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【关键词】居家养老；社区服务
人口老龄化问题是时展必须要重视的一个问题，随着老龄化程度的加深，城市面临居家养老问题。尊老爱幼是中华民族传统美德，延续至今，无论是城市还是农村，家庭养老都是最基本的养老方式，但是目前家庭养老问题突出，很多老人得不到良好的家庭照顾，为弥补家庭养老的不足，城市养老社区服务应运而生，通过城市整体科学合理的规划，为老人提供社会化的服务，从而让老人享受经济发展的成果，获取社会的关怀。
一、城市居家养老服务中存在的问题
分析城市居家养老服务体系，必须要对城市居家养老中存在的一些问题进行分析，借鉴不同地区的社区服务经验，分析问题并提出解决问题的方案。
（一）服务资金短缺
开展城市居家养老服务，服务资金主要有四个方面的来源，包括财政拨款、社会捐助、公益金的资助与市场化的运作。这些服务资金可作为服务费用支付给接受服务的老年人，也可作为报酬支付给居家养老服务的工作人员，服务中心的建设也离不开服务资金的支持。但很多情况下，出现服务资金短缺的问题，如服务站需要支付给护理工人工资，但工资额度较低，很多员工不愿意做，或提供的服务明显不足，但提升工资幅度，服务资金则更加短缺。城市居家养老服务评估机制的不够健全，也妨碍了资金的筹集，地区居家养老补贴机制建立的同时，没能带来有效地评估机制的建立，评估机制需要分析老年人的服务需求、对服务质量与服务效果等相关内容进行调研，以筹集资金进一步有效的提升社区服务质量。
（二）缺乏专业的服务团队
随着市场化运作的发展，社区服务大多是政府购买服务，委托公司去执行。但公司运作时，服务得到认可也是一个过程。很多老人对公司服务持较为严谨的态度，服务中心提供的服务工作大多是无偿的，主要对老年人的基本生活进行照料，但论及到部分有偿服务，老年人就很难接受，所以此类公司服务业务很难在老年群体中推广开来，低认可度严重影响服务中心工作的开展与推广。此外，公司提供服务缺乏专业的服务团队，服务人员分为接受薪水的工作人员与不接受薪水的志愿者，有偿的服务人员缺乏专业的培训，服务意识较差，存在服务内容不完善的现象。而志愿者的队伍不够壮大，志愿者参与度不高，严重影响了服务质量。专业服务团队的缺失造成服务中心提供的服务较为单一，服务偏向物质生活服务，缺乏对老年群体精神生活的关怀。
二、发展城市居家养老服务的对策
（一）构建专业人员同志愿者相结合的服务团队
服务团队的质量影响服务质量，构建专业人员同志愿者相结合的服务团队，在提升服务质量的同时，降低了投资建设资金。为了培养专业的服务人员，提出三方面的建议，高校在学科建设方面，可开展一些老年社会学、老年人管理与服务项目的专业或课程，建立老年人员定期培训机制，构建有计划的人才培养方案，保证养老服务人员掌握基本的康复、保健与护理的知识，从而提升服务质量，通过公开招聘、定向培养等方式引进养老专业的人才，也是扩充专业服务团队的有效方式之一。培养专业服务人员的同时，也要构建志愿者服务队伍，发展社区志愿者，能有效扩充服务队伍，也能扩大社区服务的宣传力度，让更多人参与社区服务中，提高人们对社会服务与关爱老人的重视度。
（二）丰富居家养老服务的内容
由于我国的城市居家养老服务仍处于不断探索的阶段，城市居家养老服务的内容需要不断得到扩充。通过对老年群体需求方面的调查，具体的老年服务包括家政服务、生活护理与精神慰藉，通过提供多方面的服务满足老年人不断发展的服务需求。精神层面的慰藉是提升居家养老服务质量最主要的部分，开办社区老年学校、让老年人学习各项新知识、扩充老年人的知识层面是丰富老年人精神世界的主要方式。此外，开展各项社区活动，扩大老年人的社交圈，让老年人交朋友能丰富老年人的精神世界。部分专职、专业的老年群体，可在退休后继续发挥余热，促使老年人自我价值的实现。社区服务居家养老形式需要不断得到扩充，医疗服务层面，大力扩充家庭医生，做好老年人健康保健工作，以社区为单位，对老年人定期做好身体方面的检查，扩充服务范围，提高社区服务质量。
（三）扩充政府财政投入
为了促进居家养老社区服务整体规格的构建，单靠基层财务补贴与社会募集的资金是不够的，必须要扩充政府财政投入，利用政府投入构建整体居家养老金预算制度，保证养老资金得以为断投入。社区服务需要构建多层次的服务体系，在当前社会化思潮的引导下，养老服务离不开多方的参与，随着人口老龄化程度的不断加深，老龄人口对社区服务的依赖性逐渐加强，社区服务必须要有针对性的开展各项服务项目，才能从根本上提升服务质量，社区养老服务需要不断得到外部支持，将市场运作融入其中，利用市场进行资源的合理配置，保证服务项目的供需平衡，将有限的资源合理利用，能从根本上改变社区的状况。企业提供有偿服务时，收费要尽量合理，在老年人所能承受的范围内进行收费，从而促进产业的良性循环，从根本上满足老年人的服务需求。
三、结语
城市居家养老社区服务体系的构建关乎城市老人的生存发展，良好的服务体系体现了中华民族的传统美德，提高人们对社会的整体认同感，对社会的可持续发展意义重大。
参考文献
[1] 彭希哲，梁鸿，程远编著.城市老年服务体系研究[M].上海：上海人民出版社，2006.
关键词：老龄化;城市社区养老;社区养老服务
中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）04-0136-03
一、上海市社区养老服务的现状
（一）上海市社区养老服务处于领先地位
上海市出现老龄化现象较早，对养老问题已经有了一
定的探索和实践，形成了较规范的政策体系，在上海市社
区居家养老服务规范（2010）中，提出了社区居家养老服务
的内容和要求，规定了社区居家养老服务的组织、从业人
员、服务项目、服务流程以及服务改进等要求。自上海市开
展社区养老服务工作以来，前后出台了多项政策，极大地
促进了上海市社区养老服务的发展。
社区服务数量上季度环比
（1）社区服务机构总数3 688 3 247 13.58
其中：社区服务指导中心10 10 0.00
其中：农村0 0 0.00
社区服务中心254 222 14.41
其中：农村12 12 0.00
社区服务站2 773 2 704 2.55
其中：农村327 340 -3.82
其他社区养老等服务机构651 311 109.32
其中：农村12 12 0.00
（2）社区日间照料床位数2 960 2 890 2.42
（3）社区留宿照料床位数729 533 36.77
（4）留宿照料人数5 8 -37.50
表1 上海市9月份社区服务报表
表1 为上海市2014 年9 月份社区服务报表，根据其
数据可以发现上海市的社区服务机构总数较上季度有明
显增多，其中社区养老等服务机构比上季度增长了260
所，是增长数量最大的。可见，上海市对社区养老服务的重
视以及对养老服务的投入都是十分巨大的。
（二）上海市社区老年人的基本情况
为了了解上海市老人的真实情况，我们对上海市三个
社区以问卷的形式进行了调查。一共发放了240 份调查问
卷，三个小区各发放调查问卷80 份，分别收回有效问卷71
份、67 份、73 份，共回收问卷211 份。被调查老人的性别、
年龄、居住情况、文化程度等具体情况，如表2 所示。
表2 上海市三个社区老人基本情况
人数比例
性别
男125 59%
女86 41%
年龄
50-59岁39 18.50%
60-69岁72 34.10%
70-79岁65 30.80%
80岁以上35 16.60%
居住情况
与子女同住106 50.20%
夫妻同住79 37.40%
独居26 12.30%
文化程度
小学及以下130 61.60%
初中55 26.10%
高中/中专21 9.90%
大专及以上5 2.40%
表2 的数据显示，被调查的老人男性为125 人，女性
为86 人，男女比例为59：41。从年龄结构来看，老人中
50-59 岁、60-69 岁、70-70 岁、80 岁以上所占比例分别为
18.5%、34.1%、30.8%、16.60%。可见，在这三个社区中，年
龄在60-80 岁中的老人占多数，而这部分老人也是对养老
服务需求最大的人群。从居住情况看，与子女同住的老人
较多，占到了50.2%的比例，超过了一半;其次是夫妻同住
的老人占了三分之一，为37.4%;最后是独居的老人，所占
的比例为12.3%。从文化程度来看，小学及以下的老人较
多，其比例为61.6%;初中、高中/ 中专、大专及以上的比例分别为26.1%、9.9%、2.4%。由此可见，老人们的文化程度普遍偏低，受教育程度不高。
二、上海市社区养老服务存在的问题
（一）社区养老服务水平有待提高
为了更清楚地了解上海市社区养老服务的具体情况，我们在对老人对社区的基础服务，如社区的卫生、安全和设施（健身器材、老年活动室等）的满意度进行了调查，详
细情况如图1 所示。
图1 社区基础服务的满意度情况
从图1 的数据来看，被调查的老人们对社区的卫生和安全的满意度最高，说明社区在卫生和安全方面下了不少功夫。而相对的，老人对社区设施的满意度明显较卫生和安全低了很多，且有很大一部分老人对社区的设施并不满意。社区基础设施对生活质量有很大的影响，特别是对老年人来说，健身器材可以让老人身体得到锻炼，而老年活动室则是老年人交流的地方，可以增进老人间的互动。所以社区在基础设施方面仍需要改进并做一些提高，打造出一个让老人满意的社区环境。
我们还就老人们对社区所提供的服务的满意度情况进行了调查。具体情况如图2 所示。
图2 老人对社区提供的服务的满意度
从图2 的数据，我们可以看出老人们对于社区提供的养老服务并没有十分满意。对这些服务一般满意的人占大部分，满意的老年人较少。说明上海市社区的养老服务有一些不足，比如养老服务不全面，相关工作者的素质不高等多方面的原因，导致了许多老人对这些养老服务并不满意的情况。社区应该重视老人的反应及态度，适当改进并提高服务质量，提升服务水平。
（二）社区养老服务内容不全面
在调查的小区中，我们发现小区提供的养老服务很少。为了解上海市社区养老服务有哪些不足的地方，我们调查了老人希望得到社区提供哪些方面的服务。而老人们在问到这个问题时，大多数老人都选择了日常照料，文化娱乐，维修等方面的服务。具体情况如图3 所示。
图3 老人希望得到的社区服务
从图3 的数据我们不难看出，老人关心的主要还是和日常生活相关的问题。主要希望社区能够提供日常照料、维修服务和医疗方面的服务。提供日常照料和维修服务则是提高老年人生活质量的主要手段，社区必须重视起来。调查中还显示老年人的活动范围小，种类少，所以社区在文娱方面的服务也是需要加强的。老人最关心的问题就是身体健康，所以，我们在问卷中还针对社区为老人提供的医疗方面的服务做了详细的调查。调查结果如图4所示。
图4 社区提供的医疗服务
从图4，我们可以看出，上海市社区所提供的医疗服务主要包括免费测量血压、普及健康知识和心理健康的咨询。而康复护理和上门诊断等方面的服务却很少，老人中有一部分身体状况不好的，是十分需要这些服务的。可见上海市的社区养老服务并不全面，需要拓展服务领域，给老年人更多便利。总的来说，上海市在社区养老建设上有一定的成果，但不能满足老年人逐渐提高的需求，所以上海市需要拓展养老服务领域，给老人们提供多样化的服务。
（三）传统的养老观念落后
在调查之后我们发现，许多老人都对社区养老有一定的认识，但部分老年人仍倾向于家庭养老。这些老人希望在自己熟悉，自己感到安心舒适的环境中安度晚年，同时子女能够经常看望关心自己。但事实上现在大多数的家庭都是独生子女，子女几乎无暇照顾父母，传统的家庭养老模式显然已不再适应现代社会，老人们传统的养老观念必须要改变。在这个数字化的时代，科技的发展日新月异，对社区养老有一定了解的老人的养老观念也应进一步提高，而不是仅仅停留在原来的基础上，要与时俱进。
三、相关建议
（一）提高社区养老服务水平
社区基础服务也是反映养老服务水平的一个方面。上海市大多数社区在卫生和安全方面的服务都比较到位，而在社区基础设施方面还有待提高。社区需定期检查及维修社区内的健身器材，在器材老旧之后应及时更换，给老人们提供一个安全的健身场所。老年活动室则是让老人精神得到娱乐的场所，而现在的老年活动室的娱乐活动相对单一，只有麻将、之类的娱乐活动。社区可以组织老人在老年活动室里进行一些活动，既避免长时间坐着，又可以让老人得到锻炼。社区工作者的专业技能和素质对提高养老服务的水平有很大程度的影响。社区在选择相关工作人员时要注重专业技能，比如良好的语言交流能力，处理问题的能力;更要注重其职业素养，只有能力和素质相匹配才是一个优秀的社区工作者，才能为老人提供最优质的服务。社区还可以定期给社区工作人员进行培养和训练，进一步提高他们的专业技能，给老人们提供更好的服务。
（二）养老服务多样化
