成，报市保障性安居工程建设领导小组办公室备案，并向社会公布。
提高保障性住房管理水平，充分发挥住房保障管理信息系统功能，进一步完善各类保障性住房档案，并对住房保障对象家庭住房和经济状况及其变化情况进行动态监测。住房保障部门应及时受理廉租住房申请，对符合条件的家庭，受理申请两个月内须提供保障，并及时、足额、按月发放廉租住房租赁补贴。保障对象因收入提高、另行购置或租赁其他住房等原因不再符合保障条件时，应通过停止补贴、退出保障性住房等方式实现退出；对在规定期限内未退出的，可通过提高租金的方式实现退出；对骗取住房保障、恶意欠租、无正当理由长期闲置的，以及违规转租、出借、调换和转让保障性住房的行为，要依法严肃处理，且年内不得申请任何形式的住房保障。
低收入家庭认证工作由市县（区）民政部门负责。申请人申请保障性住房时，由申请人户口所在地的县区民政部门出具低收入家庭认证书（证），认证书（证）中要明确标注被认证家庭的人均年可支配收入金额及资产情况等相关信息。
（五）明确部门责任，加强监督管理。市保障性安居工程建设领导小组办公室负责全市住房保障工作综合、协调、指导、督促检查工作，市住建、市国土、市规划、市发改、市民政、市国资委、市林业、市农牧等部门按照职责分工组织做好相关工作；县区政府负责住房保障各项工作具体实施。各县区政府要建立健全责任制度，健全管理机构，配齐配强管理人员，落实工作经费，确保各项工作落实，要定期对项目建设进行调度，落实保障性住房项目建设优惠政策，完善保障性住房准入退出制度，加强住房分配和使用管理。
关键词 住房保障含义 住房保障标准 住房保障对象 住房保障方式
一、研究视角
本研究打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，以全部城镇范围为研究视角。
改革开放30年，我国经历了快速城镇化过程，城镇化水平从1978年的17.9％提高到2006年末的43.9％，城区范围迅速向郊区蔓延，全国地级城市建成区面积由2000年的22439平方公里增加至2006年的33660平方公里。在城市建成区的飞速扩展中，农地被迅速征用进行建设，而拆迁安置相对麻烦的村落则被保留下来，形成了城镇建成区范围内大大小小的城中村。也就是说，城镇范围内的全部住房分为两种性质：一是建在国有土地上的城镇住房，二是建在集体土地上的城中村住房。这两种性质的住房都是城镇常住人口的住房供给源。
利用2005年全国1％人口调查数据进行分析，可以得出城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源：全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的33％，城中村住房间数占全部城市住房间数的30.6％；城中村住房解决了29.5％的城市常住人口的住房问题(图1)。
除城中村外，还有部分“农转非”住房在城镇化过程中进入城镇。“农转非”住房同城中村住房相比，已经完全转变为城镇住房，改为国有土地上的房屋产权，进入城镇住房统计系统。城中村住房和“农转非”住房是我国城镇范围内住房增量的重要贡献者。根据2000年人口普查数据和2005年1％人口调查数据估计，2000--2005年，我国城镇范围内的住房存量由91.4亿平方米增加到156亿平方米，住房增量为64.5亿平方米。其中，城镇住房建设竣工量为30亿平方米，城镇住房拆迁量约为5.5亿平方米，进入城镇范围的城中村住房约为28亿平方米，“农转非”住房约为12亿平方米。这一时期，城镇住宅建设对城镇范围内住房增量的贡献为38％，城中村住宅对城镇范围内住房增量的贡献为43.4％，“农转非”住宅对城镇范围内住房增量的贡献为18.6％(图2)。
在城镇范围内居住的是城镇常住人口。按照户籍划分，我国城镇常住人口可分为四类(图3)：本地农村户籍人口27％、本地非农户籍人口49.3％、外地农村户籍人口13.3％、外地非农户籍人口10.4％。
占近30％比例的本地农村户籍人口，由于拥有自己的宅基地，显然不应该再在城镇住房保障体系内考虑。而占城镇总人口70％份额的本地非农户籍人口、迁移人口中究竟多大比例能够成为城镇住房保障对象，本研究将根据住房的具体情况和实际的住房支付能力分析确定。
二、住房保障相关概念
(一)住房保障含义
本研究认为，保障的本质含义是救助。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。
可从下面三个方面来理解住房保障含义：
第一，住房保障是社会保障的一部分，保障程度与整个社会保障理念有关，以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。
第二，住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。为城市经济增长作出贡献的是城镇常住人口而不仅仅是户籍人口，从人力资本积累与城市经济持续发展的角度来看，住房保障是实现人力资本提升的必要条件。这种人力资本的提升可以为快速城市化进程中产业的发展提供必要的、低成本的劳动力，有利于城市产业结构的升级和城市经济社会的可持续发展。
第三，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利”，保障住房的主要形式是廉租房，经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，随着经济和社会背景的改变，这两种住房政策应该逐步淡出，不应该作为住房保障的内容而长期存在。本研究在此只讨论廉租房。廉租房的要素包括住房面积和住房质量，在对城市公共服务和就业机会具有基本可达性的地方为低收入者提供居住机会，提高其健康水平、技能水平和融入社会经济生活的能力，帮助其最终摆脱贫困。
根据住房保障含义、我国社会保障制度的基本原则和经济社会发展的条件，本研究认为住房保障制度的设计原则主要有四点：宽范围、低标准、多形式、分阶段。
宽范围是指城镇住房保障制度应该面向全部城镇常住人口，与当前仅考虑户籍人口的住房保障政策体系相比，保障范围有所扩大。
低标准是指我国住房保障制度的完善一定要从国情出发，首先保证人们基本生活的需要，所以保障水平一定要“低标准”，低标准保障也可以产生一定的激励劳动力自我发展的效应。
多形式是指近几十年来，我国的住房制度经历了由大规模公房建设向房地产市场发展的转变，城镇范围内存在多种住房供给主体和需求主体，住房状况极其复杂注定了我国城镇住房保障制度一定需要多种形式并存。
分阶段是指我国住房保障体系的建立一定要积极稳妥，经历―个多阶段的发展过程，注意新老体制的衔接和过渡，避免出现大的波动。
(二)住房保障标准界定
1、公共住房建设标准应采用最低设计标准
各个国家和地区在公共住房的建设标准方面都有明确的规定，按照家庭人口规模设定建设标准。现阶段我国的住房保障只能是低水平的基本保障，公共住房即廉租房的建设标准应采用最低设计标准，经济实力强的地区可根据自己的实际情况进行适当调整。
廉租房的设计应该是各项基本使用功能齐全，根据1999年6月1日起施行的中华人民共和国国家标准《住宅设计规范》(GB50096--1999)，可以计算出住房最低面积设计标准。
2、可采用家庭可支配收入的30％作为住房可支付性判断标准
国际上对“住房可支付性”的界定如下：住房可支付性体现住房支出与家庭收入之间的关系。如果一个家庭在支付持续的住房支出后，其收入仍然可以维持
