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社会保障资金是社会保障制度能否发挥其功能的基本前提，没有充裕的社会保障资金作为支撑，无论多么完善的社会保障制度都将只是一具空壳。因此各国政府在不断完善本国社会保障制度的同时，也都非常重视社会保障资金的运行，对社会保障资金从筹集到投资运营再到支付的全过程给予了极大的关注。社会保障资金的运行存在成本，要保证社会保障资金的有效运行就必须保证社会保障资金无论是筹集、投资运营还是支付都以最低的成本运行。尽管国内外学术界对社会保障资金的运行过程进行了许多研究，但对于社会保障资金运行全过程所花费的成本的研究却非常地少，本文主要对国内外关于社会保障资金运行的相关文献进行综述。
一、社会保障资金的概念
世界各国的社会保障制度存在很大差异，资金来源途径也呈现多样化的特点，这就造成了不同国家的学术界及政府官方对社会保障资金的理解也不尽相同。国际社会保障联盟下属的社会保障资金投资研究小组（2004）认为，社会保障资金指的是由社会保障计划掌控的资金，这些资金主要用来维持社会保障计划支付利益和提供服务的能力，以及产生投资收益来增加社会保障计划的利益和服务。JohnWoodall（2002）认为社会保障资金应该是国内金融市场最大的投资者，AndrewB．Abel（2001）认为社会保障资金指的是在金融市场投资信托资金，他们都强调社会保障资金的投资属性。可以看出，国外学者对社会保障资金与社会保障基金未做明显的区分，在一定程度上存在混用的现象。国内学者对社会保障资金和社会保障基金的混用现象也非常普遍，如郑功成（2000）在其著作中交叉使用“社会保障资金”和“社会保障基金”两个词，而没有对它们的含义做明确的区分。陈东、红王敏（1996）认为社会保障基金是根据有关法律法规为实施社会保障制度而筹集起来的、法定的、收支平衡的、专款专用的经费，也在一定程度上将社会保障基金等同于社会保障资金。但国内也有学者明确提出社会保障资金和社会保障基金的区别，如郑秉文（2007）认为社会保障资金有广义和狭义的区别，广义的社会保障资金指全部用于社会保障支出的资金，而狭义的社会保障资金则仅指包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内社会保障资金，即广义的社会保障资金包含社会保障基金，狭义的社会保障资金不同于社会保障基金。林治芬（2007）则更明确地提出，只有当社会保险缴费收入大于待遇支出、资金沉淀下来需要进行投资运作时才成其为基金，社会保障资金在空间和时间范围上都要比社会保障基金广。
二、社会保障资金的运行过程
（一）社会保障资金的筹集1．社会保障资金的筹集机构对于社会保障资金筹集机构的争议主要集中于社会保障缴款筹集机构的选择，并且相关争议主要集中于国内文献。大部分学者认为社会保障缴款应该由税务部门征收，庞凤喜（2008）认为社会保障缴款无论称为“费”或是“税”，其本质都是税收，认为我国由税务部门征收社会保障缴款是一种理性的选择。陈琍（2008）认为由社会保障部门征收社会保障缴款的效率较低，而地方税务局全面负责征收社会保障缴款工作成效显著，并指出当前正是改由税务部门统一征收社会保障缴款的最好时机。此外张勇（2004），靳东升（2007），袁艳红（2008）等学者也持相似观点。但也有学者持反对观点，如郑功成（2001）认为我国目前所遇到的社会保险费征缴难的情况并非是采用征费方式造成的，而是客观的经济环境、立法与执法力度以及历史欠账未能有效化解等因素造成的，他认为社会保险费改税应该缓行或者不行，维持由社会保障经办机构征收社会保障费的现状。王泽英（2002）认为我国当前还不具备将社会保障基金纳入财政预算的条件，在个人账户的纪录和管理由社会保障经办机构负责的情况下，实行税收筹资方式会增加个人账户的记录和管理难度，主张由社会保障经办机构负责征收社会保障缴款。2．社会保障资金的筹集模式社会保障资金的筹集模式从根本上可以分为现收现付制和完全积累制，而部分积累制则是这两种模式的结合，各个筹资模式都有各自不同的优缺点。PaulA．Samuel－son（1958）用世代交叠模型证明，在现收现付制条件下，养老金的增长率主要取决于人口的增长率。HenryAaron（1966）对Samuel－son的模型进行了扩展，认为养老金的增长率取决于人口增长率和劳动生产率的增长率两个因素，同时证明只有人口增长率与劳动生产率的增长率之和大于市场利率，现收现付制才能实现社会保障资金在代际之间的帕累托配置，该条件也被称为“Aaron条件”。也就是说，一个国家的社会保障资金筹集模式的最佳选择由该国的人口增率、劳动生产率的增长率和市场利率的对比关系决定。对于我国该实行什么样的模式筹集社会保障资金，国内学者也做了深入的探讨。徐锦文（2004）认为国外社会保障资金筹资的趋势是由现收现付制向完全积累制转变，并指出我国当前的现收现付和各部门各行业分散筹资的社会保障资金筹资模式存在许多问题。孙炳耀（1999）则强调，从老年社会保障的历史及现状来说，世界上占主流地位的还是现收现付制，并提出积累制筹资模式能否解决现收现付制存在的问题必须结合特定的人口结构进行分析，认为在现阶段我国需要首先解决人口老龄化对社会保障资金的冲击，再根据实际情况决定是否向完全积累制的社会保障资金筹集模式过渡。但也有学者认为部分积累制的筹集模式可能更适合我国，如刘五丰、韩金玮（2008）认为从长期来看我国应该采用部分积累制的筹集模式，但认为在开征社会保障税之初宜采用现收现付制，待新制度成熟后向部分积累制过渡。
（二）社会保障资金的投资运营1．社会保障资金的投资途径一个国家社会保障资金投资途径的选择决定了该国社会保障资金的投资收益状况，收益往往与风险成正比，越高的投资预期收益率也就意味着越高的投资风险，因此各国在进行社会保障资金的投资时更加关注于如何最大限度地回避风险并获得最高的收益。邓大松（2005）指出，世界各国社会保障资金的投资途径主要有如下三种：储蓄存款、对外贷款或进行不动产投资、有价证券投资，它们的风险与收益情况有很大的差异。任保平（2003）、梅阳（2004）、陈向京（2008）等同时指出，社会保障资金投资时不应该仅仅选择银行存款或国债一类的低风险低收益的投资途径，而应该根据实际情况制定有效的投资策略，实行多元化投资。张问国（2005）认为，我国社会保障资金主要投资于银行存款、国债和债券等低风险途径，虽然体现了我国社会保障资金安全至上的基本投资理念，但并不能实现社会保障资金的保值增值。此外，社会保障资金的投资途径的选择对居民的消费行为也有影响，如AndrewB．Abel（2001）证明，由于股票投资的固定性成本，高收入居民比低收入居民将资金投资于股市的可能性更高，但通过社会保障体系筹集社会保障资金参与股票市场投资，在公平分配投资收益的情况下，能够促进低收入居民的消费。2．社会保障资金的运营机构社会保障资金的投资途径的选择需要相关运营机构进行决策，因此一个国家社会保障资金运营机构的选择对该国社保资金投资途径的选择有非常重要的影响。郭殿生（2003）提出，根据社会保障资金运营机构的不同，社会保障资金的运营模式可以分为政府集中型、分散型、适度集中型三种，并认为应根据不同类型的社会保障资金的性质选择恰当的运营模式。徐滇庆（1999）则指出，社会保障资金运营机构的所有制属性不同对社会保障资金的投资收益率会有很大的影响。如1980－1990年，美国民营养老保险基金的实际收益率为8％，同期公营养老保险基金的实际收益率只有4．8％，而其他发展中国家如肯尼亚、委内瑞拉、赞比亚、土耳其等采取公营养老保险资金运营机构的国家更是分别产生了－3．8％、－15．3％、－23．4％、－23．6％的亏损率。LaurenceJ．Kotlikoff（1996）运用Auerbach－Kotlikoff动态生命周期模型检验了社会保障资金的私有化运营的对效率的影响，他证明社会保障资金的私有化运营可以产生长期性的投资收益增长和居民生活水平的提高。对于我国社会保障资金运营机构的选择，庞凤喜、洪源（2006）认为应该组建社会保障基金监管委员会，由其挑选合适的运营机构并签订合约，实现社会保障资金中个人账户资金的市场化投资运营。此外，SebastianEd－wards、AlejandraCoxEdwards（2002）以智利的社会保障私有化为例，强调了社会保障资金的私有化运营对非正式部门的整体工资提高了将近2％的水平；王海勇、金菁（2007）强调了社会保障资金的运营机构、监督机构分立，对社会保障资金进行有效监督的重要性。
（三）社会保障资金的支付建立社会保障制度的主要目的是为了向符合条件的社会成员支付社会保障资金，最大限度地发挥社会保障制度保障社会成员的基本生活，提高社会福利的功能。因此，社会保障资金的支付也就成了社会保障资金运行过程中极为重要的一个环节。曹朴（2006）提出，影响社会保障资金支付水平的因素主要包括人口老龄化因素、失业率和通货膨胀因素、居民储蓄因素、地区性差异因素、政府的临时性政策因素五个方面；而蔡社文（2002）强调，社会保障制度改革趋势也是影响未来社会保障资金支出水平的重要因素。人口老龄化对社会保障资金的支出有非常重要的影响，面对人口老龄化对我国社会保障资金的支付压力，林宝（2003）提出采取延迟退休年龄的方法，可以使我国2020年养老保险支出减少11561．93亿元，减少约12％。但也有学者持相反观点，如AlanL．Gustman、ThomasL．Steinmeier（1991）认为提高退休年龄只会在短期内减少养老保险金的支付，从长期角度来看反而会增加养老保险金的支付。同时在我国社会保障资金的支付实践中也存在许多问题，如陈向京（2008）指出我国社会保障基金在支出上存在一定的随意性，资金被挪用的现象很普遍，严重威胁到了社会保障资金的安全；邓大松、吴汉华、刘昌平（2005）指出基本养老保险在支出过程中，统筹账户向个人账户透支的现象非常普遍，个人账户实际上仅仅是一个名义账户，他们强调社会保障资金的支出实现分账管理的重要性；此外庞凤喜、洪源（2006）认为社会保障资金的支付办法不统一且支付标准过高也是一个比较严重的问题，主要原因是由于我国社会保障资金在许多地区由各单位自行发放，支付的标准也由各地区各部门自行决定。在借鉴国外发达国家控制社会保障资金支出的经验方面，财政部赴法国、丹麦考察团（1997）提到，法国政府采取了政府与社会保险全国金库签订目标管理协议的方式，严格控制各项社会保障资金的开支，并控制缺口最大的医疗保险开支，改变家庭津贴的发放办法。
三、社会保障资金运行的成本
社会保障资金运行的最终目的是实现社会保障利益最大化，但是社会保障资金的运行过程同时也是耗费成本的过程，因此在社会保障利益一定的条件下，如何最大限度地降低社会保障资金的运行成本是当前社会保障实践中的非常重要的问题。国内学者比较关注于社会保障资金的筹集成本，如崔光营（2000）认为税务机关征收社会保障资金富有专业优势，并且不需要另外组建征收队伍，由此可以每年减少数十亿元的社会保障资金的筹集成本。任保平（2003）通过世界范围内的比较发现，一般来说以缴费方式筹集社会保障资金的国家，社会保障项目比较复杂，每一项目都有相对独立的缴费办法；而以税收方式筹集社会保障资金的国家，社会保障项目比较简单，缴费和支付都有统一的制度安排。可以看出，选择不同的方式筹集社会保障资金对社会保障资金的运行成本存在很大的影响。此外由于我国社会保障正处于转型阶段，国内学者对社会保障转型带来的社会保障资金的运行成本也比较关注，如国家税务总局所得税管理司课题组（2007）指出，我国社会保障制度的转型过程对社会保障资金运行造成的3万亿元的隐形债务不容忽视，如果今后国家财政每年拿出1000亿元，也至少需要30—40年还清债务。国外学者更多的关注于社会保障资金的运营成本，如HenryTKMok（2000）提出，根据社会保障资金规模的不同，社会保障资金的私人运营的管理费用一般是资金总额的2％—3％的水平。但是如果社会保障资金账户是可以转移的，那么参保者的账户的转移成本将非常高昂。此外国外学者非常关注于社会保障资金的私有化运营与公有化运营所导致的社会保障资金运营成本的差别，如OliviaS．Mitchell、StephenP．Zeldes（1996）指出，社会保障资金的私有化运营会提高社会保障资金的管理成本，但能够提供比公有化运营更多的服务。同时他们还指出即使社会保障资金实现了私有化运营，但仍旧由税务部门征收社会保障资金从成本上来说始终是有效的。ReidGary、MitchellOlivia（1995）则报告称在美国社会保障资金的私有化运营的成本是公有化运营的四倍。WorldBank（1994）指出，智利社会保障资金从1981年到1994年的平均管理成本约为每年社会保障缴款收入的15％，甚至在1989年达到了25％的水平。Wyatt（1995）指出，从1988年到1994年的7年时间里，香港社会保障资金运营的收益率低于2％，如果考虑到社会保障资金的管理成本，那么这七年的社会保障资金运营没有获得实质性的收益。
四、简要的评价
社会保障资金与社会保障基金在内涵上存在较大的差异，学术界对这两个概念一定程度上的混用并不利于相关研究的深入，反而会造成概念上的混乱。因此，界定清楚社会保障资金与社会保障基金的区别是深入研究社会保障资金运行成本问题的前提。社会保障资金运行的全过程包括资金的筹集、投资运营、支付三个阶段，国内外学者对社会保障资金运行的这三个过程都进行了许多研究，但涉及资金运行成本的研究则非常少。对于社会保障保障资金的筹集问题，国内学者争议最大的是社会保障缴款的征收机构问题，征收机构的恰当选择对社会保障资金的筹集成本有非常重要的影响。而社会保障资金的筹集模式则受到各方面因素的约束，国内学者对我国社会保障资金的筹集模式选择的分歧较大。社会保障资金的投资运营关系到资金的保值增值问题，选择恰当的投资途径与运营机构对社会保障资金的可持续运营有着决定性的作用，国外学者对社会保障资金的公有化运营与私有化运营的效率问题有着深入的研究，这对我国当前的社会保障资金的运营有借鉴意义。社会保障资金的支付水平受很多条件影响，而且学术界普遍认为我国社会保障资金的支付存在较多问题。国内外学者对社会保障资金运行成本的研究非常有限，而且关注的焦点也不同。国内学者的研究侧重于社会保障资金的筹集成本问题，国外学者的研究侧重于社会保障资金的运营成本问题，国内外学者研究重点的差异主要来自于国内外经济现实条件的差异。总体来讲，国内外学者对社会保障资金运行成本的研究少而零散，但社会保障资金的运行成本是一个非常重要的理论与实践问题，关系到社会保障制度的可持续发展及其功能的发挥。