在调查中，老人们都希望社区能提供日常照料、维修和文化娱乐方面的服务，可见社区为老人提供的服务并不全面。社区应该在日常照料这个问题上，我认为有效的解决方法之一是社区联系老年服务志愿者定期进行日常生活方面的照料。其中对独居老人应更加重视在其日常生活中遇到的问题，社区可以为这类老人提供专职人员来照看他们。政府在这个问题上可以发挥很大的作用，通过购买公共服务的方式，在社区建立专门的养老服务机构，为老年人提供更细致、更优质的服务。关于维修问题，社区可以定期，比如一个月一次，派遣维修人员去老人家中检查煤气管道、水管和电路，发现问题及时维修。考虑到管道有老化的可能性存在，社区也应该定期进行管道护理，或者更换管道。在文化娱乐方面，老人们因为身体原因，娱乐活动有限，所以社区应该在这个方面下点功夫。我们在社区中看到了为老年人提供的健身器材还有老年活动室，但是笔者认为社区也应该定期组织老年人进行一些活动，以加强老人之间的交流。老年人对身体健康的关注度是最高的，所以社区也应该在医疗方面更加重视。在调查中，大多数老人认为社区提供的医疗方面的服务较少，不能满足他们的需求。对于这个问题，笔者认为社区医疗站应该发挥出它的作用。社区医疗站不应只是等着老人来看病，应更主动为老人提供一些医疗服务，比如开展保健知识讲座，定期为老人检查身体，派医护人员为行动不便的老人提供上门服务等。让老人们感受到社区医疗站的作用。社区医疗站还可以为社区里的老人们建立电子健康档案，将老人每次做完身体检查后的健康记录录入档案，最后将每一年老人身体健康的趋势汇总给老人们，让老人们对自己的身体健康情况有一个更直观的了解。社区医疗站是社区养老的重要组成部分，相关工作者应尽心尽力为老人服务，并且在聘用人才时应选择相关正规专业持证的医护人员，更要联络知名可靠的药商提供老年人必需的常见药品。
（三）养老观念科学、现代化
在调查中我们发现，部分老人依然坚守传统的家庭养老的观念，但事实上大多数子女都无暇照顾老人，传统的家庭养老的模式因为种种原因受到冲击，不再适应现代社会。笔者认为社区可以通过黑板报的形式向这部分老人介绍什么是社区养老以及社区养老服务能给老人带来怎样的便利。也可以组织老人们开展相关的知识讲座，让这些老人对社区养老有更加深入的了解，最终让他们接受甚至主动选择社区养老的方式。而对社区养老有一定了解的老人们，则需要进一步提高养老观念，以适应时代的要求。现代科技给我们的日常生活带来了便利，同样也可以在养老服务上加以利用。现在不少老人都有手机，不过只是为了联系家人，社区可以在老人的手机里安装应用软件，打开就可以预约一些养老服务等。
四、结论
上海市出现老龄化问题较早，也一直是全国人口老龄化最严重的城市。传统的家庭养老模式因种种原因受到冲击，不在适应现代社会的要求。养老问题成为上海市乃至全国重要的社会问题之一，上海市在养老服务发展中起步较早，有了一定的探索和实践，也形成了较规范的政策体系。随着经济与社会的不断发展，老年人对养老服务的需求层次明显有所提高，上海市需要丰富社区养老服务的内容，同时也要精细化发展，给老年人提供更优质的服务。
参考文献：
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关键词：全域城市化 社区 养老服务
中图分类号：D632.1
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）09-182-02
一、研究背景
1.全域城市化的研究背景。全域城市化是区域经济的长远发展战略，主要着眼于城市和农村的均等化发展、力图取消城市和农村的二元结构，在价值观上实现“均等大连”的境界。大连从2003年提出“大大连”发展战略，规划了“一个中心，四个基地”和“一岛十区”的全域发展思路。2009年又提出将大连建设成为辽宁沿海经济带的核心城市，并制定了一系列相关的政策措施。这一目标的确立对大力发展第三产业、拓展发展空间、产生产业集聚效应、扩大内需等都具有重要的促进作用。这一发展规划要求将城市与农村的和谐发展统一到整个区域建设发展中，城乡之间不再设置藩篱。
社区是现代城市发展的重要基地，大连的社区建设受到总书记的好评，是首批“全国社区建设示范市”。这些社区的工作能立足市情，探索出了一条有大连特色的新路子，他们以推进社区服务为核心，以强化社区基础建设为突破口，对大连的经济发展起到了重要的促进作用。随着老龄化问题的增多，养老服务在城乡社区日常工作中的重要性越来越大，结合全域经济发展探讨社区养老服务的对策也就越来越重要。
2.养老服务需求的挑战。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10％、或65岁以上人口占总人口的比重达到7％作为国家或地区进入老龄化社会的标准。随着时代的发展，基于中国的人口基数、人口比例及相关的人口政策，中国老龄化速度已跃居全球首位。据预计2050年中国60岁以上老年人将占三成，达31%。按照这个预测比例，按照中国现有人口来算，到2050年中国的60岁以上老年人将有4亿之多，到时绝对数量可能还会更多（中国网·新闻中心.《中国老龄化速度居全球首位2050年将有4亿老人》.2010.8.20）。网上调查数据引发了一些值得深思的话题：74.1%的投票者表示由于生活工作压力大，照顾父母力不从心；68.4%的人表示要承担多位老人的养老负担；50.1%的人表示生活在两地，无法将父母接到身边照顾；还有37.7%的人表示养老院等社会养老机构无法让人放心（/fkz
=873153364《生活压力大养老力不从心 七成网友认为“孝子难当”》）。可见，养老需求对中国尚不健全的养老服务现状和福利体系是巨大的考验。
就大连而言，一方面由于独特的自然条件使该城市具有养老的绝佳吸引力，吸引了很多外地来连养老的人；另一方面由于城市经济及全域城市化的快速发展，出现了物价、社会管理等方面问题，使老龄化及与之相关的养老服务任务更为艰巨。和谐社会建设是我国社会发展的一个主题，建设和谐城市、和谐社区、和谐家庭当然也就成为和谐社会建设的题中应有之义。老年人的晚年生活幸福是要靠社会各方面共同支持的，除了儿女的赡养，更重要的是要探讨新型的养老服务发展形式，构建符合地区经济发展特色的养老服务体系。
目前的养老服务模式主要包括三种：居家养老、社区养老和机构养老。其中，居家养老是基础，社区养老是依托，而机构养老则是重要补充。由于家庭结构的核心化、小型化，以及大连人口流动变化大、亲属网络弱化、独生子女户增加等特点，使居家养老和社区养老的方式成为大连养老服务业发展的主要模式，尤其是近些年随着全域城市化的发展，城市和农村的社区建设大发展使社区养老模式备受欢迎。
二、发展社区养老服务的必要性
最早提出“社区”一词的德国社会学家滕尼斯在《社区与社会》中指出：社区是关系密切、出入相友、守望相助的人群生活共同体。生活在社区中的成员拥有共同的地理空间、活动空间、生活空间甚至利益空间。社区养老可以弥补家庭功能弱化和机构养老的不足，因此加强社区养老、助老、安老活动就成为老年工作的当务之急。
目前，传统的家庭养老模式受到了时代的挑战。因为计划生育等政策的实施和人类寿命的延长，使家庭结构核心化，子女供养照顾父母的担子越来越重，加之现代社会工作强度增加、竞争压力增大，子女照顾老人步履维艰。
机构养老发展不成熟的主要原因在于：中国是一个未富先老的国家，机构养老还没有得到充分发展，费用没有得到保障，机构内部设施不全、管理不规范、专业管理及护理人员匮乏等，使很多老年人对机构养老望而却步。同时机构养老不具有社区的地理区位优势，使老人远离自己曾经熟悉的环境和家人，也是机构养老难以快速发展的原因。
社区养老的优势主要体现在地理优势、人员优势和精神慰藉优势等方面。一方面可以使老人生活在居家的环境中，减少离家养老的孤独感和被遗弃感；另一方面可以利用社区卫生服务机构的便利条件，利用社区管理过程中对老年人家庭、工作经历、身体状况等情况的了解，为老年人提供家庭护理及出诊、法律援助等服务，有效降低独居或空巢老人在家发生突发事件的风险；最为重要的是老人的家庭温暖、邻里亲朋的挂念和帮助，对老年人的晚年生活产生了强大的精神慰藉作用。社区工作人员可以利用这些优势开展丰富多彩的活动，增强社区的凝聚力，提高为老年人服务的水平。
关键词：社区；居家养老；服务体系
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）19-0100-02
按照国际惯例，60岁以上的人口占总人口比例的10％，或65岁以上人口占总人口的比重达到7％，就进入老龄化社会。按照这一标准，我国于1999年就进入老龄化社会。第六次全国人口普查数据显示：我国老龄化进程逐步加快。截至2011年，60岁及以上人口占全国总人口的13.26％，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87％，上升1.91个百分点。据预测，到2020年，我国老年人口将达到2.4亿，占总人口的16%以上；2050年，我国老年人口将超过4亿，约占总人口的25%。可见，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄化社会。老龄人口增多，与之相伴而生的问题就是老龄人口的养老保障问题，如何实现老有所养，已经成为政府和社会普遍讨论和关注的问题。
一、三种养老方式的比较分析
目前我国的养老方式主要有三种，即家庭养老、机构养老和居家养老。家庭养老是我国最为传统的养老方式，主要是以家庭为单位，通过家庭成员的照料、关心、支持和帮助，来解决老年人晚年生活的各种问题，满足老年人基本需求的一种养老方式。家庭养老符合中国人的传统价值观念，适应于传统的农耕生产生活和家庭大规模的结构。但是，随着我国老龄人口日益增加，人口结构不断变化，传统家庭养老方式功能日益脆弱，无法应对社会发展新形势。家庭养老的弊端之一是法制基础的缺失。家庭养老模式只是中国社会代系相传中因循的道德规范。它没有法律的明确制约，主要依赖子女的孝顺。但并非所有的子女都孝敬老人，老人被虐待之事时有发生，显性弃老和隐性弃老使老年人受到精神上和生理上的伤害。机构养老是指在专门为老人提供护理、食宿、照料的各种福利院和敬老院，对老人实施的照顾。人口老龄化使庞大的老年人群对社会化养老机构需求越来越大，增长速度越来越快。但目前我国老年服务业总体发展水平滞后，很多养老机构缺乏专业的指导和帮助，缺乏明确的功能定位，缺少特色经营，而且养老机构管理队伍建设需要加强，养老护理人员配备少、工资低、人员流失大、队伍不稳定等都是养老机构面临的急需解决的问题。单一的家庭养老和社会养老都不是最理想的养老模式。养老模式必须多元化。家庭与社会养老相结合主要本着积极调动社区的现有资源，在完善养老制度的同时丰富和发展社区文化。社区的一切活动都是以人为发展核心，其着眼点是为满足人的物质和精神生活的需要创造良好的条件，社区更是老人居住和生活的主要空间。因此，为老年人提供养老服务也是社区发展的重要内容之一。社区居家养老是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。与家庭养老和机构养老比较，居家养老具有投资小、收益大，节约社会资源，营造社区氛围，提升老年人的归属感，提供专业服务和减轻老年人子女的负担等优势，已经成为我国目前养老方式发展的新趋势。发展社区居家养老服务，是我国积极应对人口老龄化快速发展趋势的战略选择，也应该成为目前破解我国巨大养老服务难题的根本出路。根据中国国情，尊重民族传统，发展社区居家养老服务，是更新养老服务理念、创新养老服务方式、发展社区服务的一项重要内容，它对于促进老龄事业与经济社会的协调发展，提高老年人生命生活质量，对于构建社会主义和谐社会都具有非常重要的意义。
二、制约居家养老服务发展的因素分析
虽然我国社区居家养老发展很快，但社区居家养老保障仍处于起步阶段。从城市社区居家养老服务发展的状况来看，虽较之以前有了新的发展，但还远不能满足老年人的需求，说明我国在社区养老服务方面还存在很多问题。
1.政府责任不清，定位不明
表现在政府既是管理者又是执行者，从兴建社区养老服务设施，招募培训社区照护员，到设立具体的服务项目与制定服务规范，承担了很多本应该由家庭和社会承担的责任和事务性工作，很多方面宏观没放开，微观没搞活，导致居家养老资金投入不足、政策制度不完善、发展规划滞后等问题的出现，制约了居家养老服务长期可持续发展。
2.投入不足，社会化程度不高
在我国，居家养老社区服务的资金来源主要是国家拨款、政府资助和集体统筹，社区养老服务处于资金不足、不能支撑起基本运作与相关设施购置的尴尬局面，无法完全满足日益增大的养老需求。由于资金缺乏，居家养老社区服务无力扩充相关的设施和服务，社区养老福利设施和居家养老服务仍由政府、集体包办，部门直管直办的做法没有改变。投入不足造成供给不足，成为制约居家养老社区服务发展的“瓶颈”，急需开辟国家、集体、社会组织和个人的多类筹资渠道，建立以多种所有制形式发展的社区居家养老服务业。
3.服务队伍职业化程度弱，专业人才缺乏
无论何种为老服务，都需要相当数量的专职服务人员和社会工作者。但由于这一行业社会地位和经济收益都不高，对就业人群并不具有太大的吸引力。因此现在居家养老面临人力资源供给不足，很多社区居家养老服务中心管理人员多由社区居委主任或书记兼任，服务人员主要是城市下岗工人和一般受聘人员，居家养老服务人员专业化、职业化水平不高，难以满足老年人日益增长的多元化养老需求，影响了服务项目、内容的扩展以及服务质量的提高。