其基本生活水平，包括满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以认为该住房为可支付性住房或该家庭具有住房可支付性。通常，家庭总收入的30％为许多国家和地区关于可支付性住房的判断标准，住房支出(含设施和服务消费)没有超过家庭总收入的30％即被认为该家庭具有住房支付能力。对于住房支出超过其家庭总收入30％的住户，政府会给予相应住房补贴。
在凯恩斯消费函数理论的基础上，本研究利用扩展线性支出系统模型(ELES模型)验算了我国城镇居民的基本消费需求支出和最大住房支出。结果表明，我国低收入家庭可支配收入中扣除基本消费需求支出后的最大住房支出比例为30％，与多数国家和地区的标准相同；扣除住房相关费用后，低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的25％。
3、以平均市场房租和平均市场房价作为住房补贴参考标准
美国、加拿大等国家都采用住房平均房租作为住房补贴的标准。平均房租和平均房价代表了住房消费的平均水平，帮助低收入群体能租住到平均水平的住房，有利于提高整个社会的住房质量。但要注意的是，采取住房补贴时，住房的保障面积要与公共住房的建设标准一致。国务院24号文也指出：“对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。”
三、我国城镇住房保障对象范围界定
从各地区住房保障的实际情况来看，目前的城镇住房保障对象只面对户籍人口，廉租房对象的保障面太小，经济适用房作为主要保障形式，提供住房产权且其保障对象集中在收入相对较高的中等收入及中低收入家庭。过度保障和保障不足并存，住房保障的对象和范围至今仍没有明确。确定住房保障对象范围，一方面要考虑近年改革和制度变迁的影响，另一方面要根据实际数据定量分析城镇住户的住房支付能力，还需要综合城镇化因素。
(一)近年改革和制度变迁对城镇原户籍人口住房的影响
20世纪90年代后期，在我国社会结构转型和经济体制转轨的过程中，城镇居民家庭贫富差距逐步扩大。受改革和制度变迁的影响，城镇原有户籍人口中与住房困难相联系的人群主要有：
第一，城镇原户籍人口中在各种体制改革和产业结构调整中逐步被淘汰下岗的职工家庭。这些家庭分为两类，一类虽然享受了公房分配的待遇，但享有的公房房龄较长、面积较小、设施较差，目前由于收入很低无力改善住房条件，其中聚集居住的区域逐渐演变成住房条件恶劣的棚户区。另一类家庭则一直没有享受到福利分房的待遇，下岗之后更无力改善住房条件。
第二，城镇原户籍人口中1998年以后参加工作的没有享受到公房分配的人员。按照国务院颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)的规定，这部分人员应该享受住房补贴，但不同企业住房补贴发放的情况有很大区别。
此外，公务员作为特殊群体，房改以来其住房问题一直被列入住房保障的范围，成为“保障泛化”的重要体现。
(二)本研究对我国城镇住房保障对象范围的界定
本研究采用定量分析确定城镇住房保障范围，利用租金收入比分析租房支付能力，利用住房可支付性指数分析购房支付能力，按住房月支出超过家庭月收入25％的标准，判定家庭住房支付能力不足。采用的数据为：国家统计局2000年人口普查数据、国家统计局2005年1％人口调查数据、国家统计局城市司2004年“中国价格及城市居民家庭收支调查统计”数据、国家统计局城市司2005年住户调查数据。
通过对城镇不同低收入群体的住房支付能力分析，本研究认为我国城镇家庭中存在住房支付困难、需要界定为住房保障对象的住户主要有五种类型：
第一，城镇户籍人口中最低收入户(其收入在平均收入20％以下)拥有自有房产的家庭，即使“卖旧换新”，仍然没有足够的住房改善能力。这部分群体面临的主要住房问题是住房质量的提升，他们的生活聚集地“棚户区”改造必须有政府的资助；根据政府财力，可以从最低住房面积的住户开始逐步开展住房资助。按最先为人均10平方米以下的住户和“棚户区”住户提供保障计算，这部分群体大约占城镇家庭总数的1.5％。 第二，城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户(其收入在平均收入50％以下)没有房产的家庭或新增家庭，不具备租赁市场价住房的支付能力。这部分群体大约占城镇家庭总数的1％，大约每年增加20万户。
第三，占城镇家庭11％比重的农民工家庭平均住房条件最差，半数无力租赁正式市场价住房，2／3的农民工在进城务工5年内因为各种原因离开城镇。本研究认为5年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，可以考虑进入城镇住房保障范围。初步估计，2005年这部分可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的1.5％左右。
第四，在未来城镇化过程中，每年都会有一定数量的农民工进入城镇。按5年后1／3的农民工留在城镇估算，每年需要进入城镇住房保障体系的农民工家庭数量约为15万户。 第五，“城漂”人口的住房支力相对较高，但其低收入家庭租赁市场价住房的支付能力不足。2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的1％。每年进入城镇住房保障范围的新增“城漂”数量大约为5万户。
四、我国城镇住房保障方式选择
(一)“人头补贴”和“砖头补贴” 综合来看，世界各国的住房保障方式只有两种：“砖头补贴”和“人头补贴”。“砖头补贴”也称供给补贴，是政府直接提供公共住房建设或为建设者提供资助；“人头补贴”即需求补贴，是政府向住房需求者提供补贴以提高中低收入群体的住房支付能力。当前，世界多数国家的住房保障方式都已经经历了从“砖头补贴”为主向“人头补贴”为主的转变，方式转变的背景和条件如下： 第一，住房短缺不再成为主要矛盾。 第二，“砖头补贴”的建设资金负担太重，难以完成建设，运营中人力资源耗费巨大，管理效率不高。
第三，“人头补贴”的效率优于“砖头补贴”。直接的公共住房建设或对建设者的补贴将降低整个住房市场的运行效率，考虑政府的支出成本和承受能力以及对住房存量市场的吸纳作用，消费者补贴是更有效的住房保障模式。
(二)城镇范围内现有住房存量状况分析
截止到2005年末，城镇住房存量中户型面积在50平方米以下的住房占比为30％，60平方米以下住房占比为40％，其中1居室和2居室住房的比例超过90％。城镇住房存量中50平方米以下厨厕完全的住房占比为15％，60平方米以下厨厕完全的住房占比为25％。分区域地看，北京、上海、广州、深圳、重庆户建筑面积在60平方米以下厨厕完全的城镇住宅比例均在25％以上。
近年城镇住房增量中的小户型住房比例也保持较
高水平。首先，随城镇化进入城镇范围的城中村和农转非住房中的小户型住房有相对较高的比例，户建筑面积在50平方米以下的住房占34，6％，其中厨厕完全的住房占15％；户建筑面积在60平方米以下的住房占42％，其中厨厕完全的住房占20％。其次，近年城镇住房建设中竣工的住房户型面积逐步增加，体现了住房的升级换代，其中小户型住房比例虽然下降但总体仍保持较高水平。1980--2005年，城镇竣工住房中套面积在50平方米以下的住房比例由32.2％降为24.7％，套面积在60平方米以下的住房比例由48.2％降为28％。-可见，小户型住宅仍保持了一定的比例，市场配置体现了住房需求的层次性。
(三)城中村住房成为城市外来人口的廉租房
在城市外来人口大潮中，有大量收入低下的劳动力，租住不起城市居民的出租房屋，又没有政府的廉租房可住，很多人员选择了价格低廉、手续方便、管理松散的城中村出租屋居住，与城市住房平均租金相比，城中村住房平均租金只有其一半的水平，部分城市例如上海、重庆等城市城中村住房平均租金只有城市住房平均租金的1／3左右。城中村住房是不折不扣的廉租房!