【关键词】社会保障税；筹资模式；费改税
构建具有中国特色的社会主义和谐社会离不开完善的社会保障体系支撑，而社会保障体系建立在社会保障资金的筹集之上。因此，建立起适应我国社会保障要求的稳定、可靠、有效的社会保障资金筹集机制，不但是社会保障事业发展的需要，而且是我国构建和谐社会的重要内容。
一、现行我国社会保障基金筹资模式的弊端
（一）筹资渠道单一、资金缺口大
社会保障基金筹资渠道应实现多样化，而目前我国的筹资渠道相对较为单一，当前只有养老保险、失业保险实行较低比例的收缴制度，医疗保险只在个别城市实行试点个人收缴制度，生育保险尚在酝酿之中。各项保障费用基本来源于职工就职的单位，而个人对于基金的支出很少，这在一定程度上造成社会保障基金来源受阻，资金缺口日益增大。目前我国养老保险基金已经出现支付危机，据有关部门统计，截至2004年底，全国范围内养老保险个人账户空帐规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。
（二）刚性不足、缺乏立法保护
社会保障基金收缴办法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社会，缺乏严格有效的法律依据和强制有力的硬性约束，对于未能按照规定上缴的企业或者个人缺乏法律惩治措施，这导致了社会保障基金缺口的进一步增大。此外以“费”的形式征缴资金不像以“税”的形式那样具有强制性、固定性等特性。
（三）参保面窄、社会化程度低
目前我国社会保险覆盖面仅限于城镇、工矿区的企事业单位，即使在这些已参保的企业中，实际缴费人数与应缴费人数也存有巨大的差距。而我国农村的社会保障基金才刚刚展开，农民还未能充分享受到城市居民的社会福利，加上农民负担过重，造成城乡差距的进一步加大，这严重阻碍了我国建设和谐社会的宗旨。因此，社会保障基金筹资模式改变势在必行。
（四）部门职能不清、管理机制混乱
我国目前参与到社会保障基金征缴的部门众多，这些部门囊括了地税、人事、劳动、民政、保险、卫生等单位，它们都在经办和社会保障基金。然而这些部门之间缺乏明确的分工，各自为政，各行其道，这造成了管理成本高，而效率低下的恶劣状况，严重阻碍了社保基金的征缴和统筹。
二、各国社保基金筹资模式比较分析
（一）世界各国社会保障基金筹资模式
目前，全世界已有172个国家建立了社会保障制度，社会保障基金筹资方式主要有三种方式：第一，征收社会保障税，即政府通过税收形式筹集社会保障金，直接构成政府的财政收入，并通过专门的社会保障预算进行管理。第二，征缴社会保险费，即通过雇主和雇员缴费形式筹集社会保障基金，不直接构成政府的财政收入，但由政府专门部门进行管理和运营。第三，强制储蓄制，即将雇主为雇员缴纳的保障基金及雇员按规定缴纳的保障基金，都统一存入个人专门的社会保障账户，其本金及相应利息收入均归个人所有，政府通常只保留少部门的税收调节权。
（二）各种筹资模式比较分析对我国的启示
三种社会保障基金的筹资模式在不同时期、不同国家和地区都曾起到良好的作用，但随着社会的发展变化，征收社会保障税这一形式越来越显示出其强大的生命力。社会保障税的实施使得社会保障基金的征收和管理有了严密的法律依据，并且，“以纳税筹集社会保障基金无疑更有利于体现社会保险的强制性，提高社会保障基金的征缴力度和统筹层级，有利于不同地区间企业的公平竞争，也有利于增强公民的纳税意识。”对于社会保障统筹缴款方式而言，它所依据的是部门性、地方性的法规，法律层次低，缺乏约束力，管理分散，不便于社会保障基金的征收和管理；而采取储蓄制形式，虽然考虑了收入与支出的对应关系，但是这种社保基金筹资模式对于账户管理要求较高，只适用于人口少，且地区发展水平差距不大的国家，特别是在经济发展不景气或企业经营亏损时难以保证社保基金的筹措时期。
通过以上三种筹资模式比较分析，结合我国目前社保基金筹资模式的现状，建议我国尽快开征社会保障税，充分利用税收三性的特征，依法征收社保基金，利用人们不断增强的纳税意识，提高我国社保基金征缴的到位率。
三、我国社保基金筹资模式必然选择——费改税
（一）社保费改税的优越性
1.广开税源，保障基金充沛。开征社会保障税可以广开税源，彻底改变现存由于自愿参保或者动员参保带来的导致社保基金征收不足的弊端。依据税法强制全部企事业单位及有关团体、个人等依法上缴社保税，保证社保基金筹集渠道的畅通，保障社保基金的充足率、到位率，从而最大限度地保障广大劳动者的基本权益，促进我国和谐社会的建设。
2.加强社保基金征收管理，保障基金安全。社保税的实施，显示了税收的“刚性”原则，能够减少征管过程中的不缴、少缴、欠缴现象的发生，充分实现社会保险的强制性。社会保险费改税后，形成了“税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部门监督”的管理新模式。将社保基金的征收、管理、发放分别由相应部门负责，协调了部门的职能分工，社保基金实现“收支两条线”的运作，有效遏制了现存社保基金筹资和发放过程中腐败行为的发生，保障了社保基金的安全。
3.利于社会统筹安排与调度。社会保障税是国家为筹集社会保障基金，以工资薪金所得作为征税对象而征收的一种特定的税目，其既有一般税收的强制性，但又缺乏税收的无偿性。在全社会范围为以“税”的形式征收社保基金，克服了不同地区、不同部门间不公平现象的发生，避免因缴费率不同造成的企业负担不均，有利于社保基金在整个社会范围为统筹安排。社保税的开展在宏观和微观上保证了基金的征缴，推进了社会的公平进程；社会保障税的开征解决了原来劳动力因流动造成社保基金不能进行相应转移的问题，社保基金不会因为人员工作地变更而中断。
（二）社保费改税的可行性
我国目前基本已经具备了开征社会保障税的基本条件，开征社会保障税是切实可行的。这主要体现在以下方面：
1.当前对于社会保障费改税的征收模式已基本达成了社会共识，近些年社会各界对于要求开征社会保障税的呼声不断高涨，学术界对于开征社会保障税也进行了有益的探索，甚至提出了具体方案，这些研究和探索为开征社会保障税奠定了坚实的社会基础和理论基础。
2.从国际比较结果看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择社会主义市场经济条件下社会保障筹资模式的选择，开征社会保障税是我国市场经济下社会保障筹资模式的最佳选择。
3.我国已经具备了开征社会保障税的组织基础与经济基础。从组织基础看：税务机关经过多年的税收征管实践，拥有一只强大且素质较高的征收队伍、积累了大量和丰富的税收征管经验，作风过硬、业务精熟；具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为缴费户提供全方位的优质服务；有较严密的税源监控制度，熟悉和了解企业生产经营、工资水平、人员变化、财务收支等情况。从经济基础看：改革开放以来，我国经济实力以及城乡居民收入大幅提高，我国已经具备开征社会保障税的经济基础，我国的企业单位与职工个人也具有相应的承受能力。
（三）实施社会保障税的政策建议
1.加快《社会保障税》立法进程。原有的社会保障费主要是以行政政策为主要管理手段，给社保基金的筹集带来了大量问题，随着社保费改税的实施，配套的法律必需加快制定，为社会保障税提供法律上的依据。依据法律条款明确社会保障各个主体的权利义务关系，保证社会保障体系合法、有序运行。
2.加强农村社保筹集渠道建设。目前我国社保基金筹集中面临较为严重的问题之一便是社保基金覆盖面窄，特别是广大农民还主要依靠自我保障，这严重阻碍了我国社会主义新农村建设。为了最大限度的保障农村劳动人民的安居乐业，必须借助于社会保障税的特性，开拓农村社保基金的筹资渠道，扩大农村参保面。
3.社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则。各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。
4.明确社会保障功能的定位是保障而不是公平。社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。
5.实现社会保障税收收入统筹调剂。由于各个地区的社会保障收入能力和社会保障支出需要在不同时间段进行，因此，有必要建立起一个在全社会范围内的社保基金余缺统一调剂机制，减轻国家财政负担，协调地区平衡。
6.新旧筹资模式的衔接与转换。社保费改税是社会保障基金筹资模式的重大变革，因此，以税务部门为主导的征收管理体系与现行征收办法存在着诸多矛盾，社会保障费改税的实行必须做好两种新旧筹资模式的平稳过渡。这可以通过部门间职能的再分工来实现，对于原有社会统筹基金的处理，在社会保障税开征后要逐步由原来劳动部门统筹与管理的社保基金交由财政部门管理，列入国家预算，由现社会机构代为保管，按照国家财政保障预算项目规定予以使用，审计部门监督社保基金的使用和发放。
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关键词：社会保障 基金 筹集 营运
一、我国社会保障基金筹集与营运存在问题
（一）基金筹集通道不畅，总收入能力偏低，主要是体现在社会保险基金筹集管理与监督的法规不健全，社会保障覆盖面较低；其次，养老保险基金也存在着贬值风险，保值增值压力较大；再次，减持国有股，变现国有企业资产受到当前的法律制度及金融环境的影响，相对操作难度较大。
（二）现阶段社会保障基金筹集面临的困境主要是基金筹集覆盖范围小，养老保险统筹层次低，基金来源渠道单一和社会保障基金征缴难度大、欠费现象严重同时我国国有资产划转社保基金的有关法规迟迟没有出台，这也阻碍了国有资产补充社保基金的道路，突出了我国法律层面的缺失。
（三）城镇养老保险是由统筹账户和个人账户两部分所构成，统筹账户提供了最基本的保障，它虽然实行的是国家、集体和个人三方负担的原则，体现出个人缴费与个人收入没有直接关系。但是在其统筹范围内并没有“私人性”，而是属于全部参保者的共同的，也是“由一个覆盖面广的群体所共同享用的社会财产”。这意味着社会保险的参保者作为共同体，都有权分享这些权利，这样排除了养老保险基金的个体性。同时虽然个人账户以个人身份建立，但不同地区的缴费水平并不相同，这样导致个人账户跨区域缴费很难平滑过渡，使得养老保险基金 流失，也增大了基金挪用的风险性。
二、社会保障基金筹集渠道分析
关于我国社会保障基金该如何进行筹集问题，从现在中国的实践来看，主要通过无偿性收入（税收）、有偿性收入（债务）和变卖国有资产来达到目标，但是社保基金方面存在一些法律和制度层面问题，对此，孟伟（2007）提倡对现行社保基金筹集制度进行改革，要尽快进行《社会保障法》的专门立法工作，疏通社会保障基金筹集渠道、强化行政执法和完善司法保护，同时要出台国有资产减持操作规程，使得有制度可循；其次，在城镇养老保险中，个人账户作为具有强制性的个人储蓄, 其积累本质上是缴费者的私人财产, 对其享有完全产权。但在目前的制度基础上,但是由于政府的强制征收使个人账户基金的产权受限制,激励机制受到损害。特别是在政府承担起对养老金的运营时,个人普遍存在“搭便车”的心理,也缺少较强的动机和意识去关心自己养老金的状况，这种情况使得政府不具备足够的责任心来管理好这笔基金, 而把个人账户资金当作是一种资本来源, 用于政府财政预算和行政支出等。
三、完善社会保障基金筹集与营运对策建议
完善社会保障基金筹集与营运方面，一些学者主要认为可以从以下两个方面进行：一是拓宽社保基金筹资渠道，二是改革现行的社保基金筹集制度，征收社会保障税。
(一)拓宽社保基金筹资渠道方面，韩光杰、陈传胜（2008）认为可以通过对国有资产的变卖、也可以通过政府的财政补助和发行社会保障国债的方式来解决来实现基本养老保险基金的不足；而邓大松、张三保（2006）从解决社会保障基金筹集所要面临的人口老龄化和个人账户“空账”的历史遗留问题角度分析，认为通过对国家投资企业股权的收益进行提成、对国有上市公司的股权转让、并从国有土地出让金里进行提成和加强中央政府对省级统筹社会保障养老金进行补贴等方式来筹集社保基金；而曾礼（2001）则从社保基金的筹集和营运两个方面提出了建议，第一：对于基金筹集机制，首先要求财政部门完善支出结构，同时增加对社会保障基金的财政支出。，第二，要开征社会保障税，以“税”代“费”，保证社会保障基金收入的稳定性和合法性。第三要探索新的社保基金筹集渠道，合理科学的运用投资手段，防止社会保障基金受通货膨胀的影响而贬值。
(二)在对于改革社保基金筹集机制方面，一个重要的改革建议就是开征社会保障税取代现行的社会保险费，这是社会保障学术界的一个长久的争论，郑功成在2000年提出社会保障费改税不应当急行，要循序渐进，而郑秉文在2007年提出社会保障不宜费改税，但是大多数学者在对社会保障基金筹集的问题上都认为社会保障费改税可以扩大基金筹集规模，曾礼、韩光杰、陈传胜、王鹏、王圆媛、吴春明等学者均认为我国的具体国情和如今的社会保障基金筹资制度的缺陷，筹集社会保障资金的最佳选择就是开征社会保障税，而且世界各国开征社会保障税的成功经验可以给我国一个重要的借鉴，李树在2006年提出：“认为我国目前已经具备开征社会保障税一定的经济基础、心理基础和税源基础，社会保障税作为一种强制性的目的税，更有利于保证基金筹集的稳定，促进社会经济的发展和社会的稳定。也有利于中央对全国经济进行宏观调控，加强了社会保障基金的管理和监控，有效防止社会保障基金的流失和挪用，税改费后，社会保障税的征收是由税务单位进行统一征收，并将其纳入财政预算管理，将社会保障基金征收纳入法制化、规范化、公开化的运行轨道，形成财政，税收和社会保险部门的良好监督循环。
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关键词：老工业基地；社会保障；基金筹集
党的十七大报告提出，采取多种方式充实社会保障基金，这是对当前我国城乡社会保障制度统筹发展的科学判断，也是落实科学发展观的重要举措。辽宁是一个以资源型产业和重化工业为主的地区， 社会保障问题具有参加社会保障的人数多、人口老龄化严重、筹资渠道单一等特点。因此， 辽宁社会保障基金筹集成为解决这些问题的关键。
一、社会保障基金筹集及其筹集模式