【关键词】城市；社区养老服务；问题；对策
据2006年9月全国1%人口抽样调查最新统计结果显示，截至2005年底，中国65岁及以上老年人口达到10055万人，占全国总人口的7.7%，这表明我国人口正处在急剧老龄化时期，已由年轻型向年老型转变。[1]（根据联合国国际人口学会编著的《人口学词典》对人口老龄化的定义是：当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称为“老龄社会”。）事实上，我国只用了十年左右的时间就走过了发达国家经历了三四十年时间的这个过程。又据全国老龄工作委员会办公室的《中国老龄事业发展“十一五”规划》指出，“十一五”期间，中国60岁及以上老年人口持续增长，到2010年将达到1.74亿，约占总人口的12.78%，其中，80岁以上高龄老人将达到2132万，占老年人口总数的12.25%。该办公室预测，到2030年中国将迎来人口老龄化高峰。[2]面对人口老龄化的严峻挑战，我国传统的以家庭养老为主的模式已不能很好的承担养老重任，在社会经济条件有限的情况下，社会化养老在相当长的时间内也不可能取代家庭养老。因此在继续保持家庭养老的同时也亟需对该模式进行适当的改善，于是，社区养老服务作为家庭养老的一种辅助方式就应运而生。然而，作为一种新的养老服务方式，社区养老服务还存在着一系列的问题亟待解决。在此，笔者通过自己在2006年10月份在长沙市的实地调查研究，对这些问题进行了探讨并提出了相应的对策，希望能为我国城市社区养老服务的发展提供借鉴。
一、调查方法及样本特征
笔者采用随机抽样的方法，抽取了常住人口中60岁以上的样本135个，运用问卷调查法和深度访谈法对这些样本进行了调查访问。共发放问卷135份，回收120份，其中有效问卷为110份，回收有效率为91.7%。资料回收后，采用SPSS11.5统计软件对问卷进行频数统计和相关性分析。结果显示，在110份有效问卷中，样本的基本特征为：性别，男性60人，占54.5%，女性50人，占45.5%；年龄在60～65岁、65～70岁、70～75岁、75～80岁、80岁以上的比例分别为43.6%、25.5%、16.3%、9.1%、5.5%，平均年龄为65.1岁；文化程度，小学及以下、初中、高中或中专、大专及以上的比例分别为：16.0%、34.0%、32.1%、17.9%；婚姻状况，有配偶的占87.3%，丧偶的占10.0%，离婚的占2.7%，没有发现从未结过婚的老人；在居住方式上，单独居住的老人占4.5%，与配偶居住的占51.8%，与子女居住的占14.5%，与配偶及子女一起居住的占29.2%；被调查的110位老人共有222个子女，平均子女数为2.02个，未发现无子女的老人；在被调查老人中，目前仍在从事有报酬工作的有9人，占8.2%，已离退休的老人占88.2%，从未工作过的（包括全职家庭主妇）占3.6%。
二、社区养老服务的现状及存在的问题
由于我国城市社区养老服务的发展还处在初级阶段，社区养老服务的运行机制不健全，服务内容有限，因此笔者在此次调查中根据实地情况，主要就老年人的日常生活照顾、医疗保健和休闲娱乐这三方面来了解社区养老服务所存在的问题。
（一）社区对老年人日常生活照顾方面所提供的服务不足
在此次调查中，有43.6%的老人反映社区内没有向老人提供生活服务的家政公司或其他机构，另外有30%的老人回答不知道有没有这种公司或机构的存在，只有22.7%的人反映社区内有这种向他们提供日常生活服务的机构。通过与被调查老人的访谈，有近80%的老人表示只要价廉物美，还是十分希望社区里有这样的机构存在。这既说明了目前在社区养老服务中日常照顾服务的缺失，也表明了老年人对这种服务的需求和潜在的巨大市场。
（二）社区医疗服务网络不全，老年医疗保健体系仍有待完善
调查中只有不到46%的老人反映自己所在的社区内有向他们提供较为专业的医疗服务诊所，而当问及他们在这些诊所里看病有无优惠时，其中约有85%的老人给出了否定性的回答。当他们生小病时，有58.3%的老人选择到正规的大医院看病，只有26.2%的人会就近去社区的诊所。而对于那些要到正规医院看病的老人而言，由于行动不便，在城市公共交通很拥挤的情况下，外出极其困难，即使到了医院以后，又因为大医院看病手续繁琐，还得跑上跑下不断排队，做各种检查，用老人们自己的话说结果是老病没好，又添新病。对于一些高龄老人和行动不便老人所急需的家庭病床和医生上门服务就显得尤为重要，但是只有14.5%的老人“接受过”诸如此类的服务，有50.9%的对此“有听说过，但没接受过”，而另有30.9%的人对此是“既没听说过也没有接受过”（N=110，还有3.6%的人对此未做回答）。而实际上，老人们对这种家庭病床和医生上门服务的形式还是持比较欢迎的态度，有超过一半的老人希望有这种服务来为自己提供方便，他们十分期待建在家门口的护理中心和康复院。
（三）社区为老年人提供的休闲活动内容单一，且缺乏组织性和社会参与性
在日常生活中有43.6%的老人主要的休闲活动是与其他一二个老人下棋或打牌，有24.5%的老人选择与他人谈话聊天消愁解闷，另有18.3%的老人则喜欢自己一个人读书看报、养花鸟虫鱼，只有13.6%的老人经常参加社区老年活动中心的活动，与其他老人一起跳舞做操。从这些调查数据中我们可以发现大多数老人休闲娱乐活动内容比较单一，而且绝大多数活动都是独自一人或和其他两三人一起进行的，缺乏一定规模的组织性和社会参与性。根据美国学者罗伯特·哈维格斯特（R·Havighurst）的“活动理论”，老人只有积极的参与社会，才能重新认识自我，保持生命的活力，这就要求老人开始将部分生活内容向家庭之外扩展，设法从闲暇时间的安排中重新得到生活的满足感，因此，老人晚年生活的一个突出需要就是他们在闲暇娱乐活动方面的满足。[3]但由于老年人自治组织发展的不充分，他们的社会参与性并不强。调查中有近80%的老人在近三年内从未参加过任何社会活动，只有20%左右的老人参加了腰鼓队或健身队等社会活动。当问及老年人的晚年价值时，未参加任何社会活动的老人中有76%左右的人认为没有什么价值，有15%的人认为主要是干些家务或带带孙子，还有9%左右的人回答了“不知道”。而在参加过社会活动的老人中，则有70%的老年人认为自己还可以为社会贡献余热，实现自己的价值。通过对下表一进行X2检验，结果发现X2=57.05﹥X20.01（3）=11.35，因此可以认为老年人对晚年价值的认识与是否参加社会活动是有关系的，又经过对列联强度系数V的计算，得出V=0.72（V的取值范围是0≤V≤1），所以可以认为老年人对晚年价值的认识与是否参与社会活动是紧密相关的，即参与社会活动的老人对自己晚年的价值较多是持积极的态度，而不参与社会活动的老人更多是持不积极的态度，是否参与社会活动直接影响了他们对晚年价值的认识。[4]
笔者认为之所以会出现以上三方面的问题，主要是因为当前城市社区基层机构资金不足，工作人员人数不够，这是目前社区养老服务中存在的最显著问题，也是实际调查中各社区反映最普遍最集中的问题。在本次调查中发现，上级政府每年向每个社区只拨大约四五万元的办公费，基本上没有什么专项经费，而就是这四五万元钱还要去完成上级政府布置的包括计划生育、市容卫生、公共治安等在内的大大小小多达二十几项的各种任务。据有关社区负责人反映，实际上仅社区环境卫生的维护一项每年就要花费九千多元钱，此外还要支付社区七八名工作人员的工资和福利，每年四五万元钱对于一个社区来说简直是“杯水车薪”。社区资金的不足使社区老年人服务业的发展受到了极大的限制，同时，社区事务的繁多和人手的不足也在很大程度上制约了社区养老服务的发展。此外，现存的一些传统观念也在阻碍着社区养老服务的发展，不论是政府机构的领导人还是一般的居民都没有认识到社区养老服务的重要性，对于老人需要的服务或某些想参与的社会活动还缺乏正确的认识，很多人对于老年人的各类需求都持漠视的态度，简单的认为他们只要吃穿不愁就足够了。
三、社区养老服务问题的对策
针对当前社区养老服务中存在的各种问题，笔者建议应从以下几方面着手去解决：
（一）加强政府的主导作用，提高对社区养老服务事业的投入力度
就中国目前的社会经济条件和人们的思想观念以及社区养老服务所具有的福利性、公益性而言，社区养老在很大程度上仍是一种政府行为，要求各级政府部门及其领导应该高度重视社区养老服务事业的发展，将之纳入本地区社会经济发展的总体规划之中，进一步加强社区养老事业的领导，并保证每年给以财政上的支持，拨专款用于社区老年服务事业的发展和相关设施的建设。此外，还要增强社区自筹、机构投资和社会捐助，从而实现多方位多层次的资金筹集方式。与此同时，还要明确社区居委会的性质，减少其行政职能，保证有足够的人力去发展社区养老服务事业。
（二）要转变观念，积极发展社区家政服务业和老年人照顾服务业，为老年人的日常生活提供便利
在认识到社区养老服务事业福利性的同时，还可以适当地按照市场经济的规律将之作为一种产业加以发展，鼓励个人和社会各企事业团体走进社区兴办各类老年人服务机构，并对那些愿意在社区建立这种服务机构的投资者给予政策上的优惠。此外，还应积极发挥社区志愿者的作用和老年人的自我照顾能力，尤其要善于发挥低龄老人的“余热”，创造一种“人人互助”的社区养老环境。
（三）整合现有社区医疗资源，逐步建立健全以社区医疗服务中心和社区医疗服务站为主体，以其他专业性的医疗服务机构为补充，以正规大医院为技术支撑的综合性社区医疗服务网络和老年医疗保健体系
一方面应该加强社区医疗服务主体的建设，充分利用社区内的医疗资源，包括政府创办的基层卫生机构、社会企事业单位的医疗机构、个体诊所等，将这些资源整合并改造为社区医疗服务中心和社区医疗服务站，以提高社区医疗服务的整体水平，向包括老年人在内的所有社区居民提供综合性的服务；另一方面根据各社区的实际需求，可以利用社区医疗资源创办一些专业性较强的医疗服务机构，如老年护理中心、家庭保健指导机构、社区康复院等，并将之纳入社区医疗服务的范围进行统一管理。此外还要加强社区医疗服务机构与正规大医院的合作，建立起从医院到社区和家庭的连贯性服务体系，使病人从发病到康复的全过程都能做得到方便、有效和连续性的医疗护理服务，并可减少医疗服务的中间环节，节约医疗资源。
（四）积极鼓励社区老年人自治组织的发展，提高老年人的社会参与性
首先，作为政府管理机构而言，要放开政策，简化老年人申办各类组织协会的程序，并在政策和财政上对老年人创办的一些社会组织给予支持；其次，作为社区管理者而言，应当正确认识老年人和他们的组织在社区福利和社区照顾中的积极作用，要改变过去那种认为老年人组织只是闲极无聊（下转第21页）（上接第9页）的几个老人凑在一起聊聊天、打打牌的传统看法。在目前各社区资金和人员普遍不足的情况下，应重视积极开发社区现有资源，特别是那些刚从工作岗位上退下来的低龄老人，要充分挖掘他们的工作潜力和活动能量，提高老年人的社会参与性。
四、结语
随着城市化、工业化和现代化的发展，传统意义上的家庭养老方式受到了巨大的冲击，单纯依靠家庭养老的时代已经过去，但完全意义上的社会化养老又未形成，因此就亟需社区养老服务这种新形式对家庭养老进行辅助。事实上，对老年人而言，社区是他们晚年生活最主要也是最理想的活动场所和空间。由于受传统文化的影响，老年人对自己的家庭和熟悉的社区环境有一种深深的依恋。随着人口老龄化程度的提高，老年人群对于社区的依赖性将逐步增强。因此，社区养老服务事业作为和谐社区公共服务体系的一个重要组成方面，它的发展不仅关系到亿万老人的切身幸福和安乐，也直接影响到和谐社区的建设乃至整个和谐社会的构建。 参考文献
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[5]穆光宗，姚远.探索中国特色的综合解决老龄问题的未来之路[J].人口与经济，1999，（2）．
摘 要 2004年社区养老服务首次被列为上海市政府实事项目，社区各项服务设施和服务内容都得到了不断地扩大和充实。发展社
>> 完善居家养老服务功能的建议 保定市社区居家养老服务体系的构建与完善 城市社区居家养老服务的供需状况与完善路径 城市社区居家养老的问题及建议 社区居家养老服务的“昆明模式” 社区居家养老服务及其评估的借鉴研究 城市居家养老的社区服务探析 关于社区开展居家养老服务的研究 论社区居家养老服务模式的构建 社区居家养老服务中的政府责任探析 推进乌海市社区居家养老服务工作的思考 城市社区居家养老服务存在的不足及对策思考 城市居家养老的社区服务现状及对策思考 探索与思考常州市社区居家养老 政府购买社区居家养老服务 社区居家养老服务的现状、问题与对策研究 太原市社区居家养老服务的问题与对策 居家养老服务实施中存在的问题与优化建议 河北省老旧小区居家养老服务的现状与建议 关于全面开展居家养老服务的思考 常见问题解答 当前所在位置：l.
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[11] 任福荣. 国外社区居家养老模式的实践探索及对中国的借鉴意义[J]. 城市建设理论研究， 2012， 2（28）： 1-10.