另一方面，从城中村的原有村民角度来讲，出租房屋既不需要很高文化、又不需要付出艰辛的劳动，更没有经营风险需要承担，还可以获得稳定长期较高的租房收入，修建出租屋、增加出租面积是其必然选择。城中村居住的人口中全国平均来看有25.4％为外来人口，但在一些大城市城中村中外来人口甚至超过本地村民，例如城中村中外来人口的比例北京为56.4％、上海为66，7％，均超过50％(表2)。
从根本上讲，城市的住房供应政策没有为外来人口提供临时性住房，城市政府到目前为止仍然只关注本地居民的住房需求，但城市建设和发展又离不开这些大量的外来人口，城中村出租屋的存在满足了大量外来人口的住房需求，同时也解决了城中村村民的就业和生活。因此，从市场供求两方面来看，城中村出租屋有其存在的合理性。
(四)城镇住房保障方式选择
1、我国现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅
2005年，城镇范围内扣除城中村住房后，50平方米以内厨房和厕所设施齐备的住房占全部城镇住房的比例为10.3％。显然，对应本研究作出的5％的城镇住房保障范围，10.3％的小户型住房是足够的。
考虑城镇化进程和人口自然增长因素下，城镇廉租房用户每年增加40万户，按50平方米／户计算，每年需要住房增量2000万平方米，不到每年城镇竣工住宅6亿平方米的5％。根据2000--2005年城镇住宅竣工数据，城镇住宅每年建设增量中50平方米以下的住房比例为25％。可见，从增量角度看，近年城镇住宅建设面积结构仍可以满足廉租房增量的要求。
总之，从户型结构看，50平方米以下小户型住房无论从存量还是从增量看，相对廉租房的需求都是足够的(图4)。
到目前为止，我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能力不足的低收入阶层的人口比例是足够的，我国住房保障的核心问题不是小户型住房存量的不足，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题。因此，我国现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅，在住房存量不足的地区可以适当进行保障房建设。但如果违背市场运行规律，建设大量小面积住房并不会提高整个社会的住房质量，只能造成社会资源的浪费。
2、加速住房存量流转，充分利用住房过滤发挥存量住房的保障作用
上世纪70年代以来，住房过滤理论得到快速发展。住房过滤是指最初为较高收入家庭建造的住房，随着时间推移，住房发生老化，新建住房供应增加，导致房价降低，较高收入家庭为追求更好的居住条件，放弃现有住房，较低收人家庭继续使用该住房的过程。
根据住房过滤理论，在低等质量住房市场上，如果提高低收入家庭的住房支付能力，可使部分家庭提前消费过滤下来的中低等质量住房，使低等质量住房市场的住房整体水平提高；并加速过滤中等质量住房和高等质量住房，刺激开发商兴建各个等级住房，提高整体住房质量水平，保证了住房供应链条的连续性，拉动经济增长。并且，通过加速过滤充分利用旧房，节约了社会资源，与公共住房建设相比，降低了政府的支出成本。
住房过滤理论证明，在住房存量资源丰富的条件下，对低收入阶层实行“人头补贴”要比“砖头补贴”更有效率，更能节约社会成本。当前，我国城镇住宅存量中90平方米以下的小户型住房占比达到70％，一方面说明，现有小户型住房数量可以满足城镇住房保障体系的需要，另一方面也说明，我国城镇居民家庭住房改善性需求很大程度上还没有得到满足。因此，推进二手房市场发展，对低收入家庭提供适当住房补贴，加快存量住房的过滤，是完善我国现有城镇住房保障制度、促进住房市场发展、满足不同层次住房需求的良好选择。
3、不同人群住房保障方式构想
我国现行的城镇住房保障政策体系中，廉租房政策、经济适用房政策、“双限商品房”政策、经济租用房政策是需要区别不同保障对象的，目前这几种政策基本都是采用“砖头补贴”方式。而且，如此多的保障模式过于繁琐和复杂，目前我国城镇居民收入源不透明，在享受不同住房保障政策的城镇居民家庭收入划分上难以完全准确和实现公平，如果保障方式划分过细，则具有无限可分的“夹心层”家庭存在，这使得相关管理在审核城镇居民家庭享受不同保障水平的资格准入上的实际操作难度很大，住房保障方式政策设计愈细愈不利于实际管理和操作。
本研究认为，按照住房保障的内涵，我国城镇住房保障体系应以廉租房为主，将经济租用房与廉租房合并，立足国情，满足基本住房需要，保障方式要以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅；现阶段可以建设适量经济适用房作为过渡，长期看，经济适用房和“双限商品房”应逐步退出住房保障体系。
有关不同类型家庭住房保障方式选择的建议如下：
(1)没有房产或新增家庭的城镇低收入户籍住房保障对象、符合保障条件的“城漂”家庭以“人头补贴”为主租住廉租房。
(2)拥有房产的拆迁户等住房保障对象以“人头补贴”为主，可以选择租赁廉租房或购买经济适用房。
(3)在城镇租住工作生活超过5年的符合条件的农民工以“人头补贴”为主租住廉租房或退出宅基地后购买经济适用房。
(4)规范城中村住房租赁市场，满足外来务工人员的住房需求。
(5)鼓励开发企业提供长期稳定的租赁住宅，满足新就业年轻人的过渡房需求。
五、我国城镇住房保障资金支出责任分析
1998年至2006年，相对我国住房市场化发展来讲，住房保障建设明显滞后。住房保障建设缓慢的主要
原因是各级政府投入不足，在各级政府投入不足背后的深层次原因则是中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不明。
(一)理论上住房保障职责应由中央政府和地方政府共担
首先，根据公共财政理论，劳动力的流动性特征要求社会福利政策的成本应主要由中央政府承担。这是因为，如果地方政府来实施福利政策，被征税的群体(一般是高技能劳动力)将会为了减少支出负担而离开本地区，而享受福利的群体(一般是低技能劳动力)将会因为补贴的吸引而大量来到本地区。高技能劳动力的流失和低技能劳动力的大量涌入，会导致地方政府财政收入的减少和财政负担的增加，甚至对地方经济发展带来巨大的损失。因此，公共财政理论显示，涉及收入再分配的福利政策一般都应该由中央政府来实施，才能够得到有效的执行。从这个角度看，住房保障的支出应主要由中央政府来承担。
其次，住房保障的公共品特征所带来的社会效益，有些会被地方民众所享受(如公共服务和基础设施等社会环境的改善)，有些会随着劳动力的流动外溢到城市之外(如低收入劳动力的素质提升)，因此中央政府和地方政府应当共同分担这些保障政策的财政支出。
从世界各国的情况看，无论是联邦制国家(如美国、德国)，还是中央集权制国家(如英国、日本)，住房保障均以中央政府财政支持为主。其中，公共住房金融政策主要在国家层面执行，大部分的住房补贴计划和低收入住房建设计划都是交由地方政府执行，补贴资金则主要来源于上级政府。
(二)2007年，我国城镇住房保障职责明确由中央、省、市各级政府联合负责，但仍缺乏与廉租房责任相对应的量化的财政支出责任安排
2007年以前，我国住房保障财政支出主要由地方政府承担。
2007年8月，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，省级人民政府对解决本地区城市低收入家庭住房困难负总责，自此城镇住房保障职责明确由中央、省、市各级政府联合负责。2007年和2008年初中央财政分别向中西部地区拨款51亿元和68亿元建设廉租房。但该文件在财政支出责任上只给出了定性规定，并没有量的要求，缺乏与政府廉租房责任相对应的量化的财政支出责任安排，即我国缺乏各级政府住房保障责任的对接机制或相关制度安排。