社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金是社会保障制度顺利运行的关键因素，是社会保障制度的物质经济基础。社会保障基金的运行一般包括筹集、支出、运营和监管等（见图1）几个环节。这个过程实际上也就是社会保障基金的财务收支过程，在这个运行过程中，每一个环节都不能出问题，否则就会造成基金的收支不平衡，从而导致社会保障制度的运行出问题。社保基金的筹集是指由专门的社会保障管理机构按照社会保障制度所规定的计征对象方法，定期向劳动者所在单位或劳动者个人征收社保基金的行为。它是社保基金运行的起点和核心环节，它关系到能否建立充足稳定的社保基金，实现社保基金的良性运行，以保证社会保障功能的实现。其中基金筹集是社会保障基金运行的首要环节，它通过社会保险征缴机构向不同的征缴主体征收社会保险费，来建立社会保险基金收入户[1]。
社会保障基金的筹集模式可以从不同的角度划分。按基金的调剂范围可分为社会统筹和个人账户模式，社会统筹体现了社会成员横向之间的收入调剂和风险分担，个人账户体现了职工一生收入的纵向调剂风险分担。按有没有基金积累可分为现收现付制、完全基金积累制和部分基金积累制[2]。
1.现收现付社会统筹制
由社会保险机关为已退休职工需支付退休养老金的总额进行社会筹资，即由单位和职工个人按工资总额的一定比例（统筹费率）缴纳保险费。这种方式的养老负担是代际转移，由在职一代负担已退休的职工的养老费用；这种模式易于操作，具有通过再分配达到公平为主导的特性。但这一模式已面临人口老龄化的挑战，各国政府都将面临退休高峰期养老金支付的危机，因此这一模式尽管很好的体现了再分配的功能，目前仍是改革的对象。（见图2）在收支函数关系中，X始终等于Y，即支付额等于收入额，这与现收现付的名称正好吻合。
2.个人账户储存基金制
从职工参加工作起，根据规定，按工资的一定比例由雇主和雇员缴纳保险费，计入个人账户，作为长期储存积累增值的基金，其所有权归个人。职工到达法定退休年龄，按个人账户积累总额以养老金形式逐月发放给个人。这一模式将自我保障融入社会保险，激励机制强，利于监督管理，具有以效率为主导的特征。该模式在过渡到老龄化退休高峰期时有足够的资金，不存在支付危机。东方发展中国家以此作为法定的保险制度，如新加坡、马来西亚和印度的中央公积金制度，而在西方国家把它作为第二层次的企业养老金和私人年金计划。（见图3）随着时间延续，个人的积累逐渐增多。在职工退休时，再逐期发还给职工。
3.社会统筹和个人账户相结合的部分基金积累制。积累基金建立在个人账户基础上，同时，又保留了社会统筹互助互济的机制。单位缴纳的保险费大部分统筹调剂用于支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的保险费和单位缴纳的统筹保险费的一部分进入职工个人账户。这一方式引入了激励机制和监督机制，同时，又保留了社会统筹互济的优点，但同样会使账户内的基金面临着保值增值的风险。（见图4）混合制初期的积累率一般较低，以后逐渐提高，这是考虑到年轻人收入较低积累也应较低的实际情况，以后随着收入的增多，积累率再逐步提高。
二、辽宁社会保障基金紧张的成因分析
社会保障基金的运行涉及到社会经济活动的方方面面，由于其数目庞大，收支运动过程复杂，从而对整个经济秩序形成了巨大的冲击。总体来说，中国缺乏向竞争性分散化的基金管理转变的明确路径，面临全面社保基金这个新的政府机构成为最大机构投资者的危险[3]，辽宁同样也面临相同困境。近年来，随着城市化进程的加快，国有企业改制转制力度的加大，下岗失业工人逐年增加，老龄化程度提高等因素，使辽宁财政用于社会保障的基金支出压力增大，更使得社会保障基金的筹集愈发重要。分析辽宁省社会保障基金紧张主要有以下原因：
1.参加社会保障的人数多，经济运行质量不高
辽宁作为东北老工业基地的典型代表，城市化高，国有大中型企业多，拥有大批的在职职工及离退休人员。截至2006年末，全省人口数共计4 210.4万人，就业人员合计2 128.1万人，占全省人口的50.54%。全省参加养老保险人数为1 248.8万人，其中在职职工865.8万人，离退休人员383万人。无论从数量，还是从覆盖率上计算，辽宁省参加社会保障的人数都在全国排在前列。加上老工业基地经济效益低下的状况还没有得到根本扭转，经济运行质量受到国有企业改制影响，国有企业下岗职工人数居全国首位。辽宁的经济困境导致企业的筹资能力弱化，企业保险基金赤字使社会保障基金筹集出现困难。以养老保险基金为例，从2001年至2006年，参加基本养老保险的人数（包括在职和离退休人员）增长22.1%，基金收入增长117.3%，基金支出增长99.8%，基金收入的增长率低于基金支出的增长（见表2-1）。这些数据无疑暴露了社会保障基金紧张的经济因素，社会保障基金收入与支出的不平衡现状。
2.企业亏损额巨大，下岗失业人员过多
从形式上看，社保基金来源于五个渠道：国家资助、企业缴纳、社会成员个人缴纳、社会捐赠、基金的运营增值，其中前三个渠道是社保基金的主要来源。目前，辽宁个人缴费的比例还很低，基本上还是以企业负担为主。2006年辽宁失业保险参保人数为614.1万，企业占74.30%，为456.3万人。其中在企业范围内，国有企业的参保人数为209.2万，占全省企业事业保险参保人数的45.85%，占据了半壁江山。
据统计，2006年辽宁省社保基金收入205 056万元，基金支出156 105万元，累计结余为-31 955万元，巨大的基金缺口使失业保险金的发放处于尴尬境地。政府不得不增加对社会保障补助。2006年辽宁省社会保障补助开支为2 024 175万元，占全国的10.75%，高居全国首位。
3.人口老龄化日趋严重，离退休人数逐年增多
人口老龄化是指总人口中老年人的比例上升到一定标准的一种人口社会现象。人口老龄化是世界性的一个重大社会问题。截至2006年，辽宁省60岁以上人口占总人口的14.56&，65岁以上人口占总人口的10.54%。按照国际公认的60岁以上人口超过总人口10%且65岁以上人口超过总人口7%的标准衡量，辽宁已经进入老龄化社会。老年人口结构比例增加，提高了老年赡养率，对养老保险体系提出挑战。所谓老年赡养率是指65岁以上人口占15—64岁人口比例。[5]辽宁老年赡养率变化见图2—3。数据显示，2001年至2006年辽宁老年赡养率增长了3.13个百分点，对于现在处于10%左右老年赡养率的养老保险体系已需要中央财政注入资金，那么，当老年赡养率越来越高时，无论中央财政、地方财政、企业缴费还是个人缴费任何一方都面临巨大压力。随着人口老龄化问题的突出使养老保险体系负担沉重。
人口老龄化引起的支付压力主要表现在养老保险基金、医疗保险、失业保险的支付上。以养老保险为例，辽宁养老基金发展趋势呈现收不抵支状态。较高的缴费负担令许多微利或亏损的企业疲于应付，成为这些企业扭亏增盈的枷锁。如超出的部分由政府财政补贴，将给财政造成巨大的压力，势必会导致严重的财政危机和国民经济危机。
三、辽宁社会保障基金筹集对策
稳定可靠的资金来源是建立可持续的社会保障体系的重要保证。根据国务院有关规定，全国社保基金的主要来源是中央财政拨款，国有股减持和其他收入。在境内国有股减持暂停后，全国社保基金的主要来源目前已无以为继，迫切需要开辟新的筹资渠道。考虑到辽宁作为老工业基地的具体情况和现行社会保障筹资方式的缺陷，应采取多元灵活的措施拓展筹资渠道筹集社会保障基金。
1.征收社会保障税，扩大资金来源
开征统一的社会保障税有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置。目前，我国所实行的多方筹资、自定标准的筹资方式客观上造成了不同地区、不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担高低悬殊的局面，不仅负担不均的矛盾突出，而且还阻碍了劳动力在不同地区和部门行业间的合理流动。
通过征收统一的社会保障税，由税务机关具体负责税款的征收，并把收入纳入统一的社会保障预算，在此基础上进一步设置专门机构负责社会保障资金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部门相互制约、相互监督的机制。同时，通过社会保障预算的编制和审批，把社会保障资金的筹措、管理、使用纳入国家立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督之下，这将使社会保障资金的合理筹措、保值增值和有效使用得到有力的保证。
征收统一的社会保障税促进向真正的社会保险的转变，有利于减轻企业负担。长期以来，制约辽宁国有企业活力的重要原因之一就是负担沉重，而造成企业负担过重的主要原因就是企业职工的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险的统筹费和住房公积金等，都要由企业来承担。尤其是目前在国有企业举步维艰、经济效益不佳的情况下，沉重的保险开支，使企业雪上加霜，不堪重负。征收社会保障税，遵循“普遍纳税，共同负担”的征收原则，凡有纳税能力的劳动者及其所在单位共同承担纳税义务，既缓解了保险基金来源不足的矛盾，也为企业走出困境减轻了压力，适合辽宁的现实情况。
2.发行社会保障国债，提高社保基金收支平衡能力
发行社会保障国债是用未来的财政收入来偿付社会保障方面积累的欠款，推迟养老金的支付。这实质上是把隐性债务变为短期的显性债务以减轻总负债，改善长期的财政清偿能力。社会保障债券无论对广大退休人员还是在职职工的切身利益的影响都是很直接的，如果市场上有专门的、定向的社会保障债券， 将会受到欢迎。这既可以扩大当前消费，又可以改善人们的预期， 对于拉动内需具有积极作用，也不致引发通货膨胀和债务危机。
从政府角度看，地方政府作为一级财政，应该自行发债，可以发行地方社会保障债券。但我国《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”由于地方政府没有债券融资的授权， 应避免走上变相债券融资或借贷融资的道路，从而造成地方政府债务风险。因此， 应规范地方政府的债券发行：地方政府债券发行必须有明确的偿还基础；地方财政支出范围必须有明确的界定， 而且需要服从于当地政府和人民代表大会的正式决议；要有独立的中介机构对地区的经济发展和财税状况及前景进行中肯的分析和评价， 为投资者提供必要的相关信息和。
此外，目前地方政府收入主要是通过中央政府债券转借方式间接进行，相关部门可考虑修改有关的法律条文，把辽宁做为试点，促进省政府自行发行债券条件的逐步成熟。
3.变现部分国有资产，充实社保基金
辽宁国有企业改制转制尚未完成是经济运行长期受阻的关键因素。作为老工业基地，辽宁的国有资产始终未能有效的利用。对于当前社会保障基金入不抵支的现状，应采取变现部分国有资产，将变现资金的一部分化作社会保障资金注入国有资产，充实社保基金。
辽宁在由传统的养老保险制度向新的养老保险制度过渡中，出现巨大的历史隐性债务，用个人账户中的积累资金去支付历史隐性债务，使个人账户形同虚设，成为空账。旧制度下本应积累的养老金已转化为国有资产，因此，在转轨时期从国有企业中分离一部分国有资产充实社保基金，可以缓解社保基金的赤字，应作为老工业基地基金筹集的一条捷径。
总之，针对当前辽宁社会保障基金筹集的状况，应从完善筹资体系着手，建立稳定、可靠和多渠道的社会保障筹资体系，从而进一步深化社会保障改革，振兴东北老工业基地。
参考文献
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关键词：养老保障模式；国际比较；农村
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）03-0056-04
农村养老保障制度的建立和完善是中国的一项跨世纪的社会工程，它与社会主义市场经济的建立和完善息息相关。固然，中外国情差距很大，中国应立足国情建立有自己特色的农村养老保障体系，但是，为在探索中少走弯路，借鉴国外的一些成功经验还是十分必要的。
一、养老保障模式的国际比较
到1995年底，全世界实行社会保障制度的国家和地区中，已有165个国家和地区建立了养老保障制度。由于政治体制、经济发展水平、历史传统等方面的差异，养老保障模式也不尽相同，大致可以分为以下四种类型：
（一）投保资助型养老保障模式
投保资助型养老保障模式起源于俾斯麦1889年通过的老年、伤残、遗嘱养老保险法。这种模式实施的前提条件是工业化已取得了一定的成效，国家已有较雄厚的物质基础，强调养老是个人的事，应以自保为主，国家予以补贴。以国家为主体，通过立法强制实施，强调雇主和雇员按既定的比例定期缴纳养老社会保险费，形成社会保险金。当资金收入不够支出时，国家财政给予补贴。财政资助具体表现在财政拨款、税收和利率上给予支持等方面。雇主和雇员的负担比例因国情不同有所区别。这种养老保障模式的特点有：（1）强调个人缴纳保险费，企业为雇员缴纳社会保险基金。公民只有在履行缴费义务后取得享受资格，才能领取保险金。这种养老保险模式不会给政府造成过重的负担；（2）保险基金来源多元化。保险基金来源多元化，即雇主与雇员依法定期按比例缴纳养老保险，形成保险基金。当收支不平衡时，国家财政给予资助，有效地加强了基金后盾，以确保被保险人享有保险待遇和养老保险长期正常的运转；（3）实行多层次养老金。社会退休金的层次分普遍养老金、雇员退休金和企业补充退休金，其中雇员退休金起主导作用。享受保障的退休者待遇，其数量通常与工作业绩、工资收入、缴纳保险费的时间长短和多少挂钩，具有较大的激励作用。养老保险是建立在不同职业基础上，实行行业组织管理或地区组织管理；该种养老保障模式历史的存续时间较长，维护了老年人的权利，有力地保障了老年人生活和社会的稳定。但随着时间的推移也逐渐显露出一些问题：一是过分强调“选择性原则”，共济性较弱，不同群体之间的再分配难以实现；二是为了更好地体现公平，权利义务的一致，保险费收支平衡和保障职工生活，使养老保险费的交纳标准和保险金的支付标准进行经常调整和规划，使得计算变得更复杂化，不易被理解；三是采取现收现付制，随着人口老龄化程度的提高，会使社会负担越来越重；四是从处理公平与效率的关系来看，更强调效率，公平性较差。
（二）福利国家型养老保障模式