一、指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观，以满足老年人基本养老服务需求为重点，逐步建立健全以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，体现城乡不同特点的多元化、多层次、多形式养老服务体系。
（二）基本原则
政府主导，社会参与。以政府投入为支撑，以政策扶持为导向，积极鼓励社会力量参与养老服务，形成发展养老服务事业的合力。
突出重点，循序渐进。重点满足集中供养对象以及中低收入失能、半失能老人、高龄老人、空巢老人和重度残疾老人的照料和护理需求，不断拓展服务对象和扩大服务范围，逐步提高老年群体的受惠率。
因地制宜，量力而行。立足本地实际，科学制定发展规划,整合各类有效资源，统筹城乡养老事业协调发展，逐步建立布局合理，种类齐全，功能多样的养老服务网络。
建管并重，规范管理。建立健全加快养老服务业发展的各项政策措施、标准体系和规章制度，推动养老服务业健康、规范、有序发展。
（三）总体目标
到“十二五”末，全市基本建立布局合理、规模适度、功能完善，覆盖城乡的养老服务新格局。力争实现养老机构床位数达到每千名老人40张以上，其中城市养老机构中，社会办养老机构床位数所占比重达到50%以上。在城市，70%以上的社区建立社区养老服务站和养老服务信息网络平台，80%以上的街道建立社区养老服务中心。在农村，80%的建制村建立社区综合服务设施，80%的乡镇建立有养老服务设施的社区综合服务中心。农村五保对象、孤老优抚对象集中供养率达到70%以上。全市40%的敬老院改造成农村养老服务中心。
二、加快推进养老服务体系建设的主要任务
（一）加快居家养老服务体系建设
1.加快建立居家养老服务网络。按照统一名称、标准、标识的要求，在城市街道、社区建立居家养老服务中心（站）。以社区为依托，普遍建立“养老服务热线”、居家养老呼叫服务网络等信息沟通求助渠道，为居家老人提供家政服务、生活照料、康复护理、文化娱乐和精神慰藉等服务。有条件的农村社区也应开展相关服务。加快居家养老服务信息平台建设，逐步将社区的养老机构、居家养老服务站、日间照料中心等资源整合纳入到统一的社区信息化服务平台,并与120、110、119等信息平网,及时处理老人的咨询等服务请求信息。
2.加快社区养老服务设施建设。在新建居民小区、旧城改造和社区整合时，要将养老服务设施作为公共服务配套设施同步规划、同步建设，同步交付使用，使用面积一般不得少于300平方米；在社区公共服务设施建设时，要按照功能整合、配套完善的要求予以统筹考虑。同时通过新建、购买、租赁或改扩建现有“星光老年之家”、老年活动中心（室）等相关公共服务设施的办法，多渠道解决社区养老服务设施缺乏问题。
3、鼓励社会力量参与居家养老服务。积极采取政府购买服务、加大资金补助、提供服务场所、实行税费减免等优惠扶持政策,引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务。将街道、社区创办的非营利性居家养老服务机构纳入社会公益性岗位，重点解决持《就业失业登记证》的就业困难人员实现就业。
（二）大力支持民办养老服务机构建设
1、支持社会力量兴办养老机构。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则,建立公开、平等、规范的养老服务业准入机制。通过税费优惠、资金补贴等扶持政策，积极引进国内外资金，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构以及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构。鼓励和支持社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、精神慰藉、家政服务、心理咨询、康复服务、简单就医、水电维修、紧急求援等养老服务业，为居家养老的老年人提供养老服务。大力发展养老产业，形成多种力量发展社会化养老服务业的新格局。
2、民办养老服务机构接收安置城镇“三无”老人、农村“五保”人员的，市、县（市）、区两级财政按规定标准将其生活、医疗等补助经费转入民办养老服务机构，用于支付其生活、医疗、照料服务等所需费用，不足部分，由县（市）、区政府给予适当补助。
3、支持民办养老服务机构开展社会化医疗卫生服务。民办养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证，并符合定点医疗机构资格条件的，经申请批准后，可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。
（三）推进公办示范性养老机构建设
“十二五”期间，市及各县（市）采取新建、改扩建、购置等方式，整合现有医院、学校、培训中心等资源，分别建成一所公办示范性养老机构，提高全市机构养老服务整体水平。改革现有管理体制和运营方式，积极引导社会力量参与，委托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理。公办养老机构在满足孤老优抚对象、农村五保对象、城镇“三无”老人和低收入高龄、失能等特殊困难老人服务需求的同时，可适当兼顾其他有养老需求的社会老人。利用国有资产兴办的农村敬老院，应依法办理事业单位法人登记。
（四）建立全市高龄老人津贴制度
建立并逐步完善高龄老人津贴制度，重点对80岁以上的老人发放高龄津贴。市区从2012年起对年满80周岁的高龄老人，每人每年发放300元；100周岁以上的，每人每年发放3600元。所需经费由市、区两级财政按3:7比例分担。各县（市）可参照市区标准执行。
三、推进措施
（一）完善落实优惠政策。各级各部门要认真落实国家和省有关老年服务机构建设的扶持政策。优先保障养老机构建设用地，对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，要优先予以立项；对新办的养老机构建设用地，采用划拨方式优先供地。划拨方式取得的土地使用权不得用于其它用途。乡镇公益性的养老机构建设用地，经依法批准可以使用集体所有的土地。养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税；非营利性养老机构按规定免征企业所得税；福利性、非营利性的养老机构免征其自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税；养老机构纳税确有困难的，经报批可减免房产税和城镇土地使用税。免征建设养老机构的征地管理费，免收或减收兴办养老机构设施建设的城市基础设施配套费等相关费用。非营利性养老机构的水、电、暖、燃气管线（管道）工程和用水、用电、用气（管道燃气）、取暖、电话、有线（数字）电视、宽带互联网等费用，按居民收费标准或服务价格执行。养老机构免收有线（数字）电视入网费，减半收取视听维护费；免收电话、宽带互联网入网费，通讯费给予适当减免；免收电表、水表接入费。企业通过公益性社会团体或政府部门，用于福利性、非营利性养老机构捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对个人通过公益性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。金融部门要加大对社会办养老机构信贷支持力度，放宽贷款条件，提供优惠利率。
（二）加大政府投入力度。各级政府应逐步加大对养老服务体系建设投入力度，建立逐年增加的财政保障机制和福利公益金投入机制，将养老服务体系建设所需经费列入同级财政预算。对市区建立居家养老服务站开展居家养老服务工作的社区，由市财政一次性给予2万元服务站设备购置补助。实施政府为生活不能自理的70周岁以上困难老人购买居家养老服务费，购买服务标准每人每月100元。经费由市、区财政按3:7比例分担。居家养老服务站的日常运行经费由市财政给予每个每年5000元补助，不足部分由区财政承担。县（市）补助标准由各县（市）确定。加大对民办养老服务机构的财政补助。市区用房自建的非营利性民办养老服务机构，床位数达到50张（含）以上，取得《社会养老服务机构设置批准书》和《民办非企业单位》证书并投入使用后，入住率平均在60%以上的，按照核定的床位数给予每个床位2000元一次性补助。并对民办养老机构根据实际入住人数，给予每人每月100元运营补贴。所需经费由市、区两级财政按3:7比例负担。县（市）补助标准由各县（市）自行确定并由本级财政承担。
（三）进一步规范行业管理。各级民政部门要加强养老服务机构的管理，国家、社会组织和个人兴办养老机构应向所在地县级以上民政部门提出申请，由受理申请的民政部门予以认定。要依据住房和城乡建设部、民政部的《老年人建筑设计规范》和民政部《老年人社会福利机构基本规范》，研究制定老年人服务机构建设、护理服务、设施管理、机构运营等各项服务标准和管理制度，做到管理有办法，建筑设计有标准，检查监督有依据。加快养老机构信息化建设，建立全市养老机构信息管理系统。加强行业指导和行业自律，建立健全社会化养老服务评估、评审制度，构建服务质量监控体系。各级政府要加强对各类收费的监督检查，严肃查处对养老机构乱收费、乱摊派、乱罚款行为。
（四）加强专业队伍建设。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，不断提高养老服务队伍的职业道德、服务水平和专业技能。加强对养老服务机构主要负责人的选用和培训工作，建立考核和责任追究制度。严格执行《养老护理员国家职业标准》，加强各类养老机构管理人员、护理人员职业技能培训，将其纳入城乡就业培训体系，各类养老机构养老护理员一律持证上岗。鼓励有条件的高等院校和中等职业学校开设养老服务相关专业或课程。积极开发社区养老服务公益性岗位，引导大中专毕业生、零就业家庭人员、城乡低保人员及其他就业困难人员从事养老服务。大力发展养老服务志愿者队伍，探索建立义工服务时间储备制度互动服务机制。
尊敬的各位老师,亲爱的各位同学:
大家下午好!
我是___社工班的学生,我的毕业论文题目是《社区照顾理论下的城市社区养老服务发展对策研究》。我当初之所以选择这个课题,一是因为目前我国已进入了老龄化社会,关注养老服务是我们的责任,也是亟待解决的问题。二是我个人对养老服务的兴趣。我的学年论文就是研究老年社区照顾的,题为《从“我国老年人的恋家情结”视角看老年社区照顾的开展》,而毕业论文就是对学年论文的深入,我希望通过自己的浅薄研究能够为我国养老服务的发展提供建议和参考。
我的毕业论文指导老师是肖云老师。从确定选题、拟定提纲、完成初稿,到最后定稿,我得到了肖老师的精心细致指导,使我很快掌握了论文的写作方法,并在较短的时间里完成了论文的写作。不管今天答辩的结果如何,我都会由衷的感谢指导老师的辛勤劳动,感谢各位评委老师的批评指正。
下面我就把论文选题背景,写作基本思路以及存在不足向各位老师作如下简要陈述:
随着我国人口老龄化的加剧,养老问题已成为我国社会生活中存在的一个不容忽视的问题。由于家庭结构的变化,子女数量的减少,传统的家庭养老和社会养老已经不能适应我国目前快速老龄化的现状。在我国城市社区快速蓬勃发展,社区服务功能日益扩展和凸现的背景下,如何以社区为依托和载体,使之承担和发挥其养老服务功能,成为理论和实践上需要研究的问题。
近年来,对城市社区养老服务问题的研究较之初期的研究已逐渐走向深入,研究视角也在不断拓展。从研究城市社区养老服务的文献来看,多数研究集中在社区的境况、老年人的生理特征、心理特征、养老工作存在的问题等方面,优势视角、增能理论也开始得到了初步应有。以社区照顾理论的视角来研究城市社区养老服务的研究也有不少,但目前运用的深入和全面分析尚不多见。虽然这些相关研究对城市社区养老服务的发展都起着极大的促进作用,但也存在着不足和缺陷。例如:多数研究从社会调查的角度出发,比如对我国老年人身体状况、生活状况的调查等;问题的分析多数也仅仅局限在浅层次的空洞层面,分析还不够深刻细致,让人知其然不知其所以然;对于问题解决,太过注重养老的物质层面,而忽略内心和精神层面;在方案的提出方面,考虑不够全面,大多停留在宏观政策的层面,很多措施抽象而不具体,也难以落实,同时也缺乏可行性。
因此,我在本文的写作过程中,结合当前城市社区养老服务的现状,全面分析其所存在的问题,在社区照顾理论的应用和深入下,重点从文化传统、思想观念、经济实力等方面着手,针对我国的城市社区养老服务发展初步提出建设性对策。希望能够为我国的城市社区养老服务的发展工作提供建议和参考。
全文共分四个部分,分别为:社区照顾理论的分析、我国城市社区养老服务的现状、我国城市社区养老服务所存在的问题及原因分析、社区照顾理论下我国城市社区养老服务的发展对策。
（一）进一步完善城乡老年居民养老保障机制。积极推行城乡居民基本养老保险制度，确保城乡老年居民老有所养。搞好城乡居民最低生活保障与城乡居民养老保险的制度衔接，形成城乡老年居民养老保障长效机制。巩固农村家庭养老功能，适时提高农村居民最低生活保障和“五保”供养标准，逐步缩小城乡养老保障差距。
（二）进一步完善城乡老年居民医疗保障机制。积极推行城乡居民基本医疗保险制度，逐步提高城乡老年居民基本医疗保险待遇，确保城乡老年居民享有基本医疗保障。进一步完善医疗救助制度，缓解城乡生活困难老年人的医疗困难。提高各类医疗机构惠民医疗水平，为城乡老年居民提供高质量的医疗服务。
（三）进一步完善企业退休老年人社会化管理制度。加强企业退休老年人社会化管理服务工作，街道、社区要把企业退休老年人纳入社区服务范围，帮助他们解决生活中的困难，落实相关政策，改进工作方式，提高管理服务水平。
（四）进一步完善高龄老人生活补贴和保健制度。100岁以上老年人生活补贴标准提高到每人每年不低于1800元。每年免费为我市90岁以上老人提供上门体检服务一次。发放生活补贴和体检工作由各区(市)县政府负责组织实施，并承担所需费用。
二、充分认识我市老龄工作面临的形势
*年，我市老年人口为101.1万人，占全市总人口的10.8%，开始步入老年型城市。此后，我市老年人口增长速度加快，截止20*年6月底，全市老年人口达181.7万人，占全市总人口的16.2%，老年人口较*年增长79.7%，人口老龄化日渐显现。老龄工作事关社会和谐和稳定，各区（市）县政府、市政府各部门要站在全局和战略的高度，认清我市老龄工作面临的新形势、新问题，把老龄工作放在更加重要的位置，更加重视老龄工作，更加有效地解决好老龄工作中的各类问题，推动我市老龄事业持续、稳定、健康发展。
三、进一步完善城乡为老服务基础设施
（一）进一步完善城镇老年福利设施。加快对城镇国有老年福利设施的改造，完善设施功能，满足服务需求，提高服务水平。鼓励社会力量兴建老年福利设施，搞好建设规划，完善优惠政策，吸引民间资金投资老年福利设施建设和改造。整合城乡基层老年福利设施资源，充分发挥“星光老年之家”在为老服务中的作用。