(三)现阶段中央政府应增加对住房保障的专项转移支付，尤其应加大对中西部地区的转移支付力度
住房保障是分税制改革后的政府新增责任，基于现行分税制存在的问题，中央政府应在住房保障中承担更多的资金保障责任。
从我国目前情况看，覆盖全国全体居民的社会保障制度尚未正式建立，目前已有的各类社会保障(如基本养老、基本医疗、失业保险)统筹层次仍然停留在地方和城市政府统筹层次，在此情况下，将住房保障的部分支出责任提高到由中央政府承担需要经历―个过程。中央政府可以逐步增加对城镇居民住房保障方面的支持，主要采取增加对地方政府的转移支付来实施。
为提高地方政府增加住房保障支出的积极性，中央财政对地方财政的住房保障转移支付可主要采取激励性的专项转移支付方式来实施，即中央财政对地方财政的专项转移支付资金规模与地方财政用于住房保障方面的支出直接挂钩，地方财政的支出规模越大，能够获得中央财政的专项转移支付资金规模就越多。在此基础上，还要进一步加大中央政府对收入较低地区的转移支付力度，以使中央政府推行的统一住房保障政策在不发达地区也能得以落实。
六、完善我国城镇住房保障制度的总体构想及政策建议
(一)完善我国城镇住房保障制度的总体构想
我们认为，我国现有城镇住房保障制度存在问题的主要根源包括对住房保障含义的理解不准确、对存量住房的基本状况不了解、忽视了住房高自有化率和城镇化进程的现实背景、中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财权支出责任不明等。通过深入分析，本研究提出完善我国城镇住房保障制度总体构想如下：
第一，我国城镇住房保障体系由廉租房和少量的经济适用房组成。其中，廉租房是住房保障制度的主要形式，涵盖目前的廉租房和经济租用房两种形式；经济适用房作为政策过渡保持少量建设，主要面向拆迁户和退出宅基地的农民，保持现有的管理政策。
第二，城镇住房保障对象面向全部常住人口，保障范围大约占城镇家庭总数的5％，并且每年增加40万户左右。
第三，保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅。将城中村住房作为廉租房的适宜补充。
第四，城镇住房保障职责由中央、省、市各级政府联合负责，未来中央政府应承担更多住房保障资金责任。
(二)近期推进措施
1、从解决城镇户籍低收入家庭的住房保障人手，逐步改善低收入迁移人口的住房条件；
2、建议将公务员住房问题从住房保障体系中剔除，可做单独考虑；
3、完善房地产统计和信息披露制度，鼓励有条件的地区推行住房“人头补贴”发放；
4、加强城中村出租住房的管理；
5、降低交易税费，发展二手住房市场；
6、尽快建立各级政府住房保障责任的对接机制或相关制度安排。
(三)长期建议
1、研究廉租房退出机制；
2、制定措施鼓励开发企业提供长期稳定的租赁住宅；
我市农民工户籍制度改革自年8月全面启动以来，坚持以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，相继纳入市委“十大民生工程”、“共富十二条”予以重点推进。经过全市上下的共同努力，农民工户籍制度改革相关配套政策体系已基本完善，转户居民合法权益落实到位，以解决户籍历史遗留问题为重点的第一阶段工作已取得阶段性成果。实践证明，农民工户籍制度改革符合广大群众的根本利益，符合经济社会发展方向，符合和谐社会的建设要求。为了进一步巩固改革成果，保持改革政策的延续性，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面助推城乡经济社会协调发展，按照市委三届九次全委会要求，我市将继续推进农民工户籍制度改革工作。现就有关事项通知如下：
一、深入认识农民工户籍制度改革的重要意义
推进农民工户籍制度改革，既是促进社会公平正义的根本措施，也是缩小三个差距、促进共同富裕的关键环节，对全市经济社会发展具有重要意义。
（一）有利于缩小“三个差距”，促进共同富裕。建立农民工户籍制度改革长效机制，推动农民工转户进城，可以提高农村劳动生产率和农民收入，促进缩小城乡差距。农民工向“一圈”转移，“两翼”人均资源占有量将相应增加，推动缩小区域差距。农民工进城落户，同等享受城镇居民待遇，自愿退出闲置废弃宅基地，将增加农民财产性收入，从源头上推动缩小贫富差距。
（二）有利于打破城乡二元结构，推动城乡一体化。推动农民工户籍制度改革转入常态化，有利于加快统筹城乡综合配套改革试验步伐，打破横亘在城乡之间阻碍城乡资源要素流动的户籍藩篱，推进城乡基础设施、社会保障、公共服务、劳动就业、要素市场“一体化”，为全国统筹城乡改革探新路、作示范。
（三）有利于转变发展方式，促进经济社会可持续发展。推进农民工户籍制度改革转入常态化，有利于解除农民工的后顾之忧，不断提高长期生活在城市的农民工的消费水平，有效扩大内需，增加城市长周期持续发展拉动力，增强经济发展内生动力。大量农民工及新生代转户进城，将给城市带来人口红利，有利于稳定企业用工，促进经济社会持续健康发展。
（四）有利于维护农民工权益，促进社会公平正义。推进农民工户籍制度改革，将促进符合条件的农民工同等享受城市居民就业、社保、医疗、住房、教育等公共服务，使他们在城市更加体面地劳动，更有尊严地生活，既保障转户居民合法权益，更促进社会公平正义。
二、农民工户籍制度改革的总体目标
（一）建立全面、系统的制度体系。建立完善土地、社保、就业、教育、住房常态化机制，固化保留农村“三件衣服”待遇和享受城市“五件衣服”待遇的农民工户籍改革政策，逐步建立农民工户籍改革制度性转移通道，形成科学有序的转户常态化机制，促进缩小城乡、区域、贫富“三个差距”，在全国率先建立起合理流动、权益公平、城乡一体的农民工户籍制度体系。
（二）推动形成合理的城市人口布局。以符合条件的农民工及其新生代为主体，引导转户居民向主城区、区县城、开发区集聚，实现转户人口30%到主城、30%到区县城、40%到乡镇的科学分布。
三、推进农民工户籍制度改革的基本原则
（一）以人为本，尊重自愿。在转户、退地等各个环节充分尊重群众意愿，依法办理，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现“城市贫民窟”现象。
（二）综合配套，统筹协调。坚持总体设计，强调政策配套，丰富改革手段，在实践过程中不断完善配套政策，并实现各项配套政策的有效衔接。
（三）稳定政策，科学延续。坚持实事求是，有效固化改革实践中的合理规定，并及时修正影响改革推进的政策措施，确保改革政策的总体稳定和延续。
（四）积极稳妥，有序推进。充分兼顾政府承受力、群众接受度和城镇资源承载力，科学规划改革进度，依法分解、合理分担改革成本，使农民工户籍制度改革与当地经济社会发展相适应。
（五）强化执行，重在落实。着力推动政策落地，鼓励全市各级各部门在政策、法律框架下创造性地开展工作，充分发挥农民工户籍制度改革对经济社会发展的促进作用。
四、进一步明确农民工户籍制度改革相关政策
（一）建立农村居民转户常态机制。
1．本市户籍农村居民，在主城区务工、经商满5年或其他区县（自治县）城区务工、经商满3年的，可以在务工、经商地申请登记为城镇居民。符合上述条件且具有合法稳定住所的，其共同居住生活的配偶、子女、父母可一并申请登记为城镇居民。
2．本市户籍农村居民，先后在市外和本市主城区或其他区县（自治县）城区务工、经商的，其市内外务工、经商年限总计达到第1项规定年限的，可申请登记为城镇居民。