福利国家型养老保障模式起源于1945年英国“贝弗里奇报告”，后为瑞典及北欧一些国家所仿效。采用此模式的前提条件是：劳动生产力水平必须高于国际平均水平，人均国民收入、国民素质和物质生活等方面都有较高的水平，并借助财政、税收、金融等经济杠杆的调节作用，以强大的社会福利刺激需求，推动经济发展。这种养老保障模式的特点是：（1）强调养老保险待遇的普遍性和人道主义。这种养老保险模式的养老保险待遇平等程度较高，标准亦较高，使社会保障成为对国民收入再分配的有力工具；（2）基金来源于税收。基金来源于一般税收，基本上由国家和企业负担，个人不缴纳保险费或缴纳低标准的养老保险费；（3）养老保险是建立在社会立法的基础上的。养老保险作为社会保险的一项重要内容，是建立在社会立法的基础上依法管理、依法监督执行，因而养老保险管理形成了法制化、制度化和社会化。这“三化”是其重要的特征；（4）高福利的保障水平也会产生副作用。这种养老保险模式过分强调了普遍性和福利化，即所谓“从摇篮到坟墓”的全盘保障，而且保险标准较高，忽略了权利与义务的统一，将加剧社会经济的矛盾，最终结果可能会是为了公平而牺牲了效率。
（三）国家保险型的养老保障模式
国家保险型的养老保障模式是以公有制为基础的国家实施的一种养老保险模式。它是由国家统一筹集保险基金、统一管理、劳动者无需投保的一种强制性养老保险。它首创于解体前的苏联、东欧和改革前的中国等社会主义国家。新西兰、澳大利亚等资本主义国家也属此种类型。这种养老保障模式的特征是：（1）劳动者失去劳动能力后一概享有国家法定的保险待遇。国家在宪法中明文规定公民享有“老有所养”的权利，养老保险费全部由企业和财政负担，资金来源渠道单一，劳动者个人不缴纳养老保险费，但失去劳动能力后一概享有国家法定的保险待遇；（2）国家设置专门的机构负责养老保险事业。养老保险事业统一由国家指定的机构负责办理，工会组织参与决策和管理，劳动者除通过人民代表机构对养老保险管理施加影响外，从基层理事会到它的中央理事会，工人代表都直接或间接的参与它的实施和管理；（3）养老金的给付与工资水平挂钩。在国家保险型的养老保障模式下，退休金给付单一，退休者一律享受全国统一规定的退休金。养老金的给付与职工的工资水平挂钩；（4）国家保险型养老保险带有浓厚的平均主义色彩。国家保险型养老保险在处理公平与效率的关系时，与福利型养老保险有相同之处，助长了社会保障事业中的平均主义大锅饭的倾向，是一种带有“浓厚的平均主义色彩”和“超越社会经济发展阶段”的保障模式。
（四）强制储蓄型养老保障模式
强制储蓄型养老保障模式是以东南亚发展中国家为主体所实行的一种养老制度。它的名称是“中央公积金制”，首创于20世纪50年代。它的最大特色是不需要国家在财政上给予拨款，强调雇员和雇主同时投保，充分实现了自我保障的原则。其特征是：（1）强制其雇主为雇员储蓄，雇员依法自我投保，以形成社会保险基金，并制定个人帐户，记载个人缴纳保险费情况。国家除了在银行利息上给予优惠外，财政上不给予拨款，并且年年调整总保险费率；（2）公积金养老保险制度的功能开始比较单一，随着公积金积累的增多而逐步扩大其功能；（3）养老金额与个人贡献或劳动报酬紧密相连，更利于调动人的积极性；（4）这种养老保险模式缺乏社会互，不能在社会成员之间调剂使用；退休后一次发放给全部退休职工，如遇到不测事件，到时难以确保高龄者的基本生活。
二、养老保障金筹集模式的国际比较
（一）国外养老金筹集模式的历史沿革
回顾养老金的发展历史，它是与市场经济制度的深入对社会化养老所提出的客观要求，但由于人的行为动机总是追求收益的最大化及人口结构的变动和经济发展的不一致，致使各国的养老金收支状况面临着难题。如何建立适合本国国情的养老保障制度，不同国家都在进行探索，也都在酝酿着新一轮的养老金改革方案。从养老保障资金的筹集方面来看，西方发达国家走过了从现收现付制到基金制的转变，得益于二战以后西方发达国家长期的经济增长，二战以后形成的建立起以现收现付为主导的基金筹集制度；20世纪80年代西方国家轮流进入了滞胀阶段，现收现付制度受到了挑战，因此，各个国家发展了基金制的养老保险制度。开始时，基金制是作为现收现付制的一个重要补充，一是补充基本养老金的不足，二是提供一个基本的激励机制，使个人养老金的缴纳和待遇相挂钩，三是企业之间对人才的竞争竞相推出相应的年金作为补充。基金制逐渐取代了养老保障制度作为占主导的养老资金的筹集模式。现在由于老龄化的到来，各国对于老龄化社会到来及由于劳动力的减少所引起的经济衰退互相影响的忧虑，使各国都有对养老基金的筹集模式进行改革的需要，尤其是20世纪90年代关于养老金筹集模式的辩论澄清了各种筹资模式的优缺点，对于基金制能够应对老龄化危机的信心开始动摇。
没有任何一国的养老基金的筹集模式是纯粹的单一模式，它必然是以一种模式作为主导，其他模式进行补充的混合模式。基金制的发展正是在解决现收现付制供养水平较低等较多矛盾基础上进行制度创新的结果，基金制也不能完全替代现收现付制，财政通过收入再分配的来保障低收入人群的基本生活，稳定社会秩序的功能随着市场经济的发展正在强化，这部分来源于税收的资金正是现收现付。但一般说来，一个社会的一定时期，必定有占主导地位的资金筹集模式，这种占主导地位的模式所暴露出来的优点和缺点需要各个国家根据本国的国情进行取舍，选取型有利于本国的养老保障模式。
（二）不同的养老金筹集模式比较
在养老保障金筹资模式上，一般可以分为现收现付制（pay-as-you-go system）和基金制（fund system）两种制度，现收现付制是通过代际之间的相互交换来解决养老问题的一种资金筹集制度。它通过当代的年轻人养活当前的老年人，而当代的年轻人在年老的时候又是通过未来的年轻人解决养老资金的来源，是通过财政系统或者是家庭系统平衡同时存在的两代人的生活养老问题。而基金制是指通过平衡一个人一生的收入和消费，自己存钱养活自己的资金筹集模式。而现收现付制进而可以分为给付确定型的现收现付制和名义缴费确定型的现收现付制。现收现付制下的缴费确定型的资金筹集模式是指每个人的缴费记入个人账户，但这个资金为当代的老年人所消费，这个空的账户只是一个缴费记录和将来领取养老金数额的凭证，这个账户的增值份额是与经济增长率或工资增长率挂钩的名义回报率。目前瑞典实行这种养老保障资金的筹集模式。
三、国外养老保障模式对构建中国农村养老保障体系的启示
通过对上述国外养老模式进行分析，我们可以发现，养老保障模式除了和社会的经济发展水平、传统文化习俗紧密相联外，在发展进程中，都表现出与人口数量、年龄结构以及素质的高低相适应的特征。纵观国外养老保障的发展，对于建设中国农村养老保障体系，可以得出如下几方面的借鉴：
（一）养老保障模式的借鉴
在农村养老保障的模式选择上，中国宜采用投保资助型的养老保障模式。原因在于：近几年随着中国经济体制改革的深化，特别是党和政府制定的一系列惠农政策的贯彻落实，农村经济有了较快的发展，取得了明显的成效，人民生活水平也有了很大的改善，农民负担大大减轻，农民的收入水平有了较大提高，相应地农民的负担能力也大大加强，有了实行投保资助型养老保险模式的经济条件和物质基础。同时，在这种模式下，农民只有在履行了缴费义务后才能享有领取保险金的资格，体现了权利与义务的统一，在体现公平的同时，又兼顾了效率。
（二）养老资金筹集方式的借鉴
中国在养老保险金的筹集上，应坚持多方筹资的原则。这也是投保资助型养老保险模式的一个特点，但这种筹资模式在中国农村使用时会有一定的局限性。在具体实施中应因地制宜：在经济发展水平较高的富裕地区，农民的经济负担能力较强，乡镇企业较发达，集体经济实力也较强，这些地区养老保险金的筹集应坚持国家、集体、个人三方合理负担，具体比例也要根据各地的实际情况；在经济发展水平一般的地区，养老保险金可以考虑由两方负担，要根据个人和集体的经济实力而确定养老保险金是由国家和集体负担还是由国家和个人负担；在经济欠发达的地区，集体和个人的负担能力都比较差，这时农村养老保险金可以由国家负担为主，集体和个人的负担为辅，也就是基本依靠国家救助的方式。
从全球来看，不仅中国，美国、欧洲在未来都有养老金财务的压力。中国从1998年开始，城镇居民采取三个层次的养老保险制度，即政府提供基本养老保险，企业和个人补充。到2004年，政府统筹的养老金总额约是2 190亿，由社保财政拨款、收入以及部分国有股转让形成的社保基金约1 200亿，两者加在一起约3 400亿。据测算，未来二十五年，中国养老金缺口将达到1.8万亿人民币，赤字运行时间二十多年，年均缺口700多亿，而且期待率只有58%左右（资料来源：中华人民共和国劳动和社会保障部社会保障研究网络版）。这个期待率并不是退休以后的劳动者的退休金，是指退休以后个人拿到的退休收入相当于当时社会平均工资的58%。根据惯例，一个人退休后，要想维持和退休前品质差不多的生活，大概需要退休前工资的70%。这就意味着中国养老金缺口的大量存在是不可避免的。
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本文主要讨论的是社会保险基金的筹集状况。社会保障基金的筹集是指由专门的社会保障管理机构按照法律规定的比例和对象征收社会保障费（税）的一种行为。社会保障基金的筹集渠道，又称社会保障基金的来源，它是国家依法确定的用于社会保障事业所需专向基金取得和形成的渠道，是社会保障制度的基础环节。按照一定的原则和模式筹集和建立社会保障基金，是社会保障制度得以建立并正常运行的前提和财力保证。
一、社会保障基金的筹集渠道
目前，我国社会保障基金的来源渠道大致有如下几个方面：
（一）主渠道：国家、企业、个人三方共筹基金的筹资渠道，主要包括财政拨款、企业缴费、个人缴费三方面。按照三方共同负担的原则，国家、企业及劳动者个人都要按照一定的方式和比例承担社会保险基金的筹集。劳动者所在经济单位（企业）和劳动者个人必须按照自己的承受能力承担相应的社会保险基金份额。例如：1999年颁布《失业保险条例》规定，用人单位按照本单位工资总额的2%、职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费；基本医疗保险用人单位缴费比例为职工工资总额的6%左右、个人缴费为本人工资的2%；退休人员个人不缴费。个人缴费全部划入个人账户，单位缴费按30%左右划入个人账户，其余70%左右建立统筹基金；各类企业和有雇工的个体工商户均应参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，劳动者个人不缴费。政府根据不同行业的工伤风险程度确定行业差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次；生育保险费由参保单位按照不超过职工工资总额1%的比例缴纳，职工个人不缴费；新型农村合作医疗制度，新的筹资机制实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。
从国家财政对社会保险事业的支持角度看，国家财政主要负担以下两个方面：一是管理社会保险支出的行政费用，这是因为社会保险管理机构属于非营利性事业机构，其人员经费和公用经费开支理所当然应由财政支出；二是通过财政拨款弥补社会保险费用收支不足的部分，即在社会保险基金的筹集过程中，国家财政扮演着“最后出场”的角色，是社会保险的后盾。在社会保险基金的各个项目发生困难、收不抵支的情况下，国家财政包括各级地方财政在内要给予适当补贴。政府在社会保障基金的筹集中主要应该承担的是那些只能由财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项。
（二）辅助渠道：基金的运营增值等。社会保障基金的运营增值，包括储蓄增值和投资收益（直接投资和间接投资）。社会保障基金通过储蓄取得的利息和通过投资而获得的利润，也是社会保险基金的来源渠道之一。社会保障基金数额较大，投资收益率越高，则获得的回报和收益越多。
（三）特殊渠道：减持国有股，变现国有资产，发行长期国债等。
二、现行筹资方式的缺陷
（一）主渠道不畅，收入能力偏低。主要表现在：
1、社会保险基金筹集管理和监督的法规不健全，致使主渠道来源收入获得不稳定。对社会保险基金的监督，只有《劳动法》中明确规定“社会保险基金监督机构依照法律规定，对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督。”劳动保障部成立后，单独或会同有关部门制定了一些政策规定。如《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金现场监督规则》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险稽核办法》，等等。但总的来看，这些文件和规定都停留在部委一级，法规层次不高，特别是不能设定处罚权，缺乏对违规行为的有效制约。而我国现时人们的社会保障法制观念不强、相当一部分企业经营效益不好的情况下，有些负有缴纳社会保障税费法定义务并具有缴纳能力的义务人，拒缴、拖缴或者以各种手段逃避缴纳义务的现象，并非鲜见。
2、社会保障覆盖面低，导致主渠道筹资收入低，保障能力不高。有一些特殊群体，如自由职业者、农民工等被排除在体制之外。这样既难以体现公平性，也使当前筹资能力降低。这些人群当前若加入制度中，必然可以缓解当前支付压力。
（二）养老保险基金存在贬值风险，保值增值压力较大。我国社会保险基金的营运方式仅限于购买特种定向债券、其他国家债券和专户存款方式。这几种方式很难满足基金保值增值的要求。
（三）减持国有股，变现国有资产由于受当前法律环境及金融环境的影响，操作难度较大。对于如何划拨国有资产及如何变现这些资产，还处于摸索阶段。
三、改革建议
（一）尽快在《宪法》的指导下，进行《社会保障法》的立法工作，强化社会保障基金筹集、运营的行政执法和司法保护措施。首先，为了维护社会保障基金筹集秩序，对负有缴纳社会保障税、费的法定义务人不履行义务的，以法律的形式赋予社会保障基金经办机构和有关社会组织、社会成员以提请行政执法机关处理的申请权，或者向司法机关提讼的权。社会保障经办机构和有关社会组织、社会成员依法享有提请行政执法机关处理的申请权和向司法机关提讼的权利，可以通过行政裁决或者司法裁判的手段，强制不履行义务的人履行缴纳义务并支付逾期利息和罚款；对于给被保障对象造成损害的，责成义务人承担赔偿责任。这对于维护社会保障基金筹集秩序，促进资金及时、全额到位，形成规模，是必不可少的。其次，为了维护社会保障基金支付秩序，对于社会保障经办机构及其工作人员，由于失职、渎职而拒付、迟付或少付，使被保障对象遭受损害的；对于单位和个人采取欺诈、胁迫、贿赂等非法手段取得社会保障金的，社会保障受益人和经办机构有权提请行政裁决或司法裁判，追究责任人的民事责任或行政责任；对于情节严重、构成犯罪的，应追究行为人的刑事责任。