（二）进一步改善农村老年人居住条件。切实抓好农村敬老院建设，加快农村“五保”老人集中供养进程，确保新建敬老院的入住率达到83%以上，有入住敬老院意愿的“五保”老人动态入院率达到100%，做到“应进全进”。抓好农村困难老年人危旧房改造工程，结合“三个集中”和灾后恢复重建，优先安排落实困难老年人的住房建设。
（三）进一步完善老年活动设施。采取政府投资新建、国有资产调剂等方式，力争在2010年底前解决好市老年活动中心室内活动场所问题，为老年人开展活动提供方便。建好区（市）县老年活动中心，在街道（乡镇）社区服务中心开辟老年人活动场地，满足老年人活动需要。把农村基层老年人活动场所建设纳入农民集中居住区建设规划，作为配套设施抓好落实。
（四）进一步完善老年服务设施。建立和完善社区养老服务信息平台，为居家养老提供信息服务。依托社区服务中心和社区服务站，完善社区老年人日托服务设施，为老年人的日间照料提供场所。依托社区卫生服务中心和乡镇公立卫生院，为老年人就医、防疫保健、康复护理等提供方便。
四、进一步完善社会化养老服务体系
（一）全面推进居家养老服务。按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，大力推进居家养老服务。采取健全工作机构、强化服务队伍、完善服务体系、整合服务资源、规范服务管理等措施，力争2010年底前，全市城市社区基本建立起多形式、广覆盖的居家养老服务网络；农村90%以上的乡镇建有老年服务中心，50%以上的农村社区建有为老服务站点。建立居家养老服务工作考评监督机制，促进居家养老服务健康有序发展。
（二）扩大老年人精神文化服务。各区（市）县政府要把老年文化体育和老年教育纳入当地经济社会发展规划，积极推进老年文教体育事业发展。加大对老年教育的投入，改善办学条件，提高教学质量。抓好老年大学基层分校建设，通过开办网络老年大学、电视老年大学等方式，方便老年人就近学习。加强基层老年文体活动阵地建设，丰富老年文学艺术作品，不断满足老年人的精神文化需求。
（三）加强老年人权益保障服务。深入宣传贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》，依法保障老年人的各项权益。充分发挥基层司法工作机构的作用，为老年人提供法律咨询、诉讼等法律援助服务。加大基层涉老纠纷调解力度，依法处理和打击侵害老年人合法权益的行为。广泛开展“助老工程”，按规定减免涉老案件诉讼执行费用，落实各项为老服务优惠政策。
（四）大力发展老年社会服务业。积极推进老年服务社会化、产业化，落实国家对社会力量兴办养老机构的优惠政策，吸引社会资本进入养老服务产业。积极培育发展专业化为老服务组织，开发推出适合老年人特点的服务项目和产品。鼓励和扶持社会力量开展老年福利服务，积极推进老年“爱心护理工程”，满足老年人的多样化服务需求。
五、进一步完善促进老龄事业发展的保障措施
（一）建立老龄工作协调配合机制。各区（市）县要加强对老龄工作的领导，建立健全监督考评机制，解决好老龄工作中的困难和问题。各级老龄工作委员会要发挥好议事协调作用，督促做好涉老政策法规的贯彻实施。各级老龄工作委员会办公室要发挥好职能作用，做好调查研究、督促检查、组织协调、宣传表彰等日常工作。涉及老龄工作的有关部门要增强工作主动性，按照责任分工抓好各项老龄工作的落实。
（二）加强各级老龄工作队伍建设。各区（市）县要根据实际情况配备老龄办工作人员，采取内部调配、聘用等方式，充实区（市）县、街道（乡镇）老龄工作力量，确保老龄工作正常有序开展。要明确老龄工作人员职责，完善监督考评机制，落实好工作人员待遇。
关键词：城市新弱势社区；老人福利服务；适度普惠型
中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：1008-2646（2013）06-0054-05
一、引言
在日益加速的城市化进程中，中国大中城市出现了集中安置被征地农民及城市低保群体的社区，这种特殊的城市社区一般建在城市比较偏远区域，社区设施相对较差，社区大多数居民的经济收入、社会保障、人力资本都处于较低水平，具有明显不同于城市单位社区或新型商品房社区的特点，属于城市新弱势社区。城市新弱势社区是中国在经济发展与社会变迁中产生的相对贫困弱势群体集中居住的社区，其社区成员同质性较强，面对许多共同的生存困境与压力，也往往是社会矛盾较集中地方。新弱势社区的稳定与社区品质的发展提升是社会和谐与进步的重要指标。
转型期的中国具有自身国情，现阶段我国城市社区承担着提供福利服务的角色也就是福利社区化，福利社区化简言之即通过社区来落实政府的社会福利政策，其核心就是社区照顾，提供给社区福利需求者可近性、可及性的服务。但是无论从福利服务资源的拥有，还是从福利服务的提供等角度看，目前我国城市的社区福利服务都存在明显不足[1]。城市新弱势社区福利供给与需求的矛盾更加突出，这不仅关系到家庭和社区的和谐稳定，更关系到城市社会民生事业发展和社会稳定。
新弱势社区多数老人与城市普通退休职工相比养老经济来源偏低，主要是靠微薄的被征地补助或低保收入，缺乏医疗方面的基本保障；加上传统家庭赡养功能已弱化甚至丧失，经济上的客观处境又使他们无法使用市场化提供的养老服务，因此需要结合新弱势社区养老的特殊性提出适合他们的社区福利服务体系。
实事求是地讲，城市新弱势社区老人的困境主要是由于转型期社会客观因素所造成的。以新弱势社区中被征地老年农民而言，他们在社会发展各个时期，都为整个社会的发展作出了巨大的贡献与牺牲。新中国成立的几十年来，国家以“剪刀差”的形式从农村大量抽取农业剩余来保障城市工业发展和城市居民生活；农民工以超额剩余劳动为民营经济、私营经济等进行原始积累，但他们自身并没有得到应有的回报，一直被排除在城市社会保障制度之外；在城市化进程中，尤其是前些年农民又以相对低价补贴出让了自己赖以为生的土地。因此，当城市与工业充分吸纳了农业剩余而有了大量资本积累，面对陷入养老困境的老年农民就需要以社会再分配来补贴他们，[2]使被征地老年农民像城市普通退休职工一样得到相应的养老保障（其中包括医疗保健）。而新弱势社区中的低保群体多数是在向市场经济体制转轨过程中产生的，公有企业的市场化改革导致大批职工下岗、失业，一些成员被边缘化而成为弱者。这些弱势群体的出现不但是经济问题，也是政治问题和社会问题，他们的养老问题已经成为一个突出社会问题，关系到社会的安定和谐。如果目前能较好进行前瞻性理论与实践探索，不仅有利于化解转型期这一特殊的社会矛盾，也能有助于体现社会发展的公平与正义。
政府应该直面这一社会问题，用均衡与补偿的理念与原则来化解矛盾。均衡与补偿的理念强调现阶段政府应该对这些特殊老人进行适度的转移支付，以缩小社会成员之间的差距。二、城市新弱势社区老人福利服务
需求的实证调查 社区老人福利服务需求所涉及层面很广，实际调查研究不可能面面俱到，本研究筛选了其中四项核心指标及相关子指标（详见图1）进行问卷设计，主要通过发放调查问卷的方式进行资料收集。调查是在南京、苏州、无锡选择具有代表性的三个社区进行，在选取被访对象时，为了避免社区居民个体因素（性别、年龄等）对调查结果的影响，在发放问卷时是按照年龄组并以户为单位进行，以保证问卷的代表性与有效性。
调查方式是在社区活动室中，对不超过20人一批次的老人现场发放问卷，现场回收。问卷应答过程中有1位研究者和2位研究生进行现场指导。本次调查共发放问卷300份，最终回收问卷285份，有效问卷281份，有效率为93.7%。调查结束后，经过认真的编码、录入、清理后，对数据进行了统计分析，本文使用的数据统计软件主要是Excel和SPSS软件。
本次调查收回的有效样本中，男性受访者占总人数的48.1%，女性受访者占总人数的51.9%；受访者的概况见表1。调查发现这三个特殊社区老年人口比例达8.7%，老年人口较高，而且空巢独居老人占老年人口比例高达60.4%，对社区进行的养老问题实证调查具有一定的典型性与借鉴意义。
1.来自城市新弱势社区老人的信息
（1）新弱势社区老人对养老方式的想法
调查显示（见表2），大部分被访者都是和老伴或者自己独居，和子女居住在一起的仅占22%，主要是由自己照顾自己，在访谈中发现有些老人还在照顾孙辈，仅有8.9%老人由子女照顾，他们对目前的生活照顾基本满意。
调查显示，尽管由于经济困境及多年劳作习惯等因素的影响，仍有20%以上被访老年人对社区提供的价格优惠的上门家务服务（见表3）需求强烈。而且由于老年人健康状况下降，经济条件改善，对这种需求会逐步增加，所以建议社区开设固定的生活照顾服务机构，当老年人需要时打个电话给服务机构，服务人员上门服务。
表4表明，本次调查中高达86%以上被访者尤其是高龄老人，大都表示如果自己不能动了，愿意住进社区托老所。所以在社区托老所服务上，面向高龄的失能老人入住应该会比较符合实际需求。
（2）新弱势社区老人对医疗的诉求
此次被访老人大部分患有一定的慢性病（见表5），日常医药费开支较大，需要就近的医疗护理。而在就医习惯上，由于看病费用的考虑，他们大多选择在社区诊所就诊，或者自己吃药。调查过程中，我们也发现绝大多数老人约占89.4%对医疗状况不满意，主要集中在看病贵，医生服务质量不高，只有在大病住院时才能报销一部分，他们强烈呼吁政府应该在看病问题上给予帮助，解决他们最迫切的生存难题。
（3）新弱势社区老人对休闲娱乐的要求
相对于医疗状况，被访老人对休闲娱乐状况相对较为满意，约占70.6% （见表6），他们要求并不高，约72.1%是在家看电视，听广播等，大多数被访老人希望社区能够提供文艺类活动，比如跳跳健身舞，唱唱歌等，如果能够组织他们每年一次近地旅游就更好了。
（4）新弱势社区老人对养老补助的态度
调查发现被访老人的子女受教育程度偏低，多处于社会中低收入阶层，自身生活状况不是很好，很少能够补贴与照顾父母，从表7可以看出，94.9%被访生活来源主要依靠被征地补助或低保，80.9%收入水平低于500元，但是从生活必需品和看病的花费上，58.7%的被访者需要每月花费800元以上，主要是由于医疗费用开支较大，也是影响他们生活状况的主要原因，生活费用不够。在CPI指数近年来连续上涨的社会宏观背景下，被征地老年农民或低保老人仅仅依靠被征地补助或低保补助生活确实会捉襟见肘。
2.主要调查结论
基于以上调查情况可以得出的主要结论：在转型期由于历史等客观社会因素的影响，城市新弱势社区的养老状况存在一些较为突出问题，主要表现在被征地补助和低保在高物价的背景下，无法发挥其养老的经济保障功能，而且由于大多数被访老人的子女受教育程度偏低，多处于社会中低收入阶层，自身生活状况不是很好，很少能够补贴与照顾父母；最为突出的是被访老人医疗保障水平低，老年常见病、慢性病开支影响了本来并不宽裕的生活；被访老人在基本生活存在一定困难情况下，对休闲娱乐要求并不高。因此，必须找出影响被访老人生活质量的主要因素并加以改进，才能让这一特殊群体对象实实在在地受益。
此外，该类社区老年居民普遍反映社区生活环境存在一定问题，要求加强社区环境整治计划：治理小区环境卫生，规划社区内停车场，保障交通安全。
三、建构适度普惠型城市新弱势社区老人福利服务体系
要化解城市新弱势社区老人福利服务供给与需求之间的矛盾，必须要有政府重视+机制创新+实践探索+加强监管的理念与思路[3]。在实际调研的基础上，本研究认为应在城市新弱势社区建构适度普惠型社区老人福利服务体系，主要包括以下四个方面：
1.提供惠民的养老服务
本研究认为在老龄化程度较高、经济实力较差的城市新弱势社区， 养老只有贴近老人的实际情况， 符合他们的需求，才能真正化解养老困境，给他们带来福利。如前所述，被征地老年农民或低保老人不同于普通城市退休职工，应遵循“均衡性与补偿性”原则，根据实际调研并结合社区养老的特殊性，本课题组提出应在新弱势社区建构两种惠民的养老服务方式：社区托老所与居家提供服务（见表8）。
新弱势社区托老所不同于一般城市社 区托老所，应具有更多的福利性，主要是面向因各种原因（主要是失能、高龄、空巢独居等）自愿选择居住在社区托老所的老人提供照料及护理的一种养老服务方式。调查发现，绝大多数老年人表示只要自己身体状况能够照顾自己，就不选择住社区托老所。但是高达86%以上被访者尤其是高龄老人，大都表示如果自己不能动了，愿意住进托老所。所以在社区托老所建设上，初期规模不宜过大，应该主要面向高龄、失能（半失能）老人入住会比较符合老人的需求。社区托老所的建设，应建立起稳定增长的政府公共财政投入与社会捐助保障机制，并实现制度化安排、规范化运行。
居家养老服务面向居住在家里的老人，根据其不同需要，提供一系列的居家入户服务及社区支援服务。调查显示，尽管由于经济困境及多年劳作习惯等因素的影响，仍有20%以上被访老年人对社区提供的价格优惠的上门家务服务（见表4）需求强烈。而且由于老年人健康状况下降，经济条件的改善，对这种需求会逐步增加，所以建议社区开设固定的生活照顾服务机构。
2.建立普惠的社区医疗保健综合服务体系
本次调查发现绝大多数被访老人最不满意的方面集中在较少的被征地补助或低保无法支付看病的基本需求，社区医疗价格也不便宜，医生服务质量也差，只有在大病住院时才能报销一部分，他们强烈呼吁政府应该在看病问题上给予帮助，解决他们最迫切的生存难题。针对这一问题，本研究认为政府需要加强民政部门与医疗部门协作规划，实现这一弱势群体老有所医。
（1）政府相关部门应出台明确的新弱势社区医疗福利优惠政策，以社区卫生站为依托， 建立和完善社区全科医生制度，并提供平价的常用药品；落实为新弱势社区老人提供的低价或免费的常见老年慢性病的药品。
（2）社区能够每年免费为老人提供一次健康体检及健康咨询与讲座。
（3）进一步完善贫困老年人的医疗救助制度。
3.提供差异化的贫困老年福利津贴
从调查情况看，大多数被访老人主要依靠被征地补助或低保生活，子女资助赡养极少，由于日常医疗费用开支较大，严重影响他们生活状况，在CPI指数近年来连续上涨的社会宏观背景下，他们的生活确实会捉襟见肘。
如果简单地提高被征地农民补助或低保补助，政府的财政会有较大压力，不具有现实可操作性，本课题组认为，通过建立政府主导、动员社会力量、整合地方资源多渠道筹集慈善基金，为60岁以上贫困老人提供差异化老年福利津贴，所谓差异化即按照年龄差异给予不同老年福利津贴（见表9），这样既可以解决贫困老人实际的生活困境，又由于只针对60岁以上贫困老年覆盖面较小，政府财政支出压力很小，从而具有可操作性。
4.开展适合新弱势社区老人的精神文化服务计划
调查显示，相对于医疗状况，被访老人对休闲娱乐状况相对较为满意，他们要求并不高，大多数被访老人希望社区能够提供一些文艺类活动，比如跳跳健身舞，唱唱歌等，建议加强新弱势社区精神文化服务计划的建设，进一步丰富社区休闲娱乐活动，能够在老人们身体状况允许条件下组织他们每年一次近地旅游，丰富老人晚年生活，增进其幸福感；每半年请专业人士对老人提供生活方面的主题讲座。
政府在适度普惠型城市新弱势社区老人福利服务体系的建构中不仅是经费上补贴惠民，更是综合管理责任与担当，需要建构一个多元的福利资源网络，把政府部门施政资源与民间福利资源结合起来，共助弱势群体，实现社会和谐发展。
参考文献
[1]王思斌.我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展[J].吉林大学社会科学学报，2009（1）：5.