3．未成年人投靠父母、夫妻相互投靠、年老人员投靠成年子女，投靠人为农村居民，被投靠人为城镇居民的，投靠人可在被投靠人户籍地申请登记为城镇居民。
4．本市户籍农村学生，在本市高等学校或中等职业学校就读的，可自愿迁入学校集体户口或就地申请登记为城镇居民。
5．本市户籍农村成年居民，投靠无子女同住的年老父母，被投靠人为城镇居民的，投靠人可在被投靠人户籍地申请登记为城镇居民。
6．服兵役前具有本市户籍的现役军人及其农村配偶、未成年子女、父母，在现役军人原户籍地具有城镇合法稳定住所的，可在住所地申请登记为城镇居民。
7．获得本市各级政府颁发证书的优秀农民工，有合法固定住所的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请登记为城镇居民。
8．市外户籍农村居民，在市人民政府确定的重点企业及其配套零部件生产厂务工，务工地为主城区的满5年、其他区县（自治县）的满3年的，可申请登记为城镇居民。
（二）妥善保障转户居民农村合法权益。
1．建立转户居民农村待遇保留常态机制。
（1）维护农村财产自由处置权。农村居民转户后，在承包期内允许保留林权；可自愿保留承包地和宅基地，并保留其以后整户退出时获得相应退地补偿的权利或土地征收时按规定获得土地征收补偿安置的权利。
（2）落实有关惠农政策。农村居民转户后继续从事农业生产、退耕还林、公益林管护行为的，按规定保留种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农业机械购置补贴、政策性农业保险、农村沼气项目政策待遇、退耕还林补助、公益林管护补助等各项惠农政策。
（3）保障集体资产收益分配权。农村居民转户后未退出农村承包地的，继续保留集体经济组织的集体资产收益分配权；转户后自愿退出承包土地的，在本轮土地承包期剩余年限内保留转户时农村集体经济组织存量资产收益分配权。
（4）保留农村身份附加权益。农村居民转户后，严格按照《市人民政府办公厅关于进一步做好户籍制度改革中转户居民合法权益维护工作的通知》（渝办〔〕180号）有关规定，维护好转户居民与身份有关的农村待遇。
（5）保障转户学生权益。农村少数民族学生转户后，继续享受高考当年对民族考生录取照顾政策；三峡库区搬迁移民学生，继续享受高考当年对库区搬迁移民考生的录取照顾政策；农村独生女转户后，5年内仍为独生女，可享受高考当年农村独生女录取照顾政策；符合规定的学生参加司法考试，继续享受放宽学历条件和放宽合格分数线政策；农村籍贫困大中专学生转户后，继续享受现有贫困学生资助政策。
2．建立宅基地处置与利用常态机制。
（1）自愿选择宅基地处置方式。转户与退地不挂钩，转户居民可自愿选择保留、按规定在本集体经济组织内部流转、退出等三种方式处置其农村宅基地及附属设施用地。
（2）足额计算宅基地退出面积。转户居民退出的宅基地及附属设施用地，包括房地产权证记载的面积，以及属于建设用地的院坝、牲畜圈舍、林盘等附属设施用地的面积。
（3）严格执行价款规定。转户居民退出宅基地及附属设施用地能复垦产生地票的，按宅基地及附属设施用地面积预付价款，待复垦验收合格且交易后以实测面积结算价款；退出宅基地及附属设施用地暂不能复垦的，按宅基地及其附属设施用地面积、以每亩9.6万元标准一次性结清价款。
（4）确保退出宅基地及时复垦利用。退出的农村宅基地、附属设施用地复垦后，原集体土地所有权不改变。区县（自治县）负责组织实施复垦，并及时提请地票交易，确保价款拨付到位，确保复垦土地有效利用。
（5）强化宅基地退出的工作机制。转户居民提出退地申请后，乡镇国土所或乡镇人民政府（街道办事处）指定机构应及时受理，并组织进行清理丈量、登记造册等工作。区县（自治县）应高效服务，在规定的工作时限内做好审核与审批工作，确保退地价款及时、足额兑付到位。
3．建立承包地利用与管理常态机制。
（1）依法自愿处置农村承包地。转户居民承包土地退出与否不与转户及享受城镇居民待遇挂钩，农村居民转户后，继续保留承包土地，继续拥有承包经营权、使用权、流转权、收益权以及承包土地被依法征收时获得相应补偿的权利。
（2）坚持承包地的有效利用。转户居民的农村承包土地，其性质和用途不改变，必须依法有效利用，可自耕自种、代耕代种，或向龙头企业、专业大户、专业合作社以及其他经营主体流转，不得闲置、撂荒。
（三）切实保障转户居民城市待遇落实到位。
1．建立户改社会保障常态机制。
（1）转户农民工与城镇职工享受同等社会保险权益。加大监察执法力度，确保农民工转户后与城镇职工同等参加城镇企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等五大社会保险，与城镇职工享受同等社会保险待遇。
（3）落实医疗保险优惠政策。转户居民以个人身份参加城镇职工基本医疗保险，在转户一年内参保的，不设一年的待遇等待期，参保次月即可按规定享受医疗保险待遇。
（4）保障集中供养农村五保对象转户待遇。做好集中供养农村五保对象转户前后的待遇衔接，确保集中供养农村五保对象转户后享受当地城市“三无”人员供养待遇。
（5）落实新增农村籍退役士兵转户待遇。多渠道落实转户退役士兵政策性安排就业，对自主就业的，保证其一次性经济补助金的及时兑现；在退出现役两年内，可自愿免费参加市、区县（自治县）民政部门组织的职业教育和技能培训。
（6）落实农转城生活困难居民最低生活保障待遇。对转户的农村低保对象，应在转户后3个月内，按照城市低保申请审批程序，将其中符合条件的人员纳入城市低保予以保障。在其审核审批期间，继续享受农村低保补助，确保平稳过渡。农转城困难在校大学生在生源地申请城市低保，纳入生源地统一管理，符合条件的按学校所在地城市低保标准给予差额救助。
2．建立户改就业保障常态机制。
（1）促进转户居民在城镇稳定就业。将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，并将就业困难人员作为重点援助对象，开展一对一的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。
（2）鼓励支持转户居民以创业带动就业。通过提供小额担保贷款、创业培训、政策咨询、项目推荐、开业指导、跟踪服务等创业扶持，对符合条件的转户居民创办微型企业给予政策扶持，鼓励转户居民中的大中专毕业生、农民工和其他人员自主创业。
3．建立户改住房保障常态机制。
（1）促进转户居民“住有所居”。进一步加大公租房建设力度，将符合条件的转户居民纳入公租房等住房保障范围。
（2）农村居民自转户之日起3年内购买建筑面积90平方米及以下普通商品住房，且属于家庭唯一住房的，继续执行转户居民购房契税减免政策。
4．建立户改教育保障常态机制。
（1）落实平等教育权。完善全市各级各类学生就读政策和资助体系。转户居民子女享受与城市居民子女同等待遇，由区县（自治县）教育行政部门纳入划片就近入学安排，享受平等接受义务教育的权利。
（2）增加教育资源配置。根据转户居民的地域分布和年龄结构，科学规划、合理布局一批幼儿园、中小学和中职学校。
5．建立户改卫生保障常态机制。
（1）推进医疗卫生服务体系建设。加快区县级医院、乡镇卫生院、村级卫生服务医疗机构建设，建立健全覆盖城乡的医疗卫生服务体系。根据转户居民的分布和城市功能区布局规划，科学合理布局一批综合医院、专科医院和社区卫生医疗服务机构。
（2）落实平等医疗保健权。切实保障转户居民及其子女在市内居住地享有国家规定的计划免疫、防疫保健等公共卫生服务。
6．建立户改计划生育工作常态机制。