（二）按照我国现阶段生产力和社会经济发展不均衡状况，可以考虑率先建立全国养老保险基金的社会统筹制度，失业保险金实行省级统筹管理，提高养老金的全社会统筹能力和调剂水平。这样，可以缓解资金不足和抗风险能力，克服目前全国养老和失业保险缴费率和支付标准差别过大的问题，提高基金的安全性。
（三）积极稳妥地扩大社保基金投资范围，尽可能使社保基金实现保值增值。目前，我国的股市还不太成熟，因此，社保基金应该慎入。而城市基础建设以及国家重点建设项目，由于是国家主持项目，所以投资风险较小，而且收益也较高。并且通过支持国家建设，推动经济发展，提高人民收入，从而使社保基金收入增加，实现良性循环。但是，其缺点是流动性较差。可以通过不同的投资组合来弥补其缺陷。
论文摘要:农村社会养老保险作为我国社会保障制度体系的重要组成部分有着新旧两个不同的发展阶段。新旧农保之间存在着筹资方式、覆盖范围、给付待遇的差异。新农保的良性发展就要尽量避免旧农保的制度性缺陷，其中重要的就是政府要加强资金的投入和管理，坚持多元化的养老保险机制以及要妥善的处理不同养老保险制度间的街接。
一、农村社会养老保险制度的探索发展
我国农村社会养老保险的正式实施以1992年颁布《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(简称旧农保，以下同)为标志，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。随后农村社会养老保险制度获得快速发展，到1998年底，全国共有30个省、自治区、直辖市的2123个县(市、区、旗)和65%的乡(镇)开展了这项工作，参保人口8025万人，覆盖全国农村人口的10%左右。1998年后由于利率的持续走低和集体、政府补助的缺位等因素，许多地方农村社会养老保险制度陷人巨大的财务风险。2003年原劳动和社会保障部下发《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，明确提出当时农保工作重点应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上，针对不同群体特点制订相应的参保办法。截至2005年末，全国参加农村养老保险的人数仍不足目标人口的10%，农村社会养老保险的持续性发展受到各种限制。
但是在旧农保制度发展遇到一系列瓶颈的时候，我国各地方政府又开始不断地探索新型农村养老保险制度。2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“按照个人缴费、集体补助火政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”而后根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称新农保，以下同)，指导意见要求2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。至此我国开始了新一轮的农村社会养老保险制度建设，但是新旧农保之间有何差异，为何舍弃旧农保制度，如何避免重走旧农保制度的覆辙，如何保证新型农村养老保险的可持续发展仍然是一个需要解决的问题。
二、新旧农村社会养老保险制度的差异性
一个国家的养老保险制度通常要包涵以下几个内容:覆盖范围，基金筹集、运营、管理和使用，养老金享受条件和待遇标准，养老保险管理和监督机制等，以下就从养老保险的资金的筹集方式、覆盖范围、养老保险的待遇给付等方面来研究新旧农村社会养老保险的差异。
(一)制度筹资模式
养老保险制度的有效运转，在很大程度上取决于如何有效地选择与实施养老保险基金的筹集模式以及资金的筹集方式。养老保险的筹资模式体现的是政府、集体和个人三者之间的关系问题，特别是政府的责任问题。新旧养老保障制度的一个重要的区别即是其资金来源的方式不同。现时期我国新农保的保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府补贴分为两部分:一是政府对基础养老金给予全额补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金低限标准给予全额补助，对东部地区补助一半，地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，强化了中央政府和地方政府的公共财政责任。而旧农保的筹资模式坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则，但是在实际工作中，往往集体补助难以落实，国家扶持政策难以到位，最终变成“完全由个人缴费”的模式，养老金账户上的资金实际上只是农民个人完全积累式强制性储蓄，而没有任何政府的公共财政补贴，资金筹资模式的不同是新旧农保制度最大的不同。
(二)覆盖范围(参保率)
养老保险的覆盖范围指法定的使用对象和适用人群，养老保险一的覆盖范围越大就意味着养老保险制度越公平。新型农村社会养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。由于新农保的筹资模式是个人、集体和国家三方缴费的方式，而对于家庭经济情况非常困难的群体，地方政府有着相对的补救措施。实现了农村人口的全覆盖，不会因为经济原因而排斥出新农保制度。比如制度规定对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，使得那些最需要参保帮助的贫困弱势群体也不会被排斥在制度之外。由于政府对其参保进行了一定的财政补贴，对提高农村居民的参保率有很大的刺激作用。政府在公共财政内的适度补贴能极大提高农民的缴费能力和缴费意愿，较快地提高农村养老保险的投保率和覆盖面。而且新农保的政策规定年满60周岁未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，这一条件充分体现了基本原则中的老年人参加新农保的个人权利与其家庭(主要是其儿子)的养老义务具有连带性的关系，子女为了老年父母能够享受到基础养老金，会选择加人新农保制度，利于新农保提高制度的覆盖率。
旧农保的覆盖范围相对比较狭窄，由于集体以及政府补贴的缺失，导致现行农村社会养老保险模式失去激励，参加养老保险人员的数量较少，特别是由于自愿性参保原则和缴费与收益的直接关联性导致“保大不保小”现象。在实施过程中，由于年龄较大者预期待遇较低，因此在自愿性参保规定下都倾向干选择不参保，结果是只有年轻农民参加农保。同时炙基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”，这一规定将部分贫困农民的养老保障排斥在外，而有没有相关的补救措施。因此在旧养老保险运行的若干年内，参加养老保险的数量相对比较少(如表1所示)。
当然在新农保发展的过程中，未来的参保率还不能完全确定，但是从理论上以及试点的情况来说，新农保对农村居民的参保具有更强的吸引力，它大幅度提高新农保的覆盖面，避免了养老保险只能为一部分群体提供养老保险待遇的不公平社会现象。
(三)给付待遇
被养老保险制度所覆盖是获取养老保险的前提，但同时被同一养老保险制度所覆盖也并不意味着能够获得同样的养老保险待遇。由于筹集资金的层次低、缺乏政府资金的补助以及制度的不稳定性等因素，使得旧农保的给付待遇相对较低，很难保障老年群体的生活。旧农保坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，运作的过程中实际上变成了完全的个人账户制。但是由于农村社会经济发展水平相对较低，完全依靠个人账户积累的养老保险基金数量很小，养老保险的给付待遇较低，保障农村老年人基本生活原则的目标无法完成，难以满足老年群休的养老保险需求。有报道称黑龙江省从1991年开始实施农村社会养老保险，目前共涉及181. 3万人，资金3. 6亿元。在领取养老金的4万余人中，每个月只能领到几毛钱养老金的占到1/4，半数农民也只能领到5-6元钱，起不到保障作用。而新农保实行的是个人账户加社会统筹的形式，在农村老年群体达到60岁时(新农保实施时已经超过60岁的农村老年人就不再缴费)，能够获得普惠式的基础养老金以及个人账户积累的养老金。如新农保的政策规定中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，已经在一定程度上超出了大多数参加旧农保居民到期领取的养老保险金标准，通过个人账户积累建立起来的旧农保制度只能维持在一个很低的给付水平。相比较而言，新农保的给付待遇和保障效果都要高于旧农保制度，而旧农保制度对养老金的未来预期远远高于实际的待遇给付。
三、新农保制度持续性发展的路径
由于新农保制度是在旧农保制度无法有效发挥保障农村居民老年生活的基础上建构的，所以新农保制度的可持续发展就要避免重复旧农保制度的缺陷，加强养老保险资金管理，同时坚持农村养老保险机制的多元化，妥善处理不同养老保险制度的衔接和统筹。
(一)加强养老保险资金管理
加强资金管理主要包括资金的筹集和资金的保值、增值。对于资金的筹集主要是拓宽养老保险资金的来源。新农保在实施的过程中采取的是个人、集体和政府三方负担的方式，因此针对个人资金的筹集就要加大养老保险制度的覆盖面，对于集体，要引导经济比较发达的地区加大自己资金支持力度，而对于政府负担的部分资金，要加强制度对地方政府资金投人的约束性。在新农保制度的规定中，根据国务院的指导意见，提出了中央财政和地方财政补贴的一些原则性意见，在中央政府的强力推进下，中央政府财政补贴资金到位应该不难，中西部地区，省级以下财政的补贴，如无刚性约束，在制度运行后能否补助到位，是否有财力继续补贴，这是需要认真研究的问题，因此要监督地方政府保障资金及时到位，同时还需要引人各种社会资金对农村社会养老保险的支持。如果不能建立起有效的资金筹集机制，我国建立农村社会养老保险就是一句空话。
在建立起相对稳定的资金筹集后，就要加强养老保险基金管理。由于养老保险从资金的筹集到支付是一个长期的过程，因此要确保资金的稳定性即基金的保值增值以及管理过程中的非效率损失。比如可以加强养老保险管理队伍的行政管理能力，减少管理中的成本损耗。把养老保险基金纳人同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督以及对资金的有效投资。同时还要保证政策运行过程中的连续性，提高农村居民对制度稳定性的预期等。
(二)坚持农村养老保障机制的多元化
新农保政策的推行，并不意味着农村养老进人了社会养老的时代。家庭养老以及“孝道”的重建与维持是新农保政策落实的社会条件，是新农保真正起到作用的基础和保障。因此在实施新农保时一定要坚持养老保险机制的多元化，坚持家庭养老、社区养老、商业养老等多种有效的保障机制。新型农村养老保险制度的确立只是为农村社会老年群体提供了一种新的养老保障方式，不能因此而放弃其他的保障方式，特别是家庭伦理保障功能的发挥一定要坚持。同时由于新型农村养老保险的核心是经济保障，但是老年群体的需求是多元化的，经济保障无法替代老年群体的精神慰藉和生活照顾的需求，因此可以把社区养老、家庭养老等不同的保障模式结合起来共同保障农村老年群体的老有所养、老有所乐。
(三)妥善处理不同养老保险制度的衔接和统筹
我国的社会保障制度由于某种原因存在着一定的破碎化状态，既有城镇居民社会养老保险、农村社会养老保险，同时还存在农民工社会养老保险、失地农民养老保险和农村计划生育养老保险等。社会养老保险制度的形式多样化，既不利于有效管理，也不利于统一社会养老保障体系的建构。因此在新农保试点和继续推进的过程中，一定要未雨绸缪，给制度之间的衔接留有一定的空间。制度的衔接包括两部分内容。首先是城乡养老保险制度的衔接，随着城市化的不断发展，大量的农村居民将要成为城市市民，对于这一部分流动的群体要有一定的制度设计，如参加新型农村社会养老保险的人员因职业变动纳入城镇职工基本养老保险范围的，应转人城镇职工基本养老保险，终止农保关系等。同时由于农村社会群体分化的此现，一部分农村居民已经参加了农民工社会养老保险，老年后有可能返回农村，因此要注意农村社会养老保险和农民工养老社会保险之间的制度衔接。其次是新旧农保制度之间的衔接，虽然说新农保制度的出现在某种程度上是为了弥补旧农保制度存在的缺陷，但是旧农保制度并没有完全消失。参加旧农保的人员如何继续参加新农保，在制度设计时就要考虑新旧农保之间的衔接。要统筹农村社会内部的各种养老保险计划，如计划生育养老保险，农村集体退休金制度、农村低保制度等都具有一定的养老保障功能，要尽量避免同一群体重复获得各种养老保险资源的可能性，减少国家对农村社会保障的财政负担。
关键词：社会保险基金；筹集；法律制度；安排；完善；创新
社会保险基金筹集是指由法定的社会保险管理机构按照法律规定的比例和计征对象征收社会保险费（税）的法律行为。社会保险基金的筹集直接关系到能否建立充足和稳定的社会保险基金，是社会保险制度的基本内容和首要运行环节。我国的社会保险由基本社会保险、补充社会保险和个人储蓄性保险构成，与此相对应，我国的社会保险基金也可分为基本社会保险基金、补充社会保险基金和个人储蓄性社会保险基金。本文仅就基本社会保险基金筹集法律问题进行分析和研究。
一、我国社会保险基金筹集法律制度安排现状
从立法角度看，社会保险基金筹集涉及到政府、用人单位和劳动者个人之间的权利与义务分配，涉及到经济利益的衡平与再分配，关系到社会保险制度能否顺利地推行，并最终影响到社会经济的稳定和发展。近些年来，我国加大了社会保险筹集立法的步伐，除了在宪法中明文规定社会成员享有社会保障权利外，还在相关法规、规章里明确规定了政府、用人单位和劳动者个人在承担社会保障费用方面的义务。从社会保险基金筹集制度的内容来看，该制度主要由资金筹措渠道、计征比例、筹资方式等基本要素构成。
（一）养老保险基金筹集制度安排现状