关键词：老龄化；老年住房；集中；分散
中图分类号：TU241.93
文献标识码：A
文章编号：1008-0422(2011)07-0056-02
1 引言
人口老龄化是一个不可逆转的世界性趋势，根据第六次全国人口普查主要数据公报，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，65岁及以上人口为118831709人，占8.87％，中国已进入快速人口老龄化阶段。而且这种大规模的老龄化是在“未富先老”的情况下提前来到的，给城市的养老、住房、公共卫生、医疗保健、环境品质、生活设施和社会支持系统等提出了新的考验。随着我国人口老龄化程度的进一步加深，养老模式的改变、家庭结构的变化以及老年人居住消费需求的转变，老年人住房问题将更加突出。2009年全国城市养老服务机构5291个，床位49.3万张，收养老年人32.3万人。面对数以亿计的老年人，城市老年福利机构明显资源不足，城市老年住房供需矛盾突出。
党的十六大、十六届六中全会和党的十七大都明确提出，要努力使全体人民“老有所养、住有所居”，国内外许多学者也对老年住房及所提供的社区服务进行了大量研究。因此，城市老年住房发展模式如何适应迅速形成的老龄社会，如何满足老年人的住房要求，已成为城市发展所面临的、迫切需要考虑并解决的问题。
2我国城市老年住房发展概况
我国针对城市老年住房的范围较广，包含老年住宅、老年公寓、养老院、养老社区等不同形式的专供老年人居住，符合老年体能心态特征的住房，是居住建筑与精神慰藉的结合。目前我国城市存在家庭养老、机构养老和社区居家养老三种基本养老模式，不管哪一种养老模式，其前提是老有所居，老年住房成了养老所需的最重要的物质基础之一，老年人只有有了适合的、固定的居住场所，才能够安享晚年生活。
家庭养老是指人进入老年阶段后，居住在家并由子女或其他亲属负责照料生活，是将人的养老问题全部由家庭自我解决，实质上是一种通过家庭成员之间的互助与自助行为获得老年生活保障的机制。但家庭养老模式并没有提供专门适合老年人的住房，不仅居住建筑没有从老年人特殊的身体状况进行设计，社区也大多没有照顾到老年人的实际需求，提供无障碍设施、社区服务等，属于自住型住房。
机构养老则是将老人集中在专门的养老机构中养老的模式，主要分为福利机构和营利机构养老两种。福利性机构由于经费主要来源于国家财政拨款及集体供款，老年住房覆盖的对象范围狭窄，而且经费的不足常造成住房设施简陋，相关配套医疗卫生设施条件较差，缺乏专业工作人员等情况，很难满足城市老年群体对社会化、个性化老年住房的需求。近年来机构养老逐步走向了社会化，如托老所、老年公寓、老年社区等民营机构，主要面向一些不符合进入福利机构养老，但是又不能在家养老的老年人提供老年住房服务，其老年住房的发展模式仍然是以非营利社会福利为主。民办营利性机构中的老年住房则是参差不齐，以收住、托管老年人和老年人日常生活照料、基本护理服务为主，疗养保健型、休闲娱乐型老年住房数量不多，存在老年住房地区发展不平衡，设置布局不合理，地点远离城市中心区、交通不便等缺点。
总之，目前我国城市老年住房发展模式仍然以选择与子女同住的方式为主，只有少部分选择了机构养老模式。由于缺乏福利性老年住房与营利性老年住房的统筹规划，城市政府只考虑有限的公共养老机构而缺乏对民办养老机构实施有效的支持，加之没有有力的投资发展环境，城市老年住房的发展在现阶段仍然是有限和缓慢的。现有的老年住房与不同层次老年人的需求已经不相适应，如果没有新的扶持政策，老年住房的发展不可能稳定、成规模和持续的发展，那么在未来的老龄化过程中，老年住房供需的矛盾会随着老龄人口的迅速发展而日趋加大。
3 我国城市老年住房发展模式展望
3.1分散式――家庭自住社会化模式
中华民族向来有着尊老爱幼的道德传统，人们自古以来就追求儿孙满堂、多子多福的生活，受传统养老模式的影响，未来我国城市老年住房发展模式仍将以自住型为主。但是，为了满足老年人医疗康复的要求，家庭自住社会化模式将成为一种新兴的、家庭养老与社会养老有机结合的社会化养老模式，即老人居住在家中，由社会来提供养老服务的一种模式，其住房形式仍然是采用以“家庭”为单位的普通住宅，但服务的提供主体是依托社区而建立的社会化的专业养老服务体系，而非家庭成员。这种模式不仅可以让老人享受必要的养老服务设施，还可以从家庭成员中得到经济赡养、生活照料和精神慰藉，尊重老年人和满足老年人的天伦之乐，并进而通过这种愉快的精神状态增进老年人的生活勇气和安全感。
3.2集中式――独立型老年社区模式
随着城市老年人居住观念的改变，许多老年人从过去不肯到养老机构开始向往群体生活，尤其近年来，集中的独立型老年社区已逐渐被人们所接受。独立型老年社区有优越的居住环境，能为不同需求的老年人提供完善、周到、及时的服务，有适合老人的各种活动，能让老年人解除孤独感、寂寞感，使其享受到“独立居住”、“集中交往”的乐趣。我国现阶段在发展政府福利性和民营营利性养老机构的基础上，可逐渐将政府福利性养老机构市场化，使独立型老年社区包含有不同层次的老年住房，既满足“三无”老人等有特殊住房需要的老人群体，又可满足经济基础较好的老年人更高层次的物质、文化和精神的多重需求。但独立老年社区需注意选址应尽量不要远离城市生活区，并应保持交通方便、城市生活的延续。
3.3集中分散混合式――复合型住区模式
复合型住区是一个“半开放”的社区，它可以城市的任何一个新建或改造小区为载体，并与城市社会融为一体，而不像独立型老年社区大多分布在城市郊区，如果交通不便就容易成为“孤岛”。在房地产开发过程中，复合型住区服务对象仍然以青年人为主，同时在小区内部建设小型的老年社区，让“两代人”虽分开居住，但都生活在一个小区，使老年人既可享受家庭自住模式所带来的天伦之乐，又可满足老年人独立居住的需求，以及在小型老年社区里找到交往的乐趣。复合型住区模式应成为未来主要发展的一种模式。
集中与分散是对立统一的两面，集中与分散既相互对立，又相互作用、相互转化，
正确处理集中和分散之间的关系对城市老年住房的发展显得尤为重要。集中式是未来的发展趋势，但独立型老年社区规模也不能过大，根据老年人的生活习性调查，多数老年人不愿意生活在老年人过于集中的环境，因此独立型社区规模应以中型为主，适当的分散布局，以便与周围居住环境协调，并享受城市基础设施。同样，家庭自住社会化老年住房在原有分散的基础上，社区专业养老服务机构必须有计划、整体性集中布置，以提高养老服务的便利性、多样性和高效率。
4 政府视角的城市老年住房应对性政策
4.1统一规划，全程监管
对于老年住房项目，政府应统一规划，将老年住房发展纳入国民经济和社会发展规划、城市总体规划，确定专属用地空间布局，在控制性详细规划中对老年配套服务设施，如社区服务中心、敬老院、托老所等，从用地范围上进行控制，在小区的详细规划及建设中要予以具体的落实和实施。在旧城改造过程中，对于那些设施和条件比较差的老年住房，要有计划地进行无障碍改造，确保老年住房的持续、健康的发展。
各地政府根据城市规划和相关政策优惠提供土地，对开发部门关于老年居住建筑的开发进行宏观控制和指导，严格要求房地产开发企业按照建设部、民政部出台的《老年人建筑设计规范》设计建设，如配备必要服务设施、采用无障碍设计等。针对老年人的不同生活自理能力，老年人的各种家庭类型，以及老年人的各层次经济收入为主要参考依据，在户型配比上更为多样化，以满足不同身体状态、不同阶层老年入的居住需求。政府管理部门还应建立一套保障老年居住环境建设标准的监督评价体系，不合格的要限期进行整顿和改正，对养老机构实施行业等级管理与评估，实现老年住房开发建设的全程监管。
4.2加强城市政府与养老机构合作
除了面对经济条件较好老年人群体，市场化运作的高端老年住房外，还应加强城市政府与养老机构企业的合作开发，鼓励和吸引国内外有实力的开发商来兴建和管理老年公寓。可采用行政划拨方式供地，也可采用收取合理土地使用费的方法，并适当降低征地和拆迁补偿费、简化立项和审批手续。针对养老机构制定一些税收优惠政策，发挥金融机构信贷支持作用，按照信贷通则加大贷款支持力度。通过优惠的土地、信贷和税收等政策工具，鼓励企业和社会各方力量增加面向中低收入老年群体可支付住房的供给，也可对那些买不起房而需要租用公共住房安家的老年住户采用租赁的模式，让老年人以多种方式实现“住有所居”。
4.3健全城市社会养老服务网络体系
在发展我国传统的家庭自住养老模式的基础上，根据老年人的需求特点，建立健全城市社会养老服务网络体系。其重点是“老年友好社区”的建设，满足老年人在住房、交通、健康、社会交往、、教育、休闲活动等领域的需求。通过在社区内设立社会养老服务设施点，将一些原来由家庭负担的事务性工作纳入服务范围，提供相关的养老生活照料服务体系、养老医疗卫生体系及养老文化服务体系，形成对家庭养老的社会化补充，如结合老年活动中心，开设社区医疗服务中心，开展各类群众性文化、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神生活，保障老年人的身心健康，在减轻家庭压力的同时，也满足了老年人不离开熟悉环境的心理需求。
5结语
今后一个时期，伴随着人口老龄化的发展趋势，我国的老年人数量将持续增长，同时，消费观念的改变，特别是老人传统养老观的改变，老人的养老需求也在逐步发生变化，更趋于多元化和多样化。城市老年住房发展模式将会在现有的基础上出现更为完善的新发展，并通过集中与分散辩证的发展模式加速老年住房的供给和市场化运作，给老人更多的选择，以实现良好的社会效益和经济效益。面对未来可能出现的不同模式的老年住房问题，城市政府应该给与足够的重视，统一规划，全程监管，从政策上鼓励社会各界力量致力于老年住业，从而使城市老年住房的发展真正达到让老年人“住有所居”，有效缓解人口老龄化和城市化发展进程所带来的日益突出的老年住房供需之间的矛盾。
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关于医养结合工作调研报告【1】 我市有60岁以上老年人口98.6万人，占全市人口21%，老年人口将以年均3.5%的速度持续增长，到2020年全市老年人口将占总人口的四分之一。随着高龄老年人、空巢老年人和失能老年人日益增多，我市老龄化程度不断加深，因此医养融合发展对我市应对人口老龄化，提升养老服务能力和水平具有非常重要的意义。
一、基本情况
(一)积极探索居家、社区医养融合新模式
全市基层医疗机构在辖区内组建全科医生团队，对60岁以上老年人健康状况进行调查摸底，建立健康档案，对孤寡老人实行免挂号费、降低检查治疗费等优惠。各社区卫生服务中心全面实施家庭医生制度，与60岁以上老年人等重点人群签约。2008年以来，组织多轮企业退休人员免费体检，周期免费体检率达83.29%。
一是建立家庭医生制度和健康管理团队服务。我市在基层医疗卫生机构全面启动实施家庭医生制度，重点为60岁以上老人、慢性病患者提供家庭签约服务。目前，政府举办的39家社区卫生服务中心全部实施家庭医生制度，与60岁以上老年人等重点人群签约率达76.7%。全市62家乡镇卫生院全部开展健康管理团队服务，组建健康管理团队342个，覆盖912个村卫生室，开展团队服务8304场次。二是开展居家老人医疗紧急救助活动。201X年，通过“政府主导、社会参与、企业经营、市场运作、公益服务”的建设运营模式，建成市养老服务平台，以“安全、健康和便捷生活”为服务主旨，为居家养老的老年人提供紧急救助、生活照料、精神慰藉等全方位服务。目前，平台“12349”养老服务热线已覆盖整个市区，24小时为老年人提供服务。三是开展医疗定点服务。由社区居家养老服务中心(日间照料中心)与辖区内社区卫生服务机构联系，签订服务协议，充分发挥社区养老服务平台功能。四是开展健康知识咨询服务活动。全市以“健康扬州社区行”活动为载体，定期组织讲师团成员以及有关医学专家深入社区、乡村，针对不同人群开展健康知识讲座。今年仅市专业照料协会就组织社区健康咨询服务活动4场，培训养老护理员近200名。