农村居民转户并享受城镇社会保障待遇后，自享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，对转户居民继续执行原户籍地农村生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
五、农民工户籍制度改革工作要求
（一）切实加强领导，完善工作机制。全市农民工户籍制度改革常态化推进工作在市政府统一领导下进行，市户籍制度改革领导小组办公室继续负责全市农民工户籍制度改革推进日常工作的协调，市级各有关部门要明确责任处室专职从事户改工作。各区县（自治县）要明确农民工户籍制度改革工作专职协调机构，统筹推进相关工作。
（二）坚持自愿原则，贯彻“五个不许”。各区县（自治县）在农民工户籍制度改革推进过程中，要充分尊重农村居民意愿，不许将转户与各项利益挂钩，不许强迫转户，不许强迫退地，不许用工歧视，确保农民工户籍制度改革工作平稳有序推进。凡违背农村居民意愿的行为，必须坚决予以纠正。
（三）坚持“三为主”，完善转户结构。在农民工户籍制度改革推进过程中，各区县（自治县）要继续坚持以农民工为主、以开发区为主、以主城区和区县城为主的农民工户籍制度改革“三为主”方针，确保转户结构科学合理。
（四）严格执行政策，确保各项待遇落实到位。各区县（自治县）要严格执行市政府及有关部门出台的农民工户籍制度改革相关政策，进一步细化政策落实措施，加大工作力度，及时将各项政策待遇落实到人。同时，切实开展“回头看”工作，对前一阶段转户居民政策待遇落实情况进行认真梳理，确保每一个转户居民合法权益得到有效保障。
[关键词]住宅；房地产市场；商品房；保障性住房；住房政策
[中图分类号]F293.31
[文献标识码]A
[文章编号]1002-736X(2009)08-0036-03
改革开放之初，在知青返城和干部政策落实之后，北京的住房问题尤为紧张，人均住房面积只有4.55平方米。2007年北京人均住房面积增加到20.3平方米，是1979年的4.44倍。30年来北京住房建设成绩卓著，居民住房无论数量和质量都发生了巨大的变化，这些成绩应该归功于一系列住房政策的改革。
一、住房政策30年变迁
(一)过渡阶段的住房政策
1978年，为了解决城市居民住房紧张，政府开始酝酿住房政策改革。改革主要从两个方面开始：公有住房提高租金或补贴出售给个人。此后，我国的住房改革拉开了序幕。1979-1987年是北京住房改革的过渡阶段。这一阶段试行了以下政策：第一，城市公有住宅将由国家以补贴的形式出售给个人，这是逐步推行住宅投资走上良性循环，全面改革我国现行住房制度的重大步骤；第二，对“鸳鸯楼”实行新房新租，这既是解决青年结婚用房的应急措施，又是推行住宅商品化、按照价值规律进行房租制度改革的一项重要措施；第三，对公有旧房折价出售给个人。这一时期尽管试行了新的住房政策，实物分配依然居主导地位。但是新的政策调动了个人和单位建房的积极性，集资建房不断增加，住房数量逐步上升。由于人口也在增加，这一时期的8年中，人均住房面积增加了2.25平米，可是年均增加仅有0.28平米，居民的住房问题依然严峻。
(二)市场化阶段的住房政策
1988年2月国务院下发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》以后，北京市结合自身实际，制定了在北京市城镇分期分批推行住房制度改革等优惠售房政策，选择了建设部等11个单位，开始了优惠售房政策的试点工作，共售出新旧楼房1000多套。在总结优惠售房政策试点的基础上，北京市分批扩大优惠售房政策试点。1990年，北京市政府确定了通过房改促进危旧房改造的方针和相关政策，拉开了全市危旧房改造的序幕，房改在城市中心地区推行。1991-1992年初，市属产权单位大部分开始房改。1992年6月中央在京党政机关房改方案出台施行。
根据国务院全面推进城镇住房制度改革的要求，在总结试点经验的基础上形成了《北京市住房制度改革实施方案》及7个配套办法，在报经国务院房改领导小组批准后，于1992年7月1日公布实施，全市房改进入了全面推广阶段。在具体工作中，着重落实以下五方面政策的工作。第一，建立职工住房公积金制度，制定相关的住房公积金政策法规。在职工工作年限内，职工个人与其所在单位的职工工资总额的同一比例按月交存住房公积金，全部归职工个人所有。第二，建立政府、单位住房基金。第三，出售公有住房。第四，逐步提高房租，包括：新房新租，现住房分步提租等方式。第五，集资合作建房，实行危旧房改造。经过全面推广实施，北京市各项城镇住房改革政策逐步得到有效落实，房改政策成效卓著。
1994年7月国务院了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时.建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。
随着住房政策的调整，北京的人均住房面积由1988年的7.17平方米增加到1998年的15平方米，增加了1倍多，是1978年人均住房面积的3.3倍。这一阶段是北京市城镇居民住房制度改革的探索与试点时期，很多住房政策都是在北京市政府主动推动下实施的。在特定的住房改革环境下，政府主导性住房政策取得了显著的成效，但也存在一定的问题。在优惠售房的过程中，公有住房被廉价出售，一些干部趁机多占住房。一些机关和企业利用集资建房的政策，建设超标准住宅。
(三)市场化阶段的住房政策
这一阶段随着住房市场化改革，商品房数量剧增，居民的居住面积提高较快，住房质量也大大提高，装修房子成为普遍现象。北京市1997年人均住房面积14.4平方米，2007年增加到20.3平方米，10年人均增加5.9平米，年均增加0.59平米。
在市场化改革的政策方面，1998年7月3日国务院的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。从此房地产市场迅速发展，但是保障性住房政策并未得到很好的执行，保障型住房供给量很小。
2003年，国务院了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出“各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。自此，我国住宅市场化全面启动，房地产市场迅速发展，住房价格迅速攀升。尽管出台了一系列保障性的住房政策，但是政策力度小，也未得到有效的贯彻执行，以经济适用房为主体的多层次住房共用体系并没有建立起来，相对于其他国家，我国房地产出现了过度市场化的问题。
这个阶段出台了一系列住房保障政策，但是除了住房公积金政策发挥了较大的作用以外，其他政策的力度较小，发挥的作用有限。
1.住房公积金制度及政策。2002年，北京市制定了《住房公积金管理条例》。《条例》规定，由职工个人和单位分别按照职工工资8％的比例缴存住房公积金。职工可以使用住房公积金购买、建造、翻建、大修自住住房，购房时申请住房公积金低息贷款，并通过住房公积金为危改和廉租住房提供优惠住房信贷和资金支持。
2.廉租房制度及政策。2001年8月，北京市制订了《北京市城镇廉租住房管理试行办法实施意见》。城镇廉租住房主要面向具有本市非农业常住户口、人均住房使用面积低于7.5平方米以下的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭。最低收入家庭是指城市低保家庭，其他需保障的特殊家庭主要指优抚家庭。廉租住房实施租金补贴、实物配租和租金减免三种方式，实行申请、审批、轮候、退出机制。截止到2003年底，北京已有1.3万余户家庭享受了廉租住房政策。实施廉租住房政策后，廉租家庭人均住房面积由2.2平方米增加到10.7平方米，最低收人家庭的住房条件得到了显著改善。