主要体现在（国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定）和（国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及实行企业化管理的事业单位及其职工。此外，省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将城镇个体工商户纳入其基本保险的范围；（2）缴纳比例：企业一般不得超过工资总额的20％（包括划入个人账户的部分），个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的46，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的86；（3）筹资方式：按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。目前是要求按本人缴费工资11％的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记人个人账户，其余部分从企业缴费的比例中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3％；（4）筹资渠道：实行国家、企业、个人三方共同负担的筹措原则，除了上述企业和个人负担的费用以外，国家也要从财政收入中予以补贴，其支持方式有：让税、让利和补贴三种方式。
（二）医疗保险基金筹集制度安排现状
主要体现在（国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定）中。基本内容如下：征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将城镇个体工商户纳入基本医疗保险的范围；（2）缴纳比例：用人单位缴费率应控制在职工工资总额的仍左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2％；（3）筹资方式：统筹基金和个人账户相结合。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计人个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30％左右。基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位，也可以县（市）为统筹单位； （4）筹资渠道：基本医疗保险费由用人单位和职工个人双方共同负担。国家不负担基本医疗保险基金的财政性补贴责任，但也有与养老保险一样的让税、让利性支持措施。
（三）失业保险基金筹集制度安排现状
主要体现于（失业保险条例）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围；（2）缴纳比例：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的26缴纳，其职工按照本人工资的1％缴纳。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费；（3）筹资方式：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定；（4）筹资渠道：失业保险基金由下列收入构成：城镇企业事业单位及其职工缴纳的失业保险费；失业保险基金的利息；财政补贴；依法纳入失业保险基金的其他资金。
就上述三项社会保险的覆盖范围来看，基本养老保险的覆盖面最窄，失业保险次之，基本医疗保险的覆盖面最宽。基本医疗保险基本实现了城镇职工保险制度设计的统一，为其他保险制度的统一提供了可资借鉴的经验和范式。这三项保险制度改革是当前社会保障制度改革的重点和核心。
（四）工伤保险基金筹集制度安排现状
主要体现于（企业职工工伤保险试行办法）和（工伤保险条例）中。基本内容包括：（1）征缴范围：中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费；（2）缴纳比例：由企业按照职工工资总额的一定比例缴纳。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率每五年调整一次。企业工伤保险费率的调整幅度为本行业标准费率的5％至40%；（3）筹资方式：工伤保险基金按以支定收、收支基本平衡的原则统—筹集，实行社会统筹；（4）筹集渠道：工伤保险基金由下列项目构成：企业缴纳的工伤保险费；工伤保险费滞纳金；工伤保险基金的利息；法律、法规规定的其他资金。工伤保险基金主要由企业缴费构成，不足时由同级政府临时垫支。国家除了让利、让税性支持措施外，并不直接承担该基金不足时的补贴责任。
（五）生育保险基金筹集制度安排现状
主要体现于（企业职工生育保险试行办法）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括所有城镇企业。即包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业。劳动者个人不缴纳生育保险费；（2）缴纳比例：生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的1％；（3）筹集方式：生育保险费按属地原则实行社会统筹，根据“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集资金；（4）筹集渠道：主要由企业缴费构成，其他还包括生育保险费的滞纳金、生育保险基金的利息以及法律、法规规定的其他资金。国家除了让利、让税性支持措施以外，不直接承担该基金不足时的补贴责任。
二、对我国社会保险基金筹集法律制度的一般评价
经过多年的艰苦努力，目前我国各项社会保险基金筹集制度已初步确立，并在实践中得到了不断完善，制度设计也日趋合理和科学。但从基本社会保险发展对基金筹集法律制度的要求看，现行相关法律制度除存在立法层次低，制度稳定性较差，计划体制痕迹明显等缺陷外，在制度的具体安排上还存在诸多不足。
（一）征收范围狭窄
我国现行社会保险制度设计还是没有考虑占中国人口大多数的农村居民的社会保险需要，适用对象仍是城市居民。就具体制度设计看，主要针对的还是城镇企业职工，城镇非企业职工的各项社会保险资金的筹集仍延续着传统的“社会保险的城镇内部制度性分割及其对公平的侵蚀”，的制度安排。这种价值取向和制度安排不仅大大缩小了社会保险基金的征收范围，大大降低了社会保险的制度效率，还会带来其他社会问题。根据奥尔森的观点，我国现有的社会保险制度是一种选择性激励机制，它在社会中形成了一个只有少数人才享有共同利益的“特权群体”。这些强有力的职业群体或“特权群体”有强烈的动机保护那些给他们带来特殊“公共利益”的制度安排，从而导致所谓既得利益者阶层的固化和制度受害者的强烈不满。同时，由于现行社会保险制度的社会化程度较低，覆盖面较小，制度性差别大，限制了劳动力在不同产业的自由流动。这既不利于劳动力市场形成和劳动力资源的有效配置，也不利于社会保险基金来源的扩大和赡养比的降低。
（二）用人单位社会保险负担偏大，劳动者个人和政府负担偏轻
从总体上看，在我国用人单位承担的社会保险负担比例为收入的35％左右，而个人仅为个人收入的11％。与国际社会相比，除少数福利国家，我国用人单位的社会保险负担明显偏重，如美国、德国、日本社会保障的负担比例均为雇主和雇员各负担50%，特殊项目由政府财政补助；新加坡公积金的缴费事尽管会随经济的增长和职工工资水平的提高而作相应的调整，但从总体上看雇员的缴费率明显高于雇主的缴费率，目前，雇主的缴费率为12％，而雇员适用的缴费率却为24％。用人单位社会保险负担过重，个人负担过轻不仅会降低企业的再生产能力和国际竞争力，也不利于增强个人的社会保险意识和社会保险责任。此外，与其他一些国家和地区相比，我国政府财政承担的社会保险负担既偏轻又不确定。
（三）筹集方式有待改进
目前，除少数地区开始试行由地税部门通过税收征收渠道筹集社会保险费外，社会保险费的征收一般由社会保障行政部门下设的社会保险经办机构负责征收。实践证明，由社会保险经办机构负责征收社会保险费的做法存在明显弊端：首先，社会保险经办机构是社会保障行政机关下设的事业单位，这为社会保证行政机关违法动用社会保险费创造了体制上的可能；其次，要完成社会保险费的征收，社会保险经办机构必须建立一个庞大的征收体系，这无疑将增加社会保险费的征收成本；最后，这种征收方式在制度设计上缺乏激励内涵，无法有效地调动征收者的积极性。
（四）筹资渠道有待拓展和规范
首先，劳动者个人缴费的险种有限。我国只有养老保险、失业保险实行个人缴费制度，医疗保险只是在试点城市实行个人缴费，生育保险和工伤保险尚未实行个人缴费。而其他—些国家，如英国、意大利、荷兰等，劳动者应就疾病生育保险承担一定的缴费责任。其次，来源于政府的财政拨款非常有限且不确定。目前，国家只承诺在养老保险和失业保险基金出现缺口的时候以财政补贴的方式进行经济支持，对医疗保险、工伤保险和生育保险，国家并不直接承担财政补贴责任。再次，社会保险基金的投资收益有限。根据原有相关规定，社会保险基金只能投资于国债，尽管国债几乎不存在风险，但国债的收益率却比较低，这严重地影响了基金的增值。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》 （2001年12月13日实施）的规定，由全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拔入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的全国社会保障基金可以有限制地进入资本市场。但是由各省、市、自治区社会保险经办机构掌握的社会保险基金仍然不能进入资本市场。最后，基金的非法流失影响了社会保险基金的筹资效率。截止1998年底，全国仅养老保险基金被挪用、占用就达55.6亿元。
三、我国社会保险基金筹集法律制度的完善与创新
（一）尽可能扩大社会保险基金征收对象的范围社会保险基金的筹集能力、保障能力和调剂能力直接受制于保障对象的范围和数量。因此，完善我国社会保险基金筹集制度的首要措施是尽可能地扩大社会保险的覆盖面。
首先，将公务员和事业单位工作人员纳入所有社会保险项目基金的征收范围。根据现有社会保险的有关规定，在我国国家公务员和事业单位工作人员只缴纳医疗保险费，其他社会保险费一概不缴。这不仅有失公平，而且严重影响了社会保险基金的筹集。因此，为了有效增强社会保险基金的筹集能力，应将国家公务员和事业单位工作人员纳入所有社会保险项目基金的征收范围。
其次，将城镇各种性质的企业劳动者全部纳入所有社会保险项目的基金征收范围。尽管我国现行的社会保险制度是以城镇劳动者作为适用对象的，但现实的情况是还有相当一部分城镇劳动者未被纳入社会保险之中，即使有些劳动者被纳入到了社会保险范围，也只是其中的一部分项目。因此，扩大社会保险覆盖面的另一个重要措施是将城镇各种性质的企业劳动者，包括各种所有制性质的企业、事业单位、社会团体和机关的工勤人员，民办非企业单位，城镇个体户及其职工全部纳入全部社会保险《至少养老、失业、医疗和工伤保险》范围。
再次，尽快全面征收工伤保险费和生育保险费。根据《社会保险费征缴暂行条例》第二条的规定，我国目前全面征收基金的社会保险项目只有基本养老保险、基本医疗保险和失业保险，工伤保险和生育保险还没有正式全面统一征收。因此，在进一步拓展养老保险基金、医疗保险基金和失业保险基金征收范围的基础上应尽快全面统一征收工伤保险基金和生育保险基金。
最后，有条件的地区应将农民纳入养老和医疗保险范围。一些经济相对发达和城镇化水平比较高的地区，应逐渐将农民纳入养老保险和医疗保险范围，从而为社会保险基金开辟新的渠道。如江苏苏州就已把农民纳入到了医疗保险范围。
（三）进一步完善国家、用人单位和劳动者社会保险税 （费）负担的比例
根据我国目前社会经济发展的现状，确定社会保险负担的基本原则应是合理减少企业的社会保险负担比例，适当增加个人的负担比例，适度调高国家所补贴保险项目的负担比例。保险费率的界定要体现权利与义务的统一，从而对三方形成适当的制度激励和制度约束机制，增强各方对社会保险基金的责任感，保证社会保险基金的筹集效率和使用效率。首先，应逐渐提高劳动者个人社会保险费的缴费比例，降低用人单位的缴费比例，最终达到用人单位和劳动者个人的社会保险负担基本一致。从世界范围看，增加劳动者个人在社会保险上的负担是社会保险制度改革的重要发展趋势。其次，在体制转轨期间国家应承担由转轨而产生的隐形债务。据推算，社会保险由“现收现付”制改为“基金”制所产生的转制成本将高达2～3万亿元人民币。这部分费用应由国家来承担。最后，在转制完成后，国家在有些社会保险项目上的负担应有所增加，如失业保险等。
（三）进一步改革筹集方式
首先，以开征特种税作为社会保险基金的基本筹集方式。纵观世界各国，社会保险基金的基本筹资方式有以下三种：一是以社会保险税的方式由政府税务部门统一征收和筹集，目前世界上有80多个国家开征了社会保险税；二是由政府审批同意的私营组织和机构依据国家的法律法规和政策进行征收和筹集，如智利等；三是由政府设立的专门机构征收和筹集，我国目前采取的就是这种筹集模式。综合分析以上三种筹资方式的利弊，笔者认为，我国应采取主要依靠社会保险税来取得社会保险资金的基金筹集方式。结合我国农村人口众多，城乡差别较大，加之户籍管理较为严格的实际，我国的社会保险税应以混合型社会保险税模式为宜。即对于城镇劳动者，根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保险税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。
其次，调整社会保险费的计征原则。目前，社会保险费基本上按人头计征。这种计征原则对高新技术产业是有利的，因为他们用人少，但对于利润空间本来就不大的劳动密集型企业则很不利，因为职工越多则意味着企业要缴纳更多的社会保险费。从这个意义上说，按人头收费的方法事实上已经造成了新旧企业间的不公平。如果不能改变按人头收费的社会保险收费制度，许多劳动密集型企业，尤其是小企业逃避缴费的现状将很难得到改变。这也是近年来我国社会保险费收缴困难和扩面受阻的制度原因。因此，应对原有的社会保险费的计征方法进行改革，变按“人头”收费为按“收入”（利润）缴费（税），即个人直接按工资收入的一定比例向社会保险机构缴纳社会保险费，企业则按其利润的一定比例由税务部门收取社会保险税。
最后，改革社会保险费的计算方法。目前所实行的以“单位工资总额”作为缴费基数来计算社会保险费的方法漏洞很多，不少工资外收入并没有计算在内。因为，“工资总额”并不等于“收入总额”，实际缴费基数往往明显低于职工实际收入水平。因此，应将保险基金的征缴基数由“工资总额”改为“收入总额”，把职工从单位得到的各种“正常收入”作为缴纳保险费的基数。