(二)着力提升专业养老机构医养融合水平
全市共有养老机构99家，其中农村五保供养服务机构(农村敬老院)72家，社会福利中心、老年公寓等公办养老机构8家，老年公寓等社会办养老机构19家。全市共有养老床位数29820张，床位占全市老年人口总数的3.08%。社会办养老机构19所，床位2284张。全市有护理型床位1843张，占床位总数的6.2%。
一是公办养老机构医养支撑辐射能力强。扬州市社会福利中心成立颐和养老康复中心，通过与东方医院合作，在全国首创“金拐杖”养老服务标准体系，通过“亲情助理模式、至全服务模式、ABC管理模式、GOT运行模式”四大专属模式，实现示范引导、专业推广、辐射社区的作用。二是社会办养老机构医养分类保障。曜阳国际老年公寓通过与苏北医院合作建立康复医院，完善急诊急救绿色通道机制，为老人开展保健医疗、康复护理、紧急救护、体格检查、健康管理等多项综合性医疗服务。中小型社会办养老机构重点收治自理和仅需基础护理服务的对象。三是农村敬老院基础医疗覆盖广。我市72家农村敬老院，均拥有基础性医疗功能的医务室。敬老院与当地卫生服务机构建立双向转治机制，确保政府兜底保障对象的基本医疗。保险机制作为医疗的重要补充。2013年，通过市慈善总会的资助，对城区685名城市“三无”、农村五保对象投保“爱老无忧”意外保险。四是养老护理员队伍建设不断深化。我局与养老护理员培训基地扬大医学院联合开展初级护理员免费培训，截止目前，已培训养老护理员592名。全市养老护理员822名，其中持证上岗养老护理员620名(初级592名，中级20名，高级8名)，持证上岗率达75%以上，养老护理员专业化水平不断增强。
(三)加快医养融合医养融合政策创制
2013年，市政府制定出台了《关于加快发展健康和养老服务产业的实施意见》，实施意见明确大力鼓励养老医养融合发展和社会力量发展养老服务，为助推我市养老机构转型升级发展提供了指导性意见。同年8月，我局与市财政局联合出台《扬州市城区养老机构新增床位经费补助办法》和《扬州市城区养老机构运营经费补助办法》。办法对市区按标准建设、依规定运营的新增社会养老机构床位市财政给予每张床位3000元的建设补贴，对市区已开业的社会力量兴办的养老机构和公建民营的养老机构，依据实际入住老年人数按全护理、半护理、自理、分别给予每人每月100元、70元、50元补贴。两项具体的惠民举措对大力扶持社会力量兴办和鼓励发展医养型养老机构提供了强有力的制度保障和经费保障，同时，也为各县(市、区)出台养老机构补助办法提供了参考依据。针对老年人保健市卫生局制定出台了《关于加快城市(农村)社区卫生服务体系建设的意见》，《扬州市城市(农村)社区卫生服务中心(站)设置标准》、《扬州市城市社区卫生服务机构设置规划》等多个政策性文件，进一步明确新形势下全市社区卫生发展的总体目标和工作重点，对推进城乡基层卫生服务网络体系建设、完善社区卫生服务工作机制和提升社区卫生服务质量等作出明确的部署。
二、存在问题
总体上看，我市养老服务医养融合建设还处在初级阶段，与人口老龄化形势下的养老社会化、多样化、个性化的医疗康复要求不相适应，与老年人日益增长的物质和文化的需求不相适应，与我市全面建设小康社会对养老服务业的要求不相适应，在保障能力、政策法规、管理手段、服务水平、思想认识等方面还有待进一步加强。
(一)医养融合制约因素较多
我市在推进医养融合方面虽然取得了积极的进展，但是在服务能力、医保结算、政策引导等方面，还存在诸多制约因素。一是缺乏医保支持政策。由于养老不属于诊疗项目，因医保报销金额和住院时间的限制，造成需要长期康复治疗的老年人不得不连续出院转院，既造成过度医疗，也对老年人生理、心理健康发展不利。二是医疗护理能力欠缺。我市社区养老服务设施通常只能提供日间照料服务，大部分养老机构虽然有医务室和护理人员，但是医疗和护理水平不高。而诊疗水平高的医疗机构，本身医疗资源十分紧张，使得优质医疗资源无法满足居家、社区、机构养老需求。三是养老护理队伍建设亟待加强。根据民政部专业化养老服务机构中4-5张床位就需要1名护理人员来推算，全市约2.9万张床位，至少需要5800名护理人员，而我市99所养老机构中，养老床位与护理人员的比例仅为25:1，50岁以上的养老护理员占护理员总数的70%以上，数量和质量远远不能满足老年人的服务需求。同时，养老机构护理人员劳动强度大，薪酬待遇过低，社会认可度不高和工作环境差等原因，也造成就业吸引力有限。
(二)养老机构供需矛盾突出
我市现有养老机构的存量与庞大的、日益增长的养老服务医养需求不相匹配，社会养老服务的压力较大。一是机构养老供养对象结构性失衡。养老机构照顾失能老人工作量大，强度高，同时也缺乏必要的医疗条件，因此养老机构愿意选择可自理老人，不愿意接受高龄、失能、半失能老人，造成社会上最需要入住养老机构的失能、半失能老人被排斥在机构养老之外。通过《全国城乡失能老年人状况研究》结果和我市调研的实际来看，养老机构在收住对象定位上，近一半的机构只愿意接收自理老人或以接收自理老人为主，其中城区将近三分之二的养老机构，不愿意收住失能、半失能老人。特别是社会办养老机构，对入住老人身体因素作为重要的入住条件。二是专业老年护理院的缺失。根据全国第六次人口普查的统计，江苏省失能老年人占老年人总数的2.39%，我市老年人98.63万人，以此推算，我市约有失能老人2.3万人，而我市养老机构护理型床位仅为1843张，可见我市失能老年人医养型养老需要巨大。老年护理院作为以护理服务和维持生命的基本医疗服务为主的医疗机构，具备对长期需要生活护理和医疗护理、康复、临终关怀的服务对象提供治疗性护理服务的能力，对缓解综合性医疗压力、构建养老机构和医疗机构的互通平台和解决老年患者出院后康复发挥着非常重要的作用。我省兄弟市老年护理院苏州市20所、南京市12所、无锡市6所，常州、徐州市各1所。其中，南京、苏州、无锡的老年护理院同时具备养老机构性质。我市尚无一家专业老年护理院。三是养老机构供给结构不合理。一为医养融合护理型床位缺失较多，全市护理型床位仅占养老床位总数的6.2%，与省政府要求“到2017年，护理型床位占养老床位总数的比例达到30%以上”存在较大差距。二为部分地区高档豪华的养老机构，由于床位收费相对较高，入住率较低，而适合广大普通老年人，特别是寄养中低收人失能、半失能老年人的养老机构却排队难进，一床难求。四是城乡机构养老发展不平衡。在全市2.9万张机构养老床位中，大部分为农村敬老院床位，城市养老机构的床位占比远低于农村，与城市庞大的需求形成较大的反差。
(三)社会办养老机构医养发展艰难
社会办养老机构不仅在社会养老服务体系中扮演着“填补空缺”的角色，也是社会养老服务体系中的重要组成部分。总体上看，我市社会办养老机构床位数仅占养老机构床位总数的8%，与省政府要求“到2017年，社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的比例达到50%以上。”存在较大差距，其中护理型床位所占比例更低。一是新建社会办养老机构发展受到土地等政策的制约，租赁等形式的养老机构又难以符合规划、消防、审批的要求。二是对公办、社会办养老机构的扶持政策不平衡性。仅以对养老机构的省级资助为例，2008年―201X年，省对按“江苏省示范性养老机构标准新建、床位150张以上的”公办养老机构，每张床位补助标准为3万元，而对社会办养老机构仅补助0.3万元。我市对社会办养老机构的床位建设为每张3000元，与省内兄弟市相比仍处于较低水平(南京、南通5000元，镇江、泰州4000元，徐州3000元)。三是优惠扶持政策可操作性不强，难于落实。如对于养老服务项目的土地供应政策，文件普遍作了以下规定：养老机构建设应当采取划拨方式供地的，一律划拨供地。由于上述政策过于笼统、原则，社会办养老机构获优惠供地很难实现。
三、下一步打算及建议
人口老龄化是社会经济发展和人口转变的必然结果，当前扬州市已步入人口老龄化快速发展的关键时期，应对人口老龄化带来的养老问题，要做好重点医养融合发展的工作不仅时间十分紧迫，而且压力十分巨大。为此，我市应加快形成以政策扶持为导向、以财政投入为推手、政府与社会力量互联互动互补、覆盖城乡的社会医养服务新格局。
(一)创新手段、统筹规划，夯实居家社区医养融合基础
一是提升居家医养能力。大力推广智慧社区建设，推广“虚拟养老院”模式，通过可穿戴设备、视频诊断等手段，借助互联网技术、云技术和物联网技术，以信息化、智能化服务为支撑，为老年人提供及时周到的远程健康服务。在便民服务进万家的基础上加快推进家庭医生制度，实现生活护理、康复护理进家庭，定期巡诊与应需施诊相结合的诊疗、护理服务，为居家养老提供医疗保障。二是强化社区医养融合功能。结合城乡发展规划，统筹布局建设城乡社区居家养老服务中心(老年人日间照料中心)、农村养老互助幸福院等社区养老服务设施，并在其中配备健康小屋、康复室等，筑牢社区医养融合基础;条件不具备的老居民区，按照就近原则与社区卫生服务中心(站)建立契约合作机制;鼓励新开发住宅配套建设医养融合服务设施，为社区老人提供完备的医养融合服务。三是大力开展医养融合志愿服务活动。成立服务老人的“时间银行”，倡导“服务今天，享受明天”的理念，采取“时间储蓄”的方式，发动志愿者为老年人提供医养融合服务。
(二)结对合作、政策支持，加快养老服务医养融合
今年，我局将与市卫生局联合出台《关于推进医疗与养老服务融合发展的意见》，其中明确以医疗机构、基层医疗机构与养老机构建立长效合作关系为依托，建立医疗机构与养老机构合作模式，重点鼓励建设或转型老年护理院发展。2020年，全市养老机构全面完成“567工程”即：护理型床位占养老床位总数达到50%以上;医养型养老机构占总数的60%;收住全护理、半护理老年人占总人数70%以上的养老机构应具有基础医疗服务功能。一是建议医保支持政策引入养老服务业，通过将需要中长期专业护理、康复、诊疗的养老对象纳入医保范畴，推进医养融合良性循坏发展。二是提升机构养老医疗融合服务能力。通过医疗机构在养老机构内设置分支机构、养老机构在内部设置医疗机构、基层医疗机构上门服务等完善医养服务结构。三是加强医疗资源机构养老配置能力。充分利用现有医疗卫生资源，鼓励医院将闲置资源改造成康复医疗机构或增加老年病科床位，支持社会资本举办专科护理院，鼓励部分非建制乡镇卫生院积极开展养老服务。四是建立居家、社区、机构养老与医疗机构联动机制。对基层医疗机构、养老机构、居家养老服务中心转送的老年病人，在挂号、就诊、检查及办理住院手续等方面提供一站式服务。五是提升养老护理员职业化和专业化水平。可以通过设置岗位津贴和以奖代补的手段，逐步引导养老护理员队伍向专业化和年轻化转型。继续加大养老护理员的培训力度，明确对取得国家养老护理员技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书后，在养老机构护理岗位连续从业2年以上的人员，分别给予每人3000元、2000元、1000元、500元一次性补贴。
(三)加大投入、积极融资，夯实医养服务基础
一是积极与财政部门做好对接，贯彻执行省政府《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》(苏政发〔20XX〕39号)中对自建产权用房养老机构每张护理型床位给予1万元的一次性建设补助和租赁用房举办且租期5年的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助政策。二是积极引导各县(市、区)民政部门与养老机构建立专职养老护理员绩效考核机制，绩效考核资金可由县、乡两级财政按比例分担。三是建议研究制定针对新建或转型床位150张床位以上且具有示范引领作用的医养型老年护理院给予一次性20万元以奖代补政策。四是建议设立支持医养发展的投资引导基金，采取投入资本金、直接补助、财政贴息、小额贷款、项目补贴、风险补偿金、参股产业基金等方式，引导社会资本加速进入医养服务领域。