3.经济适用房制度及政策。1998年10月18日，北京市政府出台了《关于加快经济适用住房建设的若干规定(试行)》，对经济适用住房的建设标准、领导机构、项目来源、成本构成、购买对象进行了明确规定。在此基础上，北京市陆续出台了《关于北京市行政机关、事业单位购买经济适用住房的实施意见》、《北京市进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案》、《关于第一批经济适用住房销售管理购买办法》、《北京市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法》等政策，北京市的经济适用住房政策全面启动。这一阶段的政策导向是力推经济适用住房，鼓励房产开发企业建设、促成单位和城镇居民购买。经济适用房敞开向社会供应，购买者不受收入等方面的限制，建设开发也没有明确建设标准、户型面积标准等规定。
2000年12月北京市政府出台了《北京市城镇居民购买经济适用住房有关问题暂行规定》，首次对申请购买经济适用住房的北京市城镇居民资格有了明确规定：(1)必须是无房户和现住房面积未达到本市规定的补贴面积标准的未达标户，并且家庭年收入6万元(含)以下的；(2)夫妇双方为机关工作人员或教师的家庭，重点工程拆迁居民和危旧房改造项目异地安置居民家庭可凭有关证明购房。这一阶段对购买者的资格有了明确规定，而且逐步细化经济适用住房的供给对象外延，由北京市城镇户口家庭向有居住证的外地人员、海归人员、军队人员不断扩展。但是由于经济适用房建设数量少、户型面积偏大、供应套数少，逐渐呈现供不应求趋势。
尽管廉租房政策和经济适用房政策解决了部分居民的住房问题，但是廉租房只解决了2万户的困难群体。经济适用房供给量也很小，绝大多数居民买不到经济适用房。
(四)住房政策的调整阶段
由于保障性住房政策没有很好的执行，住房政策的过度市场化，住房供应结构不合理，加上投机和投资需求过旺，各大城市的房价远远超过普通居民的承受力。建设部等部门联合了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。要求：自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上。为解决住房难的问题，北京市一方面进行针对低收入者的经济适用房、廉租房新政策试点；另一方面开始酝酿推出针对中等收入者的限价房。2007年3月30日，北京推出了第一批“限房价、限地价”的“两限房”建设用地。2007年11月5日，北京市建委、统计局、财政局等部门联合下发通知，对2007年北京市城八区城市居民申请廉租房、经济适用房的相关准入标准做出明确的规定，把经济适用房政策定位为针对低收入群体。申请租房补贴或实物配租要以家庭为单位，申请人必须具有本市城镇户籍和在本市生活，申请家庭应推举具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人。申请家庭人均住房面积、家庭收入、家庭资产符合规定的标准。申请人的家庭收入是指家庭成员的全部收入总和，包括工资、奖金、津贴、补贴、各类保险金及其他劳动收入、储蓄存款利息等。家庭资产是指全部家庭成员名下的房产、汽车、现金和有价证券、投资(含股份)、存款、借出款等。廉租房的申请标准是：人均住房使用面积须在7.5平方米及以下；1人户家庭年收入须在6960元及以下，家庭总资产净值须在15万元及以下；2人户家庭年收入须在1.392万元及以下，家庭总资产净值须在23万元及以下；3人户家庭年收入须在2.088万元及以下，家庭总资产净值须在30万元及以下；4人户家庭年收入须在2.784万元及以下，家庭总资产净值须在38万元及以下；5人户家庭年收入须在3.48万元及以下，家庭总资产净值须在40万元及以下。新的政策规定经济适用房申请人须取得本市城镇户籍时间满3年；人均住房使用面积须在10平方米及以下；1人户家庭年收入须在2.27万元及以下，家庭总资产净值须在24万元及以下；2人户家庭年收入须在3.63万元及以下，家庭总资产净值须在27万元及以下；3人户家庭年收入须在4.53万元及以下，家庭总资产净值须在36万元及以下；4人户家庭年收入须在5.29万元及以下，家庭总资产净值须在45万元及以下；5人户家庭年收入须在6万元及以下，家庭总资产净值须在48万元及以下。
对于中低收入者的购房问题以及保障性住房的定位问题争论比较大，政策还在不断调整之中。2008年北京公布的城八区申请购买限价商品住房家庭年收入、住房及总资产净值须符合以下标准如下：
2007年11月，温家宝访问新加坡期间，对中国住房建设提出：“经济适用房大多数是面向中产阶层的。”这句话被认为是近些年中央领导第一次把中等收入群体纳入社会保障住房的范畴。由于房价上涨过快，中等收入阶层的住房也成了一个问题，尤其是中等收入的年轻人，参加工作不久，面临结婚生育等问题，收入积累不多，无力购买昂贵的商品房，对住房政策的抱怨声也最大，限价房政策是否能解决这部分群体(也叫夹心层)的问题，还需经过检验。住房市场化改革以来，住房政策也一直在变动，可能需要一段时间的实践才能稳定下来。
二、北京住房改革的经验与教训
北京解放以来60年的住房政策可以分为两段，前30年是计划经济的实物分配阶段，后一阶段是市场化阶段。在前一阶段，政府从保护房地产自由交易到限制交易，直到最后管制并取缔房地产市场，形成了政府建房，机关单位和企业分配住房政策。实物分配的住房政策排斥市场机制对住房的投资、分配、流通、消费的调节作用，存在着一系列严重弊端。第一，低租金的住房实物分配，加重了政府财政和企事业单位负担。第二，实物分配政策，助长了不正之风，不能很好地贯彻按劳分配的原则。在住房分配中，以权谋私的情况也不少，不少干部利用职权多占住房。第三，长期的住房实物分配制度下，政府在住房方面的投入有限，难以解决住房供应问题，导致住房长期严重短缺。所以，传统的计划经济的住房实物分配政策必须改革，保障性住房和市场化的住房并行的住房政策势在必行。
后一阶段是市场化的城镇住房制度与政策。这一政策打破了住房分配大锅饭的局面，把绝大多数居民推向住房市场，推动了房地产业飞速发展。该阶段住房政策的基本特征是：第一，政府财政在房地产建设中的份额下降，住宅建设主要依赖市场的力量，由开发商和居民投资完成住宅建设；第二，土地由无偿划拨改为协议出让，再改为挂牌公开拍卖，土地市场形成并由政府控制；第三，由于政府逐步退出住房建设与分配，住房建设和交易由市场来完成，除了廉租房和经济适用房外，政府不再干预住宅交易，而是鼓励市场行为。
总结北京房地产发展的30年经验和教训，我们认为：市场化是房地产业发展繁荣的根本原因，它使得住宅建设蓬勃发展，市民的居住条件不断改善，所以，稳定房地产市场的发展依然是解决住房问题的根本出路。然而，30年北京的房地产发展也有很多遗憾：随着房价高涨，中低收入者住房条件难以改善、住房负担较重。10多年来，住房基本上依赖市场来解决，廉租房和经济适用房供给量很小，导致低收入者住房困难无法改善；2007年又把廉租房和经济适用房购买的资格严格限制在低收入群体，中低收入者被排除在保障性住房之外，住房负担过重。近两年来，又出台了限价房政策，或可解决部分居民的住房困难。因此，在利用市场解决住房问题的同时，必须加大廉租房和经济适用房的建设，从而解决中低收入者住有所居的问题。
[参考文献]
[1]北京市地方志编撰委员会办公室.北京房地产志[M].北京出版社，1995.