（四）进一步拓展基金筹资渠道
目前我国社会保险基金的基本筹资渠道是用人单位和劳动者个人缴纳的社会保险费以及政府的财政拨款，社会保险基金筹资渠道过于单一，全国已普遍出现社会保险基金收不抵支现象。因此，在积极拓宽原有筹资渠道的基础上应努力开辟新的筹资渠道。
首先，通过国有资产变现或国有股减持筹集社会保险基金。具体的做法是在中央政府向各级国有资产管理机构划拨国有资产之前，首先切出足够的国有资产（包括国家在国有控股公司中的股东权益）过户到全国社会保障基金会，用以偿还国家对国有企业老职工的社会保险隐性负债。这种特殊的社会保险基金的营运应委托给基金管理公司，由基金管理公司选择合适的时机对基金持有的国有股、法人股进行变现流通，满足迫在眉睫的养老保险金和医疗费给付需要，解决应该由国家负担的“老人”全部社会保险负担和“中人”的部分社会保险负担，并将挪用的养老金个人账户填平补齐，解决个人账户空账问题。
其次，通过社会保险基金资本化筹集社会保险基金。根据一些国家的成功经验和社会保险基金管理和运营的改革趋势，社会保险基金资本化增值是社会保险基金的一个重要来源。如平均实际回报率最高的瑞典已高达13.5％，最低的日本也有4.9％。我国的社会保险基金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度地进人证券市场实现保值增值是非常必要的。为此，劳动和社会保障部于2002年12月13日颁布了（全国社会保障基金投资管理暂行办法），允许全国社会保障基金进入资本市场。这为我国社会保险基金提供了新的筹资渠道。当然，仅仅允许全国社会保障基金进人资本市场是很不够的。因为，相对于由省、市、自治区社会保障机构掌握的社会保险基金，全国社会保障基金的规模要小得多。如果只允许全国社会保障基金“人市”，而不允许地方社会保险基金“入市”，那么，通过资本化来增加社会保险基金的设想将成为一句空话，没有什么实际意义。因此，国家应采取有效措施尽快允许地方社会保险基金进入资本市场。实际上已经有一些地方社会保险基金在“吃螃蟹”了。如金融街的第三大股东就是。北京市农村社会养老保险办公室；而天津港的第二大股东也是“社保局”，第五大股东是“蛇口社保”；金丰投资的第七大股东为“社保基金”；东方热电第六大股东为上海市社会保险事业基金结算中心。这些均为地方社会保险基金。
再次，发行社会保险福利。从中国目前的情况看，发行社会保险福利不失为一种有效的应急措施。有关机关可以根据社会保险基金的缺口情况，结合其他筹资渠道的筹资能力和现状，分次发行一定数额的社会保险福利，筹集到的资金可用于支付由于社会保险体制转轨所增加的成本和因调整社会保险待遇所产生的基金缺口。
最后，发行社会保险长期国债。如果通过其他渠道仍然无法筹集到足够的社会保险资金，还可以根据国力的承受能力，发行社会保险长期国债。
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关键词：社会保障费；社会保障税；费改税
1社会保障费改税的重要作用
1.1有利于增强社会筹资的强制性。加强社会保障费的征收力度
我国劳动和社会保障部透露，个人账户“空账”问题已经成为我国养老保险的心腹之患。做实个人账户，从现收现付式过渡到部分积累式以及实现做实个人账户的养老保险基金最大程度的保值增值，需要落实一系列的财政与金融政策。社会保障费的征收、管理和支付都需要严密的法律规定。税比费更具有法律约束力和法律规范性，促使社会保障费有稳定、及时、足额的收入保证，有利于增强社会筹资的强制性，加强社会保障费的征收力度。
1.2有利于减缓中国进入人口老龄化的步伐
据有关数据表明，国家给企业和国家财政带来的巨大的养老金负担，至2010年我国60岁以上的人口比重将达到12％，超过国际老龄化社会10％的临界点，只有开征社会保障税才能够逐步缩小社保资金缺口，促进社会保障制度的正常运行和可持续发展。走出社保支付的困境。
1.3有利于实行全国统筹制度
国际经验表明，只有全国性的社会保障费才便于政府在更大的空间内调剂余缺，平衡地区差距。目前的省级统筹只能是中国社会保障制度的过渡形式，全国统筹才是终极目标，毫无疑问，社会保障税的开征将为全国统筹创造有利条件。
1.4对社会保障税实行收支两条线的管理更具科学性
收支两条线的管理，有利于社会保障税的健康运行和廉政建设，有利于建立社会保障费管理的监督机制，增强保障资金的安全性，形成社会保障的收入、支出、管理分别独立的科学管理系统。
1.5有利于与国际的税制惯例接轨。促进我国加入WTO后对外开放进程的发展
目前。社会保障税在国际税制中显示了强大的生命力和巨大的经济杠杆作用，成为了各国除所得税外的第二大税种，我国依国际惯例开征社会保障税，在国际税收协议中可以相互抵免，有利于协调国家之间社会保障支出的负担，有利于维护国家及本国居民的权益，促进国际间的开发与交流。
2社会保障税与现行社会保障基金筹资模式相配合的问题
我们知道社会保障基金积累的模式可分为现收现付、完全积累和部分积累这三种模式。就这三种模式的选择，我们要将社会保障税与现行的社会统筹与个人帐户相结合的征缴模式相结合，考虑在开征社保税后，在主要的几个税目上。养老保险税、医疗保险税、工伤保险税中（当然还应包括生育险和失业险，就主险分析可概括其他），只有基本养老保险税目涉及累积模式的选择问题（医疗和工伤基本采取现收现付的形式），因为养老保险是具有长期稳定积累期的保险，只有此项保险才会面临未来人口老龄化的支付危机。目前我们必须在养老保险上采取部分积累制，这是由其目前所面临的严峻形式所决定的：一方面，我国人口老龄化问题日益严重，另一方面，由于体制性原因，国家对“老人”和“中人”欠下的巨额养老金缺口隐性债务需要偿还，而财政拮据对缺口弥补显得力不从心，于是只好依靠“新人”即目前的在职职工承担一部分责任。
那么就统帐结合的这种征缴模式来看，我们应在社会保险预算内建立两个帐户：社会统筹帐户与个人帐户。在资金问题上。个人纳税全部进入个人帐户，统筹税金则按一定比例分别缴入两个帐户。各项基金分开管理，独立核算。
3社会保障税的设计要与相关税种相协调，避免重复课税
（1）社会保障税与个人所得税的搭配。这两种税同属于对收益所得客税，劳动者的劳动所得是两税的共同基本税基，这就必然存在重复征税问题。借鉴国外实践经验，结合我国国情，我国可采用社会保障收支税务处理的办法，即纳税人享受到的社会保障受益收入不纳入个人所得税的税基。同时，还可以采用“税收递延”优惠，既将纳税人缴纳的社会保障税列入个人工资支出范围，允许在缴纳个人所得税时进行税前扣除，以保证劳动者的基本生活需要，这样做也符合我国职工工薪收入普遍偏低的实际情况。
（2）社会保障税与企业所得税的配套。市场经济条件下，企业缴纳的社会保障实质上是一种对必要劳动的补偿，是为劳动者“生产”的一种未来保障产品，企业在这种“生产”中，即使不求盈利，也必须讲求等价补偿，才能使再生产过程周而复始地进行。因此，应允许企业把社会保障税计入生产成本，允许企业在缴纳所得税前扣除。
4积极开拓杜保基金的筹集渠道
（1）减持国有股。首先，国有股减持仅仅是补充社保基金的多种途径之一，而且在开始的几年，我们完全可以控制国有股减持的数量，等资本市场规模扩大、市场承受能力增强后，再逐步增加减持的数量；其次，政府可以规定将国有股减持的所得大部分转为社保基金，再逐步放宽社保基金入市的限制，这样从股市套现的资金将重新回流到股市。因此只要我们政策操作得当，完全可以将国有股减持对股市的不利影响降低到最低限度，与此同时，社保基金的实力则会不断壮大。
（2）变现部分国有资产。根据财政部统计，1999年我国全部国有资产总量为90964.2亿元，其中经营性国有资产总额为66748.4亿元，总量显然十分可观。
（3）调整国家财政支出结构。该方法操作简单，但由于我国长期实行赤字财政，财政平衡压力很大。因此，这种方式只能作为转制成本消化的补充方式，而不能作为主要方式。在具体操作方面，我们可考虑对每年新增财政收入统一切块，如10％，永久性地纳入社保基金。新晨
（4）发行特种长期国债。这种债券期限可定长一些-以便能将债务负担分散在今后二三十年中，避免对政府造成太集中的赎回压力。但须注意的是，这种特种国债的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算，即要考虑养老金欠账的多少，又要考虑政府未来的偿还能力。
（5）征收特种税，将税收所得用于消化部分转制成本，补充社保基金。政府可考虑征收遗产税、奢侈消费税（娱乐、美容等），以及从已征收的个人所得税、利息税等税收划出一定比例，用于补充社保基金。
（6）通过发行福利筹集资金来消化部分转制成本，补充社保基金。福利具有强大的社会集资功能，1994年以来，全国福利共发行销售343亿元，筹集福利资金101亿元。因此，通过发行福利来筹资金，只要运作得当，也完全可以成为消化转制成本的一种方式。
【关键词】 农村养老保险;约束机制;养老保险基金
一、我国农村养老保险存在的主要问题及原因
(一)农村养老保险存在的主要问题
1.普及率低,覆盖范围有限,区域发展严重不平衡。
2.管理体制未理顺,基金管理存在漏洞。
3.养老保险基金保值增值压力大,投资渠道狭窄。
4.保障水平过低,保障权益无法兑现。
5.基金的管理不够规范与完善。
(二)农村社会养老保险存在问题的主要原因
1.政府的责任缺失。首先,政府仍在回避建立农村养老保险制度规范的责任;其次,从农村社会养老保险资金的筹集来看,尽管筹资是由政府、集体和个人二者共同承担,政府的财政责任依然应是此中的第一责任,现行的实际情况是政府一般只提供政策上的支持。最后,我国没有政策相对应的监管造成了政府监管责任的缺位,基金管理人违规操作,加上内控薄弱,导致养老金被挤占、挪用等现象时有发生,损害基金持有人的利益。
2.立法方面的因素。我国农村养老保险的立法从根本上处于非常落后的状态,相对于城镇养老保险,虽然农村社会养老保险已试点多年,仍没有健全的法律法规,在我国现行的保障法规中,还没有农村社会养老的保障基本法,也缺少专门的保障项目的法规。
3.农民收入方面的因素。农民个人的收入和农村社会养老保险的发展状况密切相关,虽然随着国家惠农政策的实施,特别是近几年国家免除农业税,直接粮食补贴,使农民的收入稳定增长,由于农业生产资料的上涨、医疗费负担的加重、子女高等教育费用的巨额支出等,使得农民没有能力缴纳保险金,出现个人缴纳不足的情况。
4.二元社会结构的因素。中国经济具有典型二元经济结构特征,即传统农业与工业并存,并且以户籍制度作为标志,人为的划分农村与城市。二元经济社会结构决定其二元的社会养老保险制度,造成城市化受阻和农村贫困化等危害,使农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障成为一个难题。
二、农村养老保险基金筹集机制
1.国家、集体、个人三者共同担负基金筹集的任务。坚持多方筹资,实行基金筹集的共同合理负担机制将有利于明确国家、集体和个人责任权利义务,尽快健全和完善我国农村养老保险制度,形成“人人自我保障,社会为人人保障”的新格局。
2.依法推行农村养老保险,完善农村养老保险制度。国家顺利推行和实施养老保险的关键一步就是要建立一部具有中国特色的农村养老保险的法律,它是明确政府、集体和个人责权利的有力工具,是构建农村社会养老保险的制度基础。
3.建立国家集中管理的养老保险统筹模式。世界上绝大多数国家,对农村养老保险基金实行社会统筹,设立了全国性的基金管理专门机构,由国家统一收缴、统一管理和支付。
根据中国农村的实际情况,结合近几年来国内研究现状,探索开拓农村养老保险基金筹集途径如下:
1.国家财政补贴是农村社会养老保险基金的固定来源,建立政府财政支持的筹资模式。从社会养老保险的特性和政府的职能来看,政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用,国家要进行适当的财政预留并予以固化从而保证稳定的基金供应。农村社会养老保险是农村社会保障的主体部分,建议中央以立法形式明确这一财政政策,在每年的中央财政预算中,给农村的养老保险划出一定份额,这笔份额是农村社会养老保险基金的重要组成部分,是支撑农村社会养老保险制度的经济基础。
2.集体经济补贴是农村社会养老保险基金的补充来源。增加基层财政对农村养老保险的补助水平,将集体补贴予以制度化,明确集体和农民个人在养老保险基金筹集中的责任和义务。
3.探索通过农村土地承包权流转来筹集农村养老保险资金的机制。通过土地承包权和使用权的分离,产品在承包者和实际使用者之间进行分配,农民依据土地的承包权得到用以保障基本生活的相应收益。
4.探索“农产品换保障”养老保险资金筹集模式。农村养老保险资金的筹集可实行农民直接用粮食等农产品代替现金缴纳养老保险费,国家可以用支农资金对农民予以补贴,或将原来对粮食流通环节提供的补贴直接用于参加“农产品换保障”农民的保险费。
参考文献
关键词：社保基金 市场化 运营
一、我国社会保障基金的来源和管理分析
(一)社会保障基金涵义以及来源
社会保障基金是国家为了实施社会保障制度，通过法律、行政或市场运营等手段筹集积累的资金．社会保障基金是社会保障制度的首要问题和核心问题，是社会保障制度能顺利进行的基础和物资保障。因此，对社会保障基金的管理问题尤其是如何在社会保障基金的运营中实现保值、增值是进行社会保障制度改革和发展的一个关键问题。
我国目前社会保障基金的来源从具体项目来分主要包括:由城乡企业参保企业和职工缴费建立起来的职工基本养老保险，医疗保险，失业保险，工伤保险和生育保险基金；由各级政府财政拨款和个人缴费建立起来的职工基本医疗保险基金；由政府财政全部拨款建立起来的机关事业单位职工基本养老保险基金；依靠企业和职工缴费建立起来的企业化管理的事业单位职工基本养老保险基金；各级地方政府财政拨款建立起来的城镇最低生活保障基金，等等。
我国社会保障基金按筹集的方式分可分为一下三类:一是国家强制执行的由投保人和其单位共同缴费筹资的社会保险基金主要用于养老，医疗，失业，工伤，生育保障，住房保障等。第二是由国家财政拨款用于社会救助，社会福利，社会优抚，社区服务的基金。第三是以个人投保，企业投保和互助性保险形式存在的商业保险基金。
(二)我国社会保障基金的管理现状
我国现行的社会保障制度是社会统筹和个人账户相结合的社会保障统筹制度，从实施到现在经过一段时间的发展对我国社会保障基金的发展有一定的作用，并且初步建立了多层次社会保障基金的管理模式，但是在对社保基金的管理和投资方面还有一定的问题。
1.我国社会保障基金的投资渠道单一，流动性比较差