(四)搭建平台、延伸保险，推进社会办养老机构医养发展
一是积极推动《扬州市社会养老机构设立办法》的出台，联合财政、卫生、国土、工商、金融、安监及消防等职能部门，鼓励养老机构与医疗服务机构融合发展，根据权限分级职责，搭建平台协调解决诸如：土地使用、“一照多址”、人员待遇等扶持政策落地的问题，切实降低准入门槛，触发医养融合发展的“鲶鱼效应”。二是鼓励医养型社会办养老机构和老年护理院建设，针对机构身份定位问题，可在发展初期按“半福利半企业”定性，仿照企业运作模式融资入股、收益分红、扩张规模等，对其经费尚有少量缺口的，银行给予小额贷款，待其进入成长发展期开始归还贷款。三是拓展“爱老无忧”保险计划延伸医养型社会办养老机构，通过个人自筹和政府补贴相结合的方式，为入住失能、半失能寄养老人办理护理保险或意外保险，分释社会办养老机构风险。四是发挥社会福利协会服务管理作用，制定我市行业管理规范性文件，明确社会办医养型养老机构的性质地位，各方权利、义务关系，开办养老机构筹资方式与待遇，纠纷处理机构与理赔等要求。
(五)明确责任、创新模式，积极延伸五保供养机构医养服务
在有条件的地区试点开展农村社会福利服务，率先将敬老院转型为集养老、医疗、康复为一体的农村社会福利中心。积极将农村养老机构工作纳入了乡镇公共体系建设范畴，纳入新农村建设内容，列入乡镇考核目标。利用或创造条件开设社会化养老功能，提高床位使用率，扩大养老覆盖面，科学制定发展农村养老工作整体规划，将农村敬老院建设和管理作为农村机构养老系统工程的重要方面，变敬老院单纯的“收养”少数“五保”老人的兜底保障福利扩面向广大农村老年人服务。积极引导鼓励社会力量参与、支持五保供养事业发展，出台土地、税收等各项优惠政策，通过公办民营、民办公助、政府补贴和购买服务等形式，引导社会力量兴建敬老院。
关于医养结合工作调研报告【2】 “医养结合”是指医疗资源与养老资源相结合，实现社会资源利用的最大化。其中，“医”包括医疗康复保健服务，具体有医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务以及临终关怀等;“养”包括生活照护服务、精神心理服务、文化活动服务。利用“医养一体化”的发展模式，集医疗、康复、养生、养老为一体，把老年人健康医疗服务放在首要位置，将机构养老、社区养老、家庭养老和医院的功能相结合，把生活照料和康复关怀融为一体的新型养老服务模式。
一、基本情况
截止201X年底，市城区(苏仙区、北湖区)户籍人口约85.46万人，其中60周岁以上老龄人口约12.12万人，占总人口14.19%，高出国际标准4.19%。市城区开设老年病病区的医院4家，有老年病床位236张。两区已逐步建立社区居家养老服务中心站、社区老年人日间照料中心、农村敬老院、农村幸福院及民办养老机构等养老服务机构，共有养老床位3070张。
(一)领导重视，科学规划医养结合工作
201X年1月23日，瞿海市长主持召开市政府第38次常务会议，专题研究市中心城区综合性养老服务示范机构建设问题。7月17日，市政府领导专题调研部署我市“医养结合”养老服务模式工作，决定安排专项经费，启动我市养老服务设施专项规划编制工作。市政府出台了《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》(郴政发[201X]4号)。2017年6月23日，市委常委、市政府常务副市长李评召开专题会议，研究市本级公办示范性医养结合项目建设，决定市第一人民医院康复医院二期项目以“郴州市康养中心”名义申报立项，为市本级公益性医养结合示范性项目，规划建设养老床位500张，其服务对象以政府兜底保障的群众为主，并根据社会需求，兼顾社会养老。目前该项目正在有序推进。
(二)落实政策，扶持民办养老机构
积极落实国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确规定的各项优惠政策，市财政给予民办养老机构的床位补贴和运营补贴达到3000元/张和50元/人·月。
(三)多措并举，积极推动居家养老服务
自2011年以来，市政府连续五年把居家养老工作列入为民办实事的民生工程。一是制定出台了《郴州市居家养老服务基本规范》。对居家养老服务工作从平台建设、服务开展、政府购买资金管理、服务内容等方面进行规范，并建立有效的奖励考核机制。二是加强居家养老服务队伍建设。坚持专业服务队伍建设与志愿者服务队伍建设相结合。一方面把开展居家养老服务与实施下岗再就业工程有机结合，通过招聘、培训、持证等方法组建了以4050人员为主的居家养老专业服务队伍;另一方面积极发展居家养老服务志愿者组织和队伍组建由社区党员、热心人士、邻里邻居、低龄健康老年人组成的志愿为老服务队伍。三是整合资源，提升社区养老服务能力。在居家养老服务站点的建设上，整合社区(村)卫生服务站、文化站(农家书屋)、体育设施等资源，为老年人提供文化、健身、医疗服务。
(四)当前我市医养结合工作存在的问题
一是有关工作机制尚未建立。医养结合的养老工作，郴州还处于初始状态。201X年11月18日，市政府组织有关部门召开了医养结合项目协调会，形成了《关于市级“医养结合”养老服务项目建设有关问题的会议纪要》，但发改、民政、卫生计生、人社、财政、国土、税收等医养结合工作有关部门还未制定操作规范，也未建立工作机制，制约了医养结合工作的发展。
二是养老机构无医疗功能。目前我市的养老机构与医疗机构没有内在联系，福利养老机构、社区养老机构未内设医疗机构，未配备专职医护人员，医疗养老与生活护理割裂。居家健康养老机制不健全，市中心城区社区居家老人未与辖区医疗卫生机构签订医疗服务(急诊服务、护理服务、健康查体、健康咨询等)协议，存在医疗养老体系不健全、质量不高、管理松散等问题。
三是医疗机构无养老功能。没有专业的医养结合型服务机构，市城区市第一人民医院、市中医医院、市精神病医院、市第三人民医院、市第四人民医院等医院仅设立了老年病科，不具备养老服务功能;市精神病医院目前基本局限于为老年痴呆症、老年精神病极少患者提供医养结合服务。
二、医养结合的养老模式
根据郴州的情况，值得推行的医养结合模式。
(一)以社区卫生服务中心为服务平台的居家养老
由政府主导，并配套财政资金支持，依托社区卫生服务中心的基本公共卫生服务工作和信息网络平台为辖区老年人提供居家养老服务。一是为辖区老年人建立健康档案，为老年人提供健康管理服务。二是为辖区高龄、重病、失能、部分失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理等基本服务。三是开展老年人家庭医生制签约服务，为签约老年人提供便民服务，包括家庭医生处就诊免收一般诊疗费、大型医疗设备检查预约优先等，政府发文明确由签约医生转介到上级医疗机构就诊的可提高医保报销比例。签约服务费用由医保、财政补贴、个人自付三方分摊。四是依托社区信息平台建立云医院。以家庭医生为基础，以云技术为手段，建立云医院，实现各级各类医疗机构的会诊、转诊、远程医疗及业务协同的互联共享。利用家庭医生工作室平台，整合资源，在居家养老互助中心、养老机构搭建云医院居民终端平台或云医院体验店，为老年人看云医院提供看病场所、设备和就医指导。五是社区卫生服务中心开设老年护理病房。收治高龄、患有慢性疾病，在医疗中心明确诊断并基本控制病情的恢复期老年患者，提供疾病恢复期的医疗和护理服务，并与区域医疗中心、养老服务机构建立转接制度。
(二)养老机构内设医疗机构
由单位或个人筹集社会资本举办康复、护理院等养老机构，机构内设医疗机构，开设正常疗养区、失能和半失能区、失智区等分区管理。300张床位(含)以上的养老机构单独设置综合门诊部，条件具备的可申请设立医院;300张床位以下的养老机构单独设置医务室或诊所。举办人在民政部门登记成立民办非企性质的护理院，卫生部门负责审批并发放卫生医疗执业许可证，医保部门在机构护理工作符合规定后与机构签订协议，患者所产生的医疗费用符合医保支付条件的由医疗保险支付，其余的费用由患者自行支付。同时还采取财政补贴等激励机制保障养老机构运转。
(三)医院内设养老机构
一是依托原有的医院医疗资源，特别是一些特色专科医院，建立老年医疗养护中心，为失能、失智、临终关怀老人提供专业的医疗养护。以“医保包干”助推“医养结合”，采取按日包干、分类结算的结算管理模式。二是利用医院闲置床位，开设医养结合康复中心。部分医院由于区域重新划分，服务区域人员变少，病床空闲率较高，为合理利用医院资源，开设康复中心，并引进民办养老机构，医院医疗团队负责老人的医疗需求，社会养老机构负责康复中心老人的养老生活护理，实行医保住院、托护养老两个运行体系，收治以既有医疗需求又有养老需求的老人为主，以住院病人收住入院，好转后按需求转入养老模式，医养互换时切换信息。三是在二级以上综合医院，利用医疗资源，拓展业务，在康复的基础上，开设养老中心。
三、有关工作建议
(一)建立医养结合的运行机制，促进养老机构的发展。
1、要进一步完善机制。一是要建立部门协作机制。理顺养老和医疗机构条块管理机制，解决好目前养老由民政管，医疗由卫生计生部门管，医保由人社管的局面，打通医养结合“瓶颈”。二是要完善医养结合机构的管理机制。包括准入、运行及监管机制。三是出台医养结合服务优惠政策措施。研究制定医养机构的医保政策、税收管理和土地供应等保障政策措施。进一步完善《郴州市政府购买养老服务实施方案》，对医疗机构养老床位进行专项经费补助。
2、科学制定规划。建议政府根据目前市城区的人口特点及发展趋势，结合实际，制定医养结合的布局规划。将卫生计生部门管理的医疗卫生设施与民政部门管理的养老服务设施同步规划，或者就近建设，有效整合医疗与养老资源。
3、加强人才队伍建设。做好职称评定、专业技术培训和继续医学教育等方面的制度衔接，对养老机构和医疗卫生机构中的医务人员同等对待。完善薪酬、职称评定等激励机制，鼓励医护人员到医养结合机构执业。加强专业技能培训，大力推进养老护理员等职业技能鉴定工作。支持高等院校和中等职业学校增设相关专业课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面专业人才。
(二)加强社区卫生服务中心建设，为居家养老做好医疗服务。
居家养老仍是主要的养老方式，要依托社区卫生服务中心各类服务和信息网络平台，将社区卫生服务中心打造成医养结合的工作平台，为居家养老做好服务。
1、要进一步加大市中心城区社区卫生服务中心建设力度。按照国家“一个街道办事处设置1家，1O万人以上可设置2家社区卫生服务中心”的要求，市城区需设置15家，北湖区8家，苏仙区7家。目前北湖区郴江街道、骆仙街道和苏仙区观山洞街道社区卫生服务中心已完成标准化建设，还未投入使用;北湖区涌泉街道、苏仙区王仙岭街道社区卫生服务中心正在进行标准化建设;苏仙区苏仙岭街道陈家湾社区卫生服务中心今年购买改造进行标准化建设;北湖区下湄桥街道、增福街道、北湖街道等3个街道;苏仙区卜里坪街道、南塔街道等2个街道未进行社区卫生服务中心建设。建议政府及有关部门要进一步加大社区卫生服务中心的建设力度，对未进行项目建设的督促限期完成。
2、充分发挥社区卫生服务中心的作用。利用社区卫生服务中心的资源，建立医生服务团队，规范医生服务团队的运行，鼓励在职医生和其他医生参加签约服务。有条件的可开设老年护理病房。开展养老服务和社区服务信息惠民工作，利用老年人基本信息档案、电子健康档案、电子病历等，推动社区养老服务信息平台与区域人口健康信息平台对接，为开展医养结合服务提供信息和技术支撑。
3、规范为居家养老对象进行医疗服务的行为。划分服务对象的等级，明确服务套餐的内容及收费额度，明晰双方的权利义务，规定社保或财政的政策扶助付费标准。