一、市区残疾人状况及贫困的原因
__市位于宁夏中部，引黄灌区的精华地段，素有“塞上江南”“塞上明珠”等丰富多彩的美誉。截止20__年，我市现有各类残疾人8.89万人，占全市总人口的6.8%。其中:肢体残疾2.93万人，视力残疾1.43万人，听力残疾1.69万人，言语残疾0.18万人，智力残疾0.71万人，精神残疾0.52万人，多重残疾1.43万人，分别占全市残疾人总数的33%、16%、19%、2%、8 %、6%和16%。全市地区生产总值预计达到168.9亿元，增长13.1%。其中，第一产业实现增加值28.1亿元，增长7.1%；第二产业实现增加值89.7亿元，增长14.5%；第三产业实现增加值51.1亿元，增长12.8%。预计地方财政收入完成13.3亿元，可比增长41%；全社会固定资产投资完成130亿元，增长59%；实现社会消费品零售总额37亿元，增长19%; 城镇居民人均可支配收入达到__00元，增长17.8%；农民人均纯收入达到4100元，增长13.5%；居民消费价格指数为108.5。但在宁夏处于富裕地区的贫困群体，正如大海中的孤岛，显得尤为弱势，更应引起大家的关注。
诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森曾指出：造成贫困的原因是他们获取收入能力受到剥夺以及机会的丧失；低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部因素，疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。由此可见，导致社区弱势群体贫困的因素并不是单一的，它是由一系列的因素综合作用而形成的。
1、转型时期企业结构调整，经济效益下降，下岗残疾职工增多。一是由于我市正进入劳动年龄人口增长的高峰期，劳动力供给量大于需求量，根据有关部门测算，“十五”期间新增劳动力平均每年为1万多人。二是新技术的应用和劳动生产率的提高，例如：我市支柱产业——__材料实验机厂，原来的技术已不适应形势的发展，企业改制后，就业机会相对减少；三是农业劳动力向城市转移，相对而言，农业劳动力有着廉价、吃苦的优势，给我市就业带来了很大的压力；四是体制性原因，国企改革进行结构性调整，必然要修改过去长期在计划经济下形成的大量富余人员；五是企业经营管理不善、经济效益下降。后两种为主要原因。
2 、转型时期社会保障制度的不健全。根据__市相关资料，1993年开始实行基本养老保险、1998年实施最低生活保障制度，实施初期，普及率不高，伴随着企业转制，问题不断暴露。而企业补充保险、工伤保险、女工生育保险、失业保险等，普及率更低。有些残疾人农民工或土地工更是连医疗保险都没有。
3、残疾人文化程度低、缺乏专门技能、年龄较大、缺乏自立精神的人员往往会落入贫困人口的行列。这些人的文化程度大都在初中以下，没有技术专长，多数为生产一线的操作工人。另外，年龄偏大，一般在40—50岁之间。贫困户家庭人口多，就业少。根据对社区贫困人口的调查，10%的低收入户平均残疾人为3.6人。农村残疾人家庭的人口比正常人家庭的人口较多，就业者负担人数较多的家庭往往都是人均收入较低、人均消费支出较少且食品消费所占比重（恩格尔系数）较高的低收入户，特别是残疾人是最低收入户，城乡贫困人口也就产生于他们中间。还有相当一部分因病残致贫，处于绝对贫困状态。
二、解决残疾人贫困问题的对策
1、政府主导
近年来，我市领导高度重视贫困问题，早在20__年市政府就出台了《关于印发<__市城乡最低生活保障制度实施办法>的通知》。随着形势的发展，20__年市政府又出台了《关于调整城乡最低生活保障标准并对低保边缘人群实施救助的通知》，对符合“年满18周岁且无劳动能力，父母已到退休年龄，且家庭人均收入在低保标准两倍以下的重症残疾人、重症精神病人和其他重症病人（患恶性肿瘤、白血病、尿毒症）”条件的人员，建立低保边缘人群救助。20__年市政府批转事残联《关于贯彻〈全区残疾人事业发展八项爱心工程五年计划〉的实施意见》的通知、20__年自治区人民政府办公厅关于转发《宁夏回族自治区新型农村合作医疗试点工作指导意见》的通知，实施以来，使我市残疾人生活状况得到明显改善。市委、市政府出资配置社区公共福利服务基础设施和居民最低生活保障以及社会保障社会化服务供给。这已为国家社会福利政策最基本的部分，以确保弱势群体贫困人口的基本生活要求。
2、社会共建
解决贫困问题是一项系统工程，需要社会各界的努力。__主要做了：
一是“百人
帮千人”活动。20__年继续实施第二轮“百人帮千人”活动，重点解决城镇人均年收入3600元以下的贫困户，由市机关中层正职以上公务员每人扶持1户、联系2户，共有 725 名机关干部结对扶持户 725 户、联系户1450户，确保各户年增收500元，对扶持户重点是保障基本生活、改善居住条件、解决因贫困而失学就学、介绍就业等生产生活中的实际困难，对联系户重点是了解检查各项优惠政策落实情况。 二是特困职工扶贫救助制度。20__年，制订完善全市特困职工扶贫帮困救助机制实施意见，使特困职工享有与低保户同等的廉租房、大病医疗救助、水、电、暖等多方面优惠。
三是扶贫助残活动。实施了农村贫困残疾人危房改造项目，20__--20__改造农村贫困残疾人危房户260户完成计划任务的100%。为金积镇、高闸镇、马莲渠乡和郭家桥乡70户残疾人补助32400元，扶持他们发展种养植。20__年依托宁夏__金元方虫业开发有限公司创建了__市残疾人扶贫基地，支持资金10万元，完成了虫子鸡特色生态养殖基地项目可研，督导按照公司+基地+农户的发展模式，扶持10户残疾人从事黄粉虫和虫子鸡养殖。扶助残疾人杨晶岚开发建设清真速冻食品项目，资助了一台价值1.68万元的包饺机,完成了年产618吨清真速冻食品项目可研,在争取无偿资金扶持和新厂房建设方面做了大量协调工作。将170名贫困重度残疾人纳入了城镇居民基本医疗保险，筹措资金10万元，对全市230名残疾人给予了困难救助或慰问。
四是全社会帮困助学活动。配合市特殊教育学校开展扩建项目前期工作，争取开设高中阶段（含普高和中职）特殊教育班和智障青少年班。协调市人大、广电局、统战部、民政局、教育局、慈善总会等单位，为市特殊教育学校捐赠了价值4.15万元的财物，用以改善学校教学条件。落实资金10万元，对36名（市区21名）考入大中专院校的特困残疾学生和符合低保条件的残疾人家庭子女给予了一次性补助。争取国家“专项公益金助学”项目资金8.05万元，资助180名残疾学生接受义务教育。筛选推荐了99名（市区10名）残疾青少年学生纳入“通向明天—交通银行残疾青少年助学计划”，每人将获得1000元的资助。对市区8至14岁周岁三残儿童（视力、听力语言、智力、）进行了调查摸底，为争取国家和自治区扶残助学项目创造了条件。团市委认真实施“希望工程”，每个基层团支部都结对助学2-3名贫困学生，“希望工程”专户共动用资金60000元，资助残疾人贫困大学生20 人次，各基层团组织“一助一”结对助学活动共筹集资金 3 万元，资助贫困学生1000 人次。市妇联大力推进“春蕾助学”资助贫困残疾学生 100人次，累计结对动用20__0 元。工商联“光彩事业”共筹集资金 50000 元，动用资20__0元，资助残疾学生100人次。
五是劳动就业的突破。建立了__市残疾人职业技能培训基地、青铜峡市残疾人职业技能培训学校和残疾人劳动技能培训基地，举办了宁夏残疾人电焊工培训班（__班）、__市残疾人刺绣第一、二期培训班、基层康复员培训班（青铜峡班），组织人员积极参加自治区残联和中残联举办的各类培训班，指导各乡镇举办农村残疾人实用技术培训班，城镇残疾人职业技能培训（含残疾人工作者培训）212人，农村残疾人实用技术培训1792人，分别完成计划任务的212%和281%。新增盲人按摩机构3家，全市累计达到17家。制发了《__市残疾人工作委员会关于推进残疾人创业就业的实施意见》，计划每年从残疾人保障金中安排10万元，扶持残疾人首次创业和解决残疾人企业生产经营中遇到的实际困难。
六是实施各类康复项目。根据残疾人康复工作的特点，我市实施了“爱心永恒. 启明行动”先后为774名白内障患者实行了康复手术。特别是在20__年开展实施了“光明行动”为101名白内障患者实施手术，反响强烈；做好康复治疗和用品用具的配发使用工作，为名34肢残者进行训练康复，为22人做了矫治手术，为97名肢残人装配假肢和矫形器，为520余名残疾人无偿提供了轮椅，提供盲杖30人次，免费配备助听器70例，助视器30例，使有康复需求的残疾人得到了康复。20__年开展了“百名贫困精神残疾人免费服药救助活动”，落实和配套了经费，按照申报、审核等程序确定了100名贫困精神残疾人，每两个月发放一次药品。推动了“康复进社区，服务到家庭”活动扎实开展。
3、部门落实
市民政局、劳动和社会保障局、残联等部门作为两个体系建设的主管单位，积极履行好自己的工作职责，同时，充分发挥社区职能作用，实现了低保工作的规范化、制度化。
一是对低保对象实行动态管理。乡镇、社区残疾人工作者，每个季度对社区的低保家庭采取入户调查、邻里走访、单位了解等方式进行调查核实，准确掌握低保对象的家庭经济状况和实际收入，并上报市民政局进行审批，从而
让符合低保条件的城镇困难家庭享受保障待遇，实现了对城镇居民最低生活保障由过去的相对静态管理变为相对动态管理。 二是对低保对象进行分类管理。各乡镇、社区都建立、健全了城镇居民最低生活保障对象档案，把低保对象按享受金额分为全额享受对象、差额享受对象，按年龄段分为长期、中期、短期对象，对可能找到工作、可能已经领取社保费、可能已经自然减员的对象分别进行分类建档，并进行追踪管理。