有关统计数据表明，我国近年来社保基金的增长速度快，在通货膨胀的风险下如何使社保基金有效的保值增值是一个复杂的问题。目前根据有关规定我国社保基金只能投资国债和存入银行，这种投资安全系数高，但从长远来看存在贬值和流动性较差的风险。社保基金贬值的问题来源于通货膨胀。而流动性较差的问题是因为对国债的投资。目前社保基金实行的是收支两条线的管理方法，基金的余额除预留两个月的支付费用外其余的按规定只能全部用于购买国家特种定向债券，任何单位和个人无权用于其他任何形式的投资。从我国现在发行的债券种类来看凭证式国债的利率比较高，我国的社保基金基本投资在凭证式国债，但凭证式国债一般不能上市流通，流动性较差，所以社保基金在做这种投资后的流动性也比较差。
2.随着老龄化问题的日益突出，社保基金面临入不敷出的问题
随着全球进入老龄化社会，各国政府都在采取相应的措施来解决退休福利的问题，特别是社保基金的管理问题得到了各国政府的关注。我国也即将面临一场人口的变化，目前我国还处于一个较年轻的社会，2004年我国60岁及上的老龄人占人口总数的11%，但到2040年，联合国估计该比例将上升到28%。我国也将面临老年化问题。随着老龄化问题以及因国企改革退休，下岗职工的增多，用于养老，医疗保障的费用以及下岗职工的失业保障基金大大增多，这使我国社会保障基金的支出急剧大幅增长，而社会保障基金却增长缓慢并存在贬值的风险，这使我国社会保障基金面临入不敷出的困境。
二、针对以上管理问题提出几点改革建议
为了解决我国社会保障事业发展中遇到的社保基金筹集问题，我国大部分学者以及社会上从事社保工作的人员，提出了很多解决的方法，大致归纳主要有以下两种:
(一)改社会保障费为社会保障税
开征社会保障税是国际上社会保障系统普遍采用的筹资方式，目前在已经建立社会保障制度的140个国家中有80多个国家开征了社会保障税。采用社会保障税有强制性特点，通过强制征收增强了政府的宏观调控能力，保障社会保障基金的征收；能向社会及时足额的供给社会保障基金；使我国经济体制能更好的同国际接轨，有利于我国的对外开放。
(二)由现收现付制向基金累积制过渡
现收现付制是根据“量出为入” “以支定收”的原则，依据当年社会保障的支出来筹措社保基金的。采用此种模式可以避免因物价上涨而引起的通货膨胀问题，但因为我国即将进入老龄化社会以及国企改制大量员工下岗等问题的出现，将会对现收现付制这种筹资模式提出严峻的挑战。因此必须对现收现付制这种社保基金筹资模式进行改革，必须改为基金累积制。基金累积制是以 “量入为出”为原则，是将将来发生的费用提前提取形成社会保障基金，即当期员工的保障费用由自己来承担。采用这种模式可以达到社保基金的收支平衡。但是采取这种模式也存在一个问题，那就是在漫长的积累过程中会面临通货膨胀的风险。并且我国现在是处于由现收现付制向积累制转变的过程中，出现了当代人要付两代人养老保险的双重负担，因此在这种转变模式中关键要解决如何使社会保障基金增值的问题。
以上两种筹集社会保障资金的方法是从两个不同的方面解决了社保基金制度改革中的部分问题。保障费改保障税是国家采取强制手段征收社保基金保障了资金的征收效率，由现收现付制向基金积累制过渡强化了社会保障中公民的自我保障意识。
三、社会保障基金的市场化运营
如何使社会保障基金不贬值达到保值增值是社会保障基金管理的重要难题。如果继续采用现在的管理模式存入银行或者购买国家债券，随着时间的推移，利率的调整，通货膨胀等因素很难保证社保基金的保值，甚至是贬值。因此为了社会保障更进一步的发展提出了社保基金进行市场化运营方式，在市场中获取更高的利润。
(一)社会保障基金市场化运营的内容
社会保障基金的市场化运营，是指由有关的经营机构将社会保障基金投入市场特别是金融资本市场中，使社会保障基金进入社会再生产领域，从而使社会保障基金在市场的经营中实现保值增值的目的。
由于社会保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市场中运营，要将基金分类根据不同的基金来进行市场化经营。根据流动性可以将社保基金分为三类:第一准备金，第二准备金，第三准备金。其中第一准备金是用来支付三个月以内的社会保障的基金；第二准备金是三个月以上一年以内的用于支付的社会保障基金；第三准备金是那些用于支付较长时期后给付的社会保障待遇的部分基金。根据分类，第三准备金流动性不大可以进行中长期投资，这部分基金是社会保障基金保值增值的关键。在进行投资的时候也要考虑要安全问题，由于社保基金的特殊性需要投资者将安全性放在第一位。目前允许社保基金投资的国家都采用多种投资方式相结合的形式，尽量分散投资的风险。
论文关键词：新农保资金筹集法律保障
新型农村社会养老保险制度作为一项新兴的惠农政策，在其自2006年试行以来正在逐步完善，但随着制度的试行，也暴露出了诸多的问题。而资金作为新农保制度推行的物质基础和必要条件，有着决定性的作用。因此，资金筹集的安全性和可持续性显得尤为重要。随着两会的落幕，新农保制度试行中的资金困难问题凸显，也对新农保资金筹集制度提出了更高的要求。笔者认为，新农保制度正处于蓬勃发展的机遇期，在试行中取得了成效，但应该更多的关注相关的问题，才能使这一制度取得长足的发展。因此，有必要针对新农保资金筹集中暴露的问题从法律的高度予以分析，并有针对性的予以解决，使新农保成为老年农民的一项真正的生活保障。
一、新农保制度及新农保资金的法律属性
新型农村社会养老保险，是指国家以立法的形式，规定由个人、集体、政府按～定比例承担养老保险费缴纳义务，为解决农村农民劳动者在因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度，这是党的十七大和十七届三中全会精神的指导成果，依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定，新农保日前处于试点阶段，预计到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全面覆盖。wwW.133229.cOm
新农保资金属于由国家调动、分配和使用的财政资金，是为保证国家宏观经济目标的实现即农村社会养老保障而筹集的财力资源，因此其在筹集和分配手段上具有法制性、福利性和保值增值性的特点。
首先，新农保资金依法由政府、集体经济组织补贴和个人缴费三部分筹集而成，各自所承担的经费比例都有法律文件的明文规定。新农保资金的管理、运营和支付各环节也都依据法律的规定执行，任何机构和个人不得挪用、侵占或贪污。从新农保资金的各个流程都体现了国家通过立法，强制实行一系列农村养老保险法律法规制度，以约束新农保资金相关利益主体的行为保障资金的安全。
其次，新农保资金是为了公共利益的需要而筹集，是农村社会保障政策的物质基础之一。新农保制度是国家为了改善农民生活、确保农民”老有所养”而依法建立的一种优惠政策，所筹集的资金用于支付养老保险待遇，在资金使用及投资方面均具备典型的公益色彩。
再次，新农保资金财政资金的性质和特征决定了它与国家财政、资本市场以及宏观经济等都有着密切的联系。资金是新农保制度的基础，资金无法保值增值，新农保制度就缺乏安全保障。而养老保险资金具有给付周期长的典型特点，因此保障资金的安全，使其不受人口结构变化、物价变动、通货膨胀等影响是首要之义。因此，有必要对新农保资金运行的全过程进行严格的法律监管。
二、新农保资金筹集的法律现状
根据人力资源和社会保障部的最新调研结果显示：在试点过程中，部分地区”重发放，轻参保”。截止2010年2月底，全国各试点地区参保缴费人员共3915万，仅占适龄参保人员的50％。此外，据统计2010年2月，有五个省十个试点县由于发放资金未到位等原因，没能按时发放养老金。以上数据表明新农保资金筹集制度尚不完善，不足以应对新农保制度的现实需要。
1、资金筹集的法律滞后
沿袭了我国”先运行，后立法”的惯例，新农保制度的试点也只是在《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定下推行的，因此针对资金的筹集只有这一文件作出了专门性的规定。相对的法律位阶的过低导致了推行的难度，而《社会保险法》关于新农保资金筹集的规定也不够明确，并没有对相应的责任主体作出具体明确的规定。
2、地方配套资金不足
在中央政府的强力推行下，中央政府财政补贴资金能得到保障。但是针对中西部地区而言，省级以下政府的补贴在制度试行和推广中得到贯彻和落实则难以保证，尤其是后续的长期保障。财力充沛的东部地区的配套资金基本可以保障，但在经济不发达的中西部地区，政府可支配财力少，基层财政资金紧张，但同时需要承担多项社会保障资金的投入，分配到新农保制度的配套资金也就难以按照规定指标落实，容易出现无法到位和被挪作他用的情况。
资金来源问题作为农村社会养老保险事业的长远发展的一个根本问题，资金的筹集是社会保障制度的核心内容和首要环节。政府在任何公共养老保险模式中均应处于主导地位，政府专项财政资金的亏空必然导致新农保制度的资金危机。而针对基层财政补贴的缺失并没有明确的法律条文来规定相应的责任主体和惩罚机制，也为基层逃避集体补贴留下了法律漏洞。
3、农民持续参保意愿不足
我国实施农村养老保险制度的经验教训表明，如何长期维持农民的参保意愿是一直未能妥善解决的难题。无论是新型农村合作医疗制度，还是商业性农村保险，凡属自愿保险都必然面临这一难题对于新型农村养老保险而言，则更是如此。受传统观念的影响和生存环境的限制，农民更重视眼前利益。尤其是年轻人对长期性养老保险的兴趣和热情普遍很低，对新农保制度是否维持长期缴费意愿有很大不确定性，即使参保，中途退保的可能性也很大。对于个人账户资金安全和保值增值的担心，对管理绩效、服务方式的评价，对新农保制度的信任和信心指数等，都会严重影响农民的参保意愿。
三、新农保资金筹集的法律保障分析
新农保制度设计中的最大特点，是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金制度。在我国，农村公益保险尚未建立应有的长效筹资机制，没有长期筹资规划，同时缺失相应的法律保障机制。
1、以立法的方式明确资金来源渠道
要重视立法的作用，立法不能脱离实际，要制定出实用的法律。中国目前正着力构建法治社会，在依法治国精神和社会主义法治理念的指引下，建立相应的法律制度，是维持市场经济有效健康运行的重要环节，是在国家强制力保障下人民生活稳定的良方。特别是在新农保资金安全立法方面，我国基本还处于一片空白，对具体的权利义务、各主体地位和权责、资金来源等问题都缺少法律规范。
在立法上，应明确各项资金来源的渠道，实行专款专用，不乱挪用，不乱摊派，增加中央和省级政府对农村特别是贫困地区新农保资金的投入和对贫困地区生产和生活救济的力度。从公共财政理论分析，政府的财力主要应用于社会公益事业，新农保制度作为一项关系到全体国计民生的公益事业，其政策落实是政府财政的重要职责。当今世界相当多国家将政府尤其是高层政府，作为农村养老保险资金投入来源的主体。在当前国家大力推行惠农政策的背景下，制定专门的法律来规范新农保制度的稳健运行是有必要的，应该专门针对其资金筹措制度作出具体的规范，明确对应的责任主体及责任机制。
2、明确政法财政预算支持的主体责任
要建立统一的、规范化的新农保资金筹集制度，就必须明确政府财政资金的地位和用途。新农保资金的主要渠道之一是政府的财政性资金，同时以农村的集体筹资作为补充。由中央和地方政府负责提供的资金部分应由财政部门做出专门的支出预算，直接提供给新农保制度。社会保障是政府的一项职能，也是一种满足公共需要的经济活动和社会活动，是公共财政性质和职能的体现。
在社会主义市场经济条件下，国家作为农村社会保险的创建人应履行必要的国家责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保险制度来确保公民享受社会保险的权利，也包括国家须承担必要的财政支出义务来为社会保险制度提供经济基础。在未来的立法中应该明确新农保资金由中央财政预算拨款，以法律的形式定位各级政府的责任。基于社会保险政府主导的特色，因此中首先就要明确筹集资金的问题，也就是政府对新农保给予何种财政支持。而这种支持要通过政府财政拨款来实现，进而就要对财政预算的流程加以明确。
3、保证财政转移支付制度的落实和完善
财政转移支付制度是目前利用再分配，平衡地区问经济发展差距，弥补乡镇财政缺口的一种重要方式。它不是”劫富济贫”，不是简单的将一部分人的钱通过国家给另一部分人，需要法律、政策等手段加以严格的约束目前我国尚未建立《财政转移支付法》，缺乏规范的财政转移支付法律体系，因此，制定出一部透明的财政转移支付法，以明确政府间支出责任，规范财政转移支付决策、协调、分配、监管等工作机制和程序是当前完善和保障转移支付的首要任务。
具体而言，坚持公开、公正、透明、效率的原则，明确专项转移支付资金的设立、审批程序和分配依据。除需要保密的资金外，定期公布专项转移支付项目资金管理办法，用途和使用方式，明确政府间支出责任划分。对属于中央事权的项目，由中央财政全额负担，地方无需承担，对属于中央与地方共同事权的项目，根据具体情况分别确定配套规则，对属于地方事权的项目，按地方实绩予以奖励或适当补助，以鼓励地方新农保工作的推行。
同时，中央应加大对困难省份和弱势群体的财政转移支持力度，在增加对”社会弱者”支出的基础上，依法针对特定地区和人群制订相关标准并依法建立规范的财政转移支付制度。鉴于各省内发展的不平衡，省级政府也要加大本省内的财政支付转移力度，努力实现省内不同地区新农保发展的均衡化，增强对省内落后地区和弱势群体的资助力度。
4、发挥非政府组织在资金筹集中的作用
政府在社会保障新农保资金筹集中应承担主导责任，但新农保制度要取得长足发展就要避免出现财政危机，不能由国家或政府包办，而要兼顾个人责任，适度引入市场机制和民间力量，以适度分担政府责任。充分发挥非政府组织在民间的号召力，通过自身活动筹集社会保障资金。非政府组织具有独立的法律地位，是公益性法人，从事社会公益事业，其核准登记的活动范畴则可以成为筹集新农保资金的有效途径。在今后我国制定非政府组织法律法规时，可以将定期通过自身活动筹资并按比例向新农保资金捐赠作为对非政府组织设立或政策扶持作为必要条件，这也是社会保障资金来源社会化的体现，尤其对于贫困落后地区的资金来源意义重大。在《社会保险法》中也规定了对于资助新农保制度的捐款等予以税收优惠，以此提供一个优良的捐资集资助新农保的投资环境，保护农民投保的积极性。
5、强化宣传督导机制
